PAŃSTWO DOBROBYTU WOBEC GLOBALIZACJI

4
Ryszard Kowalski
PAŃSTWO DOBROBYTU
WOBEC GLOBALIZACJI
4.1. WPROWADZENIE
Z początkiem lat 80. XX w. w następstwie nasilających się procesów integracji
gospodarczej o globalnym charakterze jedną z zasadniczych kwestii w rozważaniach ekonomistów stała się przyszłość państwa dobrobytu. Kluczowe stało się
poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, czy proces globalizacji – w najbardziej
ogólnym, ekonomicznym wymiarze definiowany jako dążenie do stworzenia jednego, światowego rynku dóbr, usług, kapitału oraz pracy – w jednoznaczny sposób
określając cele i narzędzia polityki ekonomicznej, istotnie ogranicza obszary możliwej ingerencji państwa w sprawy socjalne. Czy destrukcyjnie wpływa on na autonomiczność tej polityki, podając tym samym w wątpliwość zdolność każdego
z państw do budowania specyficznego porządku społecznego? Taką odpowiedź
dają zwolennicy tzw. hipotezy efektywności (efficiency hypothesis), zapowiadając
nieuchronny odwrót, a w skrajnych przypadkach nawet koniec państwa dobrobytu1. Jest to jednak odpowiedź budząca wiele wątpliwości, tak teoretycznych, jak
i tych mających swe uzasadnienie w empirii.
1
Dokładnego przeglądu literatury dotyczącej relacji między globalizacją a państwem dobrobytu
dokonują np. D. Brady, J. Beckfield i M. Seeleib-Kaiser, nie ograniczając się przy tym do prezentacji
poglądów autorów wspierających wyłącznie hipotezę efektywności. Ich własna analiza sugeruje
zresztą dużą rezerwę w nadawaniu istotnego znaczenia procesowi globalizacji w kontekście zachodzących przeobrażeń państw dobrobytu. Szerzej zob.: D. Brady, J. Beckfield, M. Seeleib-Kaiser,
Economic Globalization and the Welfare State in Affluent Democracies, 1975–2001, „American
Sociological Review” 2005, vol. 70, nr 6.
83
Celem rozważań podjętych w niniejszym rozdziale jest wsparcie tezy o nieadekwatności opisu przemian państwa dobrobytu dostarczonego przez hipotezę
efektywności, przynajmniej w takim zakresie, w jakim akcentuje ona silne, deterministyczne uwarunkowania rzekomo postępującego regresu państwa dobrobytu. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że nie jest zamiarem autora dowodzenie
tego, iż proces globalizacji nie wywiera specyficznej presji na państwo dobrobytu, ale wskazanie, że nie stanowi ona czynnika krytycznego dla jego trwałości.
Inaczej mówiąc, chodzi o to, że przyjęcie istnienia owej presji niekoniecznie
musi pociągać za sobą odwrót współczesnych społeczeństw od takiej konstrukcji
instytucjonalnej zbiorowości, w której państwo jawi się jako podmiot aktywnie
wspierający swych obywateli w realizacji ich indywidualnych wizji dobrego
życia. Wydaje się bowiem, że hipoteza efektywności zbytnio przeszacowuje
wpływ procesów integracji gospodarczej na działania redystrybucyjne państwa,
przynajmniej na te odnoszące się do sfery socjalnej, nie doceniając jednocześnie
jego zdolności przystosowawczych w tej dziedzinie. Wnioski w tym zakresie
wydają się również adekwatne w odniesieniu do polskiego państwa dobrobytu.
4.2. HIPOTEZA EFEKTYWNOŚCI JAKO ZAPOWIEDŹ
KŁOPOTÓW PAŃSTWA DOBROBYTU
Doszukując się wśród wielu czynników ograniczających autonomię krajowej
polityki ekonomicznej (również w jej obszarze redystrybucyjnym, tak ważnym
z punktu widzenia celów społecznych konstytuujących państwo dobrobytu) tych
najistotniejszych, wskazać należałoby trzy główne determinanty, stale występujące w opracowaniach, w których akcentuje się trafność hipotezy efektywności.
Są to: presja konkurencyjności w handlu zagranicznym, umiędzynarodowienie
produkcji oraz integracja rynków finansowych2. Jak zatem przebiega argumentacja prowadząca do wniosku o nieuchronności odwrotu współczesnych społeczeństw od państwa dobrobytu, przynajmniej tak hojnego, jak zdały się to obiecywać lata 80. minionego wieku?
Pierwszą wymienioną determinantę wspiera przekonanie, że państwo zaznaczające swą aktywność w obszarach wykraczających poza dostarczanie podstawowych dóbr publicznych, związanych z bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym lub chociażby zapewniających właściwy stan infrastruktury, a więc
państwo zaangażowane w politykę korekty alokacji zasobów będącej wynikiem
2
G. Garrett, Global Markets and National Politics: Collision Course or Virtuous Circle?,
„International Organization” 1998, vol. 52, nr 4, s. 791.
84
działania mechanizmu rynkowego, nieuchronnie obniża konkurencyjność przedsiębiorstw krajowych na światowych rynkach dóbr i usług. Mechanizm tego negatywnego oddziaływania jest prosty. Po pierwsze, wydatki rządowe są mniej
efektywne niż te, które dokonywane byłyby przez podmioty prywatne, i – co
istotne – nie zapewniają porównywalnej z nimi dyscypliny w kształtowaniu płac
i cen. Po drugie, wydatki rządowe oczywiście muszą być finansowane albo
z podatków, albo poprzez – najogólniej rzecz ujmując – zapożyczanie się na rynkach finansowych. Im bardziej rozbudowane są zadania redystrybucyjne państwa, tym większe są jego potrzeby pożyczkowe lub (i) większa jest presja na
wzrost podatków. Wyższe stopy podatkowe negatywnie wpływają na decyzje
inwestycyjne, państwo jako pożyczkobiorca to z kolei czynnik wzrostu realnych
stóp procentowych, a wzrost tych stóp ma – podobnie jak wspomniane zmiany
w sferze podatków – niekorzystny wpływ na inwestycje. Jeżeli przełoży się to
dodatkowo na aprecjację krajowej waluty, obraz „szkodliwości” państwa dla
konkurencyjności producentów eksporterów na rynkach międzynarodowych staje się pełny3.
W tym miejscu można by słusznie podnosić, że obraz ten nie jest nowy i odzwierciedla w dużej mierze podręcznikowe, standardowe przekonania, które nie
były (i nie są) obce wielu ekonomistom. Należy jednak pamiętać, że jego ponowne przywołanie ma pewien sens, przynajmniej teoretyczny. Proces globalizacji – jeżeli skupić się chwilowo tylko na kwestii handlu zagranicznego –
skutkujący likwidacją wielu barier ograniczających dotychczas wymianę międzynarodową, stawia naprzeciwko siebie przedsiębiorstwa niejako w bezpośredniej walce konkurencyjnej, walce, w której wcześniej państwo było aktywnym
uczestnikiem, czy też pośrednikiem. To, co może być szansą dla przedsiębiorstw
pochodzących z krajów, w których zadania państwa ograniczane są do niezbędnego minimum, lub też – bardziej realnie – realizujących ograniczoną wersję
(np. liberalną) państwa dobrobytu, może jednocześnie być bardzo niekorzystne
dla podmiotów reprezentujących kraje charakteryzujące się – używając typologii
Gösty Espinga-Andersena4 – konserwatywnym lub socjaldemokratycznym modelem państwa dobrobytu, a więc znacznie silniej zaangażowanym w procesy
redystrybucyjne, niż ma to miejsce w wypadku modelu liberalnego. Wszystko to
powoduje, że pozycja nie tylko producentów eksporterów z tych krajów, ale także podmiotów, które muszą przeciwstawić się zagranicznej konkurencji na rynku
krajowym, staje się znacząco słabsza, o ile nie zostaną podjęte kroki zmierzające
do ograniczenia aktywności państwa na polu społecznym. Ich zaniechanie jest
3
Por. G. Garrett, Global Markets…, s. 792 oraz G. Garrett, Globalization and Government
Spending around the World, „Studies in Comparative International Development” 2001, vol. 35,
nr 4, s. 6.
4
G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Cambridge
1990.
85
zresztą problematyczne – dłuższe utrzymywanie się na rynku przedsiębiorstw
niemogących sprostać wymogom konkurencji nie jest możliwe, a konsekwencją
ich upadku byłby znaczący wzrost stopy bezrobocia, niosący ze sobą wiele politycznie i społecznie groźnych następstw. Nietrudno zauważyć, że w tym świetle
kraje realizujące do tej pory ze względnym sukcesem odmienne wizje porządku
społecznego jawią się jako silnie ukierunkowane w wyniku procesu globalizacji
na konwergencję państwa dobrobytu do jego minimalistycznej wersji.
Autonomiczność polityki ekonomicznej na szczeblu krajowym podważa
również, jak już wspomniano, umiędzynarodowienie produkcji. Coraz bardziej
potężne korporacje międzynarodowe z jednej strony, z drugiej zaś pojawiające
się możliwości inwestowania przez podmioty krajowe zgromadzonych środków
finansowych poza granicami kraju ojczystego tworzą taką rzeczywistość gospodarczą, w której przeniesienie produkcji pomiędzy krajami nie jest trudną operacją. Rosnąca mobilność kapitału nastawionego na osiągnięcie jak najwyższej
stopy zwrotu z dokonywanej inwestycji zmusza tym samym kraje do niezwykłej
dbałości o warunki prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności zaś
o uwarunkowania kosztowe takiej aktywności. Zaawansowane państwo dobrobytu – ze swymi wysokimi podatkami nakładanymi na zyski przedsiębiorstw
oraz wysokimi kosztami pracy – stawia zatem kraje je realizujące na przegranej
pozycji w pozyskiwaniu (zatrzymywaniu) inwestycji. Ten stan rzeczy kreuje
oczywiście działania mające na celu odrzucenie państwa dobrobytu o tak ekspansywnej naturze.
Integracja rynków finansowych – trzeci czynnik wymuszający wzrost homogeniczności zachowań państw w zakresie prowadzonej przez nie polityki
ekonomicznej, jak również w obszarze określania celów polityki społecznej
i sposobu ich osiągania – potęguje groźbę ucieczki kapitału finansowego z pojedynczego rynku w wypadku „nierozsądnych ekonomicznie” posunięć państwa.
Niewątpliwie z punktu widzenia zarządzających tym kapitałem ów brak rozsądku przejawia się m.in. w dużych wydatkach rządowych. Jednym słowem,
państwa w tej perspektywie o ile nie stają się po prostu zakładnikami rynków
finansowych, o tyle na pewno są przez nie dyscyplinowane na niespotykaną dotychczas skalę.
Kończąc przedstawianie argumentów przemawiających za hipotezą efektywności, nie sposób nie zadać pytania: czy lata 80. i 90. XX w. charakteryzowały się rzeczywistym regresem państwa dobrobytu? Ujmując to nieco inaczej: czy
przytoczone powyżej w skrótowej formie teoretyczne uzasadnienia przewidujące
taką tendencję okazały się słuszne? Poszukiwanie odpowiedzi na to pytanie będzie kolejnym etapem prowadzonej analizy.
86
4.3. W KIERUNKU MINIMALNEGO PAŃSTWA DOBROBYTU?
Analiza obejmuje lata 1980–2003. Rok 1980 wskazany został jako początkowy zgodnie z powszechnym postrzeganiem czasowej genezy współczesnego
procesu globalizacji, wybór roku kończącego okres badawczy wynika natomiast
z uwarunkowań związanych z dostępem do ujednoliconych, a więc najbardziej
wiarygodnych danych5.
Na potrzeby prowadzonych rozważań przyjęto – z pewną modyfikacją –
wspomnianą już wcześniej typologię państw dobrobytu zaproponowaną przez
G. Espinga-Andersena. Zgodnie z jego ujęciem różnice w tym, jak społeczeństwa organizują całą właściwą sobie strukturę instytucjonalną i jak kierunkują
swe wydatki, pozwalają na wyodrębnienie trzech modeli państwa dobrobytu:
liberalnego (charakterystycznego dla świata anglosaskiego), korporatystycznego, inaczej konserwatywnego (popularnego w Europie Zachodniej) oraz socjaldemokratycznego (reprezentatywnego dla krajów nordyckich). Oczywiste
jest, że ujęcie modelowe, ze swej natury upraszczające, nie może w swym dążeniu
do uporządkowania opisu świata pominąć istotnych elementów różnicujących
przedmioty opisu, w przeciwnym wypadku samo traci na znaczeniu. Włączenie do
analizy Grecji, Hiszpanii oraz Portugalii – niewystępujących w rozważaniach
G. Espinga-Andersena – i umieszczenie ich w grupie krajów realizujących konserwatywny model państwa dobrobytu, nadmiernie pogłębiałoby i tak już znaczące zróżnicowanie tej grupy i mogłoby podlegać łatwej krytyce. Zasadna wydaje się zatem propozycja Maurizia Ferrery6 uznania tych krajów (oraz Włoch,
przez G. Espinga-Andersena umieszczonych w reżimie konserwatywnym) za
reprezentantów odrębnego modelu, zwanego śródziemnomorskim lub południowym. Propozycja ta znalazła tym samym zastosowanie w prowadzonej analizie.
Ponieważ szczególnie interesujący, przynajmniej z naszego punktu widzenia,
wydaje się rozwój państwa dobrobytu w krajach europejskich, to właśnie one,
z jednym tylko wyjątkiem, znajdują się w centrum zainteresowania. Konkretniej,
dane odnoszą się do czternastu krajów tzw. starej Unii Europejskiej oraz Norwegii
i Stanów Zjednoczonych jako krajów (ze względu na istniejący w nich system zabezpieczenia społecznego) bliskich teoretycznym modelom państwa dobrobytu –
odpowiednio modelowi socjaldemokratycznemu i liberalnemu. W analizie pominięty został Liechtenstein, ze względu na swe rozmiary, a przez to niewielkie
znaczenie wyjaśniające (a potencjalnie dezinformujące) badanej materii. Należy
5
Dokładniej, dostępem do danych opisujących publiczne wydatki socjalne – wydatki kluczowe w ocenie przeobrażeń państwa dobrobytu.
6
M. Ferrera, The ‘Southern Model’ of Welfare in Social Europe, „Journal of European Social
Policy” 1996, vol. 6, nr 1.
87
zaznaczyć, że przyporządkowanie krajów do konkretnego modelu państwa dobrobytu nie zawsze jest sprawą oczywistą, co potwierdza przypadek Holandii.
Zaliczona na potrzeby niniejszego opracowania do grupy krajów konserwatywnych7, w której umieszcza ją obecnie, choć z pewną ostrożnością, także
G. Esping-Andersen8, bywa postrzegana niekiedy jako kraj realizujący socjaldemokratyczny model państwa dobrobytu9.
Podstawowym miernikiem wzrostu państwa dobrobytu jest bez wątpienia relacja publicznych wydatków socjalnych10 do produktu krajowego brutto, pełniąca zarazem funkcję najprostszego z kryteriów pomiaru tzw. wysiłku na rzecz
dobrobytu (welfare effort), czynionego w tym wypadku przez instytucje publiczne11. Dane zawarte w tabeli 4.1 pokazują kształtowanie się tej relacji w latach
1980–2003 oraz jej zmiany (wyrażone w pkt proc.) pomiędzy 1980 a 2003 r.
Porównanie wydatków socjalnych ponoszonych przez kraje reprezentujące
różne modele państwa dobrobytu nie daje podstaw do twierdzenia o nieuchronnym procesie odrzucania państwa dobrobytu przez współczesne społeczeństwa.
7
Ściślej należałoby powiedzieć: grupy krajów realizujących konserwatywny model państwa
dobrobytu. Uwidoczniony w określeniu „kraje konserwatywne” skrót myślowy będzie stosowany
w dalszych rozważaniach również w wypadku pozostałych modeli (w odpowiedniej swej postaci),
przy czym tylko w takim znaczeniu, w jakim odnosi się do zastosowanej typologii.
8
G. Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University
Press, Oxford 1999. Zob. również E. Huber, J.D. Stephens, Welfare State and Production Regimes
in the Era of Retrenchment [w:] P. Pierson, The New Politics of the Welfare State, Oxford University Press, Oxford 2001.
9
Zob. m.in. R.E. Goodin, B. Headey, R. Muffels, H.-J. Dirven, The Real Worlds of Welfare
Capitalism, Cambridge University Press, Cambridge 1999 oraz L. Scruggs, The Generosity of Social Insurance, 1971–2002, „Oxford Review of Economic Policy” 2006, vol. 22, nr 3. Różnica ta
nasuwa wątpliwość szerszej natury – czy w ogóle nie należałoby traktować typologii Espinga-Andersena przede wszystkim (a może nawet tylko) jako organizującą analizę, tym bardziej że
nowsze dane (z zachowaniem oczywiście pierwotnej metodyki badań) dają raczej niekorzystny
wynik z punktu widzenia istotności takiego podziału (zob. L. Scruggs, J. Allan, Welfare-State Decommodification in 18 OECD Countries: A Replication and Revision, „Journal of European Social
Policy” 2006, vol. 16, nr 1). Nawet jeśli były to wniosek zbyt daleko idący, zawsze trzeba mieć na
uwadze to, że niejednakowy stopień homogeniczności poszczególnych grup krajów daje jakościowo inną podstawę do wnioskowania o nich.
10
Publiczne wydatki socjalne, zgodnie z nomenklaturą OECD (Social Expenditure 1980–
2003. Interpretative Guide of SOCX, Version: November, Paris 2007, s. 8) obejmują dziewięć
obszarów-celów, tj.: starość, świadczenia z tytułu śmierci dla pozostałych przy życiu członków
rodziny, świadczenia z tytułu niezdolności [do pracy], zdrowie, rodzinę, aktywne programy rynku
pracy, bezrobocie, mieszkanie oraz inne obszary polityki społecznej. Beneficja ujęte w tej kategorii mogą mieć charakter zarówno pieniężny, jak i występować w naturze. Wszystkie dane odnoszą
się do wydatków brutto (przed opodatkowaniem). Co istotne, wydatki na edukację nie stanowią
składowej tej kategorii.
11
Jest ona również miernikiem (rzecz jasna dalece niedoskonałym) stopnia zaawansowania
państwa dobrobytu.
88
Tabela 4.1. Publiczne wydatki socjalne (w % PKB) w wybranych krajach
w latach 1980–2003 oraz ich zmiana w czasie (w pkt proc.)
Wyszczególnienie
1980
1985
1990
1995
2000
2003
1980–
2003
Model socjaldemokratyczny
Dania
Finlandia
Norwegia
Szwecja
25,2
18,4
16,9
28,6
24,2
22,8
17,9
29,7
25,5
24,5
22,6
30,5
28,9
27,4
23,5
32,5
25,8
21,3
22,2
28,8
27,6
22,5
25,1
31,3
2,4
4,1
8,2
2,7
Wartość średnia
22,3
23,7
25,8
28,1
24,5
26,6
4,4
Współczynnik zmienności
24,9
20,5
13,1
13,3
14,1
14,1
×
25,3
25,3
27,6
19,3
26,3
26,1
26,5
28,7
20,7
27,3
3,5
3,0
7,9
–3,4
4,3
Model konserwatywny
Austria
Belgia
Francja
Holandia
Niemcy
22,6
23,5
20,8
24,1
23,0
23,9
26,1
25,8
24,2
23,6
23,7
25,0
25,3
24,4
22,5
26,6
26,4
28,3
22,8
26,6
Wartość średnia
22,8
24,7
24,2
26,1
24,8
25,9
3,1
5,5
4,6
4,6
7,7
12,9
11,8
×
Współczynnik zmienności
Model śródziemnomorski
Grecja
Hiszpania
Portugalia
Włochy
11,5
15,5
10,8
18,0
17,9
17,8
11,0
20,8
18,6
20,0
13,7
19,9
19,3
21,5
18,1
19,8
21,3
20,4
20,2
23,2
21,3
20,3
23,5
24,2
9,8
4,8
12,7
6,2
Wartość średnia
14,0
16,9
18,1
19,7
21,3
22,3
8,4
Współczynnik zmienności
24,4
24,6
16,5
7,2
6,4
8,2
×
Model liberalny
Irlandia
Stany Zjednoczone
Wielka Brytania
16,8
13,3
16,6
21,8
12,9
19,6
15,5
13,4
17,2
16,3
15,4
20,4
13,6
14,6
19,1
15,9
16,2
20,6
–0,9
2,9
4,0
Wartość średnia
15,6
18,1
15,4
17,4
15,8
17,6
2,0
Współczynnik zmienności
12,6
25,6
12,4
15,3
18,6
15,0
×
Wartość średnia ogółem
19,1
21,3
21,4
23,4
22,1
23,6
4,5
Współczynnik zmienności
ogółem
26,8
23,1
22,3
21,2
19,6
18,3
×
Źródło: Social Expenditure Database, OECD, Paris 2007.
W 2003 r. każdy z czterech modeli charakteryzował się bowiem wyższymi wydatkami wspomnianej natury (w relacji do PKB) aniżeli 23 lata wcześniej (najsilniej, bo średnio o 8,4 pkt proc. wzrosły one w krajach śródziemnomorskich,
najsłabiej – o 2 pkt proc. w krajach liberalnych). Wprawdzie pewna tendencja
spadkowa tego wskaźnika zaistniała w drugiej połowie lat 90. minionego wieku
89
(wyłączając kraje przypisane do modelu śródziemnomorskiego), ale już z początkiem XXI w. uległa odwróceniu. Rozpatrując poszczególne kraje, tylko
w dwóch spośród badanych – Holandii oraz Irlandii – nastąpiło zmniejszenie
publicznych wydatków socjalnych, odpowiednio o 3,4 pkt proc. i o 0,9 pkt proc.
Były to nieporównanie słabsze zmiany aniżeli te zachodzące w przeciwnym kierunku, widoczne szczególnie w krajach południowej Europy. Lata 1980–2003
trudno zatem postrzegać jako czas nasilającego się regresu państwa dobrobytu
(przynajmniej w takim ujęciu, w którym miarą jego zaawansowania czynione
będą publiczne wydatki socjalne). Zmiany innej natury wydają się bardziej przekonujące. Otóż, okres ten można, oczywiście z pewną ostrożnością, postrzegać
jako czas umiarkowanej konwergencji w poziomie wydatków socjalnych wysoko rozwiniętych krajów kapitalistycznych (na co wskazuje wartość współczynnika zmienności). W odniesieniu do poszczególnych modeli przodowały w tym
specyficznym procesie homogenizacji (ponownie) kraje realizujące śródziemnomorski model państwa dobrobytu. Warto dodać, że proces odwrotny w wypadku krajów konserwatywnych to wyłącznie „zasługa” Holandii, co oddaje poniekąd wspomnianą już wcześniej trudność w jednoznaczności przypisania temu
krajowi określonego modelu państwa dobrobytu.
Rozwój państw dobrobytu, a nie ich regres – to cecha charakterystyczna doby globalizacji. Co jednak z całkowitymi wydatkami publicznymi?
Tabela 4.2. Całkowite wydatki publiczne* (w % PKB) w wybranych krajach
w latach 1980–2003 oraz ich zmiana w czasie (w pkt proc.)
Wyszczególnienie
1980
1985
1990
1995
2000
2003
1980–
2003
Model socjaldemokratyczny
Dania
Finlandia
Norwegia
Szwecja
56,2
38,1
43,3
60,1
57,3
47,0
46,0
63,7
55,9
48,0
53,3
61,3
59,5
61,5
50,9
67,1
53,9
48,3
42,3
57,1
55,3
50,0
48,3
58,3
–0,9
11,9
5,0
–1,8
Wartość średnia
49,4
53,5
54,6
59,8
50,4
53,0
3,6
Współczynnik zmienności
21,1
15,9
10,1
11,2
12,9
8,8
×
Model konserwatywny
Austria
Belgia
Francja
Holandia
Niemcy
48,1
58,3
46,1
55,8
47,9
54,7
59,8
53,3
57,3
46,3
51,5
52,2
49,4
54,9
43,6
56,0
51,9
54,4
51,6
48,3
51,5
49,0
51,6
44,2
45,1
51,1
51,2
53,3
47,1
48,4
3,0
–7,1
7,2
–8,7
0,5
Wartość średnia
51,2
54,3
50,3
52,4
48,3
50,2
–1,0
Współczynnik zmienności
10,6
9,4
8,4
5,6
7,2
4,9
×
90
cd. tabeli 4.2
Wyszczególnienie
1980
1985
1990
1995
2000
2003
1980–
2003
Model śródziemnomorski
Grecja
Hiszpania
Portugalia
Włochy
30,4
32,2
23,8
41,9
47,0
43,1
40,8
50,9
44,9
42,8
40,3
52,9
45,8
44,4
43,1
52,5
46,7
39,1
43,1
46,1
45,0
38,4
45,5
48,3
14,6
6,2
21,7
6,4
Wartość średnia
32,1
Współczynnik zmienności
23,3
45,5
45,2
46,5
43,8
44,3
12,2
9,8
12,1
9,0
7,9
9,5
×
33,4
36,8
42,8
–15,9
5,4
–0,2
–3,6
Model liberalny
Irlandia
Stany Zjednoczone
Wielka Brytania
49,3
31,4
43,0
54,0
36,5
45,9
42,9
37,1
41,9
41,2
37,0
44,5
31,5
34,2
37,1
Wartość średnia
41,2
45,5
40,6
40,9
34,3
37,7
Współczynnik zmienności
22,0
19,3
7,6
9,2
8,2
12,6
×
Wartość średnia ogółem
44,1
50,2
48,3
50,6
45,1
47,1
3,0
Współczynnik zmienności
ogółem
24,5
14,7
13,8
15,8
15,7
14,2
×
* całkowite wydatki (total outlays) publiczne odnoszą się do sektora władz publicznych (general
government sector) i stanowią skonsolidowane rachunki centralnego, państwowego (państw sfederowanych) i lokalnego szczebla (podsektora) władz publicznych (central, state and local governments) oraz podsektora (funduszy) zabezpieczenia społecznego
Ze względu na wielość źródeł oraz modyfikacje zachodzące w metodyce badań OECD, dane prezentowane w tabeli nie są w pełni porównywalne, przy czym niedoskonałość ta nie ma ciężaru krytycznego dla wnioskowania o trendzie zmian badanej kategorii.
Źródło: 1980 r. – OECD Economic Outlook, vol. 1997, nr 61, OECD, Paris 1997, dane za: F.G. Castles, The Future of the Welfare State. Crisis Myths and Crisis Realities, Oxford University Press,
Oxford 2004, s. 29; 1985 r. – OECD Economic Outlook, vol. 2003, nr 73, OECD, Paris 2003, s. 220;
lata pozostałe – OECD Economic Outlook, vol. 2007, nr 82, Paris 2007, s. 245.
Analiza danych zawartych w tabeli 4.2 prowadzi do ciekawych spostrzeżeń.
W badanym okresie aktywność państwa mierzona całkowitymi wydatkami publicznymi podlegała ograniczeniom znacznie częściej niż w wypadku wydatków
o wyłącznie socjalnym charakterze. W 2003 r. w sześciu zaprezentowanych krajach poziom tych wydatków był niższy niż w 1980 r., taki też był dla dwóch spośród czterech przedstawionych modeli państwa dobrobytu. W każdym modelu
doszło też do znaczącego upodobnienia sie poziomu wydatków publicznych
w relacji do PKB, zarysowującego się również w perspektywie ogólnej, uwzględniającej wszystkie analizowane kraje (choć niewątpliwie nadal liberalne państwo
dobrobytu jest mniej redystrybucyjne niż pozostałe modele). Taki charakter
zmian w pewnym stopniu wyjaśnia popularną tezę o regresie państwa dobrobytu. Jest ona jednak błędna już w swych założeniach – to nie całkowite wydatki
91
publiczne konstytuują państwo dobrobytu, ale – ogólnie rzecz ujmując – wydatki
publiczne o charakterze socjalnym12. Jak rozróżnienie to jest istotne dla wnioskowania o kondycji państwa dobrobytu, widać na przykładzie Irlandii –
w okresie obejmującym lata 1980–2003 całkowite wydatki publiczne zmniejszyły
się w tym kraju aż o 15,9 pkt proc., wydatki socjalne zaś jedynie o 0,9 pkt proc.
Zmiany ilościowe zachodzące w sferze całkowitych wydatków publicznych,
choć nie są właściwym miernikiem przeobrażeń państwa dobrobytu, w powiązaniu z ewolucją wydatków socjalnych pozwalają jednak na wyciągnięcie interesującego wniosku dotyczącego znaczenia państwa dobrobytu dla współczesnych
społeczeństw. Jak można wnioskować na podstawie danych przedstawionych
w tabeli 4.3, w dobie globalizacji (lata 1980–2003) we wszystkich grupach krajów nastąpiło przesunięcie w sferze wydatków publicznych w kierunku przyznania priorytetu wydatkom o charakterze socjalnym, z zachowaniem wysokiego
podobieństwa ich skali (a w wypadku krajów przypisanych do śródziemnomorskiego modelu państwa dobrobytu nawet silnie postępującej ich konwergencji).
Tabela 4.3. Publiczne wydatki socjalne (% całkowitych wydatków publicznych)
w wybranych krajach w latach 1980–2003
Wyszczególnienie
1980
1985
1990
1995
2000
2003
1980–
2003
Model socjaldemokratyczny
Dania
Finlandia
Norwegia
Szwecja
44,8
48,3
39,0
47,6
42,2
48,5
38,9
46,6
45,6
51,0
42,4
49,8
48,6
44,6
46,2
48,4
47,9
44,1
52,5
50,4
49,9
45,0
52,0
53,7
5,1
–3,3
13,0
6,1
Wartość średnia
44,9
44,1
47,2
47,0
48,7
50,2
5,2
9,4
9,8
8,4
4,1
7,4
7,5
×
Współczynnik zmienności
12
Można by powiedzieć, że pierwsze z nich opisują wersję „publicystyczną” rozumienia istoty państwa dobrobytu, drugie zaś odwołują się do definicji sensu stricto, określającej państwo dobrobytu jako przestrzeń działalności państwa wyznaczoną poprzez subsystem zabezpieczenia społecznego, jak również poprzez świadczenia w naturze w postaci ochrony zdrowia, pewne beneficja
z zakresu gospodarki mieszkaniowej (zob. N. Barr, The Economics of the Welfare State, 4th ed.,
Oxford University Press, Oxford 2004, s. 8 oraz P. Pestieau, The Welfare State in the European
Union. Economic and Social Perspectives, Oxford University Press, Oxford 2006, s. 6), ewentualnie edukację (por. N. Barr, Economic Theory and the Welfare State: A Survey and Interpretation,
„Journal of Economic Literature” 1992, vol. 30, nr 2, s. 742 i 743). Wytyczanie szerszej definicji
państwa dobrobytu – poprzez zastosowanie takiej miary jego zaawansowania jak wielkość całkowitych wydatków publicznych w relacji do PKB – choć niewątpliwie wygodne z punktu widzenia
łatwej krytyki państwa dobrobytu, budzi spore wątpliwości, gdyż w rzeczy samej odbiera jakiekolwiek znaczenie tej kategorii. Trudno przecież uznać wycofywanie się państwa z szeroko zakrojonego interwencjonizmu państwowego nieobniżające poziomu zabezpieczenia społecznego za
racjonalną przesłankę do twierdzenia o kryzysie państwa dobrobytu.
92
cd. tabeli 4.3
Wyszczególnienie
1980
1985
1990
1995
2000
2003
1980–
2003
Model konserwatywny
Austria
Belgia
Francja
Holandia
Niemcy
47,0
40,3
45,1
43,2
48,0
43,7
43,6
48,4
42,2
51,0
46,0
47,9
51,2
44,4
51,6
47,5
50,9
52,0
44,2
55,1
49,1
51,6
53,5
43,7
58,3
51,1
51,8
53,8
43,9
56,4
4,1
11,5
8,7
0,7
8,4
Wartość średnia
44,7
45,8
48,2
49,9
51,2
51,4
6,7
8,2
6,6
8,4
10,5
9,1
×
Współczynnik zmienności
6,9
Model śródziemnomorski
Grecja
Hiszpania
Portugalia
Włochy
37,8
48,1
45,4
43,0
38,1
41,3
27,0
40,9
41,4
46,7
34,0
37,6
42,1
48,4
42,0
37,7
45,6
52,2
46,9
50,3
47,3
52,9
51,6
50,1
9,5
4,8
6,2
7,1
Wartość średnia
43,6
36,8
39,9
42,6
48,8
50,5
6,9
Współczynnik zmienności
10,0
18,2
13,6
10,4
6,2
4,8
×
43,2
42,7
51,5
47,6
44,0
48,1
13,5
1,6
9,5
8,2
Model liberalny
Irlandia
Stany Zjednoczone
Wielka Brytania
34,1
42,4
38,6
40,4
35,3
42,7
36,1
36,1
41,1
39,6
41,6
45,8
Wartość średnia
38,4
39,5
37,8
42,3
45,8
46,6
Współczynnik zmienności
10,8
9,6
7,6
7,5
10,8
4,8
×
Wartość średnia ogółem
43,3
41,9
43,9
45,9
49,0
50,0
6,7
9,9
13,6
13,2
10,2
9,0
7,4
×
Współczynnik zmienności
ogółem
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych zawartych w tabelach 4.1 i 4.2.
W 1980 r. publiczne wydatki socjalne stanowiły przeciętnie 43,3% całkowitych wydatków publicznych w badanych krajach, w 2003 r. zaś – średnio rzecz
ujmując – dokładnie ich połowę, przy czym były nieznacznie niższe od tej granicy w wypadku krajów realizujących model liberalnego państwa dobrobytu
i nieznacznie wyższe w wypadku pozostałych grup krajów (co de facto oznaczało nadanie wydatkom socjalnym priorytetu w całkowitych wydatkach państwa).
Jaki z tego wniosek? Otóż taki, że mówienie o odmienności priorytetów – przynajmniej na poziomie rozgraniczenia: publiczne wydatki socjalne versus inne
wydatki publiczne – krajów urzeczywistniających odmienne wizje państwa dobrobytu, nie ma poparcia empirycznego. To, co te kraje różni (i co zostało już
pokazane), to poziom obu wspomnianych kategorii wydatków (w odniesieniu do
PKB). Odmienność ta, choć nie bez znaczenia dla możliwości realizowania
określonych programów społecznych, nie tyle oddaje postrzeganie ważności sfe-
93
ry zabezpieczenia socjalnego, ile jest raczej odpowiedzią na pytanie o pożądany
zakres aktywności państwa w gospodarce i jego roli w systemie ekonomicznym.
W niewielkim tylko stopniu osłabiają tę generalną konkluzję nieliczne przykłady
państw (Finlandia, Stany Zjednoczone, Holandia czy też Niemcy) nieco silniej
różnicujących relację: publiczne wydatki socjalne – całkowite wydatki publiczne.
Optymistyczna wizja państwa dobrobytu jako trwałego tworu, odpornego na
presję wytwarzaną przez proces globalizacji, wynikająca z analizy zmian publicznych wydatków socjalnych w latach 1980–2003 mogłaby zostać uznana za
przedwczesną, a przez to podważona – w pewnej mierze nawet słusznie – na
podstawie konstatacji, że to nie wielkości agregatowe, lecz takie, które opisują
sytuację jednostek, dają prawdziwy obraz przeobrażeń państwa dobrobytu. Chodzi bowiem o to, jak można argumentować, w jakim zakresie państwo dobrobytu
zabezpiecza jednostki przed głównymi rodzajami ryzyka życiowego – czyli
w jakim stopniu potrafi redukować niepewność co do możliwości aktywnego
uczestniczenia jednostek w życiu społecznym w wypadku zaistnienia określonych zdarzeń losowych, grożących znacznym obniżeniem dochodów indywidualnych – a nie o samą skalę wydatków socjalnych. W myśl zatem tej argumentacji należałoby chociażby ocenić hojność państwa dobrobytu w odniesieniu do
trzech podstawowych rodzajów ryzyka, a mianowicie: bezrobocia, choroby oraz
starości. Dane zawarte w tabeli 4.4 pozwalają na przeprowadzenie takiego postępowania w perspektywie zarówno przekrojowej, jak i czasowej.
Tabela 4.4. Stopy zastąpienia netto (w %) w wybranych krajach w latach 1986–2002
Wyszczególnienie
Bezrobociea
1986
2002
79
68
71
84
63
62
69
76
75,5
67,5
Emerytura
(minimum)b
Chorobaa
1986
2002
1986
Emerytura
(standard)c
2002
1986
2002
Model socjaldemokratyczny
Dania
Finlandia
Norwegia
Szwecja
Wartość średnia
78
89
100
94
63
73
100
83
58
54
51
55
51
39
55
38
61
66
61
75
58
63
63
59
90,3
79,8
54,5
45,8
65,8
60,8
Model konserwatywny
Austria
Belgia
Francja
Holandia
Niemcy
Wartość średnia
65
68
74
78
67
61
63
70
73
66
80
90
64
78
100
82
86
62
73
93
47
38
58
55
23
53
38
54
52
20
75
83
63
55
72
76
72
55
52
62
70,4
66,6
82,4
79,2
44,2
43,4
69,6
63,4
94
cd. tabeli 4.4
Wyszczególnienie
Bezrobociea
1986
Chorobaa
2002
1986
2002
Emerytura
(minimum)b
1986
2002
Emerytura
(standard)c
1986
2002
Model śródziemnomorski
Włochy
11
52
83
81
38
40
76
86
Wartość średnia
11
52
83
81
38
40
76
86
Irlandia
58
44
58
44
42
40
53
46
Stany Zjednoczone
67
57
0
0
42
39
52
71
Wielka Brytania
35
37
35
24
36
37
51
57
Wartość średnia
53,3
46,0
31,0
22,7
40,0
38,7
52,0
58,0
Wartość średnia
ogółem
63,5
61,0
73,0
66,5
45,9
42,8
64,8
63,1
Współczynnik
zmienności
31,2
18,4
39,0
43,0
22,9
23,1
16,3
17,1
Współczynnik
zmienności (bez
Włoch)
18,4
18,4
41,0
45,2
23,0
23,9
16,4
14,2
Model liberalny
a
średnia ze stóp netto dla dwóch typów gospodarstw pracowniczych: jednoosobowych oraz małżeństw z jedną osobą pracującą z dwojgiem dzieci na utrzymaniu, w pierwszych sześciu miesiącach
pobierania zasiłku; osoba w pełni ubezpieczona, otrzymująca wynagrodzenie na poziomie wynagrodzenia „przeciętnego pracownika produkcyjnego” – average production worker (APW) wage (z uwagi
na malejącą z czasem reprezentatywność sektora produkcyjnego dla określania przeciętnego wynagrodzenia typowego podatnika, OECD stosuje obecnie pojęcie przeciętnego pracownika – average
worker (AW) – ze względu na rozszerzenie dziedziny rodzajów działalności ujmowanych na potrzeby
kalkulacji przeciętnego wynagrodzenia. Szerzej na temat powodów i skutków tej metodycznej modyfikacji zob.: Taxing Wages 2003/2004, vol. 2005, nr 1, OECD, Paris 2006, s. 33–42)
b
średnia ze stóp netto dla osób osiągających wiek emerytalny, tworzących gospodarstwo jednoosobowe lub dwuosobowe, bez historii wynagradzania, przy założeniu wynagrodzenia na poziomie wynagrodzenia przeciętnego pracownika produkcyjnego jako zmiennej zastosowanej do obliczenia
stopy zastąpienia
c
średnia ze stóp netto dla osób przechodzących na emeryturę, tworzących gospodarstwo jednoosobowe lub dwuosobowe (w sytuacji gdy druga osoba jest na jej utrzymaniu), przy założeniu wynagrodzenia na poziomie wynagrodzenia przeciętnego pracownika produkcyjnego w całym okresie życia
zawodowego
Źródło: L. Scruggs, op. cit., s. 352–354.
Bez popełniania dużego błędu, największą hojność świadczeń należałoby
przypisać na równi krajom realizującym socjaldemokratyczny i konserwatywny
model państwa dobrobytu13. Stopy zastąpienia dla modelu liberalnego znacząco
13
Oczywiście jest to prosty wniosek płynący z porównania średnich wartości stóp zastąpienia
dla poszczególnych modeli, nieoddający różnic między poszczególnymi krajami. Ponieważ brakuje danych dla pozostałych – poza Włochami – krajów realizujących śródziemnomorski model państwa dobrobytu, trudno uważać za właściwe traktowanie Włoch jako przypadku reprezentatywnego dla całej grupy, a przez to w prowadzonych w tym miejscu rozważaniach model ów nie
95
odbiegały w całym badanym okresie od stóp właściwych wspomnianym dwóm
grupom krajów, szczególnie w odniesieniu do takich zdarzeń losowych jak bezrobocie i choroba. Nie można jednak nie zauważyć, że zmiany hojności państwa
dobrobytu w czasie w bardzo dużym stopniu wyznaczają wspólny, spadkowy
trend dla wszystkich jego modeli. W 2002 r. stopy zastąpienia kształtowały się
na ogół na poziomie niższym niż w latach 80. minionego wieku, przy czym spadek ten szczególnie wyraźnie zaznaczył się w krajach socjaldemokratycznych.
Uwzględniając nawet fakt, że spadek względnego poziomu zabezpieczenia bezrobotnych rozpoczął się w Holandii i Danii już w połowie lat 70. ubiegłego wieku14, czyli w okresie przedglobalizacyjnym, a mówienie o ekspansji norweskiego państwa dobrobytu nadal zachowuje swoją aktualność, ogólny obraz
przemian państwa dobrobytu w świetle danych dotyczących stóp zastąpienia netto mimo wszystko odczytany mógłby zostać jako potwierdzenie kryzysu zaawansowanego państwa dobrobytu.
Trudno zaprzeczyć, że z perspektywy jednostki państwo dobrobytu, w dużej
mierze niezależnie od jego modelowej charakterystyki, z początkiem XXI w. nie
było już tak hojne jak w latach 80. XX w. Obserwacja ta nie powinna jednak
prowadzić do pochopnych wniosków, jeżeli te miałyby się sprowadzać do wieszczenia końca państwa dobrobytu, m.in. dlatego, że perspektywa beneficjanta nie
jest jedyną z możliwych ocen wysiłku, jaki czynią poszczególne kraje na rzecz
dobrobytu. Nie tylko to jest ważne, jak wysokie są świadczenia dla poszczególnych jednostek dotkniętych zdarzeniami losowymi, ale również to, jak wiele
jednostek z praw do tych świadczeń może korzystać. Jeżeli mierzyć tą ostatnią
miarą stan państwa dobrobytu (tabela 4.5), to o żadnym jego regresie mowy być
nie może.
Gdyby wskazać najbardziej „rozwojowy” program z zakresu ubezpieczeń
społecznych, byłoby to najpewniej ubezpieczenie na wypadek bezrobocia –
w 2002 r. objęcie nim ludności aktywnej zawodowo wzrosło w porównaniu
z 1986 r. przeciętnie o 6 pkt proc. (uwzględniając wszystkie kraje), a szczególnie
silnie w grupie krajów o liberalnym modelu państwa dobrobytu (średnio
o 13 pkt proc.). Nieznacznie zwiększył się natomiast zakres ochrony gwaranto-
znajduje odzwierciedlenia w opisie zmian hojności państwa dobrobytu. Warto jednak podkreślić,
że to, co dane dotyczące Włoch mogłyby sugerować w odniesieniu do całego modelu, a więc
szczególnie wysoką stopę zastąpienia dochodu z pracy standardowym świadczeniem emerytalnym
(w porównaniu z pozostałymi grupami krajów), znajduje potwierdzenie w rzeczywistości. Według
danych OECD (Society at a Glance. OECD Social Indicators, 2005 edition, Paris 2005, s. 67) dla
2002 r., wszystkie kraje południowe znajdowały się w absolutnej czołówce, jeśli chodzi o tę stopę
zastąpienia. Ze względu jednak na różnice metodyczne w sposobie jej wyliczania w stosunku do
wartości ujętych w tabeli 4.4, nie została ona do niej włączona.
14
L. Scruggs, op. cit., s. 355.
96
Tabela 4.5. Stopień objęcia systemem ubezpieczeń społecznych w wybranych krajach
w latach 1986–2002
Wyszczególnienie
Bezrobocie (% ludności
aktywnej zawodowo)
1986
2002
Choroba (% ludności
aktywnej zawodowo)
1986
Emerytury (% ludności
powyżej wieku emerytalnego)
2002
1986
2002
Model socjaldemokratyczny
Dania
Finlandia
Norwegia
Szwecja
Wartość średnia
71
66
89
79
76,3
83
74
93
85
98
100
100
100
99
100
100
93
100
100
100
100
100
100
100
100
83,8
99,5
98,0
100
100
Model konserwatywny
Austria
Belgia
Francja
Holandia
Niemcy
Wartość średnia
65
84
53
89
73
72,8
67
84
58
89
68
90
90
96
89
90
84
83
95
89
88
84
89
100
100
100
86
100
100
100
100
73,2
91,0
87,8
94,6
97,2
Model śródziemnomorski
Włochy
51
59
63
66
100
100
Wartość średnia
51
59
63
66
100
100
Irlandia
73
100
73
100
98
99
Stany Zjednoczone
83
88
0
0
94
93
Wielka Brytania
79
86
79
86
97
100
Wartość średnia
78,3
91,3
50,7
62,0
96,3
97,3
Wartość średnia
ogółem
73,5
79,5
82,2
83,3
97,1
98,3
Współczynnik zmienności
16,7
16,5
33,0
32,2
5,3
4,2
Współczynnik zmienności (bez Stanów
Zjednoczonych)
17,1
17,1
13,2
11,1
5,4
4,1
Model liberalny
Źródło: L. Scruggs, op. cit., s. 359.
wanej przez system ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do ryzyka choroby
(ponownie – z wyjątkiem krajów liberalnych, które charakteryzował duży wzrost
wskaźnika, bo o ponad 11 pkt proc.) i ryzyka starości.
97
4.4. MIRAŻ WSZECHWŁADNEJ GLOBALIZACJI
W okresie uznawanym powszechnie za czas intensywnego procesu globalizacji państwo dobrobytu nie wydaje się koncepcją, która nieuchronnie traciłaby
swoją rację bytu. Zaprezentowane dane – choć niepełne i wymagające dalszej,
pogłębionej analizy – wskazują, że mówienie o deterministycznie uwarunkowanym przez globalizację zjawisku zmuszania współczesnych społeczeństw do
przyjęcia wersji państwa minimalnego należy traktować z bardzo dużym dystansem. Jak zatem wytłumaczyć nikłą skuteczność globalizacji w tworzeniu leseferystycznej wizji porządku społecznego?
Doszukując się swego rodzaju nieprzekładalności niekorzystnych dla polityki redystrybucji zapowiedzi hipotezy efektywności na procesy widoczne w realnym świecie, wskazać należałoby na co najmniej trzy powody takiego stanu rzeczy: niedocenianie zdolności dostosowawczych samego państwa dobrobytu,
jednostronne spojrzenie na warunki określające działalność podmiotów gospodarczych oraz rzeczywistą skalę globalizacji.
Następstwami wymuszonej procesem globalizacji większej dbałości państwa
w zapobieganiu zagrożeniu, jakie stwarza dla jego wpływów podatkowych mobilność kapitału, nie okazały się ani dramatyczny odwrót od opodatkowania kapitału na rzecz opodatkowania pracy (a raczej nie było żadnego odwrotu), ani też
mniejsze wpływy budżetowe z tego tytułu15. Nastąpiła natomiast redukcja wysokich krańcowych stawek opodatkowania, przede wszystkim kapitału, połączona
jednak ze znaczącym zmniejszeniem możliwości odliczeń i zwolnień z podatku.
Innymi słowy – ewentualne straty dochodów wynikające z niższych stawek opodatkowania zrekompensowane zostały przez stworzenie szerszej bazy podatkowej.
Choć można postrzegać te zmiany jako ograniczenie bezpośredniej korekcyjnej
roli systemu podatkowego, to nie naruszają one jego zadania dostarczania określonych wpływów budżetowych, a zatem nie wymuszają ograniczenia aktywności
państwa w zakresie wielkości wydatków przeznaczanych przez nie na realizację
celów socjalnych oraz dostarczanie określonych dóbr publicznych.
Jednostronność perspektywy oceny uwarunkowań, jakie stwarza globalizacja
dla jednostek gospodarujących, i ewentualnych ograniczeń, czy też wytycznych
z niej płynących po stronie państwa wynika natomiast z analizy wyłącznie strony kosztowej prowadzenia działalności gospodarczej. Nie chodzi przy tym tutaj
o – trzeba przyznać dosyć kuriozalne – przekonanie o destrukcyjnym wpływie
15
Szerzej zob.: D. Swank, Funding the Welfare State: Globalization and the Taxation of
Business in Advanced Market Economies, „Political Studies” 1998, vol. 46, nr 4 oraz V. Navarro,
J. Schmitt, J. Astudillo, Is Globalisation Undermining the Welfare State?, „Cambridge Journal of
Economics” 2004, vol. 28, nr 1, s. 142–147.
98
na aktywność podmiotów krajowych konkurentów z krajów uboższych, odznaczających się znacznie niższym poziomem płac, dysponujących pozornie swego
rodzaju kosztowym handicapem. W znacznej mierze za różnice te odpowiadają
dysproporcje w produktywności pracy16. Rzecz raczej w mylnym przekonaniu
o bezpośrednim przełożeniu dysproporcji w pozapłacowych kosztach pracy na
warunki zarówno inwestowania, jak i konkurowania podmiotów pochodzących
z krajów o podobnym poziomie rozwoju. Mylnym, bo równie ważne w realnym
świecie (jeśli nie ważniejsze) są dla przedsiębiorstw zmienne opisujące korzyści
charakteryzujące kraj, w którym przedsiębiorstwa te działają, takie jak: stabilność systemu prawnego, skuteczność ochrony własności, wielkość publicznych
inwestycji w kapitał fizyczny (infrastruktura) i ludzki, czy nawet poziom nierówności społecznych17.
Postrzeganie procesu globalizacji warto też sprowadzić do właściwych proporcji. Może się wydawać zaskakujące, ale pod koniec XIX w. – w okresie obowiązywania systemu waluty złotej – według wielu stosowanych dzisiaj mierników zakresu globalizacji gospodarka światowa była silniej zintegrowana niż
obecnie18. Jak „silnie” zintegrowana jest ona dzisiaj, niech świadczy fakt dotyczący dwóch krajów, pomiędzy którymi nie ma właściwie żadnych barier w przepływie dóbr – USA i Kanady. Otóż, jak dowiodły badania jednego z kanadyjskich
ekonomistów, wymiana towarowa pomiędzy stanem USA a prowincją Kanady
(a więc międzynarodowa) jest przeciętnie dwudziestokrotnie niższa niż między
dwoma kanadyjskimi prowincjami19.
4.5. WNIOSKI DLA POLSKI
Gdyby uznać proces globalizacji za główny czynnik determinujący odchodzenie współczesnych społeczeństw od programów społecznych wpisanych
w realizowane przez nie modele państwa dobrobytu, można by wywieść nieco
zaskakujący wniosek dotyczący Polski. Skoro przemiany wolnorynkowe zachodzące w Polsce od początku lat 90. minionego wieku przypadały na okres „doj16
D. Rodrik, Has Globalization Gone Too Far?, „California Management Review” 1997,
vol. 39, nr 3, s. 42.
17
G. Garrett, Global Markets…, s. 798.
18
D. Rodrik, Has Globalization..., s. 34 i 35.
19
Przykład za: D. Rodrik, Sense and Nonsense in the Globalization Debate [w:] International
Political Economy. Perspectives on Global Power and Wealth, J.A. Frieden, D.A. Lake (eds),
Bedford/St. Martin’s, New York 2000, s. 463.
99
rzałej” globalizacji, to szerokie otwarcie na świat naszej gospodarki winno skutecznie uniemożliwiać realizację jakiejkolwiek istotnej polityki mającej na celu
budowanie sieci bezpieczeństwa socjalnego. Tymczasem zaangażowanie państwa w sferę socjalną w naszym kraju, choć nie pozwala (nieco na przekór publicystycznej „wiedzy”) na mówienie o nadzwyczaj rozbudowanej jego aktywności w tym obszarze, to w równym stopniu prowadzi do odrzucenia twierdzenia
o urzeczywistnianiu minimalistycznej wersji państwa dobrobytu. W 1990 r.
udział publicznych wydatków socjalnych w PKB wynosił w Polsce zaledwie
15,1%, utrzymując się natomiast w kolejnych latach już na poziomie powyżej
21%20. W ostatnim roku rozpatrywanego okresu badawczego, tj. 2003, publiczne
wydatki socjalne stanowiły 22,9% PKB, kształtując się na bardzo podobnym
poziomie jak na Węgrzech i w Czechach. Odnosząc tę wielkość do wydatków
charakterystycznych dla prezentowanych w pracy modeli państwa dobrobytu,
najbardziej zbliżone swym poziomem były one do wydatków cechujących
grupę krajów realizujących model śródziemnomorski, przewyższając w tym
względzie kraje skupione wokół modelu liberalnego. Jak zatem wytłumaczyć
ten stan rzeczy?
Podstawowa dla zrozumienia istoty trwałości idei państwa dobrobytu jest
konstatacja, że państwo dobrobytu jest pomysłem zbiorowości, za którym stoją
względy przede wszystkim pozaekonomiczne, i rezygnacja z niego oznaczałaby
realizację projektu politycznego wymagającego rewolucji w sferze wartościowania. Po 1989 r. zaszła w Polsce wprawdzie olbrzymia zmiana w określaniu
obszarów odpowiedzialności państwa i rynku w kreowaniu dobrobytu indywidualnego jednostek, nie oznaczała ona jednak zaniku preferencji społecznych
odnośnie do powinności państwa w walce z podstawowymi bolączkami społecznymi, preferencji znajdujących przecież swoje przełożenie w sferze decyzji politycznych. W konfrontacji z nimi presja efektywności wywierana przez globalizację nie była i nadal nie jest czynnikiem przeważającym. Byłoby naiwnością
przekładanie niechęci do socjalistycznego państwa naruszającego sferę wolności
osobistej, niestwarzającego nadziei na realizację planów życiowych jednostek,
na awersje do tych rodzajów aktywności demokratycznego państwa, które
w krajach rozwiniętych konstytuują państwo dobrobytu i pomagają w realizacji
owych planów.
Ograniczony wpływ globalizacji na kształtowanie sfery aktywności socjalnej
determinuje jednak niemożność przeciwdziałania pewnym deformacjom czy
wynaturzeniom systemu zabezpieczenia społecznego, systemu stanowiącego
podstawowy element państwa dobrobytu. Nie oznacza to bynajmniej, że proces
globalizacji nie ustanawia w ogóle żadnych granic dla działalności państwa.
Najpewniej czyni silną progresywność podatków pomysłem trudnym do urze20
Social Expenditure Database…
100
czywistnienia, wymusza także – w przypadku zamiaru rozwijania państwa dobrobytu wraz z rozwojem gospodarczym naszego kraju – znacznie większą dbałość o warunki działania kapitału inwestycyjnego, przy czym chodzi tutaj
o względy systemowej natury. To, co wskazane zostało jako swego rodzaju bariera chroniąca rozwinięte kraje przed koniecznością zarzucenia idei zaawansowanego państwa dobrobytu jako następstwa „ucieczki” kapitału inwestycyjnego
– przejrzyste procedury, stabilność systemu prawnego, wysoki kapitał społeczny – również w Polsce musi zyskać status nadrzędnego celu poczynań władz
publicznych w zakresie, najbardziej ogólnie rzecz ujmując, modelowania instytucjonalnego otoczenia gospodarki.
Na koniec warto wspomnieć – odbiegając nieco od przedmiotu rozważań
w niniejszym rozdziale i wskazując zarazem nowy obszar potencjalnych badań –
o czynniku znacznie poważniej determinującym (jak się przynajmniej wydaje)
przyszły kształt państwa dobrobytu aniżeli globalizacja. Chodzi mianowicie
o proces starzenia się społeczeństw krajów wysoko rozwiniętych, zjawisko uwidaczniające się również w Polsce. Powodowany zwiększającą się oczekiwaną
długością życia, jak również spadającymi współczynnikami dzietności wzrost
udziału osób starszych w strukturze wiekowej społeczeństw, niewątpliwie opisywać będzie przemiany państwa dobrobytu. Choć jest to pewne, nie musi
oznaczać jego kryzysu. Tak byłoby tylko wtedy, gdyby założyć brak zdolności
dostosowawczych po stronie państwa do zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Wtedy niewątpliwie ujawniłby się regres państwa dobrobytu przejawiający się obniżeniem standardów życia zarówno jednostek w wieku produkcyjnym (na skutek zwiększających się obciążeń z tytułu składek emerytalnych),
jak i jednostek w wieku emerytalnym (ze względu na malejące stopy zastąpienia
wynagrodzeń przez świadczenia emerytalne). Zakładając jednak, że nieelastyczność ta nie jest tak silna, jakich posunięć należałoby oczekiwać w celu utrzymania państwa dobrobytu jako żywego projektu cywilizacyjnego?
Odpowiedź nie jest zaskakująca. Utrzymanie dotychczasowego, lub też zbliżonego do dotychczasowego, wysokiego poziomu świadczeń państwa dobrobytu
wymagałoby działań sprowadzających się, najogólniej rzecz ujmując, do21: podniesienia produkcyjności pracy, zwiększenia aktywności zawodowej ludności
w wieku produkcyjnym oraz podniesienia granicy wieku emerytalnego. W tym
świetle staje się oczywiste, że polskie państwo dobrobytu czekają wielkie zmiany. Chęć realnego uczestnictwa w społecznej współpracy, przejawiająca się aktywnością zawodową populacji w wieku produkcyjnym, jest w Polsce dramatycznie niska, szczególnie jeśli chodzi o kobiety. W 2007 r. współczynniki
aktywności zawodowej: ogółem, dla mężczyzn i dla kobiet kształtowały się na
21
Por. N. Barr, The Economics of…, s. 206–209.
101
poziomie odpowiednio 63,2%, 70% oraz 56,5%22. Jeżeli uwzględnić, że efektywny wiek emerytalny w Polsce jest również na bardzo niskim poziomie (kobiety – 58,8 lat, mężczyźni – 60,9 lat23), to rysuje się niebezpieczny obraz relacji
jednostka–państwo, w którym każde żądania zwiększenia osłony socjalnej mogą
być postrzegane jako presja zapewnienia przez państwo indywidualnego dobrobytu bez pracy. Takie państwo dobrobytu nie jest konstrukcją pożądaną, co więcej, w perspektywie starzejącego się społeczeństwa nie jest nawet konstrukcją
możliwą do utrzymania.
22
Przykładowo dla Szwecji było to kolejno: 80,6%, 82,9% oraz 78,2%. Employment Statistics
Database, OECD, Paris 2008.
23
Przeciętna wartość dla okresu 1997–2002. Średnia wartość dla całego OECD w przypadku
kobiet to wiek 61,4 lat, a w przypadku mężczyzn wiek 63,3 lat. Szerzej zob.: Society at a Glance…,
s. 49.