plik 164341 - Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie

WOJEWODA LUBELSKI
Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.310.2016
Wojewody Lubelskiego
z dnia 19 sierpnia 2016 r.
stwierdzające nieważność uchwały Nr XV/53/2016 Zgromadzenia
Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej z dnia 18 lipca 2016 r. w
sprawie uchwalenia „Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie
Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej w zakresie gospodarowania
odpadami komunalnymi", w części obejmującej § 5 pkt 14, § 6 ust. 1 pkt 1 i 8
oraz § 15 pkt 1 w brzmieniu: „wyodrębnionym” Regulaminu, stanowiącego
załącznik do uchwały.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016
r., poz. 446)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XV/53/2016 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej z dnia 18
lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia „Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku
Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi", w części
obejmującej § 5 pkt 14, § 6 ust. 1 pkt 1 i 8 oraz § 15 pkt 1 w brzmieniu: „wyodrębnionym” Regulaminu,
stanowiącego załącznik do uchwały.
Uzasadnienie
Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 20 lipca 2016 r.
Jako podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały Zgromadzenie Związku Komunalnego
Gmin Ziemi Lubartowskiej wskazało m.in. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250).
W myśl przywołanego przepisu ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego
powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy,
zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku
na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty
selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny
sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia,
zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne
odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i
rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych
w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących
do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych
na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników
Id: 653F7B47-8A22-4854-BA1A-FB5AEE9EC55A. Podpisany
Strona 1
i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy
uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź
w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu
nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony)
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem
lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego
użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w
tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych
nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego
zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit.a.
Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza granice upoważnienia
wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu
prawa miejscowego, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania w uchwale.
Upoważnienie to ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego
podstawie regulamin czystości i porządku, uchwałodawca powinien zawrzeć w nim postanowienia
odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.
Zgodnie z § 5 pkt 14 Regulaminu, ilość nieodpłatnie przyjmowanych odpadów budowlanych i
rozbiórkowych jest limitowana i wynosi 1 Mg (tona) na rok na jeden adres zamieszkania. Limit ten liczony
jest łącznie dla wszystkich rodzajów odpadów wymienionych w ust. 10. Za ilość odpadów przekraczających
ten limit dostawca zapłaci Operatorowi PSZOK wynagrodzenie zgodne z cennikiem Operatora.
W ocenie organu nadzoru przytoczone regulacje nie mieszczą się w zakresie upoważnienia
wynikającego z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W art. 6r ust. 3 ustawodawca zawarł odrębne upoważnienie do określenia w drodze uchwały,
stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie
odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w
zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Natomiast przepis art. 6r ust. 3a tej ustawy przewiduje możliwość ustalenia w uchwale, o której mowa w ust.
3, ograniczenia ilości odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów
budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez
punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną
opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Ponadto, na podstawie art. 6r ust. 4 ww. ustawy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa
miejscowego, określa się rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich
świadczenia oraz wysokość cen za te usługi.
W świetle powyższego brak podstaw prawnych do regulowania w regulaminie utrzymania czystości i
porządku na terenie gminy kwestii limitów odpadów budowlanych przyjmowanych nieodpłatnie ani kwestii
dotyczących kosztów odbioru odpadów komunalnych, w szczególności do odsyłania w tym zakresie do
cennika operatora PSZOK.
Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, „komunalne odpady zmieszane, w zamian za uiszczoną opłatę,
odbierane są od właścicieli nieruchomości położonej na terenie miejskim, zabudowanej budynkiem, w
Id: 653F7B47-8A22-4854-BA1A-FB5AEE9EC55A. Podpisany
Strona 2
którym znajdują się nie więcej niż cztery lokale mieszkalne – raz na 2 tygodnie, przy czym odbieranie
następuje w ten sam dzień tygodnia”.
Powyższa regulacja została podjęta z naruszeniem upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 w
zw. art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, na podstawie którego Rada winna określić
częstotliwości i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu
nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, z zastrzeżeniem jednak, iż w okresie
od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów
stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie
rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej; w przypadku gmin wiejskich oraz części
wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz
bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza.
Należy zauważyć, iż regulujący częstotliwość odbierania odpadów cyt. powyżej przepis ust. 3b został
dodany do art. 6r ustawy na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) i wszedł w życie z
dniem 1 lutego 2015 r. Zatem w obecnym stanie prawnym, uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1
ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach winna uwzględniać wytyczne wynikające z art. 6r ust.
3b tej ustawy.
W ocenie organu nadzoru regulacja § 6 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nie wypełnia ustawowego
upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i
porządku w gminach, nie respektuje bowiem określonej w art. 6r ust. 3b ustawy częstotliwości pozbywania
się odpadów komunalnych z budynków wielolokalowych w okresie od kwietnia do października.
Należy zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się pojęciami
„zabudowy jednorodzinnej” oraz „budynków wielolokalowych” – art. 6r ust. 3b oraz art. 2 ust. 3, art. 6m ust.
1c, przy czym pojęcia te nie zostały zdefiniowane w tej ustawie.
Ustawa w art. 2 ust. 3 używa tego pojęcia stanowiąc: "Jeżeli nieruchomość jest zabudowana
budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela
nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię
mieszkaniową."
Należy w związku z tym przyjąć - cytując za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie
(wyrok z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. I SA/Ol 692/15), który rozpatrywał to zagadnienie na gruncie ustawy
o utrzymaniu czystosci i porządku w gminach, że "budynek wielolokalowy, to taki, w którym istnieje więcej
niż jeden lokal. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80,
poz. 903, ze zm.) stanowi, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej
"lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Z kolei, ust. 2 ww. przepisu wskazuje, że samodzielnym
lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub
zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą
zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych
lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Również art. 2 ust. 1 ustawy
z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm.)
wskazuje, że lokalem w rozumieniu ustawy jest samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym
przeznaczeniu, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali".
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, w akcie normatywnym
niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia
określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby
znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149 zasad ustalonych rozporządzeniem Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” - Dz. U. z 2016r., poz.
283). Wprawdzie co do zasady nie wykluczone jest definiowanie w regulaminie używanych w nim pojęć,
gdyż jest to jeden z dozwolonych zabiegów legislacyjnych (podobnie: wyrok WSA z 16.12.2013 r. , II
SA/Po 916/13, CBOSA, a przesłanki jego zastosowania zostały określone w §146 ZTP. Należy jednak
zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę
gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii
źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). W takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych
umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez
ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy
Id: 653F7B47-8A22-4854-BA1A-FB5AEE9EC55A. Podpisany
Strona 3
zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę
zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia
prawodawca nie wyjaśnił wprost, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu (podkreślenie moje)(por.
wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Po 646/14). Tymczasem takiego
niedopuszczalnego zabiegu dokonało Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej w
przedmiotowym regulaminie poprzez ustalenie własnych definicji dla terminów, którymi posługuje się
ustawodawca w aktach wyższego rzędu bez ich zdefiniowania.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że ustalona przez Zgromadzenie Związku w § 6 ust. 1
pkt 1 Regulaminu częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych i bioodpadów stanowiących
odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miejskim, zabudowanej budynkiem
w którym znajdują się nie więcej niż cztery lokale mieszkalne dotyczy również budynków wielolokalowych
– w ww. rozumieniu. Stąd też, określona w cytowanym przepisie częstotliwość winna uwzględniać wytyczne
wynikające z art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – i w okresie od kwietnia
do października nie powinna być rzadsza niż raz na tydzień – a nie jak ustaliło Zgromadzenie Związku „raz na dwa tygodnie”.
Powyższe uzasadnia również zakwestionowanie § 6 ust. 1 pkt 8 Regulaminu, zgodnie z którym
„pozostałe odpady wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1 – 3 zbierane w sposób selektywny są odbierane nie rzadziej
niż raz na 2 miesiące, zgodnie z harmonogramem, ustalonym przez przedsiębiorcę, z którym Związek
Komunalny Gmin Ziemi Lubartowskiej zawarł umowę na odbiór lub odbiór i zagospodarowanie odpadów”.
Należy bowiem stwierdzić, iż wśród rodzajów odpadów ujętych regulacją wskazanego przepisu znajdują się
również odpady ulegające biodegradacji (bioodpady), o których mowa w art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach.
Zgodnie z § 15 ust. 1 Regulaminu, „na terenie nieruchomości pojemniki na odpady należy
przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności
otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma należy wystawiać je w dniu
odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości położonej
przy drodze publicznej”.
W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja w zakresie ustalenia obowiązku „wyodrębnienia” terenu
pod lokalizację pojemników wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Wymagania odnośnie sytuowania na działce miejsc na pojemniki służące do gromadzenia odpadów
regulują natomiast przepisy § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w
sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r.
poz. 1422).
W wyroku z dnia 6 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Lu 937/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Lublinie orzekł, że: „Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje konieczności
wyodrębniania miejsc na pojemniki i kontenery oraz obowiązku właściciela nieruchomości do utwardzenia
powierzchni, na której ustawiony jest pojemnik na śmieci”.
Reasumując, niewątpliwie z przepisów ustawy wynika obowiązek wyposażenia nieruchomości w
pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych (art. 5 ust. 1 pkt 1). Jednakże w upoważnieniu
określonym w art. 4 ust. 2 ustawy nie mieści się stanowienie w zakresie wyodrębnienia miejsca ustawienia
pojemników na odpady, jak również wymagań dotyczących tych miejsc.
Niezależnie od powyższego należy również zwrócić uwagę na niejasną konstrukcję § 5 pkt 10
Regulaminu, w którym wskazano, iż „odpady niebezpieczne z grupy wymienionych w pkt 8 należy
gromadzić, a także przygotowywać Do odbioru, w taki sposób, aby uniemożliwić lub ograniczyć dostęp osób
trzecich”. Podobnie, w myśl § 5 pkt 11 Regulaminu, „Odpady wielkogabarytowe wystawiane są tak jak
pozostałe selektywnie zbierane, bez umieszczania ich w workach; pozostałe wymienione w pkt 8 należy
wkładać do worków bezbarwnych, przeźroczystych, tak by możliwa była identyfikacja ich zawartości a
następnie przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów”.
Id: 653F7B47-8A22-4854-BA1A-FB5AEE9EC55A. Podpisany
Strona 4
Powyższe unormowania regulując sposób postępowania z odpadami odsyłają do „odpadów
wymienionych w pkt 8”, przy czym przepis ten stanowi wyłącznie, iż „odpady zebrane selektywnie odbierane
są przez przedsiębiorcę z miejsc wcześniej uzgodnionych zgodnie z dostarczonym harmonogramem”.
Przytoczone regulacje § 5 pkt 10 i pkt 11 Regulaminu, nie spełniają zatem zasady precyzyjności, którą
winny charakteryzować się postanowienia formułowane w aktach prawnych. Nie jest możliwe na ich
podstawie stwierdzenie, postępowanie z jakim rodzajem odpadów regulują.
Zgodnie z poglądami doktryny oraz ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, każdy
przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg
jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od
racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do
treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna
przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była
oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Zasada ta zwana jest zasadą przyzwoitej legislacji, znajdującą
oparcie w art. 2 Konstytucji RP.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XV/53/2016, we wskazanym zakresie, jest
uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
w/z WOJEWODY LUBELSKIEGO
Robert Gmitruczuk
WICEWOJEWODA
Otrzymują:
1) Przewodniczący Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej
2) Zarząd Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej
Potwierdzam zgodność kopii z dokumentem elektronicznym:
Identyfikator dokumentu
Nazwa dokumentu
Tytuł dokumentu
Sygnatura dokumentu
Data dokumentu
Skrót dokumentu
Wersja dokumentu
Data podpisu
Podpisane przez
1167962.2302369.2093202
R-ZGKL czystość.pdf
R-ZGKL czystość.pdf
PN-II.4131.310.2016
2016-08-19 00:00:00
DC7F9789C53045B8F0F61300A7E6EE2BD9C026E
F
1.1
2016-08-19 10:32:43
Robert Gmitruczuk wicewojewoda lubelski
EZD 3.17.1457.1936.6022
Data wydruku:
Autor wydruku:
2016-08-23 16:35:59
Staroch Marta inspektor wojewódzki
Id: 653F7B47-8A22-4854-BA1A-FB5AEE9EC55A. Podpisany
Strona 5