Praca magisterska Magdaleny Bagniuk na temat LSW

Transkrypt

Uniwersytet Warszawski
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
Magdalena Bagniuk
Nr albumu: 298251
Implementacja sieci międzyorganizacyjnych na przykładzie
Lokalnych Systemów Wsparcia
Praca magisterska na kierunku: polityka społeczna (studia II stopnia)
Praca wykonana pod kierunkiem
dr hab. Ryszarda Szarfenberga
Instytut Polityki Społecznej UW
Warszawa, wrzesień, 2015
1
Oświadczenie kierującego pracą
Oświadczam, że niniejsza praca została przygotowana pod moim kierunkiem i stwierdzam, że spełnia
ona warunki do przedstawienia jej w postępowaniu o nadanie tytułu zawodowego.
Data
Podpis kierującego pracą
Oświadczenie autora(autorów) pracy
Świadom odpowiedzialności prawnej oświadczam, że niniejsza praca dyplomowa została napisana
przez mnie samodzielnie i nie zawiera treści uzyskanych w sposób niezgodny z obowiązującymi
przepisami. Oświadczam również, że przedstawiona praca nie była wcześniej przedmiotem procedur
związanych z uzyskaniem tytułu zawodowego w wyższej uczelni. Oświadczam ponadto, że niniejsza
wersja pracy jest identyczna z załączoną wersją elektroniczną.
Data
Podpis autora (autorów) pracy
2
Streszczenie
Celem powstania niniejszej pracy jest próba poznania, zbadania i analizy nowego nurtu w polskiej
polityce społecznej jaki stanowi współpraca międzysektorowa przy realizacji zadań z obszaru
polityki społecznej w formule Lokalnych Systemów Wsparcia. Współdziałanie organizacji z III
sektora oraz instytucji publicznych w oparciu o ideę LSW stanowi nowatorskie podejście do
problematyki realizacji polskiej polityki społecznej, w związku z czym niewiele jest dostępnych
opracowań czy też badań na ten temat. W związku z powyższym w niniejszej pracy podjęto próbę
dokładnego
poznania
mechanizmów działania organizacji i instytucji w ramach LSW oraz
rozróżnienia takich działań od tradycyjnych aktywności i form współpracy podmiotów publicznych
i społecznych. Największy nacisk położono na uzyskanie informacji związanych ze sposobem
implementacji LSW w teorii i w praktyce. W celu uzyskania odpowiedzi na niniejsze pytania
posłużono się analizą dokumentów związanych z wdrażaniem LSW, a także analizą danych
zebranych
za
pomocą
swobodnych
wywiadów
pogłębionych
przeprowadzonych
wśród
pracowników organizacji pozarządowych tworzących LSW oraz pracowników Urzędu Miasta
Warszawa – pomysłodawców i organizatorów samej idei. Metoda badawcza została dobrana w taki
sposób aby umożliwić respondentom jesk największą swobodę wypowiedzi, dzięki czemu badacz
miał możliwość poznania większej ilości szczegółów dotyczących rzeczywistego działania LSW oraz
uchwycenia subiektywnych odczuć badanych osób.
Słowa kluczowe: lokalne systemy wsparcia, współpraca międzysektorowa, implelentacja,
Dziedzina pracy: 14.100
Implementation of the interorganizational networks: case of the Local System of Support
3
Spis treści
Spis treści ........................................................................................................................................................... 4
Wstęp ................................................................................................................................................................ 6
1.
Rozdział I: Implementacja polityki społecznej w Polsce ............................................................................ 8
1.1.
Ewolucja idei partnerstwa publiczno - społecznego w Polsce........................................................... 8
1.2. Podstawy prawne współpracy organizacji pozarządowych z organami administracji publicznej przy
realizacji zadań z zakresu polityki społecznej .............................................................................................. 12
1.3.
Sieci międzyorganizacyjne jako nowatorski nurt w sferze zarządzania publicznego i społecznego 18
1.4.
Lokalne Systemy Wsparcia jako polski przykład funkcjonowania sieci międzyorganizacyjnych..... 21
1.5. Lokalne Systemy Wsparcia – rozważania definicyjne w kontekście teorii sieci
międzyorganizacyjnych................................................................................................................................ 24
2. Rozdział II: Analiza dostępnych badań na temat Lokalnych Systemów Wsparcia i metodologia badań
własnych .......................................................................................................................................................... 30
2.1.
Lokalne Systemy Wsparcia w świetle dotychczasowych badań ...................................................... 30
2.1.1.
Metodologia badań ................................................................................................................. 30
2.1.2.
Wyniki badań ........................................................................................................................... 31
2.1.3.
Rekomendacje ......................................................................................................................... 35
2.2.
Metodologia badań własnych nad implementacją i funkcjonowaniem LSW.................................. 36
2.2.1.
Przedmiot badania i pytania badawcze .................................................................................. 36
2.2.2.
Źródła danych .......................................................................................................................... 37
2.2.3.
Zaplanowany sposób uzyskania danych .................................................................................. 37
2.2.4.
Przebieg badania ..................................................................................................................... 39
3. Rozdział III: Implementacja sieci międzyorganizacyjnych na przykładzie Lokalnych Systemów Wsparcia
w świetle badań własnych ............................................................................................................................... 41
3.1.
Analiza dostępnych materiałów na temat funkcjonowania Lokalnych Systemów Wsparcia ......... 41
3.2.
Wyniki badań własnych na temat Lokalnych Systemów Wsparcia ................................................. 45
3.2.1.
Lokalne Systemy Wsparcia w oczach pracowników Urzędu Miasta – wyniki badań własnych
45
3.2.2.
Lokalne Systemy Wsparcia w oczach przedstawicieli organizacji pozarządowych – wyniki
badań własnych ....................................................................................................................................... 51
3.3. Podsumowanie wyników badań na temat funkcjonowania i implementacji Lokalnych Systemów
Wsparcia ...................................................................................................................................................... 58
Podsumowanie ................................................................................................................................................ 62
Bibliografia....................................................................................................................................................... 65
Wykaz wywiadów ............................................................................................................................................ 67
4
Wykaz tabel ..................................................................................................................................................... 67
Wykaz rysunków .............................................................................................................................................. 67
Załączniki ......................................................................................................................................................... 68
5
Wstęp
Tematem niniejszej pracy jest implementacja sieci międzyorganizacyjnych na przykładzie
Lokalnych Systemów Wsparcia. W ostatnich latach obserwuje się w Europie duży wzrost znaczenia
sektora społecznego w kreowaniu oraz zarządaniu lokalnymi oraz narodowymi politykami
społecznymi. Przedstawiciele sektora publicznego zdali sobie sprawę, że bez podejmowania
kompleksowych działań opartych na formule partnerstw międzysektorowych
- publiczno –
społeczno – prywatnych, ich konkurencyjność będzie spadać, a podejmowanie działania będą mniej
efektywne.
Lokalne Systemy Wsparcia stanowią nowy nurt wpisujący się w zyskującą ostatnio
na popularności tendencję zwiększania udziału organizacji pozarządowych i społecznych
w dostarczaniu rozwiązań w obszarze wdrażania i realizowania lokalnych polityk społecznych. Jest
to idea, której pomysłodawcą i organizatorem jest Urząd Miasta Warszawa i który, przynajmniej na
razie, realizowany jest wyłącznie w Warszawie. Niemniej jednak nie można wykluczyć, że
z czasem będzie się on rozwijał i obejmie także inne regiony kraju.
W swojej pracy postanowiłam skupić się na zbadaniu tego jak przebiega implementacja tego
rozwiązania w praktyce. Zależało mi także na zgłębieniu teoretycznych założeń leżących u podstaw
funkcjonowania Lokalnych Systemów Wsparcia oraz umiejscowieniu tego pojęcia w szerszej
perspektywie partnerstw publiczno – społecznych.
Pierwszy rozdział poświęcono dogłębnej analizie teorii związanej z formułą partnerstw
publiczno – społecznych. Przytoczona została ewolucja tej idei na przestrzeni ostatnich lat, a także
dokonano szczegółowej analizy związanej z typologią organizacji pozarządowych oraz relacją
między sektorem publicznym a społecznym w Polsce. Ponadto na podstawie wstępnych dostępnych
danych skonstruowałam tezę dotyczącą samej idei LSW, której prawdziwość chciałam udowodnić
bądź obalić podczas zaplanowanych badań własnych.
W drugim rozdziale skupiłam się na przedstawieniu dotychczasowych badań na temat
LSW. Z uwagi na to, że sama idea jest dość nowa (2013r.), udało mi się odnaleźć zaledwie jedne
badania przeprowadzone przez doktor Izabelę Rybkę, które dotykały tematyki LSW. Niemniej
jednak, posłużyły mi one za inspirację przy konstruowaniu narzedzi badawczych i pozwoliły na
odniesienie wyników moich badań do innych materiałów. Co więcej, okazało się, że wyniki obu
badań w dużej mierze się pokrywają. W rozdziale drugim przedstawiono także szczegółową
metodologię badań własnych – określono przedmiot badań oraz główne pytania badawcze, na które
odpowiedź miałam nadzieję uzyskać, zaplanowany sposób uzyskania danych oraz opisano przebieg
badania.
Rozdział trzeci został poświęcony szczegółowemu przedstawieniu wyników moich
6
badań, które ostatecznie składały się z dwóch części: pierwszą stanowiła analiza dostępnych
materiałów źródłowych. Wśród nich znalazła się głównie dokumentacja konkursowa oraz dokumenty
opracowane przez Urząd Miasta. Drugi etap badań polegał na przeprowadzeniu wywiadów
pogłębionych wśród pracowników Urzędu Miasta oraz pracowników organizacji społecznych
działających w ramach LSW. Ponieważ zależało mi nie tylko na uzyskaniu „twardych“ informacji
związanych z funkcjonowanie LSW, ale także na poznaniu opinii i odczuć osób bezpośrednio
zaangażowanych w tę ideę, wywiady pogłębione wydały mi się jedyną formułą, która pozwoli
uzyskać najbardziej obszerne i wyczerpujące informacje.
Lokalne Systemy Wsparcia stanowią nowy, niezwykle ciekawy nurt w polskiej lokalnej
polityce społecznej. W dynamicznie zmieniającym się świecie społeczeństw europejskich polityka
społeczna powinna być prowadzona w sposób elastyczny i umożliwiający szybkie reagowanie na
wciąż pojawiające się nowe wyzwania. Moi rozmócy podkreślali zalety formuły Lokalnych
Systemów Wsparcia, które oparte są na oddolnej inicjatywie, kompleksowości prowadzonych działań
oraz współpracy międzysektorowej, co wyróżnia je na tle tradycyjnych form realizacji zadań z
obszaru polityki społecznej.
7
1. Rozdział I: Implementacja polityki społecznej w Polsce
1.1.Ewolucja idei partnerstwa publiczno - społecznego w Polsce
Partnerstwo publiczno – społeczne stanowi jedną z najnowszych form współpracy między
sektorem samorządowym, a organizacjami pozarządowymi. W Polsce formalnie wprowadzone
zostało przez ustawę o działalności pożytku publicznego1. Sama definicja pojęcia nie jest
jednoznaczna. Pewne wątpliwości wzbudza forma i czas trwania współpracy, którą nazwać można
"partnerstwem", niemniej jednak wskazuje się na kilka fundamentalnych cech, które musi posiadać
współpraca aby można było mówić o partnerstwie między sektorem publicznym, a pozarządowym.
Mianowicie jest to umowa między podmiotem publicznym i społecznym, która jest rozległa
w czasie i nie dotyczy wyłącznie realizacji jednego zadania. Jednocześnie istnienie tych umów
powinno mieć charakter powtarzalny, natomiast na poziomie samego zarządzania partnerstwem,
powinny powstawać zalążki organizacyjne, które służyłyby koordynowaniu współpracy między
organizacjami2.
Sam rozwój idei partnerstw społecznych bądź publiczno – społecznych w ostatnich
dziesięcioleciach stał się w krajach Unii Europejskiej, a więc także w Polsce bardzo dynamiczny.
Mniej więcej do końca XX wieku kwestie związane z funkcjonowaniem organizacji trzeciego sektora
zdawały się być niezbyt istotne dla władz oraz badaczy państw europejskich. Organizacje trzeciego
sektora były zaniedbane w zakresie analiz teoretycznych, regulacji prawnych oraz badań
empirycznych.
Z punktu widzenia rozwoju znaczenia partnerstw w krajach Unii Europejskiej, można
wyróżnić trzy fazy tego procesu3.
Pierwszy etap przypada na lata osiemdziesiąte XX wieku. W tym okresie organizacje
pozarządowe powstają dość chaotycznie, również samo ich funkcjonowanie nie było ściśle
uporządkowane przez ramy prawne. Organizacje tworzone są przez samych obywateli
w odpowiedzi na niezaspokojenie ich potrzeb przez instytucje państwowe. Rozwiają się pierwsze
więzi organizacji pozarządowych z sektorem publicznym. Druga faza rozwoju idei partnerstwa
publiczno – społecznego przypada na lata dziewiędziesiąte XX wieku. W tym okresie dostrzeżono
1
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. Nr 96, poz. 873 z późn.
zm.
2
Partnerstwo publiczno – społeczne jako przystępna forma partnerstwa międzysektorowego, źródło internetowe:
www.prawoipartnerstwo.pl/
3
S. Kantyka, [w] Zarządzanie publiczne w lokalnej polityce społecznej, [red] A. Frączkiewicz-Wronka, wyd. WSP,
Warszawa 2007r., s. 205
8
wartość, jaką może pociągać za soba współpraca międzysektorowa. Rozpoczęła się tendencja do
włączania organizacji pozarządowych w dianozowanie i zwalczanie kwestii społecznych, przede
wszystkich związanych z wykluczeniem społecznym. Ostatni, trzeci etap, rozpoczął się po 2000 roku
i trwa nadal. Cechuje się on dalszym rozwojem znaczenia partnerstw i zwiększaniem zakresu
współpracy między organizacjami. Co istotne, w najnowszych analizach wskazuje się na znaczący
wzrost udziału sektora prywatnego w partnerstwach, czego przykładem jest rozwój idei Corporate
Social Responsibility – Społeczna Odpowiedzialnośc w Biznesie. Niemniej jednak, w dalszym ciągu
obserwuje się także wzrost znaczenia organizacji pozarządowych w realizacji zadań z zakresu
polityki społecznej.
Analizując zmiany i ewolucję w zakresie współtworzenia lokalnej polityki społecznej przez
organizacje pozarządowe i instytycje publiczne oraz samorządowe w Polsce, nie sposób pominąć
wpływu, jaki na tę relację mają zmiany w systemie politycznym naszego kraju. Przejście od
społeczeństwa niedemokratycznego, w którym podstawową rolę w zakresie zaspokajania potrzeb
ludności pełni państwo i jego instytucje do społeczeństwa otwartego, dla którego główną wartością
staje się wolność jednostek i prawo do samostanowienia, powoduje siłą rzeczy zwrot w kierunku
samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb przez obywateli, co zgodne jest z kolei
z podstawowymi założeniami przyświecającymi tworzeniu partnerstw społecznych. To nie państwo
wie co jest dla obywatela najlepsze, a sam obywatel (bądź, patrząc szerzej, obywatele zrzeszeni w
różnego rodzaju organizacje). Istnienie partnerstw publiczno – społecznych wpisuje się też w ideę
społeczeństwa obywatelskiego, tak charakterystyczną dla współczesnych państw europejskich,
a polegającą na dążeniu do samoorganizacji społeczeństwa i zwiększania udziału obywateli
w rozwiązywaniu ich własnych problemów. Również zasada subsydiarności, która zawarta jest
zarówno w unijnym ustawodawstwie, jak i w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 roku,
zwiększa znaczenie sektora pozapaństwowego w kreowaniu polityk publicznych, niejako
wymuszając ideę partnerstwa i równouprawnienia wśród słabszych i silniejszych podmiotów,
a więc w relacji rząd – samorząd i samorząd – organizacje pozarządowe4.
Aby analizować tematykę partnerstw publiczno – społecznych należy dokonać
usystematyzowania pojęć związanych z tą tematyką, jako, że gro pojęć stosowanych jest w języku
potocznym zamiennie, choć ich zakres definicyjny jest nieco inny. Najpopularniejszym
sformułowaniem używanym do określenia podmiotów zrzeszających obywateli w działaniu na rzecz
zaspokojenia ich własnych potrzeb, jest pojęcie "organizacji społecznych". Jak podaje Ewa Leś w
jednej ze swoich publikacji "organizacje społeczne to celowo zorganizowane grupy obywateli,
4
[red] B Lewenstein, J. Schindler, R. Skrzypiec, Partycypacja społeczna i aktywizacja w rozwiązywaniu problemów
społeczności lokalnych, wyd. Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010r., s. 44
9
tworzące się według rozmaitych kryteriów, np. interesu, zawodu czy wieku, które cechuje określony
przedmiot i zakres działania. Niekiedy organizacje społeczne utożsamia się również ze wspólnotami
pierwotnymi, opartymi na nieformalnych stosunkach"5. Biorąc pod uwagę krajowe uwarunkowania,
w Polsce wyróznić można kilka typów organizacji społecznych. Są to między innymi: związki
wyznaniowe,
partie
polityczne,
związki
zawodowe
oraz
stowarzyszenia
i fundacje. Jednocześnie warto zwrócić uwagę na nieostry charakter powyższej definicji, który
decyduje o tym, że również wszelkie organizacje, które mają pozarządowy charakter i nie są
nastawione na zysk, możemy zaliczyć do powyższej grupy. Organizacje, które spełniają dwie
powyższe przesłanki, nazywane są organizacjami pozarządowymi bądź non profit, i to one
najczęściej stanowią trzon partnerstw publiczno – społecznych.
Niejednoznaczność definicyjna w tym zakresie wynika w dużej mierze z trudności w
przeniesieniu nomenklatury angielskiej na grunt polski. Jedną z bardziej obszernych, a zarazem
trafnych definicji organizacji pozarządowych stworzył P. Gliński, który definiuje organizacje
pozarządowe jako dojrzałe tożsamościowo struktury integrujące obywateli, które spełniają kilka
podstawowych kryteriów, wśród których wymienia się przede wszystkim: prywatny charakter
inicjatywy, niezależność i niekomercyjność, a także znaczny udział wolontariatu oraz istotną rolę w
kształtowaniu postaw ludzkich (zarówno osób uczestniczących w strukturach NGO, jak i mających
z nimi jakąkolwiek styczność). Zgodnie z tym organizacje pozarządowe to organizacje prywatne
(także w sensie społecznym, tzn. "niepubliczne" – nierządowe, niesamorzadowe i niepaństwowe),
nienastawione na zysk (non profit), niezależne (przede wszystkim od instytucji państwowych), w
znacznej mierze ochotnicze i nastawione na zmianę mentalności i zachowań ludzi6. W polskim
ustawodawstwie pojęcie organizacji pozarządowych pojawiło się po raz pierwszy w ustawie z 27
sierpnia
1997
roku
o
rehabilitacji
zawodowej
i
społecznej
oraz
zatrudnieniu
osób
niepełnosprawnych7, jednak na potrzeby szerszej aniżeli kontekst powyższej ustawy analizy,
definicja była zbyt wąska. Aktualne do dziś zdefiniowanie organizacji pozarządowych znalazło sie
dopiero w ustawie z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie8,
w świetle której organizacjami pozarządowymi są niebędące jednostkami sektora finansów
publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nieposiadające
5
E. Leś, Niepaństwowe podmioty polityki społecznej i siły postępotwórcze w mikroskali [w] Terenowa polityka
społeczna – problemy rozwoju i postępu społecznego w mikroskali, [red] A. Piekara, wyd. Ośrodek Badań
Społecznych, Warszawa 1991r., s.168
6
P. Gliński, Współpraca organizacji pozarządowych z innymi sektorami [w] Opiekuńczość czy solidarność?
Obywatelskie forum współpracy z władzami lokalnymi oraz pomocy społecznej, [red] G. Skąpska, wyd.
Międzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji, Kraków 1998r., s. 55
7
Dz. U. 1997, nr. 123, poz. 776 z późn. zm.
8
Dz. U. 2003, nr. 96, poz. 873 z późn. zm.
10
osobowości prawnej utworzone na podstawie ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia (...)9.
Definiując czym są organizacje pozarządowe nie sposób nie odnieść się także do ich funkcji,
gdyż oprócz wszystkich cech zawartych w definicji, także sam cel istnienia danej organizacji ma
znaczenie dla umiejscowienia jej w obszarze partnerstw publiczno – społecznych. Mówiąc
najogólniej, organizacje pozarządowe mają na celu zaspokajanie potrzeb społecznych przez samych
obywateli. Analizując obszary, do których odnosić się mogą cele konkretnych organizacji, zauważyć
można, iż odnoszą się one do wszystkich niemal sfer życia. Z badań10 przeprowadzonych wśród
polskich organizacji pozarządowych wynika, że zdecydowana większość z nich jako podstawowe
pole działania wskazuje sport, turystykę i hobby (39,2%), zaś usługi społeczne/pomoc społeczna
stanowią podstawowy obszar działania dla niespełna 10% organizacji11.
Jak ustalono w literaturze przedmiotu12, organizacje pozarządowe pełnią trzy podstawowe
funkcje. Pierwsza z nich, najbardziej podstawowa, związana jest z zaspokajaniem potrzeb ważnych
z punktu widzenia społecznego, zaś niezaspokajanych na poziomie państwa lub przez działalność
sektora prywatnego. Drugą, równie istotną funkcją organizacji pozarządowych jest funkcja kontrolna.
Polego ona przede wszystkim na zbieraniu informacji na temat działalności państwa oraz podmiotów
i instytucji mu podległych w zakresie zaspokajania ważnych potrzeb społecznych, nadzorowaniu ich
działania i dostrzegania zaniedbań oraz braków w tym zakresie. Jednocześnie wiąże się to z
diagnozowaniem obecnego stanu rzeczy i poziomu zaspokojenia potrzeb obywateli. Ostatnia funkcja
nazywana funkcją innowacyjną ma na celu wprowadzanie zmian w społeczenstwie poprzez
uruchamianie nowych mechanizmów i sposobów zaspokajania potrzeb. W przypadku ostatniej
funkcji, warto przede wszystkim wspomnieć o organizacjach typu advocacy (związanych
z rzecznictwem interesów) oraz tzw. think tank, organizacje, które prowadzą szeroki monitoring
sytuacji społecznej oraz opracowują programy zmian społecznych uwzględniający przede wszystkim
edukowanie społeczeństwa.
Nieco inny podział proponuje natomiast M. Bury13, którego klasyfikacja jest szersza i opiera się
raczej na adresatach poszczególnych działań organizacji i celowi powstawania samej organizacji:
•
samopomocowe – działające wyłącznie na rzecz swoich członków,
•
opiekuńcze – dostarczające usługi dla wszystkich potrzebujących bądź określonej kategorii
9
Art. 3. ust. 2 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Dz. U.
2003, nr. 96, poz. 873 z późn. zm.
10
M. Gumowska, J. Herbst, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych. Raport z badań 2006. Warszawa 2006.
11
M. Gumowska, J. Herbst, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych. Raport z badań 2006. Warszawa 2006,
s. 22
12
P. Gliński, Współpraca organizacji pozarządowych z innymi sektorami [w] Opiekuńczość czy solidarność?
Obywatelskie forum współpracy z władzami lokalnymi oraz pomocy społecznej, [red] G. Skąpska, wyd.
Międzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji, Kraków 1998r., s. 12
13
M. Bury, Sektor organizacji pozarządowych w Polsce, "Pozarządowiec" 1997 r., nr. 4-5
11
adresatów,
•
przedstawicielskie – dbające o interesy określonej społeczności,
•
mniejszościowe – jako grupę docelową traktują osoby odmienne od ogółu społeczeństwa,
•
tworzone ad hoc – istniejące wyłącznie w związku z pewną konkretną, określoną akcją,
•
hobbistyczne
–
mające
jednoczyć
i
wspomagać
osoby
o
konkretnych
upodobaniach/zamiłowaniach,
•
zadaniowe – powstałe w celu realizacji konkretnych zadań zleconych przez władze,
•
tradycyjne – pozostałe typy organizacji o bardzo szerokim zakresie istnienia, zarówno co do celu
jak i adresatów.
1.2.Podstawy prawne współpracy organizacji pozarządowych z organami
administracji publicznej przy realizacji zadań z zakresu polityki
społecznej
Jak wspomniano w powyższym podrozdziale, idea współpracy między sektorem
pozarządowym a administracją publiczną wynika bezpośrednio z zasady pomocniczośći, którą
wyrażano jest już w preambule Konstytucji RP. Oznacza ona, że aktywność organów państwowych
stanowi niejako uzupełnienie działań samych obywateli i występuje tylko tam, gdzie działania
samych członków społeczeństwa oraz organizacji przez nich tworzonych, są niewystarczające.
Sama współpraca między organizacjami tzw. trzeciego sektora i jednostek samorządu
tyrytorialnego stanowi w rzeczywistości zadanie własne jednostek samorządowych, co wynika z
zapisów ustaw:
•
art. 7 ust. 1 pkt 19 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym14
•
art. 4 ust. 1 pkt 22 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym15.
Ogólne zasady tej współpracy znajdują się natomiast we wspomnianej wcześniej ustawie z 24
kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie16 a także wydane na jej
podstawie akty prawa wykonawczego, przede wszystkim zaś: rozporządzenie Ministra Pracy
i Polityki Społecznej z 15 grudnia 2010r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy
dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania17,
a także rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 4 sierpnia 2003r. W
14
Dz. U. z 2001r. nr. 142, poz. 1591 ze zm.
Dz. U. z 2001r. nr. 142, poz. 1592 ze zm.
16
Dz. U. z 2003r. nr. 234, poz. 25 ze zm.
17
Dz. U. z 2011r. nr. 6, poz. 25
15
12
sprawie Rady Działalności Pożyku Publicznego18. Warto zaznaczyć, że ustanowione w powyższych
aktach
procedury
dotyczące
współpracy
między
organami
administracji
publicznej,
a organizacjiami non profit, nie stoją na przeszkodzie koopracji tych podmiotów na podstawie innych
przepisów (na przykład tzw. ustaw ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego), tak więc nie
zawężają w żaden sposób możliwości tej współpracy. Art. 9 ustawy z 19 marca 1990r o samorządzie
gminnym przewiduje wspólną realizację przez gminę oraz organizację non profit zadania należącego
do zadań gminy na podstawie umowy między stronami. Podobne zapisy można odnaleźć w ustawiach
odnoszacych się do powiatu i województwa.
Kolejną możliwością współpracy między organizacjami non profit a samorządem jaką daje
Ustawodawca, jest zawarcie porozumienia bądź umowy partnerskiej między nimi. Odpowiedni zapis
znajduje się w art. 28a ustawy z 25 czerwca 2010r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju19.
Tryb udzialania dotacji organizacjom pożytku publiczego określony jest szczegółowo w
podstawowym akcie dotyczącym funkcjonowania tych organizacji, to znaczy w ustawie o
organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Jednakże nie są to jedyne akty, które ustalają
zasady dotowania tych jednostek. Dodatkowe zapisy odnaleźć można w art. 28 ustawy z 25 czerwca
2010r. O sporcie20, które dotyczą możliwości udzienia przez JST klubowi sportowem dotacji na
realizację szkolenia sportowego, zakup sprzętu sportowego, stypendia sportowe itd. Z kolei w art.
151 oraz w art. 221 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych21 uregulowaniu ulegają
dotacje przyznane przez dysponenta części budżetowej (co ozancza w praktyce JST) dowolnej
organizacji pozarządowej na realizację jego (tj. JST) zadań.
Każdy organ administracji publicznej może także zlecić realizację określonego zadania
organizacji pozarządowej za wynagrodzeniem. W tym przypadku podstawę prawną stanowią
szczególnie:
•
ustawa z 24 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych22
•
ustawa z 9 stycznia 2009r o koncesjach na roboty budowlane i usługi23
•
ustawa z 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno – prywatnym24
Co istotne, zlecenie takie nie jest współpracą sensu stricto.
Prawo polskie ustanawia obowiązek współpracy przy realizacji zadań publicznych między
organami aministracji publicznej a:
18
Dz. U. z 2003r. nr. 147, poz. 1431
Dz. U. z 2009r. nr. 84, poz. 712 ze zm.
20
Dz. U. z 2010r. nr. 127, poz. 857 ze zm.
21
Dz. U. z 2009r. nr. 157, poz. 1240 ze zm.
22
Dz. U. z 2010r. nr. 113, poz. 759 ze zm.
23
Dz. U. z 2009. nr. 101, poz. 157 ze zm.
24
Dz. U. z 2009r. nr. 19, poz. 100 ze zm.
19
13
organizacjami pozarzadowymi prowadzącymi działalność pożytku publicznego na terenie
•
odpowiadającym danej jednostce samorzadu terytorialnego,
osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi, które działają na podstawie przepisów
•
o stosunku Państwa do Kościoła, jeżeli cele statutowe tych podmiotów obejmują działania
związane z prowadzeniem działalności pożytku publicznego,
•
stowarzyszeniami JST,
•
spółdzielniami socjalnymi,
•
spółkami akcyjnymi oraz klubami sportowymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku.
Co istotne, obowiązek ten dotyczy wszystkich organów administracji publicznej, jeśli prowadzą one
działalność w sferze zadań publicznych, a więc nie tylko organów samorządowych, ale także
centralnych organów administracji rządowej oraz terenowych organów administracji rządowej.
Jak wspomniano powyżej, współpraca ta ma dotyczyć, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy
o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie, działalności w sferze zadań publicznych.
Doprecyzowując, przepisami tymi objęte są wszelkie zadania w zakresie:
•
pomocy społecznej,
•
wyrównywania szans osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej,
•
wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej,
•
działania na rzecz integracji społecznej oraz zawodowej osób zagrożonym wykluczeniem
społecznym,
•
działań na rzecz osób niepełnosprawnych i osób starszych,
•
wspierania aktywności zawodowej osób bezrobotnych,
•
walki z dyskryminacją mniejszości narodowych i etnicznych,
•
promowania równości kobiet i mężczyzn,
•
działalności charytatywnej,
•
wspierania przedsiębiorczości,
•
rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych,
•
wspierania edukacji, oświaty i wychowania,
•
rozwoju kultury i sztuki,
•
dbałości o porządek i bezpieczeństwo publiczne,
•
działalności na rzecz ochrony macierzyństwa i rodziny, a także ochrony praw dzieci,
•
podtrzymywania i upowszechniania świadomości narodowej i tradycji.25
Katalog tych zadań, które objęte są obowiązkiem współpracy przy ich realizacji z organizacjami
25
R. Barański, A. Olejniczak, Fundacje i stowarzyszenia, wyd.Beck InfoBiznes, Warszawa 2012r., s. 188
14
pozarządowymi jest jeszcze szerszy i w rzeczywistości dotyczy wszystkich niemalże sfer życia.
Co więcej, prawo przewiduje mozliwość rozszerzenia tego katalogu w przypadku, gdy zaistnieje taka
konieczność.
Co do form współpracy międzysektorowej, również tu prawo ustala szerokie spektrum
możliwości. Zasadniczo formy te dzielą się na finansowe i niefinansowe. Do pierwszej grupy
kwalifikują się przede wszystkim trzy rodzaje współpracy: zlecanie organizacjom pozarządowym
realizacji zadań publicznych, udzielanie organizacjom pożyczek, gwarancji lub poręczeń na
realizację zadań związanych z pożytkiem publicznym oraz umowy partnerstwa między JST
a organizacjami trzeciego sektora. Pozostałe formy współpracy są to tzw. formy pozafinansowe
i związane są przede wszystkim z szeroko rozumianym konsultowaniem. Do tej grupy należy
obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów noramtywnych
w zakresie, w którym akt jest zwizany z działalnością statutową organizacji, wzajemne informowanie
się
o
planowanych
kierunkach
rozwoju,
tworzenie
wspólnych
zespołów
o charakterze doradczym i opiniotwórczym a także tworzenie i prowadzenie jednostek
organizacyjnych, których celem jest działalność na rzecz organizacji pozarządowych.
Ponadto, organy publiczne mają obowiązek wspierania działalności organizacji pozarządowych, na
przykład poprzez poradnictwo, informowanie i udzielanie pomocy organizacjom non profit.
Warto zauważyć, iż większość wymienionych w Ustawie form współpracy nie ma charakteru
obligatoryjnego co oznacza, że współpraca ta wcale nie musi być tak szeroka i w praktyce często
ogranicza się do najbardziej podstawowego, okrojonego charakteru i zakresu.
Obowiązek współpracy sektora publicznego z organizacjami non profit w rzeczywistości występuje
tylko w kilku przypadkach:
•
uchwalenie rocznego programu współpracy JST z sektorem pozarządowym,
•
konsultowanie z organizacjami projektu programu współpracy,
•
udział organizacji trzeciego sektora w tworzeniu strategii rozwoju województwa.
W praktyce problemem okazuje się fakt, że w tak małym zakresie istnieje obowiązek
współpracy między administracją publiczną a trzecim sektorem. Teoretycznie Ustawodawca narzuca
taki obowiązek i wymienia bardzo wiele sposobów jego realizacji, jednak nie wskazuje na jej
wymaganą intensywność. Sprawia to, że w rzeczywistości udział jaki mają organizacje pozarządowe
w kreowaniu i realizacji polityki społecznej zależy od chęci sektora rządowego/samorzadowego do
włączenia ich w ten proceder. Niestety, w Polsce tradycja współpracy międzysektorowej jest dość
krótka i uboga, stąd JST częso są niechętne podejmowaniu jej w szerszym niż to konieczne zakresie.
Wymaga to bowiem zmiany wielu standardów związanych z realizacją zadań z zakresu polityki
społecznej, no co organizacjom publicznym czesto brakuje kreatywności, chęci oraz wiedzy.
15
Niejednokrotnie przedstawiciele strony rządowej/samorządowej wolą kierować się utartymi
schematami i nie dopuszczają do rozwoju "nowatorskiego" sposobu realizacji polityki społecznej. Co
więcej, w mentalności polskich elit często pokutuja w dalszym ciągu przyzwyczajenia związane z
poprzednim ustrojem gospodarczym, które sprawiają, że elity niejako zamykają się w swoim gronie
i niechętnie dopuszczają do udziału w kreowaniu polityki osób trzecich, w tym przypadku organizacji
pozarządowych. Organizacje pozarządowe nie mają wpływu na to w jakim stopniu administracja
publiczna postanowi włączyć je w zaspokajanie potrzeb społecznych. Jedyną forma wywarcia
wpływu w tym przypadku jest uświadomienie partnerowi publicznemu jakie korzyści moga płynąć z
nawiązania głębszej współpracy.
Artykuł 5 ustawy o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie określa szczegółowo
zasady, na których powinna opierać się współpraca między podmiotami publicznymi
i pozarządowymi przy realizacji zadań polityki społecznej. Do najważnieszych z nich należą:
•
zasada pomocnoczości,
•
zasada suwerenności stron,
•
zasada partnerstwa,
•
zasada efektywności,
•
zasada uczciwej konkurencji,
•
zasada jawności26.
Zasada pomocniczości była przytoczona w niniejszej pracy już kilkakrotnie jako podstawowa zasada
współpracy miedzysektorowej przy realizacji zadań publicznych. Oznacza ona, że organy
administracji publicznej ingerują w realizację zadań tylko tam i tylko w takim zakresie, w jakim jest
to konieczne, to znaczy, gdy inne podmioty nie są w stanie samodzielnie wykonać zadania. Pomoc
udzielana organizacji pozarządowej powinna więc służyć wsparciu jej w realizacji określonych zadań
służacych pożytkowi publicznemu. Zasada suwerenności oznacza, że każda ze stron umowy jest
niezależna i odrębna, co z kolei skutkuje tym, że ma prawo do samodzielnego definiowania
problemów i szukania sposobów ich rozwiązywania. Dotyczy to także problemów związanych ze
sferą publiczną. Zasada partnerstwa związana jest ze sposobem współpracy między stronami
i zobowiązuje je do możliwie ścisłego współdziałania przy opracowywaniu sposobów zaspokajania
potrzeb społecznych. Współpraca między organizacjami non profit a sektorem publicznym powinna
mieć na celu jak najlepsze rozwiązywanie tych kwestii a dobro społeczne powinno być podstawowa
wartością dla stron. Kolejna zasada związana jest z efektywnością i odnosi się ona do obowiązku
wyboru najefektywniejszego sposobu wykorzystania środków publicznych, to znaczy takiego, który
umożliwi uzyskanie jak najlepszych skutków przy jak najmniejszych wydatkach. Współpraca
26
R. Barański, A. Olejniczak, Fundacje i stowarzyszenia, wyd.Beck InfoBiznes, Warszawa 2012r., s. 192
16
międzysektorowa i zlecanie części zadań organizacjom trzeciego sektora uznawane jest właśnie za
działanie zmierzające do zwiększania efektywności w realizacji zadań publcznych, ponieważ
podmioty z obu sektorów uzupełnieją się i poprzez ścisłą współpracę mogą realizować zadania
szybciej i bardziej skutecznie (w grę wchodzi wówczas lepsze rozpoznanie potrzeb społecznych oraz
diagnoza, gdyż odbywają się one nie tylko odgórnie, ale także oddolnie). Zasada uczciwej
konkurencji najczęściej odnosi się do prawa gospodarczego, jednak stanowi podstawową zasadę
także w przypadku współpracy międzysektorowej, nienastawionej na zysk. Współpraca powinna być
prowadzona w sposób sprawiedliwy i obiektywny, a zasady jej nawiązywania powinny byc jawne i
transparentne. Działania podejmowane w związku ze współpracą między podmiotami publicznymi i
pozapublicznymi muszą być podejmowane na zasadach niebudzacych jakichkolwiek wątpliwości.
Charakter uzupełniający wobec powyzszej zasady ma zasada jawności27.
Podstawowym dokumentem, który powinien zawierać szczegółowy opis zakresu i formy
współpracy między podmiotem publicznym, a organizacjami pozarzadowymi jest program
współpracy z organizacjami pozarzadowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 Ustawy
o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Może on występować w formie programu
rocznego lub wieloletniego. Istnienie prograu rocznego jest obowiązkowe i musi on być uchwalony
przez administrację samorządową, natomiast administracja rządowa może fakultatywnie uchwalić
taki program. Jeśli chodzi o zawartość merytoryczną tego dokumentu to musi on zawierać przede
wszystkim: cel główny i cele szczegółowe programu, zasady podjęcia współpracy między stronami,
zakres przedmiotowy współpracy oraz jej formy, priorytetowe zadania publiczne, które będa
podlegały wspólnej realizacji oraz wysokość środków przeznaczonych na realizację programu.
Również okres oraz sposób realizacji programu powinny być ustalone w dokumencie, jak również
sposób ewaluacji tego programu po jego zakończeniu. Ostatnią obligatoryjną kwestią zawarta
w programie jest także tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania
ofert pochodzących z otwartych konkursów.
W dokumencie tym może się znaleźć także wiele innych, dodatkowych uregulowań, co zależy
już od woli stron. Warto nadmienić, że dopuszczalne jest również prowadzenie współpracy w zakresie
nieprzewidzianym w programie współpracy, co oznacza, ze program ma na celu nie tyle określić
sztywne zasady dotyczace współpracy, a raczej stanowić katalizator, przyczynek do powstania i
rozwoju współpracy między sektorami.
Brak ustanowienia przez JST ważnego programu współpracy w większości nie uniemożliwia
podjęcia takiej współpracy jednak znaczaco zmniejsza efektywność takiej współpracy, bowiem
27
Środowiskowe usługi społeczne-nowa perspektywa polityki i pedagogiki społecznej, [red] Mirosław Grewiński, B.
Skrzypczak, wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP, Warszawa 2011r, s. 118
17
organizacje pozarządowe nie mają wówczas możliwości poznania z wyprzedzeniem planów JST
związanych z podjęciem z nimi współpracy, trudniej im więc przygotować się do niej i często musza
działać "ad hoc".
1.3.Sieci międzyorganizacyjne jako nowatorski nurt w sferze zarządzania
publicznego i społecznego
Powstanie i rozwój idei sieci międzyorganizacyjnych można uznać za pewnego rodzaju
naturalną konsekwencję i odpowiedź na ogólny wzrost złożoności życia społeczno – gospodarczego.
W sektorze prywatnym zjawisko to obecne jest od dawna, o czym świadczy mnogość istniejących,
mniej lub bardziej sformalizowanych, zgrupowań zrzeszających niezależne, wyspecjalizowane w
jakimś obszarze organizacje, które poprzez kooperacje usiłują zwiększyć swoją efektywność i
konkurencyjność. Przykładem takich działań mogą być konsorcja, które zakładają przedsiębiorstwa
oraz różnego rodzaju organizacje branżowe. Rozpowszechniona w zarządzaniu organizacjami
komercyjnymi idea staje się też coraz bardziej popularna w obszarze zarządzania publicznego.
Menedżerowie organizacji publicznych, idąc za przykładem sektora prywatnego, otworzyli się na
współpracę miedzyorganizacyjną, by sprostać problemom, z jakimi boryka się sektor publiczny i
zwiększyć efektywność swoich działań. Rozpowszechnienie współpracy wertykalnej między
organizacjami
publicznymi
międzyorganizacyjnych
oraz
ma
coraz
częstsze
również
na
wykorzystywanie
celu
formuły
wzrost
partnerstw
profesjonalizacji
w zarządzaniu publicznym, a w konsekwencji, dostarczenie wyższej jakości usług społecznych
społeczeństwu. Co więcej, koncepcja działania w formule sieci międzyorganizacyjnych wpisuje się
w popularny obecnie trend decentralizacji zarządzania publicznego, a regionalna polityka społeczna
staje się obszarem realizowanym na szczeblu lokalnym poprzez współdziałanie wielu organizacji,
a więc włączanie ich w samozaspokajanie swoich potrzeb. Ponadto zaangażowanie organizacji
wyspecjalizowanych w różnych obszarach działania pozwala niejednokrotnie na rozwiązanie
problemu, który jest wielopłaszczyznowy i wymaga złożonej interwencji. Dzięki integracji
i współpracy różnych podmiotów obywatele korzystający z danych usług społecznych mogą
otrzymać
usługę
bardziej
kompleksową
i
charakteryzująca
się
mniejszym
poziomem
fragmentaryzacji, a więc zwiększa się efektywność sektora publicznego.
Samo pojęcie "sieci publicznych" oznacza bowiem sieci, w skład których wchodzą
organizacje z różnych sektorów – publicznego, prawatnego a także społecznego – a głównym celem
powstania takiej współpracy jest realizowanie zadań z konkretnego obszaru polityki społecznej lub
18
rozwiązanie konkretnego problemu bądź kwestii społecznej28. W literaturze spotkać można bardzo
wiele pojęć związanych z paradygmatem sieci w zarządzaniu publicznym. Pojawiają się pojęcia takie
jak: "sieć organizacji", "sieć międzyorganizacyjna", "struktura sieciowa", "organizacja sieciowa".
Należy mieć na uwadze, że pojęcia te nie są tożsame i opisuja w rzeczywistości dwa zjawiska.
Pierwsze z nich określić można mianem "organizacji sieciowej". Charakteryzuje się ona tym, że
formuła współdziałania różych organizacji poparta zostaje powstaniem nowej formy działalności.
Natomist drugi typ współpracy między podmiotami nazwać można "siecią międzyorganizacyjną" i
zasadniczą cechą różnicującą ten typ współdziałania od poprzedniego, jest fakt, że nie prowadzi ona
do powstania żadnej nowej struktury czy też podmiotu prawa. Jest to współpraca zupełnie od siebie
niezależnych podmiotów. Co istotne, w przypadku sieci międzyorganizacyjnych występuje
zazwyczaj brak powiązań wertykalnych, jest to współpraca horyzontalna, oparta jednak na wymianie
zasobów i wiedzy między podmiotami i skoncentrowana na realizacji wspólnego celu. Co do zasady,
zarządzanie w takiej sieci odbywa się w sposób zdecentralizowany i wspólny29.
W zakresie partnerstw międzysektorowych w zakresie sieci międzyorganizacyjnych wyróżnia
się kilka typów takiej współpracy30:
•
międzysektorowe partnerstwo,
•
wielopodmiotwa współpraca,
•
współpraca w realizacji celów,
•
społeczna współpraca,
•
wielopodmiotowe alianse,
•
międzysektorowe partnerstwo,
•
partnerstwo realizujące usługi społeczne,
•
partnerstwo publiczno – prywatne,
•
partnerstwo biznesu i środowisk lokalnych,
•
partnerstwo prywatno – społeczne,
•
partnerstwo publiczno – społeczne.
Lokalne Systemy Wsparcia, stanowiące zasadniczy obszar badań niniejszej pracy, zaklasyfikować
można do kategorii współpracy wielopodmiotowej, która jednak ma za zadanie prowadzić
w konsekwencji do powstania partnerstwa publiczno – społecznego, a więc do współpracy lokalnej
władzy samorządowej z siecią podmiotów z sektora społecznego w celu realizacji określonych zadań
z zakresu polityki społecznej.
28
A. Austen za: J. Herranz, International Public Management Journal, 2010r., t.12, nr.2
A. Austen, Efektywność sieci publicznych – podejście wielopoziomowe, wyd.C.H. Beck, Warszawa 2014r., s.26
30
J.Niemczyk, Wyróżniki, budowa i zachowania układów outsourcingowych, wyd. Prace Nukowe Akademii
Ekonomicznej, Wrocław 2006r., s. 79
29
19
Poniżej przedstawiona jest tabela nr.2 opisująca w sposób szczegółowy klasyfikację sieci
publicznych:
Tabela 1: Klasyfikacja sieci publicznych
Kryterium
Rodzaj sieci
Charakterystyka
Formalne
Organizowane przez mechanizmy formalne jako
międzyorganizacyjna umowa
Nieformalne
Nieformalne w aspekcie prawnym, ale stałe,
zorganizowane i nastawione na misję
Narzucone
Ich powstanie jest narzucone przepisami
Wyłaniające się
Tworzone z inicjatywy członków
Mieszane
Połączenie powyższych motywów
Informacyjne
Składają się z interesariuszy nastawionych na wymianę
informacji
Rozwojowe
Wymianie informacji towarzyszy zdobywanie wiedzy
przez członków poszczególnych organizacji
Wspierające
Oprócz powyższych tworzone są rozwiązania
wdrażane na poziomie organizacji partnerskich
Akcji
Partnerzy zbliżają swoje cele i programy i podejmują
wspólne działania
Kooperacyjne
Członkowie sieci pozostają niezależni i współdziałają
tylko wtedy, gdy jest to potrzebne
Koordynacyjne
Działania partnerów są zintegrowane, choć pozostają
oni niezależni przy realizacji swoich celów
statutowych
Kolaboracyjne
Partnerzy nie mogą już działać niezależnie, więc
dochodzi do wypracowania wspólnego sposobu
świadczenia usług
Rządzenia
Dotyczą usług, które wiążą się ze świadczeniem usług
i kreowaniem polityki
Polityczne
Obszarem działania jest wspólne zainteresowanie
organizacji danym obszarem polityki
Współpracy
Składają się z organizacji działających razem, w celu
dostarczenia dobra publicznego
Wspólnie
Organizacje działają razem nie mają członu
zarządzającego
Jednostka
wiodąca
Decyzje i działania są koordynowane przez jedną
organizację
Poziom formalizacji
Motywy tworzenia
Zakres działania
Cel działania
Obszar działania
Sposób zarządzania
20
Zewnętrznie
Działania sieci koordynuje odrębny, zewnętrzny organ
administracyjny, nie będący członkiem sieci
Źródło: A.Austen, Efektywność sieci publicznych – podejście wielopoziomowe, wyd. C.H.Beck,
Warszawa 2014r., s. 30
1.4.Lokalne Systemy Wsparcia jako polski przykład funkcjonowania sieci
międzyorganizacyjnych
Koncepcja tworzenia Lokalnych Systemów Wsparcia po raz pierwszy pojawiła się w Polsce
przy okazji wdrażania Lokalnego Programu Rewitalizacji na lata 2005 - 2013, w szczególności
Działania Celu IV z Programem Rodzina w zakresie priorytetu II. Głównym celem tworzenia LSW
jest aktywizacja ludności i budowanie kapitału społecznego na obszarach kryzysowych Warszawy w dzielnicach Praga Północ, Praga Południe i Targówek. Dzielnice te zostały określone jako
"kryzysowe" ze względu na duże braki w zakresie infrastruktury i w sferze społecznej. Długotrwałe
ubóstwo mieszkańców tych terenów również sprzyja powstawaniu wielu problemów społecznych
takich jak alkoholizm, przestępczość oraz problemy wychowawcze i edukacyjne mieszkających tam
dzieci i młodzieży31. Powyższe wnioski zostały wyprowadzone na podstawie kompleksowych badań
prowadzonych na terenie Miasta Warszawy, które skutkowały stworzeniem w 2012 roku mapy
problemów społecznych dotyczących dzieci zamieszkałych w Warszawie. Wynika z niej
jednoznacznie, że najbardziej intensywna kumulacja problemów występuje wśród dzieci
zamieszkujących praskie dzielnice oraz wśród mieszkańców Śródmieścia i Mokotowa:
31
Załącznik nr. 15 - Tworzenie Lokalnego Systemu Wsparcia na wybranych obszarach kryzysowych w dzielnicach
Praga Północ, Praga Południe, Targówek, s. 4, źródło internetowe: <http://rewitalizacja.um.warszawa.pl/lokalnyprogram-rewitalizacji-mst-warszawy>
21
Rysunek 1:Wektorowa mapa problemów społecznych
Źródło: Mapa problemów społecznych wektorowa, <http://politykaspoleczna.um.warszawa.pl/>,
2012r.
W odpowiedzi na kryzys, jaki w tak wielu sferach został zdiagnozowany na terenie praskich
dzielnic, Urząd Miasta zdecydował się na wpisanie działań służących poprawie sytuacji w tych
dzielnicach do Lokalnego Programu Rewitalizacji. Program przewidywał szereg działań mających
sprzyjać realizacji celu IV LPR: „Integracja mieszkańców, zapobieganie i przeciwdziałanie
wykluczeniu społecznemu”.W ramach osiągnięcia tego celu przewidziano bardzo szeroki katalog
działań, obejmujący między innymi:
•
Stworzenie warunków dla powstawania placówek działających w systemie pomocy społecznej i
edukacji dla osób zagrożonych marginalizacją,
•
Wzmacnianie poczucia tożsamości mieszkańców na rewitalizowanym obszarze,
•
Tworzenie lokalnych centrów aktywizacji społecznej na terenie rewitalizowanym – integracja
międzypokoleniowa i wzajemna edukacja,
22
•
Wspieranie inicjatyw pozwalających na eliminowanie stereotypów dzielnicowych,
•
Promowanie kultury fizycznej poprzez nieodpłatne udostępnianie obiektów sportowych dla dzieci
i młodzieży,
•
Wprowadzenie
procedur
umożliwiających
współdziałanie
organizacji
pozarządowych
i służb publicznych w zakresie wyrównywania szans,
•
Promowanie współpracy z sektorem pozarządowym w zakresie rozwiązywania problemów
związanych z potrzebą bezpieczeństwa,
•
Wspieranie form aktywizacji zawodowej wobec mieszkańców na terenie rewitalizowanym, ze
szczególnym uwzględnieniem kobiet.32
Co więcej, w Programie jednoznacznie stwierdzono, że wszystkie te działania powinny
odbywać się równocześnie z tworzeniem Lokalnych Systemów Wsparcia, które to, już jako
konsorcja, mają aktywnie uczestniczyć w realizacji powyższych zadań.
Samo tworzenie LSW rozpoczęło się w 2013 roku i było inspirowane wcześniejszym
projektem pilotażowym "Blok, podwórko, kamienice – ożywiły się dzielnice" prowadzonym przez
Miasto Warszawę w partnerstwie z organizacjami pozarządowymi w latach 2011-201233.
Doświadczenia zdobyte podczas realizacji projektu dowiodły, że działanie w formule partnerstw
publiczno – społecznych daje dużo lepsze rezultaty, a kompleksowe i wielowymiarowe podejście do
realizacji zadań z zakresu polityki społecznej zwiększa efektywność takich przedsięwzięć. W
rezultacie w marcu 2013 roku ogłoszono otwarty konkurs ofert dla organizacji pozarządowych na
zadanie pod nazwą „Prowadzenie zintegrowanych działań skierowanych do dzieci i młodzieży w
wieku 7-18 lat w ramach lokalnego systemu wsparcia na wybranych obszarach rewitalizowanych
Pragi północ, Pragi południe i Targówka". Główne założenia konkursu łączyły w sobie wymagania
merytoryczne, związane z realizacją działań kierowanych do dzieci i młodzieży w wieku 7-18 lat, z
zakresu edukacji, profilaktyki, usług opiekuńczo-wychowawczych, korekcyjnych, specjalistycznych
oraz socjalnych, z założeniam o współpracy między organizacjami i dostarczaniu usług
kompleksowych, łączących w sobie możliwości poszczególnych organizacji. Dotychczasowe analizy
i badania dowiodły, że wyniki uczniów są mocno skorelowane z ich sytacją prywatną, rodzinnną oraz
środowiskową, dlatego też, w programie proponuje się skoncentrowanie na działaniach społecznych,
które organizują przede wszystkim czas wolny i budują nowe możliwości rozwojowe dzieci i
młodzieży, obejmujące:
•
działania szkolne i okołoszkolne o charakterze edukacyjnym, nie związane z obowiązkiem
32
Załącznik nr. 15 do Lokalnego Programu Rewitalizacji – Tworzenie Lokalnego Systemu Wsparcia na wybranych obszarach
kryzysowych na wybranych obszarach kryzysowych Praga Północ, Praga Południe, Targówek, s.5, źródło internetowe:
< http://rewitalizacja.um.warszawa.pl/lokalny-program-rewitalizacji-mst-warszawy>
33
Źródło internetowe: Strona internetowa Urzedu Dzielnicy Praga-Południe, <www.pragapld.waw.pl>
23
szkolnym,
•
działania opiekuńcze na rzecz spędzania czasu wolnego (kluby, świetlice),
•
działania uliczno-podwórkowe (animacyjne, streetworkerzy etc.),
•
działania angażujące społeczność lokalną wokół podwórek, parków, placów zabaw,
•
działania wspierające o wymiarze dzielnicowym (sport, kultura etc.).
Poniższy schemat przedstawia relację pomiędzy różnymi typami działań podejmowanych w ramach
Lokalnych Systemów Wsparcia:
Rysunek 2: Różne typy działań podejmowanych w ramach LSW
Źródło: Załącznik nr. 15 do Lokalnego Programu Rewitalizacji– Tworzenie Lokalnego Systemu
Wsparcia na wybranych obszarach kryzysowych na wybranych obszarach kryzysowych Praga
Północ, Praga Południe, Targówek, s.10, <http://rewitalizacja.um.warszawa.pl/>
1.5.Lokalne Systemy Wsparcia – rozważania definicyjne w kontekście teorii
sieci międzyorganizacyjnych
Lokalny Program Rewitalizacji, który po raz pierwszy wprowadza pojęcie i ideę Lokalnych
Systemów Wsparcia nie definiuje jednoznacznie powyższego zjawiska. Z dokumentu można jedynie
wywnioskować, że w konkursie udział brać mogą organizacje, które dostarczą kompleksowe usługi
związane z realizacją działań kierowanych do dzieci i młodzieży w wieku 7-18 lat,
z
zakresu
edukacji,
profilaktyki,
usług
opiekuńczo-wychowawczych,
korekcyjnych,
specjalistycznych oraz socjalnych, z założeniam o współpracy między organizacjami i dostarczaniu
24
usług kompleksowych, łączących w sobie możliwości poszczególnych organizacji34. Oznacza to, że
oferty konkursowe składane mogą być przez kilka organizacji. Nie jest jednak określona ani
minimalna, ani maksymalna ich liczba, charakter oganizacji, które mogą zrzeszyć się w celu
uczestnictwa w konkursie, ich forma prawna. Brak rownież regulacji dotyczących formy współpracy
międz samymi organizacjami, ktore mogą ubiegać się o udział w działaniach.
Co więcej, w rzeczywistości brak jest regulacji, mówiących o tym, czy z Lokalnym Systemem
Wsparcia mamy do czynienia w momencie gdy kilka organizacji zrzeszy się czy też dopiero gdy taka
grupa stowarzyszeń rozpocznie aktywną współpracę z samorządem w celu realizacji określonych
zadań.
Jest to niezmiernie istotne pytanie przy próbie definiowania Lokalnych Systemów Wsparcia.
W poprzednich podrozdziałach przedstawiono dokładną klasyfikację i analizę form współpracy
miedzyorganizacyjnych oraz międzysektorowych. Mimo to nasuwa się spostrzeżenie, że wszystkie
istniejące już definicje są na tyle niekonkretne i nieostre, że trudno jest LSW jednoznacznie
przyporządkowac do którejkolwiek z nich. Jednocześnie cechą, która odróznia LSW od
"tradycyjnych" form współpracy jest ich złożoność. Można założyć, że aby powstał Lokalny System
Wsparcia w pierwszej kolejnosci musi dojść do nawiązania współpracy między kilkoma
organizacjami pozarządowymi. Formą takiej współpracy może być konsorcjum, choć w klasycznym
znaczeniu pojęcie "konsorcjum" odnosi się raczej do podmiotów gospodarczych, organizacji
prywatnych, nastawionych na zysk. Zgodnie z doktryną pod pojęciem konsorcjum należy rozumieć
umowę zawartą pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, celem realizacji określonego
przedsięwzięcia gospodarczego. Przedsiębiorcy w ramach zawartej umowy wspólnie partycypują
zarówno w osiąganych korzyściach, jak i ponoszonym ryzyku. Umowa konsorcjum zaliczana jest do
tzw. umów nienazwanych, co oznacza, że nie została uregulowana w Kodeksie cywilnym. Możliwość
jej zawarcia wynika jednak bezpośrednio z zasady swobody zawierania umów wyrażonej w art. 353
1 k.c., zgodnie z którą „strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swojego
uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani
zasadom współżycia społecznego”. Wskazana zasada pozwala uczestnikom konsorcjum na dowolne
ukształtowanie wzajemnych praw i obowiązków35. Przytoczona definicja wskazuje jednoznacznie,
że konsorcja tworzone są raczej w obrębie sektora prywatnego na rzecz zwiększenia
konkurencyjności zrzeszonych podmiotów. Niemniej jednak, konsorcja posiadają również cechy,
które zdają się oddawać charakter współpracy między organizacjami pozarządowymi. Konsorcja
34
Załącznik nr. 15 do Lokalnego Programu Rewitalizacji – Tworzenie Lokalnego Systemu Wsparcia na wybranych
obszarach kryzysowych na wybranych obszarach kryzysowych Praga Północ, Praga Południe, Targówek, s. 8, źródło
internetowe: < http://rewitalizacja.um.warszawa.pl/lokalny-program-rewitalizacji-mst-warszawy>
35
Źródło internetowe: <www.lexplay.pl>
25
bowiem zawierane są na określony czas związany ściśle z realizacją danego projektu czy
przedsięwziecia, nie powodują także powstania osobowości prawnej oraz, co istotne, w żaden sposób
nie wpływają na ograniczenie swobody działania organizacji wchodzących w ich skład, co oznacza,
że każda z organizacji może w dalszym ciągu w nieograniczony sposób realizować swoje cele
statutowe. Biorąc pod uwagę charakter organizacji pozarządowych, które specjalizują się w
zaspokajaniu potrzeb społecznych, wydaje się to być najdogodniejszą formą współpracy między
nimi.
W swietle przytoczonych w pierwszym podrozdziale klasyfikacji powstaje również pytanie
czy wobec takiej formy współdziałania między organizacjami możemy mówić o istnieniu sieci
międzyorganizacyjnych czy o organizacji sieciowej. Zakładając, że współpraca odbywa się w oparciu
o konsorcjum, które nie posiada osobowości prawnej, można uznać, że zachowana zostaje odrębność
poszczególnych
podmiotów,
tak
więc
po
stronie
społecznej
tworzona
zostaje
sieć
międzyorganizacyjna.
Kolejnym etapem rozważań pozostaje jednak typ współpracy między utworzonym
konsorcjum społecznym, a instytucjami samorządowymi. W Lokalnym Programie Rewitalizacji
wyraźnie określono jaki zakres mają mieć prowadzone działania:
•
działania szkolne i okołoszkolne o charakterze edukacyjnym, nie związane z obowiązkiem
szkolnym,
•
działania opiekuńcze na rzecz spędzania czasu wolnego,
•
działania uliczno-podwórkowe,
•
działania angażujące społeczność lokalną wokół podwórek, parków, placów zabaw,
•
działania wspierające o wymiarze dzielnicowym.
W związku z dużą różnorodnoscią planowanych działań oczywistym jest, że również ze strony
samorządowej będą w nie zaangażowane różne podmioty i instytucje: szkoły, świetlice, ośrodki
pomocy społecznej. W związku z tym także na poziomie samorządu można mówić o sieci
międzyorganizacyjnej przy realizacji celów Lokalnego Programu Rewitalizacji.
Zgodnie z powyższymi założeniami wydaje się, że Lokalne Systemy Wsparcia stanowią
swoistą "sieć pomiędzy sieciami" łączącą sektor publiczny i społeczny, a więc tworzącą strukturę
pozostającą w relacji partnerstwa publiczno – społecznego, jednak o zdecydowanie bardziej
rozbudowanej i wielopodmiotowej strukturze. Zasadnym wydaje się więc określenie LSW jako
metasieci międzyorganizacyjnej działającej w obrębie szerszej idei partnerstwa międzysektorowego.
Powyższy tok rozumowania przedstawiony został na schemacie. W lewej strony znajduje się
cała sfera publiczna wraz z wchodzacymi w jej skład podmiotami: szkołami, ośrodkami pomocy
społecznej, świetlicami. Zielone pole wyobraża sieć między tymi instutucjami powołaną w celu
26
wspólnego realizowania zadań z zakresu polityki społecznej. Po prawej stronie ukazany jest sektor
pozarządowy, w obrębie którego działają różne organizacje i stowarzyszenia. Turkusowe pole
odzwierciedla konsorcjum zawiązane przez te organizacje w celu stworzenia większej struktury
realizującej wspólnie zadania z różnych obszarów polityki społecznej. Czorwone, największe pole
wyobraża Lokalne Systemy Wsparcia i zawiera w sobie obie, mniejsze struktury, łącząc w sobie
sektor publiczny i sektor prywatny. Tworzy się tym samym metasieć, która łączy różne organizacje z
różnych sektorów, na rzecz wspólnego (mniej lub bardziej zinstytucjonalizowanego) tworu,
realizującego wspólnie określone w Lokalnym Programie Rewitalizacji zadania.
Rysunek 3: Lokalne Systemy Wsparcia w perspektywie partnerstw publiczno - społecznych
Sektor Publiczny:
Instytucja
B
Instytucja
A
Sieć międzyorganizacyjna
publiczna
Instytucja
C
Sektor Społeczny:
Organizacj
a
B
Organizacj
a
A
Sieć międzyorganizacyjna
społeczna
Organizacj
a
C
METASIEĆ MIĘDZYORGANIZACYJNA I MIĘDZYSEKTOROWA
Źródło: opracowanie własne
Zakładając, że pojęcie metasieci jest w odniesieniu do LSW słuszne, nadal kwestią
nierozstrzygniętą pozostają jej cechy i właściwości. W dotychczas analizowanych dokumentach nie
sformułowano jasno podstawowych zasad funkcjonowania tej struktury. W odniesieniu do
27
przedstawionej we wcześniejszej części niniejszej pracy klasyfikacji (tabela nr.2 na stronie 9),
implementację i funkcjonowanie LSW można analizować pod kątem wielu cech, takich jak:
•
poziom formalizacji,
•
motywy tworzenia,
•
zakres i cel działania,
•
siła relacji,
•
obszary działania,
•
sposób zarządzania.
Dotychczasowa wiedza pozwala na sformułowanie odpowiedzi tylko na niektóre z tych pytań.
Z pewnością zakres działania Lokalnych Systemów Wsparcia można określić, idąc za Lokalnym
Programem Rewitalizacji, jako działania szkolne i okołoszkolne o charakterze edukacyjnym,
działania opiekuńcze, działania angażujące społeczność lokalną oraz działania wspierające
o wymiarze dzielnicowym36.
Niniejsza praca ma na celu znalezienie odpowiedzi na pozostałe pytania dotyczące
funkcjonowania Lokalnych Systemów Wsparcia, przebiegu ich implementacji oraz rzeczywistego
funkcjonowania a także, w miarę możliwości, zbadać ich efektywność. Na potrzeby przeprowadzenia
powyższej analizy w pierwszym etapie prac badawczych przyjmę definicję Lokalnych Systemów
Wsparcia, której weryfikacji postaram się dokonać podczas badań empirycznych. Zgodnie z
powyższymi rozważaniami LSW definiować można jako metasieci międzyorganizacyjne działające
w formule partnerstwa publiczno – społecznego o nieformalnej strukturze i tworzone z inicjatywy jej
członków. Składają się z podmiotów niezależnych, realizujących swoje odrębne cele, jednakże
koordynują swoje działania na rzecz realizacji określonych zadań (dostarczenia określonych usług
społecznych lepszej jakości i o bardziej kompleksowym charakterze). Ich obszar działania ma
charakter współpracy, a sposób zarządzania związany jest z istnieniem organizacji wiodącej, którą w
tym przypadku stanowi publiczna sieć międzyorganizacyjna (szkoły, władze samorządowe), która
koordynuje decyzje i działania, dostarczając jednocześnie wsparcia administracyjnego pozostałym
podmiotom.
Tak skonstruowana definicja stanowić bedzie punkt odniesienie dla dalszych rozważań i zostanie
zweryfikowana poprzez badania empiryczne oraz szczegółową analizę źródeł zastanych –
istniejących dokumentów, artykułów, raportów z działania LSW, o ile takie dokumenty zostały
36
Załącznik nr. 15 do Lokalnego Programu Rewitalizacji – Tworzenie Lokalnego Systemu Wsparcia na wybranych
obszarach kryzysowych na wybranych obszarach kryzysowych Praga Północ, Praga Południe, Targówek, s. 9, źródło
internetowe: < http://rewitalizacja.um.warszawa.pl/lokalny-program-rewitalizacji-mst-warszawy>
28
opracowane.
29
2.Rozdział II: Analiza dostępnych badań na
temat Lokalnych Systemów Wsparcia i
metodologia badań własnych
2.1.Lokalne Systemy Wsparcia w świetle dotychczasowych badań
Podczas prowadzenia prac badawczych mających na celu stworzenie niniejszej pracy starałam
się dotrzeć do badań, które dotyczyłyby LSW jako szczególnej, nowej formuły partnerstw społeczno
– publicznych. Ze względu na fakt, że sama idea jest stosunkowo nowa (pierwsze wzmianki o LSW
pojawiają się w Programie Rodzina na lata 2010 – 2015, a samo rozwiązanie weszło w życie w 2013
roku), istnieje ograniczony dostęp do źródeł zastanych. Również obszar, którym postanowiłam zająć
się w swoich badaniach, obejmujący głównie implementację i sposób realizowania idei Lokalnych
Systemów Wsparcia w Warszawie, jest dość specyficzny. Z tego względu materiałem do powstania
niniejszej pracy mogły być przede wszystkim własne badania, których scenariusz został
opracowanych pod kątem odpowiedzi na konkretne pytania badawcze.
Podczas poszukiwań udało mi się dotrzeć do jednych badań nad Lokalnymi Systemami
Wsparcia, nad którymi nadzór merytoryczny objęła doktor Izabela Rybka, pracownik naukowy
Akademii Pedegogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej. Doktor I. Rybka w swoich badaniach
odnosi się do Lokalnych Systemów Wsparcia dziecka i rodziny w kontekście ogólnym37. Przede
wszystkim starała się odpowiedzieć na pytanie kto jest głównym partnerem instytucjonalnym dla
organizacji pozarządowych i innych instytucji realizujących zadania z zakresu opieki nad dzieckiem
i rodziną, a także jakie bariery napotykają pracownicy podmiotów realizujących LSW w praktyce,
jednakże głównym celem podjętego przez nią przedsięwzięcia naukowego było zbadanie
funkcjonowania placówek wsparcia dziennego działających na terenie warszawy. Stąd też wątek
Lokalnych Systemów Wsparcia jest nieco marginalny i pojawia się niejako "przy okazji"
opracowywania zagadnienia szerszego.
2.1.1. Metodologia badań
Badanie koordynowane przez doktor Rybkę zrealizowane zostało w okresie marzec – maj
2013, stąd też wnioskować można, że był to stosunkowo krótki okres funkcjonowania LSW. Badanie
składało się w dwóch etapów - I etap, ilościowy, polegał na przeprowadzeniu bezpośrednich
wywiadów kwestionariuszowych ze 105 kierownikami placówek wsparcia dziennego, które
37
Zespół badawczy SPOIWO, Funkcjonowanie placówek wsparcia dziennego na terenie Miasta Stołecznego
Warszawy. Raport końcowy z badań, Warszawa, 2013r., materiał udostępniony przez dr hab. R. Szarfenberga
30
funkcjonowały wówczas na terenie Warszawy. Analizując podział ze względu na status prawny
organu prowadzącego placówkę, zbiór ten zawiera: 14 placówek (13%) placówek prowadzonych
przez warszawski samorząd, tj. 12 placówek z sieci Zespołu Ognisk Wychowawczych (ZOW) oraz 2
placówki prowadzone przez jeden z warszawskich ośrodków kultury, 74 placówki (70%) prowadzone
przez świeckie organizacje pozarządowe (w tym sieć Środowiskowych Ognisk Wychowawczych
prowadzonych przez TPD i sieć placówek Stowarzyszenia Pomocy Dzieciom „Gniazdo”) oraz 17
placówek (16%) prowadzonych przez kościelne organizacje pozarządowe (7 placówek
prowadzonych przez Caritas) lub jednostkę kościoła katolickiego (zgromadzenie zakonne).
Drugi etap badań obejmował przeprowadzenie zogniskowanych wywiadów z pracownikami
zawodów pomocowych: pracownikami socjalnymi, asystentami rodziny, kuratorami.
2.1.2. Wyniki badań
Pierwszym pytaniem badawczym, na które odpowiedzieć miały badania dotyczyło tego, jaka
organizacja jest, w ich odczuciu, najbliższym współpracownikiem dla PWD. W tym przypadku
zdecydowana większość respondentów wskazała szkołę, jako pierszą, najważniejszą instytucję, z
którą współpracują na co dzień. Aż 52,4% respondentow wskazało ją jako najważniejszą instytucję –
partnera, a aż 81,5% respondentów wskazało ją jako jednego z trzech najważniejszych partnerów.
Kolejne, pod względem znaczenia dla PWD, były ośrodki pomocy społecznej, które wskazało jako
partnerów w sumie 43,6% badanych, oraz urzędy dzielnicy – ponad 30% badanych wzięło je pod
uwagę. Instytucje kultury, sportu oraz edukacji (inne niż szkoły) pojewiły się we wskazaniach 25%
badanych. Jako kolejnych partnerów wymieniano także kuratorów sądowych (18,9%) kuratorów
społecznych (14,7%) oraz "inne jednostki w ramach danej struktury", które pojawiły się w ponad
23% wskazań, jednakże nie do końca wiadomo, co kryje się pod tą kategorią38. Szczegółową strukturę
odpowiedzi na to pytanie przedstawia tabela:
Tabela 2: Najważniejsi partnerzy dla Placówek Wsparcia Dziennego
I najważ. II najważ. III najważ. wszystkie
PWD (%)
szkoły
52,4
19,4
9,7
81,5
ośrodki pomocy społecznej
8,7
26,2
8,7
43,6
urząd dzielnicy
10,7
14,6
4,9
30,2
instytucje kultury, sportu, edukacyjne
2,9
9,7
12,6
25,2
inna jednostka w strukturze danej organizacji 8,7
6,8
7,8
23,3
kuratorzy sądowi
5,8
6,3
18,9
6,8
38
Warszawy. Raport końcowy z badań, Warszawa, 2013r., s. 38, materiał udostępniony przez dr hab. R. Szarfenberga
31
kuratorzy społeczni
1,9
4,9
7,0
14,7
specjalistyczne PWD
2,9
1,9
2,9
7,7
Źródło: Zespół badawczy SPOIWO, Funkcjonowanie placówek wsparcia dziennego na terenie Miasta Stołecznego
Jak widać w powyższej tabeli, respondenci mogli wskazać trzy spośród dostępnych kategorii
porządkując je w skali od I naważniejszej do III najważniejszej. Dzięki temu ostatnia kolumna nie
sumuje się do 100% respondentów, a wskazuje ile procent spośród wszystkich respondentów
wskazało daną kategorię jako jedno z trzech swoich wskazań (najważniejsze, wazne, najmniej
ważne).
Wydaje się, że taki model udzielania odpowiedzi związany jest z samą istotą Lokalnych
Systemów Wsparcia, które z założenia powinny być współpracą wielopodmiotową oraz
międzysektorową, w związku z czym wskazanie kilku partnerów (z uwzględnieniem "wagi" danej
współpracy) wydaje się dawać pełniejszy obraz takich partnerstw. Na podstawie powyższych
odpowiedzi można sformułować wniosek, że szkoły stanowią najważniejszych partnerów dla PWD,
jednakże wspólpraca ta nie ogranicza się do jednej tylko instytucji – jako ważnych partnerów PWD
wymianiały także: ośrodki pomocy społecznej, urzędy dzielnicy oraz instytucje sportu, kultury oraz
edukacji. Nieco mniejszym uznaniem jako partnerzy cieszą się kuratorzy sądowi oraz kuratorzy
społeczni.
W niniejszym badaniu zbadano także siłę i częstotliwość kontaktów w organizacjami
wskazanymi jako najważniejsi partnerzy dla PWD (szkoła oraz ośrodek pomocy społecznej) oraz
dwoma innymi typami instytucji – instytucjami zdrowia oraz poradniami pedagogiczno –
psychologicznymi. Charakter takich kontaktów obrazuje poniższy schemat:
32
Rysunek 4: Siła i częstotliwość kontaków między PWD a parterami publicznymi
Źródło: Zespół badawczy SPOIWO, Funkcjonowanie placówek wsparcia dziennego na terenie Miasta Stołecznego
W przypadku tego pytania respondenci również mogli udzielić więcej niż jednej odpowiedzi
– wskazać więcej niż jedną formę kontaktu. Również w przypadku badania tego zagadnienia szkoła
okazała się instytucją, z którą kontakt jest najczęstszy i najbardziej stały. Aż 68,65 responedentów
wskazało, że ich organizacje prowadzą stałą współpracę operacyjną ze szkołami, ponad 35% ma ze
szkołami również kontakt okazjonalny w kontekście konkretych spraw, a 9,5% współpracuje ze
szkołami podczas planowania dalszych działań. Nieco mniejszą skale kontaktów wykazują PWD
z OPS-ami – prawie połowa badanych wskazała na stałą współpracę operacyjną z ośrodkami pomocy
społecznej, 42% uważa, że kontakt z OPS-ami jest raczej incydentalny i dotyczy spraw
jednostkowych, a prawie 5% respondentów dostrzega współpracę ich macierzystych PWD z OPSami w zakresie planowania i tworzenia strategii. Co ciekawe, aż 10% respondentów wskazało na brak
jakichkolwiek kontaktów z ośrodkami pomocy społecznej39. Można podejrzewać, iż są
to pracownicy placówek wsparcia dziennego o innym charakterze i zakresie działań zupełnie nie
obejmującym pomocy najuboższym i osobom w trudnej sytuacji życiowej, stąd brak kontaktów
z OPS-ami.
Poradnie pedagogiczno – psychologiczne nie stanowią zbyt bliskiego partnera dla PWD.
Prawie połowa respondentów wskazała, że kontakt z nimi dotyczy tylko sytuacji jednostkowych,
a ponad 40% wskazało na brak jakichkolwiek kontaktów z tymi podmiotami. Żadna z organizacji nie
39
33
współpracuje z poradniami w zakresie planowania i stworzenia strategii. Oznacza to, że poradnie
pełnią rolę "ratunkową", wspierają PWD tylko w przypadku pojedynczych, trudnych przypadków,
gdy ich interwencja jest niezbędna, natomiast nie mają na co dzień udziału w działaniach
operacyjnych ani nie wpływają na planowane działania.
Ponad 75% respondentów uważa, że ich PWD nie mają żadnego kontaktu z instytucjami
zdrowia, a nieco ponad 23% - że kontakt ten jest incydentalny. Zaledwie 1% wskazał, że kontakt
z instytucjami zdrowia jest stały, a prawie 3%, że istnieje współpraca między tymi podmiotami w
zakresie planowania działań. Wynika z tego jednoznacznie, że współpraca w formule partnerstw
publiczno – społecznych Lokalnych Systemów Wsparcia raczej nie dotyczy realizacji działań
związanych z ochroną zdrowia. Ponieważ LSW mają za zadanie realizować również zadania
związane z profilaktyką np. niebezpiecznych dla zdrowia zachowań (np. spożywanie alkoholu,
narkotyki), można wnioskować, że instytucje ochrony zdrowia nie chcą angażować się w tego typu
działania, bądź ze względu na swój model funkcjonowania nie są postrzegane przez PWD jako
odpowiedni partner do realizacji takich działań.
Druga część badań koncentrowała się na analizie barier we współpracy w ramach LSW.
W celu analizy tego zagadnienia przeprowadzono zogniskowane wywiady z pracownikami zawodów
pomocowych. Można podejrzewać, że wybrano tę metodę zbierania danych ze względu na szeroki
zakres tematyczny powyższego zagadnienia i możliwą mnogość odpowiedzi, które trudno byłoby
zaklasyfikować w kafeterii odpowiedzi w badaniu ankietowym.
Wywiady z pracownikami PWD wykazały szereg barier, które dostrzegają one
w funkcjonowaniu współpracy między PWD a instytucjami publicznymi.
Respondenci przede wszystkim dostrzegają odmienny charakter swoich organizacji od służb
publicznych – PWD odżegnują się od kontrolono-egzekucyjnego charakteru, jaki często przypisuje
się służbom publicznym. Widzą siebie raczej jako terapeutów, pomocników dla swoich klientów,
podczas gdy instytucje publiczne postrzegają raczej jako jednostki "dla państwa" nie "dla obywatela".
Sprawia to, że często nie do końca ufają przedstawicielom instytucji publicznych, bojąc się, że
podejmują oni decyzje podyktowane dobrem pracowników, a nie dzieci oraz klientów takich
placówek40.
Pracownicy zawodów pomocowych deklarują także, że ufają tylko konkretnym, wybranym
pracownikom służb publicznych, zazwyczaj takim, których znają osobiście. Jak wynika
z wypowiedzi badanych, pracownicy zawodów pomocowych jako priorytet traktują dobro swojego
klienta. Działają w sposób, jak deklarują, ludzki, a nie instytucjonalny. Dużo mniej niż dla
40
34
pracowników sektora publicznego liczy się dla nich działanie zgodne z prawem, dużo bardziej –
dobro dziecka. Obawiają się, że partnerzy publiczni zupełnie inaczej postrzegają tę kwestię.
Kolejnym problemem , jaki dostrzegają respondenci jest brak rozwiązań instytucjonalnych,
które sprzyjałyby rozwojowi współpracy między sektorami, a co za tym idzie, nawiązywaniu relacji
i budowaniu zaufania. W ich opinii, współpraca rodzić się może tylko oddolnie i zazwyczaj
z inicjatywy podmiotów społecznych, co tworzy duże utrudnienie dla rozwoju takiej współpracy.
W ich odczuciu, jeśli PWD nie wyjdą z inicjatywą, współpraca taka w ogóle nie powstanie.
Jednocześnie respondenci upatrują barier w rozwoju współpracy międzysektoralnej w samych
strukturach PWD – problemem jest według nich duża rotacja pracowników i brak stabilnych źródeł
finansowania PWD i opłacania pracowników.
Respondenci wskazują także na niewystarczającą współpracę miedzy przedstawicielami obu
sektorów. Według nich współpraca ta często ogranicza się jedynie do przekazania jednej sprawy czy
problemu PWD i pozostawieniu takiej sprawy już tylko w gestii PWD. Respondenci wskazują, ze
pracownicy służb publicznych często nie interesują się tym, co dalej dzieje się w danej sprawie,
działają w sposób połowiczny i chętnie oddają odpowiedzialność innym.
Również jeśli chodzi o charakter i częstotliwość kontaktów, pracownicy PWD dostrzegają
pewne problemy. Uważają oni, że kontakty te są (co pokrywa się z wynikami badań ankietowych)
incydentalne i zadaniowe, dotyczą raczej jednostkowych przypadków, a pracownikom instytucji
publicznych nie zależy na budowaniu długotrwałej współpracy. Istotnym problemem jest także,
w opinii pracownikw PWD, paternalistyczny i niepartnerski charakter relacji między podmiotami
z obu sektorów. Przedstawiciele sektora publicznego mają dużo lepszą pozycję we wzajemnych
relacjach ze względu na to, że piszą rekomendacje wszystkim innym organizacjom41.
2.1.3. Rekomendacje
Na podstawie wyników powyższych badań stworzono rekomendacje związane z dalszym
funkcjonowaniem
LSW
międzysektorowej. Autorzy
oraz
możliwościami
przede
wszystkim
polepszenia
wskazują
na
efektywności
konieczność
wspólpracy
wzmocnienia
i doookreślenia roli PWD w Lokalnych Systemach Wsparcia – konieczne jest, ich zdaniem,
uświadomienie, że pracownicy PWD są równie istotni dla dobrego funkcjonowania LSW, co
pracownicy instytucji publicznych. Ponadto, należałoby stworzyć pewien schemat współpracy
między podmiotami na każdym etapie pracy z dzieckiem i z rodziną, aby umożliwić zarówno
nawiązanie takiej współpracy, jak i stworzyć ramy służące budowaniu długofalowej
41
35
i wielowymiarowej współpracy42.
2.2.Metodologia badań własnych nad implementacją i funkcjonowaniem LSW
Badania przytoczone w poprzednim podrozdziale koncentrowały się raczej na relacjach
między poszczególnymi podmiotami działającymi w ramach LSW. Analizie zostały poddane
zależności pomiędzy podmiotami społecznymi - organizacjami pozarządowymi, a podmiotami
publicznymi, które współpracować powinny przy realizacji zadań związanych z opieką nad
dzieckiem i rodziną. Zbadano jakie podmioty współpracują najczęsciej i najwięcej, a także jak
w opinii samych pracowników przebiega współpraca między różnymi podmiotami oraz jakie są
główne bariery i przeszkody przy takiej współpracy. Wszystkie te kwestie są niezwykle istotne przy
badaniu funkcjonowania LSW, a ich wnikliwa analiza z pewnością może przynieść w przyszłości
skutek w postaci podnoszenia jakości takiej współpracy.
2.2.1. Przedmiot badania i pytania badawcze
W swoich badania postanowiłam skoncentrować się na implementacji samej idei Lokalnych
Systemów Wsparcia. Interesowały mnie kwestie organizacyjne związane z implementacją tego
nowatorskiego rozwiązania – jak zrodził się pomysł na LSW? W jaki sposób podmioty zrzeszają się
w LSW? I wreszcie: jakie podmioty w rzeczywistości tworzą Lokalne Systemy Wsparcia? Analizując
wszelkie dostępne materiały na temat lokalnych systemów wsparcia nie mogłam oprzeć się wrażeniu,
że jest to rozwiąznie nieco nieuporządkowane i chaotyczne, pozbawione regulacji prawnych. Czy
o Loklanych Systemach Wsparcia można mówić w kontekście kilku organizacji, które tworzą pewien
program działań i przystępują do konkursu? Czy też dopiero podejmując konkretne działania, we
współpracy z instytucjami publicznymi takimi jak szkoły czy OPS-y, powstaje LSW?
W pierwszym rozdziale niniejszej pracy wspomniano już o obawach i wątpliwościach
rodzących się w głowie badacza LSW. Podczas tworzenia planu badań szczególną wagę
przywiązywałam więc do odpowiedzi na pytanie czy postawiona przeze mnie w I rozdziale hipoteza
jest prawdziwa, a więc czy mówiąc o Lokalnych Systemach Wsparcia możemy mówić
o rodzaju metasieci międzyorganizacyjnej i międzysektorowej? Czy jest to swoiste, nowatorskie
rozwiązanie, w skład którego wchodzi sieć organizacji z sektora społecznego (konsorcjum startujące
w konkursie) oraz sieć organizacji z sektora publicznego (szkoła, OPS, Urząd Miasta), które
wchodząc we wzajemną interakcję tworzą kolejny poziom sieci międzyorganizacyjnych - metasieć
międzysektorową?
42
36
2.2.2. Źródła danych
Źródła danych postanowiłam pozyskać dwutorowo. Z jednej strony zależało mi na rzetelnej i
wnikliwej analizie danych zastanych, tj. wszelkich dostępnych materiałów i dokumentów na temat
Lokalnych Systemów Wsparcia. Ostatecznie udało mi się odotrzeć przede wszystkim do materiałów
konkursowych opracowanych i udostępnionych przez Urząd Miasta Warszawy. Wśród nich znalazło
się Ogłoszenie Konkursowe oraz Indywidualna Karta Oceny Oferty, w których miałam nadzieję
odnaleźć
odpowiedź
na
pytania
związane
z
teoretyczną
stroną
implementacji
i funkcjonowania Lokalnych Systemów Wsparcia.
Drugie, niezwykle cenne dla mnie jako badacza źródło danych, stanowią badania
przeprowadzone
wśród osób bezpośrednio zaangażowanych w praktyczną realizację działań
w formule LSW czyli pracowników organizacji społecznych wchodzących w skład konsorcjów oraz
wśród pracowików Urzędu Miasta – organizatorów konkursów na realizację zadań przez konsorcja
organizacji pozarządowych. Miałam nadzieję, że rozmowy z osobami, które mają stycznośćz LSW
od różnych stron, pozwolą mi uzyskać najbardziej kompleksową wiedzę na temat tej formuły.
2.2.3. Zaplanowany sposób uzyskania danych
Swoje
badania
postanowiłam
przeprowadzić
metodą
wywiadów
pogłębionych
z pracownikami organizacji pozarządowych startujących w konkursach oraz z pracownikami Biura
Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu Miasta, którzy są organizatorami konkursu. Dobór metody
badawczej uwarunkowany był tym, że tematyka, którą chciałam poruszyć z moimi rozmówcami jest
dość obszerna, w związku z czym niezwykle trudno byłoby przygotować kwestonariusz ankiety z
pytaniami zamknietymi i przygotowaną kafeterią odpowiedzi. Zależało mi na tym, aby dać moim
rozmówcom swobodę wypowiedzi, dzięki czemu miałam nadzieję otrzymać jak najszerszy obraz
badanego przeze mnie zjawiska i dowiedzieć się jak najwięcej o procesie implementacji Lokalnych
Systemów Wsparcia w praktyce.
Również z uwagi na to, że dostępne źródła na temat LSW były dość ograniczone, przystępując
do realizacji swoich badań miałam wiele wątpliwości dotyczących tego rozwiązania, stąd też trudno
byłoby mi formułować pewne hipotezy (oraz umieścić dostosowane do nich warianty odpowiedzi w
kafeterii odpowiedzi badania ankietowego) z góry. Podczas realizacji tego badania zależało mi raczej
na tym, by jak najwięcej dowiedzieć się od samych rozmówców, lekko naprowadzając ich na ważne
dla mnie, jako badacza, tematy, nie ograniczając jednak respondentów w przypadku chęci
przekazania swoich dodatkowych spostrzeżeń, które mogły okazać się dla mnie niezwykle cenne.
Pierwszą grupę respondentów stanowili pracownicy komórki dedykowanej do obsługi LSW
z ramienia Urzędu Miasta Warszawy. Zależało mi na tym, aby w pierwszej kolejności porozmawiać
własnie z tymi osobami. Zakładając, że to właśnie władze samorządowe są głównym pomysłodawcą
37
i realizatorem konkursu związanego z tworzeniem LSW, zależało mi na tym aby przed
przystąpieniem do realizacji wywiadów z przedstawicielami organizacji pozarządowych, dowiedzieć
się więcej o samej genezie idei LSW. Chciałam dowiedzieć się, kto był inicjatorem wprowadzenia
tego
typu
rozwiązania,
a
także
na
czym
polega
nowatroskie
podejście
związane
z preferowaniem ofert składanych przez kilka organizacji zrzeszonych w konsorcja – jakie są główne
założenia Miasta związane z wyborem, w pierwszej kolejności, takich rozwiązań? Ponadto chciałam
dowiedzieć się wiecej o głównych celach funkcjonowania LSW – czym w rzeczywistości, zdaniem
władz miasta, rozwiązanie to różni się od zlecania realizacji zadań organizacjom pozarządowym,
które stanowi przecież popularne i sprawdzone rozwiązanie w obszarze partnerstw publiczno –
społecznych?
W obszarze moich zainteresowań znalazły się także zagadnienia związane z tym jak
powstanie i działanie LSW wpłynęło na dotychczasową współpracę między organizacjami trzeciego
sektora, a instytucjami publicznymi – czy nawiązanie współpracy w takiej formule spowodowało
wzrost zaufania międzysektorowego i pogłębienie oraz rozszerzenie współpracy również poza LSW?
Również aspekty formalno – prawne były dla mnie istotnym obszarem badań.Podejrzewałam,
iż podczas analizy źródeł danych zastanych, między innymi treści konkursu oraz Indywidualnej
Karty Oceny Oferty, pojawić się może wiele pytań, na które odpowiedź miałam nadzieję uzyskać od
pracowników Urzędu Miasta odpowiedzialnych za tworzenie treści tych dokumentów.
Podczas wywiadów z pracownikami Urzędu Miasta postanowiłam także zadać pytania
służące bezpośrednio weryfikacji poprawności postawionej przeze mnie w I rozdziale niniejszej
pracy hipotezy związanej z umiejscowieniem formuły Lokalnych Systemów Wsparcia w szerszej
perspektywie partnerstw publiczno – społecznych. Zależało mi na uzyskaniu klarownego obrazu
zależności
między
poszczególnymi
organizacjami
startującymi
wspólnie
w
konkursie,
a instytucjami publicznymi, które, zgodnie z założeniami konkursowymi, powinny również
uczestniczyć w realizacji zadań. Chciałam uzyskać odpowiedź na pytanie czy o Lokalnych Systemach
Wsparcia można mówić już na poziomie powstania konsorcjum organizacji pozarządowych, które
startuje w konkursie czy też dopiero podczas realizacji zadań gdy organizacje te współpracują z
instytucjami publicznymi, takimi jak szkoły czy OPS-y? Czy podmioty publiczne, które przed
rozpoczeciem działalności w oparciu o ideę LSW, musiały działac już w jakiś sposób wspólnie i w
porozumieniu, można nazwać siecią publiczną międzyorganizacyjną, która rozpoczynając
współpracę z siecią społeczną międzyorganizacyjną tworzy wraz z nią metasieć?
Na koniec rozmowy chciałam również zadać moim rozmówcom pytanie na temat tego jak
ogólnie postrzegają dotychczasowe funkcjonowanie LSW. Jakie problemy dostrzegają w obecnym
sposobie funkcjonowania tego rozwiązania? Jak, przez pryzmat swoich doświadczeń związanych z
38
koordynacją i implementacją tego rozwiązania, postrzegają dalsze kroki służące doskonaleniu tego
rozwiązania? Ostatnie z pytań miało na celu umożliwienie moim rozmówcom sformułowania
swobodnej wypowiedzi na temat Lokalnych Systemów Wsparcia i przedstawienia swojej
subiektywnej oceny.
Podczas rozmów z przedstawicielami organizacji pozarządowych, wchodzacych w skład
poszczególnych, istniejących obecnie konsorcjów, starałam się poruszyć bardzo podobne kwestie –
zależało mi na porównaniu, w jaki sposób ideę LSW rozumieją organizatorzy, a w jaki sposób
podmioty działające w tej formule.
Pracowników organizacji pozarządowych postanowilam także zapytać o to, na ile ich
funkcjonowanie w formule LSW zmieniło sposób ich działania na co dzień. Czy rozpoczęcie
współpracy z partnerami w ramach LSW spowodowało jakieś zmiany w zakresie ich współpracy w
zakresie tradycyjnej formuły? Czy jeśli chodzi o działania statutowe, zostały one w jakiś sposób
ograniczone/zawieszone z powodu realizacji zadań w formule LSW?
Drugę grupę moich rozmowców zapytałam także o ich odczucia związane ze współpracą z
Urzędem Miasta. Czy organizacje postrzegają tę relację jako partnerską i udaną czy też dostrzegają
jakieś niedostatki w tym zakresie? Czy, podobnie jak okazało się w badaniach doktor I. Rybki,
organizacje pozarządowe odczuwają paternalistyczny i lekceważących stosunek instytucji
publicznych do ich działalności?
Również w tym przypadku na koniec rozmowy każdemu z rozmówców zadałam pytanie
związane z jego subiektywnymi odczuciami na temat Lokalnych Systemów Wsparcia.
2.2.4. Przebieg badania
Badania realizowałam w okresie czerwiec – lipiec 2015 roku. Badaniem objęłam trzech
przedstawicieli Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu Miasta – osoby, które
odpowiedzialne są za koordynację Lokalnych Systemów Wsparcia począwszy od przygotowania
treści konkursu, poprzez przeprowadzenie go, formalną i merytoryczną ocenę ofertę, koordynację
i nadzór nad realizacją każdego z projektów, aż po tworzenie podsumowań i wyciaganie wniosków z
przebiegu projektów. Pracownicy samorządowi, do których dotarłam byli bardzo otwarci na udział w
badaniu i udzielenie wywiadu mającego pomóc w powstaniu niniejszej pracy.
Główną barierą, na którą natknęłam się podczas realizacji badań na rzecz powstania niniejszej
pracy było negatywne bądź lekceważące nastawienie pracowników organizacji pozarządowych. W
pierwszej kolejności starałam się dotrzeć do osób z pozycji koordynatora danego konsorcjum –
zazwyczaj była to osoba stojąca na czele jednej z organizacji. Niestety, ku mojemu zdziwieniu
okazało się, że osoby takie nie są zbyt otwarte na spotkanie i rozmowę. Spotkałam się z kilkoma
odpowiedziami negatywnymi motywowanymi brakiem czasu na udzielenia takich wywiadów,
39
ważniejszymi
zobowiązaniami
(na
przykład
opieką
nad
podopiecznymi
danego
stowarzyszenia/organizacji i "brakiem czasu na głupoty"). Niestety kilka osób również zupełnie
zleceważyło moje prośby nie odpowiadając na maile, telefony i próby kontaktu za pośrednictwem
recepcji.
Dopiero rozmówcy zarekomendowani mi przez pracowników Urzędu Miasta zgodzili się, po
powołaniu się na znajomość z konkretynymi pracownikami UM, na rozmowę. Myślę, że przykład
ten potwierdza wyniki badań doktor Rybki na temat tego, jak duże znaczenie dla efektywności
działania w obszarze organizacji pozarządowych oraz instytucji samorządowych zależy od
osobistych znajomości i relacji miedzy konkretnymi pracownikami obu podmiotów.
Ostatecznie udało mi się porozmawiać z 6 przedstawicielami organizacji pozarządowych
wchodzących w skład konsorcjów działających na terenie Warszawy w ramach LSW43.
Każda z rozmów trwała około 45 minut, była prowadzona oddzielnie z każdym z respondentów (co
miało na celu stworzenie większego komfortu rozmowy, dzięki czemu miałam nadzieję na uzyskanie
bardziej szczerych odpowiedzi) i odbywała się w siedzibie danej organizacji/instytucji.
43
Wykaz wywiadów, s. 67 niniejszej pracy.
40
3.Rozdział III: Implementacja sieci
międzyorganizacyjnych na przykładzie
Lokalnych Systemów Wsparcia w świetle
badań własnych
3.1.Analiza dostępnych materiałów na temat funkcjonowania Lokalnych
Systemów Wsparcia
Podczas przygotowań do powstania niniejszej pracy przeprowadzono wnikliwy research pod
kątem dostępnych materiałów na temat powstania, funkcjonowania i analizy działania
dotychczasowych Lokalnych Systemów Wsparcia. Niestety, w większości były to działania
nieskuteczne – nie udało mi się dotrzeć do żadnych badań na temat funkcjonowania, implementacji
czy też efektywności LSW. W czasie rozmów z osobami bezpośrednio zaangażowanymi
w działanie LSW dowiedziałam się, że takowe badania dotychczas nie powstały, a temat, który
postanowiłam podjąć w swojej pracy badawczej, nie został wcześniej opisany w sposób naukowy.
Pracownicy organizacji przyznali, że prowadzili pojedyncze badania ewaluacyjne na temat
prowadzonych przez siebie działań, jednak każde z tych badań miało charakter jednostkowy,
tj. każda z organizacji prowadziła odrębne badania na temat prowadzonych wyłącznie przez siebie
aktywności, a ich sposób prowadzenia i operacjonalizacja były w przypadku każdego z podmiotów
tak odmienne, że nie udało się w żaden sposób połączyć wyciągnietych wniosków. W związku
z tym niemożliwe było dotychczas stworzenie jednego, spójnego dokumentu na temat sposobów
implemantacji i efektów działania LSW.
Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że LSW działają dopiero od 2013 roku, a każda z umów
zawarta jest na okres co najmniej dwóch lat, w związku z czym w momencie powstawania niniejszej
pracy (czerwiec 2015 roku), zaledwie jedno z konsorcjów zakończyło swoją działalność. Biuro
Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu Miasta również nie zdołało jeszcze opracować jednej
spójnej koncepcji służącej ewaluacji działalności każdego z konsorcjów, metodologii porównania
wyników osiąganych przez te podmioty.
Niemniej jednak w dokumencie Załącznik do Zarządzenia nr 616/2015 Prezydenta m.st.
Warszawy z dnia 14 maja 2015 r., który stanowi treść ogłoszenia III otwartego konkursu ofert na
realizację w latach 2015 – 2017 zadania publicznego z zakresu ochrony i promocji zdrowia
dotyczącego przeciwdziałania alkoholizmowi i przemocy, odnaleźć można szereg szczegółowych
informacji na temat wytycznych dotyczących przystąpienia do konkursu, jak również opis, cele
41
zadania oraz mierniki służące do oceny działania poszczególnych Lokalnych Systemów Wsparcia.
Jako mierniki, które mają za zadanie obrazować osiągane przez konsorcja wyniki, wymienia się:
•
szkolna średnia ocen,
•
liczba nieusprawiedliwionych godzin/średnia liczba opuszczonych godzin/średnia frekwencja
(liczba godzin opuszczonych w stosunku do wszystkich godzin),
•
analiza kompetencji społecznych na skali 1-5,
•
liczba wspólnie podjętych inicjatyw lokalnych,
•
% rodzin podopiecznych, do których zostało skierowane wsparcie,
•
% dzieci wymagających wsparcia ze szkoły partnerskiej, do których trafiło wsparcie,
Mierniki te są dopasowane do celów wymienionych w dokumencie, do których należy:
•
podniesienie wyników w nauce dzieci i młodzieży w wieku 6-18 lat, zagrożonej wykluczeniem
społecznym, w szczególności objęcie wsparciem co najmniej 30% uczniów wytypowanych przez
współpracujące szkoły,
•
podniesienie frekwencji dzieci i młodzieży w wieku 6-18 lat, zagrożonej wykluczeniem
społecznym,
•
zwiększenie kompetencji społecznych dzieci i młodzieży w wieku 6-18 lat i ich rodzin,
•
rozwój współpracy instytucji publicznych i organizacji pozarządowych w ramach Lokalnego
Systemu Wsparcia na danym terenie44.
W ofercie należy również zawrzeć informację dotyczącą sposobu weryfikacji osiąganych rezultatów
w oparciu o konkretne mierniki wskazane powyżej. Jednakże określenie w jaki sposób odbywać się
będzie weryfikacja, pozostawione jest każdemu z konsorcjów, można więc mniemać, że nie będą one
jednakowe. Różny sposób dokonywania pomiaru osiąganych wyników sprawia, że będą one
nieporównywalne w zakresie różnych konsorcjów. Można również wnioskować, że jeśli organizator
konkursu zleca sposób dokonywania weryfikacji osiąganych wyników samym konsorcjom, nie
przewiduje się wspólnego, odgórnego sposobu oceny ich działań.
Wątpliwości budzi również fakt związany z celem: "zwiększanie kompetencji społecznych dzieci,
młodzieży i ich rodzin". Zgodnie z miernikami ustanowionymi w dokumencie, służyć temu ma
"analiza kompetencji społecznych w skali 1-5", niewyjaśnione pozostaje jednak jak duża grupa
uczestników ma zostać objęta analizą i jak taka analiza miałaby się odbyć.
W dokumencie odnaleźć można informację na temat finansowania działań, wymieniona są
konkretne kwoty przeznaczone na działania konsorcjów, jednaże nie jest wymienione konkretne
44
Załącznik do zarządzenia nr 616/2015 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 maja 2015r., s.2, źródło internetowe:
<http://ngo.um.warszawa.pl>
42
źródło pochodzenia środków finansowych. Zadanie, zgodnie z dokumentem, ma być zlecone,
wspierane i dofinansowane przez sektor publiczny, a wysokość dofinansowania nie może
przekroczyć 95% całego budżetu konkretnego projektu.
W dokumencie znajduje się szczegółowy opis zadania, który określa wiele wytycznych
dotyczących samego kształtu przedstawianych ofert. Do głównych założeń należy po pierwsze
kompleksowość projektu – zakłada się, że wspierane będą te projekty, które przedstawią najbardziej
kompleksową i pełną ofertę działań związaną z różnymi sferami życia i udziałem różnych
podmiotów: działania edukacyjne, socjalne, profilaktyczne, kulturalne. Istotne jest również to, aby
proponowane działania pozostawały spójne z dotychczas realizowanymi na danym terenie "dobrymi
praktykami" i czerpały z już istniejącego potencjału oraz osiągnięć konsorcjów – beneficjentów
wcześniejszych edycji konkursu. Zakłada się więc, że istotna jest ciągłość realizowanych działań.
Ponadto wskazuje się, że projekt musi uwzględniać działalność instytucji już działających na danym
obszarze – szkół, OPS-ów, świetlic. Jak przeczytać można w dokumencie: "Projekt musi zakładać
dobrą współpracę między różnymi instytucjami publicznymi i niepublicznymi, działającymi na jego
obszarze i wykorzystywać potencjał różnych podmiotów"45, co wskazuje jak istotne jest tu
zintegrowane działanie wszystkich działających w lokalnej społeczności podmiotów, dalej jednak nie
stanowi to odpowiedzi na pytanie jaka relacja ma zajść między podmiotami publicznymi, a
społecznymi przy realizacji takich działań? Czy instytucje działające już na danym terenie powinny
być już na etapie składania oferty jedną ze stron konsorcjum, czy też współpraca ta odbywać się ma
podczas realizacji projektu w sposób niskosformalizowany? Czy, składając ofertę konkursową,
konsorcjum musi przedstawić jakiś dowód na to, że będzie przestrzegać wyżej wymienionej zasady
ścisłej współpracy z instytucjami publicznymi, nawet jeśli nie są one jedną ze stron?
Pomimo wielu wątpliwości jakie nasuwają się podczas analizy dostępnych dokumentów
związanych ze sposobem organizowania, przeprowadzania konkursu oraz oceny składanych ofert, w
Zarządzeniu pojawia się informacja, że wszystkie oferty poddane będą analizie zgodnie
z dokumentem "Karta oferty" stanowiącej załącznik nr. 2 do Ogłoszenia.
Niniejszy załącznik stanowi pierwszy etap oceny danej oferty i dotyczy aspektów formalnych.
Dokument
uzupełniany
jest
przez
upoważnionego
pracownik
biura
(Biura
Pomocy
i Projektów Społecznych Urzędu Miasta Warszawa). Na tym etapie weryfikowana jest poprawność
takich kryteriów jak: termin złożenia oferty, fakt czy oferent lub oferenci to organizacje pozarządowe
lub inne podmioty, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności
45
Załącznik do zarządzenia nr 616/2015 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 maja 2015r., s. 3, źródło internetowe:
<http://ngo.um.warszawa.pl>
43
pożytku
publicznego
i
o
wolontariacie.
Również
aspekty
związane
z finansowaniem danego projektu są na tym etapie sprawdzane (tj. Czy wysokość wnioskowanego
dofinansowania jest zgodna z wymogami określonymi w ogłoszeniu konkursowym oraz czy
wysokośc wkładu własnego jest wystarczająca.
Oferta, która pozytywnie przejdzie pierwszy etap weryfikacji, zostaje poddana ocenie merytorycznej,
zgodnie z Indywidualną Kartą Oceny Oferty46.
W niniejszej Karcie dokonywana jest bardzo szczegółowa analiza każdej z ofert pod kątem
merytorycznym. Oferty analizowane są pod kątem 9 kryteriów, a za każdy element można otrzymać
określoną liczbę punktów, przy czym maksymalna zsumowana liczba punktów wynosi 100.
Niektóre z kryteriów traktowane są jako kryteria priorytetowe i w ich zakresie możliwe jest
uzyskanie największej liczby punktów (20 punktów). Do takich kryteriów należy ocena możliwości
realizacji zadania publicznego przez oferenta ( oceniany jest tutaj gównie potencjał organizacyjny,
doświadczenie danej organizacji w realizacji podobnych zadań, zgodność działań statutowych
oferenta z zadaniem konkursowym), a więc podpunkt ten dotyczy ogólnej oceny związanej
z potencjałem oferenta/oferentów odnośnie realizacji danych działań. Kolejnym punktem, który
umożliwia uzyskanie 20 punktów jest aspekt finansowy ocenianej oferty – w tym przypadku
analizowana jest konstrukcja, wysokość oraz celowość zakładanego budżetu. Kolejne kryterium,
które jest traktowane jako kluczowe, dotyczy proponowanej jakości wykonania zadania oraz
kwalifikacji osób, które zadanie będą realizować. Jest to w rzeczywistości najbardziej rozbudowany
punkt podlegający ocenie, w którym brane są pod uwagę liczne aspekty merytoryczne oferty,
związane głównie ze zgodnością proponowanych działań z celami określonymi w konkursie,
a także realnością wykonania tych zadań zgodnie z harmonogramem, planowanych efektów
i rezultatów podejmowanych działań.
Ostatnim z kryteriów traktowanych w sposób priorytetowy, za które oferent uzyskać może 20
punktów jest kryterium skoncentrowane na istocie Lokalnych Systemów Wsparcia. Analizowana jest
tu przede wszystkim innowacyjność oraz komleksowość oferowanych aktywności odpowiadających
na problemy adresatów. Istotne jest także czy oferent wskazuje sposób monitorowania efektywności
prowadzonych działań (w dalszym ciągu jednak sposób ten może być różny w przypadku każdego z
oferentów).
Na podstawie analizy kluczowych punktów Indywidualnej Karty Oceny Oferty można
stwierdzić, że prorytetowe obszary, które spełniać powinna taka oferta to: potencjał oferenta do
realizacji zadań określonych w konkursie, kwestia finansowania proponowanych działań, zgodność
proponowanych działań z celami określonymi w konkursie oraz innowacyjność i kompleksowość
46
Indywidualne Karta Oceny Oferty, Załącznik nr.1 do niniejszej pracy.
44
proponowanych działań, aspekt kluczowy zgodnie z ideą Lokalnych Systemów Wsparcia.
Wsród innych kryteriów ocenianych przez Komisję znajdują się takie elementy jak : udział
środków finansowych własnych lub pozyskanych z innych źródeł oraz deklarowany wkład rzeczowy,
w tym również osobowy, służący realizacji określowych działań.
Interesującym kryterium podlegającym ocenie jest zapis sformułowany: "Pisemne wsparcie
instytucji publicznych działających na obszarze realizacji projektu, których pomoc jest adresowana
do założonej grupy docelowej47". Jako, że od początku badań nad funkcjonowaniem oraz
implementacją Lokalnych Systemów Wsparcia wątpliwości wzbudzała relacja między organizacjami
pozarządowymi
starującymi
w
konkursie
(określanymi
jako
"oferenci"),
a instytucjami publicznymi działającymi na danym obszarze, zapis ten stanowi pewną wskazówkę co
do interpretacji założeń związanych z LSW. Zgodnie z założeniami konkursu, wszelkie działania
powinny być kompleksowe, a w Ogłoszeniu Konkursu odnaleźć można informację, iż preferowane
będą oferty złożone w partnerstwie oraz wspierane przez instytucje publiczne. Wątpliwości budzi
fakt, jaką rolę przy realizacji projektu pełnić mają instytucje publiczne, takie jak szkoły, OPS-y czy
dzienne placówki wsparcia. Czy mogą one występować jako jeden z oferentów czy też ich udział, na
poziome składania oferty, ograniczać się może tylko do owej "pisemnej deklaracji współpracy"?
Dotychczas nie udało się odnaleźć jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie.
Kolejnym kryterium podlegającym ocenie jest liczba organizacji będących oferentem. Zgodnie
z założeniami przedstawionymi powyżej, lepiej oceniane będą te propozycje, które zakładać będą już
na poziomie składania oferty, współpracę kilku różnych organizacji. Nierozstrzygnięty zostaje jednak
fakt czy pojęcie "organizacje" oznacza wyłącznie organizacje pozarządowe czy również inne
podmioty, takie jak szkoły i dzienne placówki wsparcia.
3.2.Wyniki badań własnych na temat Lokalnych Systemów Wsparcia
3.2.1. Lokalne Systemy Wsparcia w oczach pracowników Urzędu Miasta – wyniki
badań własnych
Moi rozmówcy przytoczyli mi genezę powstania idei Lokalnych Systemów Wsparcia.
Wszyscy jednogłośnie stwierdzili, że pomysł na podjęcie działań w takiej formule został
zainicjowany przez Miasto Warszawa – nie była to więc oddolna inicjatywa organizacji, które
czerpiąc z własnych doświadczeń i wiedzy postanowiłoby zrzeszyć się w pewien rodzaj
wielopodmiotowej struktury wspólnie realizującej pewne zadania. Jeśli chodzi o pierwowzór takich
działań był to przede wszystkim Lokalny Program Rewitalizacji , który miał na celu rewitalizację
warszawskiej Pragi. Co prawda, jak twierdzili moi rozmówcy, program ten w dużej mierze skupiał
47
Indywidualne Karta Oceny Oferty, Załącznik nr.1 do niniejszej pracy.
45
się na rewitalizacji infrastruktury, a nieco mniejszą niż jego następca wagę przykładał do kapitału
społecznego, jednak wprowadzał pewne elementy kontynuowane w formule LSW aż do dziś.
Następnym etapem przygotowania konkursu na stworzenie pierwszych LSW była seria spotkań
pracowników władz samorządowych z najważniejszymi partnerami publicznymi – władzami
dzielnic, szkołami, strażą miejską. Spotkania te miały na celu pomoc w sformułowaniu
najważniejszych wyzwań i problemów na terenie każdej z dzielnic. Jak zgodnie twierdzą moi
rozmówcy, od początku priorytetem przyświecającym realizacji tego projektu była kompleksowość
oferty składanej przez dane organizacje. Do czasu ogłoszenie konkursu na LSW na terenie każdej z
dzielnic działało bardzo wiele organizacji, stowarzyszeń, fundacji, które dostarczały różnego rodzaju
rozwiązania z obszaru, który pokrywał się z ich działalnością statutową. W przypadku LSW własnie
kompleksowość oferty miała być unikatową cechą różniącą dotychczasowe partnerstwa publiczno społeczne od nowego rozwiązania. Z tego powodu w Indywidualnej Karcie Oceny Oferty dodatowe
punkty przyznawane są ofertom przedstawianymi solidarnie przez kilka podmiotów. Jak powiedział
jeden z rozmówców, "tylko kompleksowa oferta da szansę na to, że te działania będą odnosiły
faktyczny skutek dla dzieciaków. Co z tego, że jakaś organizacja zapewni im zajęcia sportowe, jeśli
to nie pójdzie to w parze z edukacją w zakresie zdrowego trybu życia (...)"48.
Mimo to jeśli chodzi o aspekty prawno – organizacyjne, moi rozmówcy przyznają, że od
początku cała idea LSW była niskosformalizowana. Ze względu na to, że pomysł był dość nowatorski
i niestosowany dotychczas na gruncie polskim, nie istniały procedury, których można by się trzymać.
W rzeczywistości oferty składane przez organizacje mogły być dowolne, a każda z nich podlegała
indywidualnej ocenie pracowników samorządu, którzy decydowali, które z nich są najbardzie
konkurencyjne ("Wie Pani, tutaj chodzi o to, żeby te propozycje, działania były tak naprawdę jak
najciekawsze(...), owszem istnieją pewne odgórne cele, które mają przyświecać takiej ofercie –
poprawa wyników w nauce, poprawa frekwencji uczniów... ale tak naprawdę liczy się też to, żeby
młodzież faktycznie chciała w tym uczestniczyć"49).
Na pytanie o to jak przebiega współpraca między organizacjami pozarządowymi a Miastem
w tradycyjnej formule każdy z moich respondentów miał nieco odmienne zdanie. Jeden
z rozmówców stwierdził, że współpraca "tradycyjna" (polegająca głównie na zlecaniu zadań) bardzo
dobrze funkcjonuje i że jedyną przewagą LSW jest właśnie kompleksowość podejmowanych działań.
Kolejny rozmówca stwierdził, że model zlecania realizacji zadań jest niezwykle "żmudny i
czasochłonny"
oraz,
że
powoduje
to
wydłużanie
czasu
realizacji
zadań
i marnuje czas urzędników. Zdecydowanie jest on zwolennikiem zwiększania efektywnosci takich
48
Cytat z: W2
Cytat z: W1
49
46
działań poprzez formułę konsorcjów ( "wówczas to organizacje same muszą się zorganizować,
zrzeszyć i zaplanować działania, a my dostajemy już gotową ofertę, którą możemy wybrać lub
odrzucić (...) ogólnie idea konkursu zdaje mi się być bardzo dobra, bo opiera się na konkurowaniu
organizacji, ale i na ich współpracy (...)"50). Trzeci z rozmówców wskazał, że rozwój współpracy w
modelu LSW bardzo pozytywnie wpływa zarówno na efekty działań, jak i na współpracę w innych
obszarach niż tylko LSW. Jego zdaniem powstanie LSW wpłynęło na "otwarcie się" organizacji na
siebie nawzajem, jak również na partnerstwa z podmiotami publicznymi, dzięki czemu współpraca
w każdym aspekcie przebiega lepiej, a "lepsza współpraca to lepsze efekty". "Organizacje i instytucje,
które się znają, dużo lepiej współpracują (...), to się przekłada na wieloletnią dobrą współpracę.
Trzeba pamiętać, że w przypadku LSW działamy też z delikatnym odbiorcą takich usług – w większości
są to dość trudne dzieci, czasem pochodzą z dysfunkcyjnych rodzin. Dlatego pracownicy takich
organiacji często wolą 'dmuchać na zimne" i za wszelką cenę nie utracić zaufania takiego dziecka niż
dopuścić do współpracy niezaufaną osobę – dlatego tutaj ważne jest to zaufanie"51.
Moich rozmówców zapytałam także o to jak wygląda sam konkurs i jakie kryteria są brane
pod uwagę podczas wyboru ofert. W tym przypadku moi rozmówcy byli raczej zgodni i przytoczyli
te kryteria, z którymi miałam już okazję się zapoznać przy okazji analizy Indywidualnej Karty Oceny
Oferty – jest to przede wszystkim mozliwość realizacji danych działań przez oferenta, możliwość
zapewnienia
odpowiedniej
jakości
dostarczanych
usług,
innowacyjność
i kompleksowość oferty, a także kwestie budżetu. Jak podkreśla jeden z moich rozmówców:
"niestety, w przypadku LSW, tak jak w przypadku wszystkich innych aktywności, jedną z kluczowych
kwestii są finanse. My finansujemy prawie w całości zwycięską ofertę, ale i tak te wartości muszą być
jak najniższe"52.
Podczas moich rozmów z urzędnikami poruszyłam też kwestię finansowania danych
projektów. Jak się dowiedziałam, zasadniczo środki na realizację zadań pochodzą z Programu
Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na lata 2010 - 2020 oraz z Programu
"Rodzina".
Na pytanie o to czy cele i sposoby ich realizacji są konketnie określone w jakimś dokumencie,
każdy z moich rozmówców powołuje się na treść konkursu, w którym wymienione są cele, do których
należy: podniesienie frekwencji dzieci i młodzieży, poprawa wyników w nauce, wzrost kompetencji
społecznych wśród dzieci i młodzieży oraz rozwój współpracy między organizacjami
pozarządowymi a podmiotami publicznymi. Następnie przytoczone są także mierniki służące, w
teorii, weryfikacji osiągnięcia wyznaczonych celów. Moi rozmówcy przyznają jednak, że miernik,
50
Cytat z:W2
Cytat z:W3
52
Cytat z:W2
51
47
mówiący o ocenie wzrostu kompetencji społecznych w skali od 1 do 5 jest nieco nieprzemyślany, ze
względu na to, że trudno jest badania służące ocenie takich kompetencji zrealizować: "Prawdę
mówiąc jak na razie w dokumentach znajduje się informacja, że oferenci powinni sami przygotować
propozycje weryfikacji osiąganych celów, my takiej weryfikacji jeszcze nie przeprowadzaliśmy i
przyznam, że to jest problem w kontekście porównania skuteczności poszczególnych konsorcjów.
Możemy opierać się w takiej ocenie tylko na konkretnych danych liczbowych, jednak porównanie
wyników i ogółu działalnosci jest trudne, póki każde z konsorcjów prowadzi własne pomiary, albo nie
prowadzi ich wcale"53 .
W kolejnej części rozmowy z pracownikami Biura Pomocy i Projektów Społecznych
przeszłam do pytań związanych z istotą LSW jako sieci międzyorganizacyjnych, a więc do pytań
mających na celu weryfikację słuszności mojej hipotezy. Zapytałam czym w rzeczywistości różni się
Lokalny System Wsparcia od konsorcjum, od którego momentu możemy mówić o LSW, a może
pojęcia te są tożsame? Jak umiejscowić LSW w szerszej perspektywie wielowymiarowej
i wielopodmiotowej sieci organizacji i instytucji realizujących zadania z zakresu opieki nad dziećmi
i rodziną?
Moi rozmówcy przyznali, że LSW powstały niejako w oparciu już istniejących sieci powiązań
między organizacjami. Po stronie instytucji publicznych istnieje współpraca na rzecz realizacji
określonych działań z tego obszaru. Jak powiedział jeden z moich rozmówców, "to nie jest tak, że
LSW powstały nagle, bez istnienia żadnej bazy wcześniejszych doświadczeń i działań. Przecież istotą
LSW jest działanie na konkretnym obszarze, na którym od dawna istnieją różnego rodzaju instytucje
publiczne i organizacje pozarządowe, które wspierają podmioty publiczne lub prowadzą działalność
uzupełniającą. Weźmy na przykład Targówek Fabryczny. Przecież tam nie od dziś istnieją szkoły, OPS,
świetlice, poradnie psychologiczno – pedagogiczne. Wszystkie te instytucje w jakimś zakresie
współpracują ze sobą tworząc sieć międzypodmiotową w sektorze publicznym. W drugiej strony, na
tym samym terenie funkcjonują różne fundacje i stowarzyszenia, które w jakiejś mierze wspierają
podmioty publiczne w realizacji zadań, a w jakiejś realizują własne projekty. Założeniem LSW było
to,
aby
zmobilizować
te
społeczne
organizacje
do
zjednoczenia
i skoordynowania swoich działań na rzecz dostarczenia beneficjentom pełniejszej usługi. A tego nie
da się zrobić bez współpracy ze szkołą czy poradnią"54. Wydaje się, że opis ten doskonale obrazuje
istotę Lokalnych Systemów Wsparcia. Mimo, iż w konkursie nie muszą startować oferenci
wielopodmiotowi, tacy właśnie są preferowani przy wyborze ofert. Jednocześnie w przedstawianej
ofercie ważne jest też założenie o kontynuowaniu i pogłębianiu współpracy z instytucjami
53
Cytat z:W2
Cytat z:W1
54
48
publicznymi działającymi na danym obszarze. Jeden z rozmówców powiedział mi, że zazwyczaj
założenie o tej współpracy opiera się raczej na dotychczasowych doświadczeniach w tej dziedzinie
danych organizacji – oferentów i nie jest w żaden sposób zadeklarowane w ofercie ("My jako
urzędnicy działający na danym obszarze znamy mniej więcej specyfikę relacji między organizacjami
a daną instytucją, a np. szkołą. Wiemy, że pani Prezes fundacji X od dawna współpracuje ze szkołą Y
przy takiej czy innej inicjatywie i na tej podstawie możemy stwierdzić, że dana oferta bedzie miała
przełożenie na rzeczywistą realizację określonych działań."55). Wypowiedź ta dodatkowo podkreśla
lokalny, niskosformalizowany charakter Lokalnych Systemów Wsparcia. Nawet podmiot publiczy –
organizator konkursu w rozmowie przyznaje, że w swojej ocenie opiera się na pewnej nieformalnej
wiedzy wynikającej z doświadczenia we współpracy z danymi organizacjami.
Reasumując, moi rozmówcy wyraźnie wskazali, że Lokalne Systemy Wsparcia to pojęcie
odnoszące się do szeregu powiązań między organizacjami społecznymi, a podmiotami publicznymi.
Jak wyraźnie podkreślali w rozmowie, o LSW można mówić dopiero na etapie realizacji określonych
zadań, po wygraniu konkursu. Do LSW należą więc różne podmioty – organizacje, szkoły, OPS-y,
poradnie psychologiczno – pedagogiczne. Na etapie startowania w konkursie organizacje zrzeszają
się tworząc sieć organizacji społecznych, a po wygraniu konkursu tworzą wraz z podmiotami
publicznymi kolejną sieć – metasieć międzyorganizacyjną i międzysektorową. Warto jednak
nadmienić, że pracownicy Urzędu Miasta, z którymi rozmawiałam nie postrzegali LSW w tej sposób.
Podczas prowadzenia wywiadów miałam wrażenie, że do tej pory w żaden sposób zjawisko to nie
zostało ustrukturyzowane w kontekście teorii sieci międzyorganizacyjnych. Taka formuła działania
zrodziła się poniekąd naturalnie, stąd też nie istnieje żadna konkretna teoria leżąca u podwalin tej
idei.
Na koniec rozmowy zapytałam moich rozmówcow o ich subiektywne odczucia na temat
funkcjonowania LSW. Chciałam wiedzieć jakie bariery w ich funkcjonowaniu dostrzegają, a jakie
widzą mocne strony tego rozwiązania. Ponadto zależało mi na poznaniu ich opinii na temat samego
procesu implementacji tego przedsięwzięcia.
Moi rozmówcy jednogłośnie przyznali, że oparcie współpracy między podmiotami o ideę
LSW jest podejściem nowatorskim i skoncentrowanym głównie na oddolnej inicjatywie samych
organizacji. Władze samorządowe w niewielkiej mierze ingerują w to, jak ma wyglądać współpraca
między danymi podmiotami, nie wymagają spełnienia zbyt restrykcyjnych warunków. Jest to
formuła, która opierać się ma na potencjale już istniejącym między organizacjami oraz instytucjami
działającymi na danym obszarze.
Moi rozmówcy zwracali przede wszystkim uwagę na dużą rolę współpracy między
55
Cytat z:W1
49
organizacjami, która z jednej strony budzi poczucie solidarności, z drugiej zaś – poczucie
współodpowiedzialności. Jak podkreślają, niezwykle istotne jest wzajemne zaufanie między
przedstawicielami poszczególnych podmiotów, a ono pojawia się własnie dzięki osobistej i
bezpośredniej współpracy. Dodatkowym motywatorem jest formuła konkursu, która dodatkowo
buduje poczucie solidarnosci wśród członków każdego z konsorcjów – oferentów.
Pracownicy Urzędu dostrzegają kilka barier w rozwoju i dobrym funkcjonowaniu LSW. Jako
pierwszą z nich zgodnie wymieniają brak dostatecznego zaufania i otwartości na współpracę między
organizacjami społecznymi , a podmiotami publicznymi. Ich zdaniem, organizacje czują się
traktowane "z góry", co czesto utrudnia współpracę i realizację wspólnych działań. Zresztą, nie jest
to wrażenie do końca nieuzasadnione. Pracownicy podmiotów publicznych często czują, że mają
większą władzę i moc sprawczą w obszarze podejmowania decyzji i niejako to one chcą "narzucać"
organizacjom kierunek działań. Z drugiej strony, to organizacje formułują treść oferty
i muszą zrobic to tak, aby określone działania były możliwe do zrealizowania. Władze samorządowe
dostrzegają więc wyraźnie problem, jaki jest dysonans i niezgodność kompetencyjna między
podmiotami społecznymi, a podmiotami publicznymi. Jak mówią, musi minąc jeszcze wiele czasu
aby współpraca to się ułożyła i aby instytucje takie jak szkoły zaakceptowały fakt, że
w nowoczesnej polityce społecznej coraz wiekszą rolę odgrywac będą oddolne inicjatywy społeczne.
Tymczasem pracownicy podmiotów publicznych wciąż niechetnie widzą społeczników ingerujących
w "ich sferę".
Kolejnym problemem jaki dostrzegają moi rozmówcy jest brak dostatecznego doświadczenia
w obszarze działania w oparciu o LSW. Moi rozmówcy wielokrotnie podczas rozmów przyznali, że
nie istnieje rozwiązanie prawne takiej bądź innej kwestii. Przykładem może być choćby sposób
porównywania
wyników
osiąganych
przez
poszczególne
konsorcja.
Każde
z nich może zaproponować własną metodę mierzenia wyników, co powoduje, że w ogólnej
perspektywie są one nieporównywalne. Jak przyznają respondenci, jest to pole, na którym działać
muszą właśnie urzędnicy, dostosowując istniejące przepisy do zmieniających się standardów
współpracy różnych podmiotów. Jak podkreślają, w tej sferze wiele jest jeszcze do zrobienia
i z pewnością bedzie to obszar zmieniany i ulepszany z każdą kolejną edycją konkursu.
Mimo tych niedociągnięć moi rozmówcy zgodnie doceniają rozwiązanie jakim są LSW,
postrzegając je jako niezwykle nowatorskie i postępowe. W ich opinii tylko skooordynowane
i kompleksowe działania są w stanie dostarczyć dobrą i skuteczną ofertę do adresatów. Wszyscy
zgodnie stwierdzili, że jest to nowy nurt w polskiej polityce społecznej, który zdecydowanie sprawdza
się i z edycji na edycję doskonale się rozwija. Wszyscy są przekonani o dalszym rozwoju takiego
modelu współpracy międzysektorowej.
50
3.2.2. Lokalne Systemy Wsparcia w oczach przedstawicieli organizacji
pozarządowych –
wyniki badań własnych
Tak jak wspomniano w poprzednim rozdziale, rozmówców z ramienia organizacji
pozarządowych niezwykle trudno było pozyskać. Osoby te były raczej zamknięte na wszelkie próby
kontaktu z mojej strony. Kilka osób odmówiło współpracy zasłaniając się natłokiem obowiązków
i koniecznością realizacji "naprawdę ważnych zadań". Kilku innych kontaktów nie udało mi się
nawiązać, ponieważ potencjalni rozmówcy nie odpowiadali na moje maile oraz unikali kontaktu
telefonicznego.
Niezwykle dziwi fakt, że osoby, które pracują w organizacjach społecznych, gdzie ich rolą na
co dzień jest nawiązywanie kontaktu i praca z trudnym często partnerem, okazują się być mało
życzliwe i otwarte na pomoc przy tego rodzaju projektach.
Dopiero nawiązanie kontaktu z konkretnymi osobami, poleconymi mi przez pracowników
Urzędu Miasta i powołanie się na te osoby umożliwiło mi pozyskanie rozmówców z ramienia
organizacji społecznych. Udało mi się przeprowadzić 6 wywiadów z przedstawicielami dwóch
różnych organizacji wchodzących w skład dwóch różnych konsorcjów – LSW Targówek
Mieszkaniowy i Projekt BAZA.
Wydaje się, że niezwykle cenna była możliwość porozmawiania z przedstawicielami
organizacji wchodzących w skład dwóch różnych konsorcjów, gdyż daje to możliwość poznania
i
porównania
opinii
respondentów
funkcjonujących
w
zróżnicowanych
sieciach
międzyorganizacyjnych i przeanalizowania czy sposób, w jaki postrzegają oni implementację oraz
funkcjonowanie LSW jest podobny. Czy istnieją pewne ogólne wnioski i tendencje, które dotyczą
obu struktur, a więc można podejrzewać, że stanowią ogólne, generalne właściwości rozwiązań takich
jak LSW czy też niektóre z opinii podyktowane będą specyfiką konkretnej organizacji czy też
konkretego partnera publicznego, z którym spotyka się dana organizacja przy realizacji oraz
implementacji rozwiązania, jakim jest Lokalny System Wsparcia. A może pewne zjawiska są
właściwe tylko konkretnemu otoczeniu lokalnemu, w którym funkcjonuje dana organizacja?
Jeżeli chodzi o scenariusz wywiadu pogłębionego z pracownikami organizacji społecznych,
był on znacznie mniej rozbudowany niz scenariusz dedykowany do rozmów z przedstawicielami
Urzędu Miasta. Ponieważ to od pierwszej grupy rozmówców uzyskałam większość informacji
związanych ze statusem prawnym oraz formalnym sposobem organizawania LSW, nie było potrzeby
powielać tych pytań w rozmowach z pracownikami organizacji.
W przypadku tej grupy skupiłam się raczej na uzyskaniu informacji na temat tego jak
pracownicy organizacji oceniają współpracę w ramach Lokalnych Systemów Wsparcia z innymi
organizacjami oraz z podmiotami publicznymi. Zależało mi na zdobyciu jak najszerszej wiedzy na
51
temat tego jak organizacje postrzegają siebie nawzajem, czy panuje między nimi dobra atmosfera
i chęć współpracy czy też konkurują one ze sobą i mimo współtworzenia jednego konsorcjum
i jednoczenia się na rzecz realizacji tego projektu, pozostają one odrębnymi podmiotami o silnym
poczuciu autonomii? Interesowało mnie również to, jak fakt zrzeszenia się w dane konsorcjum
wpłynął na wzajemne relacje między organizacjami oraz między organizacjami a podmiotami
publicznymi – czy współpraca ta pogłebiła się i czy w odczuciu pracowników organizacji przełoży
się ona na budowanie długotrwałych relacji? Kolejną interesująca mnie kwestią był typ relacji jakie
panują między konkretnymi podmiotami tworzącymi LSW – chciałam dowiedzieć się czy moi
rozmówcy postrzegają te relacje jako partnerskie czy też którys z podmiotów pełni rolę lidera
w ramach danego LSW, a jeśli tak, to czym, zdaniem moich rozmówców, są podyktowane takie
relacje w ramach LSW. Czy dostrzegają różnice związane z relacjami w sieciach
międzyorganizacyjnych działających w formule LSW względem wcześniejszych form współpracy?
Podczas moich rozmów z pracowikami organizacji społecznych zależało mi także na
uzyskaniu informacji na temat subiektywnych odczuć moich rozmówców odnośnie LSW. Czy, jako
osoby bezpośrednio zaangażowane w realizację tej idei, dostrzegają one jakieś słabe strony takiego
rozwiązania? Czy są zwolennikami rozwoju idei LSW czy też preferują pracę w tradycyjnej formule
współpracy z podmiotami publicznymi? Jakie główne bariery napotykają na co dzień realizatorzy
LSW? Czy dostrzegają elementy, które warto byłoby zmienić, ulepszyć bądź dopracować? Jak
oceniają oni proces implementacji LSW w swoich środowiskach lokalnych?
Wywiady z drugą grupą moich rozmówców były przeprowadzone w dużo bardziej swobodnej
formie. Zależało mi na tym aby podczas całej rozmowy zapewnić moim rozmówcom komfort i
swobodę wypowiedzi i aby uzyskać pełny obraz funkcjonowania LSW bez zadawania wielu pytań
wprost aby nie sugerować odpowiedzi.
Wypowiedzi moich respondentów były, ogólnie rzecz biorąc, zaskakująco zgodne
w obszarze ostatniego poruszanego tematu, związanego z ogólną oceną procesu implemantacji LSW
oraz słabymi stronami dotychczasowego sposobu funkcjonowania LSW. Większość moich
respondentów była zdania, że LSW to bardzo dobra idea, która powinna rozwijac się w Polsce, nie
tylko w największych miastach, ale także na terenach wiejskich, gdzie takie oddolne inicjatywy
oparte na relacjach społecznych mają dużą szansę powodzenia i mogą być o wiele bardziej skuteczne
niż oczekiwanie na działania centralne. Jak powiedział jeden z moich rozmówców,
"w Warszawie nie brakuje organizacji społecznych, które oferują naprawdę szeroki wachlarz usług
społecznych, jednocześnie mając charakter uzupełniający dla inicjatyw władz. Dzieci, które dorastają
w Warszawie, są narażone na wiele niebezpieczeństw, ale także mogą liczyć na dobrą ofertę
organizacji, które, nawet jeśli nie współpracują ze sobą, działają prężniej niż w małych miastach. W
52
mojej opinii LSW byłyby szczególnie korzystne dla dzieci i rodzin w mniejszych, nieco zapomnianych
lokalizacjach, w których oferta jest uboższa. Ta tam niezwykle cenne byłoby takie kompleksowe
rozwiązanie"56.
Moi
rozmówcy
niemalże
jednogłosnie
widzą
więc
potrzebę
dalszego
rozbudowywania idei LSW oraz przenoszenia jej na grunt mniejszych miejscowości.
Jedna z osób była jednak dość sceptyczna w swojej ocenie LSW uznając, że "(...) idea takiej
kompleksowej oferty w rzeczywistości tylko komplikuje cały proces dostarczania usług społecznych.
Do tej pory jakoś wspólpracowaliśmy z instytucjami publicznymi bez potrzeby zrzeszania się
z innymi organizacjami i opracowywania tej wspólnej oferty (...) to tylko wydłuża proces dostarczenia
usług"57. Respondent ten uważał, że dotychczasowa współpraca między organizacjami a podmiotami
publicznymi przebiegała dobrze i nie ma konieczności jej modyfikować. Jednocześnie dostrzegał
dużo minusów związanych z koniecznościa współpracy międzyorganizacyjnej na rzecz stworzenia
wspólnej oferty konkursowej: "Współpraca z innymi organizacjami jest bardzo trudna (...) każda z
organizacji posiada swój model działania, swoje przyzwyczajenia i swoją specjalizację.
Skoordynowanie kilku różnych organizacji wymaga dużo czasu i pracy, a mimo to często okazuje się,
że po stworzeniu wspólnej oferty takich organizacji nic nie łączy i nie da się zrealizaować planu
działania , do którego się zobowiązaliśmy. Jeszcze gorzej gdy okazuje się, że każda z organizacji ma
swoją wizję na przeprowadzenie jakiegoś działania i nie można dojść do porozumienia, co okazuje
się dopiero gdy dochodzi do czasu realizacji"58. Respondent, który wyraźnie nie jest przekonany do
idei LSW, porusza jednak bardzo istotną dla wszystkich moich rozmówców kwestię związaną z
barierami w funkcjonowaniu LSW. Pozostali moi rozmówcy, chociaż bardzo cenili sobie współpracę
w ramach LSW, jako jedną z głównych barier w realizacji takiej współpracy, podawali właśnie
skomplikowany sposób współdziałania między organizacjami, zarówno w sieci społecznej, jak i
metasieci ( wszystkich organizacji tworzacych LSW). Wskazywano przede wszystkim na fakt, że
każda z organizacji posiada własną specyfikę jeśli chodzi o sposób działania, schematy działania,
strukturę i kulturę organizacyjną. W rzeczywistości upodobnienie modelu funkcjonowania na rzecz
realizacji wspólnych zadań jest właściwie niemożliwe do wykonania, w związku z czym podczas
realizacji zadań pojawia się wiele nieporozumień i niedoskonałości. Podobnie zresztą moi rozmówcy
odnosili się do przykładu weryfikacji osiąganych celów – ponieważ każda z organizacji ma
wypracowany własny system monitorowania wyników, duże trudności pojawiły się podczas prób
skonstruowania spójnego modelu dokonywania takiego monitoringu. Jak mnie poinformowano,
dotychczas nie powstał zadowalający model dokonywania go.
Osoby, z którymi rozmawiałam wskazywały także na dużą lukę w zakresie samego
56
Cytat z:W4
Cytat z:W8
58
Cytat z:W8
57
53
organizowania LSW. Ich zdaniem (co pokrywa się ze stanowiskiem pracowników Urzędu Miasta),
wiele kwestii od strony organizacyjnej nie zostało jeszcze odpowiednio zaplanowanych. Pracownicy
organizacji chcieliby widzieć bardziej spójną wizję tej formuły ze strony Urzędu Miasta, mieć
większą
wiedzę
na
temat
tego
jak
Miasto
planuje
prowadzić,
kontrolować
i weryfikować ich działania. Jeden z nich powiedział: " My mieliśmy takie wrażenie, że Miasto samo
nie wie jak chce te LSW poprowadzić, jak widzą cały proces (...), potem na bieżąco pewne rozwiązania
powstawały, ale to nie było zaplanowane."59. Zdanie pracowików organizacji pokrywa się w tym
zakresie z tym, co przyznali sami pracownicy Miasta – wiele jeszcze jest do zrobienia
w zakresie poprawy organizacji, przebiegu i kontroli LSW.
Jeśli chodzi o dalsze bariery, które dostrzegają pracownicy organizacji w rozwoju LSW wśród
ich wypowiedzi często pojawia się aspekt negatywnych relacji między podmiotami w sieci. Dwóch
moich rozmóców wyraźnie wskazało, że współpraca ich organizacji z podmiotami publicznymi
przysparza im wiele problemów. Niemniej jednak warto mieć na uwadze, że w tym przypadku ich
opinia dotyczy raczej ogólnej współpracy międzypodmiotowej, a nie specyfiki działania w LSW.
Dwóch spośród moich rozmówców wskazywało na lekceważący sposób traktowania ich przez
przedstawicieli instytucji publicznych, z którymi muszą współpracować. Oto jedna z takich
wypowiedzi: "(...) wielokrotnie przychodziłam do Dyrektora szkoły X, prosiłam aby przygotowali listę
dzieci, którym możemy w pierwszej kolejności zaproponować udział w pewnych zajęciach. I tak przez
kilka tygodni. Pan X nie był po prostu zainteresowany wprowadzeniem tego projektu, naszej
inicjatywy, w życie. Gdyby to była inicjatywa Miasta, zapewniam, że wyglądałoby to inaczej"60.
Pracownicy organizacji mają poczucie, że nie są przez instytucje publiczne traktowani jak partnerzy,
a raczej jak podmioty wspierające ich i pełniące niejako funkcję służebną. Jednocześnie, jak wynika
z powyższej wypowiedzi, zdarza się, że partnerzy publiczni wręcz nie chcą pomocy ze strony
organizacji i wolą działać samodzielnie. Tego typu opinie szczególnie silnie widoczne były w
wypowiedziach dwóch spośród sześciu moich rozmówców, niemniej jednak wszyscy przyznali, że
jeśli chodzi o pozycje w sieci międzyorganizacyjnej, nie są one równe dla organizacji i dla partnerów
publicznych. Podobne spostrzeżenia mieli wszyscy moi rozmówcy.
Moi rozmówcy byli raczej pozytywnie nastawieni do współpracy z partnerami publicznymi i
zależy im na rozwoju takiej współpracy, jednak chcieliby ze strony instytucji publicznych widzieć
większą otwartość na taką współpracę. Pracownicy organizacji społecznych zdają sobie sprawę, że
ich pozycja jest zbyt słaba aby samemu efektywnie realizować i dostarczać usługi dla dzieci
i rodzin i wiedzą, że kooperacja z innymi podmiotami jest potrzebna. Niestety, ich zdaniem, to
59
Cytat z:W6
Cytat z:W7
60
54
publiczne podmioty nie dostrzegają takiej potrzeby.
Kontynuując wątek współpracy międzypodmiotowej w LSW zapytałam moich rozmówców
czy istnieje jakaś bariera we współpracy zarówno między podmiotami społecznymi, jak
i publicznymi. Miałam tu na myśli barierę, z którą stykaliby się w kontakcie z różnymi partnerami,
niezależnie od sektora, w którym działa. Respondenci wskazali dwie główne bariery, które pojawiają
się podczas ich pracy w ramach LSW. Jako pierwszą, która pojawiła się w wypowiedzi czterech
respondentów, respondenci wymienili brak zaufania między pracownikami poszczególnych
organizacji. Ich zdaniem większość podmiotów jest zamknięta na osoby i pomysły "z zewnątrz".
Każda organizacja woli działać według swoich standardów, odnosząc się niechętnie do pomysłów
swoich partnerów oraz współpracować z ludźmi, których zna. Wyniki moich badań pokrywają się w
tym zakresie z badaniami doktor Rybki, która również wyciągnęła wniosek, że respondenci
zdecydowanie bardziej wolą wspólpracować z osobami, które znają i lubią osobiście – takim osobom
ufają. Jak powiedział jeden z moich rozmówców: "Wie pani, my głównie pracujemy na relacjach
międzyludzkich. Pracujemy z dziećmi, zawsze kluczem do sukcesu jest dotarcie do takiego młodego
człowieka i wypracowanie sobie jego zaufania. To jest lwia część pracy, którą musimy na co dzień
wykonywać i na tym nam najbardziej zależy. Dlatego nie możemy pozwolić sobie na to, aby takie
zaufanie utracić przekazując czy kierując takiego młodego człowieka do osoby, której sami nie ufamy.
Dlatego to jest tak ważne. Gdybyśmy pracowali z "workiem ziemniaków" pewnie wyglądałoby to
inaczej. A przy naszej pracy niezwykle ważne jest zaufanie, bo to jest odpowiedzialność za drugiego
człowieka."61. Jednocześnie moi respondenci dostrzegają, że współpraca w ramach Lokalnych
Systemów Wsparcia przynosi wymierną korzyść dla samych organizacji w postaci wzrostu tego
zaufania wśród partnerów: "Wzajemnego zaufania między sobą nie wypracujemy inaczej niż poprzez
właśnie wspólne działania w szerszym zakresie niż działania ad hoc. A do tej pory często ta
wspólpraca była taka właśnie przypadkowa. Co prawda, działania w ramach LSW nie są jeszcze
idealne, brakuje wielu procedur, ale jednak sprawiają one, że pracujemy wszyscy razem nad jakimś
dużym,
spójnym
projektem.
Dzięki
temu
poznajemy
się
nawzajem
i w przyszłości, jeśli pojawi się potrzeba, od razu będziemy wiedzieli do kogo możemy się zwrócić. To
nie tylko poprawia jakość współpracy między nami, ale wpływa pozytywnie na jakość oferowanych
przez nas usług"62.
Drugi problem pojawiający się w wypowiedziach moich rozmówców to brak przepływu
informacji między organizacjami/podmiotami. Dwóch z moich rozmówców wskazało to jako
poważny problem przy współpracy międzypodmiotowej w ramach LSW. Niestety, jak wynika
61
Cytat z:W9
Cytat z:W5
62
55
z wypowiedzi moich respondentów, organizacje mają problem z organizacją przepływu informacji
między sobą i komunikacją. Dobrze oceniają jakość tej komunikacji w obrębie swoich struktur, gorzej
jest jeśli chodzi o przepływ informacji wśród większej ilości podmiotów: "Często zdarza się, że mamy
problem z komunikacją i przepływem informacji między organizacjami. Na przykład organizacja X
nie przekazuje nam, że już zaczęła realizację jakichś działań, my nie mamy żadnej wiedzy o tym (...)
potem, podczas kontaktu z rodzinami, nie jesteśmy w stanie przekazać rzetelnej informacji o naszej
ofercie, o działaniach, do których można by zaprosić więcej ludzi gdyby organizacja X nas o tym
poinformowała. Inna sprawa, że wiele rzeczy organizuje się umownie, nie ma tych procedur, więc
ciężko nawet znaleźć osobę odpowiedzialną za dane działania żeby przekazała nam informacje. To
bardzo utrudnia pracę."63. Jeden z moich respondentów nie znalazł żadnego problemu we
współdziałaniu organizacji i podmiotów w ramach LSW. Uważał on, że projekt jest na tyle nowy, że
nie można wymagać, aby był on doskonały. Oceniał jego funkcjonowanie jako "bardzo dobre" biorąc
pod uwagę właśnie brak dłuższych doświadczeń w realizacji tak kompleksowch projektów.
Zapytałam moich rozmówców również o aspekt związany z relacjami między organizacjami
przed i po nawiązaniu współpracy w ramach LSW. Chciałam zapytać jak zmieniły się ich relacje
dzięki tej wspólpracy. Odpowiedź na to pytanie po części została mi udzielona podczas omawiania
wześniejszych zagadnień. Moi respondenci wspomnieli już o pozytywnych skutkach w postaci
wzrostu wzajemnego zaufania wśród współpracujących podmiotów, co przekłada się na możliwości
dostarczenia lepszych usług odbiorcom. Interesował mnie aspekt związany z relacjami między
organizacjami społecznymi – czy relacja ta oparta jest na konkurencji czy też na współpracy
i partnerstwie? Czy te relacje zmieniły sie gdy rozpoczęła się współpraca w ramach LSW?
Odpowiedzi moich respondentów były dość zróżnicowane. Większość z nich dostrzegała
element konkurencji i współzawodnictwa między organizacjami społecznymi, szczególnie przed
przystąpieniem do LSW. Jak podkreślali, każda z organizacji ma własne cele statutowe i skupia się
na obszarze realizacji własnych zadań, jednak w przypadku wielu z nich (szczególnie w tak dużym
mieście jak Warszawa), cele te się pokrywają, co sprawia, że konkurują one o pozyskanie środków
finansowych oraz o renomę na lokalnym rynku, a także pozyskanie najbardziej wartościowych
partnerów. Jak wynika z uzyskanych przeze mnie informacji, wszyscy respondenci wskazywali, że
przed rozpoczeciem działań w ramach LSW, między organizacjami panowała atmosfera konkurencji.
Po rozpoczęciu wspólnych działań w ramach Loklanych Systemów Wsparcia część respondentów
odnotowała znaczny spadek poczucia współzawodnictwa (trzy osoby):"po rozpoczęciu współpracy
ta konkurencja trochę się między nami zmniejszyła, w końcu zjednoczyliśmy się na rzecz wspólnych
celów. Po pierwsze, zależało nam na przygotowaniu i złożeniu takiej oferty, która byłaby
63
Cytat z:W7
56
konkurencyjna względem innych oferentów, co nas zintegrowało, po drugie – już podczas samej
realizacji określonych działań raczej musieliśmy wspólpracować, nie współzawodniczyć. Zresztą, w
konkursie jest adnotacja mówiąca o tym, że realizację projektu oferenci odpowiadają solidarnie. I ta
solidarność nas w dużej mierze dotknęła. Zresztą, myślę, że dużo lepsze efekty osiąga się działając
razem, a nie przeciw sobie."64. Niemniej jednak druga połowa moich respondentów zauważa, że
poczucie konkurencji w dalszym ciągu utrzymuje się między organizacjami. Uważają oni, że formuła
LSW nie jednoczy organizacji na stale:"Trzeba pamiętać, że LSW to działanie projektowe, w ramach
jednego zadania jednoczymy się, ale dalej prowadzimy niezależną działalność w innych obszarach
nieskoncentrowaną wokół LSW. Mamy własne cele, dążenia i strategie. W związku z czym tak
naprawdę to poczucie niezależnosci od innych organizacji dalej w nas jest."65.
Podczas rozmów z respodentami zależało mi również na zbadaniu relacji między
organizacjami w kontekście hierarchii wewnątrz LSW. Chciałam uzyskać odpowiedź na pytanie czy
któraś z organizacji ma kompetencje lidera czy też relacje oparte są na równości wszystkich stron.
W tym przypadku odpowiedzi moich respondentów były dość do siebie zbliżone. Odniosłam
wrażenie, że podobnie postrzegają oni hierarchiczność wewnątrz LSW. Choć, z formalnego punktu
widzenia, podczas składania ofert przez oferentów, żadna z organizacji nie zajmuje pozycji wiodącej,
a w dokumentach znajduje się informacja, że oferenci ponoszą odpowiedzialność za realizację
określonych
działań
"solidarnie",
w
rzeczywistości
w
każdym
przypadku
jedna
z organizacji przejmuje rolę lidera:"Ciężko wyobrazić sobie sytuację, w której kilka organizacji
współpracuje ze sobą na co dzień, wszystkie są w pełni niezależnymi podmiotami, mają własne cele,
struktury oraz wypracowane metody działania i żadna z nich nie koordynuje tych wspólnych działań.
Inaczej wyglądałaby sytuacja, jeśli to Urząd [Miasta-przyp.red.] pełniłby taką role i to przez niego
bylibysmy
na
bieżąco
rozliczani,
tak
jednak
nie
jest(...).
W
rzeczywistości
jedna
z organizacji zawsze, mniej lub bardziej formalnie, przyjmuje funkcję lidera."66. Zależało mi na tym,
aby dowiedzieć się co oznacza sformułowanie "mniej lub bardziej formalnie" – dowiedziałam się, że
organizacje raczej nie mają formalnego przywódcy, jednak zazwyczaj w rolę lidera,
w sposób naturalny, wciela się ta organizacja, która jest najsilniejszą i największą strukturą w ramach
LSW lub ta, która była inicjatorem takiej współpracy (co zazwyczaj się pokrywa).
Co więcej, w ramach LSW zazwyczaj funkcjonuje tzw. "koordynator LSW" – jest to osoba
z ramienia jednej z organizacji, która przejmuje funkcje lidera i organizatora takiej współpracy. Jak
mówi jeden z moich rozmówców: "Ta wspólpraca w ramach LSW zawsze nawiązuje się
z inicjatywy jakiejś konkretnej organizacji. W związku z tym, że to nie jest coś co my musimy robić, a
64
Cytat z:W5
Cytat z:W7
66
Cytat z:W9
65
57
coś, co robimy dowolnie, potrzebne jest takie oddolne zorganizowanie się. Zazwyczaj funkcję lidera
przejmuje jedna osoba, najsilniej związana ze środowiskiem lokalnym, taka która lubi i zna lokalną
społeczność.
Na
przykład
w
ramach
naszego
LSW
koordynatorem
została
pani
X
z oganizacji Y. To osoba, która znana jest wszystkim chyba organizacjom społecznym działającym na
Targówku, Pradze, a pewnie i jeszcze dalej. To ona wyszła z inicjatywą podjęcia takiej wspólnej
inicjatywy i od początku dla wszystkich było jasne, że to ona będzie koordynować te prace, bo to ona
zna całą lokalną społeczność – nie wyobrażaliśmy sobie, że może być inaczej. Poza tym kto wiedziałby
więcej niż pani X o lokalnych problemach? Kto miałby tyle kontaktów żeby wciągnąć do współpracy
innych?"67. Jak wynika z powyższej wypowiedzi, funkcje lidera są w ramach LSW przydzielane w
sposób raczej nieformalny i zależą przede wszystkim od tego, na ile dana osoba jest znana lokalnej
społeczności i zaangażonana w rozwiązywanie problemów mieszkańców. Można więc powiedzieć,
że hierarchia obowiązująca w ramach LSW jest nieformalna, oparta na takich wartościach jak
wzajemy szacunek między członkami oraz wiedza, doświadczenie i kontakty poszczególnych
członków Lokalnych Systemów Wsparcia.
3.3.Podsumowanie wyników badań na temat funkcjonowania i implementacji
Lokalnych Systemów Wsparcia
Podsumowując badania dotyczące funkcjonowania Lokalnych Systemów Wsparcia
przeprowadzone przeze mnie wśród pracowników Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu
Miasta oraz przedstawicieli organizacji tworzących LSW nasuwa się kilka wniosków, które są ogólne
i które pojawiły się zarówno w wypowiedziach pracowników Urzędu, jak i wśród aktywnych
realizatorów tej idei. Przede wszystkim zauważyć można, że zdecydowana większość moich
respondentów bardzo pozytywnie odbiera ogólną ideę i zamysł LSW. Prawie wszyscy uważają, że
taki
model
współpracy
powoduje
dostarczenie
lepszej
jakości
usług
adresatom
i przyczynia się do pogłębienia współpracy między organizacjami. Wskazują oni na konieczność
dalszego rozwoju takiej formuły, upatrując w niej bardziej nowoczesnego rozwiązania niż
"tradycyjne" zlecanie zadań partnerom społecznym. Ponadto zarówno rozmówcy reprezentujący
Urząd Miasta, jak i organizacje społeczne, doceniają oddolny charakter takiego rozwiązania, który
związany jest przede wszystkim z koniecznością samodzielnego nawiązywania współpracy, a także
planowania podejmowanych działań przez same organizacje, co sprzyja pogłębianiu takiej
współpracy oraz skonstruowaniu oferty najbardziej dopasowanej do potrzeb lokalnych odbiorców
i możliwości realizatorów.
Jednym z pytań badawczych, które postawiłam przygotowując się do badań nad LSW był
67
Cytat z:W6
58
charakter współpracy między organizacjami w ramach LSW. Większość moich rozmówców
podkreślała niskosformalizowany charakter inicjatywy, jaką są LSW, co powoduje z jednej strony
dużo pozytywnych skutków, z drugiej zaś – generuje wiele wyzwań. Taki model współpracy sprawia,
że organizacje mogą dowolnie kreować swoją ofertę i sposób realizacji zadań, a także wypracować
własne
metody
współpracy,
dostosowane
do
specyfiki
poszczególnych
organizacji
i oparte na doświadczeniach związanych z dotychczasową współpracą. Z drugiej strony, moi
rozmówcy zauważali, że brak odgórnie narzuconych procedur i
wypracowanych rozwiązań,
wprowadza duży chaos w cały proces realizacji danego projektu. Pracownicy organizacji wskazywali,
że praca w konsorcjum międzyorganizacyjnym od samego początku współdziałania stanowi dla nich
duże wyzwanie ze względu na konieczność wypracowania wspólnych metod pracy oraz systemu
komunikacji między organizacjami. Również na etapie organizowania samego konkursu i określania
procedur oferenci dostrzegają wiele braków ze strony organizatora konkursu (Urzędu Miasta) –
wskazują na braki merytoryczne już w ofercie konkursowej oraz brak konkretnej formuły nadzoru
realizacji zadań oraz weryfikacji osiąganych celów. Co więcej, także pracownicy Urzędu Miasta
zgodnie przyznają, że z ich strony działania związane z Lokalnymi Systemami Wsparcia są nieco
"intuicyjne" i "ad hocowe", niepoparte wcześniejszymi doświadczeniami. Pracownicy deklarują, że
z każdą kolejną edycją konkursu starają się usprawnić i uregulować wszelkie działania, jednak
wymaga to czasu.
Założało mi na tym aby podczas rozmów z moimi respondentami uzyskać nie tylko obraz
dobrych stron i plusów takiego rozwiązania, ale także dowiedzieć się więcej o barierach, które
dostrzegają realizatorzy formuły podczas codziennej pracy. Warto zauważyć, że wszyscy moi
rozmówcy, zarówno pracownicy władz samorządowych, jak i organizacji społecznych, dostrzegają,
że istotną barierą w efektywnej i dobrej współpracy między organizacjami oraz między organizacjami
i podmiotami publicznymi, jest brak zaufania. Przedstawiciele władz samorządowych dostrzegają
głównie problem braku zaufania między organizacjami społecznymi, Co ciekawe, sami pracownicy
organizacji, z którymi rozmawiałam, wskazują zarówno na brak zaufania między partnerami z sektora
społecznego, jak i w relacji międzysektorowej, tzn. przy współpracy np. z lokalnymi szkołami.
Dodatkową barierą, którą dostrzegają reprezentanci organizacji, jest lekceważący stosunek partnerów
publicznych do nich.
Jeśli chodzi o relacje między samymi organizacjami, w wypowiedziach respondentów często
pojawia się wątek konkurencji. Podmioty te są przyzwyczajone do współzawodnictwa
i konkurowania, z racji tego, że działają na dość małym obszarze, w związku z czym niełatwo
przychodzi im zmiana nastawienia i nawiązanie partnerskiej relacji.
Mimo tych barier, moi rozmówcy dostrzegają pozytywny wpływ współdziałania w ramach
59
Lokalnych Systemów Wsparcia, do którego zaliczają w pierwszej kolejności efekty, których
doświadczają adresaci – dostarczenie bardzej kompleksowej usługi, w szybszym czasie i o wyższej
jakości. Niemniej istotne są dla nich skutki, które dotyczą wewnętrznych relacji między podmiotami,
które współtworzą LSW, a do których zalicza się przede wszystkim wzrost zaufania między
poszczególnymi podmiotami, a także między sektorem społecznym, a publicznym. Wpływa to na
usprawienie współpracy między tymi podmiotami oraz budowanie długotrwalej relacji.
Jak wskazują pracownicy organizacji pozarządowych, w obszarze sektora społecznego, większość
działań opiera się właśnie na znajomości, szczególnie osobistej, partnerów społecznych.
To wzajemne, nieformalne kontakty stanowią podwaliny udanej współpracy, a LSW z całą pewnością
przyczyniają się do budowania takiej długotrwałej i bliskiej relacji, zarówno w obszarze współpracy
międzypodmiotowej, jak i międzysektorowej.
Jeśli chodzi o sam proces implementacji LSW jako nowatorskiej formuły współpracy
międzysektorowej, z przeprowadzonych przeze mnie badań wynika, że brak jest wypracowanych,
stałych standardów związanych z wdrażaniem tego rozwiązania. Pomysłodawcom tego projektu
przyświecała raczej idea stworzenia oddolnej inicjatywy, która gwarantowałaby dostarczenie
adresatom kompleksowej usługi i sprzyjałaby pogłębianiu współpracy międzysektorowej oraz
międzyinstytucjonalnej. Idea LSW implementowana jest w sposób dość elastyczny, ustalone są
pewne standardowe procedury głównie w odniesieniu do samego sposobu przeprowadzenie konkursu
na najlepsze oferty. Co ciekawe, dużo mnie sformalizowana jest sama implementacja
i realizacji założeń LSW już po wygraniu oferty. W tym zakresie Urząd Miasta założył raczej
elastyczne podejście do sposobu implementacji rozwiązania i realizacji zadań przez wszystkie
podmioty. Postanowiono zostawić realizatorom dużą swobodę w kontekście sposobu organizaci
pracy, osiągania wyznaczonych celów oraz monitorowania osiąganych efektów. Z jednej strony
wydaje się to być niezwykle ciekawym doświadczeniem w zestawieniu z tradycyjnymi, dotychczas
dominującymi formami współpracy, z drugiej zaś wzbudza wiele niejasności wśród samych
realizatorów działań – pracowników organizacji społecznych oraz instytucji publicznych.
Pracownicy tych drugich są raczej przyzwyczajeni do działania według sztywnych standarów,
natomiast pracownicy organizacji społecznych albo działaja samodzielnie, wedle własnych norm,
albo stosują się do wymogów narzuconych przy realizacji konkretnych, jednostkowych działań. Taka
formuła współpracy stanowi więc dla nich z jednej strony dużą szansę na rozwinięcie nowych
obszarów działania i nawiązanie szerszej współpracy z innymi podmiotami, z drugiej zaś – wymaga
elastycznego, otwartego podejścia do partnerów, które nierzadko trzeba wypracować od podstaw.
W wyniku moich badań uzyskałam też jasną odpowiedź związaną z hipotezą przedstawioną
przeze mnie w I rozdziale niniejszej pracy, związanej ze zhierarchizowaniem Lokalnych Systemów
60
Wsparcia w strukturach sieci międzyorganizacyjnych i partnerstw międzypodmiotowych. Moja teza
zakładała, że Lokalne Systemy Wsparcia stanowią swoistą metasieć międzyorganizacyjną
i międzysektorową, tzn. że w ramach sektora społecznego organizacje pozarządowe zrzeszają się w
konsorcja w celu wystartowaniaw konkrsie na realizację LSW, jednak wówczas jako oferenci
występują wyłącznie przedstawiciele organizacji III sektora. Jest to pierwszy poziom sieci
międzyorganizacyjnych w obszarze sektora społecznego. Dopiero po wygraniu konkursu sieć
społeczna wchodzi w interakcję z istniejąca i funkcjonująca na danym terenie siecią
międzyinstytucjonalną w sektorze publicznym (którą tworza szkoły, OPS-y i inne podmioty).
Dopiero ta współpraca sieci z siecią odbywa się w formule Lokalanych Systemów Wsparcia, które,
zgodnie
z
tym
tokiem
rozumowania,
tworzą
swoistą
metasieć
międzyorganizacyjną
i międzysektorową.
Na podstawie wypowiedzi respondentów można wnioskować, że współpraca w formie LSW
jest kierunkiem, w którym bedzie rozwijać się polska polityka społeczna. Wszystkie strony, zarówno
organizatorzy, jak i realizatorzy projektów realizowanych w formule LSW wskazują na szereg zalet
tego rozwiązania i deklarują, że tego typu działania będą podejmowane nadal i że na ich rzecz będzie
się stopniowo rezygnowało z tradycyjnych form współpracy między podmiotami oraz między
sektorami. Niemniej jednak, implementacja tego typu rozwiązań wymagać będzie jeszcze wielu
nowelizacji, zmian i doprecyzowywania w zakresie sposobu nawiązywania, przeprowadzania oraz
monitorowania wyników takiej współpracy. Możliwe jednak, że jest to kierunek, jaki w najbliższych
latach
obiorą
realizatorzy
polityki
społecznej
zarówno
w
Polsce,
jak
i w innych krajach europejskich.
61
Podsumowanie
Tematem niniejszej pracy jest funkcjonowanie oraz implementacja Lokalnych Systemów
Wsparcia jako nowatorskiego nurtu w polskiej polityce społecznej. Przeprowadzone wśród
pracowników organizacji społecznych oraz Urzędu Miasta badania miały za zadanie dostarczyć
odpowiedzi na pytania związane z tym jak w rzeczywistości funkcjonują Lokalne Systemy Wsparcia.
Z racji braku wystarczającej ilości dostępnych materiałów, zależało mi na tym aby poprzez rozmowy
z interesariuszami dowiedzieć się jak powstał pomysł na tego typu działania, jak przebiegały pierwsze
edycje konkursów na realizację zadań z zakresu polityki społecznej w formule LSW oraz jaki jest
obecny
status
tego
nowatorskiego
projektu.
Co
więcej,
interesowało
mnie
to
w jaki sposób w rzeczywistości zorganizowana jest współpraca między podmiotami wchodzącymi w
skład LSW. Na podstawie analizy dość ubogiego materiału źródłowego, ograniczającego się głównie
do dokumentów opublikowanych przez Urząd Miasta, postanowiłam zbudować tezę dotyczącą LSW,
która strukturyzowałaby tę formułę i umieszczała ją w szerszej perspektywie partnerstw publiczno –
społecznych oraz sieci międzyorganizacyjnych.
Na podstawie materiału, który udało mi się przeanalizować przed przystąpieniem
do konstruowania scenariusza wywiadu pogłębionego, postanowiłam sformułować tezę, że Lokalne
Systemy Wsparcia stanowią pewnego rodzaju specyficzną metasieć międzyorganizacyjną oraz
międzysektorową, to znaczy: w pierwszym etapie organizacje pozarządowe formują się w swoiste
konsorcjum aby przedłożyć wspólną ofertę konkursową w obszarze realizacji zadań z zakresu
polityki społecznej. Jest to pierwszy etap współpracy międzyorganizacyjnej, w którym tworzy się
międzyorganizacyjna sieć podmiotów społecznych, które współdziałąją na rzecz stworzenia
konkurencyjnej oferty dla Miasta. Drugą siecią międzyorganizacyjną, która działa w sposób mniej
sformalizowany, są podmioty publiczne odpowiedzialne z mocy prawa za realizację zadań
z obszaru polityki społecznej i siłą rzeczy współpracują ze sobą. W skład takiej sieci wchodzą między
innymi szkoły, ośrodki pomocy społecznej, poradnie psychologiczno – pedagogiczne. Następnym
krokiem jest moment, w którym zwycięskie konsorcjum organizacji pozarządowych przystępuje do
realizacji zadań we współpracy z instytucjami publicznymi – w tym momencie, zgodnie z moją tezą,
rozpoczyna się rzeczywista działalność Lokalnych Systemów Wsparcia, polegająca na kompleksowej
współpracy zarówno podmiotów publicznych, jak i organizacji pozarządowych. Tym samym tworzy
się wówczas metasieć międzyorganizacyjna, która obejmuje jednostki skupione zarówno w sieci
społecznej, jak i w sieci publicznej. Tak więc można przyjąć, że LSW stanowią swoisty typ partnerstw
publiczno – społecznych, polegający na wielopodmiotowej współpracy międzysektorowej.
62
Prawdziwość tak skonstruowanej tezy badawczej chciałam zweryfikować podczas rozmów z
respondentami.
Ponadto interesowało mnie to, jakie bariery dostrzegają moi rozmówcy w dotychczasowym
funkcjonowaniu LSW oraz jakie wyzwania widzą jeszcze w obszarze rozwoju tej formuły i czy
w ogóle, w ich ocenie, taka inicjatywa była dobrym pomysłem i powinna być rozwijana.
Przeprowadzone przeze mnie badania wykazały, że postawiona na początku niniejszej pracy
teza dotycząca LSW jest zgodna z prawdą. Okazuje się, że zarówno analiza dostępnych materiałów,
jak i wypowiedzi moi respondentów, potwierdzają, iż LSW można określić jako metasieć
międzyorganizacyjną działającą w szerszej perspektywie partnerstw publiczno - społecznych.
Z wypowiedzi moich rozmówców wynikało też, że działania w ramach LSW są niskosformalizowane
i nie podlegają wielu regulacjom. W dużej mierze prowadzone są w oparciu o doświadczenia
uczestników wyniesione z wcześniejszych wspólych projektów i podlegają ciągłym modyfikacjom.
Każda kolejna edycja konkursu na LSW różni się nieco od poprzedniej i oparta jest na
dotychczasowych dobrych praktykach.
Jako główne bariery, które pojawiają się przy realizacji działań w ramach LSW, moi
rozmówcy wymieniali najczęściej brak zaufania między pracownikami poszczególnych organizacji
(szczególnie z uwzględnieniem różnych sektorów) oraz brak jakichkolwiek wspólnych procedur
związanych z realizacją wspólnych zadań. Jak jednak podkreślają, wraz z rozwojem kooperacji,
bariery te ulegają zmniejszeniu.
W ocenie większości moich respondentów, idea LSW jest dobrą inicjatywą, która powinna
być rozwijana i praktykowana. Pracownicy organizacji pozarządowych oraz Urzędu Miasta
wskazują, że rozwiązanie to umożliwia dostarczenie adresatom kompleksowej oferty, która jest
w stanie w stosunkowo szybkim czasie zaspokoić więcej potrzeb lokalnej społeczności,
a jednocześnie przyczynia się do wzrostu zaufania między organizacjami i wprowadza nowe
standardy w obszarze lokalnych polityk społecznych.
Z perspektywy badacza wydaje się, że temat implementacji i funkcjonowania Lokalnych
Systemów Wsparcia nie został jeszcze wyczerpany w opracowaniach naukowych. Jak przyznają moi
rozmówcy, brakuje rzetelnego sposobu monitorowania efektów działań LSW, jak i badań oraz
opracowań na temat implementacji, funkcjonowania czy też dotychczasowych efektów działań LSW.
Na podstawie przeprowadzonych przeze mnie rozmów z respondentami, wydaje się, że LSW będą
formułą, która będzie z czasem zyskiwać na popularności, szczególnie biorąc pod uwagę
ogólnoeurepejski nurt związany z rozwojem społeczeństw obywatelskich. W związku z tym warte
uwagi byłoby opracowanie pewnych odgórnych standardów dotyczących sposobu organizowania
działania LSW, jak również monitorwania ich działalności. Z drugiej strony, istnieje obawa, że próba
63
strukturyzacji i narzucania pewnych standardów współpracy odgórnie mogłaby wpłynąć negatywnie
na relacje między organizacjami, które w dużej mierze działają elastycznie i w oparciu o nieformalne
relacje i kontakty między ich członkami, co w rzeczwistości stanowi istotę zamysłu, z którym
tworzona była formuła Lokalnych Systemów Wsparcia.
Niemniej jednak dalszy kierunek badań nad LSW powinien, w mojej opinii, skupić się na
kwesti związanej z mierzalnością osiąganych przez LSW wyników i efektów. Mimo, iż moi
respondenci wskazywali, że działanie w ramach LSW przynosi dobre efekty, warto byłoby
przeprowadzić badania, które mogłyby te efekty zmierzyć.
64
Bibliografia
I. Publikacje książkowe i artykuły prasowe
1. Barbara Lewenstein, Jacek Schindler, Ryszard Skrzypiec, Partycypacja społeczna i
aktywizacja w rozwiązywaniu problemów społeczności lokalnych, Wydawnictwa
Uniwersytetu Warszawskiego we współpr. ze Stowarzyszeniem CAL, Warszawa 2010.
2. Grzegorz Makowski, Tomasz Schimanka red., Organizacje pozarządowe i władza
publiczna : drogi do partnerstwa, Instytut Spraw Publicznych. Fundacja Instytut Spraw
Publicznych, Warszawa 2008.
3. Robert Barański, Anna Olejniczak, Fundacje i stowarzyszenia : współpraca organizacji
pozarządowych z administracją publiczną , Wydawnictwo C. H. Beck, 2012.
4. Aldona Frączkiewicz-Wronka, współpr. Sławomir Kantyka, Maria Zrałek red., Zarządzanie
publiczne w lokalnej polityce społecznej, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej
TWP, Warszawa 2007.
5. Mirosław Grewiński, Bohdan Skrzypczak red., Środowiskowe usługi społeczne : nowa
perspektywa polityki i pedagogiki społecznej, wyd. Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP w
Warszawie, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2011
6. Agata Austen, Efektywność sieci publicznych. Podejście wielopoziomowe, Wydawnictwo
C.H. Beck, Warszawa 2014.
7. Agnieszka Piekara red., Terenowa polityka społeczna – problemy rozwoju i postępu
społecznego w mikroskali, wyd. Ośrodek Badań Społecznych, Warszawa 1991.
8. Grażyna Skąpska red., Opiekuńczość czy solidarność? Obywatelskie forum współpracy z
władzami lokalnymi oraz pomocy społecznej, wyd. Międzynarodowe Centrum Rozwoju
Demokracji, Kraków 1998.
9. M. Gumowska, J. Herbst, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych. Raport z badań
2006. Warszawa 2006.
10. M. Bury, Sektor organizacji pozarządowych w Polsce, wyd. "Pozarządowiec", Warszawa
1997.
11. R. Barański, A. Olejniczak, Fundacje i stowarzyszenia, wyd. Beck InfoBiznes, Warszawa
2012.
12. J. Herranz, International Public Management Journal, Toronto 2010.
13. J.Niemczyk, Wyróżniki, budowa i zachowania układów outsourcingowych, wyd. Prace
Nukowe Akademii Ekonomicznej, Wrocław 2006.
II. Akty prawne i dokumenty
1. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997.
2.
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U.
Nr 96, poz. 873 z późn. zm.
3.
Ustawa z dnia 8 marca 1990r. O samorządzie gminnym, Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95 z późn.
zm.
4.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. O samorządziepowiatowym, Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578
65
z późn. zm.
5. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 grudnia 2010r. W sprawie wzoru
oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru
sprawozdania z wykonania tego zadania, Dz.U. 2011 nr 6 poz. 25.
6. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 4 sierpnia 2003r.
w sprawie Rady Działalności Pożyku Publicznego, Dz.U. 2003 nr 147 poz. 1431
7. Zarządzenie nr 616/2015 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 maja 2015 r.
8. Załącznik do zarządzenia nr. 616/2015 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 maja 2015 r. Ogłoszenie konkursu ofert na realizację w latach 2015 – 2017 zadania publicznego
z zakresu ochrony i promocji zdrowia dotyczącego przeciwdziałania alkoholizmowi
i przemocy.
III. Źródła internetowe
1. Strona internetowa Urzedu Miasta Warszawa: www.um.warszawa.pl
2. Strona interenetowa Fundacji Prawo i Partnerstwo: www.prawoipartnerstwo.pl
3. Strona internetowa Stowarzyszenia dla Rodzin: www.stowarzyszeniedlarodzin.pl
4. Strona internetowa LSW Targówek: www.infotargowek.org
5. Strona interenetowa LSW BAZA: www.praskieforum.org
6. Strona internetowa Centrum Wspierania Rodzin: www.rodzinnawarszawa.pl
7. Strona internetowa warszawskiej dzielnicy Śródmieście: www.srodmiescie.warszawa.pl
8. Portal organizacji pozarządowych: www.ngo.pl
9. Strona internetowa Ministerstwa Pracy i polityki społecznej: ww.mpips.gov.pl
10. Strona Internetowa Fundacji Rozwoju Dzieci: www.frd.org.pl
66
Wykaz wywiadów
Kod
Rozmówca
Termin wywiadu
W1
Pracownik Urzędu Miasta
15.06.2015r
W2
Pracownik Urzędu Masta
15.06.2015r
W3
Pracownik Urzędu Miasta
15.06.2015r
W4
Pracownik organizacji pozarządowej X 06.07.2015r
W5
W6
W7
Pracownik organizacji pozarządowej Y 10.07.2015r
W8
W9
Wykaz tabel
Tabela 1: Klasyfikacja sieci publicznych ........................................................................................... 21
Tabela 2: Najważniejsi partnerzy dla Placówek Wsparcia Dziennego .............................................. 31
Wykaz rysunków
Rysunek 1:Wektorowa mapa problemów społecznych ...................................................................... 23
Rysunek 2: Różne typy działań podejmowanych w ramach LSW .................................................... 25
Rysunek 3: Lokalne Systemy Wsparcia w perspektywie partnerstw publiczno - społecznych ......... 28
Rysunek 4: Siła i częstotliwość kontaków między PWD a parterami publicznymi .......................... 32
67
Załączniki
Załącznik nr.1 – Indywidualna Karta Oceny Oferty
INDYWIDUALNA KARTA OCENY OFERTY
Adnotacje urzędowe
- wypełnia upoważniony pracownik biura/wydziału -
1.
Imię i nazwisko członka Komisji
konkursowej ds. opiniowania ofert
2.
Nazwa zadania publicznego wskazana
w ogłoszeniu konkursowym
3.
Tytuł zadania publicznego
4.
Nazwa i adres oferenta
5.
Numer kancelaryjny
Informacja o dotychczasowej współpracy i rzetelności finansowej (rzetelność i terminowość oraz
prawidłowość rozliczenia otrzymanych wcześniej dotacji) /wypełnia i p odpisuje pracownik biura/wydziału dla
dzielnicy
Ocena merytoryczna oferty
- wypełnia członek Komisji konkursowej ds. opiniowania ofert -
Lp.
Kryterium
Wpisać TAK/NIE
1
Zadanie realizowane będzie na rzecz adresatów
określonych w ogłoszeniu.
2
Zgodność oferty z rodzajem zadania publicznego
wskazanym w ogłoszeniu konkursowym
Uwagi
UWAGA:
Jeżeli w którymkolwiek z powyższych punktów wpisano „NIE”, oferta nie podlega dalszej ocenie.
68
Lp.
Kryterium
Maksymalna
liczba
punktów[1]
1
Możliwość realizacji zadania publicznego przez
oferenta (w tym: potencjał organizacyjny oferenta;
doświadczenie oferenta; prowadzenie przez oferenta
działalności
statutowej
zgodnej
z rodzajem zadania, wskazanym w ogłoszeniu
konkursowym, zgodność zaproponowanej bazy
lokalowej z potrzebami projektu).
20
2
Przedstawiona kalkulacja kosztów realizacji
zadania publicznego, w tym w odniesieniu do
zakresu rzeczowego zadania (w tym: przejrzysta
konstrukcja kosztorysu; adekwatność kosztów do
założonych działań; ocena wysokości wydatków)
20
3
Proponowana jakość wykonania zadania
i kwalifikacje osób, przy udziale których oferent
będzie realizować zadanie (w tym: wyczerpujące
uzasadnienie potrzeby realizacji projektu; określenie
konkretnych i realistycznych celów, efektów i
rezultatów działań; ocena czy zaproponowane
działania są odpowiednie, praktyczne, bezpośrednio
związane
z
celami
i rezultatami projektu; spójność, realność oraz
szczegółowość opisu działań; realność realizacji
działań przy zaproponowanym harmonogramie;
odpowiednie kwalifikacje osób wskazanych w pkt.
V.1. formularza ofertowego; zgodność działań
z opisem grup adresatów).
20
4
Udział
środków
finansowych
własnych
lub środków pochodzących z innych źródeł
na realizację zadania publicznego
2
5
Uwzględnienie wkładu rzeczowego, osobowego, w
tym świadczeń wolontariuszy i pracy społecznej
członków.
Przyznana
liczba
punktów
Uwagi
2
DODATKOWE KRYTERIA OCENY
6
Pisemne wsparcie instytucji publicznych
działających na obszarze realizacji projektu,
których pomoc jest adresowana do założonej
grupy docelowej .
5
7
Oferta zawiera działania asystenta rodziny
4
8
Oferta wspólna złożona przez kilka organizacji
7
69
9
Oferta zawiera działania innowacyjne w
odniesieniu do oczekiwań określonych w treści
konkursu.
Oferta rozwiązuje problemy wskazanej grupy
odbiorców w sposób kompleksowy wpływając na
poprawę wyników nauczania lub poziomu
frekwencji w szkole odbiorców.
Oferta wskazuje monitoring efektywności
działań proponowanych w projekcie
20
100
RAZEM
………………………………………………..
data i podpis członka Komisji konkursowej ds. opiniowania ofert
Załącznik nr.2 – Scenariusz wywiadu pogłębionego z pracownikami Urzędu Miasta
Scenariusz ramowy wywiadu poglębionego z pracownikami samorządowymi
1.
Skąd pomysł na stworzenie LSW? Cz pomysłodawcą było Miasto czy organizacje?
Dlaczego pomyślano o koncorcjach, a nie samodzielnych organizacjach?
2.
Jaki był zamysł powstawania LSW? Jakie konkretnie działania mają one realizować? Jakie
są ich cele?
3.
Jak wygląda współpraca między organizacjami pozarządowymi a Miastem przy realizacji
takich celów jak cele LSW w tradycyjnej formule?
4.
Czy powstanie LSW zmieniło tradycyjne formy współpracy? Zmniejszyły się, a może
pogłębiło to współpracę również na innych polach?
5.
Jak wygląda konkurs, jakie kryteria są brane pod uwagę przy doborze organizacji?
6.
Jaka jest późniejsza procedura współpracy? (umowa, codzienny kontakt, kontrola realizacji
zadań)
7.
Czy cele i sposoby ich realizacji są konkretnie opisane w jakimś dokumencie?
8.
Finansowanie działalności. Na ile jest to fianasowane ze środków Miasta? Skąd reszta
budżetu?
9.
Czym różni się LSW od konsorcjum? Czy pojęcia te są tożsame? Czy LSW to pojęcie
szersze, zawierające także podmioty publiczne (szkoła, Miasto, inne placówki)?
10.
Na jakim etapie jest projekt (np. BAZA)? Jakie są dotychczasowe efekty?
70
11.
Jak dany rozmówca ocenia funkcjonowanie LSW/konsorcjum X? Co by zmienił? Czy
zauważa jakieś problemy? Czy coś jest niejasne? Czy jakiś obszar działania nie został jeszcze
odpowiednio opracowany? Jakie są mocne strony takiego roziwązania? Co sądzi o samym procesie
implementacji tego przedsięwzięcia?
12.
Jakie są plany na przyszłość związane z funkcjonowaniem LSW?
Załącznik nr.3 – Scenariusz wywiadu pogłębionego z pracownikami organizacji pozarządowych
Scenariusz ramowy wywiadu poglębionego z pracownikami organizacji pozarządowych
tworzących LSW
1.
Jakie organizacje wchodzą w skład konsorcjum X? Jaki jest profil ich działalności? Skąd
pomysł na stworzenie konsorcjum? Skąd taki, a nie inny dobór organizacji wchodzących w skład
konsorcjum?
2.
Konsorcjum – skąd pomysł na oparcie współpracy na takiej formie? Jak jest to rozwiązane
prawnie? W jaki sposób i w jakim zakresie przynależność do konsorcjum X wpływa na działalność
danej organizacji (tzn. Na ile cele statutowe organizacji Y pokrywają się z działaniami
podejmowanymi w ramach konsorcjum X)? Jakie prawa i obowiązki wynikają z przynależności do
konsorcjum X?
3.
Jakie są cele działania konsorcjum X? W jakim zakresie działa? Jakie konkretnie działania
są podejmowane w ramach jego istnienia?
4.
Jak wygląda współpraca z instytucjami samorządowymi konsorcjum X? Na jakiej podstawie
się to odbywa? Na ile współpraca organizacji zrzeszonych w konsorcjum X z instytucjami
pozarządowymi różni się od wcześniejszej współpracy między tymi podmiotami?
5.
Jak wygląda relacja między konsorcjum X a Miastem Warszawa? Jakie są wzajeme
zobowiązania? Na ile podmioty te współpracują? Jak przebiega kontrola działalności konsorcjum
X? Jaka jest forma prawna tej współpracy (tzn. Czy powstanie LSW jest determinowane przez
Miasto? Czy to Miasto ogłasza konkurs, w kórym startują konsorcja? Czy wiąże te podmioty jakaś
umowa?)
6.
Finansowanie działalności. Na ile jest to fianasowane ze środków Miasta? Skąd reszta
budżetu?
7.
Czym różni się LSW od konsorcjum? Czy pojęcia te są tożsame? Czy LSW to pojęcie
szersze, zawierające także podmioty publiczne (szkoła, Miasto, inne placówki)?
8.
Na jakim etapie jest projekt (np. BAZA)? Jakie są dotychczasowe efekty?
9.
Na ile organizacje te prowadzą jednocześnie działalność niezależną od "konsorcyjnej"?
71
10.
Jak dany rozmówca ocenia funkcjonowanie LSW/konsorcjum X? Co by zmienił? Czy
zauważ jakieś problemy? Czy coś jest niejasne? Czy jakiś obszar działania nie został jeszcze
odpowiednio opracowany? Jakie są mocne strony takiego roziwązania? Co sądzi o samym procesie
implementacji tego przedsięwzięcia?
72

Praca magisterska Magdaleny Bagniuk na temat LSW

Transkrypt

Podobne dokumenty

SZKOLENIE „ Dane osobowe, mailing i spam w działalności

Rekrutacja do projektu "LSW – dobry start, wspólna

Instrukcja - Oświetlenie awaryjne

Warsztaty dla młodych kreatywnych

Słowo o autorce

DUŻE ZMIANY W PRAWIE OCHRONY DANYCH

CENTRUM PRAW WŁASNOŚCI INTELEKTUALNEJ im

AGNIESZKA RAK