ŚWIT sierpień1.indd

Andrzej Orzechowski
15 lat samorządu terytorialnego w Ełku
Co to jest samorząd
Samorząd – jak sama nazwa wskazuje samo – rządzi,
samodzielnie się rządzi, decyduje o wspólnych sprawach
danej społeczności. Jednostka samorządu terytorialnego
jest elementem władzy publicznej. Państwo, władza publiczna jest podzielona na dwa sektory, sektor rządowy i
samorządowy. Jak mówimy o państwie, to nie możemy
myśleć tylko o sektorze rządowym. Samorząd terytorialny
jest elementem państwa, elementem zwartego organizmu
władzy publicznej. Formalnie samorząd definiuje się jako
określone terytorium, ludzi będących na tym terytorium
(społeczność lokalna) i władzę lokalną.
Od kiedy funkcjonuje – rys
historyczny
Czy samorządy terytorialne w Polsce pojawiły się
dopiero przed 15-stu laty – jak napisano w tytule? Nie,
były one wcześniej, ale zawarcie w tytule „15 lat” odnosi
się do odzyskania dla państwa instytucji samorządu
po kilkudziesięciu latach funkcjonowania państwa bez
właściwego sektora samorządowego.
Samorządność terytorialna w Polsce ma długie
tradycje, sięgające czasów średniowiecza. Ówczesne
różnorodne rozwiązania nie były świadomymi konstrukcjami polityczno-prawnymi, z jakimi mamy do czynienia
w XX i XXI wieku. Samorząd miejski posiada rodowód
na ziemiach polskich od XIII wieku. Oparty był na dwóch
instytucjach: radzie i ławie. Taka organizacja życia wspólnot miejskich została zapożyczona z lokacji według prawa
niemieckiego i dostosowana do polskich zwyczajów i
lokalnych warunków. W rezultacie była ograniczona do
jednego stanu (mieszczaństwo) i przestrzeni (granice
miasta). U schyłku średniowiecza nastąpiło ograniczenie
autonomii i roli miejskich samorządów na rzecz rozwoju
uprawnień stanu szlacheckiego z sejmikami na czele.
Samorząd wiejski znajduje swój rodowód w XII
wieku, kiedy to wraz z szybkim przyrostem ludności
tworzono samorządy wiejskie, na czele których stał sołtys.
Sołtys był człowiekiem pana feudalnego. Jego zadaniem
było założenie osady i sprowadzenie osadników, a następnie pobieranie danin i kar na rzecz pana, za co otrzymywał
prowizję. W 1423 r. został uchwalony Statut warecki „O
sołtysach nieużytecznych i krnąbrnych”. Spowodowało
to masową likwidację sołectw w ich dotychczasowym
kształcie. Odrodzenie samorządu wiejskiego nastąpiło
(już w innej formie) w XVIII wieku, kiedy zaczęto zastępować pańszczyznę pracą najemną i płaceniem czynszu.
Samorząd wiejski stanowiła gromada (ogół poddanych
we wsi). Na czele gromady stał - pochodzący z wyboru
– sołtys i przysięgli (ławnicy). Dla podniesienia sprawności
zarządzania mogli zatrudniać urzędników gromadzkich
tj. pisarza, leśników.
Samorząd szlachecki stanowił integralną część
systemu ustrojowego w XVI-XVIII wieku. Staropolska
samorządność miała wiele cech demokracji bezpośredniej
– w obradach sejmiku mógł wziąć udział każdy szlachcic.
Sejmikowe organy wykonawcze powoływane były w
drodze wyborów. Zakres kompetencji sejmików zależał
od bieżących potrzeb danego regionu i zmieniających się
warunków ekonomicznych czy politycznych. Większość
badaczy uznaje rok 1717 za datę symbolizującą koniec
samorządności sejmikowej. Wtedy sejm „niemy” odebrał
samorządom znaczną część uprawnień. W ciągu następnego półwiecza sejmiki zostały pozbawione niemal całkowicie
możliwości realizowania swoich funkcji. Ograniczenie
możliwości działania lokalnych instytucji postrzegano jako
skuteczny środek naprawy ustroju państwa.
Sytuacja taka przetrwała do zaborów. Funkcjonowanie wszystkich w/w samorządów nie opierało się w
sierpień 2005 r.
zasadzie na normach prawnych, czy przepisach regulujących zasady pracy samorządów. W regulowaniu życia
społecznego i gospodarczego kierowano się prawem
zwyczajowym.
W okresie rozbiorowym samorządność przystosowano do regulacji zaborców. W zaborze rosyjskim organizacja była dwustopniowa: gmina i gromada wioskowa.
Gromada to w zasadzie jedna wieś, a gmina obejmowała
większą liczbę wsi. Organem uchwałodawczym było
zebranie gospodarzy, a organem wykonawczym był wójt
wraz z ławnikami. Rola tych samorządów była ograniczona i podporządkowana polityce rusyfikacji.
W zaborze pruskim samorząd był trójstopniowy:
gmina, powiat, prowincja. Gminę stanowiła jedna wieś,
wyżej był powiat samorządowy i prowincja. Według
pruskiej koncepcji zarządzać sprawami lokalnymi mieli
fachowi urzędnicy pod nadzorem organów reprezentujących społeczeństwo. Władza miała być wykonywana
lokalnie, w sposób samodzielny, według swobodnej oceny,
bez wskazówek władzy centralnej. Przez ten czas do 1933
roku wpojono w Niemczech nienaruszalność instytucji
samorządowych, które stały się ostoją wychowania obywatelskiego i państwowego. Samorząd zapuścił tak silne
korzenie demokracji, że zniszczyć go było trudno. Dzięki
temu opanowano rewolucyjną anarchię 1918 r., kiedy to
usunięto naczelników władz rządowych, ale nie udało się
usunąć władz samorządowych. Samorządy nie oparły się
dopiero rzeczywistości hitlerowskich Niemiec. W tych
czasach obok samorządów gminnych funkcjonował
powiat ełcki.
W pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości powszechną praktyką było stosowanie także i w samorządach
prawa przyjętego jeszcze przez zaborców. Dopiero w 1921 r.
w Konstytucji marcowej podjęto próbę unifikacji rozwiązań.
Państwo polskie miało być podzielone na gminy (wiejskie
i miejskie), powiaty i województwa. W 1933 r. przyjęto
ustawę scaleniową, która regulowała kształt samorządu terytorialnego nadając im m.in. osobowość prawną i majątek,
ale w Konstytucji 1935 r. wprowadzono nadzór centrum
nad samorządami, co podporządkowało samorządy (szczególnie gminne) władzy scentralizowanej. Decydującą rolę
w administracji terenowej odgrywały władze administracji
ogólnej, tj wojewodowie i starostowie ze swoimi urzędniczymi sztabami. Podstawowym samorządem wiejskim były
gminy, które mogły skupiać gromady (wsie). W gminach
organem stanowiącym była rada, a wykonawczym – wójt.
W samorządach miejskich były rady (organ stanowiący) i
burmistrzowie (prezydenci), jako etatowy jednoosobowy
zarząd miejski, oraz magistrat (zarząd kolegialny). Samorząd powiatowy sprawował nadzór nad gminami. Organami były: rada powiatowa (stanowiący) i wydział powiatowy
(wykonawczy) ze starostą na czele. Samorząd wojewódzki
miał trzy organy: sejmik wojewódzki (uchwałodawczy),
wydział wojewódzki (wykonawczy) i starosta krajowy
zatwierdzany (podobnie jak wszyscy członkowie wydziału)
przez Ministra Spraw Wewnętrznych. W całym okresie
międzywojennym finanse samorządowe nie wykazywały
stabilności, charakteryzowały się permanentną tymczasowością. Państwo przerzucało na samorząd realizację
dodatkowych zadań bez adekwatnego zasilenia w dochody.
To inicjowało ogromną pomysłowość w samorządach w
zakresie gromadzenia dochodów i obchodzenia rygorów
prawno-budżetowych, ale doprowadziło też do dużego
zadłużenia samorządów.
W latach 1944-1950 samorządy terytorialne w
Polsce funkcjonowały na podstawie przepisów przedwojennych i dekrecie PKWN. Były to zatem samodzielne
korporacje prawa publicznego, reprezentowane przez
rady narodowe i organy wykonawcze (województwo
– wydział wojewódzki na czele z wojewodą, powiaty
– wydział powiatowy na czele ze starostą, gminy – wójt,
burmistrz, prezydent), z
dochodami pochodzącymi głównie z majątku
komunalnego. Od 1946
r. następowała stopniowa nacjonalizacja majątku komunalnego, aż do kresu
zdecentralizowanego systemu i samorządności. W 1950
r. na mocy ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wszystkie dotychczasowe kompetencje
samorządów przejął scentralizowany system rad narodowych, łączących w sobie interesy społeczności lokalnej i
państwa. Organami rad narodowych były ich prezydia
i komisje, zaś organami wykonawczymi były terenowe
organy administracji rządowej (naczelnik gminy, starosta,
wojewoda). W 1975 roku zlikwidowano trójstopniowy
podział terytorialny i powiaty wprowadzając podział
dwustopniowy z 49 województwami, ale zachowano
scentralizowany, jednolity system administracji rządowej,
bez udziału korporacji samorządowych. W tym czasie
Ełk (podobnie jak inni) stracił status powiatu i przegrał
batalię o siedzibę województwa. Na 40 lat samorządność
terytorialna w Polsce odeszła do lamusa.
15 lat „nowego”samorządu
Po obradach „okrągłego stołu” w 1990 roku reaktywowano samorządność terytorialną, najpierw w postaci
gmin. Utworzono w Polsce blisko 2500 gmin, które
miały charakter gmin wiejskich (np. Prostki, Kalinowo,
Stare Juchy, Ełk), wiejsko-miejskich (np. Orzysz, Biała
Piska, Ruciane Nida) i gmin miejskich (np miasto Ełk).
Organem stanowiącym była rada miasta (gminy, miasta
i gminy), a wykonawczym zarząd gminy na czele z prezydentem (wójtem, burmistrzem). Zaraz potem miały
być utworzone kolejne szczeble samorządowe w postaci
powiatów i regionów, ale po pierwszych latach III Rzeczpospolitej zapał się zmniejszył i w efekcie kolejne szczeble
samorządowe wdrożono od 1999 roku. Wśród ponad 300
powiatów znalazł się na mapie w nowym podziale terytorialnym kraju także powiat ełcki. Organami w powiecie
są rada powiatu wybierana (podobnie jak rada gminy) w
wyborach powszechnych i zarząd powiatu (wybierany
przez radę) na czele ze starostą. Od 1999 roku obszar
EGO (Ełk, Gołdap, Olecko) znalazł się w województwie
warmińsko-mazurskim, jednym z 16-stu nowych regionów. W województwie pozostaje swoisty dualizm władzy.
Oto województwo samorządowe realizuje swoje zadania
przy pomocy sejmiku wojewódzkiego (organ stanowiący
wybierany w wyborach powszechnych) i zarządu województwa (organ wykonawczy wybierany przez sejmik)
na czele z marszałkiem województwa. Niezależnie od
tego administrację rządową w terenie reprezentuje
wojewoda ze swoim urzędem wojewódzkim i służbami
pomocniczymi. Pewnym nowum począwszy od 2002
roku jest ustrojowa rezygnacja w gminach (miastach) z
kolegialnego organu
wykonawczego (zarządu) i wprowadzenie jednoosobowej
odpowiedzialności
za zarządzanie
przez wójta (burmistrza, prezydenta), który od tego
czasu wybierany
jest nie przez radę,
ale w wyborach powszechnych przez Autor jest skarbnikiem Powiatu
w Ełku i wykładowcą w Wyższej
obywateli.
cdn
Szkole Finansów i Zarządzania w
Białymstoku F/Ełk
5