5) Ewelina Żelasko-Makowska_Organizacja organów administracji

5) Ewelina Żelasko-Makowska_Organizacja organów administracji

EWELINA ŻELASKO-MAKOWSKA*
Organizacja organów administracji publicznej z punktu widzenia nadzoru nad
działalnością samorządu terytorialnego
Samodzielność samorządu terytorialnego nie jest wyrazem jego suwerenności, czy
zwłaszcza autonomii względem państwa. Zatem zupełnie oczywistym jest upoważnienie
określonych organów o charakterze państwowym do sprawowania, w imieniu państwa,
nadzoru nad działaniami korporacji samorządowych. W myśl państwowej teorii o
decentralizacji, prawo do samorządu jest prawem pochodnym od władzy państwowej. Dlatego
w sytuacji nieprzestrzegania prawa i zaprzestania działania na rzecz wspólnoty samorządowej,
państwowa ingerencja nadzorcza jest niezbędna.
Najczęściej nadzór (także nad samorządem terytorialnym), określa się jako
„właściwość organu”1, „uprawnienia organu”2, „zespół kompetencji”3. Wypada jednak uznać,
że nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, a właściwie jego sprawowanie, to
zadanie państwa, zaś poszczególne środki nadzoru to kompetencje, które zostały przyznane
organom wyposażonym w funkcje nadzorcze. Pozycja tych organów łączy się zatem z
odpowiednim przyporządkowaniem instrumentów do władczego wpływania na działania
podejmowane przez jednostki samorządowe.
Polska koncepcja nadzoru nad samorządem terytorialnym oparta jest na wzorcach
zaczerpniętych z okresu Polski międzywojennej, a także na rozwiązaniach znanych w
państwach
Europy Zachodniej4.
Nadzór nad
działalnością
jednostek administracji
zdecentralizowanej ma charakter państwowy i nie odbywa się za pośrednictwem organów
samorządu terytorialnego5. Specyficzny charakter mają jednak regionalne izby obrachunkowe.
Izby, co wynika z literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach
Dr Ewelina Żelasko-Makowska – asystent w Instytucie Administracji na Akademii Jana Długosza w
Częstochowie.
1 Por. np. W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warszawa 1970, s. 34.
2 Tak np. J. Homplewicz, Ogólne zagadnienia prawne kontroli administracji, Kontrola Państwowa 4/1965, s. 2.
3 K. Siarkiewicz, Nadzór nad radami narodowymi i ich organami, Warszawa 1968, s. 8; M. Szewczyk, Nadzór w
materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki,
Poznań 1996, s. 26.
4 R. Czyżak, Nadzór nad samorządem terytorialnym, [w:] red. ks. S. Fundowicz, Współczesne problemy prawa
publicznego, Lublin 1999, s. 85-86.
5 M. Karpiuk, Zakres oraz istota nadzoru nad samorządem terytorialnym, Prawo-Administracja-Kościół 3/2003,
s. 22.
1
obrachunkowych (zwanej dalej u.r.i.o.)6, są jednostkami administracji państwowej. Podmioty
te nie mają statusu organów administracji rządowej. Warto podkreślić, że połowę składu
kolegium izby stanowią członkowie powołani spośród kandydatów zgłoszonych przez organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. W literaturze podkreśla się, że tego rodzaju
rozwiązanie miało zapewniać pełną wiarygodność dla nowo tworzonego organu
administracji7. W doktrynie akcentuje się, iż specyfika kolegium izby oraz wyspecjalizowany
charakter załatwianych spraw powodują, że r.i.o. działają na styku administracji rządowej i
samorządowej8. W kwestii charakteru prawnego izb wypowiedział się również Trybunał
Konstytucyjny. W wyroku z dnia 28 kwietnia 1994 r.9, potwierdzając status regionalnych izb
obrachunkowych jako państwowych organów kontroli i nadzoru, niezależnych zarówno od
administracji rządowej jak i samorządowej, odwołał się z jednej strony do konstytucyjnego
usytuowania tych organów w rozdziale poświęconym samorządowi terytorialnemu (a nie
administracji rządowej), a z drugiej - do zadań izb, które czynią z nich organy o charakterze
kontrolno-orzeczniczym, podejmujące swoje działania w sposób niezależny od jakichkolwiek
wpływów.
Konstytucja RP10 oraz ustrojowe ustawy samorządowe11 spójnie stanowią, iż organami
nadzoru nad samorządem terytorialnym są Prezes Rady Ministrów, wojewoda oraz - w
zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. W literaturze podkreśla się
jednak, że oprócz tych podmiotów występują jeszcze inne, faktycznie spełniające funkcje
nadzorcze, czy uczestniczące w procedurze nadzorczej. Zalicza się do nich sądy
administracyjne12, ministrów13, Sejm14, a nawet samorządowe kolegia odwoławcze 15.
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, t.j. Dz. U. z 2012, poz. 1113.
T. Dębowska-Romanowska, Regionalne izby obrachunkowe – nadzór zewnętrzny nad zarządzaniem
finansowym w samorządzie i nad tworzeniem lokalnego prawa samorządowego, [w:] red. M. Stec, Regionalne
izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Warszawa 2010, s. 20.
8 T. Turek, Pozycja ustrojowa regionalnej izby obrachunkowej jako podmiotu kontroli zewnętrznej gminy, [w:]
red. S. Dolata, Problemy prawne w działalności samorządu terytorialnego, Opole 2002, s. 60 i powołana tam
literatura.
9 Sygn. K 3/99, publ. OTK 1999 nr 4 (26).
10 Por. art. 172 ust 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
11 Por. art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 (zwanej dalej
u.s.g.); art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.
(zwanej dalej u.s.p.); art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz. U. z 2013 r.,
poz. 596 (zwanej dalej u.s.w.).
12 Por. kompetencje sądu administracyjnego wynikające z art. 93 u.s.g., art. 81 u.s.p. i art. 82c u.s.w.
13 Por. np. art. 4 ust. 2 – 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu
terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, Dz. U. Nr 91 poz. 1009 ze
zm. wskazujący na konieczność uzyskania zgody na przystąpienie jednostki samorządu terytorialnego do
międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych i regionalnych wydanej przez ministra właściwego do
spraw zagranicznych w formie decyzji administracyjnej; por. także art. 68 ust 1 – 3 u.s.p. uzależniający de facto
prawo powiatów do zrzeszania się w związki od zgody ministra właściwego do spraw administracji publicznej na
wpis związku do prowadzonego przez niego rejestru.
14 Por. kompetencje Sejmu wynikające z art. 96 u.s.g., art. 83 u.s.p. i art. 84 u.s.w.
6
7
2
Podmioty te bywają w doktrynie traktowane jako organy nadzoru16 bądź są nazywane
organami nadzoru szczególnego rodzaju, nietypowymi organami nadzoru17, organami nadzoru
sensu largo18, czy organami nadzoru w sensie ustrojowym19. Należy jednak wyraźnie
podkreślić, iż niezależnie od funkcji pełnionych przez wyżej wskazane podmioty, nie są one
organami nadzoru. Enumeratywne wyliczenie organów nadzoru dokonane w Konstytucji oraz
ustawach ustrojowych ma znaczenie choćby dlatego, iż definiuje to pojęcie na użytek
interpretacji innych przepisów20. Przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy, należy
stwierdzić, iż tam gdzie posłużył się on pojęciem „organ nadzoru”, świadomie odnosi się do
legalnej definicji tego pojęcia zawartej we wskazanych przepisach. A contrario wszystkie te
podmioty, których ustawodawca wprost nie nazywa organami nadzoru, nie mogą być za
takowe uznane21. Mamy zatem do czynienia ze świadomym zabiegiem, który ściśle
reglamentując podmioty nadzorcze ma na celu ograniczenie nadzoru, a tym samym
wzmocnienie niezależności samorządu22. W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP należy
przyjąć, iż funkcja organu nadzoru to cecha specyficzna organu administracji publicznej, za
którą podąża uprawnienie do stosowania środków nadzorczych. Jednocześnie uprawnienie to
nie czyni organu administracji publicznej stosującego dany środek organem nadzoru23.
Nie można natomiast zaprzeczyć, że Sejmowi, czy sądowi administracyjnemu (choć
ten drugi spełnia bez wątpienia rolę podmiotu kontrolującego działalność administracji
publicznej) przysługują środki, dzięki którym można doprowadzić do usunięcia bądź
zapobieżenia stanom niezgodnym z prawem. Sąd administracyjny wskutek przeprowadzonej
kontroli legalności aktów samorządowych może stwierdzić nieważność uchwał lub orzec, że
zostały wydane z naruszeniem prawa24. Sejm dysponuje niezwykle mocnym środkiem w
postaci możliwości rozwiązania organów jednostek samorządu terytorialnego. Skutki
działania tych organów realizują zatem ogólny cel nadzoru, jakim jest eliminacja stanów
Por. np. D.R. Kijowski, Skuteczność i zupełność nadzoru nad samorządem terytorialnym, [w:] red. M. Stec,
Reforma administracji publicznej 1999 – dokonania i dylematy, Warszawa 2001, s. 38-39.
16 Por np. Z. Niewiadomski, Nadzór nad samorządem terytorialnym, [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A.
Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 6. Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 203.
17 Por. np. R. Czyżak, Nadzór nad samorządem..., s. 86, 89.
18 A. Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 521.
19 P. Sobieszewski, Nadzór w polskim prawie administracyjnym, [w:] red. M. Żmigrodzki, M. Chmaj,
Społeczeństwo, państwo, władza, Lublin 1995, s. 55.
20 J. Kastelik, Organy nadzoru nad działalnością związku komunalnego, Administracja – teoria, dydaktyka,
praktyka, 2008, nr 1, s. 54.
21 Podobnie np. P. Sitniewski, Prawo samorządu terytorialnego, Białystok 2009, s. 178 – 179.
22 Tak chociażby D. Dąbek, J. Zimmermann, [w:] red. P. Sarnecki, Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i
praktyka, Warszawa 2005, s. 23.
23 C. Kociński, [w:] red. C. Kociński, Nadzór administracyjny. Od prewencji do weryfikacji, Wrocław 2006, s.
89.
15
3
niezgodności z prawem. Istnieje jednak zasadnicza różnica między organami nadzoru sensu
stricte, a Sejmem czy sądem administracyjnym. Te ostatnie nie realizują powyższych
uprawnień samoistnie. Ich aktywność we wskazanym wymiarze jest zawsze skutkiem
wniosku innych podmiotów. Nadzór to złożone zadanie polegające na możliwości
skontrolowania podmiotu i podjęcia działań zmierzających ku naprawieniu, wykrytych w
efekcie kontroli, nieprawidłowości. Cechą charakterystyczną organów nadzoru jest możliwość
podejmowania działań zmierzających do skontrolowania działalności samorządów. Efektem
tej kontroli może być natomiast uruchomienie konkretnego środka nadzoru, który będzie
zrealizowany przez organ nadzoru samoistnie (w ramach posiadanych uprawnień) bądź przez
inny podmiot (Sejm lub sąd administracyjny), w sytuacji gdy przepisy prawa nakazują wprost
przekazanie realizacji celu nadzoru tym podmiotom. Biorąc pod uwagę powyższe należy
uznać, że konstytucyjny katalog organów nadzoru jest zamknięty. Warto natomiast przyjrzeć
się organizacji tych podmiotów z punktu widzenia przyznanych im kompetencji nadzorczych.
Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na konstrukcję tych podmiotów. Wojewoda i
Prezes Rady Ministrów to organy jednoosobowe. Regionalna izba obrachunkowa ma
charakter kolegialny. Zalety i wady obu konstrukcji są powszechnie znane. Istotnym
zagadnieniem jest natomiast wskazanie kryteriów, jakie powinny decydować o zastosowaniu
w praktyce formuły organu monokratycznego czy wieloosobowego. Jak podnosi B. Dolnicki,
organ powinien przyjąć postać kolegialną wówczas, gdy jego zadaniem ma być nadawanie
ogólnego kierunku działań, wykonywanie kompleksowej koordynacji działań różnych
podmiotów oraz rozstrzyganie związanych z tym spornych kwestii25. Kolegialność
uzasadniona jest także wówczas, gdy ze względu na wagę rozstrzyganych spraw konieczne
jest podejmowanie rozstrzygnięć przy uwzględnieniu wszelkich istotnych okoliczności i
punktów widzenia oraz zapewnienie przy tym reprezentacji różnych grup społecznych.
Decydując o konstrukcji organu nie należy równocześnie zapominać o ekonomice i
sprawności działań tego organu26. Nie ulega zatem wątpliwości, że konstrukcja organu
powinna wynikać przede wszystkim z charakteru zadań nałożonych na ten organ.
Mówiąc o nadzorze nad działalnością samorządu terytorialnego, wskazuje się na
organy pełniące ten nadzór, ale właściwie nie analizuje się przyczyn, dla których organy te
mają niejednolitą formę. Polska koncepcja nadzoru nad samorządem terytorialnym przewiduje
Por. art. 147 ust 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, t.j. z 2012 r., poz. 270 ze zm.
25
B. Dolnicki, Monokratyczność czy kolegialność organów samorządowych, [w:] red. K. MieczkowskaCzerniak, K. Radzik-Maruszak, 20 lat samorządu terytorialnego w Polsce -sukcesy, porażki, perspektywy, Lublin
2012, s. 66.
26
Ibidem, s. 66-67.
24
4
trzy organy nadzoru, które zostały wyposażone w różne kompetencje nadzorcze. Przykładowo
zarządzenie zastępcze może wydać jedynie wojewoda, a w uprawnienie do zawieszenia
organów samorządowych i ustanowienia zarządu komisarycznego wyposażony został
wyłącznie Prezes Rady Ministrów. Najistotniejszy środek nadzoru, w postaci stwierdzenia
nieważności uchwały (zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego realizują
jednak dwa organy: wojewoda i regionalna izba obrachunkowa. Należy podkreślić, że mimo,
iż ustawodawca posługuje się terminem „regionalna izba obrachunkowa”, to w istocie funkcje
nadzorcze pełni organ izby, jakim jest kolegium izby27. Do wyłącznej właściwości tego
organu należy m.in. orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń podejmowanych przez
organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach obejmujących zakres działania r.i.o28.
Zatem, w przeciwieństwie do nadzoru pełnionego jednoosobowo przez wojewodę, nadzór izb
obrachunkowych wykonywany jest kolegialnie. Rozstrzygnięcia kolegium r.i.o. zapadają na
posiedzeniach, po przeprowadzeniu merytorycznej dyskusji umożliwiającej uzgodnienie
stanowisk i adekwatność tychże rozstrzygnięć do stwierdzonego naruszenia prawa29. Zgodnie
z dyspozycją art. 18a u.r.i.o., rozstrzygnięcia nadzorcze są podejmowane w formie uchwał,
które podpisuje osoba przewodnicząca posiedzeniu kolegium, a zatem prezes izby, a w
przypadku jego nieobecności – jego zastępca lub upoważniony przez prezesa członek
kolegium.
Regionalna izba obrachunkowa i wojewoda stanowią - organizacyjnie od siebie
niezależne - organy bieżącego i systematycznego nadzoru nad działalnością samorządu
terytorialnego i współtworzą system owego nadzoru stanowiący spójną i logiczną całość30.
Ustawy samorządowe nie określają precyzyjnie właściwości tych organów w poszczególnych
zakresach spraw. Bez wątpienia natomiast podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru jest
rozłączny, co oznacza, że kompetencje nadzorcze tych organów nie mogą się krzyżować31.
Wojewoda, jako organ nadzoru ogólnego, będzie właściwy w sprawie stwierdzenia
nieważności uchwały/zarządzenia, jeśli akt ten nie podlega nadzorowi r.i.o.32. Z brzmienia art.
Art. 14 u.r.i.o. Na temat organów r.i.o. czyt. np. Z. Dubiel, Regionalna izba obrachunkowa jako organ nadzoru
nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych, [w:] red. M. Mozgawa, M. Nazar, J. Stelmasiak, T.
Bojarski, Polska lat dziewięćdziesiątych. Przemiany państwa i prawa, Lublin 1997, s. 217 i nast.
28 Art. 18 ust. 1 in fine w zw. z art. 11 ust 1 u.r.i.o.
29 A. Skibiński, Nadzór i kontrola nad samorządem terytorialnym w Polsce wobec zasad wyrażonych w
Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, Casus 2007, nr 45, s. 48 i powołany tam przypis nr 46.
30A. Skibiński, Nadzór i kontrola samorządu terytorialnego w Polsce dokonywana przez RIO w aspekcie
absorpcji środków UE, [w:] red. J.P. Tarno, Finanse samorządów terytorialnych a współfinansowanie projektów
europejskich, Zielona Góra 2004, s. 97.
31 D. Wacinkiewicz, Kontrola i nadzór w prawie komunalnym, Warszawa 2007, s. 241, podobnie S. Srocki,
Kompetencje nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych, [w:] red. M. Stec, Reforma administracji publicznej
1999 – dokonania i dylematy, Warszawa 2001, s. 55 - 56.
32 Tak np. W. Miemiec, Wybrane zagadnienia z problematyki kompetencji nadzorczych regionalnych izb
27
5
86 u.s.g, art. 76 ust 1 u.s.p. oraz art. 78 ust. 1 u.s.w. wynika natomiast, iż kompetencje izb
obejmują „sprawy finansowe”. Ograniczenie właściwości izb do jednorodnej przedmiotowo
kategorii spraw oznacza, że przyjmują one charakter organu wyspecjalizowanego. Z punktu
widzenia specyfiki zarządzania finansami samorządowymi wyodrębnienie organu pełniącego
nadzór w tym zakresie należy ocenić pozytywnie. Izby obok nadzoru pełnią zresztą także
funkcje kontrolne i doradcze. Zatem kolegialność tego organu z gruntu jest uzasadniona.
Uprawnionym może jednak być pytanie o przyczynę zróżnicowania formy organu w sytuacji
realizacji tej samej kompetencji nadzorczej – stwierdzenia nieważności aktu samorządowego.
Izby sprawują kontrolę legalności uchwał należących do kategorii „finansowych” (katalog
tych uchwał został zawarty w art. 11 ust 1 u.r.i.o.), natomiast wojewoda ocenia legalność
pozostałych aktów samorządowych. Jednak skutek tych ocen, w razie sprzeczności uchwał z
prawem, będzie taki sam – stwierdzenie nieważności wadliwego aktu. Zatem zadanie, jakie
mają wypełniać oba organy nadzoru, jest identyczne. Polega na badaniu zgodności aktów
samorządowych z prawem. Także cel nadzoru jest tożsamy – eliminacja z obrotu prawnego
aktów sprzecznych z prawem. Różnica sprowadza się do treści ocenianych uchwał. Nie można
jednak uznać, że znaczenie uchwał kontrolowanych przez wojewodę, czy stopień
skomplikowania materii ocenianych przez ten organ uchwał, jest mniejszy. Zwłaszcza, że
praktycznie każda uchwała jednostki samorządu terytorialnego pociąga za sobą wymierne
skutki finansowe. Zasadniczo różna od pozostałych uchwał samorządowych jest z pewnością
uchwała budżetowa. Także jej znaczenie dla samorządu, jak i stopień skomplikowania,
uzasadniają kontrolę tego aktu przez organ kolegialny. Ustawodawca wprowadza zresztą
nieco odmienny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały
budżetowej33. Natomiast w przypadku pozostałych uchwał kolegialność nie znajduje już
takiego mocnego uzasadnienia. Ustawodawca nie przewidział możliwości podejmowania
rozstrzygnięć nadzorczych przez r.i.o. w składzie jednoosobowym, a być może w wielu
przypadkach byłoby to uzasadnione.
W tym miejscu warto podkreślić, że – w przeciwieństwie do organu nadzoru jakim jest
wojewoda – członkowie regionalnych izb obrachunkowych muszą legitymować się
odpowiednio
wysokimi
profesjonalizmem
kwalifikacjami34.
niezbędnym
do
Skład
rozstrzygania
osobowy
o
izb
zgodności
cechuje
z
się
prawem
zatem
uchwał
samorządowych. Nie można tego powiedzieć o wojewodzie, o doborze którego decydują
przede wszystkim przesłanki polityczne. Nie może zatem być wątpliwości, że w przypadku
obrachunkowych nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych, Fin. Kom. 1994 nr 3, s. 6.
33 Por. art. 12 u.r.i.o.
6
drugiego z organów nadzoru mamy do czynienia z podejmowaniem rozstrzygnięć przez
wykwalifikowanych pracowników biur prawnych urzędów wojewódzkich, działających na
mocy upoważnienia udzielonego przez wojewodę35. Warto zaznaczyć, iż upoważnienie do
działania w imieniu i na odpowiedzialność wojewody powinno być udzielone konkretnej
osobie, a nie na przykład jednostce organizacyjnej urzędu wojewódzkiego. Zakres
umocowania do podejmowania czynności z upoważnienia wojewody określony w sposób
pośredni jest niedopuszczalny36.
Zagadnieniem wymagającym poruszenia jest jeszcze kwestia właściwości organów
nadzoru. Na tle braku precyzji przepisów określających właściwość organów nadzoru może
dojść do zaistnienia sporów o właściwość. Spory te mogą wystąpić zarówno w obrębie
właściwości rzeczowej jak i miejscowej organów nadzoru. W praktyce mogą w szczególności
wystąpić wątpliwości na gruncie rozdziału kompetencji w sprawie stwierdzenia nieważności
uchwały (zarządzenia) między wojewodą a r.i.o. Do zaistnienia sporów może dojść także
pomiędzy wojewodami (analogicznie r.i.o) obejmującymi zakresem swego działania
sąsiadujące województwa. Mogą one powstać w przypadkach tworzenia lub znoszenia form
współpracy jednostek samorządu terytorialnego bądź w sytuacji zmian w podziale
terytorialnym kraju37.
Ewentualne spory mogą mieć charakter zarówno negatywnych, czyli takich, w których
żaden z organów nie uznaje się właściwy w sprawie bądź pozytywnych, w których dwa (w
skrajnych przypadkach więcej) organy nadzoru będą uważały się za właściwe do objęcia
swoim zakresem właściwości uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu
terytorialnego38. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której zarówno wojewoda jak i
r.i.o uznają się za niewłaściwe do podjęcia kontroli danego aktu w celu wstępnego ustalenia
czy jego treść jest zgodna z prawem, czy też nie. Skutkiem takiego sporu może być brak
ingerencji nadzorczej, tam gdzie powinna zostać podjęta. Powstanie sporu pozytywnego grozi
natomiast podwójnym załatwieniem sprawy. Rozstrzygnięcie takiego sporu ma zapobiegać
34
Por. art. 15 ust 8 u.r.i.o.
Na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w
województwie, Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.; w doktrynie i orzecznictwie można jednak spotkać głosy, które
nakazują wojewodzie powściągliwość w upoważnianiu wykwalifikowanego personelu do wydawania i
podpisywania rozstrzygnięć nadzorczych – por. np. wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r., sygn. SA/Wr
841/91, publ. OSP 1993/1, poz. 21aa, s. 48 z glosą A. Agopszowicza; M. Prus, Dopuszczalność
dekoncentrowania wykonywania kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych, [w:] red. J. Korczak,
20 lat samorządu terytorialnego w II i III Rzeczypospolitej, Wrocław 2010, s. 190.
36 Por. wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Ke 178/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
37 P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 101 i
139.
38 O rodzajach sporów czytaj np. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Kompendium
dla urzędników i studentów administracji, Zielona Góra 1999, s. 44.
35
7
pojawieniu się i funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch skutecznych rozstrzygnięć
podjętych w tej samej sprawie. Niezależnie od treści owych rozstrzygnięć, stan taki jest
niedopuszczalny z punktu widzenia zasad funkcjonowania państwa prawnego, w którym
każdy organ powinien podejmować działania tylko w zakresie, określonych dla niego
przepisami prawnymi, kompetencji39.
Postępowanie, a także samo rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami
administracji publicznej, a zatem także takiego, który może zaistnieć między organami
nadzoru, nie są wyczerpująco uregulowane przepisami prawa. W ustawie o wojewodzie i
administracji rządowej w województwie40 oraz w ustawie o regionalnych izbach
obrachunkowych brak jest szczegółowych uregulowań dotyczących sporów o właściwość
między organami sprawującymi nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
Brak takich uregulowań także w samorządowych ustawach ustrojowych. Te ostatnie odsyłają
do
odpowiedniego
stosowania
k.p.a.41.
Zatem
w
przypadku
wystąpienia
sporu
kompetencyjnego czy to między wojewodami (także r.i.o), czy między wojewodą a regionalną
izbą
obrachunkową,
zastosowanie
znajdą
przepisy
kodeksu
postępowania
administracyjnego42. W orzecznictwie poglądy na temat zakresu przedmiotowego sporów o
właściwość ewoluują. W postanowieniu z 16 stycznia 1995 r.43 NSA przyjął, że spory o
właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji
rządowej (art. 22 § 2 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu) mogą dotyczyć tylko spraw
indywidualnych należących do właściwości tych organów i rozstrzyganych w drodze decyzji
administracyjnej. Wypada jednak zgodzić się z T. Wosiem, który uważa, iż art. 22 k.p.a.
dotyczy „wszystkich sporów w sprawach, których przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie
wprost i wyłącznie, ale również zastosowanie odpowiednio lub na zasadzie norm
uzupełniających w zakresie, w jakim w innych ustawach kwestie rozstrzygania sporów nie
zostały w ogóle lub odmiennie uregulowane”44. Taka wykładnia prezentowana jest w
nowszym orzecznictwie i literaturze przedmiotu45. Należy więc uznać, iż sprawy dotyczące
T. Woś, [w:] red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa
2011, s. 124.
40 Por. art. 10 u.w.a.rz.w. który stanowi, że „spory pomiędzy wojewodami (…) rozstrzyga Prezes Rady
Ministrów”, ale pojęcia „spór”, użytego w tym przepisie nie należy interpretować jako sporu o właściwość.
Chodzi tu raczej o spory powstałe „w oderwaniu” od konkretnej sprawy administracyjnej i występującej w niej
strony, np. spory o wykładnię prawa.
41 Por. art. 91 ust 5 u.s.g., art. 79 ust 5 u.s.p. i art. 82 ust 6 u.s.w.
42 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267.
43 Sygn. I SA 40/95, publ. ONSA 1995, nr 3 poz. 148.
44 T. Woś, [w:] red. T. Woś, Prawo o postępowaniu…, s. 122.
45 Por. np. postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. OW 110/2004, publ. ONSAiWSA 2005, nr 2,
poz. 46; także postanowienie NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. II GW 3/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 6,
poz. 93; por. także K. Defecińska, Spory o właściwość, Sam. Ter. 2000, nr 7 – 8, s. 101 - 102.
39
8
określenia organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej w ramach
postępowania jurysdykcyjnego (w formie wydania decyzji administracyjnej) nie wyczerpują
zakresu przedmiotowego tej instytucji procesowej, a co za tym idzie - powstania sporu
kompetencyjnego w rozumieniu art. 22 k.p.a.46.
Kodeks postępowania administracyjnego w dość szczątkowy sposób reguluje kwestie
dotyczące sporów o właściwość. K.p.a. w art. 22 § 1 i 2 ogranicza się do wskazania organów
uprawnionych do rozstrzygania sporów oraz (w art. 23) określa, jaki skutek wywołuje
powstanie sporu. Nie reguluje natomiast wielu istotnych kwestii procesowych dotyczących
chociażby wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu, toku postępowania,
formy prawnej czy procesowych skutków rozstrzygania sporów47. Przy tym, na co zwraca
uwagę Z. Kmieciak, kodeks postępowania administracyjnego pozwala określić organ
właściwy do rozstrzygnięcia tylko niektórych rodzajów sporów, jakie mogą powstać między
organami nadzoru48.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 22 § 1 k.p.a., zasadą jest, iż spór rozstrzyga
wspólny dla podmiotów pozostających w sporze organ wyższego stopnia. Wyjątkowo, w
braku takiego organu, przewiduje się szczególne rozwiązania. Z literalnego brzmienia
przepisu art. 22 § 1 pkt 6 k.p.a. wynika, że organem właściwym do rozstrzygania sporów o
właściwość między wojewodami jest minister właściwy do spraw administracji publicznej. W
przypadku sporu między wojewodą z regionalną izbą obrachunkową należy sięgnąć do
rozwiązań szczególnych. Dla obu tych organów nie istnieje bowiem wspólny organ wyższego
stopnia. Wojewoda jest organem administracji rządowej, natomiast cechy tej nie można
jednoznacznie przypisać regionalnym izbom obrachunkowym (o czym była mowa wyżej).
Izby są jednostkami administracji państwowej. Zatem na podstawie art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a.
ewentualny spór kompetencyjny między wojewodą a regionalną izbą obrachunkową będzie
rozstrzygał minister właściwy do spraw administracji publicznej. W tym miejscu warto
przytoczyć postulat de lege ferenda, sformułowany przez S. Kanię, który wnosi o przekazanie
kompetencji do rozstrzygania sporów o właściwość między wojewodami a regionalnymi
izbami obrachunkowymi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu 49. Autor swój wniosek
argumentuje tym, iż postępowania nadzorcze są jednoinstancyjne i minister nie występuje w
nich jako organ orzekający. W celu zapewnienia większej transparentności postępowania
46
Por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II GW 3/2010, publ. LexPolonica nr 2327157.
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 20.
48 Z. Kmieciak, [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością
komunalną, Warszawa 1995, s. 55.
49
S. Kania, Glosa do wyroku NSA z dnia 22 marca 2001 r., sygn. II SA/Ka 2606/00, Sam. Ter. 2002, nr 7
- 8, s. 146.
47
9
nadzorczego należałoby rozważyć rozszerzenie tego postulatu na pozostałe organy nadzoru.
Wprowadzenie
przepisu
wskazującego
na
właściwość
sądu
administracyjnego
do
rozstrzygania sporów o właściwość między organami nadzoru nie tylko usunęłaby
konieczność posiłkowania się w tym zakresie niepełnymi regulacjami wynikającymi z k.p.a., a
więc wypełniłaby luki w tym zakresie, ale również ujednolicałoby system organów nadzoru w
tym sensie, że wprowadzałoby wspólny podmiot stojący na straży przestrzegania właściwości
przez każdy z tych organów. Postulat ten jest tym bardziej wart rozważenia, iż na podstawie
kodeksu postępowania administracyjnego nie jest możliwe ustalenie podmiotu właściwego do
rozstrzygania sporów o właściwość między regionalnymi izbami obrachunkowymi.
Poruszone w artykule problemy nie pretendują do wyczerpującego omówienia tematu.
Należałoby przede wszystkim zaznaczyć, iż kwestię organizacji organów sprawujących
nadzór nad działalnością samorządową można i trzeba rozpatrywać na dwóch odrębnych
płaszczyznach: z punktu widzenia konstrukcji (formy) tych organów oraz – co istotniejsze – z
perspektywy wpływu organizacji tych organów na skuteczność ich działania. W artykule
wskazano jedynie (i to wycinkowo) na prawną organizację podmiotów sprawujących nadzór.
Omówienie wpływu
konstrukcji organizacyjnej organów nadzoru na skuteczność tego
nadzoru wymaga odrębnego opracowania.
10