Anna Zawidzka-Łojek Wpływ orzecznictwa Trybunału

Anna Zawidzka-Łojek
Wpływ orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na zakres
zastosowania prawa unijnego, w: Rola orzecznictwa w systemie prawa, red. T. Giaro,
Warszawa 2016
Zakres zastosowania prawa unijnego determinowany jest brzmieniem przepisów
traktatów założycielskich Unii Europejskiej, ale także sposobem ich interpretacji przez
Trybunał Sprawiedliwości UE, dokonywanej zwłaszcza w odpowiedzi na pytania sądów
krajowych, co w istocie oznacza często orzekanie o zgodności przepisów krajowych i
praktyki organów krajowych z prawem unijnym.
Zakres materialny prawa unijnego rozszerza się więc wraz z ewolucją przepisów
traktatowych odnoszących się do kompetencji Unii w kolejnych traktatach rewizyjnych oraz
poprzez stosowanie wykładni celowościowej w praktyce Trybunału Sprawiedliwości UE,
zmierzającej do jak najpełniejszej realizacji celów Unii i umocnienia jej porządku prawnego.
W swej praktyce orzeczniczej Trybunał kieruje się „duchem Traktatu” i umocnieniem procesu
integracji, zwłaszcza w związku z zapewnieniem przestrzegania praw podstawowych „w
zakresie prawa unijnego” oraz afirmacją uprawnień obywateli UE. Także realizacja rynku
wewnętrznego Unii, czyli obszaru, na którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów,
osób, usług i kapitału, oznacza istotny wpływ na funkcjonowanie dziedzin należących
wyłącznie lub w znacznej mierze do kompetencji państw członkowskich, takich jak prawo
rodzinne, podatki bezpośrednie, ustroje własności, ochrona własności intelektualnej czy
organizacja systemu opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na wątpliwości przedstawiane przez
państwa członkowskie Trybunał Sprawiedliwości posługuje się najczęściej formułą
odwołującą się do konieczności wykonywania kompetencji krajowych w zgodzie z prawem
unijnym: „na obecnym etapie rozwoju prawa unijnego [dziedziny te] należą do kompetencji
państw członkowskich (…), jednakże państwa zobowiązane są do wykonywania tej
kompetencji zgodnie z prawem UE, chyba że chodzi o sytuację wewnętrzną, która nie ma
żadnego powiązania z prawem unijnym” 1. Towarzyszy temu konsekwentne stosowanie
bardzo szerokiej interpretacji pojęć o charakterze unijnym, takich jak „pracownik”, „środki o
skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w wywozie” czy też „korzyści socjalne i
Tak np. wyrok TSUE z dnia 14 października 2008 r. w sprawie C-353/06, Stefan Grunkin i Dorothee Regina
Paul, Zb. Orz. 2008, s. I-7639.
1
podatkowe”, z jednoczesną wąską interpretacją dopuszczanych wyjątków od zakazów
sformułowanych w Traktacie o funkcjonowaniu UE. Tendencje te, wyraźne i utrwalone w
praktyce Trybunału, przyczyniają się do rozszerzenia zakresu zastosowania prawa unijnego.
Problematyka wpływu orzecznictwa TSUE na zakres zastosowania prawa unijnego
będzie przedstawiona poniżej w odniesieniu do dwóch dziedzin w istotny sposób
powiązanych ze sobą, mianowicie ochrony praw podstawowych i obywatelstwa Unii
Europejskiej. W toku wywodów zostanie wskazane, w jaki sposób Trybunał Sprawiedliwości
uznał dane sytuacje za objęte zakresem zastosowania prawa unijnego w obszarach należących
według państw członkowskich do ich kompetencji wewnętrznych, poprzez identyfikację
elementu unijnego w konkretnych przypadkach lub sformułowanie szczególnych koncepcji
takich jak „istota praw przyznanych w związku ze statusem obywatela Unii” (Rottmann 2,
Zambrano 3) czy zasad ogólnych takich jak zasada niedyskryminacji ze względu na wiek
(Mangold 4, Kücükdeveci 5). Rozważenia wymaga kwestia, czy przed realizacją określonej
kompetencji przez Unię dana dziedzina objęta była zastosowaniem prawa unijnego, innymi
słowy – czy decydujące znaczenie ma samo przyznanie Unii kompetencji w określonym
obszarze, czy też dopiero jej wykonanie przez instytucje unijne.
W dziedzinie ochrony praw podstawowych należy zwrócić szczególną uwagę na
wyroki Trybunału dotyczące zakresu zastosowania praw podstawowych w znaczeniu
ogólnych zasad prawa UE lub Karty praw podstawowych UE (dalej: KPP UE) do działań
państw członkowskich, w tym najnowsze orzecznictwo TSUE, które nakazuje szeroko
rozumieć art. 51 ust. 1 KPPUE, zgodnie z którym Karta praw podstawowych odnosi się do
sytuacji, w której państwa członkowskie „stosują prawo Unii” (wyroki w sprawach Fransson 6
i Siragusa 7). W świetle rzeczonego orzecznictwa wymóg ten należy interpretować tak, że
Karta praw podstawowych wiąże państwa członkowskie, gdy działają one „w zakresie
2
Wyrok TSUE z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie C-135/08, Janko Rottmann p. Freistaat Bayern, Zb. Orz. 2010,
s. I-1449.
3
Wyrok TSUE z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano p. Office National de
l’Emploi (ONEm), Zb. Orz. 2011, s. I-1177.
4
Wyrok TSUE z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04, Werner Mangold p. Rüdiger Helm, Zb. Orz.
2005, s. I-9981.
5
Wyrok TSUE z dnia 19 stycznia 2010 r. w sprawie C-555/07, Seda Kücükdeveci p. Swedex GmbH & Co. KG,
LEX nr 550851.
6
Wyrok TSUE z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10, Aklagaren p. Hans Åkerberg Fransson, LEX nr
1276262.
7
Wyrok TSUE z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie C-206/13, Cruciano Siragusa p. Regione Sicilia –
Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo, http://curia.europa.eu.
zastosowania prawa UE” 8. Na tym tle wątpliwości nadal budzą sytuacje, których wspólny
element polega na tym, że TSUE zamiast stwierdzić, że żaden szczegółowy przepis prawa
unijnego nie ma zastosowania w przedmiotowych sprawach, przeprowadził wnioskowanie,
odwołując się do zapewnienia przestrzegania praw podstawowych 9.
Koronnym przykładem jest tu wyrok w sprawie Carpenter, w którym Trybunał
rozpatrywał pytanie, czy małżonce obywatela Unii, która jest obywatelką państwa trzeciego,
może przysługiwać pochodne prawo pobytu w interesie ochrony prawa do poszanowania
życia rodzinnego w sytuacji, gdy jej mąż pracuje na własny rachunek i posiada klientów
w innych państwach członkowskich. Gdyby pan Carpenter obsługiwał klientów wyłącznie
w swoim własnym państwie członkowskim, prawo Unii Europejskiej nie miałoby
zastosowania. Trybunał uznał jednak, iż samo istnienie możliwości, że może on świadczyć
usługi w innym państwie członkowskim, a zarazem okoliczność, że warunki, w jakich
świadczyłby te usługi, pogorszą się w razie wydalenia żony, co stanowiłoby naruszenie prawa
do poszanowania życia rodzinnego, powoduje objęcie rzeczonej sprawy zakresem
zastosowania prawa unijnego. Sposób wnioskowania TSUE wzbudził poważne wątpliwości,
ponieważ zastosowanie konstrukcji potencjalnego świadczenia usług i, jak się wydaje,
niewystarczająco uzasadnione odwołanie do ochrony praw podstawowych doprowadziło do
zastosowania prawa unijnego w sytuacji o charakterze wewnętrznym, w której według
tradycyjnej interpretacji powinno mieć zastosowanie wyłącznie prawo krajowe. Z drugiej
jednak strony trzeba wziąć pod uwagę, że na obecnym etapie rozwoju rynku wewnętrznego
co najmniej problematyczne jest utrzymanie podziału między osobami pracującymi na własny
rachunek także w innym państwie członkowskim a osobami pracującymi na własny rachunek
wyłącznie w państwie członkowskim obywatelstwa. Ochrona praw podstawowych powinna
być zapewniona w obu tych przypadkach – taki argument zdawał się formułować Trybunał.
Z kolei w wyroku w sprawie Mangold TSUE dążył do niezastosowania przepisu
krajowego dotyczącego ułatwień w zatrudnieniu na czas określony w odniesieniu do
pracownika, który osiągnął określony wiek. Trybunał uznał ten przepis za niezgodny z
dyrektywą 2000/78/WE 10, mimo iż spór przed sądem krajowym miał charakter horyzontalny,
a termin implementacji dyrektywy 2000/78/WE jeszcze nie upłynął. Aby osiągnąć
8
Zob. wyroki TSUE w sprawach Siragusa, pkt 21, oraz Fransson, pkt 17–19.
Wcześniejsze wyroki w sprawach takich jak Mangold, Carpenter (C-60/00, Mary Carpenter p. Secretary of
State for the Home Department, Zb. Orz. 2002, s. I-6279) czy Karner (C-71/02, Herbert Karner IndustrieAuktionen GmbH p. Troostwijk GmbH, Zb. Orz. 2004, s. I-3025).
9
Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego
traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WE L 303 z 2.12.2000, s. 16).
10
zamierzony cel i uzasadnić zastosowanie dyrektywy jako wzorca kontroli zgodności
przedmiotowych przepisów krajowych z prawem unijnym, mimo wskazanych okoliczności
Trybunał sformułował zasadę niedyskryminacji ze względu na wiek „mającą źródło w
różnych instrumentach międzynarodowych i we wspólnej tradycji konstytucyjnej państw
członkowskich”.
Zakres zastosowania prawa UE zyskał nowy wymiar w wyroku Kücükdeveci, z
którego wynika, że okoliczność, iż przedmiotowy przepis krajowy mieści się ratione materiae
w zakresie materialnej normy prawa unijnego, jest wystarczający dla włączenia go w zakres
prawa unijnego i objęcia kontrolą zgodności z prawami podstawowymi na poziomie unijnym,
także w relacjach horyzontalnych. Analiza wyroków Mangold i Kücükdeveci prowadzi do
wniosku, iż należy wyróżnić dwie sytuacje, w których dany przepis krajowy może znaleźć się
w „zakresie prawa unijnego” dla potrzeb zastosowania zasady niedyskryminacji ze względu
na wiek skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78, mianowicie sytuację przed i po upływie
terminu transpozycji dyrektywy. Przed upływem terminu transpozycji konieczne jest, żeby
przepis krajowy służył implementacji dyrektywy lub sytuacja faktyczna, której dotyczy,
została wprowadzona w zakres prawa unijnego poprzez inny jego przepis (wyrok Mangold).
Po upływie tego terminu (wyrok Kücükdeveci) dla objęcia danego przepisu krajowego
zakresem prawa unijnego wystarczy, aby dotyczył on kwestii uregulowanej przedmiotową
dyrektywą. Państwa członkowskie są więc zobowiązane nie tylko do wprowadzenia zasady
niedyskryminacji ze względu na wiek w obszarach objętych dyrektywą, lecz muszą także
zapewnić, że wszystkie akty prawa publicznego w tych obszarach są zgodne z rzeczoną
zasadą 11.
Zbadanie problemu zakresu zastosowania prawa unijnego w kontekście konstrukcji
obywatelstwa Unii Europejskiej wymaga prześledzenia linii orzecznictwa odchodzącej od
tradycyjnego testu transgranicznego, czyli ścisłego związku statusu obywatela UE z
faktycznym
wykonywaniem
prawa
do
swobodnego
przepływu
osób
w
celach
ekonomicznych. Ustanowienie obywatelstwa UE, wiążące się z przyznaniem prawa do
swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich,
oznaczało początek kształtowania nowego sposobu rozumienia prawa do swobodnego
przepływu osób w Unii. Prawo to, przysługujące początkowo wyłącznie podmiotom czynnym
ekonomicznie, takim jak pracownik, osoba działająca na własny rachunek, usługodawca czy
usługobiorca, zyskał każdy obywatel UE, czyli osoba posiadająca obywatelstwo państwa
11
M. de Mol, The Novel Approach of the CJEU on the Horizontal Direct Effect of the EU Principle of Nondiscrimination: (Unbridled) Expansionism of EU Law?, Maastricht Journal 2011, nr 18, s. 109.
członkowskiego Unii. Pojawiło się jednak pytanie, na ile art. 20 i art. 21 TFUE, konstytuujące
to prawo, mogą być traktowane jako samodzielna podstawa roszczeń, zwłaszcza związanych
z zakresem prawa do równego traktowania, a także jaki może być zakres tych roszczeń. I w
końcu, czy rzeczone przepisy mogą mieć zastosowanie w sytuacjach czysto wewnętrznych,
czyli niemieszczących się w zakresie prawa UE.
Brzmienie art. 21 TFUE wyraźnie sugerowało, iż prawo do swobodnego
przemieszczania się i przebywania nie ma charakteru bezwarunkowego, jako że przysługuje
ono obywatelom UE „z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w Traktatach i
w środkach przyjętych w celu ich wykonania”. Trybunał Sprawiedliwości uznał jednak w
sprawie Baumbast 12, że przepis ten wywiera skutek bezpośredni i przyznaje jednostkom
samodzielne prawo do swobodnego przemieszczania się niezależnie od ich aktywności
ekonomicznej. Tym samym Trybunał rozszerzył prawo do swobodnego przemieszczania się
na osoby niebędące czynnymi uczestnikami rynku wewnętrznego, które z tego powodu nie
mogły powoływać się na prawa do swobodnego przepływu. Model ten został powtórzony w
kolejnych wyrokach TSUE. Ewolucja orzecznictwa w tym kierunku była, jak zauważa E.
Sharpston, „zarówno spójna, jak i nieunikniona oraz stanowiła logiczną konsekwencję
ustanowienia obywatelstwa Unii. Jeżeli Unia Europejska miała stać się czymś więcej niż
tylko wygodną i skuteczną konstrukcją dla rozwoju handlu, musiała zapewnić odpowiednią
pozycję tym, których zaczęła nazywać swoimi obywatelami”. Obywatele ci nie są już tylko
„prostymi gospodarczymi czynnikami produkcji (…), ale są jednostkami zobowiązanymi do
politycznej wspólnoty i podlegającymi ochronie praw podstawowych” 13.
W dalszym toku rozwoju konstrukcji obywatelstwa UE powstał problem zakresu
zastosowania art. 18 TFUE, przewidującego zakaz dyskryminacji ze względu na
przynależność państwową, oraz art. 20 i 21 TFUE w sytuacjach czysto wewnętrznych, tj.
takich, w których, jak się wydaje, powinno mieć zastosowanie wyłącznie prawo krajowe.
Dotyczyło to zwłaszcza przypadków, w których obywatel państwa członkowskiego, który nie
skorzystał ze swobód rynku wewnętrznego, powoływał się na uprawnienia wynikające ze
statusu obywatela Unii, w szczególności prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu
z art. 21 TFUE oraz prawo do równego traktowania, będące wyrazem zakazu dyskryminacji
ze względu na przynależność państwową (art. 18 TFUE). Traktowanie obywatelstwa UE jako
Wyrok TSUE z dnia 17 września 2002 r. w sprawie C-413/99, R. Baumbast p. Secretary of State for the Home
Department, Zb. Orz. 2002, s. I-7091.
12
Opinia rzecznik generalnej Eleanor Sharpston z dnia 30 września 2010 r. w sprawie C-34/09, Gerardo Ruiz
Zambrano p. Office national de l’emploi (ONEm), Zb. Orz. 2011, s. I-1177, pkt 125 (fragment odnoszący się do
wyroku Baumbast).
13
jedynego czynnika łączącego daną sytuację z prawem unijnym wydawało się początkowo
niezgodne z zasadą przyznania i przyjętym na jej podstawie podziałem kompetencji pomiędzy
Unię Europejską i państwa członkowskie. Jednak patrząc z perspektywy rozwoju
orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE poprzez aktywną interpretację zakresu
zastosowania prawa unijnego, można było spodziewać się ze strony TSUE rozstrzygnięcia
zmierzającego do objęcia tym zakresem sytuacji uznawanych uprzednio za czysto
wewnętrzne.
Obok omawianego wyżej wyroku w sprawie Baumbast należałoby w tym kontekście
wymienić kilka innych. Są to wyrok w sprawie Garcia Avello 14, dotyczący zakazu
dyskryminacji ze względu na przynależność państwową przy rozpatrywaniu wniosku o
zmianę nazwiska rodowego dzieci posiadających podwójne obywatelstwo belgijskie i
hiszpańskie, urodzonych w Belgii, które tego kraju nie opuszczały, tj. nie skorzystały z prawa
do swobodnego przepływu; wyrok w sprawie Zhu i Chen 15, dotyczący prawa pobytu w innym
państwie członkowskim dziecka będącego na utrzymaniu matki, obywatelki państwa
trzeciego, która przemieściła się do Irlandii Północnej, co dawało dziecku prawo do nabycia
obywatelstwa irlandzkiego; przede wszystkim jednak wyrok w sprawie Rottmann, w którym
Trybunał uznał za objętą zakresem prawa unijnego decyzję o pozbawieniu obywatelstwa
krajowego uzyskanego w wyniku podstępu – TSUE stwierdził tu, że na skutek utraty
obywatelstwa krajowego skarżący znajdzie się w sytuacji, która może spowodować utratę
statusu obywatela Unii.
Kulminacją tej tendencji był wyżej wymieniony wyrok w sprawie Zambrano,
dotyczący przyznania na podstawie prawa unijnego wstępnemu będącemu obywatelem
państwa trzeciego i sprawującemu opiekę nad swoimi małymi dziećmi, obywatelami Unii,
prawa pobytu i zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w państwie
członkowskim, którego dzieci te są obywatelami i w którym mają miejsce zamieszkania.
Wydany w 2011 r. wyrok w sprawie Zambrano należy bez wątpienia do wyroków
najczęściej komentowanych w doktrynie 16, porównywanych do kamieni milowych
Wyrok TSUE z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-148/02, Carlos Garcia Avello p. Belgii, Zb. Orz.
2003, s. I-11613.
14
Wyrok TSUE z dnia 19 października 2004 r. w sprawie C-200/02, Kunqian Catherine Zhu i Man Lavette Chen
p. Secretary of State for the Home Department, Zb. Orz. 2004, I-9925.
15
16
Zob. m.in. D. Kochenov, A Real European Citizenship: A New Jurisdiction Test: A Novel Chapter in the
Development of the Union in Europe, Columbia Journal of European Law 2011, nr 1, s. 56–109; K. Heilbronner,
D. Thym, Case Law, C-34/09, Gerardo Ruiz Zambrano v. Office National de l’emploi (ONEm), Common
Market Law Review 2011, nr 48, s. 1253–1270; zob. też analizę skutków wyroku Zambrano i późniejszych: A.
Frąckowiak-Adamska, O istocie praw wynikających z obywatelstwa Unii, EPS 2012, nr 10, s. 21–33.
orzecznictwa TSUE, takich jak Van Gend en Loos 17 czy Costa 18. Chociaż z perspektywy
kilku lat, które minęły od wydania tego wyroku, okazało się, iż jego rola nie jest aż tak istotna
i nie wszystkie pytania zadane w relewantnych komentarzach znalazły odpowiedź, to jednak
ma on kluczowe znaczenie dla oceny wpływu orzecznictwa TSUE na zakres zastosowania
prawa unijnego. Przyznanie prawa pobytu nastąpiło bowiem niezależnie od uprzedniego
skorzystania przez małoletnie dzieci, będące obywatelami UE, z prawa do swobodnego
przemieszczania się na terytorium państw członkowskich. Prawo, które traktowane było
początkowo przede wszystkim jako potwierdzenie prawa do swobodnego przepływu, zyskało
zatem autonomiczny wymiar, także w relacji do państwa obywatelstwa.
Rządy państw członkowskich, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi w
przedmiotowej sprawie, a także Komisja Europejska utrzymywały, że sytuacja taka jak
sytuacja dzieci G. Ruiza Zambrano, polegająca na tym, że zamieszkiwały one w państwie
członkowskim, którego były obywatelami, i że nigdy nie skorzystały z prawa do swobodnego
przemieszczania się, nie mieści się w zakresie stosowania przepisów dotyczących prawa do
przemieszczania się i pobytu przysługującego obywatelom Unii Europejskiej. Ich zdaniem
przepisy prawa unijnego nie powinny znaleźć zastosowania w przedmiotowym sporze. Pan
Zambrano twierdził natomiast, że korzystanie z praw przysługujących obywatelowi Unii nie
jest ściśle związane z przemieszczaniem się poza granice rzeczonego państwa
członkowskiego i że on sam może, jako członek rodziny, ubiegać się o prawo pobytu oraz
zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w tym państwie członkowskim.
Odpowiadając na te argumenty, TSUE wskazał, że dzieci p. Zambrano nabyły
obywatelstwo belgijskie zgodnie z prawem tego państwa, były zatem obywatelami Unii
Europejskiej i mogły korzystać z pełni praw przyznanych im w związku z tym statusem,
ponieważ „status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw
członkowskich”. Zdaniem Trybunału art. 20 TFUE nie pozwala na zastosowanie przepisów
krajowych, których skutkiem byłoby pozbawienie obywateli Unii skutecznego korzystania
z „istoty praw przyznanych im w związku ze statusem obywatela Unii”. Taki skutek
wywarłaby odmowa prawa pobytu osobie będącej obywatelem państwa trzeciego w państwie
członkowskim zamieszkania jej małoletnich dzieci, będących obywatelami tego państwa
członkowskiego, nad którymi sprawowała ona opiekę, a także odmowa przyznania takiej
osobie zezwolenia na pracę. Trybunał wskazał, że konsekwencją odmowy prawa pobytu
17
Wyrok TSUE z dnia 5 lutego 1963 r. w sprawie 26/62, NV Algemene Transport-en Expeditie Onderneming
van Gend en Loos p. Netherlands Inland Revenue Administration, Zb. Orz. 1963, s. 1.
18
Wyrok TSUE z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64, Flaminio Costa p. ENEL, Zb. Orz. 1964, s. 1141.
byłaby konieczność opuszczenia przez dzieci p. Zambrano, będące obywatelami Unii,
terytorium Unii w celu towarzyszenia rodzicom. Odmowa przyznania zezwolenia na pracę
powodowałaby z kolei ryzyko, że p. Zambrano czy osoba znajdująca się w podobnej sytuacji
„nie będzie dysponować koniecznymi środkami dla pokrycia swoich potrzeb oraz potrzeb
swojej rodziny, czego konsekwencją również byłaby konieczność opuszczenia przez jego
dzieci, będące obywatelami Unii, terytorium Unii”. W konkluzji TSUE podkreślił, że
„w takich okolicznościach omawiani obywatele Unii znajdą się faktycznie w sytuacji
niemożności wykonywania istoty praw przyznanych im w związku ze statusem obywatela
Unii”.
Charakterystyczne jest, że Trybunał doszedł do tego wniosku bez pogłębionej
refleksji, formułując swoje argumenty w zaledwie kilku punktach. Jak na wyrok dotyczący
tak podstawowego problemu jak przełamanie dotychczasowego sposobu interpretacji pojęcia
sprawy czysto wewnętrznej było to stwierdzenie zaiste lapidarne. Rozwiązanie przyjęte przez
Trybunał było bez wątpienia inspirowane wcześniejszymi wyrokami dotyczącymi zakresu
praw wynikających z obywatelstwa UE, jednak w żadnym z nich przełamanie to nie było tak
wyraźne. Trybunał nie wyjaśnił, jak należy rozumieć konstrukcję „istoty praw przyznanych w
związku ze statusem obywatela Unii” i czy zastosowanie prawa unijnego w danym przypadku
zależeć ma od powagi naruszenia praw obywateli Unii, a także jak określić stopień
naruszenia, po przekroczeniu którego miałoby zastosowanie prawo unijne, w miejsce
relewantnych rozwiązań krajowych. Nie wyjaśnił także, czy w istocie zastosowanie prawa
unijnego w podobnych przypadkach będzie wymagało dodatkowego łącznika takiego jak np.
potencjalne skorzystanie z prawa do przemieszczania się w przyszłości.
Kilka późniejszych wyroków TSUE, zwłaszcza w sprawach Dereci 19 i McCarthy20,
potwierdziło istnienie nowej linii orzecznictwa, jednak Trybunał nie zastąpił w nich
tradycyjnego testu wpływu na swobodę przemieszczania się testem naruszenia „istoty praw
obywatela Unii”, a w każdym razie ograniczył stosowanie tego ostatniego do przypadków, w
których „obywatel Unii jest faktycznie zmuszony do opuszczenia nie tylko terytorium
państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, lecz również terytorium całej Unii” 21.
19
Wyrok TSUE z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie C-256/11, Murat Dereci, Vishaka Heiml, Alban Kokollari,
Izunna Emmanuel Maduike, Dragica Stevic p. Bundesministerium für Inneres, Zb. Orz. 2011, s. I-11315.
20
Wyrok TSUE z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-434/09, Shirley McCarthy p. Secretary of State for the Home
Department, Zb. Orz. 2011, s. I-3375.
21
O tym A. Frąckowiak-Adamska, O istocie praw…, s. 26 i n., oraz cytowana tam literatura.
Odwołanie do istoty praw wynikających z obywatelstwa mogłoby prowadzić do
dalszego wzmocnienia ochrony praw jednostki, także poprzez zbliżenie zakresu przyznanej
im ochrony prawnej w pewnej niezależności od porządku prawnego państwa obywatelstwa.
Status obywatela Unii w połączeniu z zagwarantowaną w prawie unijnym ochroną praw
podstawowych w świetle fundamentów aksjologicznych Unii byłby podstawowym źródłem
ochrony prawnej, także przeciwko państwu obywatelstwa. Charakterystyczne dla prawa
unijnego zjawisko odwrotnej dyskryminacji, polegające na niemożności powoływania się na
uprawnienia wynikające z prawa unijnego w sytuacji nieskorzystania ze swobodnego
przepływu, przestałoby mieć miejsce. Odwrotna dyskryminacja byłaby zakazana na mocy art.
18 w związku z art. 21 TFUE, gdyby nierówne traktowanie pociągało za sobą naruszenie
praw podstawowych, a co najmniej równoważna ochrona nie była dostępna na mocy prawa
krajowego. Wydaje się, że rzecznik generalna E. Sharpston celnie wskazała, iż „państwa
członkowskie, po tym jak powołały do życia ideę obywatelstwa Unii, nie mogą już korzystać
z takiej samej nieograniczonej władzy w odniesieniu do przewidzianych w prawie Unii
Europejskiej skutków związanych z obywatelstwem Unii powstającym wraz z nadaniem
obywatelstwa państwa członkowskiego” 22.
W świetle powyższych tendencji w praktyce orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości
powstało pytanie o granice twórczej interpretacji prawa unijnego i relację pomiędzy sferą
ochrony praw podstawowych i obywatelstwa Unii z jednej strony a sferą ochrony tożsamości
konstytucyjnej państw członkowskich z drugiej. Najdalej idące propozycje rozszerzenia
zakresu prawa unijnego dla potrzeb zastosowania praw podstawowych i umocnienia ochrony
prawnej jednostki na poziomie unijnym zaproponowała rzecznik generalna E. Sharpston w
opinii o sprawie Zambrano 23, a wcześniej także rzecznik generalny M. Poiares Maduro w
opinii do sprawy Centro Europa 24.
Obok przypadku, w którym państwa członkowskie wykonują prawo unijne, czyli
realizują obowiązek implementacji prawa unijnego do porządku krajowego (wyrok w sprawie
Wachauf 25), oraz sytuacji, gdy przyjmują regulacje w ramach dopuszczalnych odstępstw od
22
Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Zambrano, pkt 115.
23
Ibidem.
Opinia rzecznika generalnego Miguela Poiares Maduro z dnia 12 września 2007 r. w sprawie C-380/05,
Centro Europa 7 Srl p. Ministero delle Comunicazioni e Autorità per le garanzie nelle comunicazioni i
Direzione generale per le concessioni e le autorizzazioni del Ministero delle Comunicazioni, Zb. Orz 2008, s. I352.
24
25
Wyrok TSUE z dnia 13 lipca 1989 r. w sprawie 5/88, Hubert Wachauf p. Bundesamt für Ernährung und
Forstwirtschaft, Zb. Orz. 1989, s. 2609.
zobowiązań wynikających z Traktatów, działając na podstawie wyraźnych wyjątków
traktatowych (wyrok w sprawie ERT 26) lub wyjątków orzeczniczych, czyli tzw. wymogów
imperatywnych (wyrok w sprawie Familiapress 27), Eleanor Sharpston zidentyfikowała trzecią
sytuację, w której można mówić o objęciu przepisów krajowych zakresem zastosowania
prawa unijnego. Wskazała ona mianowicie, iż środek krajowy „powinien w inny sposób
wchodzić w zakres prawa unijnego na tej podstawie, że dana szczegółowa norma materialna
prawa unijnego ma zastosowanie w określonym stanie faktycznym” 28. Idąc krok dalej,
rzecznik
generalna
zasugerowała,
iż
„dostępność
ochrony ustanowionej
prawami
podstawowymi Unii Europejskiej [nie powinna być uzależniona] ani od tego, czy
postanowienia traktatu mają bezpośrednie zastosowanie, ani od tego, czy prawo wtórne
zostało uchwalone, ale raczej od istnienia i zakresu materialnej kompetencji Unii
Europejskiej. Innymi słowy reguła stanowiłaby, że jeżeli Unii Europejskiej przysługuje
kompetencja w danej dziedzinie prawa (wyłączna lub dzielona), prawa podstawowe Unii
Europejskiej powinny chronić obywatela Unii, nawet gdyby kompetencja ta nie została
jeszcze wykonana” 29.
Jeszcze dalej szła koncepcja sformułowana nieco wcześniej przez M. Poiares Maduro,
który postulował, aby zakresem zastosowania prawa unijnego objąć wszystkie sytuacje, w
których doszło do „poważnego i uporczywego naruszenia wskazującego na systemowy
charakter problemu w ochronie praw podstawowych w danym państwie członkowskim” 30.
Zdaniem rzecznika Trybunał powinien badać środki krajowe pod względem ich zgodności
z prawami podstawowymi, jeśli ochrona praw podstawowych w państwie członkowskim „jest
w znacznym stopniu nieodpowiednia”. W świetle powyższych rozważań interesujące jest, że
rzecznik odwołał się przy tym jednak do tradycyjnej konstrukcji swobodnego przepływu,
uznając, iż „poważne i uporczywe naruszenie mogłoby zostać uznane za złamanie zasad
swobody przepływu ze względu na to, że stanowi zagrożenie dla ponadnarodowego wymiaru
obywatelstwa europejskiego i dla integralności porządku prawnego Unii Europejskiej” 31.
26
Wyrok TSUE z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C-260/89, Elliniki Radiophonia Tileorassi Anonimi Etairia
(ERT) i inni p. Dimotiki Etairia Pliroforissis (DEP) i innym, Zb. Orz. 1991, s. I-2925.
27
Wyrok TSUE z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie C-368/95, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlagsund vertriebs GmbH p. Heinrich Bauer Verlag, Zb. Orz. 1997, s. I-3689.
28
Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston z dnia 22 maja 2008 r. w sprawie C-427/06, Birgit Bartsch p. Bosch
und Siemens Hausgeräte (BSH) Altersfürsorge GmbH, Zb. Orz. 2008, s. I-7245, pkt 69.
29
Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Zambrano, pkt 163.
30
Opinia rzecznika generalnego M. Poiares Maduro w sprawie Centro Europa, pkt 22.
Ibidem. Zob. także X. Groussot, L. Pech, G. Thor Petursson, The scope of application of EU fundamental
rights on Member States’ Action, Eric Stein Working Papers 2011, nr 1.
31
Zmiana paradygmatu integracji w ramach Unii Europejskiej w takim kierunku byłaby
jednak wprowadzeniem jawnie federalnego elementu i istotnym wyłomem w zasadzie
przyznania i podziału kompetencji pomiędzy Unię i państwa członkowskie. Skutki w sferze
konstytucyjnej struktury Unii i istoty jej charakteru prawnego byłyby w istocie bardzo daleko
idące.
W kontekście interpretacji art. 51 ust. 1 KPP Trybunał Sprawiedliwości uznał w
niedawnym wyroku Siragusa, iż dla sprawdzenia, czy dane uregulowanie krajowe mieści się
w zakresie zastosowania prawa unijnego, należy m.in. zbadać, czy „ma ono na celu
wykonanie przepisu prawa Unii, jaki jest charakter tego uregulowania oraz to, czy zmierza
ono ku realizacji celów innych niż te objęte prawem Unii, nawet jeżeli może ono w sposób
pośredni wpływać na to ostatnie, a także to, czy istnieją przepisy prawa Unii regulujące daną
dziedzinę w sposób szczególny lub mogące mieć dla niej znaczenie” 32. Powstaje pytanie, czy
test ten jest wystarczająco precyzyjny i czy ma on zastosowanie nie tylko na gruncie
interpretacji art. 51 ust. 1 KPP UE. Z pewnością należy oczekiwać ze strony TSUE dalszego
wyjaśnienia tak sformułowanego nowego testu. Natomiast odnośnie do związku ochrony
wynikającej ze statusu obywatela UE i przestrzegania praw podstawowych wydaje się, że
postanowienia Karty praw podstawowych powinny zapewniać ochronę obywateli Unii
niezależnie od tego, czy skorzystali oni z prawa do swobodnego przepływu.
Podejmując działania w kierunku zapewnienia jednolitego i efektywnego stosowania
prawa unijnego, Trybunał Sprawiedliwości wykazuje daleko idącą dążność do poszerzenia
zakresu zastosowania prawa unijnego, a tym samym własnej kompetencji. Wyroki takie jak
Carpenter, Mangold, Zambrano wpisują się w tendencję polegającą na posłużeniu się
konstrukcją obywatelstwa Unii Europejskiej oraz praw podstawowych jako zasad ogólnych
prawa unijnego w celu objęcia kontrolą sądową przepisów krajowych naruszających te prawa,
nawet jeśli sprawa wydaje się nie mieścić w zakresie prawa unijnego.
Bezsporne jest, iż Trybunał Sprawiedliwości bardzo często w swej aktywnej praktyce
orzeczniczej zakłada „une certaine idée de l’Europe 33, którą promuje, odwołując się
konsekwentnie do celów i ducha Traktatu. Jako „żywy głos prawa unijnego” 34 Trybunał
niejednokrotnie wręcz ignoruje literalne brzmienie pewnych przepisów, koncentrując się na
32
Wyrok TSUE w sprawie Siragusa, pkt 25.
33
P. Pescatore, The Doctrine of Direct Effect: An Infant Disease of Community Law, European Law Revue 1983,
nr 8, s. 157.
34
A. Trabucchi, L’effet „erga omnes” des décisions préjudicielles rendues par la Cour de justice des
Communautés européennes, Revue Timestrielle de Droit Européen 1974, s. 79.
celu, jaki zamierza uzyskać. Rozumowanie to było jednak wielokrotnie krytykowane jako
„zacierające podstawową dla zachodniego rozumienia prawa granicę pomiędzy tym, jakie jest
prawo, a jakie powinno być” 35. Warto zastanowić się nad tą kwestią z perspektywy – z jednej
strony – zapewnienia skuteczności prawa unijnego i ochrony prawnej jednostki, z drugiej zaś
– poszanowania kompetencji państw członkowskich oraz ich tożsamości konstytucyjnej.
W
zasygnalizowanych
wyżej
przypadkach
powstaje
bowiem
pytanie,
czy
rozszerzająca interpretacja zakresu zastosowania prawa unijnego, jakkolwiek służąca
zapewnieniu efektywnego stosowania tego prawa i przestrzegania praw podstawowych, nie
zmierza jednak w kierunku niezgodnym z zasadą przyznania i czy tego typu praktyka
orzecznicza nie zastępuje w sposób nieuprawniony legitymizowanego ustawodawcy
krajowego.
35
T.C. Hartley, The Foundations of European Union Law, Oxford 2010, s. 73.