BARIERY INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ W I FILARZE UNII

1
BARIERY INTEGRACJI
EUROPEJSKIEJ W I FILARZE
UNII EUROPEJSKIEJ.
ZAGADNIENIA PRAWNE
1.1. WPROWADZENIE
Celem niniejszego rozdziału jest wskazanie na najistotniejsze przyczyny,
które powodują, że osiągnięcie stanu harmonizacji (ujednolicenia) prawa państw
członkowskich Unii Europejskiej w obszarze I filaru, a w konsekwencji osiągnięcie stanu jego jednolitości w obszarach współpracy, napotyka poważne przeszkody. Analiza prowadzona będzie na podstawie orzecznictwa Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu oraz Sądu Pierwszej Instancji
i dotyczyć będzie okoliczności wpływających na realizację zasady jednolitości
prawa wspólnotowego. Zasada ta zakłada, że prawo wspólnotowe będzie jednakowo przestrzegane przez wszystkie państwa członkowskie. Jest to fundamentalne założenie leżące u podstaw I filaru Unii Europejskiej. Z zasady tej wynika
obowiązek, z jednej strony, przestrzegania prawa wspólnotowego wszędzie tam,
gdzie nie wymaga ono transpozycji (wprowadzenia) do wewnętrznego porządku
prawnego, a z drugiej strony, podjęcia właściwych działań implementacyjnych
w tych obszarach, gdzie prawo wspólnotowe wiąże co do celu, pozostawiając
państwom członkowskim swobodę wyboru form i metod służących do jego realizacji, przy czym metody te i formy mają w najskuteczniejszy sposób realizo-
14
wać ten cel. Właściwa implementacja przesądza bowiem o przestrzeganiu prawa
wspólnotowego. Zasada ta odnosi się zatem nie tylko to procesu stosowania prawa, ale również do procesu tworzenia prawa. Z zasadą jednolitości w ścisłym
związku pozostaje zasada lojalności (solidarności, wierności), zobowiązująca
wszystkie państwa członkowskie do podejmowania „wszelkich odpowiednich
środków”, zarówno ogólnych, jak i specjalnych, mających na celu zapewnienie
realizacji zobowiązań wynikających bądź z postanowień Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską, bądź z działań podejmowanych przez organy wspólnotowe (art. 10 TWE). Z zasady solidarności wynikają dwa obowiązki: działania
oraz zaniechania. Pierwszy z nich polega na czynnym ułatwieniu Wspólnocie
osiągania jej celów – państwa powinny wykonywać swe zobowiązania wynikające
zarówno z prawa pierwotnego, jak i pochodnego, w tym odpowiedzialne są za
przestrzeganie prawa wspólnotowego na całym ich terytorium przez centralne lub
lokalne organy administracji publicznej, jak też sądy. Obowiązek zaniechania nakazuje powstrzymanie się od takich działań, które mogłyby, nawet hipotetycznie, uniemożliwić realizację zadań wynikających z traktatu, przede wszystkim
powstrzymać się od tworzenia prawa sprzecznego z prawem wspólnotowym1.
Realizacja obowiązków wynikających z zasady solidarności (lojalności) jest zatem
niezbędna, aby osiągnąć stan jednakowego przestrzegania prawa wspólnotowego
przez wszystkie państwa członkowskie. Bez ścisłego przestrzegania obowiązków
wynikających z zasady solidarności zrealizowanie założenia jednolitości prawa
wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich byłoby fikcją. Jest to
trudna i żmudna droga, wymagająca także uwzględnienia orzecznictwa luksemburskiego, gdyż pozwala ono na zrozumienie istoty prawa wspólnotowego.
1.2. UNIA EUROPEJSKA. PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ.
PRAWO WSPÓLNOTOWE – ZAGADNIENIA
WPROWADZAJĄCE
Jak podnosi się w doktrynie prawa Unii Europejskiej, nie jest ona nową organizacją międzynarodową, lecz jedynie nowym etapem współpracy pomiędzy
państwami członkowskimi. W konsekwencji Unia Europejska nie posiada pod1
Z.J. Pietraś, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, Wydawnictwo UMCS, Lublin
2006, s. 123; C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. 1, C.H. Beck,
Warszawa 2000, s. 529; A. Jurcewicz, Integralność i granice Wspólnej Polityki Rolnej w kontekście dostosowania polskiego ustawodawstwa rolnego do standardów europejskich, „Przegląd
Prawa Europejskiego” 1997, nr 2, s. 55–66.
15
miotowości prawnomiędzynarodowej, czyli nie ma zdolności do działania na
arenie międzynarodowej2.
Stanowiąc nowy etap współpracy między państwami członkowskimi i kreując nowe jej formy (II i III filar), Unia jest swego rodzaju zinstytucjonalizowaną,
polityczną „nadbudową” (uzupełnieniem) Wspólnot Europejskich 3. Jest ona
wprawdzie bytem i strukturą nową, ale zarazem pozostaje kontynuacją wcześniejszych procesów rozwojowych Wspólnot Europejskich, a nade wszystko ani
ich nie zastępuje, ani nie powstała na ich miejsce4.
Zaprezentowany powyżej pogląd pozostaje w łączności ze stanowiskiem, że
Unia Europejska jest kompleksowym systemem zależności i współzależności
o charakterze prawnym, proceduralnym i prawotwórczym, instytucjonalnym i politycznym5. Twierdzi się również, że stanowi ona podsumowanie aktualnego stanu rozwoju integracji europejskiej jako związku państw, w szczególny sposób
uregulowaną współpracą pomiędzy trzema składnikami integracji: Wspólnotami
Europejskimi (I filar – integracja gospodarcza), wspólną polityką zagraniczną
i bezpieczeństwa (II filar) oraz współpracą w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (III filar)6.
Powyższe poglądy należy uznać za trafne, gdyż oddają istotę Unii Europejskiej. Nie jest ona bowiem organizacją międzynarodową (żaden przepis nie przyznaje jej takiego statusu). Zbudowana jest w oparciu o złożoną pod względem
prawnym strukturę i niewątpliwie jest podsumowaniem dotychczasowej integracji,
a zarazem otwiera pole do współpracy w nowych obszarach. Łączy państwa członkowskie i organizuje ich współpracę w trzech różnych obszarach, z tym że czyni
to niejednolicie, tj. w obszarach tych współpraca odbywa się na podstawie różnych instrumentów prawnych, w szczególności nie jest ona regulowana przez te
same źródła prawa, a więc nie jest oparta na jednolitych źródłach prawa.
Konsekwencją trójfilarowej struktury Unii Europejskiej jest występowanie
w nauce prawa różnych terminów: prawo wspólnotowe, prawo europejskie oraz
prawo Unii Europejskiej (prawo unijne). Znaczenia tych terminów nie pokrywają
się ze sobą. Ich występowanie związane jest z faktem, że wspomniane trzy filary
Unii Europejskiej różnią się między sobą tak pod względem organizacyjnym, jak
i prawnym.
2
J. Tyranowski, Prawo europejskie. Zagadnienia instytucjonalne z uwzględnieniem Traktatu
z Nicei, Proprium, Poznań 2002, s. 13.
3
Ibidem, s. 15.
4
D. Milczarek, Status Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych, „Stosunki Międzynarodowe” 2001, nr 3–4, s. 16.
5
E. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa
2001, s. XXVI.
6
W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, C.H. Beck, Warszawa 1999, s. 302–303.
16
Prawo wspólnotowe to zespół aktów prawnych wydawanych przez instytucje Wspólnot Europejskich w ramach I filaru Unii Europejskiej. Wspólnotowy
porządek prawny określa się często mianem acquis communautaire, oznaczającym dorobek prawny Wspólnot Europejskich.
Prawo europejskie to prawo Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej.
Tym samym wąskie rozumienie pojęcia „prawa europejskie” pokrywa się treściowo z pojęciem „prawa Unii Europejskiej”.
Prawo Unii Europejskiej to prawo tworzone w ramach trzech filarów UE,
a więc także w ramach filaru II i III. Unia Europejska bowiem ma trójfilarową
strukturę, a w konsekwencji prawo tworzone w ramach wszystkich filarów składa się na dorobek prawny Unii Europejskiej. Ze względu na charakter I i III filaru oraz występujące tam instrumenty prawne (źródła prawa) dorobek prawny
Unii to przede wszystkim dorobek prawny tych dwóch filarów.
1.3. CECHY PRAWA WSPÓLNOTOWEGO. ŹRÓDŁA PRAWA
WSPÓLNOTOWEGO
Organizacje wspólnotowe utworzone w latach pięćdziesiątych XX w. (Europejska Wspólnota Węgla i Stali, Europejska Wspólnota Gospodarcza, Europejska Wspólnota Energii Atomowej) w zasadniczy sposób różniły się od innych,
współczesnych, organizacji międzynarodowych. Różnica polegała przede wszystkim na tym, że państwa członkowskie przekazały poszczególnym wspólnotom
kompetencje dotychczas tradycyjnie wchodzące w zakres kompetencji państwa,
tj. kompetencje prawodawcze. Tym samym państwa członkowskie zrezygnowały z części uprawnień charakterystycznych do tej pory wyłącznie dla państwa.
Należy zauważyć, że akty prawne konstruujące wskazane wspólnoty mają niewątpliwie charakter umów międzynarodowych, ale gdy uwzględni się ich treść,
są to szczególne umowy międzynarodowe. To bowiem ich zapisy przesądziły
o tym, że poszczególne Wspólnoty nabyły uprawnienia prawodawcze, zyskując
w ten sposób kompetencję, której w takim zakresie nie posiadały żadne inne
współczesne organizacje międzynarodowe. Zwrócił na to uwagę Europejski
Trybunał Sprawiedliwości, który w wielu orzeczeniach podkreślił, że prawo
wspólnotowe ma charakter nowego porządku prawnego. Tytułem przykładu należy wskazać na orzeczenie w sprawie N.V Algemene Transport – en Expeditie
Onderneming Van Grend & Loos v. Holenderska Administracja Podatkowa,
w którym Trybunał uznał, że EWG (obecnie WE) stanowi nowy porządek prawny, na rzecz którego państwa członkowskie zredukowały, jakkolwiek w ograniczonym zakresie, swe prawa suwerenne, przy czym jest to porządek prawny,
17
którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także jednostki7.
W kolejnym orzeczeniu – w sprawie Costa v/ ENEL – Trybunał dobitnie zaznaczył, że w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych Traktat o EWG
stworzył własny porządek prawny, który po wejściu w życie traktatu został włączony do porządków prawnych państw członkowskich i musi być stosowany
przez ich sądy. W dalszej części tego orzeczenia czytamy: poprzez utworzenie
na czas nieograniczony Wspólnoty, posiadającej własne organy, wyposażonej
w osobowość prawną, w zdolność prawną i zdolność do reprezentacji w sferze
międzynarodowej, a w szczególności w prawa suwerenne wywodzące się z ograniczenia kompetencji państw członkowskich lub z przekazania przez państwa
członkowskie uprawnień Wspólnocie, państwa członkowskie ograniczyły swoje
prawa suwerenne i przez to stworzyły korpus prawa, który jest wiążący dla ich
obywateli i dla nich samych8. Orzeczenie to ma fundamentalne znaczenie, gdyż
Trybunał przesądził w nim ponad wszelką wątpliwość absolutny prymat prawa
wspólnotowego nad prawem wewnętrznym. Współcześnie pogląd ten jest powszechnie akceptowany, tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie krajowym. Tytułem przykładu można wskazać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 7 lutego 2007 r., że organy podatkowe,
zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP,
art. 120 ustawy Ordynacja podatkowa), mają obowiązek stosowania nie tylko
przepisów prawa krajowego, ale również przepisów prawa wspólnotowego.
W przypadku kolizji przepisów prawa wspólnotowego z przepisami krajowymi,
zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku i pierwszeństwa, organy te powinny
odmówić zastosowania przepisów krajowych na rzecz mających bezpośrednie
zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego. Nie może zatem budzić wątpliwości teza, że zgodnie z powyższą zasadą na każdym organie państwa członkowskiego, w tym również organach administracyjnych i podatkowych, spoczywa
obowiązek stosowania przepisu wspólnotowego z pominięciem sprzecznego z nią
przepisu krajowego. W tym aspekcie mamy do czynienia z bezpośrednim stosowaniem przepisów wspólnotowych, które w przypadku kolizji z przepisami krajowymi mają pierwszeństwo zastosowania. Organy administracji publicznej mają
obowiązek stosowania prawa wspólnotowego, jako elementu krajowego porządku prawnego. W uzasadnieniu wyrażonego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że jedną z podstawowych zasad wspólnotowego prawa
pierwotnego jest zasada pierwszeństwa. Znajduje ona zastosowanie w przypadku
sprzeczności norm krajowych i wspólnotowych poprzez nałożenie obowiązku
stosowania normy wspólnotowej z pominięciem normy krajowej. Pogląd o nad7
Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, wybór i redakcja W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2001, s. 33.
8
Ibidem, s. 36.
18
rzędności prawa wspólnotowego nad krajowym jest w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ugruntowany i systematycznie rozwijany.
Zasada pierwszeństwa ma charakter bezwarunkowy i nieograniczony. Oznacza
to z jednej strony, że z pierwszeństwa korzystają wszystkie normy prawa wspólnotowego, zawarte zarówno w prawie pierwotnym jak i wtórnym, z drugiej zaś,
że żadna norma prawa krajowego nie może mieć pierwszeństwa przed prawem
wspólnotowym9.
Obecnie kompetencja Wspólnot Europejskich do tworzenia prawa określona
jest tzw. metodą kompetencji nadanych. Oznacza ona, że państwa członkowskie
przekazały Wspólnotom tyle uprawnień prawodawczych należących dotychczas
do ich organów prawodawczych, ile wynika w sposób bezpośredni z traktatów.
Nie jest to więc kompetencja generalna, tak jak ma to miejsce w przypadku państwa (tj. państwo władne jest tworzyć prawo wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowne), lecz kompetencja oparta na wyraźnych postanowieniach traktatów założycielskich. W konsekwencji kompetencja do wydania aktu prawnego przez
organy Wspólnot występuje wówczas, gdy w traktacie założycielskim znajduje
się przepis wyraźnie wskazujący na jej istnienie, a więc zezwalający na wydanie
w danej dziedzinie aktu prawa wspólnotowego, organ upoważniony do jego wydania, jak też niejednokrotnie formę aktu, jaki może zostać wydany na danej
podstawie. Tak ujętą kompetencję określa się mianem kompetencji wyraźnej.
Akty prawne wydawane bezpośrednio na podstawie przepisów traktatów założycielskich to akty prawne samoistne.
Wyraźne kompetencje prawodawcze Wspólnot wynikają nie tylko z traktatów założycielskich, ale również z przepisów aktów prawnych wydanych przez
Radę Unii Europejskiej. Wskazane przepisy mogą zawierać kompetencję do wydania tzw. przepisów wykonawczych, których wydanie jest niezbędne do urzeczywistnienia danej regulacji.
Przepisy przyznające kompetencję organom Wspólnot do tworzenia prawa
wskazują także procedurę określającą tryb przyjęcia danego aktu i jego wejścia
w życie (np. procedura współpracy czy współdecydowania). Ustanowienie aktu
prawnego bez zachowania obowiązujących wymogów może prowadzić do stwierdzenia jego nieważności.
W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się,
że oprócz wskazanych kompetencji wyraźnych mogą występować również kompetencje subsydiarne oraz dorozumiane. Kompetencje prawodawcze subsydiarne
to takie, które nie są wyraźnie przewidziane w traktacie założycielskim, ale stanowią konsekwencję lub przesłankę realizacji jednego z wyraźnie określonych
w nim celów. Natomiast kompetencje prawodawcze dorozumiane opierają się
nie na celach wskazanych w traktacie założycielskim, lecz są konsekwencją
9
Wyrok WSA w Białymstoku z 7 lutego 2007 r., I SA/Bk 411/06, LEX nr 232427.
19
kompetencji wyraźnej i umożliwiają podjęcie niezbędnych działań w celu jej
skutecznego i należytego wykonania. Tym samym, jeżeli przepis traktatu założycielskiego przekazuje Wspólnotom w jakieś dziedzinie kompetencję prawodawczą, tj. upoważnienie do ustanowienia aktu prawnego, a realizacja tego
uprawnienia wymaga podjęcia innych jeszcze działań legislacyjnych, to na tej
podstawie istnieje również uprawnienie do ich podjęcia.
Wspólnoty Europejskie mogą zawierać umowy międzynarodowe. Europejski
Trybunał Sprawiedliwości stoi na stanowisku, że zakres wewnętrznych kompetencji prawodawczych pozostaje w ścisłym związku z ich kompetencjami zewnętrznymi (tzw. teoria paralelizmu). W konsekwencji Trybunał przyjmuje, że
Wspólnoty Europejskie mają w stosunkach międzynarodowych tyle samo kompetencji, ile przyznają im traktaty założycielskie w zakresie stanowienia prawa
pochodnego. Należy podkreślić, że Trybunał prezentuje pogląd, iż dla powstania
kompetencji zewnętrznej Wspólnot nie zawsze jest konieczne skorzystanie przez
Wspólnoty z ich uprawnień prawodawczych do wydania wspólnotowych aktów
wewnętrznych. Umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty Europejskie są źródłem pochodnym prawa wspólnotowego.
Wyróżniamy dwa obszary kompetencji legislacyjnej Wspólnot: kompetencje
wyłączne i kompetencje konkurencyjne. Kompetencja wyłączna występuje wówczas, gdy państwa członkowie przekazały Wspólnotom całość sowich uprawnień
prawodawczych w danym zakresie, co powoduje, że nie mogą już stanowić
w tym obszarze aktów prawnych. Wspólnotom przysługuje pierwotna kompetencja wyłączna w zakresie wspólnej polityki rybołówczej i handlowej. Po wydaniu odpowiednich aktów prawnych przez Wspólnoty obszarem wyłącznej
kompetencji stały się również polityka transportowa i wspólna polityka rolna.
Kompetencja konkurencyjna Wspólnot i państw członkowskich występuje wówczas, gdy państwa członkowskie nie przekazały w danym obszarze wszystkich
swoich kompetencji prawotwórczych, a jedynie wyposażyły Wspólnoty w prawo
do ujednolicania za pomocą przepisów prawa pochodnego prawa wewnętrznego
państw członkowskich. W konsekwencji prawodawstwo w ramach kompetencji
konkurencyjnej dokonuje się na poziomie wspólnotowym i krajowym. Na tym
pierwszym ustanawiane są cele, jakie mają być osiągnięte przez państwa członkowskie oraz terminy realizacji tych celów. Na poziomie krajowym natomiast
wprowadzane są instrumenty służące do realizacji tych celów.
Poza obszarem kompetencji wyłącznych i konkurencyjnych państwa członkowskie zachowują pełnię władzy ustawodawczej. Brak kompetencji Wspólnot
w tym zakresie powoduje bowiem, że w danym obszarze Wspólnoty nie wystąpią jako twórca prawa. Powyższe rozwiązanie jest konsekwencją faktu, że
Wspólnoty tworzą suwerenne państwa, które w zakresie nieobjętym prawem
wspólnotowym władne są do regulowania stosunków społecznych.
20
W ramach prawa wspólnotowego wyróżnia się prawo pierwotne (traktatowe)
i wtórne (pochodne).
Prawo pierwotne to umowy międzynarodowe, które legły u podstaw powstania i rozwoju Wspólnot, stanowiąc jednocześnie fundamenty ich funkcjonowania. Prawo pierwotne to zatem traktaty założycielskie oraz ich zmiany
i uzupełnienia. Prawo pierwotne określa:
■ cele Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej,
■ sposób realizacji ww. celów,
■ instytucje i organy odpowiedzialne za realizację ww. celów,
■ zasady funkcjonowania Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej,
■ w niewielkim zakresie prawa i obowiązki obywateli państw członkowskich.
Należy podkreślić, że prawo pierwotne to prawo zawarte w aktach prawnych
mających cechy umowy międzynarodowej, poddanej następnie procesowi ratyfikacji zgodne z wymogami konstytucyjnymi poszczególnych państw członkowskich. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że na podstawie tych umów zbudowany
jest wspólnotowy porządek prawny, można stwierdzić, iż umowy te legły u podstaw nowego systemu prawnego: systemu prawa wspólnotowego.
Prawo pochodne to prawo ustanowione przez organy Wspólnot dla realizacji
celów wynikających z traktatów założycielskich. O treści prawa pochodnego
decydują właściwe organy wspólnotowe, nie zaś państwa członkowskie. Traktaty założycielskie określają, jaki akt, przez kogo i przy zastosowaniu jakiej procedury może być wydany w danej dziedzinie. Między prawem pierwotnym
a pochodnym zachodzi relacja nadrzędności, tj. akty prawa pochodnego muszą
być zgodne z aktami prawa pierwotnego. W przypadku gdy zachodzić będzie
sprzeczność między aktem prawnym pochodnym a pierwotnym, stanowi to podstawę do stwierdzenia przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości nieważności
przepisów prawa pochodnego.
Do źródeł prawa pochodnego zaliczamy:
■ rozporządzenia,
■ dyrektywy,
■ decyzje,
■ zalecenia i opinie,
■ umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty w obszarach, w których przysługuje im kompetencja.
Rozporządzenie to akt prawny o zasięgu ogólnym (tj. generalno-abstrakcyjnym, a więc skierowanym do nieograniczonego kręgu adresatów spełniających
określone cechy, np. przedsiębiorcy, rolnicy, oraz znajdujący zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości, spełniających określone w nim
warunki), obowiązujący w całości i bezpośrednio stosowany we wszystkich państwach członkowskich. Adresatem rozporządzeń są państwa członkowskie, ich
21
organy (np. sądy, organy administracji publicznej), jak również osoby zamieszkujące państwa członkowskie.
Rozporządzeń wspólnotowych nie należy mylić z rozporządzeniami występującymi w wewnętrznym porządku prawnym. Mają bowiem charakter „ustawodawczy”, a nie „wykonawczy”. Rozporządzenia wydawane są przez uprawnione organy wspólnotowe. Zasadą jest, że Rada Unii Europejskiej samodzielnie
albo współpracując z Parlamentem Europejskim opracowuje, a następnie przyjmuje projekty rozporządzeń. Wyróżniamy rozporządzenia podstawowe, wydawane przez Radę Unii Europejskiej oraz w sytuacjach określonych w traktatach
założycielskich przez Komisję Europejską, oraz rozporządzenia wykonawcze,
wydawane przez Komisję Europejską na podstawie upoważnienia Rady Unii
Europejskiej i w celu wykonania jej rozporządzeń. W określonych sytuacjach
rozporządzenia wykonawcze może wydać Europejski Bank Centralny. Rozporządzenie wykonawcze nie może podważać przepisów rozporządzenia podstawowego, tj. wprowadzać do niego żadnych zmian, chyba że rozporządzenie
podstawowe przewiduje taką możliwość.
Bezpośrednie obowiązywanie rozporządzenia oznacza, że od momentu jego
wejścia w życie podlega ono stosowaniu, stając się częścią krajowego porządku
prawnego. Nie jest niezbędna żadna „transformacja” do tego systemu. Bezpośrednie obowiązywanie rozporządzenia oznacza również, że nie może być ono w
żaden sposób limitowane przez organy państwa członkowskiego (np. stosowane
wybiórczo, częściowo). Nie może być również w żaden sposób modyfikowane
przez państwo członkowskie.
Rozporządzenia wspólnotowe są instrumentami ujednolicania prawa. Regulują przede wszystkim różne rodzaje polityki wspólnotowej: celną, handlową,
rolną, transportową oraz konkurencji. Rozporządzenia wchodzą w życie po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w terminie w nich
wskazanym lub po 20 dniach od daty publikacji.
Dyrektywy to akty prawne służące harmonizacji ustawodawstwa krajowego.
Dyrektywa wiąże państwo, do którego jest skierowana, co do celów, jakie mają
być osiągnięte, pozostawiając władzom państwowym swobodę wyboru metod
i form ich realizacji. Władze państwa członkowskiego są zobowiązane wybrać
takie formy i metody, które w najskuteczniejszy sposób doprowadzą do osiągnięcia zamierzonego celu.
Dyrektywy są adresowane co do zasady do wszystkich państw członkowskich. Mogą być również skierowane do niektórych z nich. Wyróżniamy bezpośredniego adresata dyrektywy (państwo członkowskie) i pośrednich adresatów
dyrektywy (organy państwa stosujące prawo).
Dyrektywy przyjmowane są przez Radę Unii Europejskiej samodzielnie lub
przy współudziale Parlamentu Europejskiego. Mogą być również przyjmowane
przez Komisję Europejską. Kompetencje do wydania dyrektywy wynikają wy-
22
raźnie z postanowień traktatowych dotyczących poszczególnych obszarów zainteresowania Wspólnot. Tak jest np. w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, w zakresie wspólnych
zasad konkurencji. Dyrektywy mogą być również wydane w sytuacji, gdy przepis prawa pierwotnego zawiera upoważnienie do uregulowania danej kwestii
w formie aktu, ale nie determinuje jego formy. W takim przypadku właściwy
organ powinien rozstrzygnąć, jaki akt powinien być wydany w danym obszarze.
Takim aktem może być dyrektywa.
Co do zasady dyrektywy wchodzą w życie po ich opublikowaniu w Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej w terminie w nich wskazanym lub w przypadku
braku takiej regulacji po 20 dniach od daty publikacji. W wypadku dyrektyw skierowanych nie do wszystkich państw członkowskich nie jest niezbędna ich publikacja – wystarczy ich notyfikacja adresatom; od tego momentu wchodzą w życie.
Co do zasady państwa członkowskie mają 2 lata na implementację (wprowadzenie do wewnętrznego systemu prawnego) dyrektywy. Termin ten może
być krótszy. W tym okresie państwa członkowskie mają obowiązek podjąć działania zmierzające do ich implementacji. Brak implementacji dyrektywy w wymaganym czasie lub też jej implementacja częściowa (niepełna) jest naruszeniem ciążącego na każdym państwie członkowskim obowiązku przestrzegania
i wykonywania zobowiązań traktatowych. Po upływie terminu przewidzianego
do implementacji dyrektywy, jeżeli spełnia ona warunki bezpośredniej skuteczności, podmioty prawa wewnętrznego mogą powoływać się na jej przepisy przed
organami danego państwa. Przysługuje im również prawo żądania odszkodowania
wobec państwa, które zaniechało implementacji dyrektywy lub też wdrożyło ją
w wadliwy sposób. Wniosek o odszkodowanie wnoszony jest do właściwego sądu
krajowego.
Dyrektywy wydawane są w różnych obszarach prawa wspólnotowego. Regulują m.in.: zagadnienia swobodnego przepływu osób, usług, kapitału, towarów, swobodę przedsiębiorczości, zagadnienia związane z uznawaniem kwalifikacji i dyplomów uznanych przez obywateli innych państw członkowskich,
zasady funkcjonowania instytucji finansowych.
Decyzje to akty prawne, które mają charakter wiążący, ale w przeciwieństwie
do rozporządzeń nie mają charakteru generalnego. Decyzje obowiązują w całości tych, do których są skierowane. Mogą to być osoby fizyczne, prawne, jak też
państwa członkowskie. Adresat musi być wskazany w sposób pozwalający na
jego indywidualizację. Mają charakter indywidualny, tj. są indywidualnymi regulacjami odnoszącymi się do konkretnych przypadków. Określają reguły postępowania w konkretnych okolicznościach faktycznych. Decyzje obowiązują bezpośrednio w państwach członkowskich. Zawierać mogą zarówno uprawnienia,
jak i obowiązki dla swych adresatów. Organy władzy publicznej nie mogą podejmować działań sprzecznych z treścią decyzji. Do wydania decyzji uprawnio-
23
ne są Parlament Europejski działający razem z Radą, Rada oraz Komisja. Decyzje podjęte przez Parlament i Radę Unii Europejskiej ogłasza się w Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej. Inne decyzje notyfikowane są stronom i nabierają mocy obowiązującej w wyniku notyfikacji.
Tytułem przykładu można wymienić następujące akty prawne w ramach
I filaru:
■ dyrektywa z 5 marca 1962 r. (Dz.U.UE.L.62.57.1650). Swobodne podejmowanie specjalistycznej pracy w dziedzinie energii atomowej;
■ dyrektywa z 22 grudnia 1969 r. (Dz.U.UE.L.70.13.29). Zniesienie środków mających skutek równoważny do ograniczeń ilościowych w przywozie i nieprzewidzianych innymi przepisami przyjętymi na mocy Traktatu EWG.
■ dyrektywa z 15 grudnia 1975 r. (Dz.U.UE.L.98.15.14). Wspólne zasady
rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawa jakości usług;
■ rozporządzenie z 9 lutego 1976 r. (Dz.U.WE 1976 L 39/2). Zmiana przepisów odnoszących się do praw związkowych zawartych w rozporządzeniu nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty;
■ dyrektywa z 25 lipca 1977 r. (Dz.U.UE.L.77.199.32). Kształcenie dzieci
pracowników migrujących;
■ dyrektywa z 24 czerwca 1988 r. (Dz.U.UE.L.88.178.5). Wykonanie art. 67
TWE.
■ dyrektywa z 3 października 1989 r. (Dz.U.UE.L.89.298.23). Koordynacja
niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
państw członkowskich, dotyczących wykonywania telewizyjnej działalności transmisyjnej;
■ rozporządzenie z 21 grudnia 1989 r. (Dz.U.UE.L.89.390.18). Zniesienie
kontroli przeprowadzanych na granicach państw członkowskich w dziedzinie transportu drogowego i żeglugi śródlądowej;
■ rozporządzenie z 16 marca 1992 r. (Dz.U.UE.L.92.74.1). Wspólne zasady
międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem;
■ decyzja z 13 grudnia 1992 r. (Dz.U.UE.L.93.26.18). Ustanowienie Komitetu Doradczego ds. Koordynacji w zakresie Rynku Wewnętrznego;
■ rozporządzenie z 17 grudnia 1992 r. (Dz.U.UE.L.92.395.6). Kontrole przeprowadzane we Wspólnocie w dziedzinie transportu drogowego i żeglugi
śródlądowej z uwzględnieniem środków transportu zarejestrowanych lub
dopuszczonych do ruchu w państwie trzecim;
■ decyzja z 13 grudnia 1995 r. (Dz.U.UE.L.95.321.1). Procedura wymiany
informacji w sprawie krajowych środków wprowadzających odstępstwa
od zasady swobodnego przepływu towarów we Wspólnocie;
24
■ dyrektywa z 15 marca 1993 r. (Dz.U.UE.L.93.74.74). Zwrot dóbr kultury
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego;
dyrektywa z 27 stycznia 1997 r. (Dz.U.UE.L.97.43.25). Transgraniczne
przelewy bankowe;
rozporządzenie z 7 grudnia 1998 r. (Dz.U.UE.L.98.337.8). Funkcjonowanie rynku wewnętrznego w odniesieniu do swobodnego przepływu towarów pomiędzy państwami członkowskimi;
dyrektywa z 18 września 2000 r. (Dz.U.UE.L.00.275.39). Podejmowanie
i prowadzenie działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego
oraz nadzór ostrożnościowy nad ich działalnością;
dyrektywa z 4 kwietnia 2001 r. (Dz.U.UE.L.01.125.15). Reorganizacja
i likwidacja instytucji kredytowych;
rozporządzenie z 19 grudnia 2001 r. (Dz.U.UE.L.01.344.13). Płatności
transgraniczne w euro;
rozporządzenie z 19 grudnia 1991 r. (Dz.U.UE.L.91.374.4). Zniesienie
kontroli i formalności stosowanych wobec bagażu podręcznego i w ładowni osób odbywających lot wewnątrzwspólnotowy oraz bagażu osób
przekraczających morze wewnątrz Wspólnoty;
rozporządzenie z 15 października 2001 r. (Dz.U.WE 1968 L 257/2). Swobodny przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty;
dyrektywa z 23 września 2002 r. (Dz.U.UE.L.02.271.16). Sprzedaż konsumentom usług finansowych na odległość oraz zmiana dyrektywy Rady
90/619/EWG oraz dyrektyw 97/7/WE i 98/27/WE;
decyzja z 23 grudnia 2002 r. (Dz.U.UE.L.03.5.16). Wykonanie rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 w zakresie zestawiania wolnych miejsc
pracy i wniosków o zatrudnienie;
dyrektywa z 29 kwietnia 2004 r. (Dz.U.UE.L.04.158.77). Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się
i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmiana rozporządzenia
(EWG) nr 1612/68 i uchylenie dyrektyw 64/221/EWG, 68/360/EWG,
72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG,
90/365/EWG i 93/96/EWG;
dyrektywa z 26 października 2005 r. (Dz.U.UE.L.05.309.15). Przeciwdziałanie korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy
oraz finansowania terroryzmu;
rozporządzenie z 26 października 2005 r. (Dz.U.UE.L.05.309.9). Kontrola środków pieniężnych wwożonych do Wspólnoty lub wywożonych ze
Wspólnoty;
dyrektywa z 14 czerwca 2006 r. (Dz.U.UE.L.06.177.1). Podejmowanie
i prowadzenie działalności przez instytucje kredytowe;
25
■ dyrektywa z 12 grudnia 2006 r. (Dz.U.UE.L.06.376.36). Usługi na rynku
wewnętrznym;
■ dyrektywa z 13 listopada 2007 r. (Dz.U.UE.L.07.319.1). Usługi płatnicze
w ramach rynku wewnętrznego, zmiana dyrektyw 97/7/WE, 2002/65/WE,
2005/60/WE i 2006/48/WE i uchylenie dyrektywy 97/5/WE.
Zalecenia i opinie nie mają charakteru wiążącego. Mogą być formułowane
w każdej sytuacji, gdy właściwy organ uzna konieczność ich zastosowania. Organami właściwymi do ich wydania są: Parlament Europejski wraz z Radą Unii
Europejskiej, Rada Unii Europejskiej (z reguły tylko w odniesieniu do państwa
członkowskiego) oraz Komisja. Zalecenie sugeruje adresatowi, jak powinien
w danych okolicznościach postąpić. Jest wyrazem poglądów i ocen właściwego
organu wspólnotowego. To właściwy organ wspólnotowy występuje z inicjatywą
wydania zalecenia. Opinia wydawana jest z inspiracji innego organu niż organ
właściwy do jej wydania. Nie ma tak stanowczego charakteru jak zalecenie.
Jak już wspomniano, prawo wspólnotowe jest nadrzędne wobec porządków
prawnych państw członkowskich. Oznacza to, że jego normy mają wyższą moc
prawną niż normy prawa wewnętrznego. W konsekwencji w razie konfliktu
między tymi normami podstawą rozstrzygnięcia danej sprawy musi być norma
prawa wspólnotowego, jako hierarchicznie nadrzędna. Zasada nadrzędności
(pierwszeństwa) prawa wspólnotowego wobec porządków prawnych państw
członkowskich dotyczy zarówno prawa pierwotnego, jak i wtórnego oraz umów
międzynarodowych zawieranych przez Wspólnoty.
W polskim porządku prawnym pierwszeństwo prawa wspólnotowego nie
może budzić żadnych wątpliwości. Artykuł 91 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że
jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej umowę międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane
bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
1.4. PRZYKŁADY BARIER PRAWNYCH W INTEGRACJI
EUROPEJSKIEJ W RAMACH I FILARU – ZAGADNIENIA
OGÓLNE
Odnosząc się do problemu barier integracyjnych należy wskazać, że sytuacje, w których dochodzi do naruszenia prawa wspólnotowego, nie są rzadkością. Przyczyny, które powodują, że państwa członkowie nie wywiązują się ze
swych zobowiązań w zakresie przestrzegania prawa wspólnotowego, są różne.
Określa się je mianem barier integracyjnych. W tym rozumieniu bariera to przy-
26
czyna (okoliczność, stan), która powoduje, że prawo wspólnotowe nie jest stosowane jednolicie, tj. w jednych państwach jest ono przestrzegane, a w innych
nie, co niewątpliwie negatywnie wpływa na proces integracji europejskiej. Należy pamiętać, że zgodnie z zasadą jednolitości prawa wspólnotowego, prawo to
ma być w pełni i jednakowo stosowane we wszystkich państwach członkowskich, a państwa te zobowiązane są dołożyć wszelkich starań, aby brak jednolitości w tym zakresie nie był ich udziałem. Bariery wynikają przede wszystkim
z faktu, że państwa członkowskie nie zawsze w sposób odpowiedzialny postrzegają swoje zobowiązania (w szczególności dotyczy to sytuacji opóźnień w realizacji prawa wspólnotowego), jak też nie zawsze zainteresowane są wywiązaniem się z tych zobowiązań, o czym przesądzają przede wszystkim ich interesy
narodowe. Bariery uwidaczniają się głównie w odniesieniu do implementacji
dyrektyw, gdyż to źródło prawa wspólnotowego wiąże co do celu, pozostawiając
państwom członkowskim swobodę wyboru form i metod oraz środków prawnych do osiągnięcia tych celów10. Nie zmienia to faktu, że także w przypadku
aktów prawnych niewymagających implementacji (rozporządzenia, decyzje) zaobserwować można sytuacje, w których organy państw członkowskich postępują
wbrew ich regulacjom, dopuszczając się tym samym naruszenia prawa wspólnotowego. Przezwyciężenie barier to nie tylko kwestia odpowiedniej legislacji, ale
konieczność dokonywania wykładni prawa wspólnotowego w sposób uwzględniający jego cele.
Tytułem przykładu należy wskazać następujące bariery:
■ wybór niewłaściwych (w tym nieskutecznych) środków implementujących dyrektywy,
■ problemy wewnętrzne w państwach członkowskich, w tym wadliwa organizacja procesu prawotwórczego,
■ niedotrzymanie terminu przewidzianego do implementacji dyrektywy,
■ kierowanie się interesem partykularnym i „uchylanie” od przestrzegania
prawa wspólnotowego (nierespektowanie zasady lojalności),
■ brak poszanowania dla zasad podstawowych,
■ tworzenie przepisów prawnych sprzecznych z założeniami pierwotnego
prawa wspólnotowego.
10
W. Jedlecka, Dyrektywy Wspólnot Europejskich a prawo wewnętrzne, Wrocław 2002.
27
1.5. ANALIZA ORZECZNICTWA EUROPEJSKIEGO
TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI I SĄDU
PIERWSZEJ INSTANCJI
Poniżej przedstawiono przykłady orzecznictwa Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji dotyczące okoliczności wpływających na realizację zasady jednolitości prawa wspólnotowego.
1. W wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Wielkie Księstwo Luksemburga11 Trybunał Sprawiedliwości wskazał,
że każde państwo będące adresatem dyrektywy ma obowiązek przedsięwzięcia
w ramach swego porządku prawnego wszelkich koniecznych działań w celu zapewnienia nieograniczonej skuteczności dyrektywy, zgodnie z celem, jaki ona
realizuje. Z art. 249 akapit trzeci Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wynika, że transpozycja dyrektywy do porządku wewnętrznego nie oznacza
koniecznie podjęcia czynności legislacyjnych w każdym państwie członkowskim.
Formalne powtórzenie zaleceń dyrektywy w postaci wyraźnego, szczególnego
przepisu prawnego nie jest zawsze wymagane, jeżeli do wykonania dyrektywy
może, stosownie do jej treści, wystarczyć ogólny kontekst prawny. W szczególności istnienie zasad ogólnych prawa konstytucyjnego lub administracyjnego może uczynić transpozycję w drodze wydania szczególnych przepisów ustawowych
lub wykonawczych zbędną, pod warunkiem jednak, że zasady te rzeczywiście
gwarantują pełne stosowanie dyrektywy przez administrację krajową oraz że
w przypadku, gdy sporny przepis dyrektywy nadaje prawa jednostkom, sytuacja
prawna wynikająca z tych zasad jest wystarczająco precyzyjna i jasna, by podmioty prawa były w stanie zapoznać się z całością swych uprawnień, a w razie
potrzeby powołać się na nie przed sądami krajowymi.
Komentarz: Wyrok ten wyraźnie wskazuje na fakt, że państwa członkowskie
mają obowiązek zrealizować cel dyrektywy (a więc zrealizować w wewnętrznym porządku prawnym jej założenia, osiągnąć rezultat założony przez dyrektywę), co nie zawsze oznacza konieczność podjęcia działań legislacyjnych. Cel
ten może być bowiem zrealizowany przez zastosowanie istniejących w tym państwie rozwiązań prawnych. Państwa muszą więc w każdym przypadku rozważyć, w jaki sposób uczynić dyrektywę skuteczną, przy czym obowiązkiem państwa jest sięgniecie po instrumenty najskuteczniejsze. Na władzach krajowych
spoczywa zatem obowiązek wybrania takich form i metod, które w najwłaściwszy sposób posłużą do osiągnięcia zmierzonego przez dyrektywę celu12. Barierą
11
12
Wyrok TS z 30 listopada 2006 r., C-32/05, LEX nr 223783.
E. Dynia, Integracja europejska, Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 133.
28
integracyjną jest nieumiejętność w zakresie wyboru odpowiednich środków do
realizacji celu dyrektywy, czy wręcz niezrozumienie istoty dyrektywy, co prowadzi do sytuacji, w której w danym zakresie porządki prawne poszczególnych
państw członkowskich nie są zharmonizowane – niewłaściwa implementacja
dyrektywy powoduje, że przepisy implementujące nie realizują w odpowiedni
sposób jej celu, a to rzutuje na jej skuteczność.
2. W wyroku z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Francuska13 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że każde państwo członkowskie ma zapewnić wykonanie dyrektywy, które w pełni odpowiada
wymogom jasności i pewności sytuacji prawnej ustanowionej przez ustawodawcę
wspólnotowego w interesie zainteresowanych podmiotów. W tym celu przepisy,
na podstawie których dokonywana jest transpozycja dyrektywy, mają zostać
wprowadzone w życie z mocą jednoznacznie wiążącą oraz mają odpowiadać
wymogom szczegółowości, dokładności i jasności. Przepisy te mają w szczególności stworzyć sytuację prawną określoną w wystarczająco dokładny, jasny
i przejrzysty sposób, tak aby umożliwić podmiotom zapoznanie się z pełnią ich
praw i obowiązków oraz stworzyć możliwość powołania się na nie, w razie potrzeby, przed sądem krajowym.
Komentarz: Wyrok ten wskazuje na obowiązki państwa w zakresie transpozycji dyrektywy odnośnie do wymogów związanych z brzmieniem przepisów
prawnych realizujących cel dyrektywy (implementujących dyrektywę). Niewłaściwa transpozycja dyrektywy, polegająca na stworzeniu przepisów prawnych,
które są niejasne (np. zbyt ogólne), a przez to np. nie zapewniają należytej
ochrony podmiotom prawa, niewątpliwie negatywnie rzutuje na skuteczność
prawa wspólnotowego w danym państwie członkowskim. W tym przypadku niewłaściwa legislacja w postaci wadliwej transpozycji dyrektywy stanowi barierę
w zakresie integracji europejskiej, rozumianej jako wprowadzanie zmian do
wewnętrznych porządków prawnych poszczególnych państw członkowskich,
mających służyć unifikacji ich porządków prawnych w danym obszarze. Nie
można bowiem uznać, że cel dyrektywy jest w danym wewnętrznym porządku
prawnym zrealizowany, skoro przepisy ją implementujące są sformułowane wadliwe, nie gwarantując w ten sposób jej skuteczności.
3. W wyroku z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska14 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że okoliczność,
iż państwo członkowskie powierzyło swoim regionom zadanie wprowadzenia
w życie dyrektyw, nie ma żadnego wpływu na stosowanie art. 226 TWE. Państwo członkowskie nie może bowiem powoływać się na okoliczności związane
z jego organizacją wewnętrzną dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom oraz
13
14
Wyrok TS z 14 marca 2006 r., C-177/04, LEX nr 226377.
Wyrok TS z 10 czerwca 2004 r., C-87/02, ZOTSiSPI 2004, nr 5–6.
29
terminom wynikającym z dyrektyw wspólnotowych. Choć każde państwo członkowskie ma swobodę ustalania wewnętrznego podziału kompetencji prawodawczych tak, jak uważa to za stosowne, to jednak w świetle art. 226 TWE ponosi
ono wyłączną odpowiedzialność w stosunku do Wspólnoty za wywiązywanie się
ze zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego. W innym judykacie – wyroku z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Federalna Niemiec15 – Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że państwo
członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje istniejące w jego wewnętrznym porządku prawnym, włączając w to te, wynikające
z federalnej struktury państwa, w celu usprawiedliwienia uchybienia zobowiązaniom i niedotrzymania terminów wyznaczonych w dyrektywie.
Komentarz: Wadliwa organizacja procesu prawotwórczego, spory kompetencyjne między organami państwowymi lub między organami państwowymi a organami samorządowymi, czy też jakiekolwiek regulacje prawne występujące
w danym państwie, a odnoszące się do procesu prawotwórczego, nie stanowią
żadnego usprawiedliwienia dla danego państwa za naruszenie zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego. Niewątpliwie wskazane okoliczności wpływają
hamująco na proces integracji europejskiej, rzutują bowiem na proces transpozycji dyrektyw (np. opóźniając ten proces), a to wpływa na efektywność prawa
wspólnotowego i jednolitość jego stosowania.
4. W wyroku z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Francuska16 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że rządy
państw członkowskich uczestniczą w pracach przygotowawczych nad dyrektywami, a zatem powinny być w stanie, w określonym terminie, przygotować
przepisy prawne niezbędne do ich implementacji.
Komentarz: Każde państwo członkowskie ma obowiązek dołożyć wszelkich
starań, aby terminowo implementować dyrektywę, dysponuje bowiem wszelkimi
informacjami niezbędnymi do wywiązania się z tego obowiązku, w szczególności uczestniczy w procesie prawodawczym. Opóźnienia w tym zakresie hamują
proces integracji europejskiej, gdyż nieterminowość w implementacji dyrektyw
powoduje, że prawo wspólnotowe nie jest stosowane jednolicie na obszarze całej
Wspólnoty, a zgodnie z zasadą jednolitości powinno być w pełni i jednakowo
stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
5. W wyroku z dnia 13 lipca 2000 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Francuska17 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że jeżeli przepis prawa krajowego niezgodny z przepisem prawa wspólnotowego, nawet bezpośrednio stosowanym w porządku prawnym państw członkowskich, pozostaje
15
Wyrok TS z 14 maja 2002 r., C-383/00, LEX nr 112021.
Wyrok TS z 23 listopada 2000 r., C-319/99, LEX nr 83080.
17
Wyrok TS z 13 lipca 2000 r., C-160/99, LEX nr 82953.
16
30
niezmieniony, tworzy to niejednoznaczną sytuację, utrzymując osoby zainteresowane w stanie niepewności co do możliwości powołania się na prawo wspólnotowe. Utrzymywanie w mocy takiego przepisu prawa krajowego stanowi wobec tego uchybienie przez dane państwo jego zobowiązaniom wynikającym
z Traktatu.
Komentarz: We wskazanym wyroku Trybunał zwrócił uwagę na fakt, że państwa członkowskie zobowiązane są wyeliminować z wewnętrznego systemu
prawnego wszelkie przepisy niezgodne z regulacjami prawa wspólnotowego,
gdyż w przeciwnym wypadku występuje brak pewności co do prawa, a to ujemnie rzutuje na skuteczność prawa wspólnotowego – osoby zainteresowane nie
mają pewności co do faktu stosowania prawa wspólnotowego. Niewątpliwie
bowiem istnienie w systemie prawa wykluczających się przepisów (a więc przepisów sprzecznych) wpływa destabilizująco na bezpieczeństwo prawne, w istocie oddziałując dezinformująco na adresatów prawa.
6. W wyroku z dnia 6 lipca 2000 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Królestwo Belgii Trybunał Sprawiedliwości uznał, że uchybienie przez
państwo członkowskie zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy nie jest usprawiedliwione faktem, że Komisja nie uzasadniła odmowy przedłużenia terminu
wdrożenia przewidzianego w dyrektywie, nawet jeśli dyrektywa ta zezwala organom krajowym wystąpić z wnioskiem do Komisji o przedłużenie tego terminu.
Komentarz: Państwo zobowiązane jest podjąć wszelkie działania zmierzające do pełnej implementacji dyrektywy. Ewentualna możliwość przedłużenia
terminu wdrożenia dyrektywy do wewnętrznego porządku prawnego nie zwalnia
państwa z tego obowiązku. Komisja Europejska może nie przedłużyć tego terminu (nie jest to jej obowiązkiem), a zatem oczekiwanie na przedłużenie, przy
braku działań w celu implementacji dyrektywy, może prowadzić do naruszenia
zasady jednolitości prawa wspólnotowego. Dane państwo bowiem w zaprezentowanej sytuacji nie będzie w stanie terminowo wdrożyć dyrektywy, a więc
w danym obszarze do harmonizacji prawa w ramach całej Wspólnoty nie dojdzie. Zgoda na przedłużenie terminu wdrożenia dyrektywy jest wyjątkiem i może mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, ponieważ
stanowi odstępstwo (czasowe) od zasady jednolitości prawa wspólnotowego.
7. W wyroku z dnia 7 września 2006 r. w sprawie G. Agorastoudis v. Goodyear
Hellad ABEE (orzeczenie wstępne)18 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że zobowiązanie państw członkowskich do osiągnięcia rezultatu określonego w dyrektywie, stosownie do brzmienia art. 249 akapit trzeci TWE, dotyczy wszystkich
władz krajowych, włączając w to władzę sądowniczą. Powołana do stosowania
i wykładni prawa krajowego władza ma obowiązek czynienia tego w najwięk-
18
Wyrok TS z 7 września 2006 r., LEX nr 224021.
31
szym możliwym stopniu w świetle brzmienia i celu tej dyrektywy tak, by osiągnięty został założony w dyrektywie rezultat.
Komentarz: Obowiązek państwa członkowskiego w zakresie zapewnienia
skuteczności dyrektywy nie ogranicza się wyłącznie do jej implementacji do
wewnętrznego porządku prawnego, ale dotyczy również wykładni prawa implementującego dyrektywę przez uprawnione podmioty w toku jego stosowania
(np. przez sądy, organy prowadzące postępowanie administracyjne) w taki sposób, aby wykładnia ta uwzględniała cel dyrektywy, co ma służyć zagwarantowaniu realizacji jej założeń. W tym zakresie nieprawidłowe odczytanie celu dyrektywy (niezrozumienie tego celu), czy też błędy w zakresie wykładni prawa,
prowadzić mogą do niezrealizowania w danym państwie rezultatu, który został
założony w dyrektywie, co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z założeniem
integracji europejskiej odnośnie do harmonizacji wewnętrznych porządków
prawnych państw członkowskich.
8. W wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Portugalska19 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że w sytuacji, gdy państwo członkowskie, wprowadzając w życie decyzję Komisji dotyczącą pomocy państwa, napotyka nieprzewidziane i nieprzewidywalne trudności
lub poweźmie informacje o konsekwencjach, które nie były rozważone przez
Komisję, musi przedstawić te problemy pod rozwagę Komisji wraz z propozycjami odpowiednich zmian danej decyzji. W takim przypadku Komisja i zainteresowane państwo członkowskie muszą przestrzegać zasady wyrażonej w art. 5
Traktatu (obecnie art. 10 TWE), która nakłada na państwa członkowskie i instytucje Wspólnoty obowiązek uczciwej współpracy, i muszą współpracować
w dobrej wierze w celu przezwyciężenia trudności, przy jednoczesnym pełnym
poszanowaniu przepisów Traktatu, a w szczególności przepisów dotyczących
pomocy państwa.
Komentarz: W omawianej sytuacji państwo nie jest uprawnione do samodzielnego działania, lecz zobowiązane jest współpracować z Komisją Europejską. Dla skuteczności prawa wspólnotowego istotne jest, aby przestrzegane były
zasady współpracy między Wspólnotą, reprezentowaną przez Komisję Europejską, a państwami członkowskimi. Brak współpracy podważa istotę funkcjonowania Wspólnoty, a to nie może pozostać bez wpływu na skuteczność prawa
wspólnotowego.
9. W wyroku z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Austrii20 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że państwo członkowskie, nie podejmując kroków niezbędnych w celu zagwarantowania osobom
posiadającym dyplom ukończenia szkoły średniej uzyskany w innych państwach
19
20
Wyrok TS z 27 czerwca 2000 r., C-404/97, LEX nr 82922.
Wyrok TS z 7 lipca 2005 r., C-147/03, LEX nr 222739.
32
członkowskich dostępu do kształcenia na poziomie wyższym i uniwersyteckim
w tym państwie na takich samych warunkach jak osobom posiadającym dyplom
ukończenia szkoły średniej uzyskany w tym państwie członkowskim, uchybiło
zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 12 TWE, 149 TWE i 150 TWE.
Stąd przepis prawa krajowego, choć znajduje zastosowanie jednakowo wobec
wszystkich absolwentów szkół średnich, stanowiąc, że osoby, które uzyskały
dyplom ukończenia szkoły średniej w państwie członkowskim innym niż właściwe państwo członkowskie, które pragną podjąć studia wyższe lub uniwersyteckie na określonym kierunku kształcenia w tym ostatnim państwie, muszą nie
tylko wykazać się posiadaniem rzeczonego dyplomu, lecz również udowodnić,
że spełniają przesłanki dostępu do kształcenia na poziomie wyższym lub uniwersyteckim w państwie, w którym uzyskały ten dyplom. Dotyczy to jednak
w większym stopniu obywateli innych państw członkowskich niż obywateli danego państwa członkowskiego, tak iż różnica w traktowaniu wprowadzona przez
ten przepis prowadzi do dyskryminacji pośredniej, która jest sprzeczna z zasadą
niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, wyrażoną w art. 12
TWE. Ta różnica w traktowaniu mogłaby być uznana za uzasadnioną jedynie
wtedy, gdyby była oparta na obiektywnych przesłankach niezależnych od przynależności państwowej osób zainteresowanych i proporcjonalnych do celu, do
którego osiągnięcia zasadnie dąży prawo krajowe.
Komentarz: W wyroku tym Trybunał zwrócił uwagę na fakt, że państwa
członkowskie zobowiązane są do podjęcia takich działań, które gwarantują realizację prawa wspólnotowego, a więc nie pozostają w sprzeczności z jego wymogami. Ustanowienie prawa, które narusza prawo wspólnotowe, prowadzi do
sytuacji, w której dane państwo nie wywiązuje się ze swych zobowiązań, a w konsekwencji w tym zakresie cel integracji – zapewnienie jednakowej ochrony
prawnej adresatom prawa we wszystkich państwach członkowskich, nie zostaje
osiągnięty. Utrzymywanie w systemie prawa wewnętrznego przepisów prawnych naruszających prawo wspólnotowe (np. mających charakter dyskryminacyjny) rzutuje zatem negatywnie na rozwój integracji europejskiej, która prowadzić ma do obowiązywania we wszystkich państwach członkowskich w danym
obszarze jednakowych rozwiązań prawnych.
10. W wyroku z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Wielkie Księstwo Luksemburga21 Trybunał Sprawiedliwości uznał,
że Wspólnota nabywa wyłączną kompetencję zewnętrzną z uwagi na wykonywanie jej kompetencji wewnętrznej wówczas, gdy zobowiązania międzynarodowe mieszczą się w zakresie stosowania wspólnych zasad, a w każdym razie
należą do dziedziny objętej już w dużej części takimi zasadami, nawet gdy brak
jest niezgodności pomiędzy tymi zasadami a owymi zobowiązaniami międzyna21
Wyrok TS z 2 czerwca 2005 r., C-266/03, LEX nr 221551.
33
rodowymi. Zatem jeżeli Wspólnota ujęła w swych wewnętrznych aktach prawnych przepisy dotyczące postępowania z obywatelami z państw trzecich lub
jeżeli przyznała swym instytucjom w sposób wyraźny kompetencję do prowadzenia rokowań z państwami trzecimi, nabywa ona wyłączną kompetencję zewnętrzną w zakresie określonym w tych aktach prawnych. Dzieje się tak również wówczas, gdy Wspólnota – nawet w przypadku braku przepisów wyraźnie
przyznających jej instytucjom uprawnienia do prowadzenia rokowań z państwami
trzecimi – dokonała pełnej harmonizacji w określonej dziedzinie. Przyjęte w ten
sposób wspólne zasady mogłyby bowiem zostać naruszone, gdyby państwa
członkowskie zachowały uprawnienie do prowadzenia rokowań z państwami
trzecimi. Obowiązek lojalnej współpracy przewidziany w art. 10 TWE ma zastosowanie ogólne i nie jest warunkowany ani wyłącznym charakterem odpowiedniej kompetencji wspólnotowej, ani ewentualnym prawem państw członkowskich do zaciągania zobowiązań względem państw trzecich. W szczególności
państwa członkowskie są zobowiązane do dochowania szczególnych obowiązków działania i powstrzymywania się od działania w sytuacji, gdy Komisja
przedstawiła Radzie wniosek, który nawet jeśli nie został przez Radę przyjęty,
stanowi punkt wyjścia uzgodnionego działania wspólnotowego. Wynika z tego,
że wydanie przez Radę decyzji upoważniającej Komisję do prowadzenia w imieniu Wspólnoty rokowań dotyczących umowy wielostronnej, która stanowi początek uzgodnionego działania wspólnotowego na płaszczyźnie międzynarodowej,
powoduje z tego względu powstanie, jeżeli nawet nie obowiązku powstrzymania
się państw członkowskich od działania, to przynajmniej obowiązku ich ścisłej
współpracy z instytucjami wspólnotowymi w sposób ułatwiający wykonanie
zadań Wspólnoty i zapewniający jedność i spójność działań oraz międzynarodowej reprezentacji Wspólnoty.
Komentarz: We wskazanym wyroku Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie podkreślił, że państwa członkowskie zobowiązane są do lojalnej współpracy, przez
którą należy rozumieć działanie ułatwiające wykonanie zadań Wspólnoty. Państwa nie mogą zatem podejmować działań, które uniemożliwiałyby lub oddalały
w czasie realizację zadań Wspólnoty (nie mogą zatem kierować się wyłącznie
swoim interesem). W związku z tym kierowanie się wyłącznie własnym interesem i nieliczenie się z celami Wspólnoty w danej dziedzinie, stanowić będzie
przeszkodę w integracji, ponieważ podważać będzie zasadę lojalności, a ta stanowi podstawę działania Wspólnoty.
11. W wyroku z dnia 3 lutego 2005 r. w sprawie Chiquita Brands International, Inc., Chiquita Banana Co. BV and Chiquita Italia, SpA v. Komisja Wspólnot
Europejskich22 Sąd Pierwszej Instancji uznał, że ograniczenia w swobodzie wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności w ramach wspólnej or22
Wyrok SPI z 3 lutego 2005 r., T-19/02, LEX nr 216171.
34
ganizacji rynków, są możliwe pod warunkiem, że ograniczenia te rzeczywiście
odpowiadają celom interesu ogólnego, do których dąży Wspólnota, i nie stanowią w świetle realizowanego celu nadmiernej i niedopuszczalnej ingerencji naruszającej istotę chronionych w ten sposób uprawnień.
Komentarz: W konsekwencji wprowadzenie regulacji ograniczającej wolność gospodarczą (per analogiam każdego prawa gwarantowanego przez prawo
wspólnotowe) w sytuacji, gdy brak będzie do tego podstaw (uzasadnienia), prowadzić będzie do naruszenia prawa wspólnotowego, a w następstwie tego negatywnie rzutować będzie na jego skuteczność. W ten sposób wpłynie hamująco na
rozwój integracji europejskiej, która prowadzić ma do przestrzegania prawa
wspólnotowego, w tym zasady wolności gospodarczej we wszystkich państwach
członkowskich.
12. W wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie Nokia Copr. V. Joachim
Wärdell (orzeczenie wstępne)23 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że zarówno
względy jednolitego stosowania prawa wspólnotowego, jak i zasady równości
wskazują na to, iż treści przepisu prawa wspólnotowego, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich w celu określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Wspólnocie autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić, uwzględniając kontekst przepisu i cel danego
uregulowania. Taki sam pogląd wyraził Trybunał w wyroku z dnia 25 października 2005 r. w sprawie Herrero Romeu v. Komisja Wspólnot Europejskich24.
Komentarz: Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji przywiązują
bardzo dużą wagę do zasady jednolitości, o której była już mowa, podkreślając
tym samym cel tworzenia prawa przez Wspólnotę: harmonizacja systemów
prawnych państw członkowskich. Wszelkie działania, w tym działania „prawne”
ten cel niweczące, w tym także kierowanie się przez poszczególne państwa
członkowskie interesami partykularnymi, sprzecznymi z zasadami wspólnotowego porządku prawnego, i wyszukiwanie w tym celu „uzasadnienia prawnego”, usprawiedliwiającego niezastosowanie się do wymogów prawa wspólnotowego, muszą zostać uznane za działania hamujące proces integracji europejskiej.
13. W wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie Parlament Europejski
v. Rada Unii Europejskiej25 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, których poszanowanie
zapewnia Trybunał Sprawiedliwości. W tym celu Trybunał wzoruje się na tradycjach konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, jak również na wytycznych znajdujących się w aktach międzynarodowych dotyczących ochrony
praw człowieka, przy tworzeniu których państwa członkowskie współpracowały
23
Wyrok TS z 14 grudnia 2006 r., C-316/05, LEX nr 223803.
Wyrok SPI z 25 października 2005 r., T-298/02, LEX nr 225839.
25
Wyrok TS z 27 czerwca 2006 r., C-540/03, LEX nr 226663.
24
35
lub do których przystąpiły. Europejska konwencja praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) ma w tym kontekście szczególne znaczenie. Prawo do
poszanowania życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 EKPC stanowi część praw
podstawowych, które są chronione we wspólnotowym porządku prawnym. To
prawo do mieszkania z bliskimi krewnymi wiąże się dla państw członkowskich
bądź z obowiązkami nieczynienia, jeśli jedno z nich jest zobowiązane do niewydalania osoby, bądź czynienia, jeśli jest zobowiązane do zezwalania osobie na
wjazd i pobyt na swoim terytorium. Nawet jeśli EKPC nie gwarantuje jako prawa podstawowego prawa cudzoziemca do wjazdu i pobytu na terytorium określonego państwa, to wydalenie osoby z kraju, w którym żyją jego bliscy krewni,
może stanowić ingerencję w prawo do poszanowania życia rodzinnego, które
jest chronione na podstawie art. 8 ust. 1 tej konwencji.
Komentarz: W przytoczonym wyroku Trybunał podkreślił znaczenie praw
podstawowych we wspólnotowym porządku prawnym. Prawa te niewątpliwie
służą integracji europejskiej, Trybunał bowiem, stojąc na straży ich poszanowania, z jednej strony jest gwarantem ich przestrzegania przez wszystkie państwa
członkowskie na podstawie zasady jednolitości, a z drugiej, jego orzecznictwo
sukcesywnie rozwija ten obszar, wskazując na standardy ochrony praw człowieka, wspólne wszystkim państwom członkowskim. Wszelkie działania podejmowane przez państwa członkowskie, zmierzające do ograniczenia praw jednostki
wbrew prawom podstawowym, do których zalicza się m.in. prawo do prywatności, prawo do obrony, domniemanie niewinności, stanowić będą przeszkodę
w jednakowym rozumieniu relacji państwo–jednostka w ramach Wspólnoty,
a tym samym w tym zakresie negatywnie oddziaływać będą na proces integracji
europejskiej, mającej na celu m.in. zapewnienie jednostce jednakowej (tj. takiej
samej) ochrony we wszystkich państwach członkowskich.
14. W wyroku z dnia 9 listopada 2006 r.26 Trybunał Sprawiedliwości uznał,
że przepisy TWE dotyczące swobody przepływu osób służą ułatwieniu obywatelom Wspólnoty wykonywania wszelkiego rodzaju działalności zawodowej na
obszarze Wspólnoty oraz sprzeciwiają się działaniom, które mogłyby stawiać ich
w niekorzystnej sytuacji, gdyby pragnęli oni wykonywać działalność gospodarczą na obszarze innego państwa członkowskiego. Przepisy krajowe utrudniające pracownikowi będącemu obywatelem państwa członkowskiego opuszczenie jego państwa pochodzenia w celu skorzystania z prawa do swobodnego
przepływu lub powstrzymujące go od tego stanowią przeszkodę dla tego prawa
nawet wtedy, gdy są stosowane niezależnie od obywatelstwa pracowników, których to dotyczy.
Komentarz: Prawo do swobodnego przepływu osób wymaga, aby państwa
członkowskie powstrzymały się od tworzenia przepisów ten przepływ utrudnia26
Wyrok TS z 9 listopada 2006 r., C-520/04, LEX nr 199953 (orzeczenie wstępne).
36
jących, a niezgodnych z założeniami TWE. Tylko zatem w sytuacji, gdy znajdują oparcie w jego treści, mogą zostać wprowadzone. Zwrócił na to uwagę Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 26 października 2006 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Portugalska 27, który stwierdził, że
przepisy krajowe mogące utrudniać lub zniechęcać do wykonywania podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie mogą jednak zostać dopuszczone,
pod warunkiem że służą one celowi leżącemu w interesie publicznym, są właściwe dla zapewnienia osiągnięcia tego celu oraz nie wykraczają poza to, co jest
konieczne do jego osiągnięcia. Dobitnie ta kwestia poruszona została również
w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 26 października 2006 r. w sprawie
C-192/0528: ułatwienia ustanowione przez TWE w dziedzinie swobody przemieszczania się, zwłaszcza zgodnie z art. 18 ust. 1 TWE, nie mogą wywołać
pełni skutków, jeżeli obywatel państwa członkowskiego może zostać powstrzymany od korzystania z nich przez przeszkody dotyczące jego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim ustanowione przez ustawodawstwo państwa
członkowskiego jego miejsca zamieszkania, które powodują zaistnienie niekorzystnej dla niego sytuacji, jeżeli z nich skorzysta. Uregulowanie krajowe, które
stawia w mniej korzystnej sytuacji obywateli danego kraju z tego tylko powodu, że korzystają oni ze swobody przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim, stanowi ograniczenie swobód gwarantowanych przez art.
18 TWE każdemu obywatelowi Unii. Może ono być z punktu widzenia prawa
wspólnotowego uzasadnione jedynie wtedy, gdy jest oparte na obiektywnych
przesłankach interesu ogólnego niezwiązanych z obywatelstwem osób, których
dotyczy, i jest proporcjonalne do słusznego celu, jaki realizuje prawo krajowe.
15. W wyroku z dnia 13 marca 2007 r.29 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że
wobec braku uregulowania wspólnotowego wewnętrzny porządek prawny każdego z państw członkowskich powinien określać sądy właściwe oraz zasady
proceduralne dotyczące wnoszenia skarg mających na celu zabezpieczenie praw,
które podmioty prawa wywodzą z prawa wspólnotowego, w tym rodzaje roszczeń wnoszonych przez osoby poszkodowane do sądów krajowych. Sądy krajowe są jednak zobowiązane zagwarantować, by jednostki miały do dyspozycji
skuteczny środek zaskarżenia umożliwiający im uzyskanie zwrotu nienależnie
pobranego podatku oraz kwot zapłaconych na rzecz tego państwa członkowskiego lub pobranych przez to państwo w bezpośrednim związku z tym podatkiem.
W odniesieniu do innych szkód, jakie dany podmiot poniósł z powodu naruszenia prawa wspólnotowego, które można przypisać państwu członkowskiemu,
będzie ono zobowiązane do naprawienia szkód wyrządzonych jednostkom, gdy
27
Wyrok TS z 26 października 2006 r., C-345/05, LEX nr 195812.
Wyrok TS z 26 października 2006 r., C-192/05, LEX nr 224023.
29
Wyrok TS z 13 marca 2007 r., C-524/04, LEX nr 232865.
28
37
spełnione są przesłanki wymienione w pkt 51 wyroku z dnia 5 marca 1996 r.
w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Pêcheur i Factortame,
co nie wyklucza, że na gruncie prawa krajowego odpowiedzialność państwa może być uzależniona od mniej restrykcyjnych przesłanek.
Komentarz: W omawianym wyroku Trybunał Sprawiedliwości zwrócił uwagę na obowiązek państwa zapewnienia odpowiedniej procedury, mającej na celu
umożliwienie dochodzenia praw wynikających z prawa wspólnotowego, w tym
konieczność istnienia skutecznego środka zaskarżenia. Państwo zobowiązane
jest zatem zagwarantować prawo do sądu w zakresie skargi na naruszenie prawa
wspólnotowego oraz stworzyć gwarancje rzetelnego postępowania w tym zakresie.
16. W wyroku z dnia 26 października 2006 r. w sprawie Komisja Wspólnot
Europejskich v. Republika Grecka30 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że wszelkie przepisy handlowe państw członkowskich mogące bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudniać handel wewnątrzwspólnotowy, należy
uznać za środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 28 TWE. Przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów,
nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym,
jeżeli mogą zostać uzasadnione względami interesu ogólnego wymienionymi
w art. 30 TWE lub wymogami nadrzędnymi wskazanymi w orzecznictwie Trybunału. Względy porządku publicznego, religijnego lub kulturowego, związane
z loteriami i innymi grami pieniężnymi we wszystkich państwach członkowskich, mogą pozwalać ustawodawcom krajowym na ograniczenie, czy wręcz
zakazanie gier pieniężnych, i uniknięcie w ten sposób sytuacji, by stały się one
źródłem prywatnych dochodów. Wobec znacznych kwot, które pozwalają zebrać, oraz wysokich wygranych, które mogą przynieść graczom, w szczególności gdy są organizowane na wielką skalę, z loteriami wiąże się wysokie ryzyko
przestępstw i oszustw. Zachęcają one ponadto do wydatków, które mogą mieć
szkodliwe konsekwencje, zarówno indywidualne, jak i społeczne. Art. 43 i 49
TWE nakładają obowiązek zniesienia ograniczeń w zakresie swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego świadczenia usług, a za takie ograniczenia muszą
być uznane wszelkie środki, które zakazują, ograniczają lub zmniejszają atrakcyjność korzystania z tych swobód. Krajowe środki ograniczające korzystanie
z podstawowych swobód zagwarantowanych w TWE mogą być uzasadnione
wyłącznie wtedy, gdy spełniają cztery przesłanki: są stosowane w sposób niedyskryminacyjny, odpowiadają nadrzędnym wymogom interesu ogólnego, są odpowiednie dla zapewnienia realizacji wyznaczonego celu i nie wykraczają poza
to, co niezbędne dla jego osiągnięcia.
30
Wyrok TS z 26 października 2006 r., C-65/05, LEX nr 224015.
38
Komentarz: W zaprezentowanym wyroku Trybunał Sprawiedliwości wskazał
przesłanki uzasadniające ograniczenie praw gwarantowanych w TWE. Przepisy
prawne niespełniające tych standardów muszą być uznane za sprzeczne z prawem
wspólnotowym.
17. W wyroku z dnia 28 września 2006 r. w postępowaniu karnym przeciwko Jan-Erik Ahokainen i Mati Lepik (orzeczenie wstępne)31 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że wszelkie przepisy handlowe państw członkowskich mogące
bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudnić handel wewnątrz Wspólnoty należy uznać za środki o skutku równoważnym do ograniczeń
ilościowych i z tego tytułu są one zakazane na gruncie art. 28 TWE. Również
przepisy znajdujące pośrednie zastosowanie do produktów krajowych i produktów przywożonych, których zastosowanie do produktów przywożonych może
zmniejszyć rozmiar ich sprzedaży, stanowią co do zasady środki o skutku równoważnym zabronione w art. 28 TWE. Jednakże krajowe przepisy ograniczające
niektóre metody sprzedaży bądź zabraniające ich, które z jednej strony obowiązują wszystkie zainteresowane podmioty wykonujące działalność na terytorium
krajowym, a z drugiej strony wpływają w ten sam sposób, prawnie i faktycznie,
na handel produktami krajowymi i pochodzącymi z innych państw członkowskich, nie mogą utrudniać bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie handlu między państwami członkowskimi.
Komentarz: W omawianym wyroku Trybunał Sprawiedliwości zwrócił uwagę, że wprowadzenie przez państwa członkowskie przepisów, które mogą nawet
pośrednio czy potencjalnie utrudnić handel wewnątrz Wspólnoty, jest zakazane
na podstawie art. 28 TWE, a zatem są sprzeczne z pierwotnym prawem wspólnotowym.
Podsumowując, należy zauważyć, że przyczyny braku jednolitości w stosowaniu prawa wspólnotowego są różne. Mają one jednak wspólny mianownik, są
bowiem wynikiem niezrozumienia istoty integracji europejskiej, która polega
m.in. na unifikacji wewnętrznych porządków prawnych w duchu zasady jednolitości i solidarności prawa wspólnotowego. Jest to proces trudny i żmudny, gdyż
niejednokrotnie wiąże się z koniecznością rezygnacji z prowadzonej polityki
wewnętrznej i koniecznością odstępstwa od stosowanych dotychczas procedur.
Dotyczy to zwłaszcza obszaru wspólnego rynku. Proces ten oznacza zatem konieczność zmiany prawa wewnętrznego zgodnie ze standardami wspólnotowymi, przy czym przepisy prawa wewnętrznego realizujące założenia prawa
wspólnotowego muszą być jasne i spójne, a przede wszystkim nie mogą podważać założeń traktatowych (np. swobodnego przepływu osób). Nie powinno ulegać wątpliwości, że ujednolicenie systemów prawnych w obszarach działania
Wspólnot służy likwidacji barier i odrębności, a przez to prowadzi do zapewnie31
Wyrok TS z 28 września 2006 r., C-434/04, LEX nr 227005.
39
nia jednostce skuteczniejszej ochrony i wzmocnienia jej praw. Dzięki temu jednostka staje się beneficjentem integracji europejskiej, z jednej strony bowiem
zyskuje możność funkcjonowania w ramach wszystkich państw członkowskich,
co jest konsekwencją przyjęcia swobody przepływu osób, usług i kapitałów,
a z drugiej, zyskuje w tym zakresie ochronę prawa wspólnotowego, z którym
zgodne muszą być wewnętrzne porządki prawne. Walka z barierami prowadzona
jest na szczeblu Wspólnoty (tworzenie prawa harmonizującego wewnętrzne porządki prawne), ale powinna mieć miejsce przede wszystkim na szczeblu poszczególnych państw członkowskich, gdyż to na tym gruncie dochodzi do „zniekształcania” (wypaczenia) wspólnotowych regulacji, czy wręcz ich łamania. To
państwa członkowskie odpowiedzialne są za to, że wbrew zasadzie jednolitości,
prawo wspólnotowe nie wszędzie jest stosowane w pełni i jednakowo. Państwa
członkowskie odpowiedzialne są również za naruszenie zasady solidarności.
Państwa te powinny zatem uświadomić sobie istotę wspólnotowego porządku
prawnego i zasady nim rządzące, co jest niezbędne do pełnego wypełnienia ciążących na nich obowiązków. Pomocne w tym jest orzecznictwo Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji.