Niedopuszczalna podwójna rola organu w tej samej sprawie

Niedopuszczalna podwójna rola organu w tej samej sprawie
Rzeczpospolita, komentarz Katarzyny Paczuskiej-Tokarskiej
NSA Wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego najpierw jest władna w
sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest
uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji, jest
niedopuszczalna.
Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożona przez prezydenta miasta na decyzję wojewody w
sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie od tego miasta podlega odrzuceniu - wyjaśnił Naczelny Sąd
Administracyjny w postanowieniu z 5 października 2016 r. (sygn. I OSK 3008/14).
Czego dotyczył spór
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskodawcy domagali się od burmistrza
dzielnicy odszkodowania za grunty zajęte pod drogi. W toku postępowania administracyjnego podkreślali, że
domagają się zapłaty odszkodowania, bez względu na podstawę prawną (podawaliprzy tym różne podstawy) i
wskazywali na swój brak wykształcenia prawniczego. Wnosili też o przywrócenie terminu podając różne
przepisy. Organ I instancji poinformował wnioskodawców o braku możliwości przywrócenia terminu z art. 73
ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. A to dlatego, że ww. termin jest
terminem zawitym, a przekroczenie terminu na złożenie wniosku (1styczeń 2001 r. – 31 grudzień 2005 r.)
powoduje wygaśnięcie roszczenia.
Dalej organ wyjaśnił, że w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.)odszkodowanie
przysługuje tylko za grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na
wniosek właściciela.
Wydanie decyzji odszkodowawczej jest możliwe dopiero po tym, jak uzgodnienia między właścicielem gruntu, a
właściwym organem zakończą się wynikiem negatywnym. Natomiast art. 122a u.g.n.stosuje się tylko wtedy,
gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji.
Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało
wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Następnie organ odmówił ustalenia odszkodowania za
nieruchomość zajętą pod drogi publiczne powołując się na to, że postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie
zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny.
Decyzja wojewody
Wnioskodawcy złożyli odwołanie od tej decyzji. Wojewoda uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał
sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji
wskazał, że z treści wniosku wynika wprawdzie, za jakie konkretnie nieruchomości wnioskodawcy domagają
się odszkodowania, ale nie wynika kiedy i na jakiej zasadzie nastąpiło ich zajęcie pod drogi. Nie można tego
również stwierdzić na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.
Dlatego możliwe jest, że skarżący swoje roszczenia odszkodowawcze wywodzą z przepisów ustawy o
gospodarce nieruchomościami lub z kodeksu cywilnego, nie zaś – jak przyjął to organ orzekający w sprawie – z
przepisu art. 122 a u.g.n. Skutkowałoby to – bez względu na zasadność czy też niezasadność wniosku –
zastosowaniem odmiennego trybu.
W ocenie wojewody organ I instancji sam nie wyjaśnił czy nieruchomość była wydzielona pod drogi na wniosek
właściciela nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również nie wyjaśnił
czy była przedmiotem wywłaszczenia. Wobec powyższego automatyczne zakwalifikowanie pisma
wnioskodawców, jako wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 122a u.g.n.,bez dokładnego zbadania
w jakim istotnie trybie dochodzą oni roszczeń odszkodowawczych za nieruchomość, naruszało podstawowe
zasady postępowania administracyjnego oraz reguły dotyczące postępowania dowodowego (art.7 k.p.a.,art. 9
k.p.a.,art. 77 § 1 k.p.a.i art. 80 k.p.a.)w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to
uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
Skarga do sądu
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosło miasto. Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja organu II instancji
odpowiada prawu (wyrokWSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. I SA/ Wa 1031/14). Sąd podzielił
stanowisko wojewody, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie wyjaśniło, w sposób nie
budzący wątpliwości, najistotniejszych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym przede
wszystkim treści żądania strony, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wniosło miasto. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił
zaskarżony wyrok WSA i odrzucił skargę. NSA przypomniał, że ustawodawca przewidział zakres badania
sprawy przez NSA w trzech aspektach. Pierwszym z nich jest badanie sprawy w granicach związania skargą
kasacyjną, w której strona określa podstawy i zarzuty wiążące NSA. Drugim jest badanie z urzędu, czy nie
występują podstawy nieważności (por.art. 183 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi). Trzeci aspekt, to konieczność oceny, czy skarga do sądu administracyjnego podlega
odrzuceniu (por.art. 189 p.p.s.a.)niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto taki wniosek.
Z uwagi na powyższe NSA rozważył, czy miasto może w ogóle występować w charakterze strony w sprawie,
której przedmiotem jest żądanie odszkodowania od tegoż miasta za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne,
w sytuacji gdy decyzję o odmowie wypłaty odszkodowania za te nieruchomości wydał prezydent miasta.
Determinuje to odpowiedź na pytanie, czy miasto miało legitymację do wniesienia skargi na decyzję
właściwego wojewody orzekającego w przedmiocie odszkodowania jako organ drugiej instancji.
Zmiany w ustawie
NSA podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. (sygn.akt OPS 1/03)w myśl
którego w sytuacji, gdy ustawa (alboumowa) powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę
organu administracji publicznej, organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego
w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W takim przypadku możliwość dochodzenia
przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też
sądowoadministracyjnego jest wyłączona.
NSA zauważył, że w następstwie podjęcia powyższej uchwały ustawodawca wprowadził zmiany w ustawie o
gospodarce gruntami (ustawa nowelizująca z 24 sierpnia 2007 r. – por. art.142ust.2u.g.n.), wprowadzając
przepis zgodnie z którym w przypadku spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których
stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty
podlega wyłączeniu (por.także art.124ust.8u.g.n.). W ocenie NSA w komentowanej sprawie miało odpowiednie
zastosowanie także stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn.akt I OPS 2/15), w
której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o
ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się
własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta.
Już na gruncie rozpoznawanej sprawy NSA stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu
terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość
dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i
sądowoadministracyjnego. Miasto stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazuje się jego sposób
reprezentacji, nie zmienia to faktu, że decyzja wydana została w pierwszej instancji przez organ tego miasta. W
demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą
jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu
administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną
podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od
podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak
rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć
odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową miasta w sprawach, w których decyzje w
pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który
został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z miastem na rzecz którego przeszła
własność tej nieruchomości, którego organ (prezydent)jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie
odszkodowania za tę nieruchomość i który jednocześnie miałby uprawnienie do zaskarżania kolejnych
rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania. W konsekwencji NSA uznał, że sąd pierwszej instancji
nietrafnie rozpoznał i oddalił skargę miasta reprezentowanego przez jego prezydenta, pomimo
niedopuszczalności tej skargi. Sąd ten stosownie do przepisu art. powinien skargę tą odrzucić (art.58 § 1 pkt 6
p.p.s.a.). Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd
Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę.
Podstawa prawna: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2016 r. (sygn. I OSK
3008/14)
KOMENTARZ: Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Zgodnie z art. 28 k.p.a.stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo
kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w art. 29
k.p.a.wskazuje się, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i
samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości
prawnej. Ponadto stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a.uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym
interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, oraz organizacja społeczna
w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała
udział w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z art. 32
p.p.s.a.jest skarżący oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest
przedmiotem skargi, zaś art. 33 § 1 p.p.s.a.określa status uczestników postępowania, którymi są osoby biorące
udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wnoszące skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy ich
interesu prawnego. Jak wynika z powyższego zasadnicze znaczenie przy badaniu legitymacji procesowej ma
posiadanie przez podmiot interesu prawnego (klauzula generalna) przy czym można przyjąć, że przysługiwanie
przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oznacza bycie stroną również w postępowaniu
sądowoadministracyjnym.
Prima facie można by stwierdzić, że miasto ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji, która dotyczy
odszkodowania, które przez to miasto miałoby ewentualnie być wypłacone. Jednakże nie można zgodzić się z
rozwiązaniem, w którym organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje decyzję w pierwszej instancji, a
następnie ta jednostka może skarżyć decyzję w toku instancji lub przed sądem administracyjnym. Stałoby to w
rażącej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Obywatel nie powinien być
konfrontowany z sytuacją, w której – w tej samej sprawie – organ wykonuje zadania z zakresu administracji
publicznej przy wykorzystaniu środków prawnych charakterystycznych dla organów państwa, a więc w
szczególności prawnych form działania administracji o charakterze władczym, a z drugiej działa w obronie
własnego majątku. Z tego względu komentowane orzeczenie, wpisujące się w dotychczasową i dominującą linię
orzeczniczą, uważam za słuszne.