Stanis³awa Golinowska - CASE - Center for Social and Economic

Transkrypt

201
Stanis³awa Golinowska
Ochrona socjalna bezrobotnych w Polsce
oraz w innych krajach
W a r s z a w a ,
1 9 9 9
Prezentowane w serii „Studia i Analizy” stanowiska merytoryczne wyra¿aj¹ osobiste
pogl¹dy Autorów i niekoniecznie s¹ zbie¿ne z oficjalnym stanowiskiem CASE – Centrum
Analiz Spo³eczno-Ekonomicznych.
Publikacja zosta³a przygotowana w ramach projektu "Sustaining Growth through Reform
Consolidation" nr 181-A-00-97-00322 finansowanego przez Amerykañsk¹ Agencjê do Spraw
Rozwoju Miêdzynarodowego (USAID) i Fundacjê CASE.
© CASE – Centrum Analiz Spo³eczno-Ekonomicznych, Warszawa 1999
Projekt graficzny: Agnieszka Natalia Bury
DTP: CeDeWu – Centrum Doradztwa i Wydawnictw “Multi-Press” sp. z o.o.
ISSN 1506-1701, ISBN 83-7178-206-3
Wydawca:
CASE – Centrum Analiz Spo³eczno-Ekonomicznych
ul. Sienkiewicza 12, 00-944 Warszawa
tel.: (4822) 622 66 27, 828 61 33, fax (4822) 828 60 69
e-mail: [email protected]
Spis treœci
Streszczenie
Wprowadzenie
1. Teoretyczne aspekty konstrukcji zasi³ków
2. Koszty i korzyœci ró¿nych koncepcji zasi³ków dla bezrobotnych
3. Systemy wspierania dochodów bezrobotnych w krajach
zachodnich
4. Ochrona socjalna bezrobotnych w krajach Europy Œrodkowej
i Wschodniej
5. Ochrona bezrobotnych w okresie transformacji w Polsce.
Ewolucja koncepcji
6. Zakoñczenie
Bibliografia
5
6
6
8
13
20
26
33
38
Studia i Analizy CASE Nr 201 – Stanis³awa Golinowska
Stanis³awa Golinowska
Profesor, absolwentka Wydzia³u Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 1992–1997 pe³ni³a funkcjê dyrektora Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych.
Wspó³za³o¿ycielka i wspó³pracownik CASE. Autorka licznych prac na temat polityki spo³ecznej z ekonomicznego punktu widzenia. Jest uznanym ekspertem w dziedzinie rynku
pracy i systemu zabezpieczenia spo³ecznego. Prowadzi³a w tej dziedzinie liczne projekty
krajowe i miêdzynarodowe, a tak¿e prace doradcze w krajach Europy Œrodkowej
i Wschodniej.
4
Studia i Analizy CASE Nr 201 – Ochrona socjalna bezrobotnych w Polsce ...
Streszczenie
Przedmiotem opracowania jest identyfikacja œwiadczeñ s³u¿¹cych ochronie socjalnej
bezrobotnych w Polsce oraz w innych krajach Europy Œrodkowej i Wschodniej na tle
rozwi¹zañ w Europie Zachodniej oraz pozosta³ych krajów z grupy OECD. Celem tego
rozpoznania by³o wydobycie prawid³owoœci systemu œwiadczeñ dla bezrobotnych z
punktu widzenia ich dwóch podstawowych funkcji: ochrony przed ubóstwem oraz
motywacji do powrotu na rynek pracy. Ukazanie bardzo zró¿nicowanej praktyki w
pomaganiu bezrobotnym stanowi³o t³o refleksji na temat zastosowanych rozwi¹zañ w
Polsce, które zosta³y przedstawione ukazuj¹c zmiennoœæ koncepcji w czasie. Niskie i nie
zró¿nicowane œwiadczenia s¹ obecnie wyrazem zarówno trudnoœci identyfikacji zjawiska
bezrobocia z punktu widzenia faktycznego posiadania pracy, jak i z powodu znacznej skali
bezrobocia strukturalnego, wobec którego motywowanie przez zasi³ki nie odgrywa
wiêkszej roli. Oceniaæ zasi³ki nale¿y tak¿e w kontekœcie mo¿liwych przep³ywów miêdzy
ró¿nymi œwiadczeniami systemu zabezpieczenia spo³ecznego. Bardzo niskie zasi³ki mog¹
motywowaæ do zabiegania o znacznie dro¿sze œwiadczenia z ubezpieczeñ spo³ecznych.
W sytuacji bezrobocia strukturalnego zasadnicze znaczenie ma podejœcie polegaj¹ce na
zastosowaniu specjalnych programów aktywnej polityki rynku pracy.
5
Wprowadzenie
Odejœcie od polityki pe³nego zatrudnienia i uczynienie bezrobocia zjawiskiem dla gospodarki rynkowej naturalnym, postawi³o na porz¹dku dziennym problem ochrony socjalnej bezrobotnych. Nie by³o w zasadzie kontrowersji, czy bezrobotni powinni otrzymywaæ zasi³ki pieniê¿ne. Natomiast jak skonstruowaæ system wsparcia dochodowego dla
bezrobotnych – to problem ci¹gle nie rozstrzygniêty i w Polsce wystêpuje du¿a zmiennoœæ stosowanej praktyki oraz znaczna ró¿norodnoœæ pogl¹dów.
1. Teoretyczne aspekty konstrukcji zasi³ków
Zasi³ek dla bezrobotnych powinien spe³niaæ jednoczeœnie dwie funkcje. Z jednej
strony – funkcjê dochodotwórcz¹. Chodzi o zapewnienie dochodów w sytuacji utraty
pracy. Przy czym to zapewnienie dochodów mo¿e z jednej strony oznaczaæ rekompensatê utraconego zarobku i pozostawaæ w zwi¹zku z dotychczas uzyskiwan¹ p³ac¹, albo
stanowiæ tylko wsparcie dochodowe w obronie przed ubóstwem.
Z drugiej strony zasi³ek dla bezrobotnych, mimo ¿e jest zaliczany do tzw. biernych
instrumentów rynku pracy, w istocie powinien i mo¿e pe³niæ funkcje aktywnego bodŸca
poszukiwania pracy.
Pe³nienie tych dwóch funkcji jednoczeœnie w sposób efektywny jest bardzo trudne do
uzyskania w praktyce. W gruncie rzeczy mamy do czynienia z sytuacjami przewagi którejœ
z funkcji, a wybór w tej sprawie jest w praktyce wyborem politycznym.
Spójrzmy na potencjalne mo¿liwoœci oddzia³ywania zasi³ków na przep³ywy na rynku
pracy.
Zestawienie 1. Warianty przep³ywów na rynku pracy
Zatrudnienie
Bezrobocie
Biernoœæ
1
X
Aktywne
programy
2
5
X
4
7
10
8
11
X
12
9
X
Od /do
Zatrudnienie
Bezrobocie
Aktywne
programy
Biernoœæ
6
3
6
Optymalnym rozwi¹zaniem by³oby, gdyby zasi³ki dzia³a³y szybko i w najwiêkszym zakresie wobec przep³ywu 4, czyli od bezrobocia do zatrudnienia. Rozwi¹zaniem typu second best jest przep³yw 5 i 7, czyli od bezrobocia do uczestnictwa w aktywnych programach rynku pracy i z powrotem do zatrudnienia. W rzeczywistoœci zasi³ki nie dzia³aj¹ na
te dwa przep³ywy w sposób przewa¿aj¹cy i zawsze kierunkowo korzystnie. Przedstawiony schemat u³atwia przeprowadzenie analizy innego oddzia³ywania, np. czy istniej¹ca
konstrukcja zasi³ków nie zwiêksza czasem przep³ywu od zatrudnienia do uczestnictwa
w aktywnych programach (2) i nastêpnie do bezrobocia (8), a nastêpnie od bezrobocia
do uczestnictwa w aktywnych programach polityki rynku pracy (5). Inna droga to przep³yw od bezrobocia do biernoœci (6).
Badania wp³ywu systemu zasi³ków dla bezrobotnych na zachowania pracowników, pracodawców i bezrobotnych doprowadzi³y do sformu³owania licznych tez,
które stanowi¹ obecnie pewien kanon wiedzy dla policy makers kszta³tuj¹cych konstrukcjê i poziom œwiadczeñ dla bezrobotnych. Przypomnijmy niektóre z tych
wniosków.
– Budowanie systemu zasi³ków w oparciu o instytucjê prywatnego ubezpieczenia siê
od bezrobocia prowadzi³oby do luk w zabezpieczeniu. Grupy najbardziej zagro¿one bezrobociem maj¹ jednoczeœnie gorsz¹ pozycjê na rynku pracy i ni¿sze zarobki, co prowadzi³oby do tego, ¿e byliby na ogó³ albo nie ubezpieczeni w ogóle, albo nie do ubezpieczeni. Jest to g³ówny argument na rzecz koniecznoœci tworzenia systemów publicznych.
– System zasi³ków wywo³uje zachowania typu moral hazard (nonszalancja wobec ryzyka) polegaj¹ce z jednej strony na mniejszym poszanowaniu pracy przez pracowników
i istnieniu mniejszych obaw zwolnienia w sytuacji, gdy istniej¹ zasi³ki oraz z drugiej strony na ³atwiejszych decyzjach pracodawców dotycz¹cych zwalniania pracownika (mniejsze
skrupu³y) w sytuacji, gdy zwolniony nie bêdzie pozbawiony dochodów.
– Wœród bezrobotnych mamy ró¿ne kategorie osób ze wzglêdu na charakter bezrobocia oraz cechy indywidualne (kwalifikacje, gotowoœæ do pracy itp.) zwi¹zane z mo¿liwoœci¹ ponownego zatrudnienia. To powoduje, ¿e jednolite konstrukcje zasi³kowe nie
przystaj¹ do ka¿dej z grup. W stosunku do grup bezrobotnych, dla których brak pracy
jest rezultatem efektywnego dzia³ania mechanizmu rynkowego, skuteczne jest klasyczne
podejœcie do okreœlania poziomu zasi³ku i czasu jego pobierania. Polega to na tworzeniu
systemu œwiadczeñ zale¿nych od indywidualnych zarobków i pobieranych w stosunkowo
krótkim zakresie [Hauser, Burrows, 1969].
– Bezrobocie strukturalne wymaga raczej programów aktywizacji przez roboty publiczne i inne formy aktywnej polityki rynku pracy oraz pomocy pañstwa wobec przedsiêbiorstw (state aid) ni¿ przyznawania zasi³ków. Zasi³ki w takiej sytuacji pe³ni¹ wy³¹cznie
funkcje socjalne i pobierane w d³ugim okresie przyzwyczajaj¹ œwiadczeniobiorcê do zachowania biernego, uzale¿niaj¹c jego egzystencjê od œwiadczeñ pieniê¿nych.
7
– Bezrobotni nie posiadaj¹cy korzystnych cech s³u¿¹cych ponownemu zatrudnieniu
wymagaj¹ programów zwiêkszaj¹cych ich zatrudnialnoœæ (employability), a szczególnie
odpowiednich szkoleñ.
– W ka¿dym spo³eczeñstwie istnieje grupa bezrobocia socjalnego. S¹ to ludzie niezdolni do pracy przez kumulacjê kilku cech: niskich kwalifikacji, z³ej kondycji zdrowotnej,
czêsto uzale¿nionych oraz pozbawionych wsparcia rodziny i otoczenia spo³ecznego. Ta
grupa wymaga innego charakteru dzia³añ socjalnych i sytuuje siê raczej w systemie pomocy spo³ecznej.
2. Koszty i korzyœci ró¿nych koncepcji zasi³ków dla bezrobotnych
Konstrukcja systemu œwiadczeñ dla bezrobotnych zawiera kilka zasadniczych elementów, które ka¿dy z osobna i we wzajemnej kombinacji tworz¹ instrument korzystnie, b¹dŸ niekorzystnie realizuj¹cy obie funkcje: dochodow¹ i motywacyjn¹. S¹ to:
– uprawnienie zwi¹zane z uprzednim zatrudnieniem (ubezpieczeniem),
– poziom wymiaru zasi³ku,
– poziom zasi³ku,
– zró¿nicowanie wysokoœci w okresie pobierania zasi³ku,
– okres pobierania œwiadczenia,
– selektywne adresowanie i ró¿nicowanie zasi³ków.
Kompleksowa analiza obu funkcji œwiadczeñ dla bezrobotnych w pe³nej kombinacji
ró¿nych elementów systemu pomocy jest bardzo trudna, jeœli nie niemo¿liwa [Kvist
1998]. Trzeba przy tym wzi¹æ pod uwagê fakt, ¿e bezrobotny nie stoi przed swobodnym wyborem miêdzy dalsz¹ prac¹, czy powrotem do pracy, a pobraniem zasi³ku. Je¿eli nawet wyeliminujemy wybór powrotu do pracy jako w danym momencie niemo¿liwy, to i tak mo¿liwoœæ uzyskania zasi³ku nie jest automatyczna. Kryteria dostêpnoœci
do œwiadczeñ zwi¹zane s¹ z przyczynami bezrobocia, poprzednim statusem na rynku
pracy, zarobkami itp. Ponadto œwiadczenia maj¹ (powinny mieæ) charakter dochodów
przejœciowych (pomostowych) miêdzy dochodami z pracy a dochodami z systemu pomocy dla bezrobotnych. To zak³ada, ¿e bezrobotny powinien wybieraæ miêdzy krótszym b¹dŸ d³u¿szym okresem bezrobocia, a nie miêdzy dochodami ze œwiadczeñ i dochodami z pracy.
Sytuacjê badawcz¹ utrudnia fakt nieprawdopodobnego zró¿nicowania systemów pomocy bezrobotnym, jeœli weŸmiemy pod uwagê wszystkie wymienione wy¿ej elementy
ich konstrukcji. Czêsto wiêc dysponujemy wynikami badañ cz¹stkowych i opartych na
8
uproszczonych modelach zale¿noœci. Do wniosków z takich badañ nale¿y podchodziæ
z odpowiednim dystansem. Na ogó³ sami autorzy do tego nawo³uj¹. Tym bardziej ostro¿nie powinien podchodziæ czytelnik, który chce takie wnioski wykorzystaæ w swej praktyce decyzyjnej. Tutaj potrzebna jest du¿a doza wiedzy nie tylko wynikaj¹cej z badañ iloœciowych, ale znacznie szerszej – o spo³eczeñstwie w jego strukturze jakoœciowej i procesach przemian, a przede wszystkim – wiele zdrowego rozs¹dku.
2.1. Motywacyjna funkcja zasi³ków
Przeanalizujmy motywacyjna funkcjê zasi³ku jako zasadnicz¹ dla uzyskania d³ugookresowej korzyœci: wyjœcia ze stanu bezrobocia przez ponowne zatrudnienie i uzyskanie dochodów z pracy. Uporz¹dkujmy te rozwa¿ania z punktu widzenia g³ównych cech konstrukcji systemu zasi³ków, a wiêc: najpierw wysokoœæ, nastêpnie zró¿nicowanie w czasie
pobierania i w koñcu – okres wyp³acania zasi³ków dla bezrobotnych.
Wysokoœæ zasi³ków dla bezrobotnych
Zarówno teoria, jak i dowody empiryczne w mniejszym stopniu zajmuj¹ siê wp³ywem
zasi³ków na aktywnoœæ zachowañ na rynku pracy, a w znacznie wiêkszym – p³acami, poniewa¿ zasi³ki postrzegane s¹ g³ównie b¹dŸ jako narzêdzie przeciwdzia³ania ubóstwu
i wówczas aktywizuj¹ca funkcja zasi³ków nie jest analizowana, b¹dŸ jako przed³u¿enie, czy
zast¹pienie p³ac i wówczas analiza p³ac odzwierciedla te¿ wp³yw zasi³ków. Uzyskanie odpowiedzi na pytanie, co sprzyja szybkiemu wychodzeniu ze stanu bezrobocia w odniesieniu do p³ac zwi¹zane jest z teori¹ p³acy progowej oraz poziomem p³acy netto.
P³aca progowa (reservation wage)* jest to p³aca najni¿sza z mo¿liwych do zaakceptowania przez poszukuj¹cego pracê. Nie jest to wartoœæ dla wszystkich jednakowa, bo
silnie zale¿y od indywidualnych cech bezrobotnego, wynagrodzenia w jego poprzedniej pracy, okresu pozostawania bez pracy oraz wystêpuj¹cego w kraju (regionie) poziomu p³ac oraz zasi³ków. Generalizuj¹c i nieco upraszczaj¹c problem mo¿na powiedzieæ, ¿e im bardziej zasi³ki zbli¿one s¹ do p³acy progowej (przy innych czynnikach nie
zmienionych), tym bardziej os³abiona jest motywacja do wychodzenia z bezrobocia.
P³aca najni¿sza – to w wielu krajach p³aca minimalna, definiowana w trybie regulacji
rz¹dowej, b¹dŸ negocjowana przez partnerów socjalnych. W krajach transformacji kate* Bardzo trafnie proponuje stosowaæ termin p³acy progowej w odniesieniu do pojêcia reservation wage
E. Kwiatkowski [Kwiatkowski, 1998].
9
goria p³acy minimalnej funkcjonuje powszechnie. Pierwsze badania na temat wp³ywu jej
wysokoœci i elastycznoœci w relacji do zasi³ków dla bezrobotnych na procesy rynku pracy
przeprowadzone przez ekspertów IMF [Galibardi i Brixiova, 1997] nie prowadz¹ do jednoznacznych wniosków, poza ogóln¹ tez¹, ¿e rozwi¹zania w zakresie p³acy minimalnej
i instytucji rynku pracy mog¹ przyspieszyæ b¹dŸ opóŸniæ procesy przemieszczania siê si³y
roboczej od sektora pañstwowego do prywatnego. Autorzy jednak podkreœlaj¹, ¿e rozwi¹zania przyjête w krajach Europy Œrodkowej, poza Czechami, sprzyja³y realokacji si³y
roboczej zarówno do sektora prywatnego, jak i dziedzin o wy¿szej wydajnoœci. Inaczej
oceniaj¹ sytuacjê w krajach postradzieckich.
Z tego wynika ogólny wniosek, ¿e relacja p³ac najni¿szych do zasi³ków jest bardzo
wa¿n¹ relacj¹ dla dynamiki przep³ywów od bezrobocia do zatrudnienia i ustalanie relacji
w sposób motywacyjny nie powinno byæ lekcewa¿one w decyzjach na ten temat.
Wœród czynników p³acowych motywuj¹cych do wychodzenia z bezrobocia zwraca
siê tak¿e uwagê na zró¿nicowanie p³ac. Ostatnie badania w tej dziedzinie [Jackman, 1997;
Nickell i Layard, 1998 przytoczone za: Mickiewicz, 1999] zwracaj¹ uwagê na to, ¿e zbyt
ma³e zró¿nicowanie w niskich przedzia³ach rozk³adu p³ac nie sprzyja wychodzeniu z bezrobocia. Z tego wynika wniosek, ¿e wysoki podatek socjalny oraz relatywnie wysoka i nie
zró¿nicowana p³aca minimalna nie zachêcaj¹ pracodawcy do zwiêkszania zatrudnienia.
Gdy zasi³ki odnoszone do p³acy minimalnej nie s¹ znacz¹co od niej ni¿sze, to tak¿e bezrobotny, który z punktu widzenia pracodawcy mia³by potencjalnie wiêksze szanse zatrudnienia, kieruj¹c siê kryteriami w³asnej op³acalnoœci, nie zaakceptuje p³acy niewiele ró¿ni¹cej siê od zasi³ku (koncepcja pracy progowej).
Zasi³ki jednolite czy zró¿nicowane
Co do konstrukcji zasi³ków; jednolite czy w czasie zró¿nicowane nie ma zgody. W teorii podnosi siê problem kosztów poszukiwania pracy, co uzasadnia projektowanie zasi³ków wy¿szych w okresie intensywnego poszukiwania pracy. Poniewa¿ poszukiwanie pracy jest znacznie intensywniejsze w pierwszych miesi¹cach bezrobocia, to czêsto przyjmuje siê, ¿e zasi³ki powinny byæ wówczas znacznie wy¿sze ni¿ póŸniej. Tak te¿ wiele systemów zasi³kowych zosta³o skonstruowanych, chocia¿ nie koszty poszukiwania pracy jako
jedyny, a nawet decyduj¹cy czynnik o tym zadecydowa³y.
Okres pobierania zasi³ków
Poziom p³ac netto jako czynnik wyjaœniaj¹cy motywacjê do wychodzenia z bezrobocia zwi¹zany jest z nastêpuj¹cymi, g³ównymi teoriami rynku pracy: teori¹ poszuki-
10
wañ oraz teori¹ insiderów i outsiderów w czêœci dotycz¹cej negocjacji p³acowych. Zgodnie z nimi wysoki poziom p³ac uzyskiwany, miedzy innymi, przez wysok¹ pozycjê insiderów (pracowników starszych sta¿em) w negocjacjach p³acowych zwiêksza wymagania pracodawców wobec poszukuj¹cych pracy oraz motywuje do zachowañ selekcjonuj¹cych poszukuj¹cych pracy, a nawet ich dyskryminuj¹cych. Pracodawcy kieruj¹
siê przy tym pewnymi przekonaniami znajduj¹cymi potwierdzenie w badaniach empirycznych:
– wiêksze szanse na bycie wydajniejszym pracownikiem stanowi¹ zatrudnieni, którzy
chc¹ zmieniæ pracê ni¿ bezrobotni poszukuj¹cy pracy,
– bezrobocie trwaj¹ce powy¿ej trzech miesiêcy zniechêca bezrobotnego do aktywnoœci sprzyjaj¹cej sprostaniu wymagañ potencjalnego pracodawcy, zmniejsza chêæ do
wspó³pracy z pracodawc¹,
– bezrobotni d³ugookresowi trac¹ kwalifikacje (koncepcja ubytku kapita³u ludzkiego).
Z tego nurtu teoretycznego wynika wniosek, ¿e zasi³ki nie powinny s³u¿yæ przed³u¿aniu sytuacji bezrobocia. Im krótsze zasi³ki, tym wiêksza szansa nie tylko do intensywniejszych poszukiwañ, ale tak¿e do chêtniejszego zatrudniania bezrobotnych przez pracodawców.
Badania empiryczne prowadzone w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie potwierdzaj¹
przewrotny efekt d³ugoœci trwania zasi³ku dla ponownego wejœcia na rynek pracy. Efekt
ten wyra¿a siê nawet iloœciowo: jeden tydzieñ d³u¿ej pobierania zasi³ku, przed³u¿a sytuacjê bezrobocia o 0,16–0,20 tygodnia [Layard, Nickell, Jackman, 1997, s. 256].
2.2. Dochodowa funkcja zasi³ków
Inne wnioski przyniesie ocena zasi³ków, je¿eli bêdzie analizowaæ siê ich funkcjê
dochodow¹. Prace na ten temat obci¹¿one s¹ grzechem normatywnoœci. Interesuj¹ce
s¹ jednak analizy przep³ywu bezrobotnych miedzy ró¿nymi instytucjami systemu zabezpieczenia spo³ecznego [Hansen, 1998]. W bogatych krajach zachodnich sieæ bezpieczeñstwa socjalnego jest tak szczelna, ¿e bezrobotny mo¿e przez d³ugi czas pozostawaæ bez pracy i nie doœwiadczaæ deprywacji potrzeb podstawowych, nie tylko
swoich, ale tak¿e rodziny. W dwóch krajach skandynawskich: Szwecji oraz Danii bezrobotny mo¿e wybieraæ miêdzy korzystaniem z ubezpieczeñ od bezrobocia a œwiadczeniami pomocy spo³ecznej. Jako ¿e instytucje ubezpieczeñ od bezrobocia posiadaj¹ bardziej restrykcyjne kryteria dotycz¹ce po¿¹danych zachowañ bezrobotnego, to
istnieje motywacja do przedk³adania œwiadczeñ z pomocy spo³ecznej nad zasi³kami
dla bezrobotnych.
11
W krajach transformacji nie tyle pomoc spo³eczna jest alternatyw¹ dla zasi³ków, co
œwiadczenia ubezpieczeñ spo³ecznych, a przede wszystkim zasi³ki chorobowe, renty inwalidzkie i wczeœniejsze emerytury. Te œwiadczenia s¹ znacznie dro¿sze i w przypadku systemu emerytalno-rentowego w zasadzie pozostawiaj¹ bezrobotnego na sta³e w instytucji zabezpieczenia spo³ecznego. Wniosek, jaki z tego wynika ka¿e wiêc oceniaæ niskie
i krótkie zasi³ki jako motywuj¹ce do starañ nie tyle o pracê, co o uzyskanie innych œwiadczeñ w systemie zabezpieczenia spo³ecznego.
Zestawienie 2. Mo¿liwe warianty przep³ywów bezrobotnych w ramach zabezpieczenia
spo³ecznego
Od/do
Zasi³ek od
bezrobocia
Pomoc
spo³eczna
Zasi³ek
chorobowy
/renta
inwalidzka
Zasi³ek od
bezrobocia
Pomoc
spo³eczna
Zasi³ek
chorobowy/
renta inwalidzka
Wczeœniejsza
emerytura
X
4
1
X
2
5
3
6
7
8
X
9
Zestawienie ujmuje mo¿liwe przep³ywy w ramach systemu zabezpieczenia spo³ecznego typowe dla polskich doœwiadczeñ. To, ¿e uprawnienia do niektórych
œwiadczeñ nie s¹ zwi¹zane z pozycj¹ na rynku pracy (bezrobociem), np. do œwiadczeñ chorobowych, nie zmienia faktu, ¿e istnieje silna korelacja miêdzy zagro¿eniem
bezrobociem, a zwiêkszonym korzystaniem ze œwiadczeñ z tytu³u choroby i inwalidztwa.
Bior¹c po uwagê tylko kryterium przeciwdzia³ania ubóstwu, system pomocy dla
bezrobotnych powinien byæ taki, aby zasi³ki by³y zbli¿one do kosztów utrzymania
koszyka potrzeb podstawowych, by by³y zró¿nicowane regionalnie i uwzglêdnia³y
sytuacjê rodzinn¹. Wiele konstrukcji zasi³kowych bierze pod uwagê tego rodzaju
kryteria.
Na ogól systemy zasi³kowe s¹ wyrazem kompromisu miêdzy obiema ich funkcjami:
socjaln¹ i motywacyjn¹. Kompromis ten mo¿e byæ jednak bardziej lub mniej
zrównowa¿ony. W dalszym ci¹gu opracowania pokazane zosta³y konkretne rozwi¹zania
w krajach zachodnich oraz w krajach naszego regionu. W wielu z nich funkcja socjalna
przewa¿a nad motywuj¹c¹ do podjêcia pracy.
12
3. Systemy wspierania dochodów bezrobotnych w krajach
zachodnich
Systemy zasi³ków dla bezrobotnych w krajach zachodnich zbudowane zosta³y w
oparciu o dwie koncepcje: ubezpieczeniow¹ i pomocow¹ [Reissert, 1993]. Pierwsza
zwi¹zana jest z filozofi¹ prowadzenia polityki spo³ecznej w oparciu o organizowanie
przez pañstwo (samodzielnie i/b¹dŸ z partnerami socjalnymi) systemu zabezpieczania siê
przed wyst¹pieniem ryzyka socjalnego i oznacza tworzenie sk³adkowych funduszy,
z których wyp³acane s¹ œwiadczenia w sytuacji wyst¹pienia ryzyka. Druga natomiast
wynika ze zobowi¹zania pañstwa do zabezpieczania dochodu zapewniaj¹cego unikniêcie
sytuacji ubóstwa.
Pierwsza koncepcja, ubezpieczeniowa, charakterystyczna tak¿e dla zabezpieczania
siê przed innymi ryzykami: chorob¹, inwalidztwem, niezdolnoœci¹ do pracy z powodu
staroœci, w odniesieniu do bezrobocia oznacza przymusowe zbieranie sk³adek od
pracodawców, b¹dŸ pracodawców i pracowników oraz wyp³acanie œwiadczeñ w
systemie repartycyjnym konstruuj¹c je w zale¿noœci od uprzednich zarobków
bezrobotnego. Koncepcja druga, nazywana w polskim prawodawstwie ubezpieczeñ
spo³ecznych zaopatrzeniow¹, oznacza pomoc dochodow¹ finansowan¹ z podatków,
której wysokoœæ jest niezró¿nicowana i poziomem zbli¿ona do obowi¹zuj¹cej w danym
kraju linii ubóstwa.
W praktyce wystêpuj¹ na ogó³ rozwi¹zania mieszane (Niemcy, Francja, Belgia,
Austria, Finlandia), chocia¿ o kilku krajach mo¿na powiedzieæ, ¿e przewa¿a u nich model
bardziej ubezpieczeniowy, np. w USA, Japonii, we W³oszech, Hiszpanii, Portugalii i Grecji.
Model bardziej zaopatrzeniowy przewa¿a w Wielkiej Brytanii, Szwecji, Danii i Holandii,
chocia¿ w krajach skandynawskich poziom zasi³ku jest wysoki, znacznie powy¿ej linii
ubóstwa.
W wielu krajach obok podstawowego systemu ochrony dla bezrobotnych
bezpoœrednio po utracie pracy, istnieje specjalny system dla bezrobotnych
d³ugookresowych. Stanowi on albo system minimalnego dochodu gwarantowanego
(GMI), albo integraln¹ czêœæ systemu ochrony socjalnej bezrobotnych (OSB), albo
wmontowany jest do systemu pomocy spo³ecznej (PS) i znów mo¿e byæ w tym
systemie albo specjalnym, wyodrêbnionym dzia³em, albo integraln¹ czêœci¹ pomocy
spo³ecznej.
13
14
Kraj
Belgia
Dania
Francja
Grecja
Rodzaj systemu
i finansowanie
Uprawnienia –
minimalny okres
zatrudnienia
mieszany; sk³adka
zró¿nicowane wg wieku;
pracodawcy –1,41
12 miesiêcy w ci¹gu
i pracownika – 0, 87 oraz
ostatnich 18 miesiêcy dla
systematyczne dotacje
m³odszych, a powy¿ej 50
pañstwa
lat – 24 miesi¹ce w ci¹gu
ostatnich 36 miesiêcy
zaopatrzeniowy; sk³adka
26 tygodni w ci¹gu
pracodawcy ustalana
ostatnich 3 lat i
rycza³towo co roku i dotacje posiadanie ubezpieczenia
pañstwa w skali 80%
co najmniej 1 rok
wydatków
mieszany; sk³adka
zale¿nie od wieku;
pracodawcy – 4,18%
4 miesi¹ce ubezpieczenia
i pracownika – 2,42%w ci¹gu 8 ostatnich
2,97% oraz rycza³towa
miesiêcy
dotacja pañstwa
ubezpieczeniowy; sk³adka
125 dni pracy w ci¹gu
pracodawcy – 2% i
pracownika – 1,2%
Poziom œwiadczenia
Okres pobierania
60% przeciêtnej p³acy
brutto – opodatkowane
nieokreœlony, ale
sytuacja bezrobocia
kontrolowana
90 % pobieranej
uprzednio p³acy,
ale istnieje limit,
opodatkowane
2,5 roku
40% p³acy + kwota
niezró¿nicowana, zale¿na
od kosztów utrzymania,
opodatkowane
od 4 do 60 miesiêcy,
zale¿nie od wieku i
sta¿u pracy
40% p³acy dla robotników
i 50% dla umys³owych;
ustalone minimum i
maksimum
od 2 do 8 miesiêcy,
zale¿nie od sta¿u
pracy, mo¿liwe
przed³u¿enie, ale
przy ni¿szej stawce
Zestawienie 3. System zasi³ków dla bezrobotnych w krajach zachodnich
Zestawienie 3. System zasi³ków dla bezrobotnych w krajach zachodnich c.d.
Kraj
Rodzaj systemu
i finansowanie
Hiszpania
pracodawcy – 6,2% i
pracownika – 1,6%
Holandia
pracodawcy i pracownika–
razem 5,1%, zró¿nicowana
wg ga³êzi przemys³u
26 tygodni w ci¹gu
ostatnich
12 miesiêcy
Irlandia
w ramach sk³adki na
ubezpieczenie spo³eczne, nie
wydzielona
w ramach sk³adki na
ubezpieczenie spo³eczne, nie
wydzielona
co najmniej 39
miesiêcy op³acania
sk³adek
540 dni pracy w ci¹gu
Portugalia
Poziom œwiadczenia
Okres pobierania
70% uprzedniej p³acy w
ci¹gu pierwszych 180 dni, a
nastêpnie obni¿enie o 10
punktów (maksimum 170%
p³acy minimalnej (dla rodzin
–220%)
i minimum – poziom p³acy
minimalnej), nie
opodatkowane
70% uprzedniej p³acy brutto
od 4 do 24 miesiêcy
zale¿nie od sta¿u
pracy (p³acenia
sk³adek)
zasi³ek jednolity ustalany
kwotowo
65% uprzedniej p³acy
(maksimum 3x p³aca
minimalna, minimum – p³aca
minimalna)
6 miesiêcy, póŸniej
tzw. œwiadczenie
rozszerzone, które
mo¿e byæ pobierane
do 5 lat
390 dni
6 miesiêcy minimum
+ 1 miesi¹c za ka¿dy
rok sk³adkowy
Uprawnienia –
minimalny okres
zatrudnienia
12 miesiêcy
sk³adkowych
w ci¹gu ostatnich
6 lat
15
16
Kraj
Rodzaj systemu
i finansowanie
Uprawnienia –
minimalny okres
zatrudnienia
12 miesiêcy w ci¹gu
ostatnich 3 lat
Niemcy
sk³adka pracodawcy
i pracownika jednakowa–
razem 6,5%
Wielka
Brytania
zaopatrzeniowy;
progresywna sk³adka
pracodawcy i pracownika
p³acona w ramach
ubezpieczeñ spo³ecznych
2 lat op³acania sk³adek
przy okreœleniu dolnego
limitu ich wysokoœci
W³ochy
pracodawcy – 4,41%
przemys³ i 1,61 % handel
oraz pracownika – 0,30%,
dotacja roczna z bud¿etu
zaopatrzeniowy; niska
sk³adka pracodawcy i ponad
90% wydatków – bud¿et
pañstwa
2 lata pracy
z ubezpieczeniem i w
tym co najmniej 1 rok
op³acania sk³adek
Szwecja
12 miesiêcy pracy, w
tym 5 miesiêcy w
ostatnim roku
Poziom œwiadczenia
zale¿ne od sytuacji
rodzinnej; z dzieæmi –
67%, bez dzieci – 60%
p³acy netto, okreœlony
kwotowo limit, inny dla
Niemiec Wschodnich
i Zachodnich
œwiadczenie kwotowe
niezró¿nicowane,
opodatkowane (45, 45
funtów tygodniowo),
dodatek dla osób
posiadaj¹cych kogoœ na
utrzymaniu
30% ostatniej p³acy
Okres pobierania
w zale¿noœci od
wieku i okresu
ubezpieczenia
1 rok
180 dni
80% uprzedniej p³acy
60 tygodni, a osoby
brutto (limit dla wysokich powy¿ej 55 lat – 90
zarobków), opodatkowane tygodni
Kraj
Rodzaj systemu
i finansowanie
pracodawcy zró¿nicowana
stanowo
Japonia
pracodawcy i pracownika
jednakowa – razem 1,1%,
dodatkowo – fundusz
pracodawcy dla
poszukuj¹cych pracy
ród³o: MISSOC 1997 oraz informacje zebrane bezpoœrednio ze Ÿróde³ krajowych
Poziom œwiadczenia
Okres pobierania
poziom zró¿nicowany wg najczêœciej 26
stanów, przeciêtnie - 50% tygodni
p³acy brutto,
opodatkowane
60% p³acy podstawowej
(do 80% dla najni¿ej
zarabiaj¹cych)
minimum – 90 dni,
maksimum 300 dni,
zale¿nie od wieku
i okresu
ubezpieczenia
USA
Uprawnienia –
minimalny okres
zatrudnienia
zarabianie co najmniej na
poziomie p³acy
minimalnej lub 4–20
tygodni zatrudnienia,
zró¿nicowanie wg
stanów
6 miesiêcy op³acania
sk³adek w ostatnim roku
pracy
17
18
Kraj
Belgia
Dania
Francja
Rodzaj systemu
system GMI – Minimex
system GMI – Social
Bistand
PS – specjalny dzia³ –
ASS oraz GMI – RMI
Uprawnienia
dla bezrobotnych, którzy
wyczerpali swoje uprawnienia
do OSB, means-tested
Wysokoœæ zasi³ku
w PS
w PS – najwy¿ej rok
75% p³acy minimalnej
po wyczerpaniu okresu
zasi³kowego dodatek
w wysokoœci 50%
zasi³ku podstawowego
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Portugalia
Wielka
Brytania
PS
zarejestrowany bez prawa do
zasi³ku, means tested, dla
bezrobotnych posiadaj¹cych
rodziny na utrzymaniu, oraz
powy¿ej 45 lat
w ramach PS w sposób zarejestrowanie i wyczerpanie
zintegrowany oraz GMI uprawnieñ do zasi³ku, means tested
w ramach PS i GMI
wyczerpanie uprawnieñ
do zasi³ku
Okres trwania
niezró¿nicowany,
zale¿ny od wieku
i sytuacji rodzinnej
zale¿nie od okresu
trwania bezrobocia
i potrzeb
w ramach PS i specjalny zarejestrowanie i wyczerpanie niezró¿nicowany,
system wspierania
prawa do zasi³ku, meanszale¿ny od wieku i
dochodów typu GMI
tested
sytuacji rodzinnej
bez ograniczeñ
bez ograniczeñ
nie ograniczony
Zestawienie 4. System ochrony socjalnej dla bezrobotnych d³ugookresowych po wyczerpaniu uprawnieñ do zasi³ków dla
bezrobotnych
Zestawienie 4. System ochrony socjalnej dla bezrobotnych d³ugookresowych po wyczerpaniu uprawnieñ do zasi³ków dla
bezrobotnych c.d.
Kraj
Niemcy
Szwecja
USA
Japonia
Uprawnienia
zarejestrowanie, wyczerpanie
prawa do zasi³ku, co najmniej
150 dni ubezpieczenia w roku
poprzedzaj¹cym pobieranie
zasi³ku z ubezpieczenia,means
- tested
nie ma specjalnego
systemu dodatkowego
mo¿e byæ przed³u¿enie
ubezpieczenia w regionach o
wysokim bezrobociu, albo w
przypadkach wyj¹tkowych
po wyczerpaniu prawa do
zasi³ku, pod okreœlonymi
warunkami
Wysokoœæ zasi³ku
57% p³acy netto dla
posiadaj¹cych dzieci na
utrzymaniu i 53% nie
posiadaj¹cych dzieci
Okres trwania
bez ograniczeñ
jako przed³u¿enie
zasi³ku od
ubezpieczenia na
wypadek bezrobocia
– do 13 tygodni, a
nastêpnie na
zasadach PS
Objaœnienia: GMI (guaranted minimum income) – system minimalnego dochodu gwarantowanego, PS – system pomocy spo³ecznej
ród³o: MISSOC 1997 oraz dane krajowe
W³ochy
Rodzaj systemu
w ramach specjalnego
systemu (Arbeitslosen
Hilfe) uzupe³niaj¹cego
ubezpieczenie od
bezrobocia i w ramach
PS
w niektórych regionach
GMI
specjalny system
pomocy, uzupe³niaj¹cy
ubezpieczenie oraz GMI
- Socialbidrag
w ramach PS
19
Przegl¹d rozwi¹zañ w dziedzinie ochrony dochodowej bezrobotnych w krajach
zachodnich pozwala sformu³owaæ kilka nastêpuj¹cych konstatacji:
– Bezrobotni posiadaj¹ zabezpieczenie dochodów do tego stopnia, ¿e nie pozostaj¹
bez wsparcia ani zaraz po utracie pracy, ani póŸniej; sieæ bezpieczeñstwa jest szczelna.
– Systemy wspierania dochodów s¹ bardzo zró¿nicowane. Podzia³ na system
ubezpieczeniowy i zaopatrzeniowy jest niewystarczaj¹cy, aby uporz¹dkowaæ istniej¹ce
ró¿nice. Na przyk³ad system zaopatrzeniowy w krajach skandynawskich dostarcza
relatywnie najwy¿szych œwiadczeñ, a w Wielkiej Brytanii – relatywnie niskich.
– W ramach systemu wspierania dochodów bezrobotnych zawarte s¹ czêsto
instrumenty wspierania rodziny.
– Wysokoœæ œwiadczeñ waha siê od 30% uprzednich zarobków (W³ochy) do 80%
(Szwecja) i 90% (Dania), a okres pobierania od 2 miesiêcy (Grecja) do czasu
niezdefiniowanego (Belgia).
– Systemy wspierania dochodów bezrobotnych stanowi¹ nie tylko element polityki
rynku pracy, ale wobec bezrobotnych d³ugookresowych s¹ te¿ elementem sytemu
pomocy spo³ecznej, albo szerzej systemu minimalnego dochodu gwarantowanego. W
tych systemach obok kryterium dochodowego jako progu uprawniaj¹cego do œwiadczeñ,
stosowane s¹ kryteria zwi¹zane z wiekiem oraz sytuacj¹ rodziny. W wiêkszych i bardziej
zró¿nicowanych regionalnie krajach stosuje siê kryteria przestrzenne; w USA, we
W³oszech i w Niemczech (zró¿nicowanie Niemcy Wschodnie – Niemcy Zachodnie).
– Poziom wsparcia dochodów bezrobotnych zale¿y od modelu pañstwa
opiekuñczego* i poziomu dobrobytu. W krajach najbogatszych, ale realizuj¹cych model
solidarnoœciowy oraz konserwatywny, pomoc udzielana bezrobotnym jest wysoka. W
krajach tak¿e bogatych, ale realizuj¹cych model liberalny, wspieranie bezrobotnych ma
ni¿szy poziom i jest selektywne. Najwiêksze wsparcie ma miejsce w krajach
skandynawskich, Belgii, Francji, Holandii i w Niemczech.
4. Ochrona socjalna bezrobotnych w krajach Europy Œrodkowej
i Wschodniej
W krajach regionu Europy Œrodkowej i Wschodniej bezrobocie zosta³o przyjête jako
zjawisko wprawdzie naturalnie towarzysz¹ce gospodarce rynkowej, a wiêc nieuniknione,
* Klasyfikacja modeli polityki spo³ecznej pochodzi od G. Esping-Andersena (1990), a w Polsce szeroko
zosta³a przedstawiona w pracach M. Ksiê¿opolskiego (1999).
20
ale jednoczeœnie jako problem bardzo trudny politycznie, wobec którego nie
zdefiniowano jednoznacznego podejœcia. W wyniku tego w wiêkszoœci krajów nie
uczyniono bezrobocia zjawiskiem otwartym. Nicholas Barr nazywa to sytuacj¹
niezdefiniowan¹, nie binarn¹ (nie zero-jedynkow¹) [Barr, 1994]. To oznacza, ¿e
bezrobocie nie zawsze jest zwi¹zane z brakiem pracy, a zatrudnienie z jej posiadaniem.
Mamy wiêc z jednej strony bezrobotnych, którzy pracuj¹ bez oficjalnego zatrudnienia,
albo tylko sezonowo i dorywczo. Czêsto migruj¹ za granicê, gdzie zatrudniaj¹ siê na
krótki okres, b¹dŸ pracuj¹ "na czarno", co pozwala im póŸniej na ca³oroczne utrzymanie.
Z drugiej strony mamy zatrudnionych, którzy w swych zak³adach pracy nie maj¹ co robiæ,
a czêsto te¿ nie uzyskuj¹ wynagrodzenia. Oficjalnie wiêc nie s¹ zarejestrowani jako
bezrobotni, ale de facto nie maj¹ pracy i czêsto œrodków do ¿ycia.
Ta niejednoznaczna sytuacja z bezrobociem by³a dominuj¹c¹ w regionie na pocz¹tku
okresu transformacji. Ci¹gle jeszcze wystêpuje, ale jej skala jest znacznie mniejsza. Mia³o
to równie¿ wp³yw na to, ¿e statystyki bezrobocia rejestrowanego s¹ obecnie znacznie
bardziej wiarygodne ni¿ na pocz¹tku dekady. Dotyczy to przede wszystkim krajów
Europy Œrodkowej.
Pomocne w odpowiedzi na pytanie, czy zjawisko bezrobocia jest jednoznaczne mo¿e
byæ porównanie statystyki pochodz¹cej z rejestracji bezrobotnych z wynikami badañ
aktywnoœci zawodowej ludnoœci (BAEL – labour force service). To porównanie pokazuje,
¿e ci¹gle mamy tak¹ sytuacjê, i¿ w krajach postradzieckich bezrobocie rejestrowane jest
mniejsze ni¿ bezrobocie faktyczne. Dotyczy to tak¿e krajów ba³tyckich (1999).
Natomiast w Europie Œrodkowej bezrobocie faktyczne jest ni¿sze ni¿ bezrobocie
rejestrowane.
Konsekwencj¹ niejednoznacznoœci sytuacji bezrobocia jest brak przekonania do
jakiegoœ jednoznacznego modelu pomocy bezrobotnym, co znajduje odzwierciedlenie w
zastosowanych koncepcjach ochrony socjalnej bezrobotnych (patrz zestawienie 4).
Innym zjawiskiem utrudniaj¹cym tworzenie przekonywuj¹cych koncepcji pomocy
bezrobotnym w regionie Europy Œrodkowej i Wschodniej jest nierównomiernoœæ
rozk³adu problemu bezrobocia w spo³eczeñstwach postsocjalistycznych. W porównaniu
z krajami zachodnimi bezrobocie na Wschodzie dotyka niektórych grup ponad
proporcjonalnie i to w bardzo wielu charakterystycznych przekrojach, przede wszystkim
w przekrojach regionalnych i lokalnych, dzia³ów i ga³êzi gospodarki oraz wed³ug wieku.
W tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z ponad proporcjonalnym bezrobociem
ludzi m³odych oraz z trudnoœciami z wchodzeniem absolwentów szkó³ na rynek pracy.
Je¿eli w Unii Europejskiej udzia³ ludzi m³odych (15–24 lata) wœród bezrobotnych wynosi
oko³o 21%, to we wszystkich krajach naszego regionu, poza Estoni¹, S³oweni¹
i Czechami wskaŸnik ten jest wy¿szy [European Commission 1998, s. 51]. Natomiast
21
w przypadku bezrobocia osób starszych, ale jeszcze przed ukoñczeniem wieku
emerytalnego, w krajach naszego regionu sytuacja jest ponad proporcjonalnie
korzystniejsza.
Coraz bardziej nieproporcjonalnie uk³ada siê bezrobocie wed³ug p³ci. W Unii
Europejskiej ró¿nica w stopie bezrobocia miêdzy mê¿czyznami a kobietami wynosi oko³o
3 punkty procentowe na niekorzyœæ kobiet. W krajach naszego regionu ró¿nica ta jest
ci¹gle przeciêtnie mniejsza, chocia¿ w Polsce ju¿ wiêksza, ale na przyk³ad w Bu³garii stopa
bezrobocia mê¿czyzn jest taka sama jak kobiet (op. cit, s.50).
Wobec tych specyficznych cech bezrobocia Europy Œrodkowej i Wschodniej
powielanie schematu ochrony socjalnej z krajów zachodnich jest, jak pokaza³o
doœwiadczenie, raczej ma³o uzasadnione. Kraje naszego regionu wystartowa³y jednak z
koncepcjami "na wyrost", które doprowadzi³y do pewnych paradoksów:
– wystêpowania nadwy¿ek w funduszach tworzonych na te cele; relatywnie wysok¹
sk³adkê p³ac¹ pracodawcy (niekiedy wy³¹cznie), a uprawnienia do œwiadczeñ s¹
restrykcyjne (z biegiem czasu zwiêksza³a siê restrykcyjnoœæ na skutek utrzymywania siê
niejednoznacznoœci sytuacji bezrobocia);
– mimo nadwy¿ki w funduszach pracy zasi³ki s¹ obecnie bardzo niskie i wyp³acane
raczej krótko;
– koszty administracyjne prowadzenia polityki rynku pracy i wyp³acania œwiadczeñ s¹
wysokie, szczególnie w porównaniu ze zmniejszaj¹c¹ siê liczb¹ uprawnionych oraz
wysokoœci¹ zasi³ków; od kilkunastu procent do jednej trzeciej wydatków na zasi³ki i
programy aktywnej polityki rynku pracy (1999).
Zestawienie 5 ukazuje zró¿nicowanie sytuacji w 1998 r. Z jednej strony mamy bardzo
oszczêdne podejœcie w Estonii, gdzie bezrobotni uzyskuj¹ w zasadzie skromn¹ pomoc
socjaln¹ z bud¿etu pañstwa. Do oszczêdnych rozwi¹zañ dosz³a te¿ Polska, ale pocz¹tek
by³ szczodry (patrz ni¿ej).
Koncepcje ubezpieczeniowe realizuj¹ Wêgry, £otwa i Bu³garia, a pozosta³e kraje
balansuj¹; przyjmuj¹ czêsto rozwi¹zania, które okreœla siê enigmatycznie jako rozwi¹zania
pragmatyczne. S¹ to rozwi¹zania czêsto ma³o transparentne, np. w Czechach oraz
zmienne, np. w Rumunii. Wysokoœæ zasi³ku jest bardzo zró¿nicowana; od 7% p³acy
przeciêtnej (Estonia) do 65% na Wêgrzech i 70% – w S³owenii. Okres pobierania zasi³ku
jest raczej krótki. W zasadzie nie przekracza roku, poza Polsk¹, w której przed³u¿a siê
zasi³ek w specjalnych okolicznoœciach (w rejonach wysokiego bezrobocia strukturalnego)
oraz na S³owenii, w której tak¿e przed³u¿a siê zasi³ek, ale ze wzglêdu na indywidualne
cechy bezrobotnego; d³u¿szy sta¿ i starszy wiek.
Nie we wszystkich krajach istnieje system pomocy spo³ecznej specjalnie adresowany
do bezrobotnych, który pozwala na wsparcie dochodów w sytuacji bezrobocia
d³ugookresowego. Takie mo¿liwoœci stworzono tylko w Bu³garii, na Wêgrzech,
22
Zestawienie 5. Œwiadczenia dla bezrobotnych i ich wysokoœæ w krajach Europy Œrodkowej i Wschodniej 1998
Kraj
Bu³garia
Czechy
Estonia
6% sk³adka pracodawcy
i dotacja z bud¿etu
(42% przychodów
ze sk³adki)
Uprawnienia –
okres w
miesi¹cach
zatrudnienia/
ubezpieczenia
12 –
ubezpieczenia
Okres
pobierania
zasi³ku
w mies.
12
Rodzaj œwiadczenia
i poziom
Minimalny
i maksymalny
poziom zasi³ku
niezró¿nicowane; kwota
ustalana kwotowo plus
5% wiêcej na ka¿de
dziecko do 15 lat
(max 20%)
sk³adka; 3,5% pracodawca 15 – zatrudnienie 4–12 zale¿nie zale¿ne od zarobków;
min. 80% p³acy
i 0,5% pracownik oraz
12 –
od sta¿u
60% p³acy brutto
minimalnej
dotacja z bud¿etu – 5%
ubezpieczenie
pracy
max 140% p³acy
przychodów
minimalnej
finansowanie bezpoœrednio 36 – zatrudnienie 6
zale¿ne od zarobków
max 150%
z bud¿etu – 3,2% sk³adka 12 –
50% p³acy netto za
kategorii
pracodawcy i 0,4%
ubezpieczenie
pierwsze 3 miesi¹ce,
minimum ¿ycia
pracownika plus sk³adka
a nastêpnie –40%
(normatywna
samo zatrudnionych oraz
kategoria
dotacja – 2% przychodów
urzêdowa)
zaopatrzeniowy – z
12-zatrudnienie 6 (+ 3)
niezró¿nicowane;
podatków ogólnych
6- ubezpieczenie
poziom okreœlony
kwotowo (w 1997 r. By³
to ekwiwalent 7% p³acy
przeciêtnej)
Albania
Rodzaj systemu
i finansowanie
œwiadczenia
23
24
Kraj
Wêgry
£otwa
Litwa
Polska
Rodzaj systemu
i finansowanie œwiadczenia
Uprawnienia –
okres w
miesi¹cach
zatrudnienia/
ubezpieczenia
czêœæ ubezpieczeñ
48- zatrudnienie
spo³ecznych; sk³adka; 3%
12pracodawca i 1,5% pracownik ubezpieczenie
czêœæ ubezpieczeñ
spo³ecznych, udzia³ w sk³adce
ca³kowitej ok. 2,4%
pracodawca i 0,7 % pracownik
oraz dotacja – 0,01%
specjalny fundusz
parabud¿etowy ubezpieczeñ
spo³ecznych; sk³adka
pracodawcy – ok. 95%
przychodów, 3% – pracownik
i 2% dotacja
specjalny parabud¿etowy
fundusz pracy; sk³adka
pracodawcy 3% oraz dotacja
w wysokoœci 50% wydatków
funduszu
Okres
pobierania
zasi³ku
w mies.
od 3 do 12,
zale¿nie od
sta¿u
12- zatrudnienie 9
9- ubezpieczenie
36- zatrudnienie 6
24-ubezpieczenie
18-zatrudnienie 12 (6–18;
12-ubezpieczenie ró¿nice
regionalne)
Rodzaj œwiadczenia
i poziom
zale¿ne od zarobków;
65% p³acy brutto
zale¿ne od zarobków i
okresu ubezpieczenia
(poni¿ej 5 lat pracy –
50% p³acy brutto,
powy¿ej 25 lat – 65% )
zale¿ne od regu³
ubezpieczenia; zasi³ek
minimalny odpowiada
wartoœci oko³o 30%
p³acy minimalnej
niezró¿nicowane;
ustalony jako 36% p³acy
przeciêtnej w
gospodarce i waha siê od
80% do 120% tego
poziomu zale¿nie od
sta¿u pracy
Minimalny
i maksymalny
poziom
zasi³ku
min – 90%
minimalnej
emerytury
max – 180%
minimalnej
emerytury
min.minimalny
poziom ¿ycia
max. 2 razy
minimalny
poziom ¿ycia
Zestawienie 5. Œwiadczenia dla bezrobotnych i ich wysokoœæ w krajach Europy Œrodkowej i Wschodniej 1998 c.d.
Zestawienie 5. Œwiadczenia dla bezrobotnych i ich wysokoœæ w krajach Europy Œrodkowej i Wschodniej 1998 c.d.
Kraj
Rodzaj systemu
i finansowanie œwiadczenia
Rumunia
sk³adka pracodawcy –5% i
pracownika – 2% oraz 23%
udzia³u w rezerwie
bud¿etowej
S³owacja
sk³adka; 3% pracodawca
i 1% pracownik plus sk³adka
samo zatrudnionych
S³owenia
zaopatrzeniowy; ponad 90%– 18- zatrudnienie
œrodki z bud¿etu oraz 0,06% 12-ubezpieczenie
sk³adka pracodawcy oraz
0,14% – pracownika
36-zatrudnienie 6, 9 lub 12
12-ubezpieczenie zale¿ny od
wieku
od 3 do
12(24)
(zale¿ny
od wieku
i sta¿u)
ród³o: Zestawienie w³asne na podstawie danych z poszczególnych krajów; sytuacja w 1998 r.
Rodzaj œwiadczenia
i poziom
waha siê w przedzia³ach
sta¿u pracy; poni¿ej 5 lat
pracy – 50% p³acy netto,
miêdzy 5-15 lat – 55%,
powy¿ej 15 lat – 60%
60% p³acy brutto przez
3 miesi¹ce i 50% po
trzech miesi¹cach
70% p³acy brutto przez
3 miesi¹ce i 60% po
trzech miesi¹cach
Minimalny
i maksymalny
poziom
zasi³ku
min. miêdzy
75%–85%
p³acy
minimalnej
max 200%
p³acy
przeciêtnej w
gospodarce
max 180%
p³acy
minimalnej
min. kategoria
minimalnego
dochodu
max. 300%
kategorii
minimalnego
dochodu
Uprawnienia –
Okres
okres w
pobierania
miesi¹cach
zasi³ku
zatrudnienia/
w mies.
ubezpieczenia
12-zatrudnienie 9
6-ubezpieczenie
25
w Rumunii i na S³owenii. W pozosta³ych krajach bezrobotni d³ugookresowi staj¹ siê
klientami instytucji pomocy spo³ecznej na zasadach ogólnych, przy zastosowaniu
kryterium dochodowego. Nota bene bezrobocie d³ugookresowe* sta³o siê g³ównym
Ÿród³em ubóstwa. Jego skala jest mo¿e jeszcze przeciêtnie ni¿sza ni¿ w krajach Unii (5%
si³y roboczej), ale w wiêkszoœci krajów regionu Europy Œrodkowej i Wschodniej udzia³
bezrobotnych d³ugookresowych przekroczy³ 50% ca³ej populacji bezrobotnych (poza
Czechami i Estoni¹).
Tabela 1.
1. Udzia³ bezrobotnych otrzymuj¹cych zasi³ki dla bezrobotnych w ca³ej populacji
zarejestrowanych bezrobotnych
2. Udzia³ bezrobotnych otrzymuj¹cych specjalnie adresowane zasi³ki po wyczerpaniu
prawa do zasi³ków standardowych
Kraje
Albania
Bu³garia
Czechy
Estonia
Wêgry
£otwa
Litwa
Polska
Rumunia
S³owacja
S³owenia
1. 1998
11
24
49
55
39
33
28
23
38
29
29
2. 1998
4
55
25
3
5. Ochrona bezrobotnych w okresie transformacji w Polsce.
Ewolucja koncepcji
Bezrobocie wybuch³o na starcie transformacji jako pierwsza spoœród nowych kwestii socjalnych i zosta³o odebrane z obawami co do przyjêcia przez spo³eczeñstwo, ale te¿
z zaskoczeniem, co do skali zjawiska. Wprawdzie z wielu ust pada³y wyjaœnienia wskazuj¹ce na istnienie ju¿ wczeœniej ukrytego bezrobocia (w gospodarce socjalistycznej), nie
zmieni³o to jednak ogólnego zaniepokojenia, szczególnie tempem narastania tego zjawi* W statystyce przyjmuje siê, ¿e bezrobotny d³ugookresowy, to bezrobotny, który pozostaje bez pracy
ponad 1 rok, bez wzglêdu na d³ugoœæ wystêpuj¹cego w danym kraju standardowego okresu pobierania zasi³ku.
26
ska. Aby to zaniepokojenie, które mog³oby zmniejszyæ akceptacjê dla wielkiej zmiany systemowej istotnie z³agodziæ, uchwalono szereg ustaw, które nie pozbawia³y bezrobotnych podstaw egzystencji, a nawet tworzy³y system uzyskiwania pewnych dochodów na
krótki okres wielu grupom, których stosunek do pracy by³ "luŸny"*.
Na wstêpie trzeba stwierdziæ, ¿e w Polsce, w przeciwieñstwie do wielu innych
krajów regionu, bezrobocie uczyniono zjawiskiem otwartym. W innych krajach,
szczególnie postradzieckich, pracownicy nie przestawali byæ formalnie zatrudnionymi w
zak³adach pracy, które redukowa³y produkcjê i nie wyp³aca³y wynagrodzeñ.
PrzeœledŸmy zmiany w podejœciu do problemu ochrony socjalne bezrobotnych w
Polsce w ci¹gu minionej dekady.
Na wstêpie pragnê postawiæ tezê, ¿e g³ównym instrumentem pomocy socjalnej dla
zarysowuj¹cego siê bezrobocia by³y regulacje w systemie emerytalno-rentowym. Aby
odp³yw do bezrobocia z upadaj¹cych i zmniejszaj¹cych produkcjê pañstwowych zak³adów pracy nie by³ jeszcze wiêkszy ni¿ móg³by byæ, umo¿liwiono starszym pracownikom
wczeœniejsze przechodzenie na emeryturê. Przyzwolono te¿ na stosunkowo "miêkkie"
orzecznictwo inwalidzkie, dziêki któremu zamiast zasi³ku dla bezrobotnego mo¿na by³o
otrzymaæ rentê inwalidzk¹. W latach 1989–1992 (cztery lata) przeciêtna liczba emerytów i rencistów wzros³a o prawie 2 miliony osób (20%), a ludnoœæ w wieku emerytalnym o 863 tysi¹ce, czyli nieco ponad 1%. Szczególnie wysoki wzrost œwiadczeñ emerytalno-rentowych mia³ miejsce w 1991 r., kiedy przyrost œwiadczeñ przyznanych po raz
pierwszy wyniós³ prawie 50%.
Pierwsza ustawa ustanawiaj¹ca zasi³ki dla bezrobotnych, nazwana ustaw¹ o
zatrudnieniu, z grudnia 1889 r., okreœla³a wysokoœæ zasi³ku na poziomie 70%
wynagrodzenia przez 3 miesi¹ce, nastêpnie 50% przez 6 miesiêcy i 40% przez nastêpne
9 miesiêcy. Uprawnienie do uzyskania zasi³ku by³o bardzo ³atwe. Osoba, która nie mia³a
pracy, a deklarowa³a, ¿e chce j¹ podj¹æ, uzyskiwa³a zasi³ek automatycznie. Okres
pobierania zasi³ku by³ w zasadzie nieograniczony – do uzyskania propozycji pracy. Po
zasi³ek zg³asza³y siê wiêc tak¿e osoby uprzednio nie pracuj¹ce, na przyk³ad ¿ony bêd¹ce
na utrzymaniu mê¿ów. Ta sytuacja (eldorado dla nie pracuj¹cych, a nie zawsze
bezrobotnych ) trwa³a nieco ponad pó³ roku.
W sierpniu 1990 r. zaostrzono kryteria. Uprawnienia do zasi³ku mog³y uzyskaæ tylko
osoby uprzednio pracuj¹ce (co najmniej 180 dni) i w sektorze poza rolnictwem
indywidualnym. W maju 1991 r. dokonano klasyfikacji gmin ze wzglêdu na wysokoœæ
stopy bezrobocia i zró¿nicowano uprawnienia ze wzglêdu na przestrzenne ró¿nice w
* Okreœlenie ludzie luŸni stosowane by³o w stosunku do tych, którzy nie lokowali siê trwale (gubili) w
strukturze spo³eczeñstwa przemys³owego, a dzisiaj przeniesione jest przez analogiê na tych, którzy buduj¹ swój
los na pracy dorywczej, bez wchodzenia w formalne i lojalne stosunki pracy [Frieske, 1999].
27
stopie bezrobocia. W gminach o szczególnym zagro¿eniu bezrobociem zasi³ek mo¿na
by³o pobieraæ przez 18 miesiêcy gdy pracownik mia³ za sob¹ 25–30 lat pracy, a w
pozosta³ych – przez 12 miesiêcy.
Zmniejszanie zasi³ków dla bezrobotnych
W ci¹gu 1991 r. stopa bezrobocia podwoi³a siê – z 6% do 12%. W paŸdzierniku tego
roku uchwalono nastêpn¹ ustawê o zatrudnieniu, nazwan¹ ju¿ ustaw¹ o zatrudnieniu i bezrobociu. Uprawnieñ nie zmieniono, lecz radykalnie obni¿ono wysokoœæ zasi³ku – do poziomu 33% przeciêtnej p³acy przez ca³y okres jego pobierania. Ograniczono te¿ okres pobierania zasi³ku do 12 miesiêcy. W gminach o szczególnym zagro¿eniu bezrobociem zasi³ek
mo¿na by³o pobieraæ d³u¿ej – do 18 miesiêcy gdy pracownik mia³ za sob¹ 25–30 lat pracy.
Zrezygnowano z koncepcji zasi³ku aktywnego, zale¿nego od zarobków na rzecz zasi³ku niezró¿nicowanego. Decyduj¹cym czynnikiem tej zmiany by³y ograniczenia bud¿etowe nasilone w wyniku kryzysu produkcji oraz kryzysu finansów publicznych w pierwszych latach transformacji. Ten typ zasi³ków jest w³aœciwy dla krótkich okresów i uzasadniony kryzysem finansowym [Barr, 1999].
Opozycja polityczna bardzo krytykowa³a rz¹dy solidarnoœciowe za dopuszczenie
do tak du¿ego wybuchu bezrobocia, rozrzutnoœæ w sprawie zasi³ków oraz za pasywn¹ politykê rynku pracy, a przede wszystkim za brak aktywnych programów przeciwdzia³ania bezrobociu. Pod wp³ywem tej krytyki minister pracy wyda³ w koñcówce
1991 r. (17 grudzieñ) rozporz¹dzenia w sprawie organizacji robót publicznych i prac
interwencyjnych oraz skierowa³ œrodki na subsydiowanie miejsc pracy dla niektórych
grup pracowników, np. niepe³nosprawnych.
W 1992 r. stopa bezrobocia wzros³a do 13,6%. Prowadzono wówczas dyskusjê,
czy polscy bezrobotni s¹ istotnie bez pracy. Wiele g³osów wskazywa³o na istnienie
znacznego zakresu szarej strefy zatrudnienia i du¿ych mo¿liwoœci uzyskiwania tam zarobków. G³ówny Urz¹d Statystyczny (GUS) rozpocz¹³ specjalne i systematyczne badania aktywnoœci ekonomicznej ludnoœci (BAEL), dziêki którym uzyskano wnikliwy
obraz o sytuacji zatrudnienia i bezrobocia. W ci¹gu roku uchwalono kilka aktów prawnych ró¿nej rangi (w tym dwukrotnie nowelizacjê ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu; luty i paŸdziernik 1992), które doprowadzi³y do podniesienia wysokoœci zasi³ku
dla bezrobotnych – do 36% przeciêtnego wynagrodzenia oraz zwiêkszy³y zakres aktywnych programów rynku pracy; kierowanie na szkolenia oraz ulgi dla pracodawców
z gmin o szczególnym zagro¿eniu bezrobociem.
W 1993 r. stopa bezrobocia rejestrowanego wzros³a do 16,4%. By³ to najwy¿szy
wskaŸnik, jaki osi¹gniêto w okresie transformacji. Badania GUS (BAEL) wskazywa³y, ¿e
28
stopa bezrobocia jest o 1–2 punkty procentowe ni¿sza, jeœli uwzglêdni siê pe³n¹
aktywnoœæ ludnoœci. Polityka rynku pracy – pod wp³ywem zmasowanego ataku opozycji
– zosta³a skoncentrowana na przygotowaniu dokumentu programowego dotycz¹cego
przeciwdzia³ania bezrobociu. Wówczas taki dokument po raz pierwszy zosta³
opracowany przez ministra pracy i przyjêty przez Sejm. Dokument nosi³ tytu³ "Program
przeciwdzia³ania bezrobociu i ³agodzenia jego negatywnych skutków". Wiêcej uwagi
zaczêto poœwiêcaæ formom aktywnym tej polityki. Skupiono siê na analizie gmin o
wysokiej stopie bezrobocia, rozszerzono ich liczbê i wprowadzono liczne udogodnienia
dla pracodawców, którzy podejmowali inwestycje w tych gminach.
W 1993 r. skoñczy³ siê okres eskalacji bezrobocia. Uformowa³y siê instytucje rynku
pracy i wprowadzono szeroki zakres instrumentów aktywnej polityki przeciwdzia³ania
bezrobociu. Wówczas 2,5 krotnie wzros³y œrodki na ten cel, chocia¿ w ca³oœci wydatków
Funduszu Pracy by³y one ci¹gle relatywnie niskie. Stanowi³y oko³o 11%.
Có¿ mo¿na powiedzieæ o populacji bezrobotnych w latach 1989–1993? Po pierwsze,
¿e by³y to w pierwszym rzêdzie osoby wchodz¹ce na rynek pracy po raz pierwszy, czyli
osoby m³ode oraz aktywizuj¹ce siê zawodowo kobiety, a dopiero w drugiej kolejnoœci
osoby zwalniane z pracy [Sztanderska, 1995]. Relatywnie ma³o w populacji bezrobotnych
znalaz³o siê osób starszych. Te grupy skorzysta³y z mo¿liwoœci uzyskiwania œwiadczeñ z
systemu ubezpieczenia spo³ecznego.
Zachowanie bezrobotnych w pierwszym okresie mo¿na nazwaæ pasywnym i konserwatywnym. Pobierano zasi³ek i czekano na ofertê pracy z pañstwowej firmy [Reszke,
1995]. By³ to charakterystyczny rezultat dziedzictwa socjalizmu, kiedy istnia³ "rynek pracownika" a nie "rynek pracodawcy" oraz brak zaufania do sektora prywatnego. Bezrobotnych cechowa³ niski poziom wykszta³cenia (co najwy¿ej zasadnicza szko³a zawodowa),
ale te¿ brak aktywnej postawy wobec kszta³cenia.
Cechy bezrobocia w pierwszym okresie transformacji z jednej strony uzasadnia³y
zmianê konstrukcji zasi³ku z zale¿nego od zarobków na wielkoœæ niezró¿nicowan¹, a z
drugiej – by³y rezultatem zastosowanych rozwi¹zañ w dziedzinie zasi³ków. Wbrew temu
co niejednokrotnie podnoszono w dyskusjach, ¿e bezrobotni w istocie nie s¹ bezrobotni,
bo pracuj¹ na czarno, to w gruncie rzeczy zasi³kobiorcy byli w przewa¿aj¹cym stopniu
osobami zdecydowanie ma³o aktywnymi, a ich zasi³ek by³ jakimœ uzupe³nieniem
dochodów w rodzinie. Do takiego wniosku prowadzi³y analizy przeprowadzone na
pierwszych danych BAEL-u. Wówczas konkludowano: "Jednym z najwiêkszych
problemów polskiego rynku pracy jest niska intensywnoœæ i motywacja do poszukiwania
pracy. Nie znaczy to, ¿e pracê znaleŸæ ³atwo. Znaczy jednak, i¿ znalezienie pracy w
bardzo du¿ym stopniu zale¿y od aktywnoœci samych bezrobotnych" [Góra, Socha,
Sztanderska, 1995]. W latach 1990–1993 zasi³ek pobiera³o ponad 80% zarejestrowanych
bezrobotnych. Znaczna ich czêœæ traktowa³a system zasi³ków jako mo¿liwoœæ
29
poprawienia sobie (i rodzinie) sytuacji dochodowej bez zainteresowania aktywizacj¹
zawodow¹.
Ró¿nicowanie uprawnieñ do zasi³ków i ich wysokoœci
Od 1994 r. bezrobocie zaczê³o siê zmniejszaæ. Jeszcze w 1994 r. stopa bezrobocia rejestrowanego wynosi³a 16%, gdy ju¿ w 1995 r. by³a o 1 punkt procentowy ni¿sza,
a w 1996 r. zgo³a o trzy punkty. W czwartym kwartale 1997 r. stopa bezrobocia wynosi³a 10,3%.
Tendencja spadku bezrobocia da³a nowemu rz¹dowi w dziedzinie polityki rynku
pracy znaczny "oddech". Tak¿e dyskusja na temat bezrobocia zyska³a nowe akcenty.
Poza kontynuacj¹ ubolewania nad pojawieniem siê tej kwestii socjalnej, pojawi³y siê wypowiedzi o tym, ¿e zbytnia os³ona socjalna dla bezrobotnych tworzy pu³apkê socjaln¹
polegaj¹c¹ na stworzeniu motywacji do utrzymywania statusu bezrobotnego. Tak¿e
w dokumencie rz¹dowym "Strategia dla Polski" zapowiedziano ograniczenie antymotywacyjnych skutków zbytniej os³ony socjalnej bezrobotnych. Takie elementy zosta³y
wprowadzone w 1994 r. do zmienionej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu (sierpieñ
1994). Zmieniono definicjê bezrobotnego. Chodzi³o o to, aby za bezrobotnych traktowaæ ludzi rzeczywiœcie bez pracy. Poprzednia ustawa nie obejmowa³a prac zleconych,
umów o dzie³o, czy umów agencyjnych jako zatrudnienia. Bior¹c ponadto pod uwagê
mo¿liwoœæ zatrudnienia w szarej strefie pytano, czy polscy bezrobotni s¹ rzeczywiœcie
bez pracy, a czy na przyk³ad Ukraiñcy, mimo ¿e formalnie zatrudnieni w swoich zak³adach pracy, istotnie maj¹ pracê? Jednoczeœnie wiêksz¹ ochronê socjaln¹ przyznano zagro¿onym bezrobociem pracownikom starszym, a w populacji m³odszej – posiadaj¹cym dzieci na wychowaniu.
W przypadku pracowników starszych chodzi³o o ograniczenie tendencji do wczeœniejszego przechodzenie na emeryturê lub starañ o rentê inwalidzk¹. Podkreœlano, ¿e
wczeœniejsze emerytury i renty s¹ dro¿sze ni¿ zasi³ki. Teza ta by³a wyraŸnie artyku³owana przez ekspertów Banku Œwiatowego. Pod wp³ywem tej krytyki, a jednoczeœnie z intencj¹ ochrony socjalnej starszych pracowników, wprowadzono tzw. œwiadczenie
przedemerytalne. Wynosi³o ono 52% przeciêtnej p³acy.
Z kolei aby os³abiæ negatywny wp³yw bezrobocia m³odych na egzystencjê ich rodzin
(w fazie prokreacji), wprowadzono zasadê przed³u¿ania pobierania zasi³ku, gdy bezrobotny posiada³ dzieci na utrzymaniu, a wspó³ma³¿onek tak¿e by³ bezrobotny. Do tych decyzji sk³oni³y tak¿e raporty na temat ubóstwa w Polsce [Bank Œwiatowy, 1994 i 1995 oraz
IPiSS, 1995]. Wynika³o z nich, ¿e bieda w znacznie wiêkszej skali dotyka dzieci i m³odzie¿
ni¿ doros³ych i starszych.
30
W 1995 r. kontynuowano ten kierunek w polityce rynku pracy, który polega³ na ograniczaniu uprawnieñ do zasi³ków, a jednoczeœnie na preferencyjnej ochronie wybranych
grup osób zagro¿onych bezrobociem. Przeciwdzia³anie antymotywacyjnym bodŸcom
os³ony socjalnej bezrobotnych najsilniejszy wyraz znalaz³o w znowelizowanej ustawie
o zatrudnieniu i bezrobociu z grudnia 1995 r. Wysokoœæ zasi³ku ustalono w kwotowej wysokoœci – 260 z³ – co w danym momencie stanowi³o wprawdzie 36% przeciêtnej p³acy,
ale z czasem realna wartoœæ zasi³ku ulega³a zmniejszeniu bardziej ni¿ przy okreœlaniu jego
wysokoœci w relacji do p³ac, poniewa¿ kwotê zasi³ku indeksowano cenowo. W tym okresie nast¹pi³ wzrost p³ac realnych (103% w 1995 r. w porównaniu z 1994 r., w 1994 r. po
raz pierwszy od kilku lat p³ace realne nie obni¿y³y siê).
Zaostrzono przepisy dotycz¹ce obowi¹zku przyjêcia pracy oferowanej bezrobotnemu. Po dwóch odmowach (a nie jak dotychczas po trzech) bezrobotny traci³ zasi³ek, nawet je¿eli oferowana praca nie by³a zgodna z jego kwalifikacjami. Pracownicy urzêdów
pracy uzyskali uprawnienia do kontroli faktycznej sytuacji bezrobotnego.
Dyskusyjnym elementem polityki wobec bezrobotnych by³o uprawnienie do zasi³ku
dla absolwentów (28% przeciêtnej p³acy) w trzy miesi¹ce po zakoñczeniu edukacji. Tutaj wystêpowa³o zjawisko nadu¿ywania uprawnienia. Jednoczeœnie bezrobocie m³odych
niezale¿nie od motywacji zawartych w systemie uprawnieñ, by³o bardzo wysokie. W tej
sytuacji, tak¿e pod wp³ywem krytyki o demoralizacji m³odzie¿y zbytni¹ opiek¹ pañstwa
(patrz szczególnie £agowski w felietonie Nowego ¯ycia Gospodarczego), rz¹d opracowa³ Program Promocji Aktywnoœci Zawodowej M³odzie¿y. Uprawnienie do zasi³ku dla
absolwentów w 1996 r. zosta³o ograniczone pod has³em "stypendia zamiast zasi³ków".
Zmniejszaniu siê bezrobocia w Polsce towarzyszy³o jego du¿e terytorialne zró¿nicowanie. To spowodowa³o, ¿e polityka wobec bezrobotnych musia³a staæ siê bardziej selektywna. Wiele uwagi poœwiêcano wiêc analizie bezrobocia w gminach i rejonach, by móc
je odpowiednio poklasyfikowaæ, co z kolei stawa³o siê podstaw¹ ró¿nicowania zasi³ków
oraz innych instrumentów polityki rynku pracy w uk³adzie terytorialnym. Prace klasyfikacyjne by³y przedmiotem nacisków ze strony w³adz terenowych w celu usytuowania swojego terenu wœród gmin lub rejonów uznanych za zagro¿one wysokim bezrobociem
strukturalnym. To pozwala³o bowiem na uzyskanie ekstra œrodków na infrastrukturê
(prace interwencyjne i roboty publiczne) oraz inwestycje i/lub zwolnienia podatkowe dla
jednostek gospodarczych.
Ograniczanie uprawnieñ do zasi³ków
W 1996 r. kontynuowano politykê dwóch lat poprzednich polegaj¹c¹ na ró¿nicowaniu uprawnieñ do zasi³ku i rozszerzaniu programów umo¿liwiaj¹cych aktywizowanie siê
31
bezrobotnych. Jednoczeœnie jednak zaczêto wprowadzaæ w ¿ycie politykê zapisan¹ w
znowelizowanej ustawie z koñca 1995 r., gdzie zmieniono definicjê bezrobotnego i na jej
podstawie rozpoczêto politykê ograniczania uprawnieñ. Od tego roku zasi³ek przys³ugiwa³ tylko osobom w ogóle nie posiadaj¹cym dochodów. Do tego czasu prawo do zasi³ku
mia³y te¿ osoby, które uzyskiwa³y ma³e dochody, do po³owy poziomu najni¿szego wynagrodzenia. Zmieniono te¿ zasadê ustalania wysokoœci zasi³ku. Z zasi³ku niezró¿nicowanego nast¹pi³o przejœcie do uwzglêdniania sta¿u pracy. Osoby, które nie przepracowa³y 5 lat
mia³y prawo do 80% zasi³ku, a osoby ze sta¿em pracy przekraczaj¹cym 20 lat – 120%.
Rozszerzenie instrumentów aktywnej polityki rynku pracy sformu³owane zosta³o
w przyjêtym przez Sejm dokumencie "Program Produktywnego Zatrudnienia i Przeciwdzia³ania Bezrobociu". G³ówna uwaga zosta³a skupiona na wzmocnieniu regionalnej i lokalnej polityki tworzenia miejsc pracy dla bezrobotnych. Przygotowano liczne programy,
ale œrodki na ich realizacjê nie wzros³y w odpowiedniej skali. Ponadto w 1997 r., pierwszym roku realizacji programu, dotknê³a Polskê klêska powodzi, która poch³onê³a znaczne zasoby Funduszu Pracy oraz pomocy spo³ecznej.
W latach 1995–1998 zmieni³a siê populacja bezrobotnych w porównaniu z pierwszym
kryzysowym okresem transformacji. W zbiorze tym przyby³o bezrobotnych d³ugookresowych o niskich kwalifikacjach (70% mia³o co najwy¿ej wykszta³cenie zasadnicze zawodowe i to w starej formule) z coraz wiêksz¹ koncentracj¹ terytorialn¹. Ró¿nice w stopie bezrobocia bywaj¹ ponad dziesiêciokrotne, gdy porównuje siê rejony. Ci¹gle wysoki jest
udzia³ ludzi m³odych (do 34 lat), a w tym – absolwentów szkó³ (60% udzia³u). Wzrós³ tak¿e udzia³ bezrobotnych kobiet (do 60%). Badania bezrobotnych dokumentowa³y ich pasywn¹ postawê. Okres pobierania zasi³ku przeczekiwali w domu. Dopiero w koñcu tego
okresu czynili pewne starania o pracê i czêsto j¹ uzyskiwali, jednak na krótko aby ponownie znaleŸæ siê w zbiorowoœci uprawnionych do zasi³ku [Zarychta, 1998].
Wobec grupy bezrobotnych d³ugookresowych aktywne instrumenty adresowane nie
indywidualnie s¹ generalnie ma³o skuteczne. Te grupy bezrobotnych coraz bardziej wypychane s¹ z rynku pracy do systemu pomocy spo³ecznej. W roku 1997 r. zasi³ki otrzymywa³o 40% bezrobotnych. W koñcu 1998 r. wskaŸnik ten spad³ do 30%, a w po³owie
1999 r. do 20,6%, je¿eli nie uwzglêdni siê zasi³ków i œwiadczeñ przedemerytalnych. Ten
ostatni rodzaj œwiadczeñ cechowa³ siê wysokim przyrostem w latach 1998–1999, jako ¿e
stosowany by³ do ochrony socjalnej pracowników opuszczaj¹cych restrukturyzowane
bran¿e przemys³u. Poziom zasi³ków dla bezrobotnych wynosi obecnie ok. 30% przeciêtnej p³acy.
Zmniejszenie bezrobocia w po³owie lat 90. wp³ynê³o na mniejsze zainteresowanie
rz¹dów polityk¹ rynku pracy w porównaniu z pierwszym okresem transformacji. Uwagê
skupiono na reformach w innych dziedzinach, a na obszarze rynku pracy podstawow¹
kwesti¹ sta³y siê programy socjalne dla zatrudnionych opuszczaj¹cych restrukturyzowa-
32
ne dzia³y i przemys³y gospodarki. Dopiero w 1999 r. przyst¹piono do przygotowania nowego programu dzia³ania w³adz (Narodowa Strategia Zatrudnienia), w znacznej mierze
pod wp³ywem inicjatywy Unii Europejskiej w sprawie tzw. narodowych planów zatrudnienia (NAP). W polskich warunkach ci¹gle wa¿ne jest przygotowanie koncepcji dzia³añ
w nastêpuj¹cych sprawach:
– edukacji zawodowej, dostosowanej do potrzeb rynku pracy w Polsce i w Europie
(reforma edukacji w sposób niewystarczaj¹cy uwzglêdnia te potrzeby),
– weryfikacji stosowanych w Polsce rodzajów aktywnej polityki zatrudnienia w celu
eliminacji programów nieefektywnych oraz przygotowania koncepcji programów skuteczniejszych, adresowanych do konkretnych grup bezrobotnych,
– przygotowania programu elastycznej polityki zatrudnienia godz¹cej interesy pracy
(utrzymanie, rozwój i tworzenie zak³adu) z minimum bezpieczeñstwa socjalnego pracownika.
Tabela 2. Zasi³ki dla bezrobotnych
Wydatki
brutto
(mld z³)
% PKB
Relacja
zasi³kobiorcy/
bezrobotni
Relacja
zasi³ków do
p³acy netto
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
0,2
1,1
2,3
3,2
3,7
5,4
6,4
5,2
1998
3,1
0,4
57,2
1,4
61,2
2,0
55,4
2,0
41,6
1,7
42,0
1,9
48,5
1,7
44,0
1,2
36,1*
0,6
29,6*
19,6
34,2
32,0
38,2
39,4
39,5
44,7
31,9** 30,0**
Wyjaœnienia: * wraz z zasi³kami oraz œwiadczeniami przedemerytalnymi, bez tego wskaŸnik np. dla 1998 r.
by³by o 7 punków procentowych ni¿szy; **relacje brutto
ród³o: Krajowy Urz¹d Pracy; przeliczenia w³asne
6. Zakoñczenie
W Polsce kombinacja kryteriów socjalnych i motywacyjnych w systemie œwiadczeñ
dla bezrobocia podlega³a istotnym zmianom. W pierwszym okresie dominowa³y kryteria
zwi¹zane z ochron¹ dochodów, co podyktowane by³o obawami politycznymi na tle
eskalacji problemu bezrobocia. W rezultacie system œwiadczeñ wywo³a³ efekty
przewrotne; w gruncie rzeczy motywowa³ do rejestrowania siê w charakterze
bezrobotnych i pobierania zasi³ku. Odejœcie od tego by³o szybkie. Zdecydowano siê na
33
34
Podstawowe
regulacje
XII 1989 – Ustawa
o zatrudnieniu
Uprawnienia
do zasi³ku
Deklaracja o braku
pracy i brak
dwukrotnej
odmowy w ci¹gu
miesi¹ca
VII 1990 – Ustawa minimalny okres
o zmianie ustawy o zatrudnienia
zatrudnieniu
180 dni
V 1991 –
klasyfikacja gmin ze
wzglêdu na
poziom
bezrobocia i
ustanowienie
regulacji
specjalnych
X 1991- Ustawa o
zatrudnieniu i
bezrobociu
Poziom zasi³ku
70%–3 miesi¹ce
50%–6 miesiêcy
40%–9 miesiêcy –
progi; miêdzy p³ac¹
minimaln¹, a p³ac¹
bezrobotnego z
okresu pracy
w pu³apie miêdzy
95% p³acy minimalnej
a p³ac¹ przeciêtn¹ w
sektorze publicznym
Okres
trwania
do czasu
uzyskania
pracy
12
miesiêcy
jednakowy przez ca³y 12
okres pobierania –
miesiêcy
33% przeciêtnej p³acy
Wyj¹tki; regulacje
specjalne
Relacja
zasi³ku
do p³acy
Udzia³
zasi³ków
w FP
Stopa
bezrobocia
dla absolwentów,
pracowników o
d³ugim sta¿u oraz
jedynych ¿ywicieli
w gminach o wysokim
bezrobociu dla osób
o sta¿u pracy 25–30
lat d³u¿szy okres
pobierania zasi³ku- 18
miesiêcy
19,6
51,1
6,1%
przyznanie zasi³ku
tak¿e na okres
choroby i
macierzyñstwa, a dla
absolwentów –
wprowadzenie 3
miesiêcy karencji
34,2
82,0
12,0%
dla uprzednio nie
pracuj¹cych (p³aca
minimalna) i
absolwentów
(krotnoœæ p³acy
minimalnej)
Zestawienie 6. Ochrona socjalna bezrobotnych w Polsce w latach 1989–1999
Zestawienie 6. Ochrona socjalna bezrobotnych w Polsce w latach 1989–1999 c.d.
Podstawowe
regulacje
Poziom zasi³ku
Wyj¹tki; regulacje
specjalne
Relacja
zasi³ku
do p³acy
Udzia³
zasi³ków
w FP
32,0
86,3
39,4
83,8
Stopa
bezrobocia
jednakowy – 36%
przeciêtnej p³acy,
dla m³odocianych –
12%
mo¿liwoœæ uzyskiwania
dochodów do
okreœlonej wysokoœci nie
odbiera prawa do
zasi³ku
III 1994 – ustawa o
zmianie ustawy o
zatrudnieniu i
bezrobociu oraz
zmianie ustawy o
zaopatrzeniu
emerytalnym
pracowników i ich
rodzin
XII 1994 – Ustawa
o zatrudnieniu i
przeciwdzia³aniu
bezrobociu
Okres
trwania
zmiana definicji
bezrobotnego, nie mo¿e
uzyskiwaæ dochodów
równych lub wy¿szych
od po³owy najni¿szej
p³acy
utrata zasi³ku po
trzykrotnej
odmowie pracy i
wykreœlenie z
rejestru
bezrobotnych
przed³u¿enie okresu
pobierania zasi³ku dla
rodzin z dzieæmi, gdy
oboje rodzice s¹
bezrobotni,
wprowadzenie
œwiadczeñ
emerytalnych – 52%
przeciêtnej p³acy w
rejonach zagro¿onych
podwy¿szenie zasi³ku
dla osób w wieku
przedemerytalnym;
75% indywidualnego
uposa¿enia
16,0
II 1992 – Ustawa o
zmianie niektórych
ustaw dotycz¹cych
zatrudnienia oraz
zaopatrzenia
emerytalnego
X 1992 – Ustawa
o zmianie ustawy o
zatrudnieniu i
bezrobociu
Uprawnienia
do zasi³ku
35
36
Podstawowe
regulacje
Uprawnienia
do zasi³ku
Poziom
zasi³ku
mo¿liwe tylko dwie
XII 1995 –
nowelizacja ustawy odmowy, ca³kowity
brak dochodów
o zatrudnieniu i
przeciwdzia³aniu
bezrobociu
okreœlony
kwotowo
– 260 z³
XII 1996 – ustawa
o zmianie ustawy o
zatrudnieniu i
przeciwdzia³aniu
bezrobociu
zró¿nicowany wg
sta¿u pracy; do 5
lat – 80%,
powy¿ej 20 lat –
120%
zmiana interpretacji
osoby bezrobotnej,
365 dni zatrudnienia
w ci¹gu ostatniego
1,5 roku i
wprowadzenie
karencji, gdy
zwolnienie nast¹pi³o
z winy pracownika
1997
1998
1999 – Narodowa
Strategia
Zatrudnienia i
Zasobów Ludzkich
Uwaga: Dane liczbowe pochodz¹ z koñca analizowanego roku
ród³o: Zestawienie w³asne
Okres
trwania
Wyj¹tki; regulacje
specjalne
zaostrzono regulacje
dla absolwentów
szkó³ i wprowadzenie
stypendiów z FP
zamiast zasi³ków
okres trwania
zale¿ny od
stopy
bezrobocia w
rejonie, przy
ni¿szej od
przeciêtnej
– 6 miesiêcy
Relacja
zasi³ku
do p³acy
39,5
Udzia³
zasi³ków
w FP
84,8
Stopa
bezrobocia
14,9
44,7
85,2
13,2
79,0
10,3
10,4
11,4
30%
Zestawienie 6. Ochrona socjalna bezrobotnych w Polsce w latach 1989–1999 c.d.
œwiadczenia relatywnie niskie i niezró¿nicowane, ale z ró¿nymi wyj¹tkami jeœli chodzi o
okres pobierania zasi³ku (ró¿nice regionalne i zwi¹zane z sytuacj¹ rodzinn¹). Takie
rozwi¹zanie jest tanie i proste w obs³udze oraz daje pozytywne efekty z punktu widzenia
przeciwdzia³ania ubóstwu. Jednak przy polskim charakterze bezrobocia w zasadzie
utrwala sytuacjê. Ponadto motywuje do poszukiwania mo¿liwoœci nabycia innych
œwiadczeñ w systemie zabezpieczenia spo³ecznego (chorobowych, inwalidzkich,
opiekuñczych, itp.).
Mo¿na postawiæ pytanie, czy klasyczne rozwi¹zanie bazuj¹ce na regu³ach strategii
firmy ubezpieczeniowej, a wiêc œwiadczenia zró¿nicowane od zarobków (sk³adki na
ubezpieczenie) i zró¿nicowane w relatywnie krótkim czasie pobierania zasi³ku; najpierw
wysokie, a stopniowo coraz ni¿sze, bardziej sk³ania³yby polskich bezrobotnych do
wychodzenia z bezrobocia? Wydaje siê, ¿e utrzymywanie dotychczasowego rozwi¹zania,
mimo kilku projektów wprowadzenia zasady ubezpieczeniowej do systemu ochrony
socjalnej dla bezrobotnych, jest rezultatem przeœwiadczenia, ¿e polskie bezrobocie ma
g³ównie charakter strukturalny, zarówno w przekroju regionalnym, jak i dzia³ów
gospodarczych oraz cech i kwalifikacji bezrobotnych, co powoduje, ¿e bodŸce tkwi¹ce w
systemie zró¿nicowanych zasi³ków bêd¹ mia³y ograniczone pole dzia³ania.
Istotnych wniosków dostarczaj¹ zwykle doœwiadczenia innych krajów, które
uogólnione tworz¹ tzw. przes³anki teorii pozytywnych. Jednak akurat w tej dziedzinie
badania nie dostarczaj¹ jeszcze empirycznych dowodów, które by³yby kompleksowe i
uwzglêdnia³y zró¿nicowane warunki krajów transformacji. Nie bez znaczenia jest te¿
fakt ubogiej i wiarygodnej informacji o zachowaniach g³ównych aktorów systemu. Z tego
powodu istniej¹ trudnoœci jednoznacznego uogólnienia doœwiadczeñ innych. Jednak
nawet w sytuacji posi³kowania siê przede wszystkim informacj¹ jakoœciow¹ mo¿na
uzyskaæ wiedzê przydatn¹ w procesie podejmowania decyzji, chocia¿ nie tak szybko i nie
tak efektownie, jak przy korzystaniu z ujêæ modelowych.
37
Bibliografia
Atkinson A.B., Micklewright J. (1991). "Unemployment Compensation and Labour
Market Transitions: A Critical Review". Journal of Economic Literature XXIX, No 4
Barr, N., (1994). "Income transfers; social insurance". [w:] N. Barr (red) "Labour
Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe. The transition and beyond".
Oxford University Press, Oxford.
Boeri, T., (1996). "Unemployment Outflows and the Scope of Labour Market Policies
in Central and Eastern Europe". [w:] OECD [red] "Lessons from Labour Market Policies
in the Transition Countries". OECD, Paris.
Boeri, T., (1997a). "Labour-Market Reforms in Transition Economies". Oxford Review
of Economic Policy, 13/2, 126–40.
Boeri, T,. (1997b). "Heterogeneous Workers, Economic Transformation and the
Stagnancy of Transitional Unemployment". European Economic Review, 41/3–5, 905–14.
Boeri, T., Burda, M. and Köllõ, J. (1998). "Mediating the Transition: Labour Markets in
Central and Eastern Europe". Forum Report of the Economic Policy Initiative, Centre for
Economic Policy Research and Institute for East-West Studies, London.
Bosco, A., (1997). "Unemployment Benefit Systems". [w:] A. Bosco and M. Hutsebaut
[red] "Social Protection in Europe. Facing up to Changes and Challenges". Brussels:
European Trade Union Institute.
Esping-Andersen, G., (1990). "Three Worlds of Welfare Capitalism". Princeton
University Press, Princeton.
European Commission (1997 a). "Employment Observatory". SYSDEM Trends
No.28, IAS Institute for Applied Socio-Economics, Berlin.
European Commission (1997 b). "Employment Observatory. Joint Employment
Observatory Conference". Proceedings, IAS Institute for Applied Socio-Economics,
Berlin.
European Commission (1998 a). "Social Protection in Europe 1997, Employment and
Social Affairs". DG V, Office for Official Publications of the European Communities.
Luxembourg.
European Commission (1998 b). "Employment in Europe 1998. Employment and
Social Affairs". DG V/A.1, Office for Official Publications of the European Communities.
Luxembourg.
Fretwell D., Jackman R. (1994). "Labor Markets: Unemployment". [w:] Barr N. (red)
"Labor Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe. The Transition and
Beyond". Oxford University Press, New York.
38
Frieske, K., (1999). "Marginalnoœæ i procesy marginalnoœci spo³ecznej". Opracowania
PBZ, zeszyt Nr 12, IPiSS, Warszawa.
Garibaldi, P., Brixiova Z. (1997). "Labor Market Institutions und Unemployment
Dynamics in Transition Economies". IMF Working Paper WP/97/137.
Góra, M., Socha M.W., Sztanderska, U., (1995). "Zachowania bezrobotnych na rynku
pracy. System rejestracji bezrobotnych i zasi³ek dla bezrobotnych". Zeszyty Centrum im.
A. Smitha Nr 5, Warszawa.
Hansen, H., (1998). "Transition from Unemployment Benefits to Social Assistance in
Seven European OECD Countries". [w:] Empirical Economics No 23, Springer Verlag.
Hauser M.M., Burrows P. (1969). "The Economics of Unemployment Insurance".
University of York, Studies in Economics: 3, George Allen and Unwin Ltd, London.
Herek, F.L., Socha, M.W., Sztanderska U.A. (1994). "The Influence of Unemployment
Insurance on the Functioning of the Polish Labor Market". PPRG Discussion Papers no 36,
Warsaw University, Warszawa.
Ksiê¿opolski, M., (1999). "Modele polityki spo³ecznej". Opracowania PBZ, zeszyt Nr
3, IPiSS, Warszawa.
Kvist, J., (1998). "Complexities in Assessing Unemployment Benefits and Policies".
International Social Security Review, vol. 51, 4.
Layard, R.,Nickell S., Jackman, R., (1997). "Unemployment. Macroeconomic
Performance and Labour Market". Oxford University Press, Oxford New York.
MISSOC (Mutual Information on Social Protection), (1997). "Social Protection in
Member State of European Union". Luxembourg.
Reissert, B,. (1993). "National Unemployment Support Schemes in the EC". inforMISEP (Employment Observatory, Nr 43.
Schmid, G., Reissert, B. (1996). "Unemployment Compensation and Labour Market
Transitions". [w:] G. Schmid, J. O"Reilly, K. Schoemann (red.) "International Handbook of
Labour Market Policy and Evaluation". Edward Elgar, Cheltenham, UK, Brookfield, US.
Zarychta, H., (1998). "Pasywna polityka rynku pracy w Polsce w latach 1990–1996".
[w:] Kryñska E., Kwiatkowski E., Zarychta H. (1998). "Polityka pañstwa na rynku pracy w
Polsce w latach dziewiêædziesi¹tych". Raporty IPiSS Nr 12, Warszawa.
39
40
182
Stanis³aw Gomu³ka, Comparative Notes on Pension Developments and Reforms
in the Czech Republic, Hungary, Poland and Romania
183
Eugeniusz Kwiatkowski, Pawe³ Kubiak, Tomasz Tokarski, Procesy dostosowawcze
na rynku pracy jako czynnik konsolidacji reform rynkowych w Polsce
184
Mateusz Walewski, Restrukturyzacja tradycyjnych bran¿ przemys³owych w
krajach Europy Zachodniej wybrane przyk³ady
185
Katarzyna Zawaliñska, The Institutional Approach to Assets/Liability Management
by Commercial Banks in Poland: A Special Focus on Risc Management
186
Ma³gorzata Jakubiak, Tomasz Tokarski, Pawe³ Kaczorowski, Joanna Siwiñska,
Private, Public and Foreign Savings
187
Barbara Liberda, Household Saving in Poland
188
Wojciech Maliszewski, VAR-ing Monetary Policy
189
Urszula Sztanderska, Jacek Liwiñski, Koszty pracy a tworzenie miejsc pracy
191
Ðîáåðò Áðóäçûíüñêè, Ïàâåë Êîâàë¸â, Ãîñóäàðñòâåííûé äîëã Óêðàèíû è
âîçìîæíîñòè åãî îáñëóæèâàíèÿ â 19992000 ãîäàõ
192
Artur Radziwi³³, Octavian Scerbatchi, Constantin Zaman, Financial Crisis in
Moldowa Causes and Consequences
193
Tytus Kamiñski, Zachowania przedsiêbiorstw sprywatyzowanych
194
Marek Jarociñski, Strategie rynku pracy w wybranych krajach
195
Wies³aw Karsz, Pomoc publiczna ukierunkowana na zatrudnienie. Próba
identyfikacji i szacunki
197
Artur Radziwi³³, Perspektywy zró¿nicowania regionalnego bezrobocia w Polsce
198
Ìàðåê Äîìáðîâñêè, Ïîñëåäñòâèÿ ðîññèéñêîãî ôèíàíñîâîãî êðèçèñà äëÿ
ñîñåäíèõ ñòðàí
200
Lubomira Anastassova, Institutional Arrangements of Currency Boards
Comparative Macroeconomic Analysis
201
Stanis³awa Golinowska, Ochrona socjalna bezrobotnych w Polsce oraz w innych
krajach

Stanis³awa Golinowska - CASE - Center for Social and Economic

Transkrypt

Podobne dokumenty

s 1. s 3. s 4. s 5.

Transport zmar?ych z Francji do Polski - Ogloszenia

LISTA P¸ATNICZA NR . . . . . . . . . . . . . . . . . zasi∏ków z

MEAN WELL ELN-60-12

MEAN WELL PSP-600-27

MEAN WELL RSP-2400-24

J14

Informacja techniczna

Transport zw?ok z Grecji do Polski - Ogloszenia