Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia poboru

Studia i artykuły: D. Trzcińska, Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia...
39
Diana Trzcińska
Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia
poboru kruszywa z wód
1. Znaczenie gospodarcze poboru kruszywa z wód
obór kamienia, żwiru, piasku i innego materiału z wód jest przedsie˛wzie˛ciem
zwia˛zanym z gospodarka˛ wodna˛, w szczególności może być prowadzony
w celu udrożnienia wód, zwłaszcza w miejscach, gdzie wyste˛puja˛ odsypiska
utrudniaja˛ce żegluge˛ lub powoduja˛ce uszkodzenie istnieja˛cej zabudowy. Niezależnie od tego jednak jest to przedsie˛wzie˛cie, które może być prowadzone w celach
czysto komercyjnych, ukierunkowanych na pozyskanie materiału – obecnie coraz
bardziej deficytowego – niezbe˛dnego do prowadzenia inwestycji budowlanych.
Wpływ poboru materiału z rzek na stosunki wodne, a zwłaszcza na głe˛boka˛ erozje˛
dna rzek był wnikliwie analizowany przez specjalistów w zakresie geofizyki
i hydrologii w latach dziewie˛ćdziesia˛tych XX w. i na pocza˛tku XXI w. W 2003 r.
w ramach amerykańskiego programu transferu technologii został zrealizowany
przez zespół doc. J. Żelazińskiego projekt pt. „Zastosowanie modeli CCHE do
wyjaśnienia czynników powoduja˛cych głe˛boka˛ erozje˛ dna rzeki Wisły w Warszawie”. W ramach tego projektu dokonano analizy w szczególności w zakresie
skutków poboru kruszywa z koryta rzeki. Wnioski wynikaja˛ce z przeprowadzonych
badań wskazuja˛, że „szybka erozja dna Wisły w Warszawie jest wynikiem
oddziaływania regulacji rzeki i poboru kruszywa z jej koryta. Około 35% ogólnego
obniżenia dna jest skutkiem regulacji (zwe˛żenia) koryta, natomiast przyczyna˛ około
65% ogólnego obniżenia poziomu dna jest pobór kruszywa1”. Jeśli chodzi o wpływ
poboru kruszywa na zasie˛g erozji, udowodniono, że szybka erozja wyste˛puje
natychmiast po rozpocze˛ciu poboru kruszywa, a jej zasie˛g jest pocza˛tkowo lokalny
(obejmuje odcinek rzeki obje˛ty poborem). Po kilku latach szybkiej erozji stan koryta
da˛ży lokalnie do nowego, quasi stabilnego stanu. Po okresie intensywnej lokalnej
erozji dalszy pobór kruszywa powoduje dalsza˛ erozje˛, lecz obejmuje ona odcinek
rzeki powyżej miejsca poboru, a intensywność erozji maleje ze wzgle˛du na fakt
obje˛cia nia˛ długiego odcinka koryta. Obserwacja i badania doprowadziły również do
wniosków, że pobór kruszywa z koryta prowadzi do degradacji ekosystemu rzeki
i jej doliny. Ponadto, pobór kruszywa prowadzony w ramach tzw. „utrzymania
rzeki”, uzasadnianego potrzebami żeglugi i zapobiegania zatorom lodowym,
powoduje szereg negatywnych skutków społecznych i ekonomicznych (jak w szczególności: spłaszczenie portów w okresach suszy, zanik plaży, zmniejszenie przepustowości koryta wielkiej wody)2.
P
1
Zob. J. Żelaziński, Skutki poboru kruszywa z koryta Wisły w Warszawie, maszynopis z 8 listopada
2008 r.
2
Tamże. Zob. również, J. Żelaziński i in., Application of the CCHE models for explanation of
factors caused deep erosion of Vistula River bed in Warsaw, Wydawnictwo Instytutu Geofizyki PAN,
Warszawa 2003.
40
Zeszyty Naukowe Sa˛downictwa Administracyjnego 5(26)/2009
2. Pobór materiału z wód na gruncie ustawy – Prawo wodne
Kwestie˛ poboru kruszywa z wód reguluje zasadniczo ustawa z dnia 18 lipca
2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – zwana dalej
p.w.). Wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku i innych materiałów
kwalifikowane jest jako forma szczególnego korzystania z wód (art. 37 pkt 7
p.w.). Zgodnie zaś z treścia˛ art. 122 ust. 1 pkt 1 szczególne korzystanie z wód
może naste˛pować, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, po uzyskaniu decyzji
administracyjnej zawieraja˛cej pozwolenie wodnoprawne. Przepisem, który wyła˛cza obowia˛zek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa, jest
art. 124 pkt 3 p.w., jednak dotyczy to sytuacji, gdy wydobywanie kamienia,
żwiru, piasku, innych materiałów oraz wycinanie roślin naste˛puje w zwia˛zku
z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urza˛dzeń wodnych.
Pozwolenie wodnoprawne jest obligatoryjne, natomiast w przypadku wydobywania kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowania na
obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzia˛, jeżeli wydano decyzje, o których
mowa w art. 40 ust. 3 i w art. 82 ust. 3 pkt 1 p.w. (czyli zwolniono z zakazu
lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzia˛ inwestycji
zaliczanych do przedsie˛wzie˛ć moga˛cych znacza˛co oddziaływać na środowisko,
gromadzenia ścieków, odchodów zwierze˛cych, środków chemicznych, a także
innych materiałów, które moga˛ zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania albo
zwolniono z zakazów obowia˛zuja˛cych na obszarach bezpośredniego zagrożenia
powodzia˛).
W celu prowadzenia przedsie˛wzie˛ć zwia˛zanych z wydobywaniem kruszywa
grunty pokryte wodami oddaje sie˛ w użytkowanie za opłata˛ roczna˛ (art. 20 ust. 1
pkt 3 p.w.)3. Korzystanie z gruntów pod wodami w celu wydobywania z nich
materiału jest sformalizowane i odbywa sie˛ na podstawie umowy o oddanie
w użytkowanie. Stosownie do treści art. 20 ust. 2 p.w. umowa użytkowania
powinna być zawarta w formie pisemnej, a gdy wartość opłaty rocznej przekracza
5000 zł, umowe˛ sporza˛dza sie˛ w formie aktu notarialnego. Jest to zatem stosunek
prawny oparty na odpłatności, przy czym wysokość opłat reguluje rozporza˛dzenie
wykonawcze do p.w. Zgodnie z treścia˛ art. 20 ust. 5 p.w. warunkiem oddania
3
Komentowany przepis art. 20 p.w. wymienia różne dziedziny działalności przedsie˛biorców, które
wymagaja˛ korzystania z gruntów pokrytych wodami. Eksploatacja tych gruntów jest dopuszczalna tylko
w celach wyraźnie wskazanych w tym przepisie, a jednym z nich jest wydobywaniem kamienia, żwiru,
piasku oraz innych materiałów z wód. Jak wskazuje J. Szachułowicz, „rzeki płyna˛ z różna˛ siła˛,
powoduja˛c erozje˛ dna; woda unosi zarówno piasek, kamienie, jak też skały, przez co tworzy różne
zakola i przeszkody w korzystaniu z cieków dla celów transportowych; wydobywanie z dna wypłukanego piasku, kamieni i żwiru stanowi źródło pozyskiwania cennych surowców budowlanych
i zapobiega przerzucaniu nurtu od jednego brzegu do drugiego; działalność ta przyczynia sie˛ do
pogłe˛bienia głównego nurtu wody, dzie˛ki czemu zapobiega sie˛ erozji bocznej, uzyskuja˛c szlak wodny
zdolny do transportu wodnego o dużym tonażu; przez wydobywanie z dna tych materiałów oraz
wycinanie roślin z wody realizuje sie˛ profil podłużnej równowagi, wyła˛czaja˛c czy też obniżaja˛c
działalność erozyjna˛ wody płyna˛cej” [w:] Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2007, publikowany
w Systemie Informacji Prawnej „Lex Polonica” (komentarz do art. 20 p.w.).
Studia i artykuły: D. Trzcińska, Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia...
41
w użytkowanie gruntów pokrytych wodami, niezbe˛dnych do prowadzenia przedsie˛wzie˛ć zwia˛zanych z wydobywaniem kruszywa, jest posiadanie przez użytkownika
pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy. Brak
pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy jest ono wymagane, wyklucza zatem
możliwość zawarcia umowy użytkowania z podmiotem, który nie legitymuje sie˛
takim pozwoleniem. Dotyczy to zatem wszystkich przypadków poboru kruszywa,
z wyła˛czeniem sytuacji obje˛tej regulacja˛ art. 124 pkt 3 p.w. W sytuacji opisanej
w art. 124 pkt 3 p.w. możliwe jest zawarcie umowy użytkowania z podmiotem,
który nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa (a odbywać sie˛
on be˛dzie w zwia˛zku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych lub remontem
urza˛dzeń wodnych). Zasadniczo wie˛c kontrahentami umów użytkowania gruntów
pokrytych wodami sa˛ beneficjenci pozwolenia wodnoprawnego na szczególne
korzystanie z wód, polegaja˛ce, w analizowanym przypadku, na poborze z nich
piasku, kamieni, żwiru i innych materiałów. Taka jest też w tym zakresie praktyka
dyrektorów regionalnych zarza˛dów gospodarki wodnej, którzy umowy użytkowania zawieraja˛ jedynie z beneficjentami pozwoleń wodnoprawnych na pobór
materiału z wód.
3. Pobór materiału z wód a problematyka ocen oddziaływania na środowisko
Instytucja ocen oddziaływania na środowisko czerpie swój rodowód normatywny z ustawodawstwa Stanów Zjednoczonych4. Pocza˛tkowo zalecana przez organizacje mie˛dzynarodowe (poczynaja˛c od Konferencji w Sztokholmie w 1972 r.,
poprzez Deklaracje˛ z Rio de Janeiro z 1992 r.), wcielona w je˛zyk wia˛ża˛cych umów
mie˛dzynarodowych (Konwencja EKG ONZ o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym z Espoo z 25 lutego 1991 r.), instytucja ta
rozpowszechniła sie˛ w zasadzie na całym świecie, w tym zwłaszcza w ramach Unii
Europejskiej5. W Polsce system ocen oddziaływania na środowisko normuje
obecnie, tj. do dnia 14 listopada 2008 r., ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo
ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej cytowana jako
p.o.ś.), zaś od dnia 15 listopada 2008 r. zasta˛piła ja˛ ustawa z dnia 3 października
2008 r. o udoste˛pnianiu informacji o środowisku... i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, dalej cytowana jako ustawa o udoste˛pnianiu informacji o środowisku...).
4
Ocena oddziaływania na środowisko uznawana jest obecnie za jeden z najistotniejszych instrumentów ochrony środowiska i polityki prewencyjnej w tym zakresie. Zasada 17 Deklaracji z Rio de
Janeiro w sprawie środowiska i rozwoju z 1992 r. głosi, że „ocena oddziaływania na środowisko, jako
wewne˛trzny instrument kontroli, musi być wykonana dla tych zamierzonych działań, co do których
można sie˛ spodziewać, że be˛da˛ miały znacza˛co niekorzystny wpływ na środowisko i których realizacja
wymaga podje˛cia decyzji przez kompetentne organy władzy”. Zob. Z. Bukowski, Prawo mie˛dzynarodowe a ochrona środowiska, Toruń 2005, s. 287.
5
Zob.: dyrektywa 85/337/EWG z 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre
przedsie˛wzie˛cia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (nowelizowana), dyrektywa 2001/42/WE
z 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa
92/43/EWG z 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.
42
Zeszyty Naukowe Sa˛downictwa Administracyjnego 5(26)/2009
Zgodnie z treścia˛ art. 59 ust. 1 ustawy o udoste˛pnianiu informacji o środowisku... przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsie˛wzie˛ć moga˛cych znacza˛co oddziaływać na środowisko, tj.:
1) planowanego przedsie˛wzie˛cia moga˛cego zawsze znacza˛co oddziaływać na
środowisko (grupa I przedsie˛wzie˛ć wymagaja˛cych zawsze przeprowadzenia poste˛powania w przedmiocie ocen oddziaływania na środowisko),
2) planowanego przedsie˛wzie˛cia moga˛cego potencjalnie znacza˛co oddziaływać na środowisko, jeżeli obowia˛zek przeprowadzenia oceny oddziaływania
przedsie˛wzie˛cia na środowisko został stwierdzony w drodze selekcji indywidualnej
i wyrażony w formie postanowienia właściwego organu administracji (grupa II
przedsie˛wzie˛ć).
Podobnie jak na gruncie p.o.ś., Rada Ministrów na podstawie art. 60 ustawy
o udoste˛pnianiu informacji o środowisku... uzyskała upoważnienie do określenia
w drodze rozporza˛dzenia rodzajów przedsie˛wzie˛ć moga˛cych zawsze znacza˛co
oddziaływać na środowisko (grupa I), rodzaje przedsie˛wzie˛ć moga˛cych potencjalnie znacza˛co oddziaływać na środowisko (grupa II) oraz przypadki, gdy zmiany
dokonywane w obiektach sa˛ kwalifikowane jako przedsie˛wzie˛cia z grupy I lub II.
Takie rozporza˛dzenie na gruncie ustawy o udoste˛pnianiu informacji o środowisku... nie zostało jeszcze wydane. Na mocy zaś art. 173 ust. 1 ustawy o udoste˛pnianiu informacji o środowisku... – rozporza˛dzenie Rady Ministrów z dnia
9 listopada 2004 r. w sprawie określenie rodzajów przedsie˛wzie˛ć moga˛cych
znacza˛co oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań zwia˛zanych z kwalifikowaniem przedsie˛wzie˛cia do sporza˛dzenia raportu o oddziaływaniu
na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) obowia˛zywać be˛dzie do czasu
wydania nowego rozporza˛dzenia w oparciu o ustawe˛ o udoste˛pnianiu informacji
o środowisku..., nie dłużej jednak niż przez 24 miesia˛ce od dnia wejścia w życie
niniejszej ustawy, tj. do dnia 15 listopada 2010 r.
Kryteria selekcji indywidualnej w zakresie kwalifikacji przedsie˛wzie˛ć do II
grupy określa i precyzuje art. 63 ustawy o udoste˛pnianiu informacji o środowisku...
Rozważaja˛c zasadność nałożenia obowia˛zku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsie˛wzie˛cia na środowisko w odniesieniu do planowanego przedsie˛wzie˛cia
moga˛cego potencjalnie znacza˛co oddziaływać na środowisko organ uwzgle˛dnia
ła˛cznie naste˛puja˛ce uwarunkowania: rodzaj i charakter przedsie˛wzie˛cia, usytuowanie przedsie˛wzie˛cia oraz rodzaj i skale˛ możliwego oddziaływania rozważanego
w odniesieniu do dwóch pierwszych uwarunkowań.
W odniesieniu do przedsie˛wzie˛ć zwia˛zanych z gospodarka˛ wodna˛ wydanie
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach naste˛puje w szczególności przed
uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urza˛dzeń wodnych (art. 72
ust. 1 pkt 6 ustawy o udoste˛pnianiu informacji o środowisku...). Nadto decyzja
o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być wydana przed uzyskaniem
decyzji określaja˛cej szczegółowe warunki wydobywania kopaliny (pkt 5 ust. 1
art. 72 ustawy o udoste˛pnianiu informacji o środowisku...) czy też decyzji ustalaja˛cej warunki prowadzenia robót polegaja˛cych na regulacji wód oraz budowie wałów
przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych
oraz innych robót ziemnych zmieniaja˛cych stosunki wodne na terenach o szczegól-
Studia i artykuły: D. Trzcińska, Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia...
43
nych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajduja˛ sie˛
duże skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych le˛gów ptactwa, wyste˛powania skupień gatunków chronionych, tarlisk,
zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów
wodnych – wydawanej na podstawie ustawy o ochronie przyrody (art. 72 ust. 1
pkt 7 ustawy o udoste˛pnianiu informacji o środowisku...). Sama zaś decyzja
o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi zała˛cznik do wniosku o wydanie
pozwolenia wodnoprawnego na wybudowanie urza˛dzenia wodnego czy innych
decyzji wymienionych art. 72 ust. 1 ustawy o udoste˛pnianiu informacji o środowisku...
Ocene˛ oddziaływania przedsie˛wzie˛cia na środowisko przeprowadza sie˛ – jak
dotychczas – w ramach:
1) poste˛powania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także
2) poste˛powania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowe˛, decyzji
o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o wznowieniu robót budowlanych, a także decyzji o zezwoleniu na realizacje˛ inwestycji drogowej, jeżeli
konieczność przeprowadzenia ocen oddziaływania przedsie˛wzie˛cia na środowisko
została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach, lub wniosek o przeprowadzenie takiego poste˛powania złożył
podmiot planuja˛cy inwestycje˛ albo organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi
dokonanie zmian we wniosku w stosunku do wymagań określonych w decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach.
Analizuja˛c zakres obowia˛zku przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko przedsie˛wzie˛cia, polegaja˛cego na poborze kruszywa z wód, wskazać należy,
że na gruncie obecnie obowia˛zuja˛cych przepisów prawnych (po dniu 14 listopada
2008 r.) pobór kruszywa z wód, niezależnie do rozmiarów tego typu inwestycji
i jej rzeczywistego wpływu na środowisko, nie jest rodzajem przedsie˛wzie˛cia,
które wymaga przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko. Wynika to
z wyżej już cytowanego art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy o udoste˛pnianiu informacji
o środowisku..., który mówi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach
stanowi zała˛cznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jedynie
(podkr. – D.T.) na wykonanie urza˛dzeń wodnych, a także pośrednio z przepisów
cytowanego wyżej rozporza˛dzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.
w sprawie określenie rodzajów przedsie˛wzie˛ć moga˛cych znacza˛co oddziaływać na
środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań zwia˛zanych z kwalifikowaniem
przedsie˛wzie˛cia do sporza˛dzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które
w istocie zawiera katalog przedsie˛wzie˛ć podlegaja˛cych ocenom oddziaływania na
środowisko obligatoryjnie (wymienione w § 2) oraz w drodze selekcji indywidualnej (wymienione w § 3). W katalogu tym jednak nie przewidziano przedsie˛wzie˛cia, polegaja˛cego na poborze kruszywa z rzek, mimo że wymieniono w nim
inne przedsie˛wzie˛cia z zakresu prawa wodnego i gospodarowania wodami, takie
jak przykładowo – w zakresie budownictwa wodnego np.: budowle pie˛trza˛ce wode˛
o wysokości pie˛trzenia nie niższej niż 5 m, urza˛dzenia lub zespoły urza˛dzeń
umożliwiaja˛ce pobór wód podziemnych, sztuczne systemy zasilania wód podziem-
44
Zeszyty Naukowe Sa˛downictwa Administracyjnego 5(26)/2009
nych, o zdolności poboru wody nie niższej niż 500 m3/h. Nadto polski ustawodawca zdecydował sie˛ na zakwalifikowanie do II grupy przedsie˛wzie˛ć inwestycji6
zwia˛zanych z wydobywaniem kopalin7.
6
W § 3 pkt 40 rozporza˛dzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. znalazły sie˛ przedsie˛wzie˛cia,
polegaja˛ce na wydobywaniu kopalin (a wie˛c zbliżone przedmiotowo do poboru materiału z wód):
a) ze złoża metoda˛ odkrywkowa˛, w zakresie niewymienionym w § 2 ust. 1 pkt 26 lit. a/,
z wyła˛czeniem wydobywania kopalin pospolitych na obszarze o powierzchni nieprzekraczaja˛cej 2 ha
i wydobyciu nieprzekraczaja˛cym 20 000 m3 rocznie, jeżeli działalność jest prowadzona bez użycia
materiałów wybuchowych i poza obszarami obje˛tymi formami ochrony przyrody na podstawie art. 6
ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,
b) ze złoża metoda˛ podziemna˛, w zakresie niewymienionym w § 2 ust. 1 pkt 26 lit. b/, lub
metoda˛ otworów wiertniczych, w zakresie niewymienionym w § 2 ust. 1 pkt 24,
c) z obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie niewymienionym w § 2 ust. 1
pkt 24, lub ze złoża ze śródla˛dowych wód powierzchniowych.
Z kolei obligatoryjnie poste˛powanie w przedmiocie ocen oddziaływania na środowisko należy
przeprowadzić w odniesieniu do inwestycji wydobywania kopalin ze złoża:
a) metoda˛ odkrywkowa˛ na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha,
b) metoda˛ podziemna˛ lub zwia˛zane z nim instalacje do przerobu kopalin, o wydobyciu lub
przerobie nie mniejszym niż 100 000 m3 ilości kopaliny rocznie.
7
Powyższa regulacja rozporza˛dzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w zakresie
kwalifikacji jako przedsie˛wzie˛ć znacza˛co oddziałuja˛cych na środowisko inwestycji w zakresie wydobywania kopalin, skłania do poszukiwań definicji legalnej poje˛cia kopalin, odsyłaja˛c tym samym do
regulacji ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228,
poz. 1947). Zgodnie z art. 4 ust. 1, ustawy tej nie stosuje sie˛ do korzystania z wód w zakresie
uregulowanym odre˛bnymi przepisami. Oznacza to, że nawet jeśli uznać, że wydobywanie piasku, czy
żwiru stanowi rodzaj działalności „górniczej”, to przepisy prawa geologicznego i górniczego nie be˛da˛
stosowane do tego rodzaju działalności, która znajduje swe uregulowanie w p.w. Jednakże złożem
kopaliny w rozumieniu prawa geologicznego i górniczego jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść
korzyść gospodarcza˛. Kopaliny w rozumieniu ustawy dzieli sie˛ na podstawowe i pospolite. Do kopalin
podstawowych zalicza sie˛:
1) gaz ziemny, rope˛ naftowa˛ oraz jej naturalne pochodne, we˛giel brunatny, we˛giel kamienny
i metan z we˛gla kamiennego;
2) kruszce metali szlachetnych, rudy metali (z wyja˛tkiem darniowych rud żelaza) i metale
w stanie rodzimym, ła˛cznie z rudami pierwiastków rzadkich i rozproszonych oraz pierwiastków
promieniotwórczych;
3) apatyt, baryt, fluoryt, fosforyt, gips i anhydryt, piryt, siarke˛ rodzima˛, sole potasowe i potasowo-magnezowe, sole strontu, sól kamienna˛;
4) azbest, bentonit, diatomit, dolomit, gliny biało wypalaja˛ce sie˛ i kamionkowe, gliny i łupki
ogniotrwałe, grafit, kaolin, kamienie szlachetne i ozdobne, kwarc, kwarcyt, magnezyt, miki, marmury
i wapienie krystaliczne, piaski formierskie i szklarskie, skalenie, ziemie˛ krzemionkowa˛.
W rozumieniu ustawy wszystkie kopaliny wyste˛puja˛ce w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej sa˛ kopalinami podstawowymi. Kopaliny niewymienione w ust. 2 i ust. 2a prawa
geologicznego i górniczego sa˛ kopalinami pospolitymi. Piasek definiowany jest jako luźna skała
osadowa, żwir zaś – jako okruchowa skała osadowa o luźnej postaci. Skoro zaś materiał ten jest
rodzajem skały, a jednocześnie nie ulega wa˛tpliwości, że jego wydobywanie z gospodarczego punktu
widzenia jest bardzo cenne, to można rozważać, czy nie stanowi on jednocześnie rodzaju kopaliny
pospolitej, której pobór z wód podlega wszelako uregulowaniom p.w., a nie prawa geologicznego
i górniczego. W praktyce jednak taka interpretacja nie znajduje uznania i materiał wydobywany z rzek
nie jest kwalifikowany jako rodzaj kopaliny.
Studia i artykuły: D. Trzcińska, Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia...
45
Podsumowuja˛c zatem obowia˛zuja˛ca˛ regulacje˛ prawna˛ w zakresie ocen oddziaływania na środowisko przedsie˛wzie˛cia polegaja˛cego na poborze materiału z wód
– z uwagi na gospodarcze znaczenie analizowanego przedsie˛wzie˛cia oraz jego wpływ
na środowisko (zwłaszcza stan koryta rzek) – należy postulować jej modyfikacje˛
w taki sposób, aby pobór kruszywa – ex definitione – nie podlegał wyła˛czeniu od
procedury ocen oddziaływania na środowisko, poprzez nowelizacje˛ § 3 rozporza˛dzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. i dodanie unormowania dotycza˛cego
wprost poboru materiału z rzek. Proponowana regulacja be˛dzie niewa˛tpliwie miała
wpływ na przebieg procesu inwestycyjnego, który ulegnie wówczas wydłużeniu
z uwagi na konieczność dokonania oceny oddziaływania przedsie˛wzie˛cia na
środowisko. Inwestor, staraja˛c sie˛ o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, be˛dzie
bowiem zobligowany do zała˛czenia do wniosku o jego udzielenie – decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Maja˛c jednak na uwadze gospodarcze
znaczenie analizowanych przedsie˛wzie˛ć i ich istotny wpływ na środowisko,
zwłaszcza wody, niedogodności zwia˛zane z wydłużeniem procedury powinny zostać
wkalkulowane w ekonomiczny rachunek inwestycyjny potencjalnych inwestorów.
4. Problematyka ocen oddziaływania na obszar Natura 2000
Trzecia˛ kategorie˛ przedsie˛wzie˛ć podlegaja˛cych ocenom oddziaływania (choć
w zakresie oddziaływania jedynie na obszar Natura 2000) stanowia˛ przedsie˛wzie˛cia moga˛ce znacza˛co oddziaływać na obszary Natura 2000, dla których ocene˛
oddziaływania przeprowadza sie˛ w ramach poste˛powania o wydanie jakiejkolwiek
decyzji, zezwalaja˛cej na podje˛cie działalności oddziałuja˛cej na ten obszar. I tak
realizacja innego przedsie˛wzie˛cia niż określone powyżej wymaga przeprowadzenia
oceny oddziaływania przedsie˛wzie˛cia na obszar Natura 2000, jeżeli:
1) przedsie˛wzie˛cie to może znacza˛co oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie
jest bezpośrednio zwia˛zane z ochrona˛ tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony,
2) obowia˛zek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000
został stwierdzony przed rozpocze˛ciem realizacji tego przedsie˛wzie˛cia przez
właściwy organ w trybie art. 96 ust. 1 powołanej ustawy.
Problematyka oceny oddziaływania przedsie˛wzie˛cia na obszar Natura 2000
znajduje swe szczegółowe uregulowanie w treści rozdziału 5 ustawy o udoste˛pnieniu informacji o środowisku... Zgodnie z treścia˛ art. 96 ust. 1 ustawy o udoste˛pnianiu informacji o środowisku... organ właściwy do wydania decyzji wymaganej
przed rozpocze˛ciem realizacji przedsie˛wzie˛cia innego niż przedsie˛wzie˛cie moga˛ce
znacza˛co oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio zwia˛zane
z ochrona˛ obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowia˛zany
rozważyć, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsie˛wzie˛cie może potencjalnie
znacza˛co oddziaływać na obszar Natura 2000. Do decyzji, o których mowa w tym
przepisie, ustawodawca zaliczył w szczególności: wszystkie decyzje, o których
mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1–13 ustawy o udoste˛pnieniu informacji o środowisku...,
ale także pozwolenia wodnoprawne, inne niż na wykonywanie urza˛dzeń wodnych,
wydawane na podstawie p.w. Takie uregulowanie przesa˛dza, że w sytuacji, gdy
pobór kruszywa z wód powia˛zany jest z obowia˛zkiem uzyskania pozwolenia
wodnoprawnego, a jednocześnie nie be˛dzie kwalifikowany jako przedsie˛wzie˛cie
46
Zeszyty Naukowe Sa˛downictwa Administracyjnego 5(26)/2009
bezpośrednio zwia˛zane z ochrona˛ obszaru Natura 2000 i niewynikaja˛ce z tej
ochrony – organ be˛dzie miał obowia˛zek rozważyć – przed wydaniem decyzji (a
wie˛c np. pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa) – czy to przedsie˛wzie˛cie
może potencjalnie znacza˛co oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ
uzna, że przedsie˛wzie˛cie takie może potencjalnie znacza˛co oddziaływać na obszar
Natura 2000 – wydaje postanowienie w sprawie obowia˛zku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska:
1) wniosku o wydanie decyzji wymaganej do rozpocze˛cia realizacji przedsie˛wzie˛cia (a wie˛c wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór
kruszywa),
2) karty informacyjnej przedsie˛wzie˛cia,
3) poświadczonej kopii mapy ewidencyjnej,
4) wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po otrzymaniu pełnej dokumentacji regionalny dyrektor ochrony środowiska
– w odniesieniu do oddziaływania przedsie˛wzie˛cia na obszar Natura 2000, biora˛c
pod uwage˛ integralność i spójność tych obszarów oraz skumulowane oddziaływania tego przedsie˛wzie˛cia z innymi na tym obszarze – w drodze postanowienia
stwierdza obowia˛zek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsie˛wzie˛cia na
obszar Natura 2000.
Konkluduja˛c, w odniesieniu do przedsie˛wzie˛ć poboru kruszywa z wód powierzchniowych, które potencjalnie znacza˛co oddziałuja˛ na obszar Natura 2000, obowia˛zek przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsie˛wzie˛cia na obszar Natura
2000 stwierdzać be˛dzie wyspecjalizowany organ, jakim jest regionalny dyrektor
ochrony środowiska, po przeanalizowaniu uwarunkowań, o których mowa w art. 63
ustawy o udoste˛pnieniu informacji o środowisku... (kryteria selekcji indywidualnej,
o których mowa była powyżej) oraz skumulowanych oddziaływań planowanego
przedsie˛wzie˛cia z innymi. Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsie˛wzie˛cia na obszar Natura 2000 dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie
w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsie˛wzie˛cia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ ten ma obowia˛zek zbadać, czy zachodza˛ przesłanki
z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92,
poz. 880 ze zm., dalej cytowanej jako u.o.p.). Jeżeli z oceny oddziaływania
przedsie˛wzie˛cia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsie˛wzie˛cie może znacza˛co
negatywnie oddziaływać na ten obszar i jeżeli nie zachodza˛ przesłanki z art. 34
u.o.p., regionalny dyrektor odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsie˛wzie˛cia. Postanowienie uzgodnieniowe wydane przez regionalnego dyrektora ochrony
środowiska wia˛że organ właściwy do wydania decyzji zezwalaja˛cej na przedsie˛wzie˛cie, a wie˛c – w analizowanym przypadku – organ wydaja˛cy pozwolenie wodnoprawne na pobór kruszywa. Oznacza to, że organ ten nie be˛dzie mógł udzielić pozwolenia
wodnoprawnego na realizacje˛ przedsie˛wzie˛cia, w sytuacji odmowy uzgodnienia
warunków przedsie˛wzie˛cia negatywnie oddziałuja˛cego na obszar Natura 2000.
5. Pobór materiału z wód na obszarach obje˛tych formami ochrony przyrody
W zakresie lokalizacji przedsie˛wzie˛ć na obszarach form ochrony przyrody
analizie należy poddać przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie
Studia i artykuły: D. Trzcińska, Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia...
47
przyrody. Na gruncie tej regulacji szczególnego znaczenia nabiera ochrona przyrody w postaci form tej ochrony. Ustanawianie form ochrony przyrody bardzo cze˛sto
wia˛że sie˛ z wprowadzeniem zakazów i nakazów obowia˛zuja˛cych w granicach
terenu uznanego za dana˛ forme˛ ochrony przyrody. Oznacza to w praktyce, że
prowadzenie określonego rodzaju przedsie˛wzie˛ć może być uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków lub nawet całkowicie zakazane, a dodatkowe
obowia˛zki w tym zakresie moga˛ wynikać z aktów prawnych podustawowych,
reguluja˛cych utworzenie i reżim prawny obowia˛zuja˛cy w obre˛bie danej formy
ochrony przyrody. Nadto takie ograniczenia moga˛ wynikać z planów ochrony
danej obszarowej formy ochrony przyrody.
Najbardziej zaawansowana˛ forma˛ ochrony przyrody jest park narodowy8,
rezerwat przyrody9 i park krajobrazowy10. W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania sie˛ w szczególności: zmiany stosunków wodnych,
regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służa˛ ochronie przyrody, pozyskiwania skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szcza˛tków roślin
i zwierza˛t, minerałów i bursztynu, prowadzenia działalności wytwórczej, handlowej i rolniczej, z wyja˛tkiem miejsc wyznaczonych w planie ochrony, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcaja˛cych rzeźbe˛ terenu11.
8
Parki narodowe należa˛ do najstarszych form organizacyjnych ochrony przyrody. Park narodowy
obejmuje obszar, na którym ochronie podlega cała przyroda i walory krajobrazowe. Zob. wie˛cej na ten
temat K. Biernat [w:] J. Ciechanowicz Mc-Lean (red.), K. Biernat, P. Mierzejewski, D. Trzcińska,
Polskie prawo ochrony przyrody, Warszawa 2006, s. 38–45. Zob. też K. Gruszecki, Ustawa o ochronie
przyrody. Komentarz, Kraków 2005, s. 39–89.
9
Rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym,
ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierza˛t, siedliska
grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniaja˛ce sie˛ szczególnymi wartościami
przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. Zob. K. Biernat [w:] Polskie
prawo ochrony przyrody..., s. 45–46. Zob. też K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody..., s. 72–89.
10
Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze wzgle˛du na wartości przyrodnicze, historyczne,
kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach
zrównoważonego rozwoju. Zob. wie˛cej na ten temat K. Biernat [w:] Polskie prawo ochrony przyrody...,
s. 46–48. Zob. też K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody..., s. 89–128.
11
Zakazy te jednak nie dotycza˛:
1) wykonywania zadań wynikaja˛cych z planu ochrony lub zadań ochronnych;
2) likwidacji nagłych zagrożeń oraz wykonywania czynności nieuje˛tych w planie ochrony lub
zadaniach ochronnych, za zgoda˛ organu ustanawiaja˛cego plan ochrony lub zadania ochronne;
3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań zwia˛zanych z bezpieczeństwem powszechnym;
4) wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa
państwa;
5) obszarów obje˛tych ochrona˛ krajobrazowa˛ w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez
jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie
z przepisami Kodeksu cywilnego. Nadto, Minister właściwy do spraw środowiska może zezwolić na
odste˛pstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzeba˛ ochrony przyrody,
wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi
i sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrode˛
parku narodowego, a także potrzeba˛ realizacja˛ inwestycji liniowych celu publicznego w przypadku
braku rozwia˛zań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu p.o.ś.
Na odste˛pstwa od zakazów – w świetle nowelizacji u.o.p. – zezwolić może nadto Generalny Dyrektor
48
Zeszyty Naukowe Sa˛downictwa Administracyjnego 5(26)/2009
W praktyce oznacza to, że na terenie stanowia˛cym park narodowy lub rezerwat
przyrody przedsie˛wzie˛cie polegaja˛ce na poborze kruszywa z rzek be˛dzie w zasadzie zakazane.
Z kolei w parku krajobrazowym, na mocy art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.p., może być
wprowadzony zakaz realizacji przedsie˛wzie˛ć moga˛cych znacza˛co oddziaływać na
środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy p.o.ś. Oznacza to, po pierwsze, że
w zakresie ustalenia, czy taki zakaz wprowadzono w odniesieniu do konkretnego
parku krajobrazowego, należy dokonać analizy odpowiedniego rozporza˛dzenia
wojewody o utworzeniu tego parku. Po drugie zaś, każdorazowo należy ustalić, czy
planowane przedsie˛wzie˛cie należy kwalifikować jako znacza˛co oddziałuja˛ce na
środowisko w rozumieniu p.o.ś. Jednocześnie, ustawodawca przesa˛dza, że zakaz
ten nie dotyczy realizacji przedsie˛wzie˛ć moga˛cych znacza˛co oddziaływać na
środowisko, dla których sporza˛dzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie
jest obowia˛zkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrode˛ parku krajobrazowego.
Skoro pobór kruszywa z rzek nie jest kwalifikowany jako przedsie˛wzie˛cie znacza˛co oddziałuja˛ce na środowisko, to tego rodzaju inwestycja jest w zasadzie
dozwolona na terenie parku krajobrazowego, chyba że jej realizacja be˛dzie
naruszała ustanowiony na terenie parku zakaz.
Niezależnie bowiem od zakazu realizacji przedsie˛wzie˛ć znacza˛co oddziałuja˛cych na środowisko, w parkach krajobrazowych może być wprowadzony zakaz:
pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości,
w tym kopalnych szcza˛tków roślin i zwierza˛t, a także minerałów i bursztynu;
wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcaja˛cych rzeźbe˛ terenu, z wyja˛tkiem
prac zwia˛zanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym
lub przeciwosuwiskowym lub budowa˛, odbudowa˛, utrzymaniem, remontem lub
naprawa˛ urza˛dzeń wodnych. Podobne zakazy moga˛ być ustanawiane na obszarach
chronionego krajobrazu12 (art. 24 ust. 1 pkt 2, 5, 6 u.o.p.).
Wśród zmian w zakresie u.o.p. (dokonanych ustawa˛ z dnia 3 października
2008 r.)13 ustawodawca przewidział uregulowanie zawarte w art. 24 ust. 3 u.o.p.,
zgodnie z którym zakaz realizacji przedsie˛wzie˛ć moga˛cych znacza˛co oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 p.o.ś., nie dotyczy realizacji przedsie˛Ochrony Środowiska w odniesieniu do rezerwatów przyrody, jeżeli jest to uzasadnione potrzeba˛:
ochrony przyrody lub realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwia˛zań
alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.o.ś.
Ponadto regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na
odste˛pstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań
naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub
celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody
rezerwatu przyrody.
12
Obszar chronionego krajobrazu obejmuje z kolei tereny chronione ze wzgle˛du na wyróżniaja˛cy
˛
sie krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze wzgle˛du na możliwość zaspakajania
potrzeb zwia˛zanych z turystyka˛ i wypoczynkiem lub pełniona˛ funkcja˛ korytarzy ekologicznych (art. 23
ust. 1 u.o.p.).
13
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 201, poz. 1237).
Studia i artykuły: D. Trzcińska, Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia...
49
wzie˛ć moga˛cych znacza˛co oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacza˛co negatywnego
wpływu na ochrone˛ przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W tym przypadku
zatem, elementem poste˛powania w zakresie ocen oddziaływania na środowisko jest
obligatoryjna analiza wpływu przedsie˛wzie˛cia znacza˛co oddziałuja˛cego na
środowisko (zawsze i potencjalnie) na przyrode˛ obszaru chronionego krajobrazu.
Na obszarach Natura 2000, niezależnie od wyżej zaprezentowanej regulacji
zwia˛zanej z ocenami oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie ze znowelizowanym art. 33 u.o.p., zabrania sie˛, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań
moga˛cych, osobno lub w poła˛czeniu z innymi działaniami, znacza˛co negatywnie
oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 200014. Regulacja art. 34 u.o.p.
ustanawia natomiast możliwość, pod warunkiem spełnienia określonych w niej
przesłanek, zyskania zezwolenia na realizacje˛ planu lub przedsie˛wzie˛cia, moga˛cych znacza˛co negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub
obszary znajduja˛ce sie˛ na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, pod
warunkiem dokonania kompensacji przyrodniczej niezbe˛dnej do zapewnienia
spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.
Kwestia wpływu realizacji przedsie˛wzie˛cia na obszarze Natura 2000 na konieczność poddania go ocenom oddziaływania na środowisko w oparciu o ustawe˛
o udoste˛pnieniu informacji o środowisku... została omówiona już wcześniej.
6. Ocena obowia˛zuja˛cych regulacji prawnych wynikaja˛cych z ustawy – Prawo
wodne w zakresie poboru kruszywa
Pobór kruszywa z rzek, jako rodzaj szczególnego korzystania z wód, podlega
reglamentacji zwia˛zanej z koniecznościa˛ uzyskania pozwolenia wodnoprawnego
na realizacje˛ takiego przedsie˛wzie˛cia. Z uwagi na opisany wyżej wpływ tego
rodzaju inwestycji na stan koryta rzeki, konieczność reglamentacji tego typu
działalności nie powinna budzić wa˛tpliwości. W tym też kontekście regulacje˛
art. 124 pkt 3 p.w. uznać należy za wadliwa˛, postuluja˛c jednocześnie wyeliminowanego tego unormowania z obrotu prawnego. Po pierwsze, wyła˛czenie obowia˛zku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy pobór kruszywa odbywa
sie˛ w zwia˛zku z utrzymywaniem wód, szlaków wodnych i remontem urza˛dzeń
wodnych „wyjmuje” tego rodzaju działalność spod reżimu decyzyjnego, pozostawiaja˛c ja˛ jednocześnie poza ramami kontroli co do ilości wydobywanego
materiału, a nade wszystko – poza ramami możliwości dokonania oceny jego
wpływu na stosunki wodne. Po drugie, w obowia˛zuja˛cych przepisach p.w. brakuje
regulacji określaja˛cej przesłanki, które decyduja˛ o uznaniu działalności zwia˛zanej
z poborem kruszywa z wód za pozostaja˛ca˛ w zwia˛zku z utrzymywaniem wód,
szlaków wodnych i remontem urza˛dzeń wodnych. W tym zakresie organy administracji wydaja˛ rozstrzygnie˛cia uznaniowe. Tym samym stwarza to szerokie pole dla
14
W szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierza˛t,
dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłyna˛ć negatywnie na gatunki, dla których
ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub
jego powia˛zania z innymi obszarami.
50
Zeszyty Naukowe Sa˛downictwa Administracyjnego 5(26)/2009
nadużyć organów administracji oraz inwestorów dokonuja˛cych poboru kruszywa
z wód, tym bardziej że tego rodzaju przedsie˛wzie˛cia – w dobie ekspansji
przemysłu budowlanego – sa˛ działalnościa˛ niezmiernie dochodowa˛. Po trzecie,
praktyka stosowana przez regionalnych dyrektorów zarza˛dów gospodarki wodnej
w całej Polsce wskazuje na to, że umowy użytkowania gruntów pokrytych wodami
w celu wydobywania kruszywa z tych wód zawierane sa˛ wyła˛cznie z podmiotami,
które legitymuja˛ sie˛ pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie
z wód, tj. na pobór materiału z wód15. Praktyka ta wskazywałaby zatem, że
regulacja art. 124 pkt 3 p.w. jest martwa, co dodatkowo potwierdza fakt bezużyteczności tego unormowania i jego nieprzydatność w praktyce obrotu.
7. System opłat za pobór kruszywa z gruntów pokrytych wodami i ocena
obowia˛zuja˛cej w tym zakresie regulacji prawnej
Jak wskazano powyżej, grunty pokryte wodami, stanowia˛ce własność Skarbu
Państwa, niezbe˛dne do prowadzenia przedsie˛wzie˛ć zwia˛zanych z wydobywaniem
kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów z wody, oddaje sie˛ w użytkowanie
za opłata˛ roczna˛ (z pewnymi wyja˛tkami, wynikaja˛cymi z ust. 3 art. 20 p.w.).
Wysokość opłaty rocznej za oddanie w użytkowanie gruntów, o których mowa
w ust. 1, ustala sie˛ proporcjonalnie do okresu prowadzenia działalności określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, jeżeli jest on krótszy niż jeden rok lub
dotyczy realizacji przedsie˛wzie˛ć polegaja˛cych na poborze kruszywa z wód. Rada
Ministrów określiła w drodze rozporza˛dzenia z dnia 18 stycznia 2006 r., na
podstawie delegacji wynikaja˛cej z ust. 8 art. 20 p.w., wysokość opłat rocznych za
oddanie w użytkowanie gruntów pokrytych wodami (Dz. U Nr 13, poz. 90).
Zgodnie z § 2 pkt 3 tego rozporza˛dzenia opłata roczna za użytkowanie 1 m2 gruntu
niezbe˛dnego do prowadzenia działalności zwia˛zanej z wydobywaniem piasku,
żwiru, kamienia i innych materiałów wynosi 31 groszy. Wysokość opłaty rocznej
za użytkowanie gruntów pokrytych wodami ustala sie˛ jako iloczyn stawki opłaty
rocznej, o której mowa w § 2, i powierzchni użytkowanych gruntów wyrażonej
w m2, w zaokra˛gleniu do 1 m2 (§ 3 rozporza˛dzenia). Opłaty, o których mowa
w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 10, stanowia˛ dochód budżetu państwa.
Istotnym problemem zwia˛zanym z obowia˛zkiem ponoszenia opłat rocznych za
użytkowanie gruntów pokrytych wodami jest kwestia egzekucji tych opłat oraz
przedawnienia obowia˛zku ich ponoszenia. Oba te zagadnienia nie znajduja˛ wyraźnego uregulowania w przepisach p.w., aczkolwiek istotna˛ wskazówka˛ pozwalaja˛ca˛
na ocene˛ tych kwestii jest unormowanie art. 20 ust. 7 p.w., zgodnie z którym
15
Z pisma dyrektora Regionalnego Zarza˛du Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 29 października 2008 r. nr UŻ-501/Ź/34-I/2008 wynika, że umowy użytkowania gruntów pokrytych wodami
podpisuje tenże organ z podmiotami, które uzyskały pozwolenie wodnoprawne (wydawane przez
staroste˛) na wydobycie kruszywa w ramach szczególnego korzystania z wód. Podobnie – w piśmie
dyrektora Regionalnego Zarza˛du Gospodarki Wodnej w Gdańsku, z dnia 23 października 2008 r.,
nr UW-gc-073/PP10723/2008/PW/5007. Z kolei, z pisma dyrektora Regionalnego Zarza˛du Gospodarki
Wodnej w Gliwicach z dnia 17 października 2008 r. nr UW-552/43/1067/1434/2008 wynika, że
zaniechano eksploatacji kruszywa dla celów gospodarczych, a wie˛c takie umowy w ogóle nie sa˛
zawierane.
Studia i artykuły: D. Trzcińska, Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia...
51
w sprawach nieuregulowanych dotycza˛cych użytkowania stosuje sie˛ odpowiednio
przepisy kodeksu cywilnego16.
Jak wskazano powyżej, tytułem prawnym pozwalaja˛cym inwestorowi na
dokonywanie poboru kruszywa z wód jest zawarta z organem administracji umowa
na użytkowanie gruntów pokrytych wodami. Z treści tej umowy wynikać też
powinna opłata roczna, stanowia˛ca ekwiwalent pienie˛żny za możność gospodarczego wykorzystania wód, choć wysokość tej opłaty nie podlega negocjacji, gdyż
określona jest w sposób sztywny w wyżej cytowanym rozporza˛dzeniu Rady
Ministrów z dnia 18 stycznia 2006 r. W kwestiach nieuregulowanych w p.w.,
dotycza˛cych użytkowania, a wie˛c również w kwestii przedawnienia opłaty, stosować należy odpowiednio przepisy k.c. Kodeks cywilny w zakresie regulacji
ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie, kwestii przedawnienia
poświe˛ca art. 263, który stanowi, że roszczenie właściciela przeciwko użytkownikowi o naprawienie szkody z powodu pogorszenia rzeczy albo o zwrot nakładów
na rzecz, jak również roszczenie użytkownika przeciwko właścicielowi o zwrot
nakładów na rzecz przedawniaja˛ sie˛ z upływem roku od dnia zwrotu rzeczy.
Regulacja ta nie dotyczy jednak przedawnienia opłaty z tytułu użytkowania.
Rozwia˛zania tej kwestii szukać należy zatem wśród przepisów ogólnych dotycza˛cych przedawnienia roszczeń, tj. w art. 118 k.c., zgodnie z którym, jeżeli przepis
szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesie˛ć, a dla
roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń zwia˛zanych z prowadzeniem
działalności gospodarczej – trzy lata. Termin przedawnienia opłaty rocznej zwia˛zanej z zawarta˛ z organem umowa˛ na wydobywaniem kruszywa z wód, z uwagi na
gospodarczy charakter tej działalności, wynosić zatem be˛dzie 3 lata.
Z kolei w zakresie egzekucji opłat rocznych, które nie zostały dobrowolnie
uiszczone przez inwestora, z uwagi na fakt, że opłaty te stanowia˛ należności
pienie˛żne pozostaja˛ce we właściwości rzeczowej organów administracji, właściwy
be˛dzie tryb poste˛powania egzekucyjnego w administracji dotycza˛cego należności
pienie˛żnej, tj. ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o poste˛powaniu egzekucyjnym
w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie bowiem
z treścia˛ art. 2 § 1 pkt 3 tejże ustawy egzekucji administracyjnej podlegaja˛ m. in.
należności pienie˛żne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2 art. 2 § 1 (podatki, opłaty
i inne należności, do których stosuje sie˛ przepisy działu III ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa17 oraz grzywny i kary pienie˛żne wymierzane przez organy administracji publicznej, jeżeli pozostaja˛ we właściwości
rzeczowej organów administracji publicznej.
Powyżej zaprezentowana regulacja w zakresie opłat za pobór kruszywa budzi
głe˛bokie wa˛tpliwości, po pierwsze z punktu widzenia zgodności tej regulacji
z wymogami Konstytucji, a ponadto – w zakresie wysokości tych opłat. Już sam
fakt zwia˛zania obowia˛zku ponoszenia opłaty z zawarta˛ z organem umowa˛ cywilnoprawna˛ budzi poważne zastrzeżenia. Wydaje sie˛ bowiem, że pobór materiału z wód
powinien być każdorazowo traktowany jako forma korzystania ze środowiska
16
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), przywoływana dalej jako k.c.
17
Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.
52
Zeszyty Naukowe Sa˛downictwa Administracyjnego 5(26)/2009
i z tej właśnie racji (a nie przez fakt zawarcia umowy) – generuja˛cy obowia˛zek
uiszczenia stosownej opłaty, zgodnie z zasada˛ „zanieczyszczaja˛cy płaci”18.
Ramowa regulacja z zakresu ochrony środowiska, jaka˛ jest ustawa – Prawo
ochrony środowiska, w art. 272 ust. 1 stanowi, że opłata za korzystanie ze
środowiska ponoszona jest z tytułu: wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza,
wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, poboru wód ba˛dź składowania odpadów.
Podmiot korzystaja˛cy ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej
opłaty i wnosi ja˛ na rachunek właściwego urze˛du marszałkowskiego (art. 284 ust. 1
ustawy p.o.ś.). Jednocześnie w tym samym terminie podmiot ten przedkłada
marszałkowi województwa wykaz zawieraja˛cy informacje i dane (ewidencje˛,
o której mowa w art. 287 p.o.ś), niezbe˛dne do ustalenia wysokości należnych opłat.
Ustawa – Prawo ochrony środowiska szczegółowo reguluje wysokość opłat, sposób
ich naliczania oraz uiszczania przez podmiot korzystaja˛cy ze środowiska. Z obowia˛zkiem naliczenia i uiszczenia opłaty sprze˛żony jest obowia˛zek sprawozdawczy
– przedłożenia odpowiednim organom danych, zawieraja˛cych informacje o zakresie
korzystania ze środowiska i ilości oraz jakości (lub o stanie i składzie) emisji,
z która˛ zwia˛zany jest omawiany obowia˛zek finansowoprawny. Opłate˛ ustala sie˛
według stawek obowia˛zuja˛cych w okresie, w którym korzystanie ze środowiska
miało miejsce. Stawki te określone zostały w treści art. 290–291 p.o.ś. Podmiot
korzystaja˛cy ze środowiska wnosi opłate˛ do końca miesia˛ca naste˛puja˛cego po
upływie każdego półrocza (co do zasady). Zgodnie zaś z art. 281 ust. 1 p.o.ś. do
ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pienie˛żnych stosuje sie˛ odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
– Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), z tym że
uprawnienia organów podatkowych przysługuja˛ marszałkowi województwa albo
wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Oznacza to wie˛c w szczególności, że ustawa – Ordynacja podatkowa zakreśla terminy przedawnienia opłat
środowiskowych w art. 68 i naste˛pnych. Podobnie zaś jak opłaty roczne z tytułu
użytkowania gruntów pokrytych wodami, podlegaja˛ one egzekucji administracyjnej, wszakże na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 ustawy o poste˛powaniu egzekucyjnym
w administracji. Podkreślić należy, że opłaty za korzystanie ze środowiska nie maja˛
charakteru symbolicznego i stanowia˛ one pozycje˛ wymiernie obcia˛żaja˛ca˛ budżet
podmiotu korzystaja˛cego ze środowiska, który opłaty z tego tytułu musi wkalkulować w rachunek ekonomiczny swej działalności19.
Nie tylko zatem w tym kontekście uregulowania p.o.ś. w zakresie realizacji
obowia˛zku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska uznać należy za modelowe. Pobór kruszywa z wód już w treści art. 20 ust. 1 p.w., definiowany jest jako
18
System opłat za korzystanie ze środowiska jest w polskim porza˛dku prawnym dosyć rozbudowany. Uzasadnieniem do wprowadzania tego typu obowia˛zków o charakterze finansowym jest
realizacja podstawowej zasady ochrony środowiska – zasady „zanieczyszczaja˛cy płaci”, a także
– w szerszym aspekcie – zasady zrównoważonego rozwoju. A zatem nie budzi wa˛tpliwości, że ten, kto
ze środowiska korzysta, obowia˛zany jest do poniesienia z tego tytułu pewnych opłat.
19
Na temat charakteru prawnego opłat środowiskowych zob. Z Wiśniewski, Opłaty podwyższone za
składowanie odpadów w prawie ochrony środowiska – problemy interpretacyjne, ZNSA 2009, nr 3
i powołana˛ tam literature˛.
Studia i artykuły: D. Trzcińska, Prawne i ekologiczne uwarunkowania przedsie˛wzie˛cia...
53
przedsie˛wzie˛cie, a wie˛c w konsekwencji – jest to działalność, która wia˛że sie˛
z ingerencja˛ w środowisko. Jako zatem taka, powinna podlegać wymiernej opłacie.
Negatywnie wie˛c należy ocenić „szcza˛tkowa˛” regulacje˛ w tym zakresie, zawarta˛
w treści art. 20 p.w. i cytowanym wyżej rozporza˛dzeniu Rady Ministrów z dnia 18
stycznia 2006 r. Wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności w poła˛czeniu
z zasada˛ jasności i pewności prawa oraz określenia podatków i cie˛żarów publicznych w ustawie zakładaja˛, aby regulacja dotycza˛ca opłat znajdowała sie˛ w całości
w akcie prawnym rangi ustawowej. W szczególności z ustawy powinna wynikać
górna wysokość opłat. Akty rangi podstawowej moga˛ jedynie doprecyzowywać
zasady ustalania tych opłat oraz wprowadzać kryteria, w oparciu o które wyliczane
sa˛ opłaty. Już w tym zakresie regulacje˛ p.w. w zakresie opłat z tytułu użytkowania
gruntów pokrytych wodami uznać należy za wadliwa˛. Niezależnie jednak od tego,
postulować należy wła˛czenie opłat z tytułu poboru kruszywa z wód, jako formy
szczególnego korzystania z wód, w system opłat za korzystanie ze środowiska
uregulowanych zasadniczo w p.o.ś.
Konkluzje
1. Wydobywanie materiału z wód kwalifikowane jest jako forma szczególnego
korzystania z wód i zasadniczo wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
W celu prowadzenia przedsie˛wzie˛ć zwia˛zanych z wydobywaniem kruszywa grunty
pokryte wodami oddaje sie˛ w użytkowanie za opłata˛ roczna˛. Warunkiem oddania
w użytkowanie gruntów pokrytych wodami, niezbe˛dnych do prowadzenia przedsie˛wzie˛ć zwia˛zanych z wydobywaniem kruszywa, jest posiadanie przez użytkownika
pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy. W ten
sposób p.w. wia˛że możliwość wydobywania kruszywa z gruntów pokrytych
wodami przez użytkownika tych gruntów z instytucja˛ pozwolenia wodnoprawnego
na szczególne korzystanie z wód (z wyja˛tkiem, wynikaja˛cym z art. 123 pkt 3 p.w.).
Z informacji uzyskanych od poszczególnych dyrektorów regionalnych zarza˛dów
gospodarki wodnej wynika, że umowy użytkowania gruntów zawierane sa˛ wyła˛cznie z podmiotami legitymuja˛cymi sie˛ pozwoleniem wodnoprawnym na pobór
materiału z rzek. Postuluje sie˛ zatem uchylenie regulacji art. 123 pkt 3 p.w., tj.
regulacji, która wyła˛cza obowia˛zek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na
pobór kruszywa z wód, jeśli jest on dokonywany w zwia˛zku z utrzymywaniem
wód, szlaków żeglownych oraz remontem urza˛dzeń wodnych.
2. Analiza przepisów p.o.ś. wskazuje, że pobór kruszywa z wód nie jest
kwalifikowany jako rodzaj przedsie˛wzie˛cia znacza˛co oddziałuja˛cego na środowisko, zarówno w grupie I, jak i II tych przedsie˛wzie˛ć. Podobnie mimo zmiany
w zakresie nomenklatury, pobór kruszywa z wód nie jest rodzajem przedsie˛wzie˛cia
moga˛cego zawsze czy też nawet potencjalnie znacza˛co oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy o udoste˛pnieniu informacji o środowisku... Przedsie˛wzie˛cie polegaja˛ce na poborze kruszywa z rzek znajduja˛ sie˛ jednak w grupie III
przedsie˛wzie˛ć (moga˛cych znacza˛co oddziaływać na obszar Natura 2000). Inwestycja polegaja˛ca na poborze kruszywa z wód, zlokalizowana na obszarze Natura
2000 ba˛dź też w jakikolwiek sposób na niego oddziałuja˛ca, be˛dzie zawsze
podlegała procedurze oceny jej wpływu na ten obszar. W zależności od tego, czy
54
Zeszyty Naukowe Sa˛downictwa Administracyjnego 5(26)/2009
przedsie˛wzie˛cie to zostanie uznane za potencjalnie znacza˛co oddziałuja˛ce na
obszar Natura 2000, czy nie – regionalny dyrektor ochrony środowiska może (w
tym drugim przypadku) nałożyć obowia˛zek przeprowadzenia oceny oddziaływania
takiego przedsie˛wzie˛cia na obszar Natura 2000.
3. Grunty pokryte wodami, stanowia˛ce własność Skarbu Państwa, niezbe˛dne do
prowadzenia przedsie˛wzie˛ć zwia˛zanych z wydobywaniem kamienia, żwiru, piasku
oraz innych materiałów z wody oddaje sie˛ w użytkowanie za opłata˛ roczna˛. Opłata
roczna za użytkowanie 1 m2 gruntu niezbe˛dnego do prowadzenia działalności
zwia˛zanej z wydobywaniem piasku, żwiru, kamienia i innych materiałów wynosi
31 groszy. Za modelowe w zakresie realizacji obowia˛zku opłatowego zwia˛zanego
z korzystaniem ze środowiska uznać należy uregulowania p.o.ś. Pobór kruszywa
z wód, już w treści art. 20 ust. 1 p.w., definiowany jest jako przedsie˛wzie˛cie, be˛da˛c
jednocześnie niewa˛tpliwie forma˛ korzystania z wód (a wie˛c i ze środowiska,
którego elementem sa˛ wody), a wie˛c w konsekwencji jest to działalność, która
wia˛że sie˛ z ingerencja˛ w środowisko. Jako taka zatem powinna podlegać wymiernej opłacie, uregulowanej na wzór regulacji p.o.ś. Propozycje zmian w zakresie
realizacji obowia˛zku opłatowego znalazły sie˛ w tekście niniejszego opracowania.
Summary
of the article: Niniejszy artykuł prezentuje analize˛ prawnoekologicznych uwarunkowań w zakresie przedsie˛wzie˛cia polegaja˛cego na poborze kruszywa z wód oraz
rozwia˛zań zwia˛zanych z obowia˛zkiem ponoszenia opłat za realizacje˛ tego przedsie˛wzie˛cia.
Wydobywanie materiału z wód kwalifikowane jest jako forma szczególnego
korzystania z wód i zasadniczo wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
W celu prowadzenia przedsie˛wzie˛ć zwia˛zanych z wydobywaniem kruszywa grunty
pokryte wodami oddaje sie˛ w użytkowanie za opłata˛ roczna˛. Warunkiem oddania
w użytkowanie gruntów pokrytych wodami, niezbe˛dnych do prowadzenia przedsie˛wzie˛ć zwia˛zanych z wydobywaniem kruszywa, jest posiadanie przez użytkownika
pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy. Analiza
przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udoste˛pnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko, wskazuje, że pobór kruszywa z wód nie
jest kwalifikowany jako rodzaj przedsie˛wzie˛cia znacza˛co oddziałuja˛cego na środowisko, zarówno w grupie I, jak i II tych przedsie˛wzie˛ć. Podobnie pobór kruszywa
z wód nie jest rodzajem przedsie˛wzie˛cia moga˛cego zawsze czy też nawet
potencjalnie znacza˛co oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z 3 października. Przedsie˛wzie˛cia polegaja˛ce na poborze kruszywa z rzek znajduja˛ sie˛
jednak w grupie III przedsie˛wzie˛ć (moga˛cych znacza˛co oddziaływać na obszar
Natura 2000). Powyższe wskazuje, że realizacja tego typu przedsie˛wzie˛ć może
pocia˛gać za soba˛ szereg ograniczeń w sferze prawa ochrony środowiska.