kkrreessooww yy aapp oorrtt 22000022

Transkrypt

Tłumaczenie robocze
a) WPROWADZENIE .........................................................................................................................9
b) STOSUNKI MIĘDZY UNIĄ EUROPEJSKĄ A POLSKĄ....................................................11
Ostatnie wydarzenia w ramach Układu Europejskiego, z uwzględnieniem
dwustronnej wymiany handlowej ............................................................................................11
Partnerstwo dla członkostwa........................................................................................................13
Plan działania w sprawie wzmocnienia administracji i sądownictwa w Polsce ...........13
Narodowy program przygotowania do członkostwa ..........................................................13
Pomoc wspólnotowa ..............................................................................................................14
Twinning ..........................................................................................................................................18
Negocjacje .................................................................................................................................19
B. KRYTERIA CZŁONKOSTWA..............................................................................................20
1. KRYTERIA POLITYCZNE.....................................................................................................20
Wstęp ................................................................................................................................................20
Ostatnie wydarzenia ......................................................................................................................21
1.1. Demokracja i rządy prawa .....................................................................................................21
Parlament ..................................................................................................................................21
Władza wykonawcza ..............................................................................................................23
System wymiaru sprawiedliwości ........................................................................................25
Działania antykorupcyjne ......................................................................................................27
1.2. Prawa człowieka i ochrona mniejszości narodowych .......................................................29
Prawa obywatelskie i polityczne...........................................................................................29
Prawa gospodarcze, społeczne i kulturalne ........................................................................32
Prawa i ochrona mniejszości narodowych ..........................................................................33
1.3. Ocena ogólna ............................................................................................................................33
2. KRYTERIA EKONOMICZNE ...............................................................................................34
2.1. Wstęp .........................................................................................................................................34
2.2. Podsumowanie wydarzeń gospodarczych od 1997 r. ......................................................34
2.3. Ocena w kontekście kryteriów kopenhaskich .....................................................................36
Istnienie funkcjonującej gospodarki rynkowej ...................................................................36
Zdolność do sprostania presji konkurencji i siłom rynkowym w Unii Europejskiej ....42
2.4. Ocena ogólna ............................................................................................................................45
3. ZDOLNOŚĆ DO PRZYJĘCIA ZOBOWIĄZAŃ WYNIKAJĄCYCH
Z CZŁONKOSTWA...............................................................................................................45
Wstęp .........................................................................................................................................45
3.1. Poszczególne obszary acquis .................................................................................................48
Rozdział 1: Swobodny przepływ towarów .........................................................................49
Postęp dostosowawczy od ostatniego Okresowego Raportu .......................................49
Ogólna ocena ........................................................................................................................51
Wnioski ..................................................................................................................................53
Rozdział 2: Swobodny przepływu osób...............................................................................54
Ogólna ocena ........................................................................................................................55
Wnioski ..................................................................................................................................56
5
Okresowy Raport 2002
A. WSTĘP ..................................................................................................................................................9
MONITOR INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ • URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
Spis treści „Okresowego Raportu 2002”
Rozdział 3: Swoboda świadczenia usług .............................................................................56
Ogólna ocena ........................................................................................................................58
Wnioski ..................................................................................................................................60
Rozdział 4: Swobodny przepływ kapitału...........................................................................61
Ogólna ocena ........................................................................................................................61
Wnioski ..................................................................................................................................62
Rozdział 5: Prawo spółek .......................................................................................................63
Ogólna ocena ........................................................................................................................63
Wnioski ..................................................................................................................................64
Rozdział 6: Polityka konkurencji...........................................................................................65
Ogólna ocena ........................................................................................................................66
Wnioski ..................................................................................................................................67
Rozdział 7: Rolnictwo .............................................................................................................68
Ogólna ocena ........................................................................................................................74
Wnioski ..................................................................................................................................76
Rozdział 8: Rybołówstwo .......................................................................................................77
Ogólna ocena ........................................................................................................................77
Wnioski ..................................................................................................................................79
Rozdział 9: Polityka transportowa........................................................................................80
Ogólna ocena ........................................................................................................................81
Wnioski ..................................................................................................................................82
Rozdział 10: Podatki................................................................................................................83
Ogólna ocena ........................................................................................................................84
Wnioski ..................................................................................................................................85
Rozdział 11: Unia Gospodarczo-Walutowa .........................................................................86
Ogólna ocena ........................................................................................................................86
Wnioski ..................................................................................................................................87
Rozdział 12: Statystyka ...........................................................................................................87
Ogólna ocena ........................................................................................................................88
Wnioski ..................................................................................................................................89
Rozdział 13: Polityka społeczna i zatrudnienie ..................................................................89
Ogólna ocena ........................................................................................................................91
Wnioski ..................................................................................................................................92
Rozdział 14: Energia................................................................................................................93
Ogólna ocena ........................................................................................................................94
Wnioski ..................................................................................................................................95
6
7
Rozdział 15: Polityka przemysłowa......................................................................................96
Ogólna ocena ........................................................................................................................98
Wnioski ..................................................................................................................................98
Rozdział 16: Małe i średnie przedsiębiorstwa.....................................................................99
Ogólna ocena ......................................................................................................................100
Wnioski ................................................................................................................................101
Rozdział 17: Nauka i badania ..............................................................................................101
Postęp dostosowawczy od ostatniego Okresowego Raportu .....................................101
Ogólna ocena ......................................................................................................................102
Wnioski ................................................................................................................................102
Rozdział 18: Edukacja, kształcenie i młodzież..................................................................103
Ogólna ocena ......................................................................................................................103
Wnioski ................................................................................................................................104
Rozdział 19: Telekomunikacja i technologie informacyjne .............................................104
Ogólna ocena ......................................................................................................................105
Wnioski ................................................................................................................................106
Rozdział 20: Kultura i polityka audiowizualna ................................................................107
Ogólna ocena ......................................................................................................................107
Wnioski ................................................................................................................................108
Rozdział 21: Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych ..........108
Ogólna ocena ......................................................................................................................109
Wnioski ................................................................................................................................110
Rozdział 22: Środowisko.......................................................................................................111
Postęp dostosowawczy od ostatniego Okresowego Raportu......................................111
Ogólna ocena.......................................................................................................................113
Wnioski ................................................................................................................................115
Rozdział 23: Ochrona konsumentów i zdrowia................................................................116
Ogólna ocena.......................................................................................................................117
Wnioski ................................................................................................................................118
Rozdział 24: Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości
i spraw wewnętrznych.........................................................................................................118
Ogólna ocena ......................................................................................................................124
Wnioski ................................................................................................................................128
Rozdział 25: Unia celna.........................................................................................................129
Ogólna ocena ......................................................................................................................130
Wnioski ................................................................................................................................131
Rozdział 26: Stosunki zewnętrzne ......................................................................................131
Ogólna ocena ......................................................................................................................132
Wnioski ................................................................................................................................133
Rozdział 27: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa .....................................134
Ogólna ocena ......................................................................................................................135
Wnioski ................................................................................................................................136
Rozdział 28: Kontrola finansowa ........................................................................................136
Ogólna ocena ......................................................................................................................137
Wnioski ................................................................................................................................138
Rozdział 29: Finanse i budżet ..............................................................................................139
Ogólna ocena ......................................................................................................................139
Wnioski ................................................................................................................................141
3.2. Tłumaczenie acquis na języki narodowe ...........................................................................141
3.3. Ogólna ocena ..........................................................................................................................142
C. WNIOSKI .............................................................................................................................................145
D. PARTNERSTWO DLA CZŁONKOSTWA I PLAN DZIAŁANIA W SPRAWIE
WZMOCNIENIA ADMINISTRACJI I SĄDOWNICTWA : OCENA OGÓLNA ...................150
KRYTERIA POLITYCZNE .............................................................................................................151
KRYTERIA EKONOMICZNE..........................................................................................................151
ZDOLNOŚĆ PRZYJĘCIA ZOBOWIĄZAŃ CZŁONKOWSKICH .............................................152
ZAŁĄCZNIKI ..........................................................................................................................................161
KONWENCJE PRAW CZŁOWIEKA RATYFIKOWANE PRZEZ PAŃSTWA
KANDYDUJĄCE..............................................................................................................................161
DANE STATYSTYCZNE ................................................................................................................162
8
W Agendzie 2000 Komisja zapowiedziała, że będzie przedstawiać Radzie Europejskiej okresowe raporty o postępach osiągniętych na drodze do członkostwa przez każde z państw
Europy Środkowej i Wschodniej kandydujących do UE, a pierwszy raport przedstawi pod
koniec 1998 r.
Rada Europejska w Luksemburgu postanowiła, co następuje:
Począwszy od końca 1998 r., Komisja będzie przedstawiać Radzie regularne raporty ze
wszelkimi niezbędnymi zaleceniami dotyczącymi otwierania dwustronnych konferencji
międzyrządowych, oceniające z punktu widzenia kryteriów kopenhaskich postępy
osiągnięte przez każde z państw Europy Środkowej i Wschodniej ubiegających się o członkostwo w Unii, szczególnie z uwzględnieniem tempa, w jakim przyjmują one acquis.
[...] Raporty Komisji będą postawą podejmowania w Radzie niezbędnych decyzji w sprawie prowadzenia negocjacji czy ich rozszerzenia na innych kandydatów. Oceniając w tym
kontekście możliwości danego kraju kandydującego co do sprostania kryteriom i wymogom ekonomicznym związanym z przystąpieniem, Komisja będzie stosowała metodę
przyjętą w Agendzie 2000.
Na tej podstawie Komisja przedstawiła pierwszą serię okresowych raportów w październiku
1998 r., drugą w październiku 1999 r., trzecią w listopadzie 2000 r. i czwartą w listopadzie
2001 r.
W Strategii rozszerzenia opublikowanej w 2001 r. wraz z okresowymi raportami 2001 Komisja wskazała, że biorąc pod uwagę tempo negocjacji i dotychczas osiągnięty postęp, Komisja powinna być w stanie sformułować zalecenia w odniesieniu do tych państw kandydujących, które zostaną uznane za gotowe do akcesji na podstawie Okresowego Raportu 2002.
Na szczycie w Sewilli w czerwcu 2001 r. Rada Europejska uznała, że, aby najbliższej jesieni
mogło się odbyć spotkanie Rady Europejskiej, które ma zadecydować, z którymi państwami
kandydującymi można zakończyć negocjacje z końcem 2002 r. [...], Komisja będzie musiała
zaproponować odpowiednie zalecenia w kontekście raportów okresowych. Komisja
przygotowała piątą serię raportów, mając na względzie Radę Europejską obradującą
w Brukseli jesienią 2002 r.
Struktura przyjęta dla niniejszego okresowego raportu jest generalnie taka sama jak w raportach okresowych 2000 i 2001. Tak jak wcześniejsze raporty okresowe, niniejszy raport:
– opisuje stosunki między Polską a Unią, szczególnie w ramach Układu Europejskiego;
– analizuje sytuację pod kątem warunków politycznych określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r. (demokracja, rządy prawa, prawa człowieka, ochrona
mniejszości);
– ocenia sytuację i perspektywy Polski z punktu widzenia warunków ekonomicznych zdefiniowanych przez Radę Europejską w Kopenhadze (funkcjonująca gospodarka rynkowa
oraz zdolność sprostania konkurencji i siłom rynkowym Unii);
– omawia kwestię zdolności Polski do przyjęcia zobowiązań wynikających z członkostwa,
tj. acquis określonego w traktatach, w prawie wtórnym i w polityce Unii. W tej części
9
a) WPROWADZENIE
A. WSTĘP
szczególną uwagę poświęcono standardom bezpieczeństwa nuklearnego, na co zwrócono
uwagę podczas obrad Rady Europejskiej w Kolonii i w Helsinkach. Ta część zawiera nie
tylko kwestie dostosowania ustawodawstwa, ale także rozwoju zdolności administracji
i sądowniczej niezbędnej do wdrożenia i stosowania acquis. Rada Europejska podkreśliła
wagę tej kwestii w Madrycie w 1995 r. oraz przy licznych kolejnych okazjach, w tym
ostatnio w Sewilli w czerwcu 2002 r. W Madrycie Rada Europejska podkreśliła, że państwa kandydujące muszą dostosować swoje struktury administracyjne w celu stworzenia
warunków dla harmonijnej integracji tych państw. Rada Europejska w Sewilli również
podkreśliła, jak ważne jest, by państwa kandydujące wykazywały dalszy postęp we
wdrażaniu i skutecznym stosowaniu acquis oraz dodała, że państwa kandydujące muszą
zastosować wszelkie niezbędne środki do wprowadzenia ich zdolności administracyjnych
i sądowniczych na wymagany poziom.
Niniejszy raport uwzględnia postępy poczynione od czasu opublikowania Okresowego
Raportu 2001. Obejmuje okres do 15 września 2002 r. Jednakże w niektórych wyjątkowych
przypadkach wspomniano również o działaniach podjętych po tym terminie. Dokument
ten daje odpowiedź na pytanie, czy zaplanowane reformy, o których mowa w Okresowym
Raporcie 2001, zostały przeprowadzone, a także analizuje nowe inicjatywy. Ponadto przedstawia ogólną ocenę sytuacji w każdej z omawianych kwestii, określając dla każdej z nich
główne kroki, które należy jeszcze podjąć w Polsce w przygotowaniach do członkostwa.
Mając na względzie, że raporty okresowe 2002 są podstawą sformułowania przez Komisję
opinii, które państwa są gotowe do zakończenia negocjacji, niniejszy raport ocenia polską
drogę przebytą od czasu Opinii z 1997 r. (ang. track record). Co się zaś tyczy kryteriów ekonomicznych, raport zawiera również dynamiczną i perspektywiczną ocenę wyników gospodarczych Polski.
Dla każdego z obszarów negocjacyjnych niniejszy raport zawiera syntetyczną ocenę zakresu, w jakim zobowiązania poczynione w trakcie negocjacji zostały wdrożone oraz przegląd
ustaleń przyjętych na okres przejściowy. Zobowiązania przyjęte przez każde państwo odzwierciedlają wynik negocjacji akcesyjnych. Zgodnie z zasadą różnicowania leżącą u podstaw procesu negocjacyjnego, mogą być one różne dla różnych państw. W przypadku gdy
państwa negocjujące zobowiązały się do zakończenia pewnych działań do czasu akcesji,
Komisja ocenia odpowiednie procesy przygotowawcze. Dla obszarów, w których negocjacje
akcesyjne nadal trwają, a końcowe zobowiązania pozostają wciąż do zdefiniowania, podawana jest wstępna ocena stanu wdrożenia dotychczasowych zobowiązań.
Raport zawiera również oddzielną część poświęconą analizie stopnia realizacji przez Polskę
Partnerstwa dla członkostwa. Oceniono w niej postęp osiągnięty przez Polskę we wdrażaniu działań ustalonych w Planie działania w sprawie wzmocnienia zdolności administracji
i sądownictwa w Polsce, który Komisja opracowała we współpracy z każdym z państw
kandydujących wiosną 2002 r.
Podobnie jak w przypadku poprzednich raportów „postęp” był mierzony na podstawie
decyzji faktycznie podjętych, faktycznie przyjętych aktów prawnych, ratyfikowanych już
konwencji międzynarodowych (z właściwą uwagą poświęconą ich wdrażaniu) oraz działaniom rzeczywiście zrealizowanym. Z reguły akty prawne lub działania, które są na różnych etapach bądź przygotowania, bądź prac parlamentarnych nie zostały wzięte pod
uwagę. Takie podejście zapewnia jednakowe traktowanie wszystkich państw kandydu-
10
b) STOSUNKI MIĘDZY UNIĄ EUROPEJSKĄ A POLSKĄ
Ostatnie wydarzenia w ramach Układu Europejskiego, z uwzględnieniem dwustronnej
wymiany handlowej
Polska kontynuuje wdrażanie Układu Europejskiego, przyczyniając się do sprawnego
funkcjonowania różnych wspólnych instytucji.
Rada Stowarzyszeniowa zebrała się w październiku 2001 r. w Brukseli. Posiedzenie Komitetu
Stowarzyszenia miało miejsce w Brukseli w maju 2002 r. System podkomitetów w dalszym
ciągu funkcjonuje jako forum dyskusji technicznych.
Wspólna Komisja Parlamentarna, w której skład wchodzą przedstawiciele polskiego parlamentu i Parlamentu Europejskiego, zebrała się w listopadzie 2001 r. w Brukseli i w kwietniu 2002 r. w Warszawie. Wspólny Komitet Konsultacyjny z Komitetem Ekonomicznym
i Społecznym UE zebrał się w Brukseli w listopadzie 2001 r. i w Warszawie w maju 2002 r.
Niedawno utworzony Wspólny Komitet Konsultacyjny z Komitetem Regionów spotkał się
w Warszawie w listopadzie 2001 r. oraz w Brukseli w czerwcu 2002 r.
Nadal rośnie dwustronna wymiana handlowa. W 2001 r. wartość eksportu UE do Polski
wyniosła 35,4 mld euro (61,4% wartości polskiego importu), podczas gdy wartość wspólnotowego importu z Polski wyniosła 26,5 mld euro (69,2% wartości polskiego eksportu).
Handlowa nadwyżka wspólnoty wynosząca 8,9 mld euro nadal się obniżała w porównaniu
z nadwyżką z 2000 r. (10,5 mld euro) i jest najniższa od 1996 r. Polski udział w eksporcie
ogółem WE kształtował się na stałym poziomie wynoszącym 3,6%, podczas gdy udział
Polski w imporcie ogółem WE również utrzymał się na stabilnym poziomie 2,6%. Nadal
utrzymywała się tendencja zapoczątkowana w 1997 r., polegająca na szybszym wzroście
importu niż eksporcie WE. Zatem deficyt handlowy (wyrażony jako stosunek eksportu do
importu) nadal się obniżał, osiągając najniższy poziom od 1995 r. Jeśli chodzi o handel
poszczególnymi produktami, to maszyny i urządzenia elektryczne stanowią największy
sektor zarówno dla eksportu WE, jak i dla importu z Polski. Po stronie importu sektor
maszyn i urządzeń elektrycznych był bez wątpienia najlepiej funkcjonującym sektorem,
a jego poziom wzrostu wynosi 23%.
1
Dla Parlamentu Europejskiego rolę sprawozdawcy pełni pan Jaś Gawroński.
11
Raport został opracowany na podstawie licznych źródeł informacji. Zwrócono się do państw
kandydujących o dostarczenie danych dotyczących postępu przygotowań do członkostwa
od czasu publikacji ostatniego raportu okresowego. Dodatkowym źródłem były informacje,
które każde państwo kandydujące przedstawiło w ramach Układu Europejskiego oraz negocjacji, narodowe programy przygotowania do członkostwa, tam gdzie są dostępne, a także proces tworzenia Planu działania oraz różne misje przeglądowe, które zostały zorganizowane w celu ocenienia zdolności administracji państw kandydujących w wielu obszarach. W przygotowaniu raportu uwzględniono również dyskusje na forum Rady oraz raporty i uchwały1 Parlamentu Europejskiego. Komisja skorzystała również z ocen sporządzonych przez różne organizacje międzynarodowe, w szczególności przez Radę Europy,
OBWE, międzynarodowe instytucje finansowe, a także organizacje pozarządowe.
jących i pozwala na obiektywną ocenę każdego państwa pod kątem konkretnych postępów
w przygotowywaniu do członkostwa.
W konsekwencji porozumienia wynikającego z pierwszej rundy negocjacji handlowych
w sektorze rolnym (stosowanego w drodze środków autonomicznych do czasu zakończenia przygotowań Protokołu dodatkowego do Układu Europejskiego) około 96% importu
rolnego WE z Polski i 70% eksportu WE do Polski zwolniono z cła lub umożliwiono
skorzystanie z preferencyjnych zredukowanych stawek celnych (średnie dane handlowe
1998-2000).
Negocjacje dotyczące kolejnej rundy liberalizacji, obejmujące bardziej wrażliwe sektory,
w których obecnie handel kształtuje się na dość niskim poziomie, w szczególności z uwagi
na wysoką ochronę granic, rozpoczęły się pod koniec 2001 r. i wciąż trwają.
W sektorze rybołówstwa Protokół dodatkowy do Układu Europejskiego, wprowadzający
w życie wzajemne koncesje wynegocjowane w grudniu 2001 r., został przyjęty w lipcu 2002 r.,
a koncesje weszły w życie w sierpniu 2002 r. Nadal trwają negocjacje dotyczące przetworzonych produktów rolnych.
Wciąż czekaja na rozwiązanie liczne kwestie związane z wdrożeniem Układu Europejskiego, począwszy od skomplikowanych długoterminowych kwestii, takich jak restrukturyzacja sektora stalowego i specjalne strefy ekonomiczne, a skończywszy na kwestiach handlowych dotyczących poszczególnych produktów. Mimo iż poszukuje się rozwiązań w ramach
funkcjonowania różnych wspólnych instytucji, osiągnięcie zadowalających wyników wymaga czasu
Mimo iż Układ Europejski przewidywał przejście do drugiego etapu stowarzyszenia w lutym 1999 r., wciąż pozostaje do wypełnienia wiele wymogów prawnych. Zostały one omówione w Okresowym Raporcie 1999. Kwestia przejścia do kolejnego etapu jest tym ważniejsza, że właśnie w drugim etapie stowarzyszenia przepływ kapitału z WE do Polski ma
uzyskać traktowanie narodowe. W okresie sprawozdawczym, podobnie jak w 2001 r., miało
miejsce kilka nagłośnionych sporów między polską administracją a inwestorami zagranicznymi w Polsce (ang. high profile disputes). Mimo iż jest to trudne do kwantyfikowania,
jasne jest, że bez względu na indywidualne okoliczności, takie przypadki mają negatywny
wpływ na postrzeganie Polski jako miejsca inwestowania. Przejście do drugiego etapu
stowarzyszenia byłoby zatem istotnym sygnałem, że zostały podjęte starania zmierzające
do poprawy tego wizerunku.
Podejmowano nadal wysiłki mające na celu wyjaśnienie problemów występujących
w handlu. Ogólny poziom współpracy jest dobry, ale niektóre kwestie okazały się trudniejsze do rozwiązania Istnieją wciąż problemy z zapewnieniem, że rozwiązania zarówno dla
specyficznych, jak i ogólnych problemów są w pełni wdrażane. Ostatnio zaobserwowano
tendencję do stosowania środków handlowych jako środków naprawczych w trudnych
sytuacjach, których przyczyny mają inny niż ekonomiczny charakter. Wzrost akcyzy na
używane samochody jest tego najlepszym przykładem. Osiągnięto postęp we wdrażaniu
Kodeksu celnego, ale nadal istnieją pewne trudności i sytuacja w zakresie polskich środków
ochronnych np. dla jogurtów nie zmieniła się.
Odnotowano dalszy postęp w obszarze certyfikacji, polegający na zmianie listy produktów
wymagających obowiązkowej certyfikacji poprzez redukcję zawartości listy. Polska administracja zobowiązała się do odpowiednich zmian na liście. Podjęto również kroki zmierzające do zapewnienia, że proces automatycznego wydawania certyfikatów dla pro-
12
Jeśli chodzi o palety drewniane, rozporządzenie nakładające ostateczne cła antydumpingowe opublikowane w 1997 r. było ponownie zmienione w sierpniu 2001 r., w przeglądzie
środków antydumpingowych. W maju 2002 r. od niektórych firm przyjęto zobowiązania
cenowe, a wycofano je wobec innych. Nowe dochodzenie antydumpingowe zostało zapoczątkowane w maju 2002 r. w odniesieniu do importu rur spawanych (żelaznych i ze stali
węglowej).
W marcu 2002 r., w odpowiedzi na środki ochronne podjęte przez USA, które w sposób
znaczący ograniczyły dostęp do ich rynku i stworzyły zagrożenie decydującej zmiany
kierunku handlu, UE wprowadziła tymczasowe środki ochronne erga omnes w imporcie
produktów stalowych. Środki te zostały częściowo potwierdzone we wrześniu 2002 r.
Partnerstwo dla członkostwa
Znowelizowane Partnerstwo dla członkostwa zostało przyjęte w styczniu 2002 r. Jego
wdrażanie jest omówione w części D niniejszego raportu.
Plan działania w sprawie wzmocnienia administracji i sądownictwa w Polsce
Tak jak zapowiedziano w przyjętej przez Komisję w 2001 r. Strategii rozszerzenia, wiosną
2002 r. Komisja i Polska wspólnie przygotowały Plan działania w sprawie wzmocnienia
administracji i sądownictwa w Polsce, którego uzgodniona wersja została opracowana
w kwietniu 2002 r. Zrewidowane Partnerstwo dla członkostwa, które zostało przyjęte
w styczniu, stanowiło punkt wyjścia dla tego działania.
Celem Planu działania jest wspólna identyfikacja kolejnych przedsięwzięć do wykonania
przez Polskę w celu osiągania przed akcesją odpowiedniego poziomu zdolności administracji i sądownictwa oraz zapewnienie, że wszystkie niezbędne działania są realizowane,
co zagwarantuje Polsce docelowe wsparcie w obszarach istotnych dla funkcjonowania rozszerzonej Unii. W związku z tym Plan działania jest podstawowym narzędziem do zrealizowania wspólnych celów UE i Polski, tj. zapewnienia, że przygotowania Polski do członkostwa są realizowane w zaplanowanych ramach czasowych tak skutecznie, jak tylko jest
to możliwe.
Wdrożenie Planu działania omówiono w części D niniejszego raportu.
Narodowy program przygotowania do członkostwa
W okresie sprawozdawczym nie przekazano Komisji żadnego uaktualnienia Narodowego
programu przygotowania do członkostwa (NPPC).
13
Polskie władze wystąpiły o negocjacje Protokołu w sprawie Europejskiego Porozumienia
(Systemu) Oceny Zgodności (PECA). Mandat na negocjacje został zatwierdzony, a same
negocjacje trwają.
duktów wymagających bądź obowiązkowej certyfikacji, bądź certyfikacji producenta
funkcjonuje sprawnie. Dzięki temu naprawia trudności, które wystąpiły na skutek braku
wdrożenia nowych procedur przez jednostki certyfikujące. Ogólnie rzecz biorąc, w odniesieniu do wydawania certyfikatów na produkty, które znajdują się poza automatyczną procedurą, pewne trudności wciąż istnieją.
Pomoc wspólnotowa
Wspólnota finansuje trzy przedakcesyjne instrumenty pomocy państwom kandydującym
z Europy Środkowej i Wschodniej w ich przygotowaniach do członkostwa: program PHARE,
program SAPARD, który zapewnia pomoc w zakresie rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, oraz program ISPA, który finansuje projekty infrastruktury w obszarze ochrony
środowiska i transportu. Pomoc zapewniona w ramach tych programów koncentruje się na
priorytetach Partnerstwa dla członkostwa, pomagających państwom kandydującym
w spełnieniu kryteriów członkostwa.
Pomoc finansowa dla Polski w latach 2000-2002 wynosi rocznie 398 mln euro w ramach
PHARE, 168,6 mln euro w ramach SAPARD-u (w cenach z 1999r.) i między 312 mln
a 385 mln euro w ramach ISPA.
Program PHARE wspiera państwa Europy Środkowej i Wschodniej od 1989 r., udzielając
im pomocy w okresie zasadniczych zmian gospodarczych i społecznych oraz przemian
politycznych. Jego obecne ukierunkowanie na działania przedakcesyjne zostało wprowadzone w 1997 r. w odpowiedzi na rozpoczęcie obecnego procesu poszerzania UE, zapoczątkowane na szczycie Rady Europejskiej w Luksemburgu.
Państwa kandydujące z Europy Środkowej i Wschodniej otrzymują z funduszu PHARE
pomoc w zakresie budowy instytucji (około jednej trzeciej przyznanych środków PHARE),
inwestycji wzmacniających infrastrukturę regulującą niezbędną do zapewniania zgodności
z acquis (także około jednej trzeciej przyznanych środków) i inwestycji wzmacniających
spójność gospodarczą i społeczną (pozostała jedna trzecia środków). Pomoc ta obejmuje
współfinansowanie wsparcia technicznego, twinning i projekty wsparcia inwestycji w celu
pomocy tym państwom w ich wysiłkach na rzecz przyjęcia acquis i wzmocnienia instytucji
niezbędnych do transpozycji i wdrażania acquis. PHARE pomaga również państwom
kandydującym w tworzeniu mechanizmów i instytucji, które będą konieczne do wdrożenia
funduszy strukturalnych po akcesji. Program jest wspierany licznymi działaniami (inwestycje i dotacje) o ukierunkowaniu regionalnym. W kontekście planów działania w sprawie
wzmocnienia administracji i sądownictwa szczególny nacisk położono na kwestię budowy
instytucji i związane z tym inwestycje mające na celu zapewnienie zgodności z acquis. Na
rok 2002 Komisja uruchomiła specjalną dotację finansową wynoszącą do 250 mln euro, wychodzącą naprzeciw wysiłkom państw negocjujących, przekraczającą szacunkową przydzielaną dotację dla każdego z państw realizujących projekty PHARE. Daje to kwotę rzędu
1 mld euro, przeznaczoną na wsparcie wzmocnienia zdolności administracji i sądownictwa
państw negocjujących.
W latach 1992-1999 Polska otrzymała z programu PHARE 2 534 mln euro, w roku 2000
– 484 mln euro, a w roku 2001 – 467 mln euro2. Program PHARE 2002 dla Polski składa się
z alokacji w wysokości 342,2 mln euro na narodowy program, która jest uzupełniona kwotą
51,8 mln euro w ramach działań uzupełniających PHARE 2002 w zakresie budowy instytucji. Program PHARE 2002 skupia się na następujących priorytetach:
1) wzmocnienie instytucji i zdolności administracyjnej w obszarze transportu, polityki zatrudnienia, podatków, kontroli finansowej, finansów publicznych, polityki regionalnej
oraz przygotowania do funduszy strukturalnych, a także statystyki (61 mln euro);
2
Te liczby obejmują dotację w ramach programów Współpracy Transgranicznej (CBC) w wysokości 56 mln euro
w 2000 r. i 56 mln euro w 2001 r.
14
4) budowa instytucji w sektorze rolnym i rybołówstwa (kontrole TSE, laboratorium referencyjne, administracja weterynaryjna i przygotowanie do EAGGF i FIGF) (35 mln euro);
5) budowa instytucji w dziedzinie ochrony środowiska (wdrożenie dyrektywy ramowej
dotyczącej wody, monitorowanie jakości wody pitnej, kontrola odpadów, EMAS oraz
szkolenia w zakresie ochrony środowiska) (14 mln euro);
6) spójność gospodarcza i społeczna (rozwój zasobów ludzkich oraz sektorowe programy
rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw we wszystkich regionach oraz infrastruktura
związanej z działalnością podmiotów gospodarczych w 13 ustalonych regionach) (170 mln
euro);
7) udział Polski w programach wspólnotowych (24 mln euro).
Dodatkowo przyznano 56 mln euro na program współpracy transgranicznej (CBC) z Niemcami, Czechami i Słowacją oraz na specjalne działania w regionie Morza Bałtyckiego.
Polska bierze również udział i korzysta z finansowania w ramach środków PHARE wielostronnych i horyzontalnych programach, takich jak TAIEX, Program Małych i Średnich
Przedsiębiorstw, program wsparcia technicznego restrukturyzacji sektora stali, SIGMA oraz
program bezpieczeństwa nuklearnego. Polska uczestniczy w następujących wspólnotowych
programach i agencjach: Piąty i Szósty Program Ramowy Badań, Rozwoju Technologicznego i Prezentacji, Media Plus, Leonardo, Sokrates, Młodzież dla Europy, SAVE II, Wieloletni
Program dla Przedsiębiorstw i Przedsiębiorczości, Altener, IDA, KULTURA 2000, Europejska Agencja Ochrony Środowiska, EMCDDA, Równość Płci, Program Motywacyjny w dziedzinie zatrudnienia, Zwalczanie Dyskryminacji, programy ochrony zdrowia, eContent.
Aby ukierunkować oficjalne procedury Wspólnoty i ułatwić tym samym przyszły udział
Polski w programach wspólnotowych, Rada Stowarzyszenia przyjęła decyzję o ustanowieniu ogólnych zasad uczestnictwa.
Ogólny wpływ PHARE jest pozytywny. W wielu ważnych dziedzinach obserwowano efektywny transfer wiedzy, wyposażenia i środków finansowych. Dotyczy to m.in.: restrukturyzacji przemysłu i prywatyzacji, rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, promocji handlu i inwestycji, energii, rejestracji gruntów, administracji weterynaryjnej i fitosanitarnej,
inwestycji w zakresie środowiska oraz budowy instytucji. Pomoc PHARE w dziedzinie rolnictwa i rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw zaowocowała wypracowaniem strategii sektorowych i uruchomieniem podstawowych mechanizmów instytucjonalnych i finansowych służących przedsiębiorstwom w tych sektorach. W innych dziedzinach, takich jak
cła, podatki, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, rybołówstwo, przemysł węglo-
15
3) wzmocnienie współpracy w dziedzinie sądownictwa i spraw wewnętrznych (ochrona
granic, walka z zorganizowaną przestępczością, polityka wizowa i migracyjna, współpraca wymiarów sprawiedliwości, współpraca policji, infrastruktura graniczna) (65 mln
euro);
2) rynek wewnętrzny (cła, nadzór rynku, leki i urządzenia medyczne, bezpieczeństwo
żywności, zamówienia publiczne, chemikalia, koordynacja zabezpieczenia społecznego)
(25 mln euro);
wy i stalowy oraz zatrudnienie pomoc udzielana w ramach PHARE przyczyniła się do
rozwoju sektora oraz wypracowania strategii instytucjonalnych i planów restrukturyzacji.
Przykładowo w Polsce PHARE odegrał szczególnie ważną rolę w takich dziedzinach jak:
N sektor transportowy: budowa i modernizacja autostrady A4 (projekt Wrocław-Katowice-Kraków) (126 km) były finansowane ze środków PHARE (105 mln euro) we współpracy
z EBI (375 mln euro). W sektorze kolejowym środki PHARE przyczyniły się do modernizacji linii kolejowej E30 na południu kraju, zniszczonej w powodzi w 1997 r. Współfinansowanie z funduszy EBI wyniosło 161 mln euro, a z budżetu państwa – 156 mln
euro;
N prywatyzacja: prace przygotowawcze, świadectwa udziałowe programu powszechnej
prywatyzacji i likwidacja nieściągalnych wierzytelności poprzedzająca prywatyzację
banków komercyjnych były finansowane ze środków PHARE (20 mln euro), we współpracy z Europejskim Bankiem Odbudowy i Rozwoju;
N program rozwoju regionalnego: w ramach tego programu rozwój małych i średnich
przedsiębiorstw był finansowany ze środków PHARE (50 mln euro), które zostały
wykorzystane na wsparcie prawie 200 projektów z zakresu infrastruktury dla małych
i średnich przedsiębiorstw oraz współfinansowanie ponad 1000 projektów inwestycyjnych dla małych i średnich przedsiębiorstw poprzez system dotacji działający za pośrednictwem banków komercyjnych. Wartość tych inwestycji w sektorze publicznym
i prywatnym wyniosła 150 mln. Przyczyniły się one do stworzenia ponad 11 tys. miejsc
pracy w tych regionach;
N liczne projekty budowy instytucji w dziedzinie administracji weterynaryjnej, rolnictwa
i rybołówstwa, administracji regionalnej, wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, rynku wewnętrznego (np. certyfikacja i normy, Urząd Regulacji Telekomunikacji)
oraz środowiska były przedmiotem finansowania ze środków PHARE w celu zreformowania odpowiednich sektorów i zbliżenia ich do wymogów WE;
N łagodzenie społecznych skutków restrukturyzacji sektora węglowego i stalowego, w ramach których środki PHARE (w wysokości 61 mln euro) przyznano w szczególności na
doradztwo i przekwalifikowanie zwolnionych pracowników, rozwój małych i średnich
przedsiębiorstw oraz restrukturyzację gospodarki Śląska.
W 2000 r. przegląd projektów PHARE potwierdził ukierunkowanie na przygotowanie do
członkostwa i umocnił wagę wspierania państw kandydujących w przygotowaniach do
uczestnictwa w funduszach strukturalnych. W konsekwencji tendencja zapoczątkowana
w 1997 r. była kontynuowana przy zwiększonej roli przedstawicielstw Komisji, dalszym
usprawnianiu procedur i zwiększonym nacisku na podnoszenie sprawdzalności i mierzalności wpływu projektów PHARE na budowę instytucji, inwestycje zgodnie z acquis oraz
spójność gospodarczą i społeczną.
Przegląd był również okazją do dalszej decentralizacji zarządzania projektami PHARE poprzez zniesienie wymogu zatwierdzania ex ante, prowadzenia przetargów i kontraktowania przez przedstawicielstwa Komisji. Aby było to możliwe, muszą być spełnione ścisłe
warunki wstępne dotyczące zarządzania, kontroli finansowej i struktur finansów publicznych. Rozszerzony zdecentralizowany systemu wdrażania (EDIS) powinien zostać wprowadzony dla każdego państwa negocjującego najpóźniej do czasu akcesji. Grupy robocze
16
Program operacyjny opiera się na dwóch priorytetach: poprawie wydajności rynku w sektorze rolno-spożywczym oraz poprawie warunków dla działań gospodarczych i tworzenia
miejsc pracy.
Większa część środków dostępnych dla pierwszego priorytetu jest przeznaczona na poprawę sprzedaży i przetwórstwa produktów rolnych. Inne środki w ramach tego priorytetu
dotyczą inwestycji w gospodarstwach rolnych. Drugi priorytet zawiera środki dla rozwoju
infrastruktury wiejskiej i dywersyfikacji działalności gospodarczej w obszarach wiejskich.
Ponadto program obejmuje działania na rzecz szkolenia zawodowego i wsparcia technicznego oraz projektów pilotowych w sektorze rolno-spożywczym.
Wieloletnie Porozumienie Finansowe (MAFA), które wyznacza zasady wdrażania programu SAPARD, zostało podpisane w styczniu 2001 r. a Roczne Porozumienie Finansowe
(AFA) na rok 2000 r., które ustala zobowiązania finansowe Komisji na rzecz Polski na rok
2000, zostało podpisane w marcu 2001 r. AFA 2001 zostało podpisane w czerwcu 2002 r.,
wejdzie w życie po powiadomieniu Komisji o zakończeniu wszystkich wymaganych krajowych formalności.
Za wdrożenie programu SAPARD są odpowiedzialne następujące instytucje: Narodowy
Fundusz, umiejscowiony w Ministerstwie Finansów, umożliwia zarządzanie w ramach
funduszu SAPARD, pod nadzorem pełnomocnika rządu do spraw obsługi środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej (NAO) i odpowiada za krajową akredytację
Agencji SAPARD; Instytucja Zarządzająca, umiejscowiona w strukturach Ministerstwa
Rolnictwa i Rozwoju Wsi; Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR),
która została wyznaczona przez polski rząd jako agencja SAPARD, w której skład wchodzi
centrala w Warszawie oraz 16 oddziałów regionalnych na terenie całej Polski.
We wrześniu 2001 r. Polska złożyła wniosek do Komisji o przekazanie zarządzania programem SAPARD w odniesieniu do pięciu działań stanowiących 87% kwoty dostępnej dla
Polski. W październiku 2001 r. złożono również wniosek o zatwierdzenie dodatkowych
komponentów. W lipcu 2002 r. Komisja podjęła decyzję w sprawie tymczasowego przekazania zarządzania pomocą na zasadach w pełni zdecentralizowanych dla pięciu działań,
o akredytację których wystąpiono w pierwszej kolejności.
Odbyły się trzy posiedzenia Komitetu Monitorującego, powołanego przez Instytucję Zarządzającą.
Programowanie ISPA odbywa się zgodnie z krajowymi dokumentami strategicznymi dotyczącymi transportu i ochrony środowiska, które zostały opracowane przez polskie władze
w 2000 r. W przypadku transportu kładzie się nacisk na duże projekty na głównych szlakach transportowych, ze szczególnym uwzględnieniem równowagi między projektami
17
Komisja zatwierdziła program SAPARD dla Polski w październiku 2000 r. Wstępna alokacja dla programu SAPARD w Polsce w roku 2002 wynosi 177 mln euro w cenach z 2002 r.
(dotacja 2001 r.: 175 mln euro w cenach z 2001 r.).
wysokiego szczebla są ustanawiane dla każdego państwa w celu nadzorowania tego procesu. Podejmowane są niezbędne kroki proceduralne na drodze ku członkostwu.
drogowymi i kolejowymi. Uaktualniona została strategia ochrony środowiska w celu odzwierciedlenia nowych informacji i najnowszych osiągnięć. W 2001 r. ISPA zapewniła finansowanie głównych projektów w trzech z czterech obszarów kwalifikujących się do pomocy:
ścieki (które dotyczą największej liczby projektów i korzystają z największej dotacji), zaopatrzenie w wodę pitną oraz utylizacja odpadów.
Dla lat 2000 i 2001 przeciętna alokacja na rzecz Polski wynosiła 713,5 mln euro (307 mln
euro na 2000 r. i 406,6 mln euro na 2001 r.). Dotacja na rok 2002 będzie wynosiła 357 mln
euro. Kształtuje się ona nieznacznie poniżej średnich wielkości z uwagi na zbyt duże
zobowiązania w sektorze ochrony środowiska w 2001 r.
W 2001 r. zatwierdzono trzynaście projektów dotyczących ochrony środowiska: trzy projekty dotyczące wody pitnej i ścieków w Poznaniu i Suwałkach o łącznym wsparciu z ISPA
w wysokości 70,2 mln euro; osiem projektów dotyczących zakładów utylizacji sieci ścieków
w Warszawie, Katowicach, Przemyślu, Łodzi, Olsztynie, Białymstoku i Rybniku o łącznym
wsparciu z ISPA w kwocie 245,1 mln euro oraz dwa projekty utylizacji odpadów w Łodzi
(w wysokości 13 mln euro). W 2000 r. zatwierdzono sześć projektów w sektorze transportu:
trzy projekty dotyczące infrastruktury w sektorze kolejowym dotyczące modernizacji linii
Węgliniec – Legnica (92,8 mln euro), modernizacji Poznańskiego Węzła Kolejowego (50,6
mln euro), projekt dotyczący infrastruktury kolejowej (83,3 mln euro) oraz wsparcie
techniczne przygotowania linii kolejowej E65 (6 mln euro); a także dwa projekty drogowe:
budowa linii szybkiego ruchu Bielsko Biała – Cieszyn (103,6 mln euro) i odnowienie autostrady A4 (Wrocław – Krzyżowa – 189,5 mln euro).
Komisja zatwierdziła wsparcie techniczne (z finansowaniem ISPA w wysokości 1,6 mln
euro) w celu przygotowania polskich władz do zdecentralizowanego zarządzania (EDIS)
w ramach ISPA. Przyznano kontrakty dla trzech projektów w sektorze transportu i sześciu
projektów w sektorze ochrony środowiska. Większość przetargów w odniesieniu do pozostałych projektów ISPA zatwierdzonych w 2000 r. jest obecnie w trakcie przygotowywania.
Twinning
Jednym z głównych wyzwań, przed jakimi nadal stoją państwa kandydujące, jest konieczność wzmocnienia ich zdolności administracyjnej do wdrażania i stosowania acquis.
W 1998 r. Komisja Europejska rozpoczęła mobilizowanie znacznych zasobów ludzkich
i finansowych, aby pomóc państwom kandydującym w tym procesie, poprzez zastosowanie mechanizmu twinningu dla administracji i agencji. W 2001 r. Komisja położyła szczególny nacisk na tworzenie instytucji poprzez uruchomienie Planu działania w sprawie
zdolności administracyjnej i sądowniczej.
Dzięki procesowi twinningu – poprzez długoterminowe zatrudnianie pracowników służby
cywilnej oraz towarzyszących im ekspertów i szkolenia – państwom kandydującym dostępna jest znacząca część wiedzy i doświadczeń państw członkowskich.
W latach 1998-2001 w ramach twinningu Komisja sfinansowała 503 projekty. Od roku 1998
do 2000 projekty te były przede wszystkim skierowane na główne priorytetowe sektory
zidentyfikowane w Partnerstwie dla członkostwa: rolnictwo, ochrona środowiska, finanse
publiczne, sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne oraz przygotowanie do zarządzania fun-
18
Negocjacje
Od rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych prowadzono merytoryczne rozmowy nad poszczególnymi rozdziałami acquis, a od czerwca 2001 r. otwarto negocjacje we wszystkich rozdziałach (z wyjątkiem rozdziału 31 – Inne).
Do końca września 2002 r. tymczasowo zamknięto 27 rozdziałów: swobodny przepływ
towarów, swobodny przepływ osób, swoboda świadczenia usług, swoboda przepływu
kapitału, prawo spółek, rybołówstwo, polityka transportowa, podatki, unia gospodarcza i
walutowa, statystyka, polityka społeczna i zatrudnienie, energia, polityka przemysłowa,
małe i średnie przedsiębiorstwa, nauka i badania, edukacja i szkolenia, telekomunikacja i
technologie informacyjne, kultura i polityka audiowizualna, wymiar sprawiedliwości i
sprawy wewnętrzne, środowisko, ochrona konsumentów i zdrowia, polityka regionalna,
unia celna, stosunki zewnętrzne, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, kontrola
finansowa oraz instytucje. W pozostałych rozdziałach negocjacje są kontynuowane.
19
W Polsce zakończono 8 projektów z 1998 r., a 17 projektów w ramach PHARE 1999 jest
w fazie realizacji lub zmierza do ukończenia. Nowe obszary objęte działaniem programu to
m.in. kontrola finansowa, podatki i cła, rozwój służby cywilnej oraz transport drogowy.
W ramach PHARE 2000 w Polsce będą realizowane 44 projekty twiningowe, z których
wszystkie obecnie zostały uruchomione, w tym również twinning między administracją
regionalną w celu przygotowania polskiej polityki regionalnej oraz zarządzania przyszłymi
funduszami strukturalnymi. PHARE 2001 obejmuje 39 projektów, z czego 5 to twinningi
light, niektóre z nich zostały rozpoczęte. Dla PHARE 2002 przewidziano 34 projekty
twinningowe, z czego 4 to twinningi light. Prawie wszystkie państwa członkowskie są
zaangażowane w Polsce, a objęto twinningami bardzo szeroki zakres sektorów.
duszami strukturalnymi. Od 2000 r. inne ważne sektory acquis zostały objęte projektami
twinningowymi, to jest: polityka społeczna, walka z narkotykami, transport i regulacje
w zakresie telekomunikacji. Twinning obecnie obejmuje wszystkie sektory acquis.
Dzięki znacznemu wsparciu państw członkowskich UE ze środków PHARE 1998 sfinansowano 103 projekty twinningowe obejmujące wszystkie państwa kandydujące i prawie
wszystkie państwa członkowskie. Ta pierwsza generacja projektów już została zakończona.
W ramach PHARE 1999 wdrażane są obecnie kolejne 123 projekty, a programowanie
PHARE 2000 obejmuje kolejnych 146 projektów twinningowych. Programowanie PHARE
2001 obejmuje 131 projekty twinningowe dla wszystkich państw-beneficjentów PHARE,
łącznie z Cyprem i Maltą. W ramach programowania PHARE 2002 do dziś zostało zaplanowanych i zatwierdzonych do realizacji 119 projektów twinningowych. Planowana jest jeszcze znacząca liczba dodatkowych projektów twinningowych, które powinny zostać zatwierdzone, a ich realizacja rozpocznie się przed końcem 2002 r. Obejmują one projekty
twinningowe zidentyfikowane w Planach działania w sprawie zdolności administracyjnej
i sądowniczej w państwach uczestniczących w negocjacjach. Szacuje się, że w państwach
kandydujących jest realizowanych jednocześnie około 300 projektów twinningowych. Ponadto państwom kandydującym zaoferowano inną metodę uzyskiwania wiedzy od państw
członkowskich poprzez twinning light, przeznaczony do szczególnych projektów o ograniczonym zakresie, których konieczność przyjęcia pojawiła się w trakcie negocjacji.
B. KRYTERIA CZŁONKOSTWA
1. KRYTERIA POLITYCZNE
Wstęp
Polityczne kryteria członkostwa, które muszą zostać spełnione przez kraje kandydujące,
ustalone na kopenhaskim szczycie Rady Europejskiej w czerwcu 1993 r., określają, że kraje
te muszą osiągnąć stabilność instytucji gwarantujących demokrację, praworządność,
przestrzeganie praw człowieka i poszanowanie oraz ochronę mniejszości narodowych3”.
W swojej Opinii z 1997 r. w sprawie wniosku Polski o członkostwo w Unii Europejskiej,
Komisja stwierdziła:
Polskie instytucje polityczne działają prawidłowo i w warunkach stabilizacji. Instytucje te
przestrzegają ograniczeń własnych kompetencji i wzajemnie współpracują. Wybory parlamentarne w 1991 r. i 1993 r. oraz wybory prezydenckie w 1995 r. były wolne i uczciwe.
Kiedy w 1993 r. i 1995 r. doprowadziły do wymiany władz, dokonano tego w sposób
prawidłowy. Opozycja odgrywa normalną rolę w działalności wspomnianych instytucji.
Istnieje potrzeba podtrzymania wysiłków na rzecz poprawy działania systemu wymiaru
sprawiedliwości oraz zintensyfikowania walki z korupcją.
Nie ma większych problemów związanych z poszanowaniem praw podstawowych, jakkolwiek istnieją pewne ograniczenia wolności prasy. Szczególnej uwagi wymaga sposób
w jaki wdrażane jest nowe prawo ograniczające niektórym kategoriom osób dostęp do
usług publicznych. Polska musi uzupełnić procedury rekompensat dla osób, których
własność została przejęta przez nazistów lub komunistów.
Polska prezentuje cechy demokracji ze stabilnymi instytucjami gwarantującymi praworządność, prawa człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości narodowych.
W swoim Raporcie okresowym z 2001 r. Komisja stwierdziła, że:
Komisja w swojej Opinii z 1997 r. stwierdza, iż Polska wypełniła kryteria polityczne. Od
tego czasu kraj ten uczynił znaczny postęp w dalszej konsolidacji i pogłębieniu stabilności
instytucji gwarantujących zachowanie demokracji, praworządności, przestrzeganie praw
człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości narodowych. W ciągu ostatniego roku
podjęto dalsze wysiłki w tym kierunku. Polska kontynuuje realizację kopenhaskich
kryteriów politycznych.
W obszarze administracji publicznej odnotowano dalsze postępy we wdrażaniu ustawy
o służbie cywilnej z 1999 r. Konieczne są dalsze wysiłki w celu przyspieszenia tempa wdrażania i zapewnienie, że w momencie przystąpienia będzie funkcjonowała starannie wyszkolona i odpowiednio zmotywowana służba cywilna.
Polska nadal osiągała postępy w reformowaniu sądownictwa oraz redukowaniu najbardziej palących problemów. Należy przyspieszyć tempo reformy oraz nadal zajmować się
kwestiami związanymi z niezależnością sądownictwa.
3
Dzięki wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego w maju 1999 r. kryteria polityczne określone w Kopenhadze
zostały w istotny sposób podniesione do rangi zasady konstytucyjnej w Traktacie o Unii Europejskiej. Art. 6 ust. 1
skonsolidowanego tekstu Traktatu o Unii Europejskiej stanowi: „Unia jest ustanowiona na zasadach wolności,
demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych swobód oraz praworządności“. Odpowiednio, art. 49
skonsolidowanego tekstu Traktatu o Unii Europejskiej stanowi: „Każde państwo europejskie, które przestrzega
zasad wymienionych w art. 6 ust. 1, może się ubiegać o status członka Unii.“ Ostatnio zasady te zostały
podkreślone w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej ogłoszonej w grudniu 2000 r. podczas szczytu Rady
Europejskiej w Nicei.
20
Poniższy rozdział ma na celu przedstawienie oceny osiągnięć Polski widzianych z perspektywy kopenhaskich kryteriów politycznych, włącznie z ogólnym funkcjonowaniem krajowej władzy wykonawczej i systemu wymiaru sprawiedliwości. Osiągnięcia te są na wiele
sposobów blisko związane z osiągnięciami odnoszącymi się do zdolności Polski do wdrażania acquis, w szczególności w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Informacje szczegółowe co do rozwoju zdolności Polski do wdrażania acquis
w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych można znaleźć we właściwej
sekcji (rozdział 24 – Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych) części B.3.1 niniejszego raportu.
Ostatnie wydarzenia
Zgodnie z informacją zawartą w Okresowym Raporcie 2001 obecnie rząd tworzy ugrupowanie wyborcze kierowane przez Sojusz Lewicy Demokratycznej, w koalicji z Polskim
Stronnictwem Ludowym (PSL).
Polskie instytucje polityczne w dalszym ciągu działają prawidłowo i w sposób stabilny.
Konstytucja z 1997 r. jest oceniania pozytywnie i od chwili jej przyjęcia stanowi czynnik
stabilizujący.
Rząd kontynuuje starania o członkostwo w Unii Europejskiej, uznając je za najwyższy priorytet polityczny. Cel ten jest również przedmiotem starań większości parlamentarnej.
1.1. Demokracja i rządy prawa
Polska osiągnęła stan stabilizacji instytucji gwarantujących demokrację i praworządność.
Taka była konkluzja Opinii z 1997 r. i późniejszych raportów okresowych, potwierdzona
także w osiągnięciach minionego roku. Niniejszy rozdział skupia się przede wszystkim na
najważniejszych osiągnięciach poczynionych od czasu ostatniego raportu okresowego.
Parlament
W okresie gdy nieposzlakowana uczciwość klasy politycznej jest poddana szczegółowej
ocenie publicznej oraz po parlamentarnej kampanii wyborczej, w której ważną rolę odgrywała postawa wybranych reprezentantów, starania w minionym roku były skupione na
środkach mających zapewnić ochronę procesu politycznego.
Po ostatnich wyborach parlamentarnych wszystkie partie polityczne przedstawiły Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) sprawozdania finansowe z kampanii wyborczej.
21
Wzmocnienie zdolności administracyjnej i sądowniczej, poprawienie działania wymiaru
sprawiedliwości oraz przeszkolenie jego służb w zakresie prawa wspólnotowego były
priorytetami Partnerstwa dla członkostwa. Podejmowane są działania w tym kierunku,
jednak potrzebne są dalsze wysiłki.
Poczynione dalsze postępy, włącznie z przyjęciem pilnie potrzebnych przepisów prawnych
dotyczacych zwalczania korupcji, jednak sprawa ta pozostaje przedmiotem poważnych
obaw. Należy się teraz skoncentrować na zapewnieniu spójnego podejścia do problemu
korupcji, wdrażaniu przepisów prawnych oraz na rozwoju kultury administracyjnej i biznesu, która sprostałaby korupcji.
Odnotowano pewien postęp w tworzeniu ram prawnych dla zapewnienia równych szans;
nadal potrzebne są w tej kwestii dalsze wysiłki.
Pojawił się nowy element w kwestii nadużycia aresztu, o czym kilkakrotnie informowano.
Trzeba o tym powiadomić, podjęto już pierwsze kroki w tym względzie.
Złożono 93 sprawozdania, a w rezultacie przeprowadzonej przez PKW kontroli pewna liczba sprawozdań została odrzucona. Najczęstszym naruszeniem były nieprawidłowości
w płatnościach (płatności gotówkowe lub płatności dokonywane za pośrednictwem poczty)
lub przekraczanie limitu datków od osób fizycznych, ustanowionego na poziomie 11 400 zł
(3100 euro).
Kolejnym częstym problemem był fakt nieustanowienia przez wiele partii odrębnych funduszy wyborczych w celu zbierania środków na kampanię wyborczą. Decyzja PKW została
podtrzymana w drugiej instancji, w wyniku czego zmniejszono refundację wydatków
partii. Należy zauważyć, że poziom tych naruszeń wypada korzystnie w porównaniu
z naruszeniami zgłaszanymi po ostatnich wyborach prezydenckich (patrz niżej w części
– Władza wykonawcza). Mimo iż zasady wyborów parlamentarnych i prezydenckich nie są
jednakowe, pozytywny jest fakt, że większość partii uczestniczących w wyborach
przestrzegała nowych standardów.
Posłowie zobowiązani są do składania oświadczeń majątkowych. Oświadczenia te muszą
zawierać różne informacje finansowe, są publikowane w Internecie i podlegają ocenie
odpowiednich komisji Sejmu i Senatu, które prezentują wyniki Prezydium, odpowiednio,
Sejmu i Senatu. Podobna analiza jest przeprowadzana przez urzędy skarbowe, które
w przeciwieństwie do komisji parlamentarnych dysponują instrumentami prawnymi,
których mogą użyć w celu sprawdzenia prawdziwości danych zawartych w tych oświadczeniach oraz w deklaracjach podatkowych. Wnioski z takiej weryfikacji są również prezentowane Prezydium Sejmu i Senatu.
W czasie opracowywania niniejszego raportu wszyscy posłowie złożyli swoje oświadczenia, chociaż blisko 50 posłów przekroczyło termin ich składania ustalony na 30 kwietnia.
Sankcją za niezłożenie oświadczenia jest natychmiastowa utrata rocznej premii oraz
wstrzymanie wynagrodzenia parlamentarnego do czasu złożenia oświadczenia. Sejmowa
Komisja Etyki Poselskiej może ponadto ukarać posła upomnieniem lub naganą. Składanie
nieprawdziwych informacji lub ukrywanie prawdy może podlegać karze do trzech lat
pozbawienia wolności.
W grudniu 2001 r. Sejm uchwalił nowelizację prawa wyborczego i ustawy z kwietnia 2001 r.
o partiach politycznych. Obniżono subwencje budżetowe dla partii politycznych na lata
2002 i 2003. Im większa partia polityczna, tym większe było obniżenie środków publicznych. Uprawnienie partii do określonej wysokości subwencji zależy od liczby głosów, jakie
uzyskała ona w wyborach, a także od wyników dokonywanej przez Państwową Komisję
Wyborczą (PKW) kontroli sprawozdań finansowych danej partii. W przypadku stwierdzenia, że partia polityczna nieprawidłowo sporządziła sprawozdanie finansowe z kampanii
wyborczej, subwencja może być zredukowana nawet o 75% kwoty alokowanej dla danej
partii. Natomiast fałszowanie sprawozdań finansowych może skutkować pozbawieniem
wolności.
System Komisji Europejskich powołanych w parlamencie w celu przyspieszenia przyjmowania acquis pozostał niezmieniony. Mimo to nastąpiło pewne zmniejszenie impetu tego
procesu, z konsekwentnym wpływem na tempo przyjmowania aktów prawnych.
22
Jak wskazano w ostatnim Okresowym Raporcie, Państwowa Komisja Wyborcza (PKW)
odrzuciła sprawozdania z kampanii wyborczej wszystkich 21 kandydatów na prezydenta.
Złożono trzynaście odwołań, w każdym przypadku podtrzymana została decyzja PKW.
W wyniku tego własność nabyta nielegalnie przez 18 komitetów zostanie przejęta przez
Skarb Państwa. Przejęte kwoty wynoszą od 1,7 miliona zł (0,5 mln euro) do 358 zł (100 euro).
W marcu 2002 r. wprowadzono niewielkie zmiany administracyjnej mapy Polski, dodając
siedem nowych powiatów4, w rezultacie czego jest ich obecnie 380. Ponadto w niektórych
gminach dokonano korekt granic.
W listopadzie 2001 r. przedłużono do końca 2002 r. okres obowiązywania istniejącej ustawy
z 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (patrz rozdział 21 – Polityka
regionalna). Gminy, powiaty i województwa (jednostki samorządu terytorialnego)
otrzymają z budżetu państwa niewiele ponad 43 mld zł (12 mld euro). Oznacza to spadek
w 2002 r. w wartościach realnych o 2,7% w porównaniu do 2001 r.
Nowością na poziomie lokalnego samorządu terytorialnego było wprowadzenie, w drodze
ustawy przyjętej w lipcu 2002 r., bezpośrednio wybieranych wójtów, burmistrzów i prezydentów w gminach wiejskich oraz w mniejszych i większych miastach. Po wnikliwej
dyskusji w parlamencie oraz interwencji Trybunału Konstytucyjnego zadecydowano, że
wybory będą przeprowadzone metodą d’Hondta (system proporcjonalnej reprezentacji,
który w częściowo faworyzuje większe partie) oraz w dwóch turach.
W marcu 2002 r. Sejm przyjął ustawę o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie
innych ustaw. Nowa ustawa zlikwidowała 23 jednostki administracji centralnej z 74 jednostek administracji państwowej. W związku z przeprowadzonymi zmianami strukturalnymi
ustawa nowelizuje także blisko pięćdziesiąt ustaw, w większości odnoszących się do szczegółów funkcjonowania organów administracji państwowej.
Zadania likwidowanych jednostek zostaną przejęte przez właściwych ministrów lub inne
jednostki, istniejące lub nowo tworzone. W tym roku tworzy się cztery nowe jednostki
4
Polska ma trzy szczeble samorządu terytorialnego: województwo (region), powiat (ciało komunalne) oraz gmina
(ciało okręgowe). Co do szczegółów struktury administracyjnej patrz Raport okresowy z 1999 r. na temat
polskiego postępu w przygotowaniach do akcesji.
23
Postępy w tym obszarze były zmienne. Wpływ najnowszych ustaleń legislacyjnych na służbę cywilną i w odniesieniu do organizacji struktur państwowych jest niejednoznaczny,
zważywszy, że zawieszenie stosowania pewnych regulacji ustawy o służbie cywilnej,
pozwalające na angażowanie do pracy wyższych urzędników bez konieczności przeprowadzania otwartego konkursu, stanowi krok wstecz. Nie poprawi ono w ciągu ostatniego
roku kwestii, które zostały zidentyfikowane jako problematyczne w poprzednim Okresowym Raporcie, zwłaszcza chodzi tu o tempo rekrutacji do służby cywilnej oraz finansowanie samorządów regionalnych. W odniesieniu do pytania o stabilność służby cywilnej,
które również było przedmiotem zainteresowania, należy wskazać, że w okresie objętym
raportem liczba zmienianych urzędników, w szczególności wysokiego szczebla, była
bardzo duża, zarówno w ramach systemu administracji publicznej centralnej, regionalnej,
jak i w innych strukturach państwowych.
Władza wykonawcza
rządowe, są to: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (utworzona poprzez połączenie Urzędu Nadzoru nad
Funduszami Emerytalnymi i Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń), Główny Inspektorat Ochrony
Roślin i Nasiennictwa oraz Agencja Rozwoju Eksportu, utworzona z połączenia Polskiej
Agencji Informacyjnej i Polskiej Agencji Inwestycji Zagranicznych.
Zmiany miały na celu pozyskanie oszczędności budżetowych związanych z działaniem
centralnych organów administracji. Oszczędności będą mozliwe poprzez zwolnienie połowy z 7000 osób pracujących w danych jednostkach. Pozostałe 3500 osób zostanie przeniesionych do nowych jednostek i ministerstw. Kolejną proponowaną korzyścią jest zamierzona poprawa kontroli finansowej. W przeszłości organy krytykowano za większy niż w
administracji centralnej brak rygorów finansowych. Oczekuje się, że reorganizacja poprawi
tę sytuację. Oczekiwania te należy zweryfikować poprzez fakt, że czternaście organów,
największych po względem własnego budżetu, nie zostało ujętych w reorganizacji.
Co do funkcjonowania władzy wykonawczej, w grudniu 2001 r. parlament przyjął dwie
nowelizacje określonych ustaw w zakresie funkcjonowania służby cywilnej.
Zgodnie z pierwszą nowelizacją prezes Najwyższej Izby Kontroli (NIK) oraz prezes Narodowego Banku Polskiego będą mogli uczestniczyć w obradach Rady Ministrów tylko po
uzyskaniu wcześniejszego zaproszenia. Zmienia to system przyjęty w 1989 r., kiedy prezesi
mogli uczestniczyć w obradach rządu bez zaproszenia.
Druga nowelizacja zawiesza do końca 2002 r. określone postanowienia ustawy z 1998 r.
o służbie cywilnej. We wspomnianym okresie prezes Rady Ministrów i dyrektorzy generalni w urzędach państwowych mogą powoływać na najwyższe stanowiska osoby spoza
służby cywilnej, które ponadto nie będą musiały zdawać egzaminów konkursowych. Rząd
uzasadnia zmianę dwoma czynnikami: pierwszym jest mała liczba urzędników służby
cywilnej, którzy zdali egzaminy konkursowe na wyższe stanowiska, w wyniku czego
istniała duża liczba wakatów lub powołań tymczasowych, oraz drugim, wskazującym, że
na szczeblu lokalnym kryteria wymagane wobec urzędników służby cywilnej, w szczególności konieczność znajomości języka obcego, zniechęcają kandydatów. Zgodnie z nowelizacją nowo powoływani mogą być przyjmowani na okres nie dłuższy niż sześć miesięcy.
Urzędnicy służby cywilnej mogą, zgodnie z ustawą, być przyjmowani do służby cywilnej
wyłącznie po zdaniu otwartych egzaminów konkursowych lub po ukończeniu Krajowej
Szkoły Administracji Publicznej. Przyjęcie do szkoły również zależy od wyniku otwartego
egzaminu konkursowego. Wiadomo, że obecny poziom rekrutacji nie jest wystarczający do
tego, aby w najbliższej przyszłości utworzyć w pełni niezależny korpus służby cywilnej,
jakkolwiek w okresie objętym niniejszym raportem nastąpiło nieznaczne przyspieszenie
rekrutacji. W 2001 r. liczba urzędników służby cywilnej wzrosła o 276, z czego 218 osób
zdało egzamin konkursowy, a 58 ukończyło Krajową Szkołę Administracji Publicznej
(KSAP), osiągając łączną liczbę 830 osób, czyli 0,8% pracowników administracji centralnej.
W 2002 r. KSAP wyszkolił kolejnych 65 absolwentów, mogących rozpocząć niezależną
karierę urzędników służby cywilnej. Jest oczywiste, że w 2002 r. przyjmowanie absolwentów KSAP na stanowiska urzędników służby cywilnej było trudniejsze niż w latach
poprzednich, gdyż liczba oferowanych miejsc pracy udostępniona absolwentom KSAP
przez rząd zmniejszyła się o dwie trzecie.
24
Służba cywilna należy do konstytucyjnych kompetencji prezesa Rady Ministrów, który powołuje szefa Służby Cywilnej i realizuje zadania przy pomocy Urzędu Służby Cywilnej.
Obecny szef Służby Cywilnej został powołany przez prezesa Rady Ministrów w lipcu 2001 r.
na drugą pięcioletnią kadencję. Liczba personelu Urzędu zwiększała się o 4 lub 5 rocznie
i obecnie wynosi prawie 100 osób.
Cięcia budżetowe w 2002 r. dotknęły Urząd w większym stopniu niż inne jednostki administracji publicznej. Całkowita redukcja planowanych wydatków na całą administrację
publiczną wyniosła niewiele ponad 1%, podczas gdy w odniesieniu do Urzędu Służby
Cywilnej przekroczyła 19% (lub 14% w porównaniu do rzeczywistych wydatków w 2001 r.).
Zmiana ta nie wpłynie na rekrutację nowych urzędników służby cywilnej, jako że jest ona
finansowana z rezerwy celowej dla szefa Służby Cywilnej, uruchamianej przez Radę Ministrów, ale wpłynie na inne obszary, w szczególności na szkolenia (nie tylko dla personelu
samego Urzędu, ale także dla całej administracji publicznej) oraz na dalszy rozwój działalności Urzędu. Pozostaje widoczny wpływ powyższych cięć na proponowany przegląd
procedur rekrutacji i szkolenia w ramach polskiej służby cywilnej.
Jak zostało to wskazane w Raporcie okresowym z 2001 r., podjęte zostały starania na rzecz
upubliczniania pracy służby cywilnej i poprawy jej wizerunku. Mimo podjęcia pewnych
wysiłków mających na celu uwzględnienie kwestii wskazanych w poprzednich raportach
okresowych, wciąż utrzymują się, istniejące od dłuższego czasu, czynniki zniechęcające do
podejmowania pracy w służbie cywilnej (postrzegany niski status, wizerunek i wynagrodzenie), które będą musiały być przedmiotem dalszych prac w przyszłych latach, tak aby
zapewnić rekrutację i utrzymywanie korpusu niezależnych, doświadczonych urzędników.
System wymiaru sprawiedliwości
W ostatnim roku kontynuowano reformę systemu wymiaru sprawiedliwości, odnotowując
stały postęp w tej dziedzinie. Wprowadzenie nowego szczebla sądów i przyspieszenie
postępowań, jak również komputeryzacja sądownictwa i jednostek prokuratury poprawiły
efektywność. Jednak w dalszym ciągu potrzebne są wysiłki mające na celu poprawę
wydajności sądownictwa, w szczególności w perspektywie akcesji oraz aby zwiększyć
dostęp do wymiaru sprawiedliwości, który nadal pozostaje ograniczony. Przedmiotem
troski jest wciąż zjawisko korupcji w wymiarze sprawiedliwości. Istniejący prawnokarny
immunitet sędziów powoduje, że trudno jest określić rzeczywisty poziom korupcji w systemie wymiaru sprawiedliwości.
25
Przedsięwzięto pewne środki mające na celu poprawę rekrutacji i szkolenia. Obejmuje to
tworzenie ogólnej strategii zarządzania zasobami ludzkimi w polskiej służbie cywilnej oraz
uruchomienie zarówno Centrum Informacyjnego Służby Cywilnej, jak i Centrum Oceny
Rekrutacyjnej w Urzędzie Służby Cywilnej. Przeprowadzony zostanie także projekt pilotowy mający na celu ocenę potrzeb szkoleniowych służby cywilnej.
Na potrzeby codziennej pracy osób zatrudnionych w administracji centralnej w każdym
ministerstwie i urzędzie centralnym istnieje stanowisko rzecznika dyscyplinarnego, który
składa sprawozdania rzecznikowi dyscyplinarnemu w Urzędzie Służby Cywilnej. Od 2000
r. Urząd prowadzi program szkoleniowy z zakresu etyki w administracji. Program ten
zostanie rozszerzony (poprzez nauczanie na odległość) na 1000 pracowników administracji
centralnej w 2002 r. oraz podobną liczbę w roku 2003.
Wdrażanie reform rozpoczętych w 2000 r. było kontynuowane w okresie objętym niniejszym raportem. W odniesieniu do postępów w sferze legislacyjnej w grudniu 2001 r.
przyjęto nowelizację ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Nowelizacja uprościła
procedurę dokonywania wpisów do rejestru. Oczekuje się, że postępowanie w tych
sprawach będzie teraz szybsze, a także że będzie kolejnym krokiem zmierzającym do
zmniejszenia opóźnień w postępowaniach sądowych.
Jak zostało to wspomniane w Okresowym Raporcie 2001, w październiku 2001 r. weszła
w życie ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych, wprowadzając, między innymi,
dalszą reorganizację sądownictwa, tworząc stanowisko asystenta sędziego, reorganizując
nadzór nad działalnością orzeczniczą i ułatwiając przenoszenie polskich sędziów do
organizacji międzynarodowych.
Na poziomie administracyjnym podjęto dalsze kroki w celu zakończenia reformy mapy
sądownictwa. Ponadto akty wykonawcze do ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych
zmieniły poprzednią strukturę i funkcje poszczególnych poziomów sądów w Polsce.
Obecnie istnieje 296 sądów rejonowych, 41 sądów okręgowych, 10 sądów apelacyjnych oraz
Sąd Najwyższy. Zreformowano strukturę sądów rejonowych, poprzez utworzenie 40 wydziałów pracy i ubezpieczeń społecznych oraz wprowadzenie nowego szczebla sądów
– sądów grodzkich – do rozstrzygania w sprawach o wykroczenia. Liczba sądów grodzkich
na koniec 2001 r. osiągnęła poziom 314, przy planowanej liczbie 346.
Prokuratura ma podobną strukturę organizacyjną jak system sądownictwa: istnieją 323 prokuratury rejonowe i 41 prokuratur okręgowych, 10 prokuratur działa na poziomie sądów
apelacyjnych.
W kwietniu 2002 r. wprowadzono stanowisko dyrektora sądu. Dyrektorzy sądów przejmą
funkcję zarządzania sprawami finansowymi i własnościowymi sądów apelacyjnych
i okręgowych. Do września powołano dziesięciu dyrektorów w sądach apelacyjnych
i trzydziestu w sądach okręgowych.
Na koniec 2001 r. liczba sędziów w sądach powszechnych wyniosła 8768, co oznacza istotny wzrost w porównaniu z rokiem 2000 (8335), a liczba prokuratorów osiągnęła 5293, czyli
nieznacznie spadła w porównaniu z rokiem wcześniejszym. Liczba referendarzy sądowych
pozostała na mniej więcej stabilnym poziomie około 600 osób; są oni głównie zatrudniani
w wydziałach rejestrowych (record offices). W wydziałach rejestrowych (record offices)
pracuje obecnie także 585 urzędników, a w 2002 r. planowany jest wzrost o 85 etatów.
Kontynuowana jest rekrutacja większej liczby personelu administracyjnego wspierającego
sędziów, obecnie liczba ta wynosi 20 407. Planowane są działania w celu dalszego
zwiększenia zarówno liczby sędziów, jak i niezbędnej administracyjnej kadry pomocniczej.
Reorganizacja sądownictwa i przyspieszenie postępowań w sądach karnych i cywilnych
miały wpływ na przeciętny czas trwania postępowań sądowych, który został skrócony.
Zgodnie z danymi polskiego Ministerstwa Sprawiedliwości, w sądach rejonowych
przeciętny czas postępowania w sprawach karnych zmniejszył się z 5,8 miesiąca w 2000 r.
do 5,4 w 2001 r., podczas gdy czas trwania postępowań w sądach okręgowych skrócono
z 6,5 miesiąca w 2000 r. do 6,1 miesiąca w 2001 r. Nie nastąpiło jednak skrócenie czasu
trwania postępowań w sprawach cywilnych: w sądach rejonowych przeciętna długość
postępowania w sprawach cywilnych wzrosła o miesiąc, osiągając czas 5,3 miesiąca,
26
W dalszym ciągu wdrażano strategię komputeryzacji z 1999 r., zarówno w sądach, gdzie
w połowie 2002 r. było około 8700 komputerów, jak i w prokuraturach, gdzie liczba ta
wyniosła około 2100. Choć sytuacja jest lepsza w sądach niż w prokuraturach, potrzeby
i sądów, i prokuratur wciąż są znaczne. Prowadzone są prace w celu zaspokojenia
w większym stopniu istniejących potrzeb, poprzez kontynuację i zwiększanie wysiłków na
rzecz dalszej komputeryzacji wymiaru sprawiedliwości.
Polska poprawia procedury w zakresie rekrutacji, oceny i awansowania sędziów, aby
uczynić je bardziej zharmonizowanymi i przejrzystymi. Jednak wciąż potrzebne są dalsze
działania, w szczególności w odniesieniu do procedur przyjmowania na aplikacje. Ponadto
procedury oceny zawodowej działalności sędziów pozostają niejasne i nieefektywne.
Co dotyczy szkoleń, planowane są szkolenia wstępne i ustawiczne na poziomie centralnym
oraz regionalnym, ale wskutek ograniczeń budżetowych dla ministerstwa i sądów, wspierane były one głównie przez podmioty zewnętrzne. Obecnie na poziomie okręgowym
działa 36 centrów szkoleniowych (23 dla sędziów i 13 dla prokuratorów). Oprócz obciążenia, jakie te 36 centrów stanowi dla budżetu, trudno jest zapewnić jednolitą jakość i treść
szkoleń sędziów. Jednym z elementów, który wymaga niezwłocznej interwencji, jest utworzenie jednolitego krajowego programu szkoleń dla sędziów. Drugim takim elementem
powinno być utworzenie krajowego centrum szkoleniowego. Prowadzone są szkolenia
z zakresu prawa WE, finansowane głównie przez kraje trzecie w ramach programów
pomocowych. To samo dotyczy szkolenia personelu Ministerstwa Sprawiedliwości w zakresie międzynarodowej pomocy prawnej.
W raporcie za rok 2001 zwrócono także uwagę na problematykę niezawisłości sędziowskiej. Wejście w życie Prawa o ustroju sądów powszechnych w Polsce oznacza, że w miejsce dotychczasowych sądów dyscyplinarnych istniejących w każdym okręgu sądowym
odpowiedzialność za uchylanie immunitetu sędziowskiego przejęły sądy apelacyjne.
Wzrosła przejrzystość sędziowskich postępowań dyscyplinarnych. Ustawa stanowi, że
postępowanie przed sądami dyscyplinarnymi jest jawne, aczkolwiek postępowania karne
nie są jawne. Również rozstrzyganie kwestii uchylenia immunitetu sędziowskiego przez
sąd apelacyjny odbywa się podczas posiedzenia zamkniętego.
Działania antykorupcyjne
Niezależne badania potwierdzają, że korupcja nadal budzi poważne obawy. Zagadnienie to
znajduje się w centrum zainteresowania publicznego, pojawiając się w taki sposób jak
w zeszłorocznej kampanii wyborczej, a także w raportach o zarządzaniu przedsiębiorstwami państwowymi publikowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz niektórych nagłośnionych sprawach sądowych.
27
Zreformowano system egzekucji decyzji sądowych, poprzez zmianę statusu komorników
sądowych i pewne reformy procedury. Obecnie około 583 komorników sądowych wykonuje od 1 do 1,2 miliona decyzji sądowych rocznie. Przeciętny czas między wydaniem
decyzji przez sąd a jej egzekucją w sprawach cywilnych nieznacznie wzrósł w 2001 r. do
poziomu 12,7 miesięcy, w porównaniu z 12,3 miesiącami w 2000 r.
a w sądach okręgowych czas ten pozostał niezmieniony. Przeciętny czas trwania postępowań sądowych w Warszawie jest znacznie dłuższy niż przeciętny czas w pozostałej części
Polski. W stolicy czas ten utrzymuje się na poziomie 40 miesięcy.
Raport z 2001 r. podkreślał potrzebę zmiany postrzegania zjawiska korupcji oraz ważnej
roli, jaką powinna odegrać w tym procesie spójna strategia. Strategię taką przyjęto we
wrześniu 2001 r. Mimo że stabilnie wdrażano wcześniejsze środki, nie osiągnięto postępu
w kontekście przyjmowanych przepisów prawa.
W odniesieniu do zdolności administracyjnej głównym osiągnięciem było utworzenie
Generalnego Inspektoratu Informacji Finansowej (GIIF). Ta horyzontalna struktura
organizacyjna ma za zadanie zbierać, przetwarzać i wymieniać otrzymywane od instytucji
finansowych informacje o transakcjach finansowych, w celu ograniczania procederu prania
pieniędzy. We wstępnym etapie rozwoju GIIF potrzebuje dodatkowego personelu, sprzętu
informatycznego i oprogramowania do przeglądania i systematycznej analizy przepływu
otrzymanych informacji o transakcjach finansowych. Aby dostosować się do takiego stanu,
dokonano nowelizacji ustawy, zmieniając termin, do którego instytucje muszą dokonać
rejestracji i od którego będą musiały rozpocząć przekazywanie do GIIF informacji o wszystkich transakcjach finansowych przekraczających wartość 10 000 euro, z 15 marca 2002 r. na
30 czerwca 2004 r. (patrz rozdział 24 – Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i
spraw wewnętrznych).
Wpływ wspomnianej w raporcie z 2001 r. nowej ustawy o dostępie do informacji publicznej
był pozytywny w tym kontekście, że wyznaczyła ona bardziej przejrzyste i wszechstronniejsze od wcześniejszych warunki dostępu do informacji. Akt ten po raz pierwszy
zapewnia przejrzyste ustawowe podstawy dla istniejących praktyk i procedur, a także
gwarantuje istniejący poziom dostępu, jednak go nie zwiększając.
Wprowadzenie do polskiego ustawodawstwa pozostaje wymaga odpowiedzialności karnej
osób prawnych.
Ponadto w ważnej sferze zainteresowań pozostają dalsze wysiłki konieczne do większego
zorientowania na walkę z korupcją, zarówno po stronie Policji, jak i Służby Granicznej.
Najnowsze dane wskazują, że w 2001 r. nastąpił znaczny wzrost wykrywalności spraw,
osiągając liczbę 2384, w porównaniu do 1899 w 2000 r. Wzrosła także liczba wyroków
– z 580 w 2000 r. do 652 w 2001 r.
We wrześniu 2001 r. Polska ratyfikowała Cywilnoprawną Konwencję Rady Europy o korupcji, a ponadto ratyfikowała Konwencję w sprawie prania pieniędzy Rady Europy z 1990 r.,
a także podpisała Konwencję prawnokarną o korupcji z 1999 r. Polska w dalszym ciągu
uczestniczyła w monitorowaniu środków antykorupcyjnych prowadzonym przez roboczą
grupę OECD do spraw przekupstwa w międzynarodowych transakcjach finansowych i jest
zaangażowana w pracę grupy państw przeciwko korupcji Rady Europy (GRECO) oraz
w grupie roboczej do spraw zwalczania przestępczości zorganizowanej w regionie
bałtyckim.
Jako członek GRECO, wiosną 2001 r. Polska przyjęła misję oceniającą GRECO. Stosownie
do raportu z przeprowadzonej oceny, przyjętego i podanego do publicznej wiadomości
w marcu 2002 r., zjawisko korupcji w Polsce zagraża funkcjonowaniu wielu sfer publicznych. Raport GRECO potwierdził, że polskie władze są w pełni świadome zagrożenia, jakie
korupcja stanowi dla dalszego rozwoju kraju i w związku z tym podjęły one rozmaite środki. Wskazano także, że wciąż duża jest liczba środków, które mogą zostać podjęte i wdrożone, aby zapewnić spójne podejście do tego problemu. W szczególności raport wezwał do
28
Polska przestrzega praw człowieka i wolności. Taka była konkluzja Opinii z 1997 r. oraz
późniejszych raportów okresowych, co zostało potwierdzone w minionym roku. Poniższa
opinia skupia się na najważniejszych osiągnięciach dokonanych od czasu przedstawienia
ostatniego raportu okresowego.
Polska ratyfikowała większość głównych konwencji dotyczących praw człowieka (patrz
załącznik), jednak dotychczas nie ratyfikowała Protokołu 7 do Europejskiej Konwencji
Praw Człowieka. W maju 2002 r. Polska podpisała Protokół 13 do Europejskiej Konwencji
Praw Człowieka odnoszący się do zniesienia kary śmierci we wszelkich okolicznościach.
Polska ma – ugruntowane podstawy w zakresie zapewniania odpowiednich międzynarodowych i konstytucyjnych gwarancji prawnych w zakresie ochrony praw człowieka
i mniejszości narodowych. Obecnie Polska przewodniczy Komisji Prawa Człowieka ONZ.
Prawa człowieka i ochrona mniejszości narodowych należą do kompetencji polskiego
rzecznika praw obywatelskich (patrz niżej w rozdziale zatytułowanym – Prawa obywatelskie i polityczne).
Pojęcie niedyskryminacji zostało podniesione do rangi zasady konstytucyjnej, jakkolwiek
do chwili obecnej ograniczona jest jej transpozycja do przepisów prawa (patrz rozdział 13
– Polityka społeczna i zatrudnienie).
Rzecznik praw obywatelskich nadal odgrywa istotna rolę w ochronie praw obywatelskich,
politycznych, praw człowieka oraz praw mniejszości narodowych. Do niego są również
kierowane informacje o naruszeniu praw gospodarczych, społecznych lub kulturalnych.
W 2001 r. rzecznik praw obywatelskich otrzymał 55 404 prośby o interwencję i zajął się
40 000 nowych spraw. Podjęto i zakończono postępowanie w sprawie 15 000 wniosków,
z czego 26% zostało rozstrzygniętych pozytywnie (tzn. zgodnie z wnioskiem strony).
Pozostałe 74% nie zostało rozpatrzonych pozytywnie ze względu na „brak potwierdzenia
zarzutów”. W większości negatywnych odpowiedzi nie podano uzasadnienia.
Prawa obywatelskie i polityczne
Ostatni rok był rokiem konsolidacji, odnotowano postęp w pewnej liczbie zagadnień
wskazanych w zeszłorocznym raporcie okresowym, jakkolwiek wciąż pozostały pewne
niepokojące kwestie.
Wśród niepokojących spraw znajduje się poniżające traktowanie przez Policję. W 2001 r.
złożono 5391 skarg na pracę funkcjonariuszy Policji, co stanowi niewielki wzrost w porównaniu do liczby 5255 spraw złożonych w 2000 r. Ze wspomnianych skarg 2884 dopro-
29
1.2. Prawa człowieka i ochrona mniejszości narodowych
opracowania jasnego i horyzontalnego programu rządowego przeciwko korupcji; do wprowadzenia odpowiednich nowelizacji prawa w celu wyposażenia służb ochrony porządku
publicznego i wymiaru sprawiedliwości w skuteczne instrumenty prawne służące zwalczaniu korupcji; do dodatkowego szkolenia urzędników różnych kategorii w zakresie
problematyki korupcji oraz do wzmocnienia roli i zadań Najwyższej Izby Kontroli. W ramach wniosków GRECO przekazała siedemnaście szczegółowych zaleceń dla Polski, wyraźnie zachęcając do ich wypełnienia .
wadziło do ukarania funkcjonariuszy Policji, a 284 do wydalenia ze służby. W 2001 r.
wszczęto 844 postępowania karne przeciwko funkcjonariuszom Policji, zakończono 300
postępowań, a w 77 przypadkach wydano na funkcjonariusza Policji wyrok skazujący.
Organizacje ochrony praw człowieka zwróciły uwagę na fakt, że wyroki w tego rodzaju
przypadkach są raczej pobłażliwe oraz że niewystarczające są istniejące mechanizmy
naprawy wyrządzonej szkody. Ponadto należy wskazać, że nie ma dowodów na systemowe lub systematyczne nieprawidłowości w traktowaniu osób zatrzymanych przez Policję.
W dalszym ciągu skupia uwagę nadużywanie instytucji aresztu . Ogólnie Polska została
uznana za winną w 11 tego rodzaju sytuacjach. W okresie objętym niniejszym raportem do
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) skierowano kolejnych 8 spraw, z czego
4 dotyczą długości zatrzymania przed procesem, 3 dotyczą zatrzymania bez odpowiednich
podstaw, a 1 dotyczy obu tych spraw równocześnie. Większość skarg dotyczy przepisów
prawa znowelizowanych w 1998 r. Nowelizacje te, a także postanowienia zawarte w nowelizacji Kodeksu postępowania karnego z 2000 r., miały na celu dostosowanie polskich
przepisów do wymogów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Jak wskazano w ostatnim raporcie, w 2001 r. podjęte zostały środki legislacyjne w celu zmiany systemu izb
wytrzeźwień oraz środki służące lepszej ochronie praw osób kierowanych do tych izb. Nie
można jeszcze ocenić skuteczności tych środków.
W dalszym ciągu niepokojący pozostaje handel ludźmi. Polska jest jednocześnie państwem
docelowym, źródłowym oraz tranzytowym dla tego procederu. Z punktu widzenia działań
legislacyjnych Polska dokonała w ostatnim roku postępu, ratyfikując w listopadzie 2001 r.
Konwencję NZ z 2000 r. w sprawie zwalczania przestępczości międzynarodowej i podpisując w październiku 2001 r. Protokół do tej konwencji w sprawie handlu ludźmi. Liczba
osób oskarżonych spadła ze 119 w 2000 r. (co było wzrostem w porównaniu z 24 oskarżeniami w 1999 r.) do 71 w 2001 r. Liczba ofiar w związku z tymi oskarżeniami spadła poniżej
100, po raz pierwszy od 1995 r.: 93 w 2001 r. w porównaniu z 172 w 2000 r. Jakkolwiek
liczba spraw skierowanych do sądu pozostała stabilna: 35 spraw w 2001 r. w porównaniu
z 38 w 2000 r.
System więziennictwa w dalszym ciągu jest obszarem, w którym od czasu Opinii z 1997 r.
sytuacja się pogarsza, a nie poprawia. Ograniczenia budżetowe pogorszyły sytuację opisaną w poprzednim raporcie. Mimo że środki budżetowe systemu więziennictwa w latach
1999-2002 wzrosły, zostały one wykorzystane głównie w celu sprostania codziennym
potrzebom znacznie większej liczby osób pozbawionych wolności (było ich 54 367 w 1999 r.,
a 81 250 w 2002 r.).
Opinia Komisji w sprawie Polski wskazywała, że kraj ten ma system świadczenia pomocy
prawnej. Możliwość dostępu do bezpłatnej pomocy prawnej istnieje obecnie w polskim
prawie i postanowieniach zawartych w procedurach karnych i cywilnych. Istnieją różne
kanały świadczenia takiej pomocy, co powoduje trudności w określeniu całkowitego
zakresu tego rodzaju pomocy. Głównym źródłem państwowym jest Skarb Państwa, który
w 2001 r. przeznaczył na ten cel kwotę około 54 mln zł (14,7 mln euro) oraz kolejne 48 mln
zł (około 13 mln euro) na finansowanie bezpłatnej pomocy prawnej za pośrednictwem
Ministerstwa Sprawiedliwości. Trzeci element należy do zakresu odpowiedzialności sądów,
jednak brak jest jakichkolwiek statystyk o liczbie i wartości finansowej zwolnień od kosztów sądowych udzielanych przez sądy oraz w związku z powoływaniem prawników
działających z urzędu w sprawach cywilnych. Stowarzyszenia, np. kombatanckie, również
30
W dalszym ciągu stosowana jest ochrona uchodźców. Polska przestrzega prawa cudzoziemców do uzyskania azylu zgodnie z Konwencją Genewską z 1951 r. Seria dokonanych
w 2001 r. nowelizacji ustawy z 1997 r. o cudzoziemcach w istotnym stopniu poprawiła
sposób rozpatrywania wniosków, która to kwestia była przedmiotem zaniepokojenia (patrz
rozdział 24 – Współpraca w zakresie wymiary sprawiedliwości i spraw wewnętrznych).
Pozostały jednak słabe punkty, w szczególności w podkreślanych w poprzednim raporcie
okresowym obszarach pomocy prawnej i integracji. Mimo istnienia odpowiednich środków
w legislacji wtórnej, ograniczenia budżetowe utrudniają właściwą ich realizację i sytuacja
osób czekajacych na azyl pozostaje trudna. Organizacje pozarządowe w dalszym ciągu
aktywnie udzielają pomocy prawnej, w szczególności w wielkich centrach miejskich.
Zgłoszono obawy co do przypadków przestępstw o podłożu rasowym i rzekomej niezdolności organów państwowych do podjęcia działań w pewnej liczbie takich spraw.
W dalszym ciągu ogólnie przestrzegana jest wolność słowa, jakkolwiek przepisy dotyczące
zniesławienia nadal gwarantują politykom wyższy poziom ochrony niż przyznany ogółowi. Jak zostało to już wcześniej wskazane, stanowi to naruszenie prawa wynikające z orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W dalszym ciągu zachowana jest wolność
mediów.
W odniesieniu do prawa do prywatności, wciąż prowadzona jest weryfikacja lub proces
lustracji, co oznacza weryfikację członków rządu, wyższych urzędników, funkcjonariuszy
państwa oraz członków systemu sądowniczego, z punktu widzenia ich roli w dawnym
reżimie komunistycznym. Zagadnienie to w dalszym ciągu pozostaje sprawą niezwykle
wrażliwą: przyjęta przez rząd nowelizacja ograniczająca zakres procedur weryfikacyjnych
poprzez wyłączenie osób związanych z wywiadem i kontrwywiadem, jak również ze
Strażą Graniczną, z kategorii „współpracowników” polskich komunistycznych służb
specjalnych została przez Trybunał Konstytucyjny odrzucona. Nie nastąpił żaden znaczący
postęp w odniesieniu do wdrażania ustawy o informacji niejawnej. W przeciwieństwie do
2001 r. nie podjęto również żadnych działań zmierzających do kwestionowania tego prawa.
Art. 53 Konstytucji RP ustanawia zasadę wolności religii. Mają miejsce indywidualne
przypadki nietolerancji religijnej, ale nie należą one do głównego nurtu debaty politycznej
lub społecznej.
31
W odniesieniu do spraw, w których może zostać udzielona pomoc prawna, podjęcie takiej
decyzji w sprawach cywilnych jest w głównej mierze uprawnieniem sędziego, a zadaniem
pozwanego jest dostarczenie dowodów usprawiedliwiających udzielenie takiej pomocy.
W sprawach karnych państwo pokrywa koszty w trakcie trwania postępowania, aczkolwiek, przeciwnie do zasad ogólnych dotyczących pomocy prawnej, udzielona pomoc musi
zostać zrefundowana, w przypadku gdy oskarżony zostanie uznany za winnego. Uczynienie wyjątku od obowiązku poniesienia kosztów należy do wyłącznej kompetencji sędziego,
podobnie jak wyznaczenie adwokata z urzędu. Zwolnienie takie jest obowiązkowe
w określonych kategoriach spraw, w szczególności w sprawach z zakresu prawa pracy
i ubezpieczeń społecznych.
udzielają swoim członkom bezpłatnej pomocy prawnej; bezpłatnej pomocy prawnej
udzielają także osrodki prawne znajdujące się na wydziałach prawa wielu uniwersytetów
w Polsce.
W 2001 r. wprowadzone zostały procedury rejestracji i wszystkie organizacje pozarządowe
musiały przejść je ponownie. W wyniku ściślejszych wymogów rejestracyjnych i trudności
administracyjnych związanych z nowym procesem wielu organizacjom pozarządowym
odmówiono rejestracji. Zniechęciło to do tworzenia nowych i zaburzyło działalność wielu
organizacji istniejących. W marcu 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że inwestowanie darowizn w akcje i obligacje, w celu zwiększenia przychodów wydawanych na cele
statutowe, jest wolne od opodatkowania. Decyzja ta pozwala wszystkim organizacjom
pozarządowym na lepsze zarządzanie posiadanymi środkami finansowymi.
W odniesieniu do praw własności nastąpiła jedynie niewielka zmiana w porównaniu z poprzednim okresem sprawozdawczym, w szczególności w odniesieniu do restytucji
własności. Wobec braku szczegółowych przepisów prawnych (poprzednia ustawa została
zawetowana przez prezydenta) konieczne jest kierowanie do sądów pozwów indywidualnych. Przy rosnącej liczbie pozwów daje się zauważyć przewagę rozstrzygnięć na korzyść
powodów. Proces w dalszym ciągu jest długi i skomplikowany.
Prawa gospodarcze, społeczne i kulturalne
W obszarze równości szans nie nastąpił od czasu ostatniego okresu sprawozdawczego
postęp legislacyjny (patrz rozdział 13 – Polityka społeczna i zatrudnienie). W zakresie
polityki ostatnie wybory parlamentarne pokazały istotny wzrost liczby kobiet wybranych
na przedstawicieli do obu izb. W Sejmie 20% z osób wybranych stanowiły kobiety
(wcześniej 13,5%), w Senacie zaś 23% (wcześniej 12%). Ministrem została jedna kobieta,
siedem zostało sekretarzami stanu, a dziewięć podsekretarzami stanu. Na szczeblu
lokalnym jedna kobieta objęła stanowisko wojewody, lecz nie ma kobiet wśród marszałków
województw.
W październiku 2001 r. powołany został pełnomocnik rządu do spraw równego statusu
kobiet i mężczyzn. Biuro zatrudnia 11 osób, a do jego głównych zadań należą: analizowanie
i ocena równego traktowania, inicjowanie i koordynowanie zadań mających na celu zapewnienie równości szans kobiet i mężczyzn, wydawanie opinii oraz współpraca z właściwymi organami administracji, organizacjami pozarządowymi i instytucjami edukacyjnymi
w celu promowania równości szans w programach edukacyjnych. Nie ma żadnych oznak
co do tego, czy Biuro zakresem działania obejmie delikatne kwestie, takie jak przemoc
małżeńską, która była zgłaszana we wcześniejszych raportach okresowych.
Rok 2001 był pierwszym rokiem działania rzecznika praw dziecka. Jego Biuro otrzymało
960 wniosków o interwencję. W ciągu pierwszych dwóch miesięcy 2002 r. wpłynęło kolejnych 117 wniosków. Rzecznik praw dziecka ściśle współpracuje z rzecznikiem praw
obywatelskich, co jest szczególnie istotne, biorąc pod uwagę fakt, że rzecznik praw dziecka
może tylko występować z wnioskami o podjęcie odpowiednich działań przez właściwe
organy, podczas gdy rzecznik praw obywatelskich może we własnym imieniu wszczynać
postępowania w sprawach dotyczących praw dzieci.
W okresie objętym niniejszym raportem nie nastąpiły żadne większe zmiany w odniesieniu
do traktowania osób niepełnosprawnych.
Ruch związków zawodowych odegrał zasadniczą rolę w najnowszej historii Polski i wciąż
pozostaje wpływową stroną polityczną i społeczną. W okresie objętym niniejszym raportem
32
Prawa i ochrona mniejszości narodowych
W dalszym ciągu w Polsce mniejszości narodowe podlegają ochronie, a ich prawa są
respektowane. Wcześniej Polska ratyfikowała także Ramową Konwencję Rady Europy
w sprawie ochrony mniejszości narodowych. W lipcu 2002 r. Polska przedstawiła pierwszy
raport krajowy z wdrożenia tej Konwencji.
Jednostka organizacyjna w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich monitoruje ochronę
cudzoziemców oraz prawa mniejszości narodowych. Liczba skarg w tym obszarze w dalszym ciągu utrzymuje się na niskim poziomie, jakkolwiek nie jest jasne, czy dzieje się tak
ze względu na fakt, że jednostka ta jest nowa, czy też panuje przekonanie, że dzięki
skardze nie można wiele zyskać.
W Okresowym Raporcie 2001 odnotowano zachęcające oznaki w odniesieniu do środków
służących poprawie trudnej sytuacji społeczności Romów, której liczebność oceniana jest na
poziomie od 50 000 do 60 000 osób. Jednak dobre intencje nie w pełni sprawdziły się
w praktyce. Uruchomiony został projekt pilotowy, ale trudności budżetowe spowodowały
poważne ograniczenia przedsięwziętych do chwili obecnej srodków.
1.3. Ogólna ocena5
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja stwierdziła, że Polska wypełniła polityczne kryteria
członkostwa. Od tego czasu poczyniła znaczny postęp w dalszej konsolidacji i pogłębianiu
stabilności instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, ochronę praw człowieka
i poszanowanie mniejszości. Zostało to potwierdzone w minionym roku. Polska kontynuuje
wypełnianie politycznych kryteriów kopenhaskich.
Wzmocnienie zdolności administracyjnej służby cywilnej jest istotną kwestią, w której
postęp był nierówny w ostatnim czasie, i sprawa ta wymaga dalszych wysiłków. Wdrożenie ustawy z 1999 r. o służbie cywilnej w ramach administracji publicznej zostało
zahamowane poprzez tymczasowe zawieszenie systemu rekrutacji w drodze otwartych
konkursów. Istotne jest, aby tempo wdrożenia ustawy, szczególnie w odniesieniu do
rekrutacji urzędników, zostało przyspieszone, tak aby do czasu akcesji zapewnić istnienie
niezależnej, dobrze wyszkolonej i motywowanej służby cywilnej.
Polska poczyniła dalszy postęp w reformowaniu sądownictwa i tworzeniu warunków do
zredukowania najpoważniejszych ograniczeń. Dalsze wysiłki dostosowawcze powinny być
skoncentrowane na tym, aby dotychczasowy postęp zapewnił pożądane rezultaty w postaci
poprawy efektywności sądownictwa. Zwraca się uwagę na immunitet sędziów i wskazuje,
5
Patrz „Towards the Enlarged Union: Strategy Paper and Report of the European Commission on the progress
towards accession by each of the candidate countries“, COM (2002) 700.
33
W okresie objętym niniejszym raportem nie zrobiono postępów w odniesieniu do Europejskiej Karty Społecznej, której stroną jest Polska. Polska nie podpisała znowelizowanej
Europejskiej Karty Społecznej.
nie nastąpiły żadne zmiany przepisów prawa w odniesieniu do związków zawodowych
i w zakresie wolności zrzeszania się. Jakkolwiek liczba osób należących do związków
zawodowych spada, istnieją coraz wieksze obawy, że wdrażanie tego prawa nie jest
nalezycie przestrzegane.
co powinno być kontynuowane. Podobny priorytet winien być nadany szkoleniu sędziów,
w szczególności w zakresie prawa WE. Choć docenia się systematyczne wysiłki w tym
zakresie, powinien powstać zrównoważony strukturalnie program realizowania potrzeb
szkoleniowych.
Poważne zaniepokojenie wciąż budzi korupcja; kompleksowa strategia w tym zakresie
została przyjęta. Konieczne są znaczne wysiłki w celu osiągnięcia konkretnych rezultatów
w walce z tą plagą, gdyż dotychczas były one niewielkie; w szczególności chodzi o stworzenie politycznej, administracyjnej i biznesowej kultury przeciwstawiania się korupcji.
Polska kontynuuje poszanowanie praw człowieka i wolności.
2. KRYTERIA EKONOMICZNE
2.1. Wstęp
W opublikowanej w 1997 r. Opinii na temat wniosku Polski o przystąpienie do Unii
Europejskiej Komisja zawarła następujące wnioski:
Polskę można uznać za kraj mający funkcjonującą gospodarkę wolnorynkową, który
w średnim okresie powinien być zdolny do sprostania presji konkurencji i siłom rynkowym
wewnątrz Unii.
W Raporcie okresowym z 2001 r., Komisja uznała, że:
Polska ma funkcjonującą gospodarkę rynkową. Pod warunkiem kontynuowania
i zintensyfikowania bieżących wysiłków reformatorskich w stabilnym środowisku politycznym, powinna wkrótce być w stanie sprostać konkurencji i siłom rynkowym wewnątrz
Unii.
Oceniając rozwój gospodarczy Polski, który nastąpił od momentu wydania Opinii, Komisja
odnosiła się do kryteriów ustanowionych podczas szczytu w Kopenhadze w 1993 r., według
których członkostwo w UE wymaga:
N istnienia funkcjonującej gospodarki wolnorynkowej;
N zdolności do sprostania presji konkurencji oraz siłom rynkowym wewnątrz Unii;
W poniższej analizie Komisja przyjęła metodologię zastosowaną w Opinii i w dotychczasowych raportach okresowych. Tegoroczny Raport ocenia postęp dokonany od czasu Opinii
z 1993 r.
2.2. Podsumowanie wydarzeń gospodarczych od 1997 r.
Imponujące tempo wzrostu gospodarczego odnotowywane od połowy lat 90. uległo
gwałtownemu spowolnieniu w 2001 r. Średni realny wzrost PKB od czasu Opinii z 1997 r.
kształtował się na poziomie 4,2%, ale od drugiej połowy 2000 r. wykazuje wyraźne spowolnienie, przypisywane głównie czynnikom wewnętrznym. Pozytywnym efektem ubocznym
spowolnienia były korekty niektórych przypadków nierównowagi makroekonomicznej,
które powstały w wyniku dużego popytu krajowego. Deficyt obrotów bieżących, po
osiągnięciu najwyższego poziomu ponad 8% PKB na początku 2000 r., powrócił do poziomu z roku 1997. Średnia inflacja osiągnęła w zeszłym roku najniższy odnotowany poziom
5,3%, powracając na ścieżkę gwałtownego spadku, który został przerwany w latach
34
POLSKA
Realna stopa wzrostu
1997
1998
1999
2000
2001
Średnia
6,8
4,8
4,1
4,0
1,1
4,2
2002, ostatnie
dostępne dane
0,5 1kw
PKB (%)
Inflacja (%)
– średnia dla roku
15,0
11,8
7,2
10,1
5,3
9,9
3,1 lipiecb
– grudzień do grudnia
13,3
18,6
9,8
8,4
3,5
11,3
1,3 lipiec
19,9 2kw
Bezrobocie (%)
– definicja LFS
11,0
9,9
12,3
16,3
18,4
13,6
Saldo budżetu państwa
–4,3
–2,3
–1,5
–1,8
–3,9p
–2,8p
(% PKB)
Bilans obrotów
bieżących (% PKB)
–4,0
–4,4
(w mln euro)
–5,065
–6,156
–8,1
–11,716
–6,3
–10,788
–4,1
–5,4
–8,001c
–8,352
–4,418
(styczeń-lipiec)c
Zadłużenie zagraniczne
brutto gospodarki
(% eksportu dóbr i usług)
110,7
84,1
102,1
79,2
:
– stosunek zadłużenia
:
:
do eksportu
(w milionach euro)
35,884
33,477a
38,848
39,838
:
:
Napływ bezpośrednich
inwestycji zagranicznych
– dane bilansu płatniczego
(% PKB)
(mln euro)
3,4
4,0
4,7
4,328
5,678
6,821
5,9
10,115
3,2
4,2
6,377p
6,664p
2,486
(styczeń–lipiec)c
Źródło: Eurostat. Źródła krajowe. OECD external Debt Statisticsa
a
seria przerwana w rezultacie technicznych zmian w definicji
b
12-miesieczna średnia zmian
c
Źródło: Strona www NBP
Polska zakończyła reformy procesu transformacji związane z handlem i liberalizacją cen,
zaawansowane są również działania prywatyzacyjne, odnotowuje się znaczące postępy
w reformach drugiej generacji. Dotyczy to w szczególności reform systemowych systemu
emerytalnego (wprowadzenie systemu opartego na trzech filarach), opieki zdrowotnej,
edukacji i administracyjnego podziału kraju. Reformy te będą służyły poprawie dobrobytu
społecznego, poprzez stworzenie stabilnych podstaw finansowych w średnim okresie i poprawie efektywności w świadczenia usług, nawet jeśli ich wdrożenie wiązało się w niektórych przyypadkach z poważnymi trudnościami. Proces prywatyzacji jest zaawansowany
i dotychczas pozwolił na restrukturyzację przedsiębiorstw w wielu sektorach (dzięki
metodom wykorzystywanym podczas prywatyzacji udało się uniknąć większości problemów z zarządzaniem przedsiębiorstwami, takich jak rozmycie odpowiedzialności). Jednak-
35
Główne tendencje w gospodarce
1999-2000, na skutek połączenia niespodziewanego szoku podażowego i dużej obniżki stóp
procentowych dokonanej przez bank centralny w następstwie kryzysu rosyjskiego. Deficyt
budżetu państwa wynosił średnio 2,8% PKB w okresie od opublikowania Opinii, ale znacząco wzrósł w ostatnim roku, głównie ze względu na połączenie takich czynników, jak:
gwałtowny wzrost wydatków publicznych, spowolniony wzrost gospodarczy i spadek
inflacji oraz ich wpływ na przychody. Wraz ze spadkiem koniunktury wysokie bezrobocie
i niska aktywność gospodarcza stały się głównymi elementami zakłócającymi równowagę
polskiej gospodarki.
że wiele firm nadal pozostaje własnością Skarbu Państwa, a sam proces prywatyzacji został
ostatnio spowolniony. Klimat gospodarczy zasadniczo sprzyja tworzeniu przedsiębiorstw
i inwestowaniu, nawet mimo biurokracji i innych przeszkód, których rezultatem jest utrzymywanie się rozbudowanej szarej strefy. Poważne wyzwania stoją w dalszym ciągu tak
ważnymi sektorami jak rolnictwo i przemysł ciężki.
Przed spadkiem koniunktury w 2001 r. Polska wolno, ale stopniowo doganiała UE pod
względem dochodu. PKB na mieszkańca, mierzony standardami siły nabywczej, stanowi
obecnie około 40% średniej unijnej, co oznacza, że Polska dokonała w tym zakresie pewnego postępu. Sukces reform gospodarczych przeprowadzonych w połowie lat 90., po początkowym spadku wywołanym procesami transformacyjnymi, przyczynił się do zmniejszenia się sfery ubóstwa. Dochody, jak również zakres biedy, wykazują znaczne różnice
regionalne, nie tylko z powodu niewielkiego zysku regionów wiejskich z procesów konwergencji. W czterech wschodnich województwach dochód per capita wynosi poniżej 77%
średniej krajowej (dane za rok 2001). Ogólny wskaźnik aktywności był stabilny i kształtował się na niskim poziomie 66%, i był niższy w przypadku mężczyzn. Odzwierciedleniem
tej sytuacji oraz rosnącego bezrobocia jest wskaźnik zatrudnienia, który spadł z 59% w 1997 r.
do 53,8% w 2001 r. Bezrobocie dotyka głównie ludzi młodych i niewykwalifikowanych,
stanowiących odpowiednio 41% i 22,3% ogółu bezrobotnych w 2001 r., oraz kobiet, wśród
których średnia stopa bezrobocia jest wyższa o ponad 1,5 punktu procentowego od średniej
dla całej gospodarki.
Główne wskaźniki gospodarcze w 2001 r.
Ludność (średnia)
PKB per capita
a
Udział rolnictwa b w:
– wartości dodanej brutto
– zatrudnieniu
Nakłady brutto na środki trwałe/PKB
Dług zewnętrzny brutto/PKB
c
w tys.
38,641
PPS
9,200
% średniej UE
40
%
%
3,4
19,2
%
21,5
%
23,3
Eksport dóbr i usług/PKB
%
29,8
Wartość BIZ
mln euro
euro per capita a
% siły roboczej
952
9,2
Długookresowa stopa bezrobocia
a
Obliczenia zostały wykonane na podstawie wskaźnikówi zawartych w rachunkach narodowych, które mogą odbiegać od uzywanych
w demografii
b
Rolnictwo, łowiectwo, leśnictwo i rybołówstwo
c
Dane za 2000 rok
2.3. Ocena w kontekście kryteriów kopenhaskich
Istnienie funkcjonującej gospodarki rynkowej
Istnienie funkcjonującej gospodarki rynkowej wymaga, aby ceny, jak również handel, były
liberalne, a rozwiązania prawne, w tym prawa własności, egzekwowane. Stabilność makroekonomiczna i konsensus w zakresie polityki gospodarczej wzmacniają wyniki gospodarcze. Dobrze rozwinięty sektor finansowy i brak barier przy tworzeniu i likwidowaniu
działalności zwiększają efektywność gospodarczą.
36
Bilans obrotów bieżących wykazywał trwały deficyt na poziomie co najmniej 4% PKB,
finansowany przez napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Bilans obrotów
bieżących wykazywał średni deficyt na poziomie prawie 5,5%6. Podczas gdy w latach 1997
i 1998, a ostatnio w 2001 r., deficyt utrzymywał się na stałym poziomie 4-4,5%, to w latach
1999 i 2000 osiągnął znacząco wysoki poziom (1999: 8,1%), głównie z powodu słabych
wyników eksportu w okresie bezpośrednim po kryzysie rosyjskim. Polscy eksporterzy byli
w stanie kontynuować działalność na rynkach europejskich nawet w obliczu realnej aprecjacji złotego o prawie 30% między końcem 1999 r. a połową ostatniego roku (z uwzględnieniem inflacji). Wielkość eksportu rosła – o około 14% w 2001 r., podczas gdy import
utrzymywał się na prawie nie zmienionym poziomie ze względu na spadek popytu
6
Dla roku 2001 wykorzystano bilans płatności na bazie gotówkowej.
37
Wzrost realnego PKB wynosił średnio 4,2%, wykazując stopniową tendencję malejącą
w latach 1997-2000 oraz późniejsze gwałtowne spowolnienie. Najwyższa stopa wzrostu
wynosiła 6,8% i została odnotowana w 1997 r. Spadek koniunktury odnotowany w drugiej
połowie 2000 r. doprowadził do nieznacznego wzrostu o 1,1% w 2001 roku i 0,5% w pierwszym kwartale 2002. Jednym z czynników, które miały znaczący wpływ na szybki wzrost
gospodarczy Polski od 1997 r. – i jego spowolnienie w drugiej połowie 2000 r. – były inwestycje prywatne. W latach 1997-2000 popyt krajowy systematycznie wyprzedzał wzrost
PKB. Wskaźnik inwestycji wynosił w całym okresie średnio 25% PKB, z bardzo wysoką
stopą wzrostu nakładów brutto na środki trwałe, szczególnie począwszy od 1999 r. Wolny
wzrost gospodarczy, spowodowany głównie nagłym ograniczeniem inwestycji w 2001 r.,
które trwało również w roku obecnym, wyniósł ledwie 0,5% w pierwszym kwartale 2002 r.,
w porównaniu z odpowiadającym okresem roku ubiegłego. W 2001 roku po raz pierwszy
przyczyną wzrostu był eksport netto. Gospodarka polska, mimo obecnego, wywołanego
czynnikami wewnętrznymi spowolnienia, wykazała dużą odporność na warunki zewnętrzne w obliczu kryzysu rosyjskiego z 1998 r. Utrata rynków eksportowych w krajach byłego
Związku Radzieckiego spowodowała obniżenie wzrostu PKB o około 3 punkty procentowe, ale przyczyniła się do rozpoczęcia nowego etapu restrukturyzacji przedsiębiorstw,
który złagodził spadek rentowności i pozwolił na gwałtowny powrót wzrostowej tendencji
eksportu. Podniosła się wydajność, co jednakże spowodowało wyższe bezrobocie, zmniejszenie dochodów gospodarstw domowych, a ostatecznie na niższy średniookresowy
wzrost, utrudniony od połowy 2000 r. ze względu na szczególnie restrykcyjną politykę
makroekonomiczną.
Konsensus w zakresie transformacji gospodarczej był podzielany przez wszystkie rządy
sprawujące władzę od 1997 r. Jednakże w ostatnich latach jednomyślność, zwłaszcza
w zakresie polityki makroekonomicznej, znacznie osłabła. Powiększała się rozbieżność opinii
między władzami odpowiedzialnymi za politykę monetarną a rządem, co doprowadziło do
nieoptymalnej polityki makroekonomicznej i rozłamu we współpracy. Następstwem były,
zgłoszone w parlamencie, propozycje zmiany statutu banku centralnego i ograniczenia jego
niezależności. Spór ten, wraz z niejednoznacznymi sygnałami dotyczącymi realizacji zamierzeń prywatyzacyjnych, mógłby – jeśli nie zostałby odpowiednio zażegnany – spowodować
spadek zaufania inwestorów i atrakcyjności polskiej gospodarki. Dotychczasowe rezultaty
wdrażania przez Polskę zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych są
zasadniczo pozytywne, mimo iż pełna liberalizacja przepływów kapitałowych, wynikająca
z przepisów OECD, została dwukrotnie opóźniona, ale obecnie wyznaczonym terminem
jest październik tego roku.
krajowego. Korekta deficytu handlowego oraz obrotów bieżących, jaka występowała od
2000 r., była odzwierciedleniem nowej równowagi w czynnikach wzrostu polskiej
gospodarki. Deficyt obrotów bieżących w 2001 r., szacowany na poziomie 4%, może być
o wiele łatwiej finansowany poprzez nie kreujący zadłużenia napływ kapitału w formie
bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Napływ BIZ kształtował się od 1997 r. na średnim
poziomie 3,4% PKB, osiągając najwyższy poziom 5% w 2000 r.
Znaczący wzrost bezrobocia spowodowała kombinacja czynników cyklicznych, strukturalnych i demograficznych. Stopa bezrobocia rosła nieustannie i gwałtownie, od około 11%
w 1997 r., zmniejszając się nieznacznie w następnym roku, osiągając wysoki poziom 18,4%
w 2001. Jest mało prawdopodobne, aby przeciwdziałać temu zjawisku lub nawet je opanować, o ile polska gospodarka nie ustabilizuje się na odpowiednim poziomie. Wzrost
bezrobocia jest odbiciem tempa likwidacji stanowisk, które nasiliło się wraz z restrukturyzacją przedsiębiorstw w 1999 r. oraz – w niewielkim stopniu – efektem wzrostu zasobów
siły roboczej związanego z czynnikami demograficznymi. Z drugiej jednak strony tworzenie miejsc pracy jest trudne ze względu na różnice w kwalifikacjach, jakie ma siła robocza,
a potrzebami w tym zakresie, jakie zgłasza rynek. Występują również inne bariery w przemieszczaniu się pracowników między sektorami gospodarki, takie jak: koszty pracy,
ograniczenia stwarzane przez kodeks pracy, stosunkowo łatwy dostęp do wczesnych
emerytur, problemy w mobilności związane z transportem oraz zapleczem mieszkaniowym.
Odnotowano spadkową tendencję inflacji. Zważywszy, że roczna inflacja w 1997 r. nadal
wynosiła 15%, to jednak nieustannie spadała w ciągu ostatnich lat, osiągając średnio 9,9%
rocznie w czasie całego okresu. Po chwilowym, okresowym spowolnieniu w 2000 r., inflacja
znowu zaczęła gwałtownie spadać. Na koniec 2001 r. osiągnęła 3,5% w porównaniu z odpowiednim okresem roku ubiegłego, pozostając poniżej wyznaczonego celu inflacyjnego na
poziomie 4-6%. Gwałtowny spadek wynika nie tylko z czynników związanych z popytem,
ale także z odwróconej tendencji wywołanej przez szokowe podwyżki cen żywności i paliw
w poprzednim okresie, rygorystycznej polityki monetarnej oraz aprecjacji złotego przekładającej się na ceny towarów importowanych. Wzrost cen jest wyraźniejszy w sektorze
usług, co wyjaśnia, dlaczego według NBP główny wskaźnik inflacji „netto”7 jest w dalszym
ciągu bliski 3% i kształtuje się powyżej wskaźników inflacji bazowej.
Polska zmieniła zasady kształtowania kursu walutowego z pełzającego, obowiązującego do
2000 r., na swobodny. Od chwili odstąpienia od sztywnego kursu w kwietniu 2000 r. Polska
utrzymuje założenia polityki monetarnej i kursowej, na które składają się swobodny kurs
wymiany oraz ustalanie celu inflacyjnego. Służy to dobrze gospodarce przechodzącej
zawansowane przemiany i znajdującej się na drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej.
Instrumenty stosowane przez NBP są elastyczne; były one stopniowo dywersyfikowane
i rozszerzane w celu skutecznego prowadzenia polityki pieniężnej. Mimo to osiąganie
bezpośrednich celów inflacyjnych jest trudne, szczególnie ze względu na niepewność
i opóźnienia mechanizmu transmisyjnego polityki pieniężnej, związane ze stanem rozwoju
sektora finansowego. Po przeszacowaniu celu inflacyjnego w pierwszych dwóch latach
stosowania tej polityki Rada Polityki Pieniężnej staje obecnie przed perspektywą niedoszacowania. O ile wystąpi taka potrzeba, kurs walutowy pozostaje najsilniejszym
mechanizmem transmisji i nie może być lekceważony jako element policy-mix. Obecna
7
Inflacja „netto“ jest jednym z pięciu wskaźników inflacji bazowej, które są obliczane przez NBP dla okresów
miesięcznych i rocznych. Inflacja „netto“ nie zawiera cen żywności i paliw, które stanowią 33% koszyka,
wyłączając je ze wskaźnika podstawowego (źródło: Raport o inflacji w 2000 r., załącznik 2).
38
Policy-mix wprowadzona w połowie lat 90. umożliwiła wzrost gospodarczy i stabilizację,
jednak od 1999 r. nie zapewnia odpowiednich efektów. Po gwałtownym rozluźnieniu polityki monetarnej w 1999 r. i radykalnym wzroście inflacji oraz deficytu obrotów bieżących
polityka makroekonomiczna została zaostrzona w 2000 r. Od tego czasu złagodzenie
polityki monetarnej opóźnia się, przy jednoczesnym rozluźnieniu polityki fiskalnej dokonanej wbrew czynnikom cyklicznym. Brak przejrzystości finansów publicznych jest także
przeszkodą w odpowiednim ustalaniu polityki pieniężnej. W średnim okresie dalsza
konsolidacja finansów będzie konieczna w celu złagodzenia napięć w obrotach bieżących.
Główne naciski w tej dziedzinie mają na celu zmniejszenie obciążeń podatkowych,
określenie właściwego poziomu zmniejszenia deficytu i uczynienie miejsca na zwiększone
wydatki kapitałowe.
Ceny i handel zostały szeroko zliberalizowane. Proces liberalizacji cen był najintensywniejszy już na samym początku transformacji. Od 1997 r. udział cen regulowanych w tworzeniu inflacji pozostawał na odpowiednio niskim poziomie. Oficjalnie NBP określa ceny
kontrolowane, jako te, w których ujęty jest podatek akcyzowy (paliwo i alkohol), której
ograniczone są pułapami cenowymi lub regulowane w inny sposób (elektryczność, farmaceutyki) bądź ustalane przez lokalne władze (komunikacja miejska). Razem stanowiły one
w 2001 r. 25% wartości ważonej koszyka inflacyjnego. Jednakże tylko ceny leków, elektryczności i ogrzewanie, były przedmiotem formalnej regulacji, podczas gdy odzyskanie
39
Wysiłki podejmowane w celu konsolidacji fiskalnej zostały zahamowane ze względu na
spowolniony wzrost gospodarczy i niechęć polskich władz do podjęcia głębokiej restrukturyzacji wydatków publicznych. Zadłużenie państwa netto, obliczone na podstawie
zharmonizowanych standardów Unii Europejskiej (ESA 95), spadło z 4,3% PKB w 1997 r.
do poziomu około lub poniżej 2% w kolejnych trzech latach, ale znacząco wzrosło w ostatnim roku, wraz ze spadkiem aktywności gospodarczej. W ostatnim roku rachunki bieżące
pogorszyły się, osiągając deficyt w wysokości 3,9% PKB. Pogorszenie stanu finansów
państwa przypisuje się głównie deficytowi budżetu centralnego, mimo że pożyczki netto
funduszy ubezpieczeń społecznych były także niższe niż przewidywano. Reformy służby
zdrowia i systemu emerytalnego, rozpoczęte w 1999 r., nie zostały dotychczas zakończone.
Stanowi to zagrożenie dla stabilności finansów państwa w średnim okresie. W odpowiedzi
na pogarszającą się sytuację budżetową rząd przyjął zasadę dotyczącą wydatków, zgodnie
z którą mogą one wzrosnąć rocznie o punkt procentowy powyżej stopy inflacji, co powinno
umożliwić konsolidację fiskalną, pod warunkiem że wzrost gospodarczy będzie wystarczająco wysoki, a zasada stosowana na wszystkich szczeblach administracji. Będąc
odzwierciedleniem zmian deficytu, dług publiczny spadł znacząco z 47% PKB w 1997 r. do
38,7% na koniec 2000 r. Tendencja ta odwróciła się w 2001 r., kiedy to zadłużenie osiągnęło
39,3% na koniec roku. Roczne odsetki z tego tytułu wzrosły równolegle z długiem i obecnie
stanowią około 3% PKB.
restrykcyjna polityka kursowa pomagała dotychczas w złagodzeniu wewnętrznych i zewnętrznych relacji wymiany, stopniowym zmniejszaniu inflacji oraz dostosowywaniu
tendencji realnej aprecjacji waluty do znaczących napływów kapitału. Przy oprocentowaniu
krótkoterminowym na poziomie zbliżonym do 6% polityka monetarna jest restrykcyjna,
w szczególności chodzi tu o aprecjację złotego. Od czasu uwolnienia kursu władze
monetarne powstrzymywały się od bezpośredniej interwencji na rynku walutowym, gdyż
prawdopodobnie wywarłoby to niewielki efekt na rzeczywistą wartość pieniądza i mogłoby spowodować wzrost inflacji.
kosztów lub ich utrzymanie było brane pod uwagę w mechanizmie ustalania cen dla
innych kategorii, głównie opłat czynszowych. Liberalizacja handlu była podporządkowana
zobowiązaniom dotyczącym członkostwa w WTO oraz UE, co umożliwiło spadek
efektywnych ceł ważonych udziałem w handlu8 z 5,8% w 1997 r. do 2,6% w 2001 r.
Ponad trzy miliony firm sektora prywatnego wytwarzają obecnie 70% PKB w porównaniu
z 65% pięć lat temu i zatrudniają ponad 70% siły roboczej. Mimo wciąż istniejącej potrzeby
głębokiej restrukturyzacji i obecności przeszkód w mobilności geograficznej oraz zawodowej, w rolnictwie również dominuje sektor prywatny. Duże państwowe przedsiębiorstwa
rolne posiadają 5,2% ogółu ziemi uprawnej w porównaniu z 5,8% w 1997 r., podczas gdy
własność prywatna wzrosła w tym okresie z 91,7% do 92,9%.
Od czasu wydania Opinii nastąpiło przyspieszenie prywatyzacji w Polsce. Proces prywatyzacji jest już w większości sektorów prawie zakończony. Jednakże liczba spółek, w których
Skarb Państwa posiada swoje udziały, mimo iż zmniejsza się, to jednak jest w dalszym
ciągu znacząca; spadła z 3369 w 1997 r. do 2054 w 2001 r. Głównymi sektorami, w których
musi być przeprowadzona prywatyzacja i restrukturyzacja, są: sektor węglowy, przemysł
stalowy, chemiczny i obronny. Większość procesów prywatyzacyjnych została przeprowadzona w formie sprzedaży większościowych pakietów udziałów zagranicznym
inwestorom. Ta technika pozwoliła na efektywną restrukturyzację w większości sektorów
poddanych prywatyzacji. W ostatnim roku proces prywatyzacji został jednak w dużej
mierze spowolniony.
Przy zakładaniu nowych przedsiębiorstw w Polsce nie ma już znaczących prawnych lub
instytucjonalnych barier. Nadal istnieje problem związany z wdrażaniem procedur upadłościowych i likwidacyjnych. Od czasu opublikowania Opinii przyjęcie nowej ustawy
o działalności gospodarczej, która zapewnia równe traktowanie przedsiębiorców prywatnych i państwowych, wprowadzenie nowych zasad w dziedzinie konkurencji, ochrona
konsumenta i praw własności intelektualnej, usunięcie barier prawnych stojących na przeszkodzie rozwoju konkurencyjności w sektorach, które uprzednio były wyłączone na mocy
prawa spod działania zasad konkurencji (od czasu Opinii – głównie w sektorze energetycznym i transporcie kolejowym), przyczyniły się do poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Rząd wprowadził także ujednolicony elektroniczny system rejestracji
przedsiębiorców, który obejmuje coraz większą liczbę przedsiębiorców. W styczniu 2002 r.,
rząd polski przyjął średniookresowy program gospodarczy, na który składa się wiele środków zmierzających do uproszczenia systemu podatkowego (w 1999 r. stawki podatku od
osób prawnych zostały zmniejszone, a baza podatkowa rozszerzona) i zmniejszenia
obciążeń administracyjnych przez procedury usprawniające. Procedury te, dotyczące
głównie rejestracji nowych podmiotów gospodarczych, są w dalszym ciągu czasochłonne
i wymagają pracy wielu urzędników oraz podjęcia licznych administracyjnych decyzji,
które z punktu widzenia standardów międzynarodowych mogą być uznane za zbyt
rygorystyczne W przypadku likwidacji nowy kodeks spółek handlowych, który wszedł
w życie w styczniu 2001 r., ułatwia konsolidację przedsiębiorstw na drodze połączenia lub
nabycia, ale taka formuła ma zastosowanie głównie w odniesieniu do dużych firm.
Niestety, obowiązujące procedury prawne dotyczące upadłości i likwidacji są kosztowne,
trudne do stosowania ze względu na złą sytuację sądownictwa oraz zbyt korzystne dla
8
Włącznie z cłami zawieszonymi i wynikającymi z porozumień o strefach wolnego handlu.
40
Sektor finansowy powoli osiąga dojrzałość. Restrukturyzacja i prywatyzacja w sektorze
bankowym jest daleko posunięta, ale nie została jeszcze zakończona. Rząd posiada udziały
tylko w siedmiu instytucjach9, w porównaniu z 15 w 1997 r., ale rola, jaką odgrywa będący
kiedyś bankiem oszczędnościowym państwa PKO Bank Polski SA jest wciąż duża. Rynek
jest raczej nieskonsolidowany, 10 największych banków posiada 70% aktywów. Jedną
z głównych cech charakterystycznych sektora jest wysoki udział zagranicznych właścicieli.
Obecnie 47 banków ma zagranicznych większościowych właścicieli (około 29 w 1997 r.),
władających 70% wszystkich aktywów. Usługi pośrednictwa finansowego w porównaniu
do standardów międzynarodowych są niewystarczająco rozwinięte. Aktywa banków
stanowiły 64% PKB na koniec czerwca 2001 r., podczas gdy baza depozytowa całego
sektora bankowego stanowiła mniej niż 38%. Stosunek kredytów krajowych do PKB wzrósł
do 29,1% (marzec 2002 r.) z poziomu poniżej 25% w czasie wydania Opinii. Zgodnie z danymi GUS inwestycje ponad jednej trzeciej firm są finansowane z zaoszczędzonych
dochodów.
Polski sektor pośrednictwa bankowego w dalszym ciągu cechuje brak efektywnej konkurencyjności. Mimo to sektor wydaje się stabilny i ma dobrą kapitalizację. Efektywność
w pośrednictwie bankowym, mierzona w kategoriach rozpiętości stopy procentowej,
pozostała niska i stopniowo się poprawia. Rozpiętość między średnią stopą kredytową
a depozytową kształtowała się na poziomie 7,7% w 2002 r., pozostając na takim samym
poziomie jak w 1997 r.10 Wysoki udział własności zagranicznej w sektorze finansowym jest
ważnym czynnikiem podnoszącym jego wiarygodność i stabilność. Zagrożenia systemowe
są także ograniczone, gdyż sektor finansowy jest w dalszym ciągu niewielki. Mimo to
w sektorze bankowym w ciągu ostatnich dwóch lat nastąpiło znaczne pogorszenie jakości
aktywów. Udział niespłaconych kredytów jako procent ogólnego portfela wzrósł do 18,3%
w 2002 r. z 10,5% w 1997 r. Z drugiej jednak strony przepisy dotyczące regulacji i kontroli
w sektorze finansowym stale się poprawiały, wraz z zachodzącymi zmianami, i obecnie są
zbliżone do standardów międzynarodowych oraz najlepszej praktyki – a także zgodne
z acquis. Ramy prawne i proces kontroli zostały znacznie udoskonalone przy okazji
poprzedniej zmiany prawa bankowego w 1997 r. Nowe zmiany w prawie bankowym
weszły w życie na początku 2001 r. i uregulowały liczne niedociągnięcia: uprawomocniły
kontrolerów do prowadzenia skonsolidowanej kontroli, wprowadziły wymogi kapitałowe
w zakresie ryzyka rynkowego i operacyjnego, ulepszyły przepisy prawa dotyczące prania
9
Z których trzy są bezpośrednią własnością Skarbu Państwa.
10
Może to być również odzwierciedleniem rozważnej polityki cenowej w obliczu spowolnienia gospodarczego
oraz wzrostu niespłaconych kredytów.
41
Zasadniczo prawa własności są ustanowione i istnieje możliwość ich przenoszenia.
Głównym niedociągnięciem w tym względzie, czym nie zajęto się w wystarczającej mierze
w okresie od 1997 r., jest ulepszenie rejestru gruntów. To w praktyce ogranicza możliwości
korzystania z prawa do własności gruntu i z tego względu utrudnia wykorzystanie
nieruchomości jako zabezpieczenia kredytów. Klimat dla przedsiębiorczości jest dobry,
chociaż pewien poziom biurokracji, brak przejrzystości niektórych decyzji podejmowanych
przez rząd oraz trudności w egzekwowaniu decyzji sądowych stanowią istotne przeszkody
w prowadzeniu działalności. Niepewność wokół kwestii związanych z restytucją mienia
jest również dodatkowym utrudnieniem.
dłużników. Na mocy art. 19 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych od 1997 r.
zlikwidowano w sektorze publicznym 869 firm państwowych.
brudnych pieniędzy i ustanowiły jasne reguły co do przenoszenia tytułów własności przez
banki, jak również przejrzystości wysokich kredytów oraz form zabezpieczeń.
Pozabankowy sektor usług finansowych jest stosunkowo niewielki, ale szybko się rozwija.
Towarzystwa ubezpieczeniowe oraz – od reformy sytemu emerytalnego w 1999 r. – fundusze emerytalne i inwestycyjne stają się ważnymi uczestnikami rynku. Polski rynek papierów wartościowych jest w dalszym ciągu niewielki, a jego kapitalizacja kształtuje się na
poziomie poniżej 15% PKB. Rynek obligacji przedsiębiorstw, a także inne rynki stałych
przychodów są również małe, ale (niezależnie od stosunkowo wysokich kosztów i surowych wymogów dotyczących informowania) powinny obecnie rozwinąć się w powiązaniu
z rosnącą liczbą inwestorów instytucjonalnych. Rynek papierów wartościowych gwałtownie się rozszerza i staje się alternatywnym źródłem finansowania dla największych firm.
Zdolność do sprostania presji konkurencji i siłom rynkowym w Unii Europejskiej
Zdolność sprostania temu kryterium zależy od istnienia gospodarki rynkowej i stabilnych
ram makroekonomicznych, pozwalając podmiotom gospodarczym na podejmowanie
decyzji w klimacie przewidywalności. Wymaga to również odpowiednich zasobów
ludzkich i kapitałowych, włącznie z infrastrukturą. Konieczna jest restrukturyzacja
przedsiębiorstw państwowych, a wszystkie firmy muszą inwestować, by poprawić swą
wydajność. Co więcej, im większy jest dostęp przedsiębiorstw do zewnętrznych źródeł
finansowania i im większe odnoszone sukcesy w restrukturyzacji i innowacji, tym większe
będą ich zdolności adaptacyjne. Ogólnie rzecz biorąc, gospodarka będzie miała tym
większą zdolność wypełniania przyjętych zobowiązań członkowskich, im większy stopień
integracji gospodarczej z Unią osiągnie jeszcze przed przystąpieniem do niej. Zarówno ilość
jak i rodzaj towarów będących przedmiotem handlu z Unią Europejską, stanowi dowód
takiej integracji.
Wystarczający stopień stabilizacji makroekonomicznej został utrzymany w wystarczającym
czasie, co pozwala na uniknięcie nietrafnych decyzji podmiotów gospodarczych. Rzetelnie
przygotowane ogólne ramy prawne gwarantują utrzymanie zaufania inwestorów. W takiej
sytuacji decyzje o restrukturyzacji i realokacji środków w gospodarce mogą być podejmowane.
Ogólna jakość systemu edukacji pomaga Polsce w kształceniu obywateli tak, by byli oni
zdolni do sprostania konkurencji na jednolitym rynku UE i w światowej gospodarce. Polski
system edukacji ma szeroki zasięg terytorialny i zapewnia zadowalający poziom dostępu
do kształcenia. Wskaźniki zapisów do szkół wzrosły od 1997 r., w szkolnictwie podstawowym (z 98% do 98,6%), średnim (z 81,2% do 84%) oraz wyższym (z 22,2% do 30,6%). Jednak efektywność systemu edukacji w wyposażaniu przyszłej siły roboczej w umiejętności
potrzebne do sprostania zapotrzebowaniu rynku pracy jest wciąż niezadowalająca. Obecny
rząd zmienił wiele elementów reformy edukacji z 1999 r. Zasadnicze niedociągnięcia wiążą
są z jakością i nieadekwatnością nauczania, nieskutecznym wykorzystaniem środków
w systemie edukacji w stosunku do gwałtownych zmian demograficznych. Wciąż
stosunkowo niski jest udział ludności z wyższym wykształceniem (około 7%). Występują
znaczne dysproporcje w dostępie do edukacji i systemu szkoleń między regionami
rolniczymi i miejskimi. Poza edukacją również inne polityki strukturalne, niezbędne do
poprawy funkcjonowania rynku pracy, zostały wdrożone tylko częściowo. Od dłuższego
czasu istnieje jednomyślność między decydentami politycznymi różnych partii w usuwaniu
42
Transport i pozostała infrastruktura są w dalszym ciągu barierą wzrostu możliwości
rozwojowych Polski. Zwłaszcza kiepska jakość dróg jest podstawowym czynnikiem
powodującym wzrost kosztów produkcji. Rząd w ramach swojej nowej średniookresowej
strategii przygotował plan znacznego wzrostu wydatków na infrastrukturę. W zakresie
telekomunikacji liczba abonentów podwoiła się od 1997 r., ale wskaźnik pokrycia kraju
liniami telefonii stacjonarnej jest w dalszym ciągu o połowę niższy niż średni w UE.
Jednym z najbardziej pozytywnych zmian odnotowanych w ostatnim okresie jest wskaźnik
dostępności do Internetu (mierzony liczbą komputerów podłączonych do Internetu na 1000
mieszkańców) i gwałtownie rośnie. Wydatki na rozwój i badania na poziomie 0,75% PKB są
niskie w stosunku do międzynarodowych standardów. Głównie finansuje je państwo.
Wiele sprywatyzowanych sektorów pomyślnie przeszło proces restrukturyzacji, ale
terminarz dotyczący tego procesu nie jest jeszcze wyczerpany. W sektorach takich jak
energetyka, bankowość, ubezpieczenia, telekomunikacja, proces prywatyzacji jest bardzo
zaawansowany; jednocześnie zostały przyjęte odpowiednie regulacje prawne oraz systemy
nadzoru. Mimo tych osiągnięć nadzór nad monopolami pozostaje w dalszym ciągu bardzo
słaby. W przypadku sektorów pozostających w gestii państwa zarządzanie spółkami nie
funkcjonuje dobrze. Główne zastrzeżenia dotyczą restrukturyzacji i prywatyzacji sieci
dystrybucji energii (gdzie decyzje dotyczące sprzedaży pakietu większościowego powinny
przyspieszyć proces), górnictwa (sektor przynosi wprawdzie zysk operacyjny, ale w dalszym ciągu wykazuje straty netto po odjęciu dotacji państwa, i to mimo znacznego
43
Boom inwestycyjny między latami 1997-2000 pozwolił Polsce kontynuować proces wymiany przestarzałego aparatu produkcyjnego, podnosić innowacyjnoścć produktów
i konkurencyjność jej firm. Wskaźnik inwestycji krajowych brutto wynosił średnio 25,2%
w latach 1997-2001, ale w ostatnim roku gwałtownie się obniżył. Nakłady inwestycyjne
w sektorze prywatnym są obecnie na niskim poziomie 19%. Nakłady brutto na środki trwałe wg ESA 95 kształtują się na skromnym poziomie 3,1% PKB, tj. poziomie faktycznie
niższym niż w 1997 r. Napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych odgrywał zasadniczą rolę w podnoszeniu poziomu technologii i konkurencyjności gospodarki. Bezpośrednie
inwestycje zagraniczne wzrosły z 2,1% udziału w PKB w 1997 r. do 3,7% w ostatnim roku,
osiągając najwyższy poziom w 2000 r. – 5,2%, dzięki kilku dużym jednorazowym transakcjom prywatyzacyjnym. Napływ inwestycji zagranicznych nie jest jednak szczególnie
wysoki w przeliczeniu na mieszkańca i kształtuje się na poziomie 952 USD. Sektorami,
które najwięcej skorzystały z BIZ, jest przemysł spożywczy, napojów, tytoniowy (11,1%
całości inwestycji zagranicznych), środków transportu (11%) jak również sektor usług
finansowych (23%). Nawet jeżeli sektory te nie były a priori zorientowane na produkcję
eksportową, to jest oczywiste, że napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych
przyczynił się do restrukturyzacji, poprawy struktury handlu zagranicznego i większego
udziału polskich firm w produkcji globalnej i sieci dystrybucji.
przeszkód utrudniających redukcję bezrobocia, takich jak np. mobilność pracowników,
stosunkowo wysokie koszty pracy (progi podatkowe, brak zróżnicowania w płacach
minimalnych) i niedobór pracowników zatrudnionych w usługach publicznych. Odzwierciedla to fakt, że stopa bezrobocia wśród pracowników o niskich kwalifikacjach zawodowych jest bardzo wysoka (26%). Jednak wdrażanie środków zaradczych w tych dziedzinach przedłuża się, mimo iż w ostatnim czasie polski rząd zobowiązał się – i rozpoczął
proces legislacyjny – do realizacji ambitnego projektu „Pierwsza praca”, który jest częścią
nowej średnioterminowej strategii gospodarczej.
ograniczenia mocy od 1997 r.), hutnictwa (w którym zmiana ustawy o restrukturyzacji
z lutego 2002 r. była krokiem we właściwym kierunku), przemysłu chemicznego i obronnego (dokonano tylko 5 transakcji na 26 firm oddanych do prywatyzacji. W przemyśle
chemicznym nowa strategia nie przełożyła się na konkretne postępy. Istnieją poważne
opóźnienia w sektorze rolnym, który wymaga środków strukturalnych umożliwiających
wchłonięcie siły roboczej z obszarów wiejskich.
Zmiany strukturalne w gospodarce od 1997 r. zachodzą bardzo powoli, przy czym sektor
przemysłowy w dalszym ciągu miał największy wkład we wzroście gospodarczym. Udział
rolnictwa w PKB spadł z 5,5% w 1997 r. do 3, 4% w 2001 r., ale w dalszym ciągu stanowi on
około 20% zatrudnienia w 2001 r., niewiele mniej niż w 1997 r. (20,5%). Różnice w wydajności między rolnictwem a pozostałymi sektorami gospodarki zwiększyły się jeszcze od
1997 r. W latach 1997-2001 wartość dodana w rolnictwie obniżyła się o 9%. Natomiast
w przemyśle wytwórczym wzrosła w tym samym czasie o około 14%, a w sektorze
prywatnym o ponad 21%. Udział usług w wartości dodanej zwiększył się o około 6,5 punktów procentowych od 1997 r. Mimo to zmniejszenie udziału przemysłu na rzecz usług było
niższe, niż można się było tego spodziewać.
Małe i średnie przedsiębiorstwa były motorem gospodarki, ale napotykały trudności
w dostępie do finansowania zewnętrznego. Sektor małych i średnich przedsiębiorstw
stanowi 2/3 ogółu zatrudnienia i połowę PKB i eksportu. Większość polskich firm finansuje
inwestycje z własnych dochodów. W przypadku małych i średnich przedsiębiorstw systemy gwarancji i dostęp do mechanizmów wsparcia finansowego (np. kapitału początkowego czy kapitału podwyższonego ryzyka) nie osiągnął masy krytycznej i nie wydaje się,
aby docierał w wystarczającym stopniu do mikroprzedsiębiorstw, szczególnie w regionach
wiejskich.
Trudności, z jakimi borykają się małe i średnie przedsiębiorstwa, znajdują odbicie
w stosunkowo dużym udziale szarej strefy, szacowanej w polskich statystykach na około
15% PKB i zwiększającej się w ciągu ostatnich dwóch lat. Dostępne dane na temat struktury
wielkości prywatnych przedsiębiorstw wskazują, że średnia zatrudnienia w polskim
przedsiębiorstwie to 5 osób, co jest wielkością zbliżoną do przeważającej również w UE.
Ingerencja rządu w gospodarkę w ciągu ostatnich kilku lat była stosunkowo duża. Głównym źródłem niedociągnięć w tym względzie pozostaje pomoc państwa z zakresu zarówno
prywatnych przedsiębiorstw, jak i tych z udziałem skarbu państwa, i to mimo wejścia
w życie w styczniu 2001 r. ustawy o pomocy publicznej, co było ważnym krokiem w zbliżaniu Polski do międzynarodowych standardów w tej dziedzinie. Ukryte dotacje dla przedsiębiorstw państwowych przyjęły formę umorzeń podatków i składek na ubezpieczenie
społeczne. Zaległości w płatnościach między przedsiębiorstwami państwowymi sugerują,
że istnieje potrzeba zwiększenia dyscypliny finansowej w tym sektorze. W tym kontekście
ostatnie propozycje abolicji podatkowej są moralnie niejednoznaczne i źle ukierunkowane.
Polska uciekła się do korzystania z barier pozataryfowych w celu wsparcia sektorów
borykających się z trudnościami, takich jak przemysł tekstylny, samochodowy i ceramiczny.
Pozostałe problemy dotyczą skomplikowania i braku przejrzystości w dziedzinie
standaryzacji i certyfikacji, a także stosowania niejednolitych przepisów kodeksu celnego.
Polsce udało się przeorientować obroty handlowe na rynki UE, co było m.in. następstwem
kryzysu w Rosji w 1998 r. Jako wskaźnik ogólnej integracji handlu, stosunek eksportu
44
2.4. Ogólna ocena11
Już Opinia Komisji z 1997 r. uznała wszechstronność reform podjętych przez polskie władze
w celu transformacji gospodarki. Od tego czasu i mimo wymagań międzynarodowego
otoczenia gospodarczego wyniki ekonomiczne Polski poprawiły się. Stabilność makroekonomiczna została osiągnięta, reformy były kontynuowane, a polskie zobowiązania
w odniesieniu do wymagań ekonomicznych członkostwa zostały podtrzymane.
Polska ma zatem funkcjonującą gospodarkę rynkową. Kontynuacja dotychczasowej ścieżki
reform umożliwi Polsce sprostanie presji konkurencyjnej i siłom rynkowym w Unii.
Powinna zaś być doskonalona polityka fiskalna, m.in. przez implementację nowych norm
związanych z wydatkami budżetowymi, jako części głębszych strukturalnych reform finansów publicznych wspomagających konsolidacji finansowej. Restrukturyzacja i prywatyzacja, szczególnie w przemyśle ciężkim, sektorze finansowym i dystrybucji energii,
powinna być zakończona. Prawo upadłościowe i rejestr gruntów wymaga udoskonalenia.
Niezależność banku centralnego musi być zachowana w celu utrzymania stabilności
makroekonomicznej i zaufania inwestorów.
3. ZDOLNOŚĆ DO PRZYJĘCIA ZOBOWIĄZAŃ WYNIKAJĄCYCH
Z CZ ŁONKOSTWA
Wstęp
Niniejsza część raportu jest poświęcona kwestii zdolności Polski do przyjęcia zobowiązań
wynikających z członkostwa w UE — to jest ram prawnych i instytucjonalnych, znanych
11
Por. „Towards the Enlarged Union: Strategy Paper and Report of the European Commission on the progress
towards accession by each of the candidate countries“, COM (2002) 700.
45
Polska utrzymała dobre wyniki w eksporcie, mimo znaczącej realnej aprecjacji waluty, co
jest wskaźnikiem konkurencyjności sektora przetwórczego. Duży napływ BIZ, wraz ze
wzrostem wydajności pracy i przyspieszonym procesem restrukturyzacji przedsiębiorstw
po 1998 r., przyczynił się do utrzymania konkurencyjności z zagranicą nawet w czasie dość
wysokiej aprecjacji polskiej waluty. Realna aprecjacja, mierzona jednostkowymi kosztami
pracy, była niższa, niż mierzona cenami konsumentów. Ogólnie, aprecjacja złotego
wyniosła około 4,2% od końca 1997 r. Jednakże realny kurs w ciągu ostatnich dwóch lat
wzrósł o ponad 12,5%.
i importu towarów i usług do PKB wzrósł w okresie od 1997 r. z 47% do 63,3% w 2001 r.
Eksport towarów do UE kształtował się na stałym poziomie 70% ogółu eksportu od 1998 r.
(z mniej niż 65% w 1997), po dalszej reorientacji polskiego eksportu z powodu załamania
się obrotów ze wschodnimi sąsiadami Polski. Zdolność polskich firm do penetracji rynków
europejskich jest także odbiciem stopniowej poprawy struktury eksportu kraju w ciągu
ostatnich 5 lat. Udział surowców i innych nieprzetworzonych produktów w eksporcie
ogółem zmniejszył się na korzyść towarów przetworzonych, o wyższej kapitałochłonności
i wyższych nakładach wykwalifikowanej siły roboczej. Zmiany w strukturze towarowej,
zgodnie z klasyfikacją SITC, pokazują, że produkty wytworzone, inne niż maszyny
i urządzenia transportowe, stanowiły w 2001 r. 36,2% eksportu ogółem w porównaniu
z 21,6% w 1997 r. Napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych odegrał zasadniczą rolę
w poprawie zdolności wytwórczych i możliwości eksportowych Polski.
jako acquis (dorobek prawny)12, za pośrednictwem których Unia realizuje swoje cele.
Oprócz oceny postępów dokonanych w okresie, jaki upłynął od czasu publikacji Raportu
okresowego z 2001 r., w niniejszej części raportu postawiono sobie za cel dokonanie
całościowej oceny zdolności Polski do przyjęcia zobowiązań związanych z członkostwem
oraz wskazanie, co jeszcze pozostaje do zrobienia w tym zakresie. Zawarto tu ponadto
ocenę osiągnięć odnotowanych przez Polskę od czasu opublikowania Opinii Komisji z 1997 r.
na temat jej wniosku o członkostwo w Unii Europejskiej. Przedstawiono także – w odniesieniu do każdego rozdziału negocjacyjnego – skrótową ocenę zakresu, w jakim zostały
zrealizowane zobowiązania podjęte w trakcie negocjacji akcesyjnych oraz ogólny przegląd
uzgodnionych rozwiązań przejściowych.
Struktura niniejszej części raportu odpowiada liście 29 rozdziałów negocjacyjnych i zawiera
ocenę zdolności administracyjnych Polski do wdrażania acquis w jego różnych aspektach.
Ocena dotycząca postępu Polski w tłumaczeniu acquis na jej język urzędowy została
zawarta w odrębnej części raportu.
W grudniu 1995 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Madrycie ustalono, że należy
stworzyć warunki do stopniowej, harmonijnej integracji krajów kandydujących, zwłaszcza
poprzez dostosowanie ich struktur administracyjnych. Podejmując ten temat w Agendzie
2000, Komisja Europejska podkreśliła znaczenie efektywnego włączania ustawodawstwa
wspólnotowego do ustawodawstwa krajowego oraz jeszcze większą wagę jego właściwego
wdrażania w poszczególnych dziedzinach, za pośrednictwem odpowiednich struktur
administracyjnych i sądowych. Stanowi to zasadniczy warunek wstępny z punktu
widzenia stworzenia atmosfery wzajemnego zaufania, niezbędnego dla przyszłego
członkostwa we Wspólnocie.
W czerwcu 2002 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Sewilli ponownie podkreślono
wagę kontynuacji przez kraje kandydujące wysiłków na rzecz osiągnięcia postępu
w zakresie wdrażania i efektywnego stosowania acquis oraz dodano, iż państwa te muszą
podjąć wszelkie niezbędne działania w celu podniesienia ich zdolności administracyjnych
i sądowniczych do wymaganego poziomu. Odnosząc się do oceny zdolności administracyjnych Polski zawartej w Raporcie okresowym z 2001 r., niniejszy Raport okresowy ma
na celu pogłębienie i uszczegółowienie tej oceny, koncentrując się na najważniejszych
strukturach administracyjnych koniecznych do wdrażania różnych aspektów acquis.
Wydana w 1997 r. Opinia na temat wniosku Polski o członkostwo w Unii Europejskiej
zawierała następujący wniosek Komisji:
Jeżeli Polska będzie kontynuować wysiłki związane z transpozycją acquis do swego ustawodawstwa, zwłaszcza dotyczącego jednolitego rynku, oraz jeśli zintensyfikuje działania
na rzecz jego wdrażania, powinna w średniookresowym horyzoncie czasowym osiągnąć
zdolność do pełnego uczestnictwa w jednolitym rynku. Szczególnego wysiłku i inwestycji
wymaga sprostanie wymogom acquis w takich sektorach, jak: rolnictwo, ochrona środowiska i transport. Jeżeli Polska ma dysponować strukturami niezbędnymi do efektywnego
stosowania i wdrażania norm acquis, niezbędne będzie przeprowadzenie dalszych reform
administracyjnych.
12
Opis zawartości acquis dla każdego rozdziału (obszaru) negocjacyjnego można znaleźć w Opinii Komisji z 1997 r.
na temat wniosku Polski o członkostwo w Unii Europejskiej.
46
W odniesieniu do rynku wewnętrznego wysiłki w wielu dziedzinach, w następstwie
przyjęcia ram ustawodawczych, koncentrowały się wokół ustawodawstwa wtórnego
koniecznego do wdrożenia acquis w tych dziedzinach, w szczególności chodzi tu
o standardy i świadectwa oraz pomoc państwa. W tych dziedzinach Polska ma zobowiązania wymagające wdrożenia przed datą przystąpienia. W przypadku standardów i świadectw konieczny jest znaczny wysiłek w celu osiągnięcia koniecznej zdolności administracyjnej. Taka sytuacja nie ma miejsca w konkurencji, gdzie zdolność istnieje, jednak
wdrożenie było ograniczone. Odnotowano postęp w niektórych sprawach dotyczących
bezpieczeństwa żywności, które odnoszą się do rynku wewnętrznego dzięki przyjęciu
ustawy ramowej, jednak pozostał jeszcze istotny wysiłek w przyjęciu ustawodawstwa
wtórnego i rozwoju zdolności administracyjnej. Przyjęto ustawę Prawo własności
przemysłowej, mimo pewnych trudności związanych z wyłącznością danych wynikających
z nowej ustawy farmaceutycznej. Mimo niewielkiej poprawy struktur administracyjnych
należy zintensyfikować wysiłki na rzecz realizacji.
Polska jest na dobrej drodze, jeśli chodzi o swobodny przepływ usług i kapitału. Podjęto
dalsze prace mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnej w tych dziedzinach.
Nastąpił znaczny postęp ustawodawczy w dziedzinie zamówień publicznych i niewielki
postęp w kwestii swobodnego przepływu osób. W celu zapewnienia harmonijnej integracji
Polski z rynkiem wewnętrznym konieczne są dalsze wysiłki.
W dziedzinie telekomunikacji wdrażanie istniejącego ustawodawstwa odbywa się stopniowo. Odnotowano ograniczony postęp w dalszym uzgadnianiu poziomów podatków
pośrednich, konieczna jest dalsza praca w celu zapewnienia, że systemy zezwolą na
wymianę danych komputerowych między WE a Polską.
W odniesieniu do UGW nie nastąpił postęp ustawodawczy w kierunku wzmocnienia niezależności banku centralnego.
Nastąpił pewien postęp w polityce przemysłowej. Podjęto konieczne kroki w celu rozwiązania najważniejszych kwestii w sektorze stalowym, ale muszą one zostać wdrożone.
W sektorze rolnictwa wciąż brakuje spójnej strategii. Istotna transformacja, konieczna
w kwestii polityki, ustawodawstwa i struktur, ciągle nie nastąpiła ani w rolnictwie ani
w sektorze rybołówstwa. W obu odnotowano pewien postęp, jeśli chodzi o ustawodawstwo pierwotne, to znaczy w przypadku ustawodawstwa weterynaryjnego dla rolnictwa.
47
W okresie, którego dotyczy niniejszy raport, miała miejsce intensywna praca nad przyjęciem ustawodawstwa. W niektórych dziedzinach odnotowano przełomowe osiągnięcia
w przyjmowaniu ustawodawstwa pierwotnego. W innych miała miejsce stała konsolidacja
osiągnięć z 2000 r., dzięki przyjęciu koniecznego ustawodawstwa wtórnego na podstawie
ustaw ramowych przyjętych w ubiegłym roku. Proces konsolidacji oraz wypełnienie
postanowień ustawowych są istotne dla przyszłej zdolności do wdrożenia acquis
i w przyszłości, gdy kiedy będzie trzeba zintensyfikować wysiłki. Potrzeba dalszych
wysiłków odnosi się nawet bardziej do wzmocnienia zdolności administracyjnej przy
wdrażaniu acquis. Odnotowano pewne osiągnięcia w tym względzie, jednak różnice
między postępem w tej dziedzinie i przyjęciem ustawodawstwa nadal są duże.
W Okresowym Raporcie 2001 Komisja Europejska stwierdziła, co następuje:
Zdolność administracyjna nadal jest bardzo słaba w sektorze rybołówstwa, pojawiły się
znaczne słabości w rolnictwie, w szczególności przy Zintegrowanym Systemie Zarządzania
i Kontroli (IACS) i inspekcji granicznej; w obu przypadkach chodzi o sprawy
weterynaryjne i fitosanitarne.
W sektorze ochrony środowiska odnotowano znaczny postęp w ustawodawstwie pierwotnym. Energia i w szczególności sektor transportu – tu osiągnięto pewien postęp. We
wszystkich trzech sektorach konieczna jest dalsza praca w celu wzmocnienia zdolności
administracyjnej. W szczególności chodzi tu o środowisko; w tej dziedzinie należy wzmocnić zarówno struktury regionalne, jak i krajowe.
W polityce regionalnej odnotowano niewielki rozwój. W dziedzinie społecznej postęp
ogranicza się do ustawodawstwa dotyczącego zdrowia publicznego, wdrożenia wymagają
zwłaszcza uregulowania w kwestiach bezpieczeństwa i higieny pracy. Dodatkowe wysiłki
są konieczne w tej dziedzinie, zwłaszcza mające na celu wzmocnienie inspektoratów pracy.
Postęp nastąpił w wymiarze sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, zwłaszcza co do
straży granicznej i zarządzania granicami, gdzie jest wdrażana wcześniej przyjęta strategia
przedsiębiorczości celnej. Zrealizowano zadania w celu poprawy sytuacji organów ścigania
mających do czynienia z walką ze zorganizowaną przestępczością, w szczególności chodzi
tu o służby policyjne. Dalsze wysiłki konieczne są w dziedzinie ceł, aby osiągnąć zgodność
z acquis i zapewnić utworzenie efektywnej zdolności wdrożeniowej. Znaczny postęp
ustawodawczy odnotowano w przypadku wewnętrznej kontroli finansowej; koniecznym
zadaniem jest teraz realizacja mechanizmów kontrolnych.
Polska osiągnęła postęp w dostosowywaniu swojego ustawodawstwa dzięki ustawodawstwu wtórnemu. Jak wcześniej odnotowano, wysiłek ten należy dopasować, w celu
przyjęcia i wzmocnienia struktur wymaganych w związku z przystąpieniem. W wielu
sektorach poziom zdolności administracyjnej pozostaje w tyle. Konieczne jest wzmocnienie
zdolności administracyjnej niezbędnej do zapewnienia zdrowego, efektywnego i kontrolowanego zarządzania funduszami WE.
Rozbieżność między postępem w przyjmowaniu ustawodawstwa a wzmacnianiem
zdolności administracyjnej jest widoczna w rozległości krótkoterminowych priorytetów
Partnerstwa dla członkostwa. Odnotowano postęp w realizacji elementów opartych na
acquis. Dalsze wysiłki są konieczne do ustanowienia lub wzmocnienia zdolności administracyjnych szczególnie w obszarze certyfikacji, rolnictwa, rybołówstwa i polityki
regionalnej, w sprawach społecznych, cłach, wymiarze sprawiedliwości i sprawach
wewnętrznych.
Polska zaczęła osiągać postęp w wypełnianiu wszystkich średnioterminowych priorytetów.
Postęp był różny, największy widać w ustawowych elementach priorytetów. Stworzą one
bazę dla rozwoju zdolności administracyjnej koniecznej do zapewnienia wdrożenia.
Wysiłki z tym związane muszą zostać zintensyfikowane.
3.1. Poszczególne obszary acquis
Jak już wskazano, struktura poniższego przeglądu zdolności Polski do przyjęcia zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej odpowiada wykazowi 29 rozdziałów negocjacyjnych. W związku z tym niniejsza część rozpoczyna się od oceny postępu
48
Postęp dostosowawczy od ostatniego Okresowego Raportu
Osiągnięcia odnotowane w tej dziedzinie były zmienne. Polska osiągnęła znaczący postęp
w niektórych obszarach, podczas gdy w innych nastąpił regres.
W obszarze rozwiązań horyzontalnych i proceduralnych Polska wprowadziła w sierpniu
2002 r. nowelizację ustawy o systemie oceny zgodności, dotyczącą – między innymi
– kwestii nadzoru nad funkcjonowaniem rynku. W lipcu 2002 r. została przyjęta nowa
ustawa o normalizacji.
Wysiłki podejmowane w okresie sprawozdawczym koncentrowały się na przyjmowaniu
szczegółowych sektorowych aktów prawnych, w odniesieniu do których odnotowano
znaczący postęp. W obszarach objętych dyrektywami nowego podejścia przyjęte zostały
nowe akty prawne ukierunkowane na włączenie do krajowego ustawodawstwa ośmiu
dyrektyw wspólnotowych dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej (EMC),
urządzeń radiowych i telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, niskiego napięcia,
zbiorników niskociśnieniowych, zabawek, sprzętu ochrony osobistej , urządzeń gazowych
oraz maszyn. Ustawy farmaceutyczne (ustawa Prawo farmaceutyczne, przepisy wprowadzające ustawę o wyrobach medycznych, ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów
Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych) weszły w życie w październiku 2002 r., chociaż niektóre przepisy, zwłaszcza dotyczące ochrony danych, wejdą
w życie dopiero z dniem akcesji. Ustawa o cenach produktów farmaceutycznych z lipca
2001 r. weszła w życie w grudniu 2001 r. Jest ona częściowo zgodna z mającą zastosowanie
w tej dziedzinie dyrektywą o „przejrzystości” procedur. Przyjęte zostały także niektóre akty
wykonawcze wynikające z tej ustawy. W lipcu 2002 r. dokonano nowelizację ustawy
o substancjach i preparatach chemicznych z 2001 r. Na mocy tej ustawy przyjęto również
wiele rozporządzeń wykonawczych. W okresie sprawozdawczym przyjęto także kilka
rozporządzeń wykonawczych do ustawy o kosmetykach.
W zakresie tematyki dotyczącej pojazdów samochodowych w czerwcu 2002 r. w pełni weszła
w życie nowelizacja ustawy Prawo o ruchu drogowym, przyjęta we wrześniu 2001 r.
Stosowanie wielu regulacji dotyczących norm EKG/ONZ stało się w Polsce obowiązujące.
Regulacje te w dalszym zakresie dostosowują polskie ustawodawstwo krajowe do norm
acquis. Jedyny obszar, w którym odnotowano regres pod względem dostosowania przepisów do acquis, było powtórne wprowadzenie starych zasad dotyczących dopuszczalnego
poziomu emisji zanieczyszczeń przez samochody używane. W dziedzinie produktów
i materiałów budowlanych nowelizacja ustawy Prawo budowlane przyjęta w lipcu 2001 r.,
częściowo weszła w życie w lutym 2002 r. Pozostałe przepisy ustawy, odnoszące się do
stosowania wyrobów znakowanym oznaczeniem CE i uznania wspólnotowych kwalifikacji
architektów, wejdą w życie z dniem akcesji. Nowelizacja tworzy ramy umożliwiające
wdrożenie dyrektywy dotyczącej produktów i materiałów budowlanych bezpośrednio po
przyjęciu stosownych aktów wykonawczych. Odnosi się to również do harmonizacji
49
Rozdział 1: Swobodny przepływ towarów
dotyczącego podstaw jednolitego rynku wewnętrznego znanych jako „cztery wolności”,
poprzedzających systematyczny przegląd postępu osiągniętego w każdym z rozdziałów
negocjacyjnych, z uwzględnieniem wszystkich aspektów acquis, w tym polityk sektorowych, spraw gospodarczych i fiskalnych (podatkowe), polityki regionalnej, wymiaru
sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, polityki zewnętrznej i kwestii finansowych.
z acquis dotyczącym materiałów wybuchowych do użytku cywilnego, dla których ramy
ustawodawcze zostały przyjęte w czerwcu 2002 r. Przepisy dotyczące prekursorów
narkotykowych zostały przyjęte we wrześniu 2001 r. i weszły w życie w styczniu 2002 r.
Rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i i znakowania produktów włókienniczych
częściowo dostosowujące polskie przepisy do acquis zostało wydane w październiku 2001 r.
i weszło w życie w czerwcu 2002 r. W czerwcu 2002 r. przyjęto do ustawodawstwa
krajowego acquis z zakresu kontroli bezpieczeństwa przeprowadzanych na granicach
zewnętrznych Wspólnoty.
Jeśli chodzi o kwestię bezpieczeństwa żywności i prawa żywnościowego (patrz również
rozdział 7 – Rolnictwo), ustawa o materiałach i wyrobach przeznaczonych do kontaktu
z artykułami żywnościowymi, mająca na celu transponowanie acquis, została przyjęta we
wrześniu 2001 r. i wejdzie w życie w listopadzie 2002 r. Ustawa o warunkach zdrowotnych
żywności i żywienia z maja 2001 r. została znowelizowana w celu zapewnienia dalej idącej
zgodności z acquis. Zmiany, które weszły w życie we wrześniu 2002 r., dotyczyły w szczególności zniesienia procedur kontroli przed wprowadzeniem produktu na rynek, które
nadal uzależniają wprowadzenie artykułów żywnościowych na rynek od wcześniejszej
„rejestracji”, „notyfikacji” lub innych form kontroli, wykraczających poza wymogi określone w acquis. W czerwcu 2002 r. Ministerstwo Zdrowia przejęło funkcje związane z koordynacją działań dotyczących bezpieczeństwa żywności, wcześniej realizowane przez różne
ministerstwa i instytucje centralne. W Instytucie Żywności i Żywienia opracowano Strategię bezpieczeństwa żywności, której pierwsza wersja została przyjęta w lutym 2002 r.
Podjęto decyzję, iż począwszy od stycznia 2003 r., za kontrolę jakości handlowej produktów
rolno-spożywczych będzie odpowiadała Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Inspekcja Handlowa.
W odniesieniu do rozwoju zdolności administracyjnych, jakie ma Polska w tym obszarze,
stopniowa poprawa zapoczątkowana w latach poprzednich, w okresie będącym przedmiotem analizy, była kontynuowana. Podjęto zostały mające na celu przygotowanie odpowiednich jednostek wypełniających zadania związane z nadzorem rynku. Polski Komitet
Normalizacyjny zintensyfikował wysiłki w celu spełnienia warunków członkostwa w europejskich organizacjach normalizacyjnych CEN i CENELEC. Rola krajowego punktu informacyjnego wypełniającego postanowienia Porozumienia w sprawie barier technicznych
w handlu (WTO/TBT) została wzmocniona w kontekście jego przyszłej roli wynikającej
z realizacji dyrektywy „informacyjnej” w zakresie notyfikacji norm. W listopadzie 2001 r.
Polskie Centrum Akredytacji zostało oficjalnym członkiem w Europejskiej Organizacji ds.
Współpracy w Dziedzinie Akredytacji (EA). Rozpoczęto również przygotowania do
podpisania wszystkich porozumień wielostronnych dotyczących akredytacji w ramach EA
(EA MLA). Wiele jednostek oceny zgodności wystąpiło z wnioskiem o „notyfikację” lub
„uznanie kompetencji” w ramach wielu dyrektyw tzw. nowego podejścia. W obszarze
produktów chemicznych w listopadzie 2001 powołany został inspektor ds. substancji
i preparatów chemicznych. W styczniu 2002 r. rozpoczął działalność Urząd ds. Substancji
Chemicznych. W lutym 2002 r. nowe zadania na tym polu zostały również nałożone na
inne organy, w tym na Inspekcję Sanitarną, Inspekcję Ochrony Środowiska, Straż Graniczną
i organy celne. W dziedzinie farmaceutyków, na mocy decyzji Ministra Zdrowia z listopada
2001 r., zostało powołane Biuro Organizacyjne Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych,
Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, mające na celu stworzenie podstaw
technicznych i administracyjnych funkcjonowania Urzędu.
50
W odniesieniu do zamówień publicznych zmiany do ustawy o zamówieniach publicznych
wprowadzone w czerwcu 2001 r. zaczęły obowiązywać — odpowiednio — w październiku
2001 r. i w styczniu 2002 r. Przepisy przewidujące równy dostęp dla firm wywodzących się
ze Wspólnoty Europejskiej wejdą w życie z dniem akcesji. Kolejne ważne dostosowanie
związane jest z wymogiem, iż organ zamawiający zastrzega stosowanie polskich norm
wdrażających normy europejskie, a w razie ich braku — normy europejskie lub międzynarodowe. W okresie sprawozdawczym zostały przyjęte i weszły w życie stosowne akty
wykonawcze.
Ogólna ocena
Proces przyjmowania rozwiązań horyzontalnych i proceduralnych oraz tworzenia niezbędnej infrastruktury instytucjonalnej umożliwiającej wdrażanie ustawodawstwa opartego
na koncepcji „nowego podejścia” rozpoczął się powoli, lecz znacząco postępował. Nie
przesądzając ocen ostatnio przyjętych aktów prawnych, ramy prawne służące wdrożeniu
dyrektyw nowego podejścia zdają się być poprawne.
Przygotowane zostały projekty aktów prawnych wdrażających pozostałe dyrektywy tzw.
nowego podejścia, w szczególności dotyczące sprzętu i urządzeń znajdujących zastosowanie w atmosferach wybuchowych (ATEX), urządzeń ciśnieniowych, łodzi rekreacyjnych,
dźwigów, instalacji kolei linowych, wyrobów budowlanych, nieautomatycznych urządzeń
wagowych wag, wyrobów medycznych, aktywnych wszczepialnych urządzeń medycznych
oraz wyrobów medycznych do diagnostyki in vitro. Włączenie do ustawodawstwa krajowego postanowień yrektywy dotyczącej materiałów wybuchowych używanych do celów
cywilnych wymaga wydania dalszych aktów wykonawczych do niedawno przyjętej
ustawy o materiałach wybuchowych używanych do użytku cywilnego.
Wraz z zakończeniem tego programu ustawodawczego, zostanie usunięty stary system
obowiązkowej certyfikacji, który w dużej mierze opierał się na „obowiązujących normach”.
Obecnie nadal obowiązują 644 Polskie Normy. W odniesieniu do dyrektyw „starego
podejścia” wymagane jest podjęcie podobnych wysiłków, i są one podejmowane. W dziedzinie ustawodawstwa dotyczącego pojazdów samochodowych Polska jest bliska osiągnięcia pełnej zgodności z acquis w sprawie zatwierdzania typów pojazdów samochodowych.
Przygotowywane są także dalsze akty wykonawcze związane z wdrażaniem ustaw farmaceutycznych oraz ustawy z 2001 r o kosmetykach. W przypadku ustawodawstwa
51
Liczba ustaw przyjętych w ciągu ostatniego roku wskazuje na fakt, iż obowiązujące
procedury w zakresie weryfikacji zgodności aktów ustawodawczych z normami acquis
wymagają umocnienia. Zarówno ustawa o reklamowaniu napojów alkoholowych, jak
i ustawa zmieniająca ustawę o nieuczciwej konkurencji zawierają postanowienia, które
wydają się być w sprzeczności z acquis dotyczącym swobodnego przepływu towarów.
W obszarze niezharmonizowanym, na mocy decyzji podjętej w marcu 2002 r., utworzono
zespół międzyresortowy mający za zadanie dokonanie analizy polskiego ustawodawstwa
pod kątem jego zgodności z postanowieniami artykułów 28-30 Traktatu o ustanowieniu
Unii Europejskiej. W przypadku zidentyfikowania trudności w tym zakresie zespół został
upoważniony do proponowania decyzji o wprowadzeniu odpowiednich klauzul wzajemnego uznania. W tym kontekście istotne znaczenie ma nowelizacja ustawy o ocenie
zgodności, która wprowadziła do polskiego ustawodawstwa pojęcie wzajemnego uznania.
farmaceutycznego wdrażanie ich postanowień jest szczególnie ściśle monitorowane w celu
zapewnienia, aby nowo tworzony system nie pozwalał de facto na dyskryminację importowanych wyrobów farmaceutycznych. Osiągnięcie pełnej zgodności z acquis dotyczącym
towarów paczkowanych wymaga przyjęcia kilku aktów wykonawczych do ustawy
o towarach paczkowanych z 2001 r. Proces dostosowania do acquis w dziedzinie metrologii
prawnej postępuje, ale wymaga kontynuacji. Rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa
i znakowania produktów włókienniczych z października 2001 r. wymagać będzie dalszych
zmian. To samo dotyczy legislacji z zakresu bezpieczeństwa zabawek. Acquis odnoszące się
do obuwia zostało wdrożone jakiś czas temu. Kontynuowane są prace dostosowawcze
w zakresie szkła kryształowego i drewna. Przyjęcia wymagają akty prawne zapewniające
dostosowanie do acquis w dziedzinie dóbr kultury. Wymagane jest wprowadzenie stosownych zmian do ustawy o broni i amunicji.
Ramowe ustawodawstwo dotyczące bezpieczeństwa żywności zostało już przyjęte, ale
wymagane są dalsze analizy w celu określenia potrzeby wprowadzania kolejnych zmian
ukierunkowanych na pełne dostosowanie do acquis. Transpozycja i wdrażanie przepisów
wykonawczych wydanych na podstawie wymienionych ustaw ramowych znajduje się
nadal we wczesnym stadium. Wysiłki podejmowane w tym względzie winny być znacząco
zintensyfikowane, jeśli polskie ustawodawstwo w tej dziedzinie ma zostać w pełni dostosowane do acquis przed przystąpieniem do UE. W odniesieniu do zdolności administracyjnych tego obszaru wymagana jest pełna koordynacja między poszczególnymi ministerstwami i innymi organami właściwymi w zakresie bezpieczeństwa żywności. Decyzja
Ministerstwa Zdrowia ustanawiająca od września 2002 r. międzyresortowy zespół
zadaniowy ds. bezpieczeństwa żywności stanowi pierwszy zachęcający sygnał w tym
względzie. Osiągnięto postęp w rozwoju struktur instytucjonalnych umożliwiających
sprawowanie urzędowej kontroli nad żywnością genetycznie zmodyfikowaną oraz nową
żywnością – konieczne są dalsze wysiłki w tym zakresie w celu ustanowienia odpowiednich mechanizmów kontroli sprzętowej i analitycznej. Szczególnych wysiłków wymaga
również obszar dotyczący urzędowej kontroli higieny żywności oraz pozostałości zanieczyszczeń i pestycydów. Proces budowy odpowiednich laboratoriów, rozwijania i autoryzacji metod analitycznych oraz szkolenia personelu powinien zostać przyspieszony. Nie jest
przewidziane wdrożenie zasad HACCP przed akcesją: wcześniejsze ich stosowanie dałoby
jednak zarówno przedsiębiorcom, jak i inspektorom dłuższy czas na dostosowanie się do
zasad w zakresie bezpieczeństwa żywności obowiązujących we Wspólnocie. Dla potrzeb
Systemu Szybkiego Ostrzegania wymagane jest wyznaczenie przez Polskę jednego punktu
kontaktowego oraz dalszy rozwój udokumentowanych procedur dla potrzeb tego systemu.
W Ministerstwie Zdrowia, które przy wsparciu Instytutu Żywności i Żywienia przejęło rolę
koordynacyjną w odniesieniu do wszystkich kwestii związanych z bezpieczeństwem
żywności, wymagane jest zatrudnienie znaczącej liczby wykwalifikowanego personelu.
Wzrost zatrudnienia przewiduje się w odniesieniu do Ministerstwa Gospodarki, Urzędu
ds. Substancji Chemicznych oraz Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów
Medycznych i Produktów Biobójczych (który rozpocznie działalność w październiku 2002 r.
wraz z wejściem w życie ustaw farmaceutycznych). Szczególna uwaga powinna zostać
zwrócona na dalszy rozwój dobrze funkcjonującego systemu nadzoru. Dodatkowy wykwalifikowany personel powinien zostać zatrudniony w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który wraz z projektowaną nowelizacją ustawy o ocenie zgodności stanie się
organem nadzorczym w zakresie nadzoru nad funkcjonowaniem rynku.
52
W dziedzinie zamówień publicznych zakres dostosowania znacznie się poprawił dzięki
ostatnim działaniom legislacyjnym. W celu osiągnięcia pełnej zgodności z acquis w tym
obszarze wymagane jest przyjęcie wielu rozporządzeń wykonawczych, dotyczących
między innymi wymaganych dokumentów, konkursów, komisji przetargowych oraz zasad
postępowania odwoławczego. Powinno się także rozważyć dalsze wzmocnienie Urzędu
Zamówień Publicznych.
Wnioski
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja zawarła wniosek, iż stworzenie dostatecznie rozwiniętego systemu, umożliwiającego pełne i efektywne wdrożenie acquis w tej dziedzinie wymagać będzie podjęcia poważnych wysiłków. Za takie uznano wysiłki, w których odnotowany
został niewystarczający postęp, oraz w odniesieniu do których istniała szczególna potrzeba
przyspieszenia, rozwinięcia i uzupełnienia programu dostosowawczego według dyrektywy
„nowego podejścia” (sektor samochodowy, chemikalia, detergenty i substancje niebezpieczne, artykuły żywnościowe i farmaceutyki). W tym kontekście w Opinii zwrócono uwagę na
znaczenie wdrażania rozwiązań ustawodawczych niezbędnych do stworzenia ogólnych
ram prawnych oraz infrastruktury, towarzyszącej niezależnej od rządu.
Od czasu sporządzenia wymienionej Opinii na przestrzeni ostatnich dwóch-trzech lat
odnotowano znaczący postęp, zwłaszcza jeśli chodzi o tworzenie niezbędnych ram
prawnych oraz dalszy rozwój infrastruktury instytucjonalnej koniecznej do wprowadzenia
w życie ich postanowień. Do chwili obecnej osiągnięto wysoki stopień transpozycji acquis
w odniesieniu do nadrzędnych aktów ustawodawczych. Zdolności administracyjne
również osiągnęły satysfakcjonujący poziom.
Negocjacje dotyczące tego rozdziału zostały tymczasowo zamknięte. Uzgodniono okres
przejściowy dla wyrobów medycznych. Ponadto Polska uzyskała okres przejściowy – do
końca 2008 r. – przeznaczony na ponowną autoryzację rynkową istniejących produktów
farmaceutycznych. Polska w zasadzie wypełnia zobowiązania, jakie powzięła w trakcie
negocjacji akcesyjnych.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa Polska powinna obecnie skoncentrować
się na finalizacji działań związanych z dostosowaniem, w szczególności poprzez wydanie
zaległych aktów wykonawczych, zwłaszcza dotyczących artykułów żywnościowych i za-
53
Jak już wspomniano, Polska dokonała zmiany poprzedniego dyskryminacyjnego systemu
ustalania cen na produkty farmaceutyczne przeznaczone do stosowania u ludzi. Jednakże
system, który został ustanowiony na mocy nowego ustawodawstwa, nie jest w pełni przejrzysty. Ocena jego zgodności z acquis, zwłaszcza zaś odpowiedź na pytanie, czy nie
zawiera on przepisów noszących de facto dyskryminacyjny charakter, wymaga przeprowadzenia dalszych analiz.
W obszarze niezharmonizowanym należy zintensyfikować podejmowane wysiłki. Wymagane jest przyznanie dodatkowych środków Ministerstwu Gospodarki, jeżeli ma się ono
zajmować identyfikacją i usuwaniem potencjalnych barier handlowych. Wraz z akcesją
konieczne jest utworzenie krajowego punktu kontaktowego dla celów związanych z wdrożeniem postanowień decyzji WE w sprawie procedury notyfikacji potencjalnych barier
swobodnym przepływie towarów.
mówień publicznych. Polska powinna również wzmacniać swoje zdolności
administracyjne, w szczególności w obszarze niezharmonizowanym, w dziedzinie nadzoru
rynku oraz w zakresie bezpieczeństwa żywności.
Rozdział 2: Swobodny przepływ osób
W okresie sprawozdawczym w zakresie tematyki stanowiącej treść niniejszego rozdziału
osiągnięty został znaczący postęp w zakresie włączania acquis do ustawodawstwa krajowego. Podjęto również znaczne wysiłki mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych do wdrażania wspólnotowego dorobku prawnego.
W dziedzinie wzajemnego uznania kwalifikacji zawodowych w maju 2002 r. przyjęto
ustawę o zasadach uznawania nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej
kwalifikacji do podejmowania lub wykonywania niektórych działalności. Zgodnie
z postanowieniami tej ustawy odpowiedzialność za koordynację zadań związanych
z wdrażaniem jej postanowień oraz udzielanie informacji o systemie osobom fizycznym
i pracodawcom spoczywać będzie na Ministerstwie Gospodarki.
Osiągnięty został także postęp w zakresie obszaru będącego przedmiotem uregulowań
dyrektyw sektorowych. Przyjęta w lipcu 2002 r. ustawa o świadczeniu przez prawników
zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej dostosowuje polskie ustawodawstwo w zakresie zawodów prawniczych. Przyjęto wiele aktów ustawodawczych
dotyczących zawodów medycznych (pielęgniarek i położnych, zawodu lekarza i farmaceuty). Część wymienionych aktów prawnych, jak również przyjętych wcześniej ustaw
dotyczących architektów oraz lekarzy weterynarii, weszła w życie w okresie sprawozdawczym. W odniesieniu do dyrektyw sektorowych odpowiedzialność za podejmowanie
decyzji dotyczących uznawania kwalifikacji spoczywa na odpowiedzialnych ministerstwach (z możliwością oparcia się na opinii organizacji samorządowych i stowarzyszeń
zawodowych). Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu współpracuje z właściwymi
władzami oraz Biurem Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej
(będącym polskim punktem kontaktowym w ramach sieci NARIC/ENIC) w celu
zapewnienia właściwego funkcjonowania całego systemu. W tym celu Polska przygotowała
– według stanu na lipiec 2002 r. – wykaz organów właściwych w zakresie wzajemnego
uznawania kwalifikacji w zawodach regulowanych.
Osiągnięto postęp w zakresie dostosowywania ustawodawstwa krajowego do acquis
w dziedzinie praw obywatelskich. Minister edukacji narodowej i sportu wydał
rozporządzenie dostosowujące polskie ustawodawstwo do wymogów acquis dotyczących
podejmowania i odbywania studiów przez cudzoziemców oraz ich uczestnictwa w badaniach naukowych i szkoleniach. Pozwoli to – z dniem akcesji – na podejmowanie przez
obywateli Unii Europejskiej studiów w Polsce i umożliwi im uczestnictwo w badaniach
naukowych i szkoleniach bez jakiejkolwiek dyskryminacji (patrz rozdział 18 – Edukacja,
kształcenie i młodzież). Ponadto w odniesieniu do prawa stałego pobytu Polska przyjęła
w lipcu 2002 r. ustawę o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej oraz członków ich rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Co się tyczy swobodnego przepływu pracowników, w kwietniu 2002 r. Polska znowelizowała ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która zagwarantuje obywatelom państw Unii Europejskiej, jak również członkom ich rodzin, prawo do podejmowania
54
Kontynuowane były prace przygotowawcze mające na celu ułatwienie uczestnictwa Polski
w Europejskim Systemie Zatrudnienia (EURES).
Pewien postęp odnotowano w dziedzinie przygotowywania i rozwijania zdolności instytucjonalnych ukierunkowanych na przyszłe uczestnictwo w systemie koordynacji
systemów zabezpieczenia społecznego. W okresie sprawozdawczym nie zostały zawarte
żadne nowe umowy (porozumienia) dwustronne dotyczące ubezpieczeń społecznych.
Ogólna ocena
W obszarze wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych Polska osiągnęła dobry
stopień dostosowania ustawodawstwa krajowego do wymogów acquis. W celu osiągnięcia
pełnego dostosowania oraz stworzenia niezbędnych zdolności administracyjnych
konieczne są jednak dalsze prace ustawodawcze. Do momentu akcesji należy zapewnić, iż
całość polskiego ustawodawstwa zostanie dostosowana do acquis, zwłaszcza w zakresie
obywatelstwa, języka oraz wymogów dotyczących pobytu. Polska musi zmienić oficjalny
tytuł „lekarz stomatolog” na „lekarz dentysta”. Ponadto powinny zostać wydane stosowne
przepisy wykonawcze do ramowej ustawy o zawodzie lekarza weterynarii. Szczególną
uwagą należy zwrócić na liczbę i kwalifikację personelu zatrudnionego w organach
odpowiedzialnych za wdrożenie wymogów acquis w tej dziedzinie. Wykryto pewne braki
w programach nauczania i szkolenia pielęgniarek oraz położnych. Osiągnięcie wyraźnej
poprawy jakości szkolenia w tych zawodach wymaga podjęcia znaczących wysiłków
w krótkim czasie. W odniesieniu do kwalifikacji zawodowych otrzymanych przed
harmonizacją ustawodawstwa Polska musi wprowadzić procedury w celu zapewnienia, iż
wszystkie osoby wykonujące dane zawody z dniem przystąpienia do Unii spełniać będą
kryteria określone w stosownych dyrektywach wspólnotowych.
Należy zwrócić szczególną uwagę na znaczenie włączenia do ustawodawstwa krajowego
acquis dotyczących praw wyborczych. Muszą zostać przyjęte odpowiednie akty
ustawodawcze, dotyczące zwłaszcza wyborów do Parlamentu Europejskiego. Ponadto
należy określić, czy w związku z tym istnieje potrzeba zmiany Konstytucji RP.
Jeśli chodzi o swobodny przepływ pracowników, wydaje się, iż ustawodawstwo krajowe
zostało dostosowane do norm wspólnotowych w szerokim zakresie. Do podjęcia pozostają
decyzje dotyczące dat wejścia w życie poszczególnych norm ustawodawczych.
W odniesieniu do przyszłego uczestnictwa w Europejskim Systemie Zatrudnienia (EURES)
należy kontynuować podejmowane wysiłki, zwłaszcza jeśli chodzi o szkolenia językowe.
55
Całe ustawodawstwo w tej dziedzinie zostanie uzupełnione ustawą w sprawie szczegółowych dat wejścia w życie rozwiązań dotyczących swobodnego przepływu pracowników.
i prowadzenia działalności zarobkowej bez konieczności uzyskania pozwolenia na pracę
oraz prawo do otrzymywania zasiłków dla bezrobotnych (na zasadach wzajemności).
Ministerstwu Pracy oraz samorządom wojewódzkim i powiatowym przyznane zostały,
także na mocy tej ustawy, kompetencje w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego w odniesieniu do zasiłków dla bezrobotnych. Nowelizacja ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, gwarantująca równe traktowanie pracowników
migracyjnych (będących obywatelami innych państw członkowskich UE) w zakresie opieki
zdrowotnej, weszła w życie w lipcu 2002 r.
Należy kontynuować wysiłki ukierunkowane na osiągnięcie niezbędnych zdolności administracyjnych (dodatkowy personel i szkolenia) umożliwiających uczestnictwo w systemie
koordynacji systemów ubezpieczeń społecznych. Polska musi również zapewnić stabilność
finansową własnego systemu zabezpieczenia społecznego w celu osiągnięcia zdolności do
pokrywania dodatkowych kosztów wynikających ze stosowania postanowień ustawodawstwa wspólnotowego w tej dziedzinie od pierwszego dnia członkostwa. Polska powinna
także ustalić rzeczywiste statystyki dotyczące implikacji finansowych, zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu poniesionych kosztów rzeczowych świadczeń medycznych.
Wnioski
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja zawarła wniosek, iż w odniesieniu do wzajemnego uznawania kwalifikacji i dyplomów spełnienie wymogów będzie możliwe w średnim horyzoncie czasowym, jeżeli nastąpi intensyfikacja podejmowanych wysiłków. Dalej stwierdzono,
iż rozwiązanie zaległych kwestii dotyczących swobodnego przepływu osób w powyższym
terminie wymagać będzie podjęcia znaczących wysiłków w tym kierunku.
Od czasu wydania Opinii Polska osiągnęła postęp w dostosowywaniu ustawodawstwa
krajowego do acquis w tym zakresie, umacniając stosowne instytucje, mające znaczenie
z punktu widzenia przyszłej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Proces
dostosowywania polskiego ustawodawstwa i struktur administracyjnych związanych
z problematyką swobodnego przepływu osób do wymogów wspólnotowego porządku
prawnego przebiegał w sposób satysfakcjonujący. Wprawdzie niezbędne są dalsze wysiłki,
ale działania ustawodawcze i inne zostały generalnie zrealizowane we właściwym czasie.
Ogólnie rzecz biorąc, osiągnięto wysoki poziom dostosowania do acquis. Rozwój zdolności
administracyjnych również przebiega satysfakcjonująco.
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Polska zgodziła się na okres
przejściowy co do swobodnego przepływu pracowników, zaproponowany przez UE.
Ograniczenia w zakresie przepływu pracowników z Polski do Unii Europejskiej będą miały
zastosowanie przez co najmniej dwa lata od daty akcesji i mogą obowiązywać przez
maksimum siedem lat. Generalnie rzecz ujmując, Polska wywiązuje się z zobowiązań
powziętych w trakcie negocjacji.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa we Wspólnocie wysiłki Polski powinny
się obecnie koncentrować na przyjmowaniu zaległych aktów ustawodawczych dotyczących
realizacji praw wyborczych oraz wzajemnego uznawania dyplomów i kwalifikacji dentystów. Należy usunąć braki w zakresie programów kształcenia i szkolenia pielęgniarek
i położnych w istniejącym i nowym ustawodawstwie. Zdolności instytucjonalne powinny
być nadal traktowane priorytetowo, zarówno jeśli chodzi o wzajemne uznawanie kwalifikacji, jak i koordynację systemów zabezpieczenia społecznego.
Rozdział 3: Swoboda świadczenia usług
Od ostatniego raportu okresowego Polska poczyniła pewne postępy w zakresie transpozycji i wdrożenia acquis w tym obszarze, jednakże wiele pozostaje jeszcze do zrobienia,
przede wszystkim w dziedzinie usług finansowych.
W zakresie prawa do zakładania przedsiębiorstw i swobody świadczenia usług (innych niż
usługi finansowe) nastąpiły pewne zmiany legislacyjne. Ustawa o usługach detektywistycz-
56
Nowelizacja ustawy Prawo bankowe wprowadza także nowe wymaganie, że obcokrajowcy
zasiadający w zarządzie banku, włącznie z prezesem banku, których mianowanie zostało
zatwierdzone przez organ nadzoru bankowego, muszą „mieć potwierdzoną znajomość
języka polskiego”. Wymóg ten, który ustawodawca uzasadnia względami ostrożnościowymi, jest konsekwentnie stosowany. Regulacja ta nie jest zgodna z Traktatem w sytuacji,
gdy jest stosowana wobec obcokrajowców; co więcej – środek ten jest niewspółmierny do
celu i nie można go zaliczyć do środków mających za cel ochronę „dobra publicznego”.
Należy zauważyć, że ostatnio zaproponowano wprowadzenie podobnego przepisu wobec
sektora ubezpieczeń.
Nie odnotowano postępu w pracach legislacyjnych w sektorze ubezpieczeń. W kwietniu
2002 r. nowy organ, jakim jest Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych,
przejął funkcje dotychczasowych dwóch instytucji nadzorczych: Państwowego Urzędu
Nadzoru Ubezpieczeń (PUNU) i Urzędu Nadzoru Funduszy Emerytalnych (UNFE).
Uchwalono wiele aktów wykonawczych w obszarze rynku papierów wartościowych,
włącznie z rozporządzeniami dotyczącymi nowelizacji ustawy Prawo o publicznym obrocie
papierami wartościowymi i ustawy o funduszach inwestycyjnych (obie ustawy weszły
w życie w 2001 r.). Rozporządzenia te dotyczą, między innymi, warunków prowadzenia
działalności maklerskiej, warunków, jakim powinien odpowiadać prospekt emisyjny,
warunków zarządzania zbiorczymi portfelami papierów wartościowych i sporządzania
sprawozdań finansowych ich dotyczących oraz prospektów informacyjnych dotyczących
otwartych funduszy inwestycyjnych.
Przepisy zawarte w znowelizowanej ustawie o ochronie danych osobowych wchodziły
w życie od października 2001 r. do stycznia 2002 r. Jej celem było zbliżenia polskiego prawa
do acquis. W maju 2002 r. Polska ratyfikowała Konwencję nr 108 Rady Europy.
W obszarze dyrektyw dotyczących społeczeństwa informacyjnego w sierpniu 2002 r.
weszła w życie ustawa o podpisie elektronicznym. Zgodnie z nią, podpis elektroniczny
złożony pod dokumentem wysłanym przez Internet rodzi te same skutki prawne jak
podpis ręczny i jednoznacznie określa tożsamość osoby, która go używa. Podpisem elektronicznym mogą się posługiwać zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Ustawa o ochronie
57
W obszarze usług finansowych nastąpił rozwój zarówno w zakresie dostosowania prawnego, jak i zdolności administracyjnej. Co do bankowości, większość zmian wprowadzonych
znowelizowaną ustawą Prawo bankowe weszła w życie w styczniu 2002 r. Zmiany te
zbliżają polskie prawo bankowe do acquis, zwłaszcza w zakresie wykonywania nadzoru
skonsolidowanego nad grupami bankowymi. Uchwalono wiele aktów wykonawczych,
m.in. rozporządzenia z grudnia 2001 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania wysokości funduszy własnych banków, limitów koncentracji wierzytelności i norm
adekwatności kapitałowej dla banków podlegających nadzorowi skonsolidowanemu.
nych weszła w życie w marcu 2002 r. Zgodnie z jej przepisami, obywatele UE będą mogli
prowadzić działalność w tym sektorze od momentu przystąpienia Polski do Unii
Europejskiej. Ustawa o zasadach uznawania nabytych w państwach członkowskich Unii
Europejskiej kwalifikacji do podejmowania lub wykonywania niektórych rodzajów działalności została przyjęta w maju 2002 r. Jeżeli chodzi o nadzór nad przemysłem turystycznym,
stosowny akt prawny, uchwalony w 2000 r., wszedł w życie we wrześniu 2001 r.
niektórych usług świadczonych drogą elektroniczną, dostępnych warunkowo, oraz usług
świadczenia dostępu warunkowego została uchwalona w lipcu 2002 r., podobnie jak
ustawa o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Ustawa o elektronicznych instrumentach
płatniczych została przyjęta przez parlament w sierpniu 2002 r.
Ogólna ocena
W zakresie prawa do zakładania przedsiębiorstw i swobody świadczenia usług osoby
fizyczne lub prawne z państw członkowskich mogą swobodnie zakładać spółki w Polsce
oraz/lub nabywać do 100% akcji działających spółek (w większości sektorów). Jednakże
pozostaje kilka sektorów (usługi detektywistyczne, stacje radiowe i telewizyjne, gry
losowe), które rządzą się specjalnymi, sztywnymi prawami, jak np. wymaganie obywatelstwa polskiego lub stałego pobytu w Polsce. Niektóre z tych ograniczeń są sprzeczne
z podjętymi przez Polskę zobowiązaniami wynikającymi z Układu Europejskiego. W przypadku niektórych ustaw nałożone nimi ograniczenia wygasną z chwilą przystąpienia
Polski do UE; jest to ostatni moment, kiedy należałoby to uczynić – wszelkie tego typu
restrykcje muszą zostać usunięte do dnia uzyskania przez Polskę członkostwa w UE.
Prawo dotyczące usług bankowych jest w większości jasno określone i w dużym stopniu
dostosowane do acquis. Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia wymogu znajomości języka
polskiego przez członków zarządów polskich banków. Jak odnotowano w ostatnim
raporcie okresowym, ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym wymaga dalszych
modyfikacji w celu dostosowania jej do acquis. Prawo jest częściowo zgodne z Bazylejskimi
Podstawowymi Zasadami Nadzoru Bankowego. Większej uwagi wymaga operacyjna
niezależność organów nadzorczych. To, że wszystkie decyzje nadzorcze o dużym
znaczeniu muszą być podejmowane przez Komisję Nadzoru Bankowego, która częściowo
składa się z przedstawicieli rządu, jest problematyczne. Co do nadzoru transgranicznego,
Komisja Nadzoru Bankowego może wymieniać z zagranicznymi organami nadzorczymi
informacje podlegające przepisom o poufności i udzielać nadzorcy państwa macierzystego
dostępu na miejscu do lokalnych oddziałów banków zagranicznych, pod warunkiem
podpisania z danym państwem porozumienia o współpracy i wymianie informacji
(Memorandum of Understanding). Dotychczas podpisano tylko jedno takie porozumienie
– z Litwą. W konsekwencji dostęp zagranicznych organów nadzorczych do banków
założonych w Polsce, jak również możliwości nadzorowania działalności polskich banków
za granicą przez polskie organy nadzorcze są ograniczone.
W sektorze ubezpieczeniowym w przygotowaniu jest wiele aktów ustawodawczych
i wykonawczych, które muszą zostać uchwalone i wdrożone, aby Polska mogła osiągnąć
zgodność z acquis. Konieczne jest przyjęcie wszystkich niezbędnych dyrektyw. W obszarze
rynku papierów wartościowych uchwalono wprawdzie wiele aktów prawnych, ale po
zbadaniu okazały się one niewystarczające, aby zharmonizować polskie prawo z acquis.
Należy więc kontynuować prace zmierzające do wzmocnienia prawa, wyznaczając
odpowiedni cel i dostosowując przepisy do standardów Wspólnoty Europejskiej.
Komisji Nadzoru Bankowego powierzono zadanie nadzorowania instytucji bankowych.
Komisja działa pod przewodnictwem prezesa Narodowego Banku Polskiego i składa się
z wiceministra Finansów oraz przedstawicieli prezydenta, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, Komisji Papierów Wartościowych i Giełd i Generalnego Inspektora Nadzoru
Bankowego. Organem wykonawczym Komisji jest Generalny Inspektorat Nadzoru
Bankowego (GINB), jako autonomiczna jednostka Narodowego Banku Polskiego.
58
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych to nowa instytucja, więc trudno
jest na tym etapie ocenić jej zdolność administracyjną. Pracownicy KNUiFE pochodzący
z dawnej instytucji są doświadczeni i dobrze wyszkoleni, a stosowane systemy technologii
informacyjnej – dobrej jakości. Aby uniknąć słabości swojego poprzednika, Komisja musi
być w pełni niezależna i mieć wystarczającą autonomię, włącznie z uprawnieniem do
wydawania i cofania licencji, co obecnie należy do kompetencji ministra finansów. Komisja
musi mieć także prawo do sprawowania większej kontroli nad zarządzaniem zakładami
ubezpieczeniowymi i ich zarządami, jak również nad wewnętrznymi systemami kontroli
zakładów ubezpieczeniowych. Wdrożenie acquis w stosunku do grup ubezpieczeniowych
jest istotne, podobnie jak możliwość wymiany informacji z zagranicznymi organami
nadzorczymi oraz organami nadzorującymi krajowy sektor bankowy i papierów
wartościowych.
Instytucją rządową odpowiedzialną za nadzór nad publicznym obrotem papierami
wartościowymi jest polska Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (KPWG). W skład
Komisji wchodzą: prezes (nominowany przez premiera), dwóch zastępców i sześciu
przedstawicieli ministerstw. W 2001 r. Komisja spotkała się 26 razy i wydała 889 decyzji,
z których 18 dotyczyło dopuszczenia papierów wartościowych do publicznego obrotu.
Komisja od dawna cieszy się dobrą reputacją jako instytucja dojrzała i profesjonalna,
dobrze sprawująca swoje funkcje. Powszechnie uważa się, że KPWG ma wystarczająco
dobrze wykwalifikowaną kadrę do spełniania swoich zadań, ma także odpowiednie
narzędzia i procedury do prowadzenia kontroli na miejscu (on-site) i na zewnątrz (off-site).
Komisja jest także aktywnym członkiem Międzynarodowej Organizacji Komisji Papierów
Wartościowych (IOSCO).
Obszary, w których można zrobić jeszcze więcej, aby zwiększyć potencjał KPWG, obejmują
zwiększanie niezależności KPWG poprzez zredukowanie liczby zasiadających w niej
funkcjonariuszy rządowych i nadanie jej bardziej wszechstronnych uprawnień do nadzorowania spółek notowanych na giełdzie. Użyteczne byłoby także zawarcie porozumienia
o wymianie informacji z organem nadzorującym ubezpieczenia, jak również przyjęcie
59
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych odpowiada za nadzór nad
ubezpieczeniami. W jej skład wchodzą: prezes, powoływany przez prezesa Rady
Ministrów, dwóch jego zastępców powoływanych przez ministrów finansów i ministra
pracy oraz przedstawiciele Komisji Papierów Wartościowych i Giełd i Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów. Skład tej Komisji oraz sposób mianowania jej członków
sugerują, że istnieje tu pewne pole dla wzmocnienia operacyjnej niezależności organów
nadzorczych.
Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego zatrudnia około 500 osób. Jest uważany za
sprawnie działającą i dobrze zorganizowaną instytucję. Jakość krajowego nadzoru bankowego generalnie jest wysoka, podobnie jak poziom doświadczenia i zaangażowania jego
pracowników. Ze względu na fakt, iż ramy prawne nadzoru skonsolidowanego ustanowiono dopiero w nowelizacji ustawy Prawo bankowe z 2001 r., a akty wykonawcze
przyjęto w grudniu 2001 r., inspektorzy GINB dopiero od niedawna zaczęli się zapoznawać
z zasadami nadzoru skonsolidowanego i stosować je w swojej pracy. Trzeba czasu, aby
rozwinąć zdolność administracyjną w zakresie tej części zasad z Bazylei. Mówiąc ogólnie,
należy wzmocnić operacyjną niezależność nadzoru bankowego, a nadzór transgraniczny
dostosować do standardów międzynarodowych.
kodeksu przejęć zawierającego zapisy o ochronie udziałowców mniejszościowych.
Wreszcie, stworzenie elektronicznego systemu monitorowania transakcji na Warszawskiej
Giełdzie Papierów Wartościowych znacznie wspomogłoby działania KPWG.
Wymagane są dalsze działania w kierunku dostosowania polskiego prawa w obszarze
dyrektyw dotyczących społeczeństwa informacyjnego. Polska poczyniła postępy
w obszarze ochrony danych i ratyfikowała Konwencję nr 108 Rady Europy, a polskie prawo
w dużym stopniu zostało zharmonizowane ze standardami Wspólnoty Europejskiej.
Niezależnie od tego, Ustawa o ochronie danych nie jest jeszcze w pełni zgodna i potrzebne
będą dalsze zmiany w celu jej dostosowania do acquis i rozstrzygnięcia kwestii, które nadal
sprawiają organom nadzorczym trudności w jej wdrażaniu.
Organem sprawującym nadzór nad ochroną danych osobowych jest Generalny Inspektor
Ochrony Danych Osobowych, który spełnia wymagania acquis co do pełnej niezależności.
Biuro Inspektora aktywnie działa i wiele już osiągnęło, jeśli chodzi o zapewnienie
zgodności z prawem i podnoszenie świadomości w kwestii zasad ochrony danych. Jednakże brak powierzchni biurowej utrudnia zatrudnienie wszystkich pracowników, pomimo
istnienia wakatów, w związku z czym biuro odczuwa braki kadrowe. Ponadto inspektorowi należy nadać większe uprawnienia administracyjne, aby zapewnić lepsze wdrożenie
przepisów dotyczących ochrony danych. Należy także wprowadzić zmiany w ustawie w
celu uproszczenia niektórych procedur, które obecnie niepotrzebnie obciążają działalność
biura, jak np. brak systemu wcześniejszej kontroli ryzykownych operacji, tak jak przewiduje to acquis. Biuro wymaga wzmocnienia, aby mogło wypełniać swoje przyszłe obowiązki związane z uruchomieniem Krajowego Systemu Informacji Schengen (ochrona
danych osobowych zawartych w tym systemie).
Wnioski
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja odnotowała, że Polska poczyniła znaczne postępy
w sektorze bankowości, jednak wymagane są dalsze reformy, zwłaszcza w odniesieniu do
wyznaczania wymogów w zakresie adekwatności kapitałowej z tytułu ryzyka rynkowego,
nadzoru skonsolidowanego i specjalnych wymagań dotyczących tworzenia oddziałów
zagranicznych. Ocena rynku kapitałowego i sektora ubezpieczeń wypadła podobnie.
Uogólniając, w opinii stwierdza się, że polski sektor finansowy nadzorowany jest w sposób
satysfakcjonujący przez kompetentne organy; spodziewane są dalsze znaczące udoskonalenia.
Od tego czasu nastąpiła znaczna poprawa: znaczne postępy poczyniono w obszarze
bankowości. Niezależnie od tego, wymagane są dalsze intensywne wysiłki w celu zapewnienia odpowiedniego dostosowania do acquis. Szczególną uwagę należy zwrócić na
kwestie niezależności nadzorczej.
Negocjacje dotyczące tego obszaru zostały tymczasowo zamknięte. Polsce przyznano
okresy przejściowe (do 31 grudnia 2007 r.), w których Polska ma zapewnić pełne dostosowanie do acquis swoich przepisów dotyczących wymogów kapitałowych dla banków
spółdzielczych i systemu ochrony inwestorów na rynku kapitałowym. Ponadto Polsce
przyznano wyłączenie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i banku
wyspecjalizowanego (BGK) z acquis dotyczącego bankowości. Polska generalnie spełnia
zobowiązania przyjęte podczas negocjacji w tym obszarze.
60
Od ostatniego raportu Polska poczyniła postępy, zwłaszcza w dziedzinie systemów
płatności.
W odniesieniu do przepływów kapitału oraz płatności nie odnotowano postępów.
Nowelizacja ustawy Prawo bankowe, rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie
przelewów transgranicznych oraz ustawa o ostateczności rozrachunku w systemach
płatności i systemach rozrachunku papierów wartościowych w dużej mierze transponują
acquis w zakresie systemów płatności. Związek Banków Polskich powołał arbitra
bankowego klientów, który zajmuje się rozstrzyganiem sporów między bankami a ich
klientami. Na stanowisko arbitra bankowego powołano sędziego, który rozpoczął swoją
działalność w marcu 2002 r.
Znowelizowana została ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy z 2001 r., w której
odroczono termin rejestracji wszelkich transakcji gotówkowych przekraczających kwotę
euro 10 000 z kwietnia 2002 r. na lipiec 2004 r. Pozostaje do wdrożenia obowiązek zgłaszania „podejrzanych” transakcji Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (GIIF).
Do końca marca 2002 r. GIIF (który wraz z Departamentem Informacji Finansowej stanowi
jednostkę analityki finansowej – FIU) otrzymał od instytucji obowiązanych 351 zgłoszeń
o podejrzanych transakcjach. W wyniku analizy tych raportów przez GIFI, 38 spraw
zostało skierowanych do prokuratury, a wobec 37 z nich zapoczątkowano postępowanie
karne. Do dnia dzisiejszego w jednej sprawie zapadł wyrok skazujący.
Ogólna ocena
Mimo iż ogólny poziom dostosowania do acquis w tym obszarze pozostaje wysoki, znaczące ograniczenia, o których mowa w poprzednim Okresowym Raporcie (bezpośrednie
inwestycje zagraniczne w określonych sektorach gospodarki), nadal istnieją. Ograniczenia
te dotyczą transportu powietrznego (zob. też rozdział 9: Polityka transportowa), sektora
audiowizualnego, telekomunikacji, gier losowych oraz usług prawnych. Ogólnie rzecz
biorąc, liczba tych ograniczeń zmniejszyła się, a w niektórych przypadkach przyjęto
ustawodawstwo, które zniesie je z dniem przystąpienia do UE. Nowa ustawa Prawo
dewizowe, która jest obecnie przedmiotem prac parlamentu, zmierza do zniesienia
większości ograniczeń w przepływie kapitału krótkoterminowego. Trwają prace
61
Rozdział 4. Swobodny przepływ kapitału
Aby uzyskać gotowość do członkostwa, Polska powinna skoncentrować dalsze działania na
zakończeniu procesu dostosowania, zwłaszcza w usługach pozafinansowych, a także
w sektorze ubezpieczeń i papierów wartościowych, ochrony danych i w odniesieniu do
nierozwiązanych kwestii w prawie bankowym. Należy wyeliminować zapisy, które są
przejawem dyskryminacji obcokrajowców, jeśli chodzi o prawo do ustanawiania i swobody
świadczenia usług oraz dalszego zwiększania zdolności administracyjnej odpowiednich
organów nadzorczych, włącznie z zapewnieniem ich funkcjonalnej niezależności. W celu
wypełnienia pozostałych luk pierwszym krokiem będzie przyjęcie wielu ustaw, które
obecnie są przedmiotem prac parlamentu, w szczególności pakietu ustaw dotyczących
ubezpieczeń. Plan działania w obszarze usług finansowych, o ile zostanie w pełni
zrealizowany, rozwiązuje wiele spraw dotyczących zdolności administracyjnej, jednak
kwestia niezależności organów nadzorczych wymagać będzie dalszej uwagi.
legislacyjne nad kwestiami związanymi z nabywaniem nieruchomości. Nie przygotowuje
się jeszcze zmian w ustawach regulujących zasady inwestowania pracowniczych funduszy
emerytalnych, w celu ich dostosowania do wymogów acquis.
Odnotowano spadek bezpośrednich inwestycji zagranicznych, które w 2001 r. były najwyższe. Chociaż jest to częściowo wynikiem obniżenia wpływów z prywatyzacji, istnieją
obawy, że w efekcie ostatnio prowadzonych dysput ucierpiał wizerunek Polski jako kraju
przyjmującego inwestycje (zob. rozdział: Kryteria ekonomiczne).
W odniesieniu do systemów płatności, konieczna jest dalsza harmonizacja w celu pełnego
ich dostosowania do przepisów dyrektyw dotyczących przelewów transgranicznych i ostateczności rozrachunku. Istnieje natomiast odpowiednia infrastruktura w zakresie płatności
oraz systemu rozrachunku papierów wartościowych.
W zakresie przeciwdziałaniu praniu pieniędzy wymagane jest zwiększenie wysiłków zmierzających do całkowitej transpozycji acquis (identyfikacja klientów, prowadzenie rejestru
transakcji). Konieczne jest dalsze dostosowanie, zwłaszcza w zakresie wprowadzenia
obowiązku identyfikacji klientów rozpoczynających działalność gospodarczą oraz prowadzenia rejestru transakcji przekraczających 15 000 euro. Tzw. Jednostka Analityki Finansowej (FIU), zatrudniająca obecnie 37 osób, wymaga wzmocnienia. W FIU powinny zostać
ustalone skuteczne procedury, zgodne z wymogaami acquis, a raporty powinny być
ograniczone tylko do podejrzanych transakcji.
Wnioski
W swej Opinii z 1997 r. Komisja stwierdziła, że wysiłki podejmowane przez polski rząd,
zmierzające do liberalizacji przepływu kapitału, odniosły znaczny sukces. Dodano
jednakże, iż nadal istnieje potrzeba podejmowania starań na rzecz wyeliminowania
pozostałych ograniczeń w przepływie kapitału oraz że stosowanie acquis w zakresie
własności nieruchomości przez obywateli zagranicznych będzie stanowić problem jeszcze
w średnim okresie.
Od czasu wydania tego dokumentu Polska osiąga stałe postępy, zarówno jeśli chodzi
o dostosowanie ustawodawstwa, jak i rozwój niezbędnych struktur administracyjnych.
Jednakże osiągnięcie celu, jakim była pełna liberalizacja średnio- oraz długoterminowych
przeływów kapitału do końca roku 1998 oraz krótkoterminowych przepływów kapitału do
końca roku 1999, zostało odroczone do dnia akcesji.
Negocjacje w tym rozdziale zostały tymczasowo zamknięte. Polsce przyznano okresy
przejściowe w kwestii nabywania drugich domów (na pięć lat po przystąpieniu) oraz
nabycia gruntów rolnych i leśnych (na 12 lat po przystąpieniu). Ten ostatni okres
przejściowy nie ma jednakże zastosowania w przypadku samozatrudniających się rolników
z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego, którzy dzierżawią ziemię przez trzy lub
siedem lat, w zależności od regionu. Polska, ogólnie rzecz ujmując, wypełnia zobowiązania
uzgodnione podczas negocjacji w tym obszarze.
Aby zakończyć przygotowania do członkostwa, starania Polski muszą się skoncentrować
na uchwaleniu ustaw koniecznych do zapewnienia zgodnej z harmonogramem eliminacji
wszelkich pozostałych ograniczeń, włącznie z nabywaniem ziemi, oraz wzmocnieniu
zdolności administracyjnej w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy.
62
Od czasu jego opublikowania Polska poczyniła postępy w odniesieniu do prawa spółek
oraz ochrony praw własności intelektualnej i przemysłowej. Postęp w zakresie przyjmowania ustawodawstwa był większy niż we wdrażaniu i egzekwowaniu praw. Proces ten
toczy się w stałym tempie od roku 1997.
W odniesieniu do prawa spółek sensu stricto, nowelizacja ustawy o Krajowym Rejestrze
Sądowym (służącym rejestracji przedsiębiorstw i spółek) uprościła wymogi formalne
związane z wnioskami o rejestrację; elementy tej ustawy, odnoszące się do rejestracji osób
fizycznych, wejdą w życie w styczniu 2003 r.
W zakresie rachunkowości nie odnotowano żadnych zmian legislacyjnych. Niemniej jednak
w czerwcu 2002 r. powołano nową komisję kontrolną w obrębie izby do przeprowadzania
kontroli rewidentów księgowych.
W dziedzinie praw własności przemysłowej i intelektualnej przyjęte zostały i weszły
w życie dwie nowelizacje ustawy Prawo własności przemysłowej. Wprowadzają one
prawną ochronę wynalazków biotechnologicznych i wzorów przemysłowych, znoszą
zakaz na udzielania sublicencji oraz wprowadzają dodatkowe świadectwo ochronne dla
wszelkich produktów, które w dniu przystąpienia Polski do UE będą chronione ważnym
patentem, a dla których pierwsze zezwolenie na wprowadzenie do obrotu zostało wydane
po 1 stycznia 2000 r. Wniosek o wydanie tego świadectwa będzie musiał zostać złożony
w ciągu sześciu miesięcy od dnia akcesji.
W marcu rząd przyjął raport przygotowany przez Zespół ds. Przeciwdziałania Naruszeniom Prawa Autorskiego i Praw Pokrewnych. Raport ukazuje, że w latach 1995-2000
nastąpił dość znaczny (dwudziestoczterokrotny) wzrost liczby przestępstw przeciwko
prawom własności intelektualnej wykrytych przez policję. Wstępne dane sugerują, że
liczby te utrzymywały się w okresie sprawozdawczym na wyrównanym poziomie. Liczba
wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności oraz grzywny pozostaje na stosunkowo niskim poziomie: w roku 2000 tylko 7,2% wyroków sądowych było wyższych niż rok
pozbawienia wolności, a 88% grzywien wyniosło poniżej 2000 złotych (499 euro).
Ogólna ocena
Analiza polskiego prawa spółek wykazuje, że istnieją jeszcze pewne niezgodności z acquis
(np. opłaty sądowe za sporządzanie odpisów z rejestru są na poziomie zaledwie pokrywającym koszty). Polskie prawo dotyczące rewidentów księgowych nie określa przedmiotów,
jakie powinien obejmować egzamin kwalifikacyjny, o którym mowa w art. 6 Ósmej Dyrektywy. W odniesieniu do zdolności administracyjnej, intensyfikacji wymagają szkolenia
dla sędziów oraz pracowników administracji. Należy skrócić średni czas oczekiwania na
wpis do rejestru.
W zakresie praw własności przemysłowej i intelektualnej ochrona praw autorskich i praw
pokrewnych została w dużym stopniu dostosowana do wymogów acquis Wspólnoty,
w szczególności poprzez zmiany wniesione w 2000 r. do ustawy o prawie autorskim
i prawach pokrewnych z roku 1994 oraz wprowadzenie ustawy o ochronie baz danych
w 2001 r. Wdrożenia wymagają: dyrektywa o ochronie prawnej wynalazków biotechno-
63
Rozdział 5: Prawo spółek
logicznych oraz dyrektywa dotycząca wzorów. W momencie przystąpienia do UE
konieczne będzie jeszcze pewne dostosowanie prawa w zakresie znaków towarowych.
Polska nie przystąpiła jeszcze do dwóch Traktatów WIPO z 1996 r. Przygotowywana jest
nowelizacja ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, uwzględniająca wymogi
środowiska internetowego, dotycząca kwestii zbiorowego zarządzaniu prawami autorskimi
i pokrewnymi i mająca na celu wprowadzenie wspólnotowego wyczerpania prawa.
Nowelizacja ta powinna także uwzględnić acquis w zakresie dyrektywy o pewnych
aspektach prawa autorskiego w społeczeństwie informacyjnym.
Wciąż konieczne są znaczne zmiany w celu dostosowania prawa do acquis w zakresie
prawnej ochrony wzorów, a także do dyrektywy o pewnych aspektach prawa autorskiego
i praw pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym oraz dyrektywy o odsprzedaży.
Ważnym wyzwaniem w nadchodzących latach będzie poprawa systemu zbiorowego
zarządzania. Obecnie w Polsce funkcjonuje 13 organizacji zbiorowego zarządzania; odgrywają one fundamentalną rolę, ale zakresy ich kompetencji i pozwoleń częstokroć się
pokrywają.
Problemem wielkiej wagi pozostaje piractwo. Przemysł szacuje poziom piractwa w 2001 r.
na 53% w przypadku oprogramowania, a w stosunku do płyt z muzyką – na 30%. Mimo
dobrej współpracy policji podejmowanej w celu zwalczania piractwa, warszawski Stadion
Dziesięciolecia, jeden z największych otwartych czarnych rynków w Europie oferujących
nielegalne oprogramowanie, produkty muzyczne i wideo, pozostaje źródłem rozprzestrzeniania się piractwa.
Konieczne są wysiłki na rzecz wzmocnienia zdolności do egzekwowania prawa, zwłaszcza
podczas kontroli granicznych, oraz intensyfikacja walki z piractwem i podrabianiem towarów. Szczególną uwagę należy zwrócić na skuteczność organów administracyjnych i wymiaru sprawiedliwości zaangażowanych w egzekwowanie prawa, takich jak służby celne,
policja, sądownictwo, zwłaszcza poprzez poprawę koordynacji podejmowanych przez nie
działań. Kontynuowane powinny być specjalistyczne szkolenia dla urzędników zajmujących się prawami autorskimi oraz urzędników egzekwujących je, w tym sędziów i prokuratorów.
W odniesieniu do rozporządzenia zastępującego Konwencję Brukselską w sprawie jurysdykcji oraz wykonywania wyroków sądowych w sprawach cywilnych i handlowych oraz
Konwencję Rzymską w kontekście prawa mającego zastosowanie do zobowiązań wynikających z umowy, rząd jest w bliskim kontakcie z wymiarem sprawiedliwości w celu
wyznaczenia sądów właściwych do rozpatrywania wniosków i apelacji (zob. też rozdział
24 – Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych).
Wnioski
W swej Opinii z roku 1997 Komisja stwierdziła, że prawo spółek nie powinno stanowić
przeszkody dla przystąpienia, pod warunkiem realizacji założonych planów. W zakresie
rachunkowości nie przewidywano większych problemów. Co do ochrony danych
podkreślono, że konieczne jest podjęcie działań mających prowadzących do zniwelowania
tej luki legislacyjnej. Opinię zakończono stwierdzeniem, że Polska powinna być w stanie
przyjąć acquis dotyczące praw własności intelektualnej i przemysłowej, jednocześnie
podkreślając, że szczególnej uwagi wymaga zapewnienie, aby podejmowane w tej dzie-
64
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wystosowała prośby
o przyznanie okresów przejściowych w tej dziedzinie i wyraziła zgodę na przedstawioną
przez UE propozycję w kwestii praw własności przemysłowej dotyczących produktów
farmaceutycznych oraz znaku towarowego Wspólnoty. Generalnie, Polska wypełnia uzgodnione zobowiązania negocjacyjne podjęte w tej dziedzinie.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa, podejmowane przez Polskę wysiłki
powinny się obecnie skoncentrować na zapewnieniu pełnego dostosowania prawa do
acquis, zgodnie z przedstawionymi wyżej wskazówkami, na zintensyfikowaniu działań
przeciwdziałających piractwu i podrabianiu towarów, na wzmocnieniu kontroli granicznych oraz, bardziej ogólnie, na dalszej poprawie koordynacji działań między organami
zajmującymi się egzekwowaniem prawa (służby celne, policja, wymiar sprawiedliwości).
Rozdział 6: Polityka konkurencji
Postęp od ostatniego Okresowego Raportu
Od ubiegłorocznego raportu Polska poczyniła dalsze postępy w tej dziedzinie.
W zakresie prawa antymonopolowego odnotowano dostosowanie do acquis. W październiku 2001 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów dotyczące szczegółowego
trybu i sposobu przeprowadzania kontroli przedsiębiorców i związków przedsiębiorców
w toku postępowania przed prezesem UOKiK, a kwietniu 2002 r. weszło w życie rozporządzenie w sprawie zgłoszenia zamiaru koncentracji przedsiębiorców. W zakresie
wdrażającego ustawodawstwa w sierpniu i wrześniu 2002 r. weszły w życie niezbędne
przepisy dotyczące wyłączeń blokowych, uwzględniające nową politykę Wspólnoty co do
porozumień poziomych i pionowych ograniczających konkurencję.
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), będący polskim krajowym organem
zajmującym się polityką konkurencji, gromadził w minionym roku stosowną dokumentację. W roku 2002 podjęto w sumie 654 decyzji, z których 20 dotyczyło porozumień
ograniczających konkurencję, 218 dotyczyło nadużycia dominującej pozycji, a 416 odnosiło
się do zmodyfikowanego reżimu kontroli koncentracji przedsiębiorstw. Jako że został
podwyższony pułap obowiązkowej notyfikacji dotyczących kontroli koncentracji, UOKiK
otrzymał mniej notyfikacji, stąd też ma możliwość skoncentrowania się na tych przypadkach koncentracji, które w sposób poważny zniekształcają konkurencję.
W zakresie pomocy publicznej Polska przyjęła w lipcu 2002 r. nową ustawę o warunkach
dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Ma ona na celu
doprecyzowanie i rozszerzenie definicji ustawowych w zakresie pomocy publicznej,
65
Od czasu wydania Opinii Polska osiąga stałe postępy w dostosowaniu prawa spółek,
a w ostatnich dwóch latach dostosowała swoje prawo dotyczące znaków towarowych
i patentów do acquis. Polska osiągnęła znaczny stopień dostosowania do acquis w zakresie
prawa spółek, a transpozycja w dziedzinie praw własności przemysłowej i intelektualnej
kontynuowana jest w stałym tempie. Stopniowo poprawiana jest zdolność administracyjna,
która osiągnęła umiarkowany poziom z ewentualnym wyłączeniem egzekwowania praw
własności intelektualnej.
dzinie działania były skutecznie wdrażane. Przywołano znaczenie realizacji postanowień
zawartych w Układzie Europejskim.
wzmocnienie odpowiedzialności organów udzielających pomocy, wprowadzenie instytucji
programów pomocowych. Ponadto zostały przyjęte rozporządzenia w sprawie pomocy
regionalnej, horyzontalnej i sektorowej, jak również rozporządzenia w sprawie procedur.
Raport w sprawie udzielania pomocy publicznej w 2000 r., przyjęty przez Radę Ministrów
w kwietniu 2002 r., został opracowany zgodnie z metodologią i sposobem prezentacji
odpowiednich danych przez Komisję Europejską w corocznych raportach na temat pomocy
publicznej w UE.
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów odpowiada również za kontrolę udzielania
pomocy publicznej. W 2001 r. Urząd podjął 50 decyzji w sprawie programów pomocowych
oraz 56 o indywidualnych przypadkach pomocy.
We wrześniu nowy prezes UOKiK, wybrany po raz pierwszy w drodze konkursu, został
powołany na to stanowisko na 5 lat. Nastąpiła istotna reorganizacja Urzędu, mająca na celu
zmianę kierunku podejmowanych działań, które mają się obecnie koncentrować na
podejmowaniu działań z własnej inicjatywy, w szczególności w sferze przeciwdziałania
porozumieniom ograniczającym konkurencję karteli. W szczególności zaś utworzono nowe
departamenty, takie jak Departament Analiz Rynkowych oraz Biuro Orzecznictwa
Antymonopolowego i Nieuczciwej Konkurencji w Departamencie Prawnym.
W kwietniu 2002 r. Rada Ministrów przyjęła Raport o stanie konkurencji wraz z polityką
konkurencji na lata 2002-2003. Zawarte w nim analizy i diagnozy są podstawą
formułowania celów działań zmierzających do dalszego rozwoju oraz umocnienia
konkurencji. Raport ten definiuje również cele polityki konkurencji na lata 2002-2003.
Polska zaproponowała mapę pomocy regionalnej do przyjęcia w ramach postanowień
Układu Europejskiego.
Ogólna ocena
Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów w Polsce weszła w życie w roku 2001.
Zawiera ona podstawowe zasady dotyczące prawa antymonopolowego UE w kwestii
porozumień ograniczających konkurencję, nadużywania pozycji dominującej na rynku oraz
prewencyjnej kontroli koncentracji.
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest niezależnym organem administracji
państwowej, mającym odpowiedni personel. Obecnie zatrudnia 220 urzędników. Spośród
tych pracowników, którzy pracują w dziedzinie polityki konkurencji, 20 urzędników
pracuje w Departamencie Pomocy Publicznej, a 65 w odpowiednich departamentach
zajmujących się polityką antymonopolową.
W sferze polityki antymonopolowej najważniejszym zadaniem Urzędu jest zapewnienie
skutecznego wdrożenia przepisów aktów prawnych. Należy kontynuować wysiłki
zmierzające do rozwijania polityki angażującej bardziej zapobiegawcze sankcje.
Uwaga UOKiK w sferze polityki antymonopolowej jest obecnie skierowana na praktyki
antykonkurencyjne, które w najpoważniejszy sposób zniekształcają konkurencję,
np. porozumienia ograniczające konkurencję. Działania te powinny być nadal rozwijane.
W odniesieniu do prewencyjnej kontroli koncentracji oczekuje się, że znowelizowany
system poprawi dotychczasowy reżim kontroli, który powodował nadmierną liczbę
zbędnych notyfikacji.
66
Odnotowano postępy Urzędu, jeśli chodzi o wydawanie opinii na temat udzielanej pomocy
publicznej. Niemniej istnieje konieczność dalszych ulepszeń. W szczególności chodzi o konieczność dostosowania istniejącej pomocy publicznej w formie zwolnień podatkowych,
udzielanej inwestorom na terenie specjalnych stref ekonomicznych, którzy uzyskali zezwolenia przed rokiem 2001. Ponadto w sferach, w których transpozycja acquis jest mniej
zadowalająca, na przykład w zakresie pomocy na restrukturyzację, w formie umorzenia lub
odroczenia zobowiązań publicznych, oraz pomoc na ochronę środowiska, jakość wydanych
opinii nie jest zadowalająca. Z drugiej strony, w odniesieniu do pomocy regionalnej oraz
pomocy przyznawanej na badania naukowe i rozwój, poprawiła się jakość wydawanych
opinii.
Szczególnej uwagi wymagają sektory wrażliwe. W dziedzinie hutnictwa żelaza i stali
pomoc na restrukturyzację może zostać przyznana tylko wtedy, gdy ogólnokrajowy
program i indywidualne plany restrukturyzacyjne hut będą uwzględniały niezbędne
działania, jakie muszą zostać podjęte na rzecz osiągnięcia rentowności oraz ograniczenia
mocy produkcyjnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w Protokole 2 do Układu
Europejskiego. W sektorze przemysłu okrętowego zarówno udzielona już pomoc
publiczna, jak też planowana przez polski rząd musi być zgodna z przepisami UE
dotyczącymi pomocy dla przemysłu okrętowego oraz polskimi przepisami obowiązującymi
w tym zakresie.
Ponadto, w związku z wdrażaniem „programu antykryzysowego” z lipca 2002 r., mającego
na celu przeciwdziałanie bezrobociu oraz pobudzenie rozwoju gospodarczego, istotne jest,
by przepisy UE w kwestii pomocy publicznej zostały w pełni uwzględnione. W szczególności działania podejmowane w celu umorzenia lub zmniejszenia długów publicznych
przedsiębiorstw lub też zwolnienia podatkowe dla banków wspomagających proces
restrukturyzacji mogą być podejmowane tylko w przypadku ich powiązania z programami
restrukturyzacyjnymi, prowadzącymi do uzyskania przez firmy objęte restrukturyzacją
rentowności. W odniesieniu do sektora bankowego, ważne jest poddanie przeglądowi
wszystkich działań pod kątem acquis oraz polskich przepisów dotyczących pomocy
publicznej, włącznie ze wszelkimi środkami, które mogły być przyznawane w przeszłości,
a których efekty będą widoczne dopiero po przystąpieniu Polski do UE.
Wnioski
W swej Opinii z 1997 r. Komisja stwierdziła, iż mimo nieodzownych dalszych wysiłków
legislacyjnych, Polska w zadowalającym stopniu dostosowała legislację do acquis w sferze
polityki antymonopolowej. Zauważono również skuteczne funkcjonowanie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w dziedzinie polityki antymonopolowej. W zakresie
67
W zakresie pomocy publicznej ogólna ocena nie jest jeszcze pozytywna. Mimo że Polska
wdrożyła podstawowe zasady wynikające z acquis do krajowego ustawodawstwa dotyczącego kontroli pomocy publicznej, nadal konieczna jest dalsza transpozycja wytycznych
UE w zakresie pomocy publicznej na restrukturyzację oraz ochronę środowiskowa. W tej
dziedzinie prowadzone są dalsze prace.
Istotne jest, że Urząd może aktywnie kontynuować rozwój swoich zasobów, w szczególności z uwagi na zaplanowaną zmianę antymonopolowych przepisów UE, które po przystąpieniu Polski do UE będą podstawą zwiększenia kompetencji krajowych urzędów
antymonopolowych o nowe, ważne zadania.
pomocy publicznej Opinia odnotowała, że byłoby konieczne podjęcie znacznych wysiłków
zmierzających do stworzenia niezbędnych struktur prawnych oraz do zapewnienia
funkcjonowania władz kontrolnych wspomnianej pomocy.
Od czasu wydania tego dokumentu Polska poczyniła w ciągu ostatnich dwóch lat postępy
zarówno w zakresie prawa antymonopolowego, jak i pomocy publicznej, a także w sferze
wzmocnienia zdolności administracyjnej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Ogólnie rzecz biorąc, dostosowania ustawodawcze, z zakresu zdolności administracyjnej
oraz wydawanych opinii dotyczących polityki antymonopolowej i pomocy publicznej
znajdują się w stadium zaawansowanym, z wyjątkiem sfery pomocy publicznej w formie
operacji na podatkach oraz w sektorze hutnictwa żelaza i stali.
Negocjacje w obszarze „Polityka konkurencji” są kontynuowane.
W celu sfinalizowania przygotowań do członkostwa prowadzone przez Polskę starania
muszą się skoncentrować na zapewnieniu aktualizacji dostosowywanych aktów prawnych
do nowego acquis, gdyż jest ono stale rozwijane, oraz bardziej skutecznej i jasno sprecyzowanej kontroli pomocy publicznej, w szczególności w odniesieniu do sektorów najbardziej
wrażliwych, takich jak hutnictwo żelaza i stali. Polska musi także dążyć do podnoszenia
jakości wydawanych opinii w wyniku wdrażania zarówno aktów prawnych z zakresu
polityki antymonopolowej, jak też pomocy publicznej.
Rozdział 7: Rolnictwo
Od czasu opublikowania ostatniego raportu Polska osiągnęła systematyczny postęp
w zakresie dostosowania ustawodawstwa i dość niewielki postęp w zakresie wzmocnienia
zdolności administracyjnej. W kwestiach weterynaryjnych, z wyjątkiem ustawy o ochronie
zwierząt, postęp był ograniczony, zwłaszcza w odniesieniu do przyjmowania i wdrażania
aktów wykonawczych.
Rolnictwo (łącznie z łowiectwem, leśnictwem i rybołówstwem) w 2001 r. stanowiło 3,4%
wartości dodanej brutto13, w porównaniu z 3,7% w 2000 r. Zatrudnienie w rolnictwie14
stanowiło 19,2% zatrudnienia ogółem. W dniach od 21 maja do 8 czerwca 2002 r. wraz
z narodowym spisem powszechnym przeprowadzono spis rolny15.
W 2001 r. produkcja rolna wzrosła w porównaniu z rokiem 2000, głównie dzięki poprawie
wyników produkcji roślinnej. Produkcja zwierzęca utrzymała się mniej więcej na tym
samym poziomie co w 2000 r.16
W 2001 r. handel rolny17 ogółem między Polską i WE znacząco wzrósł, co było głównie
wynikiem tzw. porozumienia podwójnego zera, liberalizującego handel rolny. Import
13
Źródłem wszystkich rolniczych danych statystycznych jest Eurostat, chyba że podano inaczej.
14
Zgodnie z definicjami zawartymi w Labour Force Survey: zatrudnienie w rolnictwie definiowane jest jako liczba
osób czynnych zawodowo , uzyskujących z rolnictwa znaczną część swoich dochodów.
15
Wstępne wyniki będą znane w II połowie 2002 r.
16
Źródło: Główny Urząd Statystyczny (GUS).
17
Źródło danych o handlu: definicja produktów rolnych przyjęta przez WTO, dane zaczerpnięte z EUROSTAT
COMTEXT (zob. UE 12.15 - Commerce des Produits Agricoles 1998-2000, 1 Partie D.G. AGRI/A. 2 Analyses
quantitatives, preventions, statistiques, etudes, 2001, str. 10-57 oraz 86-89).
68
W 2002 r. budżet przeznaczony na rolnictwo zmalał o 10,8 % do 971,443 mln euro (3,88 mld
zł). Do tego należy dodać sumę 3,99 mld euro (15,96 mld zł) na Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), która utrzymuje się na stałym poziomie. Podobnie jak
w 2001 r., około 40% budżetu rolnego przeznaczono dla Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMA) na środki rozwoju obszarów wiejskich, natomiast Agencja
Rynku Rolnego (ARR) otrzymała środki budżetowe niższe o 46% od ubiegłorocznych.
Jeśli chodzi o rynek gruntów, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nadal zarządza
gruntami i własnością rolną należącymi do państwa. Do końca 2001 r. (AWRSP) sprzedała
1 113 689 ha (gruntów rolnych i nierolnych), tzn. 23,6% spośród 4,7 mln ha gruntów przejętych od 1991 r. do chwili obecnej.
KWESTIE
HORYZONTALNE
Od czasu ubiegłorocznego raportu okresowego Polska osiągnęła istotny postęp we wdrażaniu mechanizmów Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (EAGGF).
Decyzja Komisji z lipca 2002 r. o powierzeniu zarządzania środkami z funduszu SAPARD
Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowiła decydujący krok w kierunku
przygotowania tej Agencji do przyszłej roli w zakresie wdrażania programów rozwoju
obszarów wiejskich w ramach EAGGF. W odniesieniu do ARR, rozporządzenie Prezesa
Rady Ministrów z marca 2002 r. zmieniające statut ARR stworzyło podstawy całkowitego
dostosowania struktury organizacyjnej Agencji do potrzeb agencji płatniczej. Przeprowadzono dostosowania organizacyjne w postaci utworzenia Biura Audytu Wewnętrznego
i Biura Integracji Europejskiej z czterema wydziałami rynkowymi zajmującymi się opracowywaniem modeli organizacyjnych i funkcjonalnych oraz procedur zarządzania
wspólnotowymi mechanizmami rynkowymi. Powołano Zespół Akredytacyjny w celu
przygotowania narodowej akredytacji dla ARR do połowy 2003 r.
69
Strategia nowego rządu w dziedzinie rolnictwa opiera się na czterech celach. Są to: poprawa opłacalności produkcji rolnej, wzmocnienie konkurencyjności sektorów rolnictwa i przetwórstwa rolno-spożywczego, wsparcie dla działalności gospodarczej na terenach wiejskich, dostosowania prawne i instytucjonalne w procesie integracji z UE. Podejście to nie
przyniosło znaczących zmian, jeśli chodzi o instrumenty polityki rolnej. W dalszym ciągu
stosuje się środki strukturalne (takie jak dotacje do oprocentowania, pożyczki, gwarancje
i poręczenia kredytowe) oraz dopłaty do paliwa rolniczego i ubezpieczenia upraw. Ponadto
w sektorze rolnym wprowadzono renty strukturalne. Polska utrzymała i częściowo wzmocniła środki polityki rolnej w postaci interwencji i dopłat do eksportu kilku podstawowych
produktów oraz mechanizmy wspomagające (programy pilotowe w wybranych regionach,
dotyczące kwotowania produkcji suszu paszowego, rolnictwa ekologicznego oraz mleka
wysokiej jakości). Jednak polityka interwencyjna mająca na celu utrzymywanie wysokich
cen rynkowych doprowadziła do powstania nadmiernych zapasów i zbyt dużych kosztów
magazynowania zbóż.
produktów rolnych pochodzących z Polski do WE wzrósł o 20% do 1477 mln euro. Eksport
WE do Polski zwiększył się o 8% do 2052 mln euro. Nadwyżka bilansu handlowego
Wspólnoty wyniosła 575 mln euro, w porównaniu z 663 mln euro w 2000 r. Import z Polski
do WE obejmował przede wszystkim owoce i orzechy jadalne, przetwory z warzyw,
owoców orzechów i innych części roślin; warzywa oraz mięso. Na eksport z WE do Polski
złożyły się głównie owoce i orzechy jadalne, pozostałości i odpady pochodzące z przemysłu spożywczego, przetwory spożywcze różnego rodzaju oraz tłuszcze i oleje.
Rozporządzenie z marca 2002 r. było jednym z ostatnich posunięć na drodze do utworzenia
ram prawnych dla Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS). Określa ono
techniczne aspekty i zasady organizacyjne prowadzenia krajowego systemu ewidencji
gospodarstw rolnych i zwierząt gospodarskich. Polska opracowała strategię budowy
systemu IACS uwzględniającą jego podstawowe elementy i harmonogram ich wdrożenia,
zawierający określenie zasobów finansowych i kadrowych niezbędnych do realizacji
programu. Zgodnie z tą strategią, przy tworzeniu systemu identyfikacji i rejestracji działek
rolnych (LPIS) Polska przyjęła metodologię „grup upraw”, tzn. działek uprawianych przez
jednego rolnika i obsianych jedną lub więcej niż jedną uprawą. Stworzenie systemu
informatycznego dla IACS, podobnie jak oprogramowania dla ARMA, jako agencji
płatniczej powierzono podmiotom zewnętrznym. Trwa wzmacnianie kadrowe na
poziomach centralnym i lokalnym w celu zapewnienia funkcjonowania systemu IACS.
W 2001 r. ARMA wydała 18,5 mln euro na przygotowanie systemu IACS.
W odniesieniu do mechanizmów wymiany handlowej, Agencja Rynku Rolnego (AMA)
opracowała model organizacyjno-finansowy administrowania eksportem i importem
produktów rolnych i kontynuowała tworzenie procedur dotyczących handlu różnymi
produktami po wstąpieniu do Unii. Rozpoczęto budowę systemu udostępniania danych
w celu obsługi mechanizmów handlowych.
Po przyjęciu w 2001 r. ustawy o rolnictwie ekologicznym Główny Inspektorat Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych (GISiPAR) ustalono organem certyfikującym. W Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) utworzono Wydział Rolnictwa Ekologicznego.
Jego zadaniem jest zapewnienie jednostkom kontrolnym odpowiedniego wyposażenia
technicznego i opracowywanie programów szkoleń dla personelu tych jednostek oraz
rolników. Przyjęto akty wykonawcze w sprawie szczegółowych warunków wytwarzania
produktów rolnictwa ekologicznego oraz w sprawie wykazu substancji dodatkowych,
innych składników wspomagających i składników pochodzenia rolniczego wytworzonych
metodami innymi niż ekologiczne dopuszczonych do stosowania przy przetwarzaniu
produktów rolnictwa ekologicznego. W 2001 r. nadal udzielano dotacji dla rolnictwa
ekologicznego.
Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jako agencja łącznikowa,
kontynuował przygotowania do wdrożenia Systemu Rachunkowości Gospodarstw
Rolnych (FADN), w szczególności poprzez określenie procedur i ustalenie metodologii
zbierania i wykorzystywania danych rachunkowych z gospodarstw rolnych. Kontynuowano także programy pilotowe z zakresu FADN w kilku regionach, tzn. tam, gdzie
aktualna wielkość próby wynosiła 1/10 wielkości wymaganej w acquis.
Wspólna organizacja rynków
Od czasu opublikowania ubiegłorocznego raportu okresowego Polska osiągnęła postęp
w harmonizacji prawa w zakresie Wspólnej Organizacji Rynków (WOR). Poziom jego
wdrożenia jest różny w poszczególnych sektorach.
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwiększyło liczbę pracowników zajmujących się
zarządzaniem mechanizmami WOR. Kontynuowano szkolenia, głównie w zakresie
użytkowania nowo utworzonej bazy danych, a także zwiększono liczbę pracowników
zajmujących się Zintegrowanym Systemem Rolniczej Informacji Rynkowej (IISAM),
70
Od czasu wejścia w życie znowelizowanej ustawy o regulacji rynku cukru w listopadzie
2001 r. przyjęto siedem aktów wykonawczych transponujących podstawowe mechanizmy
wspólnej organizacji rynku cukru. Dział Cukru Agencji Rynku Rolnego zajmuje się
zarządzaniem kwotami produkcyjnymi dla cukru i izoglukozy, ustalonymi w rozporządzeniu z listopada 2001 oraz opłatami cukrowymi od cukru A i B stosowanymi od
początku 2002 r.
W zakresie upraw wyspecjalizowanych przyjęto kolejne przepisy dotyczące tytoniu (definicja kwot i regionów upraw) oraz chmielu (określenie regionów upraw chmielu i minimalnych wymagań co do jego jakości). Towarzyszyło temu przygotowanie praktycznego
wdrożenia tych mechanizmów przez ARR i GISiPAR w okresie sprawozdawczym. We
wrześniu 2002 r. przyjęto ustawę o napojach spirytusowych.
Jeśli chodzi o produkty zwierzęce, podstawa prawna umożliwiająca wspólną organizację
rynku mleka weszła w życie w styczniu 2002 r. W ARR powstało Biuro Kwotowania
Produkcji Mleka. Efektem projektu pilotowego było wypracowanie podstawowej koncepcji
zarządzania systemem kwot mlecznych. W 2002 r. opracowano specyfikacje programów
informatycznych dla podmiotów skupujących i formularze badań ankietowych dla
bezpośrednich dostawców, co umożliwi uzyskanie danych na temat ilości mleka sprzedanego w okresie referencyjnym 2002-2003. System cen mleka i produktów mlecznych
został dostosowany do zasad wspólnotowych.
Rozwój obszarów wiejskich i leśnictwo
Najbardziej znaczący postęp, jaki odnotowano w tej dziedzinie, to akredytacja ARMA jako
Agencji SAPARD. Cel ten zrealizowano w lipcu 2002 r. (zob. rozdział A.b – Stosunki
między Unią Europejską a Polską). Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoczęło
przygotowywanie programów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie
poakcesyjnym zarówno dla Sekcji Gwarancji, jak i Sekcji Orientacji. W zakresie przygotowań środków towarzyszących, przepisy wykonawcze do ustawy ustanawiającej
program wcześniejszego przechodzenia na emeryturę (program rent strukturalnych), która
została przyjęta w 2001 r., weszły w życie w lutym 2002 r. Wdrożenie programu
powierzono Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS). Jednocześnie zaczęła
obowiązywać ustawa o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesiania, przyjęta w czerwcu
2001 r. Uzupełnia ją rozporządzenie z lutego 2002 r. w sprawie sporządzania planów
71
W odniesieniu do upraw rolnych opracowano model mechanizmu interwencji na rynku
zbóż oraz odpowiednie procedury. Obecnie prowadzony jest przegląd centrów interwencyjnych. Rozporządzenie w sprawie minimalnych cen ziemniaków weszło w życie w styczniu 2002 r. Wprowadza ono system kwot produkcyjnych dla skrobi ziemniaczanej oraz
zasady ustalania minimalnej ceny i premii produkcyjnych dla producentów skrobi i ziemniaków w ramach kwoty. W zakresie suszu paszowego podstawa prawna została stworzona przez trzy rozporządzenia przyjęte w październiku i listopadzie 2001 r. Przygotowano
także praktyczne wdrożenie mechanizmów WOR dla suszu paszowego, w tym rejestrację
producentów suszu i podział kwot.
utworzonym w celu spełnienia wymogów sprawozdawczych związanych z WOR. Ustawa
o rolniczych badaniach rynkowych weszła w życie w styczniu 2002 r. Jest ona podstawą
systemu sprawozdawczości zgodnej z wymogami WOR.
zalesienia i uproszczonych planów urządzenia lasu, szkoleń, nadzoru nad wykonywaniem
prac zalesieniowych oraz dostarczania sadzonek, które weszło w życie w lutym 2002 r.
Nie odnotowano postępu w zakresie środków agrośrodowiskowych. Komitet Monitorujący
program SAPARD podjął decyzję o rezygnacji z programu pilotowego środków agrośrodowiskowych w ramach SAPARD.
Przygotowano kilka wariantów określających obszary rolnicze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, wraz ze sporządzonymi w ramach wstępnych działań wykazami
gmin i gospodarstw.
Kwestie weterynaryjne i fitosanitarne oraz bezpieczeństwo żywności
Od poprzedniego raportu okresowego odnotowano ograniczony postęp w zakresie
transpozycji acquis w zakresie weterynarii. Ustawa weterynaryjna weszła w życie w lutym
2002 r. Niektóre jej przepisy, w tym dotyczące świadczenia usług weterynaryjnych, systemu
laboratoriów diagnostycznych oraz handlu, będą stosowne dopiero od dnia akcesji. Ustawa
tworzy ramy prawne dla wdrożenia przepisów weterynaryjnych, a prawie 50 przepisów
sektorowych czeka na przyjęcie.
Znowelizowana ustawa o ochronie zwierząt została przyjęta i weszła w życie we wrześniu
2002 r. Ułatwia ona wdrożenie przepisów dotyczących utrzymywania zwierząt w gospodarstwie i ich transportu. W innych sektorach weterynarii odnotowano ograniczony postęp
w zakresie przyjęcia i wdrożenia aktów wykonawczych. Realizacja harmonogramu przyjęcia aktów wykonawczych jest zadaniem ambitnym.
Nie nastąpił postęp w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnej na rzecz wdrożenia
ustawodawstwa z zakresu planów gotowości, zdrowia i ochrony zwierząt oraz zdrowia
publicznego, gdyż kwestię tę można rozwiązać w drodze nowelizacji ustawy weterynaryjnej, uwzględniającej zmianę łańcucha poleceń w sektorze weterynarii. W ostatnim
roku miał miejsce niewielki wzrost zasobów finansowych i kadrowych Inspekcji
Weterynaryjnej.
Graniczny inspektorat weterynarii odpowiada za kontrolowanie eksportu i importu. Trwają
prace modernizacyjne w siedmiu weterynaryjnych punktach kontroli granicznej, które
Polska zamierza utrzymywać od dnia akcesji. Odnotowuje się odpowiedni postęp prac na
lądowych przejściach granicznych, gorzej natomiast wygląda sytuacja w portach morskich
i lotniczych.
Polska odnotowała postęp w przygotowaniu systemu kontroli rynku wewnętrznego i jest
przygotowana pod względem technicznym do wprowadzenia skomputeryzowanej sieci
łączącej władze weterynaryjne (ANIMO). W zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt
władze polskie zdecydowały się na przeprowadzenie powszechnej akcji identyfikacji bydła
na terytorium Polski, zgodnie z zasadami WE. Akcji tej będzie towarzyszyła rejestracja
bydła oraz utworzenie w pełni funkcjonalnej bazy danych bydła. Jednocześnie ARiMR
przygotowuje oprogramowanie dla komputerowej bazy danych i będzie odpowiedzialna
za jej prowadzenie. Przyczyną poważnych obaw są kolejne opóźnienia we wdrożeniu
systemu identyfikacji bydła.
72
Zmieniły się struktury administracyjne odpowiedzialne za sprawy fitosanitarne, a to na
skutek utworzenia w kwietniu 2002 r. Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, która
zastąpiła Inspekcję Ochrony Roślin oraz Inspekcję Nasienną. Nowa instytucja pełni te same
funkcje co dwie poprzednie, a dzięki ich połączeniu nowy urząd może skuteczniej
samodzielnie wypełniać swoje zadania.
W zakresie bezpieczeństwa żywności (zob. też rozdział 1 – Swobodny przepływ towarów)
dostosowano ustawodawstwo w kierunku zracjonalizowania struktury służb kontrolnych,
poprzez połączenie dwóch istniejących inspektoratów kontrolujących produkty inne niż
pochodzenia zwierzęcego, tzn. Centralnego Inspektoratu Standaryzacji (CIS) przeprowadzającego kontrole na granicy i Inspektoratu Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych
(ISiPAR) odpowiedzialnego za kontrole wewnętrzne. Ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych określa obowiązki nowej instytucji; chodzi przede wszystkim
o etykietowanie, standardy jakości handlowej, kontrolę eksportu i importu. Ustawa ta
powinna wejść w życie w styczniu 2003 r.
Modernizacja zakładów przetwórstwa spożywczego przebiega pomyślnie, zwłaszcza
w sektorze mięsnym, natomiast w sektorze mleczarskim postęp jest mniej zaawansowany.
Wydaje się, że ocena większości zakładów nie jest wiarygodna, a waga niedociągnięć
wymagających poprawy nie jest doszacowana. Zamknięto wprawdzie wiele zakładów nie
rokujących nadziei na poprawę, ale sporo takich firm wciąż działa. W celu rozwiązania
tego problemu Polska przyjęła szczegółowy plan działania, poddany przeglądowi we
wrześniu 2002 r. Wszystkie zakłady, które muszą dostosować się do wymogów wspólnotowych do momentu akcesji lub po zakończeniu okresu przejściowego, przedstawiły plan
naprawczy, pozwalający na dostosowanie się do wymogów w przewidzianym terminie.
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków
weterynaryjnych wymaganych przy pobieraniu, przetwarzaniu, przechowywaniu i transporcie mleka i produktów mleczarskich, przyjęte w czerwcu 2002 r., ma na celu harmonizację polskiego prawa z acquis.
Wprowadza się badania w kierunku BSE, ale potrzebne są dalsze wysiłki na rzecz pełnego
wprowadzenia systemu szybkich testów. Konieczne są dalsze prace na rzecz sprostania
normom WE w zakresie zagospodarowania odpadów zwierzęcych.
73
W sektorze fitosanitarnym wydano wiele nowych aktów prawnych, ale do pełnego dostosowania do acquis niezbędne są dalsze zmiany. Ponadto system rejestracji producentów
i importerów pewnych roślin, produktów roślinnych i przedmiotów oraz system paszportów
roślin nadal czeka na wdrożenie. Kontrole graniczne już wykazują zgodność z acquis.
W sektorze pestycydów potrzebne są dalsze wysiłki na rzecz transpozycji i implementacji
acquis w zakresie autoryzacji produktów ochrony roślin.
Obecnie w Polsce prowadzi się, zgodnie z acquis, regularne badania wszystkich sztuk
bydła w wieku powyżej 30 miesięcy. Przyjęto większość wymogów wspólnotowych w tej
dziedzinie. Jednak w celu wdrożenia acquis w zakresie badania padłych sztuk system
zbiórki padliny musi być efektywny. Największe obawy w tej dziedzinie budzi utylizacja
odpadów zwierzęcych. Żaden z działających w Polsce zakładów utylizacyjnych nie spełnia
norm unijnych. Projekt utworzenia systemu utylizacji niebezpiecznych odpadów
zwierzęcych nie został jeszcze ukończony.
Ogólna ocena
Ramy instytucjonalne, niezbędne do zarządzania mechanizmami Wspólnej Polityki Rolnej
(WPR), zostały, z niewielkimi wyjątkami, jasno określone. Należy jeszcze podjąć pewne
decyzje, aby doprowadzić do końca tworzenie struktury organizacyjnej i nadać kompetencje odpowiednim organom.
Jeśli chodzi o zagadnienia horyzontalne, to obie agencje płatnicze, tj. ARMA i ARR, są na
dobrej drodze do podjęcia wyznaczonych im zadań. Dla obu agencji podstawowym
priorytetem jest wzmocnienie działań przygotowawczych, tak aby do momentu akcesji
uzyskały one krajową akredytację jako agencje płatnicze. Oznacza to potrzebę znacznego
wzmocnienia ich zasobów kadrowych. W zakresie systemu IACS wiele decyzji musi zostać
podjętych na rzecz podstawowych kwestii budowy systemu LPIS, a patrząc ogólniej, także
samego IACS. Polska musi niezwłocznie przedsięwziąć bardzo poważne wysiłki, aby
zbudować sprawnie działający system IACS – do momentu przystąpienia do Unii.
Przydatność danych katastralnych jako materiału źródłowego dla stworzenia systemu
identyfikacji działek (LPIS) musi być jeszcze potwierdzona. Działania te muszą zostać
podjęte natychmiast, jeśli Polska ma od dnia akcesji administrować i skutecznie
kontrolować mechanizmy pomocowe w ramach WPR. Jeśli odpowiednie organy
administracyjne i struktury kontrolne nie będą w pełni operacyjne lub nie będą właściwe
funkcjonować do czasu akcesji, Polska nie będzie w stanie czerpać pełnych korzyści
z systemu pomocowego w ramach WPR, lub zostanie poproszona o zwrot otrzymanych
dotychczas środków wspólnotowych.
Stworzono ramy prawne Systemu Rachunkowości Gospodarstw Rolnych (FADN) i określono instytucje wchodzące w skład tego systemu. Jeśli prace mają zostać zakończone do dnia
akcesji, potrzebne jest lepsze przygotowanie podmiotów zaangażowanych w ten system.
Szczególną uwagę należy poświęcić przeszkoleniu pracowników biur rachunkowych
w centrach doradztwa rolniczego odpowiedzialnych za zbieranie danych.
Co do rolnictwa ekologicznego, należy zakończyć tworzenie ram instytucjonalnych i zdolności administracyjnej, zwłaszcza w odniesieniu do jednostek kontrolnych i certyfikujących.
W zakresie Wspólnej Organizacji Rynków (WOR) wdrażanie ustawodawstwa wspólnotowego znajduje się w różnych fazach, zależnie od sektora. Można jednak uznać, że
w sektorach: cukru, skrobi ziemniaczanej, upraw wyspecjalizowanych, takich jak świeże
owoce i warzywa, chmiel i tytoń, proces ten jest odpowiednio zaawansowany zarówno
w wymiarze dostosowań prawnych, jak i wdrażania prawa. Inne sektory będą w nadchodzących miesiącach wymagały zwiększonej uwagi.
Mechanizmy sprawozdawcze jednakowe dla wszystkich wspólnych organizacji rynków
powinny zostać uruchomione do czasu akcesji. Dotyczy to także standardów handlowych.
Jednak w sektorze mięsnym system klasyfikowania padłych sztuk, którego podstawa
prawna wejdzie w życie z opóźnieniem, będzie wymagał dalszych dostosowań. Jeśli chodzi
o system interwencji, Polska ma odpowiednie doświadczenie, aby przejąć odpowiednie
regulacje wspólnotowe. Pozostają pewne znaki zapytania w związku z wdrożeniem
instrumentów zarządzania podażą, zwłaszcza w sektorze mleka. Polska przedstawiła jasną
koncepcję zarządzania kwotowaniem produkcji mleka. Niezbędne będą dalsze wysiłki, jeśli
system ten ma zostać wdrożony w przewidywanym terminie.
74
Wprowadzenie systemu kontroli nie przebiegało zgodnie z przewidzianym planem.
Ostateczny wynik masowej akcji identyfikacji i rejestracji zarówno bydła, jak i gospodarstw
wykazał potrzebę znacznego zwiększenia wysiłków, o ile Polska ma wprowadzić bazę
danych dla bydła w planowanym terminie. Ponadto należy opracować harmonogram
utworzenia operacyjnego systemu utylizacji odpadów zwierzęcych.
Osiągnięto postęp, jeśli chodzi o harmonogramy modernizacji zakładów przetwórstwa
rolno-spożywczego. Wdrożenie tych planów wymaga dokładnego monitorowania ze
strony regionalnych służb weterynaryjnych. Sytuacja w dziedzinie ochrony zwierząt jest
daleka od standardów określonych w acquis, a zatem potrzebne będą dalsze działania
w tym względzie.
W sektorze fitosanitarnym potrzebne są dalsze wysiłki na rzecz dostosowania do acquis.
Nie istnieje system rejestracji producentów, eksporterów, importerów i dystrybutorów
roślin i produktów roślinnych. Potrzebne są bardziej szczegółowe akty prawne dotyczące
nasion i roślinnego materiału rozmnożeniowego.
W zakresie bezpieczeństwa żywności (zob. też rozdział 1 – Swobodny przepływ towarów)
osiągnięto znaczący postęp w zakresie modernizacji zakładów przetwórstwa spożywczego
i środków zapobiegania BSE. Trzeba podjąć intensywne wysiłki w celu zapewnienia
skutecznego wdrożenia Strategii bezpieczeństwa żywności, zwłaszcza w odniesieniu do
koordynacji działań ministerstw i inspekcji biorących udział w tym procesie.
75
W dziedzinie weterynarii potrzebny jest dalszy postęp w zakresie dostosowań prawnych.
Około 50 rozporządzeń wciąż czeka na przyjęcie. Niezbędne są dalsze prace na rzecz
wzmocnienia zdolności do wdrożenia acquis. Wczesna implementacja tych elementów
ustawy, które odnoszą się do kontroli handlu wewnętrznego i zagranicznego, bardzo
ułatwiłaby przygotowania Polski do udziału w rynku wewnętrznym. Podczas gdy proces
przygotowywania siedmiu weterynaryjnych punktów kontroli granicznej na granicy
zewnętrznej UE przebiega zgodnie z planem, to należy podwoić wysiłki na rzecz
modernizacji kolejnych czterech punktów, których gotowość została zaplanowana na czas
po akcesji, a także odpowiednio zwiększyć poziom zatrudnienia w 11 projektowanych
punktach kontroli granicznej.
Tworzenie ram prawnych rozwoju obszarów wiejskich jest wysoce zaawansowane, lecz
wymaga dokończenia, jeśli chodzi o kilka środków w ramach Sekcji Gwarancji EAGGF.
Dotyczy to w szczególności środków agrośrodowiskowych i płatności dla obszarów
rolniczych o mniej korzystnych warunkach gospodarowania. W szczególności decyzja
Komitetu Monitorującego program SAPARD o rezygnacji z programu pilotowego środków
agrośrodowiskowych i brak odpowiednich działań w tym zakresie, finansowanych ze
źródeł krajowych, wymagają od Polski podjęcia szybkich środków zaradczych, aby
możliwe było wdrożenie acquis w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich od dnia akcesji.
Wymagają zakończenia prac nad ustanowieniem ram instytucjonalnych i wdrożeniowych
dla systemu przyznawania wcześniejszych emerytur rolniczych. W zakresie zdolności
administracyjnej zatwierdzenie agencji SAPARD było ważnym krokiem, za którym teraz
powinien pójść rozwój agencji, tak aby po akcesji mogła ona zarządzać pełnym zestawem
środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach EAGGF.
Ponieważ laboratorium Instytutu Weterynaryjnego w Puławach ma pełnić funkcję krajowego laboratorium referencyjnego w zakresie zdrowia zwierząt i zdrowia publicznego,
poprawa jego funkcjonowania jest sprawą wielkiej wagi.
Wnioski
Komisja Europejska w Opinii wydanej w 1997 r. uznała, że potrzebne są znaczące wysiłki
na rzecz dostosowania do acquis, chociaż istotny postęp został dokonany w przyjmowaniu
środków wymienionych w Białej Księdze Komisji z 1995 r. na temat rynku wewnętrznego.
Komisja dodała, że potrzebne są zwłaszcza wysiłki w celu ustanowienia spójnej polityki
strukturalnej i polityki rozwoju obszarów wiejskich, na rzecz rozwiązania problemu
struktury rolnej w Polsce, wdrożenia i egzekwowania wymogów weterynaryjnych i fitosanitarnych oraz modernizacji zakładów przetwórstwa rolnego w celu sprostania normom
wspólnotowym (aspekt ten jest zwłaszcza istotny w kontekście systemu kontroli służącej
ochronie zewnętrznych granic UE), wzmocnienia struktur administracyjnych służących
zapewnieniu niezbędnej zdolności do wdrożenia i egzekwowania instrumentów Wspólnej
Polityki Rolnej, a także dalszej restrukturyzacji sektora rolno-spożywczego w celu poprawy
jego zdolności konkurencyjnej. Komisja stwierdziła też, że jeśli postęp taki zostanie
osiągnięty, przystąpieniu do Wspólnoty w średnim okresie nie będą towarzyszyły istotne
problemy związane ze stosowaniem WPR, jakkolwiek rozwiązanie problemów
strukturalnych Polski będzie wymagało podejścia długookresowego.
Od czasu wydania wspomnianej opinii Polska poczyniła bardzo zróżnicowane postępy
w dostosowywaniu się do różnych elementów wspólnotowego acquis w dziedzinie
rolnictwa. W zakresie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) dostosowania prawne są poważnie
zaawansowane, ale wymagają dalszych wysiłków w niektórych sektorach rolnictwa. Przed
akcesją do UE będą także potrzebne znaczące wysiłki dla praktycznego wdrożenia
mechanizmów WPR. W szczególności ograniczony postęp w budowie Zintegrowanego
Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS), włączając w to identyfikację i rejestrację zwierząt
jest poważną przeszkodą dla osiągnięcia gotowości Polski do akcesji w obszarze rolnictwa.
W zakresie spraw weterynaryjnych i fitosanitarnych, gdzie w odniesieniu do siedmiu
wybranych granicznych punktów kontroli weterynaryjnej na zewnętrznej granicy UE
dokonał się wyraźny postęp, w ciągu ostatnich dwóch lat odnotowano niewielki postęp we
wdrażaniu wymogów weterynaryjnych. Powoduje to poważny niepokój.
Negocjacje w tym rozdziale są kontynuowane. Polska wypełnia większość zobowiązań
przyjętych w negocjacjach akcesyjnych w tym obszarze. Wystąpiły jednak opóźnienia w zakresie wdrażania systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt. Sprawa ta wymaga pilnych
działań.
W celu przygotowania się do członkostwa Polska będzie musiała pilnie zająć się zakończeniem dostosowań prawnych, zwłaszcza do acquis w dziedzinie weterynaryjnej i fitosanitarnej. Równie ważne jest wzmocnienie zdolności administracyjnej we wszystkich obszarach,
aby zapewnić skuteczne wdrożenie acquis. Należy zapewnić, że Zintegrowany System
Zarządzania i Kontroli zostanie wdrożony, o ile Polska ma mieć możliwość efektywnego
zarządzania i kontroli w odniesieniu do środków pomocowych w ramach WPR. Niezbędne
akty prawne w dziedzinie weterynarii znajdują się obecnie w fazie konsultacji międzyresortowych. Skierowanie ich na szybką ścieżkę legislacyjną zasadniczo zwiększyłoby
dostosowanie do acquis. „Master Plan” budowy systemu IACS jest obecnie dopracowywany. Potrzebne jest przyspieszenie wysiłków i działań.
76
Od czasu opublikowania ostatniego raportu odnotowano pewien postęp w zakresie
ustawodawstwa w związku z wejściem w życie ustawy o rybołówstwie morskim, tj.
ramowej ustawy umożliwiającej wprowadzenie głównych instrumentów niezbędnych do
wdrożenia reżimu dostępu do wód.
Departament Rybołówstwa Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW), wraz z trzema
Okręgowymi Inspektoratami Rybołówstwa Morskiego i Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMA), to instytucje odpowiedzialne za wdrożenie acquis w dziedzinie rybołówstwa. Wzmocniono zdolność administracyjną Departamentu Rybołówstwa
MRiRW poprzez zwiększenie liczby pracowników; obecnie w departamencie zatrudnionych jest trzydzieści osób. Przyjęto uchwałę Rady Ministrów, która przewiduje utworzenie
dodatkowych stanowisk w Departamencie Rybołówstwa MRiRW i w trzech Okręgowych
Inspektoratach Rybołówstwa Morskiego.
W odniesieniu do zarządzania zasobami, inspekcji i kontroli system satelitarnego monitorowania statków rybackich (VMS) został wprowadzony na mocy ustawy o rybołówstwie
morskim. Ponadto trwa procedura zakupu wyposażenia dla stacji brzegowej oraz instalacja
sprzętu komputerowego i oprogramowania.
W zakresie działań strukturalnych ustawa o rybołówstwie morskim wprowadziła rejestr
statków rybackich. Trwa ponowny pomiar statków rybackich. Ukończono prace nad Oceną
poziomu połowów niezbędnego dla pełnego wykorzystania dostępnych zasobów w polskiej strefie morskiej.
Jeśli chodzi o politykę w zakresie rynku, od czasu opublikowania ostatniego raportu nie
odnotowano postępu.
Od czasu wydania twgo dokumentu nie zmieniła się zasadniczo sytuacja w zakresie
pomocy publicznej ani międzynarodowych porozumień dotyczących rybołówstwa.
Ogólna ocena
Polska jasno określiła podział kompetencji między Departamentem Rybołówstwa MRiRW,
trzema Okręgowymi Inspektoratami Rybołówstwa Morskiego i ARMA, w zakresie
wdrożenia acquis w obszarze rybołówstwa. Będzie on wymagał dalszego wzmocnienia
w przepisach wykonawczych do ustawy o rybołówstwie morskim, które przewidują ścisłą
współpracę między inspektorami rybołówstwa, Strażą Graniczną i Policją, której celem jest
poprawa efektywności systemu monitorowania i kontroli. Koordynacja działań Departamentu Rybołówstwa MRiRW i trzech Okręgowych Inspektoratów Rybołówstwa Morskiego
wymaga dalszego wzmocnienia.
Mimo że nastąpiła pewna poprawa sytuacji na poziomie centralnym, to zdolność
administracyjna zarówno poziomu centralnego, jak i lokalnego wymaga znacznego
wzmocnienia.
Proces przyjmowania aktów prawnych w zakresie zarządzania zasobami, inspekcji i kontroli oraz polityki wobec rynku wymaga zdecydowanego przyspieszenia. Jest to konieczne,
77
Rozdział 8: Rybołówstwo
aby na długo przed przystąpieniem do Unii Polska mogła ustanowić wszystkie instrumenty niezbędne do realizacji Wspólnej Polityki Rybackiej i umożliwić pracownikom
zapoznanie się z nimi.
W dziedzinie zarządzania zasobami, inspekcji i kontroli należy bezzwłocznie przyjąć
przepisy wykonawcze do ustawy o rybołówstwie morskim, gdyż są one warunkiem
wstępnym praktycznego wprowadzenia systemu satelitarnego monitorowania statków
rybackich (VMS), licencji połowowych, dzienników pokładowych jednostek rybackich,
deklaracji wyładunkowych oraz gromadzenia wyczerpujących danych o rybołówstwie.
Działania związane z zarządzaniem zasobami, inspekcją i kontrolą podejmowane są
głównie w ramach kontroli przeprowadzanych przez trzy Okręgowe Inspektoraty Rybołówstwa Morskiego, natomiast Departament Rybołówstwa MRiRW zajmuje się gromadzeniem i przetwarzaniem danych o połowach oraz przygotowywaniem schematów kontroli.
Obecnie trzy Okręgowe Inspektoraty Rybołówstwa Morskiego zatrudniają 75 pracowników, w tym 34 inspektorów. Zdolność inspekcyjna Polski wymaga wzmocnienia, zwłaszcza
pod względem poprawy jakości i intensywności inspekcji i kontroli.
Należy przyspieszyć tworzenie technicznych warunków inspekcji i kontroli, zwłaszcza
poprzez podjęcie odpowiednich kroków w celu budowy systemu satelitarnego monitorowania statków rybackich. W celu prowadzenia pełnego satelitarnego monitoringu
zgodnego z wymogami acquis należy podjąć wysiłki na rzecz utworzenia centrum
monitorowania statków rybackich i wyposażyć jednostki rybackie w transpondery „blue
boxes”. Polska musi także wprowadzić dokument pierwszej sprzedaży oraz skomputeryzowany system dostępu do danych w celu umożliwienia podwójnej kontroli danych
o połowach i wyładunku ryb. Ponadto Polska powinna zacząć tworzyć statystyki
rybołówstwa zgodne z wymogami wspólnotowymi, a także znacznie poprawić swoje
możliwości w zakresie inspekcji.
W odniesieniu do polityki strukturalnej Polska nie przyjęła dotychczas Narodowego planu
rozwoju w zakresie rybołówstwa, który określałby ogólne cele polityki strukturalnej
w sektorze rybołówstwa w Polsce. Departament Rybołówstwa MRiRW jest odpowiedzialny
za opracowanie planu operacyjnego dla Instrumentu Finansowego Ukierunkowania
Rybołówstwa (FIFG). Jeśli chodzi o zdolność administracyjną w zakresie funduszy
strukturalnych, zarządzanie finansowe FIFG powierzono Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przy Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Należy przyspieszyć prace
nad stworzeniem rozwiązań instytucjonalnych dla programowania, wdrażania, kontroli
finansowej, monitorowania i oceny działań w ramach funduszu strukturalnego.
W odniesieniu do rejestru statków rybackich, należy przyspieszyć prace nad stworzeniem
tego rejestru w praktyce. Na realizację nadal czeka doprowadzenie do końca ponownych
pomiarów jednostek rybackich, a następnie stworzenie odrębnego i wyczerpującego rejestru statków rybackich, zgodnie z wymogami acquis. Działania te są warunkiem wstępnym
przyszłego zarządzania wielkością floty rybackiej związanego z pomocą strukturalną
Wspólnoty. Polska powinna także określić swoje cele w odniesieniu do wielkości swojej
floty rybackiej, która zapewniłaby osiągniecie trwałej równowagi pomiędzy istniejącymi
zasobami i ich eksploatacją.
78
Polska zawarła dwustronne umowy rybackie z ośmioma krajami, jest także członkiem
wielu konwencji i regionalnych organizacji rybackich.
Wnioski
Komisja Europejska w Opinii wydanej w 1997 r. uznała, że Polska musi dążyć do osiągnięcia postępu na rzecz modernizacji sektora i stworzenia struktur przystających do kształtu
przemysłu rybnego w Unii. Po rozwiązaniu problemów dostępu do zasobów i wzajemnych
koncesji handlowych, nie spodziewano się wystąpienia innych poważniejszych problemów.
Od czasu wydania tamtego dokumentu Polska osiągnęła pewien postęp, jednak w stopniu
niewystarczającym. W szczególności zbyt wolno postępuje przyjmowanie odpowiedniego
ustawodawstwa, a szerzej, jego wdrażanie i egzekwowanie wymaga podjęcia dalszych
działań. Polska osiągnęła ograniczony stopień dostosowania do wymogów wspólnotowych, zaś jej zdolność administracyjna potrzebuje znacznego wzmocnienia, zwłaszcza
w zakresie kontroli.
Negocjacje w tym rozdziale zostały wstępnie zamknięte. Polska nie wystąpiła o okresy
przejściowe i częściowo wypełnia zobowiązania przyjęte w trakcie negocjacji akcesyjnych
w tym obszarze, przy czym wielokrotnie przesuwała terminy ich realizacji. Ponadto
wystąpiły opóźnienia w przyjmowaniu aktów prawnych dotyczących zarządzania zasobami, inspekcji i kontroli oraz odnoszących się do polityki w zakresie rynku. Należy pilnie
zająć się tymi sprawami.
W celu osiągnięcia gotowości do członkostwa Polska będzie musiała w sposób pilny i priorytetowy doprowadzić do przyjęcia wszystkich zaległych aktów prawnych i terminowo
ustanowić wszystkie instrumenty niezbędne do wdrożenia Wspólnej Polityki Rybackiej.
Ponadto Polska musi wzmocnić jeszcze bardziej zdolność administracyjną, m.in. w odniesieniu do funkcji kontrolnych na szczeblu tak centralnym, jak i regionalnym. Przyjęcie
pakietu legislacyjnego w dziedzinie rybołówstwa, który został przekazany do parlamentu,
pozwoli na zwiększenie stopnia dostosowania do acquis. Obecnie należy zdecydowanie
zintensyfikować wysiłki na rzecz pełnej realizacji działań przewidzianych w Planie
działania, w celu stworzenia podstaw odpowiedniej zdolności implementacyjnej.
79
Pomoc państwa dla sektora rybołówstwa odbywa się w formie zwolnienia z podatku VAT
i podatku akcyzowego na paliwo do statków rybackich, subsydiowanych kredytów na
zakup i składowanie ryb morskich oraz subwencjonowanie zarybiania rzek łososiem
i pstrągiem morskim.
W odniesieniu do polityki w zakresie rynku nie wprowadzono, jak dotychczas, żadnych
instrumentów zgodnych z acquis. Dlatego też Polska musi przyspieszyć prace nad przyjęciem ustawy o organizacji rynku rybnego oraz rozporządzeń wykonawczych do niej.
Przyjęcie tych aktów prawnych ma bardzo duże znaczenie dla wprowadzania mechanizmów interwencyjnych (powołanie organizacji producentów, zbieranie i przekazywania
danych dotyczących cen referencyjnych i rynków), wspólnych standardów marketingowych i kontroli pierwszej sprzedaży oraz organizowania pierwszej sprzedaży.
Rozdział 9: Polityka transportowa
W minionym roku Polska kontynuowała dostosowywanie swego ustawodawstwa do acquis
i osiagnęła znaczny postęp w sektorach transportu lotniczego, drogowego i morskiego.
W styczniu 2002 r. polski rząd przyjął nowy krajowy plan rozwoju infrastruktury, zgodny
z sieciami transeuropejskimi, przewidujący inwestycje w wysokości około 36 mld zł (9,2 mld
euro) przeznaczonych na modernizację i budowę autostrad, dróg ekspresowych i innych
głównych dróg w latach 2002-2005. Program obejmuje budowę i odbudowę 550 km
autostrad i 200 km dróg ekspresowych, a także dostosowanie 1500 km głównych dróg do
wspólnotowych standardów. Inwestycje te planuje się sfinansować z podatków, wpływów
ze sprzedaży winiet (naklejek) oraz bezzwrotnych środków pomocowych z UE (ISPA,
fundusze strukturalne) i pożyczek od organizacji międzynarodowych. Przyjęciu planu
towarzyszyła reorganizacja struktury administracyjnej w Ministerstwie Infrastruktury,
polegająca na utworzeniu Departamentu Finansowania Infrastruktury (zatrudniającego
10 pracowników). Ponadto od kwietnia 2002 r. podległa ministrowi infrastruktury
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) odpowiedzialna jest za
realizację projektów drogowych. W roku 2001 zbudowano 42 km nowych i zmodernizowano 34 km istniejących dróg w obrębie korytarzy paneuropejskich.
W sektorze transportu lądowego osiągnięto znaczny postęp w zakresie transportu drogowego. Istotny krok poczyniono w styczniu 2002 r., kiedy w życie weszły następujące
ustawy: ustawa o transporcie drogowym, ustawa Prawo o ruchu drogowym, ustawa
o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawa o czasie pracy kierowców. Istnieje już
ustawodawstwo zgodne z wymogami UE, a dalszy postęp osiągnięto w przyjmowaniu
aktów wykonawczych do tych ustaw. Co się tyczy dostępu do zawodu, w następstwie
przyjęcia rozporządzenia ze stycznia 2002 r., rząd wyznaczył Instytut Transportu Samochodowego w Warszawie do wydawania certyfikatów kompetencji zawodowych umożliwiających dostęp do zawodu. Opracowano komputerową bazę danych zawierającą pytania
egzaminacyjne, przy czym obecnie funkcjonuje już 25 ośrodków egzaminacyjnych nadzorowanych przez instytut. Do czerwca 2002 r. instytut wydał 5000 nowych certyfikatów.
W odniesieniu do zdolności administracyjnej wdrożenie ustawy o transporcie drogowym
utorowało drogę powstaniu Inspekcji Transportu Drogowego, która będzie miała zasadnicze znaczenie dla wprowadzenia w życie standardów WE w zakresie przepisów socjalnych
i wymogów technicznych. W grudniu 2001 r. mianowano głównego inspektora tej instytucji
oraz 16 regionalnych inspektorów wojewódzkich. W szkoleniu bierze udział obecnie pierwszych 80 krajowych inspektorów, którzy będą mogli rozpocząć działalność w październiku 2002 r.
W zakresie transportu kolejowego nie odnotowano znaczącego postępu w kwestii dostosowań w sferze legislacyjnej. Trwa trudna restrukturyzacja polskiego przedsiębiorstwa kolejowego (PKP). Program restrukturyzacji zatrudnienia, zaakceptowany przez związki
zawodowe, rozpoczął się w 2002 r.; do stycznia 2002 r. 71 362 z 223 924 pracowników
zostało zwolnionych z pracy. Oczekuje się, że do końca 2002 r. osiągnięty zostanie
zamierzony poziom zatrudnienia. Już na początku roku 2000 PKP stało się holdingiem.
Utworzone zostały i rozpoczęły działalność zarządca infrastruktury PLK SA, PKP Cargo,
PKP Intercity, PKP Przewozy Regionalne. Jednakże ze względów prawnych i finansowych
80
W zakresie transportu lotniczego osiągnięto istotny postęp w sferze legislacyjnej poprzez
przyjęcie w lipcu 2002 r. ustawy Prawo lotnicze, która transponuje znaczącą część acquis
dotyczącego lotnictwa. W odniesieniu do zdolności administracyjnej Główna Komisja
Badania Wypadków Lotniczych stała się funkcjonalnie niezależnym organem podlegającym
Ministerstwu Infrastruktury. Zatrudnia 5 stałych pracowników. Sytuacja finansowa polskiego przewoźnika narodowego pogorszyła się po wydarzeniach 11 września i zbankrutowaniu zagranicznego udziałowca. Trwający program restrukturyzacji obejmuje 15%
redukcję personelu. W kwietniu 2002 r. podpisano porozumienie o współpracy, w myśl
którego przewoźnik przystąpi do jednego z głównych sojuszy lotniczych.
W odniesieniu do transportu morskiego Kodeks morski, ustawa o bezpieczeństwie morskim i zmieniona ustawa o portach morskich weszły w życie odpowiednio w czerwcu
2002 r., styczniu 2001 r. i listopadzie 2001 r., tworząc główne ramy prawne dla sektora.
W Polsce istnieją trzy urzędy morskie, którym podlegają inspektoraty prowadzące kontrolę
w państwie portu i kontrolę państwa bandery oraz Inspektorat Ochrony Środowiska
Morskiego.
Według statystyk z roku 2001, sporządzonych zgodnie z paryskim Memorandum of
Understanding, procent statków pływających pod polską banderą zatrzymanych w następstwie kontroli w państwie portu spadł do 1,6% i znajduje się poniżej średniej dla
statków pływających pod banderą UE zatrzymanych w 2001 r. (3,1%).
Ogólna ocena
W odniesieniu do Transportowych Sieci Transeuropejskich, poprzez przyjęcie nowego
krajowego planu rozwoju infrastruktury, Polska określiła główne priorytety dla modernizacji sieci drogowej; ma to szczególne znaczenie dla państwa tranzytowego, a takim jest
Polska, biorąc w szczególności pod uwagę stan infrastruktury. W tym kontekście Polska
powinna zintensyfikować swe przygotowania do modernizacji połączeń z państwami
bałtyckimi. Polska musi również wzmocnić swą zdolność administracyjną w ramach
przygotowań do znaczących inwestycji, które będą niezbędne w infrastrukturze drogowej
i kolejowej. Konieczne wzmocnienie zdolności administracyjnej i budżetu na rok 2003
uwzględnia odpowiednie postanowienia w celu realizacji tego zadania. Przyjęcie i pełne
wdrożenie tych postanowień ma zasadnicze znaczenie.
W odniesieniu do transportu drogowego dalsze starania powinny się koncentrować na
pełnym dostosowaniu do norm WE, w szczególności w zakresie przepisów socjalnych,
dostępu do zawodu i wymogów technicznych. Pełne utworzenie i efektywne
81
W odniesieniu do wodnego transportu śródlądowego Polska przyjęła w lipcu 2002 r. akty
wykonawcze transponujące wymogi techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i wzajemne uznawanie świadectw zdolności żeglugowej statków żeglugi śródlądowej. W marcu
2002 r. działało 8 urzędów żeglugi śródlądowej, odpowiedzialnych za przeprowadzanie
inspekcji statków oraz wydawanie certyfikatów kompetencji zawodowych.
pojawiły się opóźnienia związane z rozdzieleniem działalności i przekazaniem majątku
przed zamierzoną prywatyzacją. Sytuacja finansowa polskich kolei nadal się pogarsza,
czemu w roku 2001 towarzyszył spadek przewozów towarowych (o 14%) i pasażerskich
(o 7%). Konkurencja na krajowym rynku przewozów towarowych wciąż jest ograniczona,
a koncesje dla firm prywatnych wydawano głównie wyspecjalizowanym przedsiębiorstwom.
funkcjonowanie Inspekcji Transportu Drogowego, której tworzenie następuje pomyślnie,
będą kluczową kwestią w tym kontekście. Polska powinna zwiększyć starania zmierzające
do poprawy bezpieczeństwa drogowego.
Co się tyczy sektora kolejowego, powody do zaniepokojenia stanowi sytuacja polskich
kolei. Udział kolei w rynku transportu towarowego stale maleje, a jakość usług w przewozach pasażerskich pogarsza się, szczególnie na szczeblu regionalnym. Sytuacja
finansowa PKP pogarsza się ze względu na brak dochodów i coraz mniejsze dotacje
państwowe. Restrukturyzacji PKP należy nadać najwyższy priorytet. Rząd jest zachęcany
do kontynuowania restrukturyzacji polskich kolei. Konieczne są dalsze starania zmierzające
do transpozycji i wdrożenia znowelizowanego acquis dotyczącego kolei. Niezbędne jest
pełne dostosowanie w sferze legislacyjnej, w szczególności zmienić należy system
pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Szczególną uwagę należy
zwrócić na zapewnienie niezależności w zakresie zarządzania przedsiębiorstwami
kolejowymi, rozdzielenie zarządzania infrastrukturą od działalności przewozowej i wzmacnianie administracji kolejowej, zwłaszcza przejrzystości w księgach rachunkowych. Władze
wojewódzkie i powiatowe powinny znacząco rozwinąć zdolność administracyjną
w ramach przygotowań do przyjęcia odpowiedzialności za organizowanie pasażerskich
przewozów regionalnych i podmiejskich.
Problemy związane z właściwym utrzymaniem infrastruktury kolejowej, skutkujące
rosnącą liczbą przypadków ograniczenia prędkości w sieci, wymagają przygotowania
kompleksowego planu rozwoju infrastruktury kolejowej. Polska jest zachęcana do dalszej
poprawy interoperacyjności swego systemu kolejowego z państwami sąsiadującymi,
a w szczególności z państwami bałtyckimi.
W zakresie żeglugi śródlądowej główne elementy acquis zostały przetransponowane
w drodze przyjęcia ustawy o żegludze śródlądowej w grudniu 2000 r. Dalsze dostosowania
są nadal konieczne w zakresie przyjęcia aktów wykonawczych oraz ustawodawstwa
dotyczącego Funduszu Żeglugi Śródlądowej i Funduszu Rezerwowego. Konieczne są
dalsze wysiłki zmierzające do wzmocnienia zdolności administracyjnej w tym sektorze.
W związku z przyjęciem ustawy Prawo lotnicze Polska powinna przyspieszyć proces
przyjmowania koniecznych aktów wykonawczych i tworzenia planowanych struktur
administracyjnych w celu zapewnienia efektywnego funkcjonowania Urzędu Lotnictwa
Cywilnego oraz Polskiej Agencji Ruchu Lotniczego.
W dziedzinie transportu morskiego zdolność administracyjna jest, ogólnie rzecz biorąc,
wystarczająca do wdrożenia acquis. Wskaźnik zatrzymań polskich statków w wyniku
kontroli w państwie portu znajduje się poniżej średniej dla statków pływających pod
banderą UE. Muszą zostać przyjęte akty wykonawcze, konieczna jest także zwiększona
koordynacja między różnymi poziomami właściwych władz. Jedyną kwestią do
załatwienia jest uznanie Polskiego Rejestru Statków za sklasyfikowane towarzystwo
Międzynarodowe Stowarzyszenie Towarzystw Klasyfikacyjnych. Niezbędne są starania na
rzecz zapewnienia zgodności ze wspólnotowymi wytycznymi pomocy państwowej.
Wnioski
W wydanej w 1997 r. Opinii Komisja stwierdziła, że Polska osiągnęła znaczący postęp
w przyjmowaniu acquis w sektorze transportu, a pod warunkiem szybkich i zdecydowa-
82
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Ustalono dla Polski okresy
przejściowe w dwóch dziedzinach: do grudnia 2010 r. Polska może utrzymywać niższe
maksymalne wymogi naciskowe dla pojazdów drogowych niż ustanowione w acquis, a do
końca grudnia 2006 r. nie będzie musiała udzielać nieograniczonego dostępu do Transeuropejskiej Sieci Kolejowej Przewozów Towarowych w Polsce przedsiębiorstwom kolejowym utworzonym w innych państwach członkowskich. Polska zgodziła się na okres
przejściowy zaproponowany przez UE co do stopniowego wzajemnego dostępu do rynku
kabotażowego w sektorze przewozów drogowych. Polska, ogólnie rzecz biorąc, spełnia
zobowiązania podjęte w tym zakresie podczas negocjacji akcesyjnych.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa wysiłki Polski powinny się skoncentrować na wdrażaniu acquis dotyczącego transportu lotniczego, acquis z zakresu przepisów
podatkowych i socjalnych/technicznych w sektorze drogowym, dalszej liberalizacji
transportu kolejowego i stałej poprawie bezpieczeństwa morskiego. Szczególną uwagę
należy poświęcić dalszemu wzmacnianiu władz właściwych ds. bezpieczeństwa morskiego
i zagwarantowaniu ich niezależności. Należy zwiększyć zdolność administracyjną w zakresie przygotowywania projektów infrastrukturalnych w sektorach drogowym i kolejowym.
Rozdział 10: Podatki
Od ostatniego raportu Polska kontynuowała swe wysiłki w rozwijaniu zdolności
instytucjonalnej w obszarze podatków oraz w dostosowaniu swego ustawodawstwa.
W obszarze podatków pośrednich nastąpiło kilka zmian ustawodawczych. Polska poczyniła znaczne postępy w dalszym dostosowaniu stawek VAT-u do poziomów wymaganych
w acquis. Stawka VAT-u od środków transportu morskiego oraz od jednostek rybołówstwa
morskiego została zredukowana do zera. Sprecyzowano definicję specjalistycznych
czasopism, korzystających z zerowej stawki podatku VAT. Ustanowiono zasady zwrotu
podatku VAT importerom oraz warunki i metody zwrotu podatku VAT w pewnych
specyficznych sytuacjach. Wprowadzono zwolnienie z podatku VAT w odniesieniu do
83
Od tego czasu Polska zrobiła postępy w dostosowaniu ustawodawstwa, w szczególności
w okresie ostatnich dwóch lat. Jej ustawodawstwo w sektorze transportu jest w znacznym
stopniu zgodne ze wspólnotowym acquis; obowiązują już stosowne ustawy ramowe.
Należy jeszcze przyjąć akty wykonawcze. Polska stopniowo wzmocniła także swą zdolność
administracyjną, jednak w niektórych sektorach konieczne jest dalsze wzmocnienie.
nych działań w odniesieniu do funkcjonowania krajowego rynku przewozów drogowych
i pod warunkiem uczynienia bardziej przejrzystymi procedury wdrażania acquis
w transporcie kolejowym nie przewiduje się w tym sektorze większych problemów w zakresie przyjęcia acquis dotyczącego rynku wewnętrznego. W Opinii zauważono jednak
konieczność zapewnienia, że dostępne będą środki niezbędne do stworzenia podstaw
przyszłej transeuropejskiej sieci transportowej poszerzonej o kraje kandydujące, w tym
o ośrodki przeładunkowe, takie jak porty morskie i przejścia na granicach z państwami
należącymi do Wspólnoty Niepodległych Państw, gdyby miały one stać się w przyszłości
zewnętrznymi granicami Unii. W Opinii podkreślono również, że wskazane byłoby szybkie
wzmocnienie polskich struktur administracyjnych, a w szczególności organów nadzorujących takie dziedziny jak bezpieczeństwo.
pewnych towarów pochodzących z importu, a należności importowe i inne obowiązkowe
opłaty pobierane przez władze celne w odniesieniu do towarów importowanych zostały
włączone do kwoty podlegającej opodatkowaniu przy obliczaniu VAT.
W odniesieniu do akcyzy zostały podniesione stawki tego podatku od paliw silnikowych
oraz gazu wykorzystywanego w pojazdach samochodowych, a także od papierosów. Natomiast obniżona została akcyza od wyrobów spirytusowych. Energia uzyskiwana z odnawialnych źródeł oraz z pompowych elektrowni wodnych została zwolniona z akcyzy.
W odniesieniu do podatków bezpośrednich w marcu 2002 r. został wprowadzony nowy,
20-procentowy podatek nałożony na dochody pochodzące z oszczędności (odsetki depozytów bankowych, dywidendy z obligacji itp.). W styczniu 2002 r. Polska wprowadziła 2-proc.
podatek od wywozu, przekazywania oraz wysyłania kapitału za granice, który ma zastosowanie tylko w przypadku rezydentów i przestanie obowiązywać z końcem grudnia 2003 r.
W okresie sprawozdawczym polskie władze podatkowe zintensyfikowały swoje wysiłki
w celu poprawy efektywności polskiej administracji podatkowej. W sierpniu 2002 r. Rada
Ministrów przyjęła Strategię modernizacji administracji podatkowej do roku 2004, mającą
na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu zdolności operacyjnych do stosowania i
wprowadzenia w życie acquis.
Wysiłki podejmowane podczas okresu sprawozdawczego skupiały się szczególnie na
szkoleniach, poprawie egzekucji podatków oraz komputeryzacji. System szkoleń przeprowadzanych przez instruktorów wewnętrznych (którzy są urzędnikami podatkowymi) został
przeprowadzony po raz pierwszy w kwestii VAT oraz opodatkowania bezpośredniego
i objął szkoleniem 760 urzędników podatkowych. Ponadto zmodyfikowano status Rady
Konsultacyjna ds. Szkoleń, przyznając jej faktyczne uprawnienia prowadzące do kierowania szkoleniami całej administracji podatkowej.
W następstwie włączenia służb celnych do Ministerstwa Finansów (zob. rozdział 25 – Unia
Celna) w drugim kwartale 2002 r. doszło do połączenia administracji celnej z administracją
zajmującą się kwestiami podatku akcyzowego.
Zaobserwowano poprawę w zakresie ściągalności podatków oraz komputeryzacji służb
podatkowych. Nowelizacja ustawy o komornikach sądowych i egzekucji z września 2001 r.
umożliwia uproszczenie procedur egzekucyjnych oraz poprawę skuteczności ściągalności
podatków. Niedawno uruchomiony moduł IT egzekwowania podatków ułatwia gromadzenie i przetwarzanie informacji na temat podatników, ich rachunków bankowych oraz
powiązań z innymi podatnikami. W ostatnim czasie zakończono uruchamianie sieci
szerokiego zasięgu łączącej ministerstwo z izbami i urzędami skarbowymi, która to sieć
obecnie jest w pełni operacyjna. W Ministerstwie Finansów został powołany specjalny
Komitet Sterujący ds. narodowej aplikacji VIES oraz utworzenia biura CLO.
Ogólna ocena
W zakresie podatku od wartości dodatniej Polska zbliżyła swoje ustawodawstwo do
acquis. Konieczne są dalsze dostosowania w zakresie wysokości stawek, zwłaszcza stawki
zerowej oraz zakresu transakcji zwolnionych z VAT. Dodatkowo powinny zostać podjęte
natychmiastowe działania zmierzające do usunięcia wszelkiej dyskryminacji co do VAT-u
84
Co do podatków bezpośrednich, Polska będzie musiała bardziej dostosować swoje ustawodawstwo do acquis. W celu wyeliminowania potencjalnie szkodliwych środków podatkowych ustawodawstwo musi zostać poddane przeglądowi, tak aby odpowiadało ono
Kodeksowi postępowania co do opodatkowania przedsiębiorstw w tym samym stopniu jak
dotyczyło to obecnych państw członkowskich podczas ich przystąpienia. Przeprowadzana
jest wstępna ocena techniczna potencjalnie szkodliwych środków podatkowych
stosowanych w Polsce.
W zakresie zdolności administracyjnej postęp w zasadzie przebiega w sposób pozytywny
i choć Polska wydaje się być świadoma potrzeb, jakie trzeba zapewnić, to jednak nadal
istnieje potrzeba wprowadzenia w życie następnych działań. Główną trudność stanowi
pobór podatków, który jest w dalszym ciągu niewystarczający. Widoczne są efekty ostatnich zmian organizacyjnych polegujących na przeniesieniu administracji zajmującej się
podatkiem akcyzowym do administracji celnej, która w ostatnim czasie też została
poważnie zreformowana. Szczególną wagę należy przywiązać do zminimalizowania
zakłóceń w czasie, kiedy nowa struktura się ustabilizuje, tak aby zapewnić właściwe
i skuteczne funkcjonowanie administracji przy członkostwie.
W zakresie technologii informacyjnej podjęto znaczące kroki w celu osiągnięcia głównych
wskaźników dotyczących wewnętrznej operacyjności z Systemem Wymiany Informacji
o VAT. Centralizacja danych pozostaje jednakże głównym wyzwaniem technologii
informacyjnej. W sensie bardziej ogólnym znaczne wysiłki należy podjąć na poziomie
regionalnym i lokalnym.
Wnioski
W wydanej w roku 1997 Opinii Komisja stwierdziła, że nie powinny wystąpić wieksze
problemy w odniesieniu do acquis w dziedzinie podatków bezpośrednich oraz w odniesieniu do podatków pośrednich. Polska byłaby w stanie, pod warunkiem podjęcia
znaczących wysiłków, doprowadzić w niedługim czasie do zgodności z acquis. W końcu
zwrócono uwagę, iż byłoby możliwe rozpoczęcie uczestnictwa we wzajemnej pomocy
administracyjnej, kiedy administracja podatkowa podejmie decyzję w tej sprawie.
Od czasu wydania tego dokumentu podjęto znaczące starania, Polska zaś poczyniła istotne
postępy w tym zakresie, najbardziej widoczne w odniesieniu do dostosowania
ustawodawstwa (mimo że Kodeks postępowania co do opodatkowania przedsiębiorstw
85
Głównym zadaniem Polski w zakresie akcyzy jest wdrożenie systemu zawieszenia podatku
akcyzowego. Do tej pory Polska nie miała żadnego odpowiednika systemu podatku zawieszonego przewidzianego w acquis. Problemowi temu powinno się poświęcić należytą
uwagę. Ponadto wymagane jest podjęcie dalszych starań mających na celu podniesienie
wysokości stawek podatkowych do minimalnego poziomu stawek wyznaczonych w acquis.
nakładanego na towary pochodzenia krajowego i z importu. Niezbędne jest dalsze
dostosowanie w celu poszerzenia definicji zakresu transakcji podlegających opodatkowaniu
o cesję praw autorskich oraz innych dóbr niematerialnych, wprowadzenia specjalnych
systemów podatkowych dotyczących biur podróży i towarów używanych oraz przepisów
dotyczących transakcji wewnątrz wspólnotowych. Dodatkowo powinny zostać zakończone
prace nad systemem specjalnego opodatkowania dla rolników.
pozostaje nadal istotną kwestią wymagającą uwagi), lecz również, w różnym stopniu, do jej
zdolności administracyjnej. W wyniku tego Polska osiągnęła zadowalający poziom
dostosowania do acquis oraz umiarkowany co do rozwoju zdolności wdrożeniowej .
Negocjacje w tym rozdziale zostały tymczasowo zamknięte. Polsce przyznano okresy
przejściowe do 31 grudnia 2007 r. na kontynuację stosowania zredukowanej stawki VAT na
dostawy usług restauracyjnych oraz zerową stawkę VAT na dostawy książek i czasopism
specjalistycznych. Polsce na czas nieokreślony przyznano prawo do stosowania zwolnień z
podatku VAT dla przedsiębiorstw nie przekraczających limitu obrotu do 10 000 euro. Polsce
przyznano okres przejściowy do 31 grudnia 2008 r. na stopniowe osiągnięcie minimalnych
poziomów akcyzy na papierosy, a ponadto roczny okres przejściowy na zastosowanie
obniżonej stawki akcyzy na paliwa ekologiczne (benzynę zawierającą alkohol bezwodny,
olej napędowy z niską zawartością siarki oraz benzynę zawierającą alkohol etylobutylowy).
Polska ogólnie wypełnia swoje zobowiązania podjęte w czasie negocjacji w sprawie
przystąpienia do UE.
W celu ukończenia przygotowań do członkostwa, działania Polski muszą się teraz skupić
na sfinalizowaniu dostosowania jej ustawodawstwa, zwłaszcza w odniesieniu do podatku
VAT (z wyjątkiem tych obszarów, co do których uzgodnione zostały okresy przejściowe),
stawek podatku akcyzowego i wewnątrzwspólnotowych transakcji oraz na podjęciu
koniecznych wysiłków zmierzających do sfinalizowania ustanowienia niezbędnej zdolności
administracyjnej (zwłaszcza w zakresie technologii informacyjnej) w odniesieniu do
podatku VAT oraz – w jeszcze większym stopniu – w odniesieniu do akcyzy.
Rozdział 11. Unia Gospodarczo-W
Walutowa
Szczegółowa ocena różnych aspektów polskiej polityki gospodarczej została omówiona
w rozdziale dotyczącym kryteriów ekonomicznych (B-2). Dlatego też poniższe uwagi
zostały ograniczone do tych aspektów Unii Gospodarczej i Walutowej – które są określone
w tytule VII TWE i innych aktach prawnych i które powinny być wprowadzone w życie
przez kraje kandydujące przed przystąpieniem do UE. Dotyczy to zakazu bezpośredniego
finansowania sektora publicznego przez bank centralny, zakazu uprzywilejowanego
dostępu sektora publicznego do instytucji finansowych czy też niezależności banku
centralnego. Liberalizacja przepływu kapitału, od której zakończenia zależy zapewnienie
zgodności z acquis w obszarze UGW, została omówiona w rozdziale 4 (Swobodny
przepływ kapitału).
Od czasu opublikowania ostatniego raportu nie odnotowano znaczącego postępu w dostosowaniu do acquis.
Ogólna ocena
Polska będzie uczestniczyła w Unii Walutowej i Gospodarczej ze statusem kraju z derogacją
na podstawie art. 122 TWE, co będzie wymagało od niej wprowadzenia niezbędnych zmian
instytucjonalnych i prawnych do dnia przystąpienia do UE.
Bezpośrednie finansowanie sektora publicznego przez bank centralny jest niedozwolone
w myśl art. 101 TWE. W Polsce nie ma żadnego przepisu, który stwarzałby
uprzywilejowane warunki dostępu sektora publicznego do instytucji finansowych.
86
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja Europejska, odnosząc się do przeprowadzanej właśnie
reformy NBP, stwierdziła, że ważne jest dostosowanie przepisów dotyczących banku
centralnego do wymogów acquis. Od tego czasu Polska uzyskała wysoki poziom zgodności
z acquis dotyczącym UGW oraz rozwinęła swoje zdolności administracyjne. Negocjacje
w tym rozdziale zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie zgłosiła żadnych wniosków
o zastosowanie okresów przejściowych. Obecnie Polska zasadniczo wypełnia zobowiązania
w tym obszarze, podjęte w trakcie negocjacji.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa Polska powinna skierować swoje wysiłki
na zapewnienie pełnej niezależności NBP w planowanym terminie.
Rozdział 12: Statystyka
W tej dziedzinie w Polsce osiągnięto znaczący postęp od czasu publikacji ostatniego
raportu.
W kwestii infrastruktury statystycznej w pierwszej połowie 2002 r. nastąpiła reorganizacja
dyrekcji Głównego Urzędu Statystycznego.
Nie odnotowano jednak żadnego postępu w dziedzinie klasyfikacji.
W dziedzinie statystyk demograficznych i społecznych przeprowadzono spis ludności
i gospodarstw domowych w maju i czerwcu 2002 r. Pierwsze wyniki będą dostępne pod
koniec 2002 r., a następnie połączone z innymi danymi statystycznymi. Co do Przeglądu
siły roboczej, który ukazuje się już w formie kwartalnego raportu, w pełni zgodny ze
standardami Unii kwestionariusz pojawił się w 2001 r.
Zaobserwowano dalszy postęp w statystykach na poziomie regionalnym. Główny Urząd
Statystyczny podjął ogromny wysiłek w celu przeliczenia historycznych roczników
statystycznych, które ucierpiały na skutek przerwy powstałej w wyniku reformy
administracyjnej i terytorialnej w 1999 r. Wiele wskaźników jest dostępnych również na
poziomie 4 i 5 Terytorialnych Jednostek Statystycznych. W celu usprawnienia korzystania
z systemu danych regionalnych zarówno przez użytkowników krajowych, jak i zagranicznych stworzono system informacji geograficznej.
87
Wnioski
Jeśli chodzi o niezależność banku centralnego, ustawa o NBP z 1997 r. jest bliska zapewnienia pełnej zgodności z wymogami UE w zakresie niezależności banku centralnego, choć
wymaga ona jeszcze nowelizacji w zakresie przepisów dotyczących warunków uczestnictwa przedstawicieli rządu w Radzie Polityki Pieniężnej oraz przepisów związanych
z finansową i osobową niezależnością. Proces przyjmowania tych poprawek komplikuje się
przez trwającą obecnie dyskusję na temat stosowności polityki monetarnej w Polsce.
Debata ta doprowadziła już do powstania szeregu inicjatyw legislacyjnych zgłoszonych
przez poszczególne partie, zmierzających do zmiany statusu NBP w sposób odchodzący od
pełnej zgodności z acquis. W tym kontekście wydaje się bardzo istotne, aby Polska
przestrzegała wyznaczonych celów i terminów zmierzających do osiągnięcia pełnej
zgodności z acquis, do końca 2002 r.
W dziedzinie statystyki makroekonomicznej w 2002 r. zastosowano wiele ulepszeń
metodologicznych. Obecnie przygotowywane są okresowo dostosowywane serie danych,
które będą gotowe pod koniec 2002 r. Kwartalne dane dotyczące rachunków bieżących były
usprawniane, ale opóźnienia powinny być w dalszym ciągu skracane. Jeśli chodzi
o rządowe statystyki finansowe, współpraca GUS z Ministerstwem Finansów poprawiła
się, ale powinna być nadal usprawniana. Metodologia w zakresie bezpośrednich inwestycji
zagranicznych została usprawniona w 2001 r., prowadząc do ulepszenia statystyk
pieniężnych, finansowych i dotyczących bilansu płatniczego.
W dziedzinie handlu zagranicznego prace koncentrowały się na przygotowaniach do
wprowadzenia systemu INTRASTAT, który monitoruje handel między państwami członkowskimi. Program ramowy wdrożenia tego systemu został przyjęty w czerwcu 2002 r.,
kiedy to również wyznaczono zespół międzyresortowy do nadzorowania procesu jego
wdrażania.
W dziedzinie statystyk dotyczących rolnictwa Polska przeprowadziła spis ludności z terenów wiejskich w 2002 r. Powinno to w znacznym stopniu poprawić jakość rolniczych
statystyk, szczególnie przez uaktualnienie wzorcowych prób do przeglądów strukturalnych. W ubiegłym roku osiągnięto również duży postęp w zakresie koordynacji działań
między GUS a Ministerstwem Rolnictwa. Obydwie instytucje stworzyły wspólny zespół
zadaniowy, który pracuje nad przygotowaniem strategicznego planu na rzecz przyszłego
rozwoju rolniczego systemu statystycznego.
Ogólna ocena
Polska ma dobrze funkcjonujący system statystyczny, działający na podstawie ustawy
spełniającej standardy Unii, która weszła w życie w 1995 r. Główny Urząd Statystyczny jest
niezależną agencją państwową. Prezesa GUS mianuje premier, na wniosek Rady Urzędu
Statystycznego na sześć lat.
W Polsce działają prawie wszystkie ważniejsze klasyfikacje, istotne dla przyjęcia acquis.
Jednak w dziedzinie produkcji przemysłowej nie została dotychczas wprowadzona
wspólna klasyfikacja na potrzeby urzędu statystycznego i urzędu skarbowego, która
byłaby zgodna z listą produktów Unii Europejskiej (Prodcom). Istnieje podział regionalny,
który odpowiada klasyfikacji NUTS i dzieli Polskę na 16 jednostek na poziomie 2, co
odpowiada szesnastu województwom utworzonym w 1999 r. Tworzone są też nowe
podziały regionalne na poziomie 3 i 4.
Statystyki makroekonomiczne są opracowywane na podstawie metodologii Europejskiego
Systemu Księgowości (ESA 95), wykazując wysoki poziom zgodności z tymi standardami.
Polska jest członkiem programu porównawczego, który dostarcza danych do opracowania
standardów siły nabywczej. W zakresie statystyk dotyczących finansów rządowych istnieje
jeszcze wiele do udoskonalenia spójności z ESA 95. Niektóre szczegóły dotyczące
ograniczenia sektora państwowego muszą być wyjaśnione.
Statystyki dotyczące bilansu płatniczego oraz kwestii pieniężnych i finansowych są tworzone przez Narodowy Bank Polski, a roczne statystyki dotyczące bilansu płatniczego
wykazują wysoki poziom zgodności ze standardami UE. Jednak rozbicie na poszczególne
pozycje i na strefy geograficzne kwartalnych i miesięcznych statystyk dotyczących bilansu
powinno być w dalszym ciągu udoskonalane.
88
Wnioski
W swojej Opinii z roku 1997 Komisja wyraziła wniosek, że Polska powinna być w stanie
dostosować się do wymogów Unii Europejskiej w zakresie oficjalnych danych statystycznych w ciągu najbliższych kilku lat. Od czasu wyrażenia tego stanowiska, Polska osiągnęła
znaczący postęp w większości obszarów statystycznych; ponadto w maju i w czerwcu 2002 r.
przeprowadziła powszechny spis ludności i spis rolniczy. Można uznać, że Polska
osiągnęła wysoki poziom w zakresie stworzenia i rozmieszczenia skutecznej administracji.
Negocjacje w tej dziedzinie zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wnioskowała o jakiekolwiek ustalenia przejściowe w tym zakresie. Można uznać, że Polska zasadniczo
wypełnia swoje zobowiązania podjęte w trakcie negocjacji o przystąpieniu.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa Polska musi skoncentrować wysiłki na
dalszym ulepszaniu jakości statystyk dotyczących deficytu rządowego i zadłużenia,
wprowadzając w życie INTRASTAT, klasyfikację zgodną z Prodcomem, także dla celów
podatkowych, i zająć się usuwaniem pozostałych słabych miejsc w statystykach
dotyczących rolnictwa.
Rozdział 13: Polityka społeczna i zatrudnienie
Od ostatniego Okresowego Raportu odnotowano w tym obszarze pewien postęp.
W zakresie prawa pracy większość zmian w Kodeksie pracy wprowadzonych w sierpniu
2001 r. weszła w życie w styczniu 2002 r. Zmiany te mają na celu dalsze dostosowanie
prawa polskiego do acquis w sprawie wielu kwestii, włącznie z dyrektywami w sprawie
ochrony młodocianych, umów o pracę, ochrony praw pracowników w przypadku transferu
przedsiębiorstw oraz bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników pozostających w stosunku pracy opartym na umowie na czas określony lub w tymczasowym stosunku pracy.
W kwietniu 2002 r. przyjęto ustawę o europejskich radach zakładowych, która wejdzie
w życie z dniem członkostwa.
Acquis dotyczące równego traktowania kobiet i mężczyzn zostało w dużej mierze przetransponowane wyżej wymienionymi zmianami w Kodeksie pracy z sierpnia 2001 r., który
wszedł w życie w styczniu 2002 r. W październiku 2001 r. ustanowiono pełnomocnika
rządu do spraw równego statusu kobiet i mężczyzn. Rozporządzenie przyjęte przez Radę
Ministrów w czerwcu 2002 r. zwiększyło kompetencje pełnomocnika.
89
W zakresie statystyk dotyczących rolnictwa Księgi Gospodarcze dla Rolnictwa (EAA)
zostały opracowane z ministerstwem na podstawie metodologii przygotowywania EAA-97
i zostały uznane za zgodne ze standardami Unii. Pewne słabości w dalszym ciągu
występują w statystykach dotyczących produkcji zwierząt i bilansu, dlatego istnieje
potrzeba ich naprawy.
Przygotowane statystyki dotyczące strukturalnego biznesu i produkcji przemysłowej
w dużej mierze zgadzają się z tymi obowiązującymi w Unii. Jednakże w statystykach
dotyczących produkcji przemysłowej w dalszym ciągu istnieje problem związany
z wdrożeniem Prodcom. Statystyki dotyczące rozwoju działalności gospodarczej w krótkim
okresie reprezentowały bardzo wysoki poziom.
W dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy ustawodawstwo przyjęte od czasu ostatniego
raportu częściowo transponuje dyrektywy w zakresie zakładów górniczych, znaków
bezpieczeństwa i sprzętu ochrony indywidualnej.
W zakresie dialogu społecznego nastąpił nieznaczny rozwój. Ustawa o Trójstronnej Komisji
do spraw społeczno-gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego z sierpnia 2001 r. weszła w życie w październiku 2001 r., zapewniając odpowiednią podstawę
prawną instytucji trójstronnego dialogu społecznego. W marcu 2002 r., na podstawie tej
ustawy, działalność rozpoczęły komisje wojewódzkie trójstronnego dialogu społecznego.
W zakresie zdrowia publicznego istotnym krokiem naprzód stało się częściowe wejście
w życie w styczniu 2002 r. ustawy z września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach.
Nastąpiło dalsze dostosowanie do acquis dotyczących tytoniu, chociaż nie spełnia ono
wymogów bieżącego acquis. Podjęto pracę nad opracowaniem systemu monitorowania
zdrowia, mającego na celu uzyskanie wskaźników dotyczących zdrowia porównywalnych
z pochodzącymi z UE. Rząd przyjął również Narodowy Program Zdrowia, mający zastąpić
17 regionalnych kas chorych ustanowionych w 1999 r. Narodowym Funduszem Zdrowia,
z 16 regionalnymi oddziałami, począwszy od stycznia 2003 r. Stan zdrowia ludności
polskiej wciąż pozostaje na niższym poziomie, niż wskazuje przeciętna w UE.
Sytuacja na rynku pracy nie poprawiła się w ciągu okresu sprawozdawczego. W styczniu
2002 r. zarejestrowany poziom bezrobocia wyniósł 18,4%, osiągając najwyższy poziom od
początku transformacji. Najistotniejszym problemem nadal pozostaje bezrobocie wśród
młodzieży, szczególnie w odniesieniu do słabo wykształconych absolwentów szkół podstawowych i zawodowych, a także, choć w mniejszym stopniu, dobrze wykształconych
absolwentów uniwersytetów. Sytuacja jest różna i zależy od regionu. Strategia społeczno-gospodarcza rządu na lata 2002-2005, przyjęta w styczniu 2002 r., przewiduje wiele
środków mających na celu poprawę sytuacji na rynku pracy. Chodzi tu zwłaszcza o przyjęte w lipcu 2002 r. zmiany w Kodeksie pracy, zwiększające elastyczność rynku pracy, oraz
programy takie jak program „Pierwsza praca”, stymulujący tworzenie miejsc pracy dla
absolwentów szkół. Realizacja tego program zaczęła się w czerwcu 2002 r.
W zakresie podziału przedsięwzięć finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego
rozpoczęto opis działań, kryteriów wyboru projektu i końcowych beneficjantów w ramach
Sektorowego Programu Operacyjnego „Rozwój zasobów ludzkich” z jednej strony, z drugiej zaś w sekcji rozwoju zasobów ludzkich w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej zostało ustanowione Instytucją Zarządzającą ds. Sektorowego Programu Operacyjnego „Rozwój zasobów
ludzkich”.
Kontynuując działania Rady Europejskiej w Göteborgu, gdzie UE zachęcała państwa
kandydujące do przeniesienia zadań UE na grunt polityk narodowych, Komisja i Polska
zainicjowały wspólne zadanie polegające na współpracy nad przygotowaniem do
przyszłego uczestnictwa w unijnym procesie integracji społecznej, po przystąpieniu do UE.
Zadanie to polega na wspólnym wyodrębnieniu problemów wykluczenia społecznego
i reakcji opartych na stosownej polityce. W tym kontekście Główny Urząd Statystyczny
współpracuje z Eurostatem, mając na celu przedstawienie danych na temat ubóstwa
i wykluczenia społecznego. Wstępne wyniki sugerują, że różnice w całkowitych dochodach
wydają się być stosunkowo wysokie, podobnie jak współczynnik ubóstwa po przekształceniach społecznych (16%).
90
Ogólna ocena
Kodeks pracy wymaga dalszej nowelizacji w celu zapewnienia pełnego dostosowania
w zakresie prawa pracy (czas pracy, praca w niepełnym wymiarze godzin, umowa o pracę,
zwolnienia zbiorowe, delegowanie pracowników). Ustawa o szczególnych zasadach
rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy
zostanie również zmodyfikowana, w celu dalszego dostosowania do przepisów o zwolnieniach zbiorowych. W następstwie likwidacji Krajowego Urzędu Pracy w kwietniu 2002 r.
Polska będzie musiała wyznaczyć nową instytucję odpowiedzialną za zobowiązania
wynikające z dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników. Polska będzie musiała
podjąć kroki w celu zapewnienia pracownikom informacji i konsultacji w przedsiębiorstwach, w których pracownicy nie są reprezentowani przez związki zawodowe.
Konieczne jest dalsze dostosowanie prawa dla uzupełnienia procesu w zakresie równego
traktowania kobiet i mężczyzn, a w szczególności urlopu rodzicielskiego.
Dostosowanie i wdrożenie w życie acquis dotyczącego bezpieczeństwa i higieny pracy
wciąż wymaga znacznego wysiłku. Dotyczy to w szczególności niezbędnego prawodawstwa wtórnego dotyczącego chemikaliów, substancji rakotwórczych i azbestu.
Mechanizmy dialogu społecznego, w szczególności ustanowienie komitetów dialogu
sektorowego i przygotowanie partnerów społecznych do czynnego udziału w dialogu
społecznym na poziomie europejskim, będą wymagały dalszego wzmocnienia.
W zakresie zdrowia publicznego Polska powinna kontynuować starania zmierzające do
pełnego dostosowania się do acquis dotyczącego tytoniu. Dzięki przyjęciu ustawodawstwa
dotyczącego chorób zakaźnych obecnie będzie wymagany znaczny wysiłek skierowany na
implementację i wdrażanie, w szczególności w odniesieniu do następujących kwestii:
postępowania w przypadku wybuchu epidemii, aktywnego nadzoru, analizy większej
ilości danych, wzmocnienia możliwości laboratoriów, poufności danych, umiejętności
szybkiego reagowania i wdrażania wspólnotowych definicji przypadków. Należy również
kontynuować starania w celu dalszego dostosowania systemu monitorowania zdrowia, aby
uzyskać wskaźniki dotyczące zdrowia porównywalne z pochodzącymi z Unii Europejskiej.
Należy kontynuować wysiłki w celu poprawy stanu zdrowia ludności. Trzeba zapewnić
odpowiednie zasoby dla potrzeb zdrowotnych.
W zakresie zatrudnienia Wspólna ocena założeń polskiej polityki zatrudnienia (JAP)
stanowiła istotny krok w przygotowaniach do członkostwa. Postęp w realizacji tej polityki
91
W zakresie niedyskryminacji Polska przyjęła w czerwcu 2002 r. rozporządzenie, powierzające pełnomocnikowi rządu ds. równego statusu kobiet i mężczyzn, zgodnie z wymogami acquis, utworzenie urzędu ds. przeciwdziałania dyskryminacji z powodu rasy,
pochodzenia etnicznego, religii i przekonań, wieku oraz orientacji seksualnej. Do chwili
ustanowienia tego organu zadania wykonuje pełnomocnik (zob. także: sekcja B.1.2 – Prawa
człowieka i ochrona mniejszości).
W zakresie innych obszarów ochrony społecznej odnotowano znaczący postęp we wprowadzeniu systemu komputerowego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), działającego od czerwca 2002 r., co powinno umożliwić wdrożenie reformy emerytalnej, której
realizacja została poważnie opóźniona w latach poprzednich.
jest regularnie oceniany i będzie miał znaczenie przy zapewnianiu efektywnego
monitorowania wprowadzania założeń i zobowiązań zawartych w JAP. Należy zwrócić
szczególną uwagę na pracowników o niskich kwalifikacjach, aby podnieść poziom
wykształcenia i dostosować kwalifikacje do wymagań rynku pracy. Publiczne służby
zatrudnienia wymagają poprawy pod względem zdolności administracyjnej (lepsza
organizacyjna oraz podnoszenie kwalifikacji personelu). Polityka zatrudnienia wymaga
skoncentrowania na profilaktycznych oraz aktywnych działaniach.
Przygotowania do Europejskiego Funduszu Społecznego wymagają zintensyfikowania
w celu ułatwienia absorpcji funduszy od momentu członkostwa. W szczególności zdolność
administracyjna Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, jak również przyszłych instytucji
pośrednich oraz końcowych beneficjantów (np. Ministerstwo Edukacji i Sportu, wojewódzkie urzędy pracy) będą wymagały wzmocnienia, zwłaszcza w dziedzinach
monitorowania, kontroli ksiąg rachunkowych i kontroli finansowej. Wymagana jest
gwarancja terminowego funkcjonowania efektywnego systemu techniki informacyjnej (IT)
na potrzeby finansowego i fizycznego monitorowania interwencji ESF.
Narodowa strategia przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, uwzględniając cele UE,
wymaga nakreślenia, a następnie wdrożenia w życie. Jako że ubóstwo i wykluczenie
społeczne są wielowymiarowe, istotne jest, by promować podejście zintegrowane,
mobilizujące równocześnie różne organy rządowe i wszystkich właściwych partnerów.
Zasadnicze znaczenie ma także ulepszenie i rozwój statystyk społecznych, systemów
związanych z ubóstwem i wykluczeniem społecznym, zgodnie ze wspólnie ustalonymi
wskaźnikami wspólnotowymi dotyczącymi integracji społecznej.
W innych dziedzinach ochrony społecznej należy kontynuować starania zmierzające do
wdrożenia wcześniejszych reform, takich jak reforma służby zdrowia i emerytalna.
Pełna transpozycja i realizacja dyrektyw dotyczących niedyskryminacji wymagać będzie
dalszej nowelizacji Kodeksu pracy, jak również innych zmian w podstawach prawnych
w celu przetransponowania acquis, które nie odnosi się do zatrudnienia. Pełnomocnik ds.
równego statusu kobiet i mężczyzn powinien ustanowić organ ds. niedyskryminacji.
Wnioski
W swej Opinii z roku 1997 Komisja stwierdziła, że istnieje potrzeba wprowadzenia wielu
zmian dostosowawczych w ustawodawstwie w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy,
aby zapewnić dostosowanie do norm UE, a kontynuacji będą wymagać starania na rzecz
efektywnego wdrażania acquis. Następnie zauważono, że pod warunkiem kontynuacji
przez Polskę starań pod względem przyjęcia i stosowania acquis, wydaje się prawdopodobne, iż będzie ona w stanie niebawem przyjąć acquis w dziedzinie społecznej.
Od czasu wydania Opinii osiągnięto ogólny postęp w dostosowaniu do acquis.
W szczególności znaczny postęp odnotowano w dziedzinach prawa pracy, równego
traktowania, zdrowia publicznego i dialogu społecznego. W porównaniu z zadowalającym
poziomem dostosowania do aktów prawnych, rozwój zdolności administracyjnej nie
następuje w tym samym tempie, a zdolność w tym zakresie pozostaje umiarkowana.
Negocjacje w sprawie niniejszego rozdziału zostały tymczasowo zamknięte. Polsce
przyznano 3-letni okres przejściowy (do 31 grudnia 2005 r.) w odniesieniu do urządzeń,
92
Rozdział 14: Energia
Od czasu publikacji tego raportu osiągnięto pewien postęp w transponowaniu i implementowaniu przez Polskę prawa wspólnotowego. Tempo procesów restrukturyzacji i prywatyzacji uległo spowolnieniu.
W odniesieniu do polityki energetycznej Rada Ministrów przyjęła w kwietniu 2002 r.
dwuletnie Wytyczne dla polityki energetycznej. Dokument ten wyznacza kierunek
dalszych zmian w sektorze energetycznym i podsumowuje dotychczasowy postęp w kierunku spełnienia Założeń polityki energetycznej Polski do roku 2020.
W odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, a do zapasów paliw w szczególności, w styczniu
2002 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o rezerwach państwowych oraz zapasach
obowiązkowych paliw. Wymagany 90-dniowy poziom zapasów jest stopniowo osiągany.
Umiarkowany był postęp w dziedzinie budowy rynku wewnętrznego. Jednakże w lipcu
2002 r. przyjęto wiele poprawek do ustawy Prawo energetyczne, mających na celu dalsze
zbliżanie do prawa unijnego.
W dziedzinie elektroenergetyki: w styczniu 2002 r. uwolniono rynek dla klientów kupujących rocznie powyżej 10 GWh z krajowej produkcji. Stanowią oni około 51% polskiego
rynku energii. Jednak znaczna część rynku (52%) jest zablokowana długoterminowymi
kontraktami zawartymi między Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi a producentami
energii. Nie wypracowano odpowiedniego mechanizmu restrukturyzacji tych kontraktów.
Od chwili wprowadzenia jednodniowego mechanizmu kompensacyjnego gwałtownie
obniżył się wolumen transakcji w ramach Warszawskiej Giełdy Energetycznej.
Niewielki postęp odnotowano we wprowadzaniu strategii prywatyzacji gazownictwa,
przyjętej w maju 2001 r. Nie posuwa się dywersyfikacja źródeł zaopatrzenia w gaz, pomimo kontraktów podpisanych w 2001 r. z Danią i Norwegią, które wciąż czekają na aprobatę
rządu. Z kolei w sierpniu 2002 r. przyjęto nowy program restrukturyzacji i prywatyzacji
gazownictwa.
W sektorze naftowym prywatyzacja Rafinerii Gdańskiej i PKN Orlen postępuje, chociaż
z opóźnieniami.
93
W celu przygotowania się do członkostwa Polska powinna się skoncentrować na dalszych
staraniach dotyczących zakończenia transpozycji (zmiany w Kodeksie pracy, bezpieczeństwo i higiena pracy, tytoń i niedyskryminacja), efektywnie wdrażając acquis w dziedzinie
równego traktowania, zdrowia publicznego, dialogu społecznego i wzmocnienia aktywnych działań związanych z zatrudnieniem oraz przygotowań do wdrożenia Europejskiego
Funduszu Społecznego. Przyjęcie nowelizacji Kodeksu pracy, jak również realizacja działań
w ramach projektów będących w przygotowaniu ustawodawczym, których przyjęcie
przewidziane jest pod koniec obecnego roku, w istotny sposób przysłużyłyby się dalszemu
dostosowaniu do acquis w zakresie prawa pracy, niedyskryminacji i bezpieczeństwa
i higieny pracy.
które będą używane w przedsiębiorstwach przed 31 grudnia 2002 r. Polska, najogólniej,
spełnia zobowiązania przyjęte w tym zakresie podczas negocjacji w sprawie członkostwa.
Trwa restrukturyzacja sektora węglowego, chociaż jej tempo wydaje się spadać. Nastąpił
wzrost wydajności – do 700 t na zatrudnionego; jest to wciąż mniej niż w innych krajach
liczących się jako eksporterzy węgla. Poziom zadłużenia jest wciąż znaczny; ocenia się go
na 20 mld zł (5,4 mld euro).
Rząd przyjął liczne rozporządzenia w zakresie efektywności energetycznej mające na celu
wdrożenie europejskich wymagań co do wydajności urządzeń gospodarstwa domowego
oraz wodnych kotłów grzewczych. W sferze planów pozostaje powołanie Centrum
Efektywności Energetycznej w Przemyśle, w ramach Krajowej Agencji Poszanowania
Energii.
Jeśli chodzi o energię odnawialną, w 2001 r. rząd wprowadził obowiązek zakupu energii
elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z produkcją ciepła lub przy udziale źródeł
niekonwencjonalnych lub odnawialnych.
W zakresie energetyki jądrowej: chociaż w Polsce nie ma w tej chwili elektrowni atomowych, to jest prowadzona inna działalność z użyciem substancji radioaktywnych, w której
pojawia się zagrożenie radiologiczne, jak: eksploatacja reaktora Maria (30 MW) w Świerku,
składowanie zużytego paliwa jądrowego w Świerku, składowanie odpadów promieniotwórczych na składowisku w Różanie oraz działania związane z wydobyciem uranu.
Zagadnienia te są obecnie przedmiotem zainteresowania polskich władz.
W styczniu wydano przepisy wdrażające do ustawy Prawo Atomowe, które weszły w życie
w styczniu 2002 r. Mają one na celu lepsze rozdzielenie kompetencji między PAA i URE
oraz różnych operatorów ośrodka w Świerku. Nowa ustawa kładzie podwaliny pod
wprowadzenie przepisów bezpieczeństwa zgodnych z wymaganiami Euratomu. Do tej
pory wydano 5 nowych przepisów z ogólnej liczby 25 dotyczących podstawowych
standardów bezpieczeństwa.
Ogólna ocena
Bezpieczeństwo dostaw: Polska musi kontynuować wysiłki w kierunku osiągnięcia wymaganego poziomu zapasów paliw płynnych, chodzi w tym również o budowę nowego
zaplecza magazynowego. Istnieje potrzeba podjęcia dalszych kroków na rzecz zapewnienia
Agencji Rezerw Materiałowych pełnej gotowości do realizacji powierzonych zadań
w zakresie zapasów paliw.
Wewnętrzny rynek energetyczny: osiągnięto dość wysoki poziom zgodności z analogicznym prawem Unii. Polska m. in. uwolniła konkurencję na rynku krajowym. Wymagane są
dalsze wysiłki, aby osiągnąć stan pełnej zgodności z acquis, w tym przyjęcie niezbędnych
przepisów wykonawczych do ustawy Prawo energetyczne, uwzględniających wprowadzone w lipcu 2002 r. zmiany oraz wnioski z sesji Rady Europejskiej w Barcelonie. Również
subsydiowanie i ograniczenia importowe dla spółek unijnych do czasu przystąpienia do
Unii muszą zostać zniesione.
W ramach rynku elektroenergetycznego, mimo poprawy przejrzystości i postępów
w harmonizacji prawa, z trudnością rozwijają się zjawiska konkurencji, czemu winien jest
w głównej mierze wciąż funkcjonujący system kontraktów długoterminowych. Polska musi
znacząco wzmóc wysiłki na rzecz restrukturyzacji gazownictwa, tymczasem plany
94
Efektywność energetyczna: Polska osiągnęła znaczny postęp legislacyjny, jak również poczyniła pierwsze kroki na rzecz zwiększenia zdolności administracyjnej na tym polu. Niemniej wymagane są dalsze działania polegające na wzmocnieniu administracji, zmniejszeniu nakładów oraz przygotowania pola dla wykorzystania energii odnawialnej. Jeśli chodzi
o tę ostatnią, Polska musi kontynuować wysiłki na rzecz jej zwiększonego wykorzystania,
aż do osiągnięcia celu, jakim jest założony jej udział w wysokości 7,5 % w 2010 r.
Jeśli chodzi o kompetencje administracji poziomu centralnego, sektor energetyczny jest pod
nadzorem Departamentu Energii Ministerstwa Gospodarki. Sektor węglowy znajduje się
również w zakresie kompetencji Departamentu Restrukturyzacji Przemysłu. Ministerstwo
to wymaga wzmocnienia w zakresie liczebności i wyszkolenia kadry w celu zapewnienia
odpowiedniego wykonywania zadań z zakresu przygotowań do akcesji.
W czerwcu 2001 r. Rada Unii Europejskiej przeanalizowała raport dotyczący bezpieczeństwa jądrowego w kontekście rozszerzenia. Mimo że Polska nie produkuje energii
w elektrowniach jądrowych, raport zawiera wiążące dla Polski zalecenia w odniesieniu do
innych instalacji jądrowych, w tym bezpiecznego postępowania z odpadami radioaktywnymi i zużytym paliwem jądrowym, oraz eksploatacji reaktorów badawczych. W pierwszej
połowie 2002 r. specjalna misja ds. bezpieczeństwa jądrowego oceniła postęp we wdrażaniu
powyższych zaleceń przez kraje kandydujące. Przedsięwzięcie to, przeprowadzone pod
auspicjami Rady, zakończono opublikowaniem w czerwcu 2002 r. Raportu o stanie
przygotowań, w którym zawarto konkluzję następującej treści: Polska przyjęła i właściwie
odniosła się do wszystkich zaleceń zawartych we wspomnianym Raporcie.
Polskie dane świadczą o konieczności zwrócenia uwagi na gospodarkę zużytym paliwem
jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, w tym rozszerzenia kompetencji Państwowej
Agencji Atomistyki i Zakładu Utylizacji Odpadów Radioaktywnych. Polska będzie musiała
zapewnić zgodność z wymaganiami i procedurami Euratomu. Mając to na względzie,
należytą uwagę należy zwrócić na przygotowania do wprowadzenia Euratom Safeguards,
w szczególności w zakresie sprawozdawczości o obrocie materiałami rozszczepialnymi,
która, zgodnie z wymaganiami, ma być wykonywana bezpośrednio przez podmioty
prowadzące instalacje jądrowe lub będące w posiadaniu materiałów promieniotwórczych.
Należą do nich m. in. uniwersytety, szpitale, kliniki. Należy zauważyć, że Polska zawarła
z IAEA umowę o wprowadzeniu pełnego zakresu zabezpieczeń.
Wnioski
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja stwierdziła, że przy utrzymaniu obecnych wysiłków
Polska będzie w stanie wdrożyć większość ówczesnych regulacji energetycznych w ciągu
95
Prywatyzacja wszystkich sektorów energetycznych nie posunęła się znacząco, wobec
zawieszenia wszystkich poprzednich programów prywatyzacyjnych. W opracowaniu są
wprawdzie nowe strategie, ale ich zatwierdzanie musi zostać znacznie przyspieszone.
Opóźnienie prywatyzacji może źle wpłynąć na zdolność konkurencyjną nowo sprywatyzowanych firm po wejściu na otwarty i uwolniony rynek.
restrukturyzacji Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa kilkakrotnie odkładano.
Niezbędne są wysiłki na rzecz zwiększenia przejrzystości. Zmiany w sektorze węglowym
mają wielkie znaczenie dla dalszego rozwoju całej energetyki. Mimo wysiłków w ostatnich
latach sytuacja jest trudna i wymaga ożywienia.
kilku lat, dodając jednak, że należy przyspieszyć działania w następujących dziedzinach:
dostosowania w zakresie monopoli, w tym kwestie importu i eksportu, dostępu do sieci
przesyłowych i dystrybucyjnych, barier importowych dla produktów naftowych, taryfy za
energię, stanu przygotowania na okoliczności nadzwyczajne (w tym tworzenie obowiązkowych rezerw paliw płynnych), interwencjonizmu państwa w sektorze węglowym,
poprawy efektywności energetycznej. Nie przewidywano trudności w uwzględnieniu
przepisów Euratomu.
Od czasu wydania wspomnianej opinii odnotowano postęp, jednak nie we wszystkich
dziedzinach. Największe osiągnięcia nastąpiły w odniesieniu do zapasów paliw, pewnej
poprawy efektywności energetycznej i promocji odnawialnych źródeł energii, zagadnień
atomowych oraz stopniowej poprawy zdolności administracyjnej. Postęp we wdrażaniu
prawa, szczególnie transformacja podsektorów gazowego i węglowego, wyraźnie uległy
spowolnieniu. Polskie prawo osiągnęło znaczny stopień zgodności z acquis w dziedzinie
energetyki.
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Polsce przyznano jeden okres
przejściowy – w odniesieniu do tworzenia obowiązkowych zapasów paliw (do końca 2008 r.).
Polska generalnie dochowuje zobowiązań w tej dziedzinie złożonych w negocjacjach
przedakcesyjnych.
Aby spełnić wymagania członkowskie, polskie wysiłki powinny się skoncentrować na
zapewnieniu pełnego i terminowego przejęcia i wprowadzenia prawa z tej dziedziny,
zwłaszcza w odniesieniu do wewnętrznego rynku energetycznego (gazownictwo), a także
na poprawie zdolności administracyjnej nowo utworzonych organów. Należytej staranności
wymaga też restrukturyzacja sektora, jak również stopniowe budowanie obowiązkowych
rezerw paliw płynnych.
Rozdział 15: Polityka przemysłowa
Od ostatniego raportu Polska poczyniła dalsze postępy, jeśli chodzi o rozwój polityki
przemysłowej. Po zmianach w zarządzaniu nastąpił wzrost aktywności w odniesieniu do
definicji polityki przemysłowej. W zakresie procesu restrukturyzacji odnotowano również
osiągnięcia ustawodawcze. Na tle całego przemysłu negatywnie wyróżniał się postęp
procesów restrukturyzacji i prywatyzacji, z tendencją spowalniającą, zwłaszcza w odniesieniu do prywatyzacji.
W zakresie strategii przemysłowej Polski podjęto wiele inicjatyw i strategii. W styczniu
2002 r. rząd przyjął średnioterminowa strategię 2002-2005 („Przedsiębiorczość – Rozwój –
Praca”) w celu ożywienia polskiej gospodarki i przywrócenia szybkiego wzrostu ekonomicznego. Jednym z filarów tej strategii jest program „Najpierw przedsiębiorczość”, który
skupia się głównie na środowisku biznesowym oraz MŚP (zob. rozdział 16 – Małe i średnie
przedsiębiorstwa). Przewiduje on wprowadzenie pewnej liczby zmian, mających na celu
uproszczenie i usprawnienie systemu podatkowego, uproszczenie systemu ubezpieczeń
społecznych, zmniejszenie uciążliwości regulacji rynku pracy dla firm, ulepszenie pracy
wymiaru sprawiedliwości oraz złagodzenie barier administracyjnych, na jakie napotykają
firmy.
96
Ostatnio podjętą inicjatywą jest „program antykryzysowy” przyjęty w lipcu 2002 r., mający
na celu zmniejszenie bezrobocia oraz pobudzenie rozwoju gospodarczego. Program zawiera środki ustawodawcze oraz finansowe, włącznie z umorzeniem niektórych długów
publicznych przedsiębiorstw, wprowadzając zwolnienia podatkowe dla niektórych banków
wspomagających restrukturyzację i kredyty podatkowe, uproszczenia postępowania
upadłościowego oraz umocnienie instytucji udzielających kredyty (zob. rozdział 16
– Małe i średnie przedsiębiorstwa). W szczególności zaś środki służące zmniejszaniu
długów dużych, często państwowych przedsiębiorstw, postrzeganych za ważne z punktu
widzenia zatrudnienia, mogą być traktowane jak pomoc publiczna (zob. rozdział 6
– Polityka konkurencji).
W odniesieniu do restrukturyzacji i prywatyzacji odnotowano postępy w kilku sektorach,
mimo że tempo tego postępu pozostaje w tej sferze powolne. Ustawa o restrukturyzacji
hutnictwa stali weszła w życie w październiku 2001 r. Przyjęto także powiązane z nią
ustawodawstwo pomocnicze. W marcu 2002 r. przyjęto zweryfikowany Program restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali. Plan ten zakłada szybszą konsolidację i restrukturyzację
tego sektora przed prywatyzacją, jak również sporządzenie ponownego harmonogramu
spłaty długów polskich hut. Jednym z filarów tego planu jest utworzenie holdingu Polskie
Huty Stali SA, w którego skład wejdą cztery największe polskie huty. Holding już
powołano. Program restrukturyzacji zakłada zaangażowanie inwestorów strategicznych
w proces prywatyzacji. Ogólny program, wraz z poszczególnymi planami restrukturyzacyjnymi przewidzianymi w ustawie restrukturyzacyjnej, stanowi podstawę udzielania
pomocy publicznej w Polsce, zgodnie z Układem Europejskim. W świetle przeprowadzonych analiz zarówno ogólny program, jak i poszczególne plany hut są poddawane
weryfikacji, mającej na celu zapewnienie, że zobowiązania te zostaną wypełnione.
Kontynuowana jest restrukturyzacja sektora górnictwa. Doszło do dalszych redukcji
w odniesieniu do mocy produkcyjnych oraz zatrudnienia, lecz proces zachodził wolniej niż
w roku poprzednim. W sektorze chemicznym przyjęta została nowa strategia do roku 2010.
Podsumowując, zwolniło się tempo prywatyzacji. Liczba podejmowanych transakcji
prywatyzacyjnych spadła z 259 w roku 2000 do 137 w roku 2001. Dochody z prywatyzacji
wyniosły w roku 2001 6,8 mld zł (1,85 mld euro) i były niższe niż planowano, w przeciwieństwie do roku 2000, kiedy to zgłoszone wpływy budżetowe pochodzące z transakcji
prywatyzacyjnych wyniosły 27,2 mld zł (6,76 mld euro) i przewyższyły założenia
budżetowe. Wolniejsze tempo częściowo odzwierciedla fakt, iż większość atrakcyjnych
aktywów została już sprywatyzowana, a te, które pozostały, będzie trudniej sprywatyzować.
97
Inicjatywa ta jest szczególnie ważna w czasie, kiedy nastąpił spadek bezpośrednich
inwestycji zagranicznych w 2001 r. Poziom bezpośrednich inwestycji zagranicznych,
chociaż wciąż wyższy niż w innych państwach kandydujących w wartościach
bezwzględnych, jest stosunkowo niski w przeliczeniu na mieszkańca, w porównaniu
z niektórymi innymi krajami tego regionu (zob. sekcja B.1.2 – Kryteria ekonomiczne).
W dokumencie „Strategii” zasygnalizowano także rządowy zamiar wspierania promocji
inwestycji, w następstwie czego w marcu 2002 r. przyjęto ustawę o wsparciu finansowym
inwestycji, mającą na celu wzrost inwestycji realizowanych zarówno przez inwestorów
krajowych, jak i zagranicznych (zob. rozdział 6 – Polityka konkurencji).
W ciągu ostatniego roku nastąpiła zmiana tego aspektu polityki przemysłowej. Obecny
rząd skupia się na koncentracji firm państwowych w różnych sektorach (energetyka,
dystrybucja energii, petrochemia, przemysł nieorganiczny, cukrownictwo, hutnictwo) przed
ich prywatyzacją. Zmiana ta spowodowała opóźnienia w procesie prywatyzacji.
W zakresie dostosowań prawnych dokonano transpozycji acquis do krajowego porządku
prawnego w kwestii produktów przemysłowych (zob. rozdział 1 – Wolny przepływ
towarów). Jednakże nie dało to natychmiastowych efektów, jeśli chodzi o przemysł, gdyż
wdrażanie legislacji zostało opóźnione. Polscy producenci nadal odczuwali znaczne bariery
administracyjne, gdyż musieli produkować z uwzględnieniem istniejących standardów na
dwóch różnych rynkach: krajowym i wspólnotowym.
Ogólna ocena
Głównym celem polskiej polityki przemysłowej jest nadal stworzenie odpowiedniego
środowiska dla rozwoju przedsiębiorców przemysłowych, promocja innowacji, polepszenie
konkurencyjności przemysłu oraz wspomaganie i zachęcanie do przyjęcia go do środowiska biznesu oraz struktur przemysłowych UE. Podstawowa struktura prawna służąca
działalności gospodarczej jest już dostosowana, a sektor prywatny rozwija się dobrze.
Niektóre kwestie wciąż wymagają rozwiązań, w szczególności nie ma satysfakcjonującego
prawa chroniącego własność nieruchomości. Powinno się także podjąć wysiłki zmierzające
do wdrażania ustawodawstwa w sposób zrozumiały i konsekwentny. Należy wspierać
działania mające na celu promowanie innowacji.
Mimo że Polska jest dość zaawansowana w programie prywatyzacyjnym, państwo nadal
ma dominujący udział w niektórych polskich przedsiębiorstwach należących do takich
sektorów, jak hutnictwo, energetyka, gazownictwo, petrochemia, przemysł nieorganiczny,
transport lotniczy, koleje, przemysł alkoholowy, cukrownictwo i przemysł zbrojeniowy. Jak
przedstawiono w średnioterminowej strategii, celem rządu jest zakończenie przekształceń
własnościowych do roku 2005, kiedy to Polska powinna osiągnąć strukturę własnościową
podobną do tej, jaką dysponują kraje UE, czyli taką, w której wartość aktywów państwa
reprezentuje 10-15% PKB, w porównaniu z obecnymi 32-34%. Do chwili obecnej liczba
przedsiębiorstw państwowych (nie licząc firm znajdujących się w posiadaniu władz regionalnych lub lokalnych) została zredukowana z około 8400 w roku 1990 do 2000 w roku
2002. W tym kierunku muszą nadal być podejmowane wysiłki, w szczególności w sferze
przemysłu ciężkiego, czyli górnictwa, przemysłu chemicznego oraz zbrojeniowego.
Ministerstwo Gospodarki odpowiada za politykę przemysłową oraz politykę dotyczącą
MŚP oraz jej koordynację. Polityka rozwijana jest w sposób zintegrowany, przy zaangażowaniu innych ministerstw biorących udział w procesie jej tworzenia. W Polsce
znajdują się niezbędne, kluczowe agencje, mające na celu wdrażanie prawa, z wyjątkiem
agencji promocji eksportu, która ma powstać w styczniu 2003 r.
Należy zauważyć, że ważnym elementem każdej polityki przemysłowej jest kontrola
pomocy publicznej oraz kompatybilność programów pomocowych z przepisami UE
(zob. rozdział 6 – Polityka konkurencji).
Wnioski
W swej Opinii z roku 1997 Komisja stwierdziła, że podstawowym zadaniem dla Polski
w odniesieniu do niniejszego rozdziału jest restrukturyzacja jej tradycyjnych dziedzin
przemysłu.
98
W celu sfinalizowania przygotowań do członkostwa prowadzone przez Polskę działania
muszą się skoncentrować na przeprowadzeniu do końca procesu restrukturyzacji,
szczególnie w odniesieniu do hutnictwa oraz innych tradycyjnych gałęzi przemysłu,
finalizując dostosowanie do acquis oraz zapewniając – w szerszym zakresie – utrzymanie
i umocnienie stabilnego, zrozumiałego środowiska dla biznesu, zwłaszcza dla inwestorów.
Szczególną uwagę należy poświęcić temu, aby polityka restrukturyzacyjna była wdrażana
w sposób zgodny z acquis co do konkurencji oraz pomocy publicznej, aby utworzone
zostały wydajne i konkurencyjne przedsiębiorstwa.
Rozdział 16: Małe i średnie przedsiębiorstwa18
Od czasu opublikowania tego dokumentu odnotowano dalszy postęp we wdrażaniu
polityki wobec sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP).
Od kilku lat Polska prowadzi dobrze zdefiniowaną politykę MŚP. W okresie, którego
dotyczy niniejszy raport, głównym wydarzeniem było przyjęcie przez rząd średniookresowej strategii gospodarczej na lata 2002-2005 wraz z programem „Przede wszystkim
przedsiębiorczość”, który jest skierowany przede wszystkim do MŚP. Program ten ma na
celu uproszczenie i zminimalizowanie administracyjnych obciążeń nałożonych na MŚP.
Przewiduje on, między innymi, możliwość odroczenia płatności podatku dochodowego
w pierwszym okresie prowadzenia działalności gospodarczej, podniesienie górnego progu
wartości sprzedaży upoważniającego do płacenia podatku dochodowego w formie
zryczałtowanej, uproszczenie formalności wymaganych przy rejestracji nowego przedsiębiorstwa, możliwość opłacania składek na ubezpieczenie społeczne co kwartał (zamiast
co miesiąc) oraz liberalizację Kodeksu pracy.
Dostęp do zewnętrznych źródeł finansowania, jak stwierdzano w poprzednich raportach
okresowych, pozostaje istotną przeszkodą w rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw.
W sierpniu 2002 r. rząd przyjął program „Kapitał dla przedsiębiorczych” (na lata 2002-2006), jako część tzw. pakietu antykryzysowego (zob. rozdział 15 – Polityka przemysłowa).
Przewiduje on ustanowienie krajowego systemu poręczeń kredytowych, zarządzanego
przez Bank Gospodarstwa Krajowego (bank państwowy) i sieci lokalnych funduszy poręczeń kredytowych. Przedsięwzięte inne środki mają zachęcić sektor bankowy do zwiększenia dostępności oferty finansowej banków dla MŚP.
18
Zmiany w dziedzinie polityki wobec MŚP powinny być postrzegane w związku z rozwojem całej polityki
przedsiębiorczości, włącznie z polityką przemysłową (zob. rozdział 15 - Polityka przemysłowa).
99
Negocjacje na temat niniejszego rozdziału zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie
wystosowała prośby w kwestii jakichkolwiek rozwiązań przejściowych w ramach obszaru
„Polityka przemysłowa”. Polska ogólnie spełnia zobowiązania uzgodnione podczas
negocjacji w tym zakresie.
Od czasu opublikowania Opinii osiągnięto istotne postępy w rozwoju polityki przemysłowej, a restrukturyzacja trwa. Polska osiągnęła wysoki stopień dostosowania do aktów
prawnych, a jej struktury administracyjne zostały uproszczone. Polityka Polski co do
przemysłu ogólnie odpowiada koncepcjom i zasadom polityki przemysłowej UE, tzn.
opiera się na rynku, jest stabilna i przewidywalna.
W kwietniu 2002 r. Polska przyjęła Europejską Kartę dla Małych Przedsiębiorstw jako
podstawę działań na rzecz rozwoju małych przedsiębiorstw. Europejska Karta, przyjęta
przez Radę Europejską w czerwcu 2000 r., jest dokumentem referencyjnym w dziedzinie
polityki przedsiębiorstw w ramach strategii społeczno-gospodarczej, przygotowanej, na
posiedzeniu Rady Europejskiej w Lizbonie. Proces sprawozdawczy dotyczący wdrożenia
Europejskiej Karty w Polsce rozpoczął się w maju 2002 r.
Główną zmianą wynikającą z wdrażania polityki wobec sektora małych i średnich
przedsiębiorstw było połączenie Agencji Techniki i Technologii, Polskiej Agencji Rozwoju
Regionalnego i Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. W jego wyniku rządowi udało
się skonsolidować działania na rzecz MŚP pod nadzorem Ministerstwa Gospodarki. Polska
Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jako jedyna instytucja rządowa wdraża programy na
rzecz MŚP, finansowane zarówno ze środków budżetu państwa, jak i ze środków UE.
Utworzono sieć lokalnych instytucji finansujących. Instytucje te, działające we wszystkich
regionach, są partnerami Agencji na szczeblu lokalnym. Świadczą one usługi informacyjno-doradcze na rzecz MŚP w poszczególnych regionach.
W 2002 r. środki budżetowe wyasygnowane przez rząd na wsparcie MŚP zostały zmniejszone. Na wdrażanie Kierunków działań rządu wobec małych i średnich przedsiębiorstw
do roku 2002 przeznaczono w 2002 r. kwotę 14 mln euro, natomiast w 2001 r. wynosiła ona
18 mln euro.
Poza wymienionymi wyżej środkami w ciągu ostatniego roku nie nastąpiło wiele istotnych
zmian w szerzej rozumianym otoczeniu biznesu. Mimo wysiłków na rzecz wyeliminowania opóźnień, opieszałe funkcjonowanie systemu sądowniczego w zakresie sądów
gospodarczych pozostaje problemem dla małych firm mających ograniczone środki. Zawiły
system podatkowy i jego częste zmiany są kolejnym, często wymienianym zagadnieniem.
W ramach programu antykryzysowego zostaną wprowadzone wspomniane powyżej
kredyty podatkowe dla małych firm w pierwszym roku działalności. Nastąpią też zmiany
w prawie upadłościowym, mające na celu uproszczenie i skrócenie procedur
upadłościowych.
Nie odnotowano zmian w zakresie definicji MŚP, która pozostaje w zgodzie z zaleceniem
Komisji.
Ogólna ocena
Wytyczne programu „Przede wszystkim przedsiębiorczość” są zgodne z priorytetami UE
w zakresie polityki przedsiębiorczości. Należy z uznaniem odnotować koncentrację wysiłków
na próbie poprawy całego środowiska biznesu, zamiast na kilku wybranych środkach.
Zmiany instytucjonalne wokół Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i powstanie
sieci lokalnych instytucji finansujących powinny się przyczynić do dalszego wzmocnienia
pomocy dla sektora MŚP. Agencja nadal koordynuje Krajowy System Usług dla MŚP,
liczący ponad 150 instytucji wspierających MŚP w całym kraju. Ponadto niezbędne są stałe
wysiłki podejmowane przez wszystkie zainteresowane strony na szczeblu krajowym
(Ministerstwo Gospodarki, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości) i lokalnym (władze
lokalne, lokalne instytucje finansujące) na rzecz przygotowań do pełnego wykorzystania
unijnych funduszy strukturalnych przeznaczonych na rozwój przedsiębiorczości.
100
Organizacje reprezentujące biznes w Polsce są nadal bardzo rozproszone. Reprezentują one
różne grupy interesów, działają na różnych poziomach i nie mówią jednym głosem. Interesy MŚP są szczególnie słabo reprezentowane. Bardziej skoncentrowana i lepiej zorganizowana reprezentacja biznesu, a w szczególności MŚP, mogłaby sprawić, że opinie i potrzeby
tych firm byłyby lepiej znane i częściej brane pod uwagę przez decydentów zarówno
w Polsce, jak i w Unii Europejskiej.
Wnioski
Komisja Europejska w Opinii wydanej w 1997 r. uznała, że jakkolwiek nie przewiduje się
szczególnych problemów z akcesją Polski w związku z polityką wobec sektora małych
i średnich przedsiębiorstw, że istnieje potrzeba lepszej i wyraźniejszej koordynacji wysiłków na rzecz MŚP, uproszczenia ustawodawstwa tak, aby stało się bardziej „przyjazne” dla
MŚP, wzmocnienia infrastruktury wpierającej, poprawy otoczenia podatkowego i poprawy
dostępu MŚP do źródeł finansowania.
Od czasu wydania tamtej opinii Polska uczyniła wiele na rzecz wdrożenia polityki wobec
MŚP zgodnej z wymogami acquis. Osiągnięto pewien postęp w zakresie poprawy środowiska biznesu dla MŚP. Polityka Polski wobec MŚP jest ogólnie zgodna z zasadami i celami
polityki przedsiębiorczości UE.
Negocjacje w tym rozdziale zostały wstępnie zamknięte. Polska nie wystąpiła o żadne okresy przejściowe; ogólnie rzecz ujmując, wypełnia zobowiązania przyjęte w negocjacjach
akcesyjnych w tym obszarze.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa Polska będzie obecnie musiała skoncentrować wysiłki na konsolidacji funkcjonowania nowych struktur administracyjnych i na
zapewnieniu odpowiednich środków na potrzeby tego sektora.
Rozdział 17: Nauka i badania
W Polsce w dalszym ciągu odnotowuje się postęp w zakresie polityki naukowo-badawczej
oraz zwiększania zdolności administracyjnej niezbędnej dla jej prowadzenia. Jeżeli chodzi
o środki przeznaczone na ten sektor, w budżecie państwa na rok 2002 dokonano znacznych
cięć. W porównaniu do roku 2001 całkowite planowane wydatki zostały zredukowane
o prawie 20%.
W styczniu 2002 r. zawarto porozumienie o współpracy z Europejską Agencją Kosmiczną
określające warunki ramowe udziału polskich instytucji w projektach badawczych Agencji.
Polska uczestniczy w Piątym oraz wyraziła zainteresowanie udziałem w Szóstym Progra-
101
Istnieją też ambitne plany poprawy całego środowiska biznesu, ale na ich wdrożenie i wyniki trzeba jeszcze poczekać. Podjęto pewne wysiłki na rzecz poprawy dostępu do usług
finansowych, informacyjnych i doradczych, ale w przeszłości ich zakres był zbyt ograniczony, aby mógł przynieść znaczące efekty. Istnieje zatem potrzeba wzmocnienia tych
wysiłków.
Wysiłki powinny się koncentrować na przygotowaniach do pełnego wykorzystania
unijnych funduszy strukturalnych w zakresie rozwoju przedsiębiorczości.
mie Ramowym WE. Rząd oraz Narodowy Punkt Kontaktowy, który będzie również
funkcjonował w ramach Szóstego Programu Ramowego, zobowiązały się wzajemnie do
podejmowania dalszych wysiłków na rzecz zwiększenia udziału polskiej nauki i biznesu
w programie.
Ogólna ocena
Podstawy organizacyjne i instytucjonalne współpracy w nauce (z Krajowymi Punktami
Kontaktowymi włącznie) zostały dobrze ustanowione. Jednakże usprawnienia wymaga
bieżące działanie związanej z tą dziedziną administracji i infrastruktury. Ważnym
elementem będzie rozpowszechnianie informacji wśród małych i średnich przedsiębiorstw
oraz promowanie ich uczestnictwa w Programie Ramowym, jako że ich wiedza na temat
programu oraz możliwości poradzenia sobie z jego procedurami są ograniczone.
Fundamenty instytucjonalne sektora są dobrze zorganizowane i sprawdzone w ciągu kilku
lat funkcjonowania. Przewidziane są dalsze działania nakierowane na usprawnienie
funkcjonowania KBN oraz sieci Narodowych Punktów Kontaktowych (NCP) w zakresie ich
zdolności do wspierania nauki oraz, co ma większe znaczenie, w zakresie zapewniania
swobody dostepu do wyników badań. Będzie to stanowiło znaczący krok w niezbędnym
reformowaniu sektora naukowo-badawczego, przy zapewnieniu szerokiego dostępu do
korzyści z niego płynących.
Największym wyzwaniem dla polskiej nauki jest niedostatek środków: wydatki krajowe
brutto na badania i rozwój powinny zostać znacząco zwiększone. Udział podmiotów
gospodarczych w finansowaniu badań i rozwoju jest stosunkowo niski, a mniej niż połowa
środków na badania pochodzi z sektora prywatnego. W związku z tym promowanie nauki
będzie wymagało dalszego zwiększania wydatków na działania badawcze i rozwojowe
przez przemysł, małe i średnie przedsiębiorstwa i sektor biznesowy w ogóle. Poza tym dla
poprawy funkcjonowania sektora naukowo-badawczego konieczne jest usprawnienie
współpracy między nauką, edukacją i gospodarką.
Wnioski
W Opinii przedstawionej w 1997 r. Komisja stwierdziła, że nie są spodziewane większe
problemy w tym obszarze, a przystąpienie przyniesie korzyści obydwu stronom.
Od momentu przedstawienia tego dokumentu odnotowuje się stały postęp. Polska jest
coraz lepiej przygotowana do współpracy naukowej w warunkach Unii Europejskiej.
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Z polskiej strony nie wpłynęły
wnioski o żadne umowy przejściowe w tym obszarze. Ogólnie Polska spełnia zobowiązania z tej dziedziny podjęte w trakcie negocjacji akcesyjnych.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa wysiłki Polski muszą się kierować na
wzmacnianie powiązań między instytutami badawczymi a przemysłem oraz małymi
i średnimi przedsiębiorstwami oraz na zapewnieniu nauce i badaniom trwałej i stymulującej postęp podstawy finansowej.
102
Dalszy postęp w dostosowaniu prawodawstwa został osiągnięty w tym obszarze w trakcie
okresu sprawozdawczego.
Polska uczestniczyła w drugiej fazie programów wspólnotowych Leonardo da Vinci,
Sokrates oraz Młodzież (patrz część A.b – Powiązania między Unią Europejską a Polską).
Minister edukacji narodowej i sportu wydał dwa rozporządzenia. Pierwsze z nich dostosowuje polskie prawodawstwo do dyrektywy dotyczącej dzieci pracowników migrujących.
Zostało ono przyjęte w październiku 2001 r. i częściowo weszło w życie w grudniu 2001 r.
Drugie z nich, podpisane w kwietniu 2002 r., dotyczy podejmowania i odbywania studiów
przez cudzoziemców oraz ich uczestnictwa w badaniach naukowych i szkoleniach.
Rozporządzenie to pozwala obywatelom UE na podejmowanie studiów w okresie po
akcesji Polski oraz na udział w badaniach naukowych oraz szkolenie na równych prawach.
Co się tyczy reformy w systemie edukacji i kształcenia, Ministerstwo Edukacji Narodowej
zostało zreorganizowane oraz zmieniło nazwę w październiku 2001 r. na Ministerstwo
Edukacji Narodowej i Sportu. Został utworzony nowy Departament Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego, któremu nadano dodatkowe kompetencje.
W odniesieniu do reformy edukacji zainicjowanej w 1998 r., poprzez przyjęcie ustawy
w końcu 2001 r. zmieniającej ustawę Karta Nauczyciela, o systemie oświaty oraz ustawę
Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego przyjęto nowy kierunek, w którym
położono większy nacisk na szkolnictwo zawodowe i szkolenia. Najważniejsze zmiany
dotyczą ponownego wprowadzenia techników jako szkół średnich. Czas trwania nauki
z założenia ma być bardziej elastyczny, wzmocniono zastosowanie szerokich profili
szkolnictwa zawodowego i szkoleń, jak również systemów zewnętrznych egzaminów
potwierdzających klasyfikacje w określonych zawodach.
Zmiana ta jest oparta na Strategii rozwoju edukacji narodowej w latach 2001–2006, przyjętej
w październiku 2001 r. W dokumentacji podkreślono potrzebę stosowania szerszej edukacji
przedszkolnej, wzmacniania innowacyjnego podejścia, rozwój kształcenia ustawicznego,
polepszenie dostępu do edukacji dla mieszkańców obszarów wiejskich oraz tworzenie
warunków rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Strategia ta jest częścią „Narodowej
strategii zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich”. Obydwie strategie wiąże znaczenie
przykładane do potrzeby odpowiedniego dostosowania kształcenia zawodowego do
wymogów rynku pracy.
Ogólna ocena
Dostosowanie w zakresie prawa zostało zakończone.
Polska aktywnie uczestniczy w odpowiednich programach wspólnotowych, w ramach
których bardzo aktywne działają agencje narodowe. Dla programów wspólnotowych
zostały utworzone, jako fundacje skarbu państwa, dwie oddzielne organizacje: Narodowa
Agencja dla Programu Leonardo da Vinci oraz Narodowa Agencja dla Programów Sokrates
i Młodzież. Kadra z tych agencji liczy około 30 osób, co wydaje się wystarczające do
wypełniania zadań im przypisanych.
103
Rozdział 18: Edukacja, kształcenie i młodzież
Zdolność administracyjną Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu ocenia się jako
satysfakcjonującą zarówno w odniesieniu do kadr, jak i wyposażenia. Może być potrzebne
specjalne wzmocnienie w niektórych obszarach. Niezbędna infrastruktura powinna zostać
utworzona w celu zapewnienia stosowania prawa dotyczącego kształcenia dzieci
pracowników migrujących.
Dalszemu wdrażaniu reformy edukacyjnej powinien zostać nadany wysoki priorytet.
Podczas gdy efekty obowiązywania nowych kierunków politycznych przyjętych z końcem
roku będą w dalszym ciągu musiały wykazać wyniki, powinno się skierować większą
uwagę na dziedzinę edukacji zawodowej i kształcenia zawodowego, jak również na idee
kształcenia ustawicznego, która nie jest wystarczająco zakorzenia w mentalności społecznej.
Wnioski
W Opinii przedstawionej w 1997 r. Komisja stwierdziła, że nie spodziewa się większych
problemów w tym obszarze.
Od tego momentu Polska osiągnęła stabilny postęp w tym obszarze, w odniesieniu do
udziału w odpowiednich programach wspólnotowych. Osiągnięto wysoki stopień
dostosowania do acquis, a zdolność administracyjna jest w dużej mierze zapewniona.
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wnioskowała
o okresy przejściowe. Ogólnie Polska spełnia zobowiązania przyjęte w trakcie negocjacji
akcesyjnych w tym obszarze.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa wysiłki Polski powinny zostać ukierunkowane na zapewnienie odpowiedniej zdolności administracyjnej do wdrożenia acquis
w tym obszarze i szerszego wdrażania reformy edukacyjnej.
Rozdział 19: Telekomunikacja i technologie informacyjne
Polska osiagneła pewien postęp w dalszym dostosowywaniu prawodawstwa do acquis
w zakresie telekomunikacji oraz dalszej liberalizacji swojego rynku telekomunikacyjnego.
Jeśli chodzi o liberalizację rynku telekomunikacyjnego, lokalne usługi telekomunikacyjne
zostały w pełni zliberalizowane w styczniu 2002 r. Również od stycznia 2002 r. długodystansowi (międzymiastowi) operatorzy telekomunikacyjni nie muszą się ubiegać
o koncesje, ale mogą działać po uzyskaniu zezwolenia przez Urząd Regulacji
Telekomunikacji i Poczty.
Penetracja rynku usług telefonii komórkowej sięgnęła 26%. Funkcjonuje trzech operatorów
GSM, ale zezwolenia na świadczenie usług UMTS wydano w taki sposób, iż działalność
mogą oni podjąć tylko wówczas, gdy pozwolą na to warunki rynkowe. Penetracja stałej
sieci sięgnęła 32% i powoli rośnie. Modernizacja sieci została prawie zakończona, a rewizja
systemu wyznaczania cen jest mocno zaawansowana.
Jeśli chodzi o zagadnienia związane z systemem regulacyjnym, prawo telekomunikacyjne
zostało znowelizowane w listopadzie 2001 r. i ponownie w styczniu 2002 r.
104
We wrześniu 2001 r. Rada Ministrów przyjęła dokument pt. „ePolska” – plan działania dla
rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce na lata 2001–2006”, który opiera się na
założeniach przyjętych przez plan działania UE „eEurope+”. Dokument ten będzie corocznie aktualizowany. W ramach zwiększania zdolności administracyjnej utworzono nowy
dział administracji rządowej – „komputeryzacja”. Obejmuje on m.in. kwestie związane
z infrastrukturą komputerową, sieciami oraz systemami teleinformatycznymi, edukacją
komputerową, stosowaniem informatyki na potrzeby społeczeństwa informacyjnego oraz
współpracą międzynarodową w obszarze komputeryzacji.
Poza wyżej wspomnianym utworzeniem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty
w kwietniu 2002 r. nie dokonano dalszych dostosowań w sektorze pocztowym.
Ogólna ocena
Ambitne cele ustalone na początku lat 90., a dotyczące liberalizacji sektora nie zostały
w praktyce zrealizowane – twórcy polityki telekomunikacyjnej w Polsce nie spieszyli się
specjalnie z wprowadzaniem zasad konkurencji w tym sektorze. Poszukiwanie strategicznego partnera odbyło się również dość późno. Ta zwłoka w rozpoczęciu przemian
znajduje odzwierciedlenie w obecnej sytuacji, w szczególności w słabej penetracji sieci
stacjonarnej na obszarach niezurbanizowanych. Ale sukces, jakim było wprowadzenie
konkurencji w sektorze telefonii komórkowej, zapoczątkował nowe podejście oraz politykę
liberalizacji i rozwoju sektora. Regulacje przyjęte w 2000 r. były ważną konsekwencją tej
zmiany podejścia. Jednakże nowe regulacje oraz przyjęte procedury zawierały wiele luk
prawnych, który pozwalały na łatwe stosowanie taktyki opóźniania. Dopiero ostatnio rząd
okazał stanowczość co do promowania polityki sektorowej korzystnej dla wszystkich
uczestników rynku. Stopień liberalizacji został zwiększony poprzez usunięcie restrykcji
związanych z wydawaniem zezwoleń. Liberalizacja usług telefonii międzynarodowej jest
natomiast przewidziana na rok 2003. Usługom powszechnym oraz opartym na kosztach
cenom połączeń międzyoperatorskich powinno się poświecić więcej uwagi. Polska nie była
w stanie do tej pory oszacować ekonomicznych skutków pełnego wdrożenia acquis
w zakresie usług powszechnych, polegającego na osiągnięciu ich faktycznej dostępności,
w związku z tym decyzja co do tej kwestii staje się sprawą do załatwienia.
Do osiągnięcia pełnego dostosowania w obszarze telekomunikacji niezbędne są dalsze
wysiłki legislacyjne. W szczególności w dalszym ciągu konieczna jest nowelizacja Prawa
telekomunikacyjnego, obejmująca m.in. kwestie związane z ustaleniem definicji usługi
powszechnej, warunków jej świadczenia, preselekcji, regulacji asymetrycznej, połączeń
międzyoperatorskich, określania zasięgu rynku, przenośności numeru oraz uwolnienia
pętli lokalnej. Niektóre elementy acquis w zakresie elektronicznych instrumentów płatności
105
Ponadto miało miejsce wiele innych zmian organizacyjnych. W październiku 2001 r. odpowiedzialność za telekomunikację Ministerstwo Gospodarki przekazało Ministerstwu
Infrastruktury. W październiku 2001 r. zniesiono stanowisko pełnomocnika rządu ds.
telekomunikacji na obszarach wiejskich.
W marcu 2002 r. została utworzona nowa instytucja – Urząd Regulacji Telekomunikacji
i Poczty (URTiP). Stał się on krajowym organem regulacyjnym dla Polski zarówno
w stosunku do usług pocztowych, jak i telekomunikacyjnych. Jest on niezależny od
operatorów rynkowych, a jego zakres odpowiedzialności został prawnie określony.
w dalszym ciągu powinny być przetransponowane i powinny zostać zintensyfikowane
wysiłki zmierzające do przyjęcia wszystkich niezbędnych aktów wykonawczych. Całkowita
liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Regulacji Telekomunikacji i Poczty, nawet mimo
planowanego jej zmniejszenia, jest wystarczająca. Jednakże potrzebna jest większa liczba
odpowiednio wykwalifikowanych pracowników w celu zwiększenia zdolności administracyjnej instytucji regulacyjnej w zakresie nadzoru, tak aby jej działania były bardziej
wydajne i niezależne. Zmiany instytucjonalne połączone z częstymi zmianami personelu
(włącznie ze stanowiskami najwyższego szczebla), miały charakter destabilizujący.
Potrzebny jest okres konsolidacji w celu zapewnienia stabilności tej instytucji.
Nie zostały jeszcze przyjęte polskie regulacje dotyczące usług pocztowych. Projekt
stosownej ustawy jest rozpatrywany przez Sejm od lutego 2000 r.
Wzmocnienia wymaga zdolność administracyjna Urzędu Regulacji Telekomunikacji
i Poczty, jeżeli ma on wykonywać swoje uprawnienia w zakresie poczty. Istnieje potrzeba
utworzenia Rady Usług Pocztowych, która będzie działała na podobnej zasadzie jak
istniejąca Rada Telekomunikacji. Obydwie będą głosem opinii w zakresie spraw przedłożonych im przez ministra infrastruktury oraz prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji
i Poczty oraz przedstawią, z własnej inicjatywy, opinie w zakresie spraw leżących w kompetencjach prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Liberalizacja sektora
pocztowego nie jest zbyt zaawansowana, podobnie jak świadczenie usług powszechnych.
Wnioski
W Opinii przedstawionej w 1997 r. (Avis) Komisja stwierdziła, że polska polityka wobec
tego sektora, prowadzona od 1990 r., nie pozwoliła na taki rozwój podstawowej
infrastruktury publicznej, jaki osiągnęły inne państwa kandydujące. Przyczyną tego była
niewystarczająca demonopolizacja oraz prywatyzacja sektora, która zaowocowała niską
wydajnością inwestycji oraz usług. Opinia stwierdzała również, że ostatnio podjęte
działania prokonkurencyjne w zakresie wydawania zezwoleń oraz połączeń międzyoperatorskich operatorów sieci lokalnych będą musiały być znacznie zintensyfikowane,
jeśli Polska będzie chciała wykazać zgodność z acquis w tym obszarze oraz wykorzystać
swój niewątpliwie duży potencjał w perspektywie średniookresowej.
Od czasu ukazania się Avis, Polska stale podejmowała wysiłki na rzecz dostosowywania
prawa krajowego do acquis oraz liberalizacji rynku w tym obszarze. Ogólnie wysoki jest
stopień dostosowania do acquis, i w dużej mierze została zapewniona odpowiednia
zdolność administracyjna .
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wnioskowała
o okresy przejściowe. Ogólnie rzecz traktując, Polska wypełnia zobowiązania podjęte
w trakcie negocjacji akcesyjnych w tym obszarze.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa wysiłki Polski powinny się skupić na
kontynuowaniu dostosowań w sektorze telekomunikacji, dalszym liberalizowaniu rynku
telekomunikacyjnego oraz rynku pocztowego oraz harmonizowaniu i wdrażaniu
przepisów prawnych w sektorze pocztowym.
106
Polska osiągnęła niewielki postęp w zakresie polityki audiowizualnej, nie dokonała jednak
dalszego dostosowania prawa od czasu zeszłorocznego raportu okresowego oraz nie wprowadziła znaczących zmian w zakresie zdolności administracyjnej.
Porozumienie o współpracy między Krajową Radą Radiofonii i Telewizji Rzeczypospolitej
Polskiej oraz Naczelnej Rady Audiowizualnej Republiki Francuskiej podpisane w marcu
2002 r. pozwala na wymianę doświadczeń w zakresie wspólnotowego acquis oraz jego
wdrażania do polskiego prawa.
W czerwcu 2002 r., ze skutkiem od 1 stycznia 2002 r., podpisano Porozumienie o Współpracy (Memorandum of Understanding) przewidujące udział Polski we wspólnotowych
programach Media Plus i Media Training.
W zakresie kultury, na mocy decyzji Rady Stowarzyszenia podjętej w październiku 2001 r.,
Polska może w pełni uczestniczyć we wspólnotowym programie Kultura 2000, począwszy
od 2001 r. W okresie sprawozdawczym nastąpiły pewne zmiany organizacyjne, a ponadto
zwiększono zatrudnienie w Punkcie Kontaktowym ds. Kultury. Punkt ten jest obecnie
zlokalizowany w Ministerstwie Kultury.
Ogólna ocena
Od przyjęcia w 2000 r. ustawy zmieniającej ustawę o radiofonii i telewizji r. wiele aspektów
polskiego prawa jest zgodnych z acquis. Niezbędne jest jednakże wprowadzenie dalszych
zmian w celu osiągnięcia pełnego dostosowania. Dalsze nowelizacje oraz/lub akty
wykonawcze są w dalszym ciągu niezbędne w odniesieniu do kwestii dotyczących
zwłaszcza kryteriów jurysdykcji, definicji utworów europejskich, niektórych zagadnień
dotyczących promocji utworów europejskich oraz produkcji niezależnych, w tym
zachowania zasady proporcjonalności w promocji utworów pierwotnie wyprodukowanych
w języku polskim, ważnych wydarzeń oraz liberalizacji kapitałowej. Trwają prace nad
nowym aktem prawnym.
Zdolność administracyjna jest ogólnie oceniana jako satysfakcjonująca, jednakże planowana
zmiana ustawy o radiofonii i telewizji spowoduje konieczność wzmocnienia Krajowej Rady
Radiofonii i Telewizji, w szczególności w celu monitorowania przestrzegania nowych zasad
(np. wyposażenie komputerowe do monitorowania obowiązkowych limitów programowych oraz oceny zawartości transmisji i zastrzeżeń odbiorców odnośnie przekazu). Budżet
na rok 2001 został drastycznie ograniczony w związku z trudną sytuacją budżetową
państwa, ale ponownie zwiększono go w roku 2002.
Procedury sądowe są zbyt wolne, na przykład procedura odwoławcza do Naczelnego Sądu
Administracyjnego przeciwko decyzjom Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Powoduje to,
że wdrażanie prawa w tym sektorze nie jest zoptymalizowane.
Polska jest stroną Europejskiej Konwencji o Telewizji Ponadgranicznej oraz protokołu
zmieniającego ją.
107
Rozdział 20: Kultura i polityka audiowizualna
Wnioski
W Opinii przedstawionej w 1997 r. Komisja stwierdziła, że Polska będzie musiała podjąć
dalsze wysiłki w celu dostosowania ram prawnych oraz struktury przemysłu, jeśli będzie
chciała spełnić wymogi wspólnotowe w sektorze audiowizualnym.
Od tej chwili Polska dokonała znaczącego postępu w zakresie dostosowania prawa,
zwłaszcza poprzez wprowadzoną w 2000 r. nowelizację ustawy o radiofonii i telewizji oraz
wzmocnienie zdolności administracyjnej. Polska osiągnęła wysoki stopień dostosowania.
Istnieją odpowiednie struktury administracyjne.
Negocjacje w tym rozdziale zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wnioskowała o postanowienia przejściowe w tym obszarze i generalnie spełnia zobowiązania poczynione
w trakcie negocjacji akcesyjnych w tym obszarze.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa wysiłki Polski powinny obecnie zostać
ukierunkowane na zakończenie procesu zmian legislacyjnych, które są niezbędne do
osiągnięcia pełnej zgodności z acquis, oraz na zapewnienie, że wprowadzone w ramach
tego nowego prawa uprawnienia władzy regulacyjnej w zakresie monitorowania oraz
nakładania kar będą zarówno skuteczne, jak i szeroko stosowane .
Rozdział 21: Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych
W kwestii przygotowania do implementacji polityk strukturalnych od czasu ostatniego
raportu okresowego osiągnięto istotny postęp.
W odniesieniu do organizacji terytorialnej kraju, zostało w Polsce uchwalone rozporządzenie w sprawie ustanowienia przejściowej klasyfikacji NUTS, która to klasyfikacja
została zaakceptowana przez Komisję w czerwcu 2002 r.
Od czasu poprzedniego raportu odnotowano znaczący postęp w zakresie legislacji.
Dotyczy to uchwalenia we wrześniu 2002 r. nowelizacji ustawy o finansach publicznych,
która [w odniesieniu do budżetu] wprowadza konieczną elastyczność oraz system
wieloletniego planowania.
Co się tyczy struktur instytucjonalnych, Rada Ministrów uchwaliła w marcu 2002 r. decyzję,
która określiła system zarządzania konieczny do wdrożenia w Polsce funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Ministerstwo Gospodarki wskazano jako instytucję zarządzającą w przyszłości podstawami wsparcia Wspólnoty oraz Funduszem Spójności;
obecnie sprawuje ono funkcję w zakresie koordynacji międzyministerialnej. Ministerstwo
Finansów wyznaczono jako przyszłą instytucję płatniczą dla wszystkich funduszy. Zarysowano, z grubsza, struktury na poziomie wdrażania funduszy. Wyznaczono wszystkie
instytucje zarządzające przyszłymi programami operacyjnymi; dotyczy to również Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej jako instytucji zarządzającej Sektorowym programem
operacyjnym rozwoju zasobów ludzkich oraz inicjatywą wspólnotową EQUAL, w kontekście ogólnej odpowiedzialności MPiPS za wykorzystanie środków z Europejskiego Funduszu Społecznego.
W odniesieniu do programowania w czerwcu 2002 r. Polska przekazała Komisji Europejskiej pierwszy projekt Narodowego planu rozwoju na lata 2004-2006. Po opracowaniu
108
W odniesieniu do kontroli i ewaluacji została dokonana ocena wpływu makroekonomicznego [NPR] oraz jest kontynuowana ocena exante [tego dokumentu], która została zapoczątkowana w 2002 r. Osiągnięto postęp w budowie informatycznego systemu monitorowania; trwają prace nad określeniem wskaźników służących ocenie stanu realizacji
programów operacyjnych.
Ograniczony postęp odnotowano w zakresie kontroli finansowej i zarządzania finansowe go. W związku z wejściem w życie w styczniu 2002 r. nowelizacji ustawy o finansach
publicznych, która stanowi zgodną z acquis podstawę systemu Publicznej Wewnętrznej
Kontroli Finansowej (PIFC), odnotowano postęp w zakresie dostosowywania prawa
dotyczącego PIFC. W odniesieniu do zdolności administracyjnej w tym zakresie, nie
odnotowano znaczącego postępu.
W odniesieniu do statystyki kontynuowano konsolidację danych regionalnych na potrzeby
analizy, ewaluacji i monitorowania.
Ogólna ocena
Polska dokonała podziału terytorium na jednostki zgodne z klasyfikacją NUTS. W zakresie
legislacji odnoszącej się do acquis omawianego obszaru Polska poczyniła duże postępy
w związku z przyjęciem nowelizacji ustawy o finansach publicznych, która umożliwia
wprowadzenie systemu budżetowania wieloletniego.
Polska osiągnęła istotny postęp w zakresie tworzenia struktur instytucjonalnych. Wyznaczyła organy odpowiedzialne za wdrożenie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
Niemniej konieczne jest kontynuowanie prowadzonych obecnie prac, mających na celu
przydzielenie [każdej z wyznaczonych komórek] szczegółowego zakresu zadań. Muszą
zostać podjęte kroki w celu umocnienia efektywnej koordynacji międzyresortowej. Polska
powinna jak najszybciej określić szczegóły systemu wdrażania [funduszy]. Będzie też
musiała wywiązać się ze swych szczegółowych zobowiązań, które podjęła, aby podnieść do
wymaganego poziomu zdolność administracyjną instytucji zarządzających, instytucji
płatniczej, instytucji pośredniczących oraz innych instytucji, których to dotyczy.
Wybór projektów oraz podejmowanie decyzji powinno się odbywać w sposób zapewniający przejrzystość, efektywność oraz wiarygodność na etapie wdrażania programów.
Ponadto Polska powinna kontynuować prace mające na celu rozwój niezbędnych struktur
[administracyjnych] oraz mechanizmów koordynacji w celu wykorzystania pomocy
finansowej pochodzącej z Europejskiego Funduszu Społecznego, w kontekście Europejskiej
Strategii Zatrudnienia oraz zapobiegania zjawisku wykluczenia społecznego.
109
W celu zapewnienia realizacji zasady partnerstwa w lutym 2002 r. zainicjowano proces
szerokich konsultacji w odniesieniu do Narodowego planu rozwoju. Nie ustanowiono
dotychczas komitet monitorującego.
ostatecznej wersji plan ten będzie podstawą ustanowienia podstaw wsparcia Wspólnoty.
Polska zamierza wdrożyć sześć sektorowych programów operacyjnych, jeden Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego oraz jeden Program operacyjny pomocy
technicznej. W procesie wdrożenia Zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju
regionalnego znaczącą rolę na płaszczyźnie regionalnej będą odgrywały urzędy marszałkowskie oraz urzędy wojewódzkie.
Opracowanie projektu Narodowego planu rozwoju na lata 2004–2006 odzwierciedla postęp,
który nastąpił w zakresie programowania. Niemniej konieczne jest dalsze wzmocnienie
zdolności Polski w zakresie programowania. W tym celu konieczne będzie zapewnienie
efektywnej współpracy międzyresortowej. Konieczne jest dążenie do zapewnienia rzeczywistej realizacji zasady partnerstwa nie tylko w czasie procesu przygotowywania Narodowego planu rozwoju oraz programów operacyjnych, lecz również na kolejnych etapach.
Dalszy oraz wyraźny postęp jest konieczny w zakresie technicznego przygotowania
projektów kwalifikowalnych do wsparcia w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu
Spójności (project pipeline).
Należy kontynuować prace mające na celu zapewnienie zgodności z wymaganiami wspólnotowymi o odniesieniu do monitorowania i ewaluacji. Aby zapewnić efektywne i wydajne
wdrożenie programów w ramach funduszy strukturalnych, istotne jest wprowadzenie
i uruchomienie we właściwym czasie efektywnego systemu monitorowania. W szczególności budzi poważne zaniepokojenie budowa systemu informatycznego dla [monitorowania i ewaluacji] funduszy strukturalnych, która prowadzona jest pod kierownictwem
Ministerstwa Finansów, i jego połączenie z modułem informatycznym dla [monitorowania
i ewaluacji] Europejskiego Funduszu Społecznego.
Polska kontynuuje wysiłki w zakresie kontroli finansowej i zarządzania finansowego;
przygotowuje specjalne procedury dla kontroli finansowej, audytu, certyfikacji wydatków
oraz korekty nieprawidłowości mających ściśle określone zastosowanie przy wdrażaniu
funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności. Niemniej konieczny jest bardziej
znaczący postęp w celu wprowadzenia systemu przepływów finansowych między
instytucją płatniczą, instytucjami zarządzającymi, instytucjami pośredniczącymi oraz
końcowymi beneficjentami, a także w celu ustanowienia na wszystkich poziomach
właściwych systemów i procedur zarządzania finansowego oraz kontroli finansowej.
W tym kontekście wymagane jest znaczne zwiększenie liczby odpowiednio wyszkolonego
personelu, w szczególności w instytucji płatniczej, instytucjach zarządzających oraz
instytucjach pośredniczących w celu zapewnienia efektywności ich działania. Należy
zwrócić uwagę na fakt, że w ministerstwach odpowiedzialnych za wdrożenie funduszy nie
zostały jeszcze utworzone komórki audytu wewnętrznego. W Ministerstwie Finansów
powołano centralna komórkę ds. audytu, jednakże za priorytetowe należy uznać szkolenie
inspektorów audytu wewnętrznego. Należy opracować ogólne wytyczne dla służb audytu
wewnętrznego. Istnieje konieczność wdrożenia procedur wieloletniego programowania
wydatków budżetowych.
W odniesieniu do statystyki konieczne jest podjęcie działań służących ich dostosowaniu do
wymagań związanych z programowaniem, monitorowaniem i ewaluacją, a w szczególności
ewaluacją ex ante.
Wnioski
W Opinii z 1997 r. Komisja doszła do wniosku, że Polska powinna się zobowiązać do
stworzenia polityki rozwoju regionalnego przystosowanej do jej regionalnych dysproporcji.
Istnieje konieczność podjęcia działań w celu wyznaczenia i stworzenia struktur instytucjonalnych w Polsce w tym zakresie oraz w celu poprawienia koordynacji międzyministerialnej, jak również, że konieczne jest wzmocnienie zdolność administracyjnej Polski w celu
efektywnego wdrożenia różnych programów operacyjnych oraz, że – pod warunkiem
110
Negocjacje w omawianym rozdziale zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wniosła
o okresy przejściowe w tym zakresie. Generalnie Polska wypełnia zobowiązania, które
przyjęła w tej dziedzinie podczas negocjacji akcesyjnych.
W celu uzyskania gotowości do członkostwa Polska powinna skupić dalsze wysiłki na
określaniu szczegółowej struktury implementacyjnej oraz na wzmocnieniu zdolności
administracyjnej poprzez stałe działania na wszystkich poziomach, zgodnie z uzgodnionymi harmonogramami, wzmocnieniu koordynacji międzyresortowej oraz realizacji zasady
partnerstwa i wzmocnieniu systemów i procedur, a także wdrożeniu systemu i procedur
efektywnego monitorowania, kontroli finansowej i zarządzania finansowego. Polska zostaje
w tym celu zobowiązana do uzupełniania szczegółów programów operacyjnych dla
funduszy strukturalnych oraz struktur implementacyjnych, a także opracowuje plany
implementacyjne oraz plany rozwoju zdolności administracyjnej, włącznie ze zwiększeniem zatrudnienia w instytucjach zarządzających oraz w instytucji płatniczej. Powyższe
plany powinny zostać wdrożone z należytą determinacją.
Rozdział 22: Środowisko
Od czasu jego opublikowania Polska osiągnęła postęp w procesie legislacyjnym dzięki
przyjęciu wielu aktów wykonawczych. Kontynuowała działania mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych do wdrożenia i egzekwowania acquis w dziedzinie
ochrony środowiska. Jednakże pełna transpozycja prawa wymaga wydania wielu przepisów wykonawczych oraz dalszego wzmocnienia administracji ochrony środowiska,
w szczególności na poziomie regionalnym i lokalnym.
W odniesieniu do problematyki włączania wymagań ochrony środowiska do innych
polityk sektorowych oraz promowania zrównoważonego rozwoju, rząd przygotował
Program wykonawczy do II polityki ekologicznej państwa z 2001 r., określający zadania
inwestycyjne oraz pozainwestycyjne. Program ten ułatwia integrowanie problematyki
ochrony środowiska z politykami sektorowymi na poziomie krajowym, regionalnym
i lokalnym oraz zawiera jasną strategię dotyczącą sposobu osiągnięcia celów II polityki
ekologicznej państwa.
W dziedzinie legislacji horyzontalnej w Ministerstwie Środowiska utworzono Centrum
Informacji o Środowisku. Rozporządzenia dotyczące ocen oddziaływania na środowisko
oraz dostępu do informacji o środowisku zostały przyjęte bez pozostałych przepisów
zapewniających pełną transpozycję. Sporządzono prognozę emisji gazów cieplarnianych.
Prognoza ta zostanie uwzględniona podczas prac nad strategią w sprawie zmian klimatu,
111
Od czasu wydania Opinii Polska poczyniła istotne postępy w zakresie ustawodawstwa
oraz, głównie przez ostatni rok, odnotowała znaczący rozwój niezbędnych struktur oraz
zdolności administracyjnych. Osiągnięto umiarkowany stopień w zakresie dostosowań
legislacyjnych, niemniej obecny poziom zdolności administracyjnej wymaga jeszcze
poprawy.
dokonania powyższych dostosowań – Polska powinna w średnim okresie być gotowa do
wdrożenia reguł wspólnotowych i [właściwego] ukierunkowania funduszy otwartych
w ramach polityki strukturalnej Wspólnoty Europejskiej.
która nadal wymaga przygotowania. W sierpniu 2002 r. Polska zakończyła proces ratyfikacji
Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatycznych (Protokół
z Kioto).
W odniesieniu do jakości powietrza nie odnotowano postępów, poza dokonaniem wstępnej
klasyfikacji stref jakości powietrza.
W dziedzinie gospodarki odpadami wydano wiele rozporządzeń mających na celu zakończenie procesu transpozycji dyrektywy ramowej w sprawie odpadów oraz dyrektywy
w sprawie olejów odpadowych.
W odniesieniu do jakości wody nie odnotowano postępów.
W dziedzinie ochrony przyrody wydano trzy rozporządzenia, mające na celu zakończenie
procesu transpozycji dyrektyw w sprawie ochrony dzikich ptaków i w sprawie ochrony
siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory. Polska osiągnęła pewien postęp w pracach
nad tworzeniem listy siedlisk do sieci NATURA 2000 – lista zostanie sfinalizowana
w terminie wyznaczonym przez Polskę.
W odniesieniu do problematyki zapobiegania zanieczyszczeniom przemysłowym i zarządzania ryzykiem utworzono Krajowe Centrum „Najlepszych Dostępnych Technik”,
w celu ułatwienia implementacji dyrektywy w sprawie zintegrowanego zapobiegania
zanieczyszczeniom i kontroli. W trzech regionach został zrealizowany program pilotowy
dotyczący pozwoleń zintegrowanych. W odniesieniu do dyrektywy „Seveso II” wydano
rozporządzenie mające na celu zapewnienie pełnej jej transpozycji.
W dziedzinie organizmów genetycznie zmodyfikowanych (GMO) i chemikaliów powołano
Komisję ds. organizmów genetycznie zmodyfikowanych oraz Biuro Inspektora ds. Substancji i Preparatów Chemicznych. Jednakże Biuro nie jest jeszcze w pełni funkcjonalne, głównie
ze względu na brak personelu. Przyjęto trzy rozporządzenia dotyczące substancji zubożających warstwę ozonową.
W odniesieniu do hałasu wydano rozporządzenie mające na celu zapewnienie pełnej
transpozycji dyrektywy w sprawie emisji hałasu przez urządzenia pracujące na wolnym
powietrzu.
W odniesieniu do bezpieczeństwa atomowego i ochrony radiologicznej (patrz także
rozdział 14 – Energia) nie odnotowano postępów.
Polska kontynuowała pewne działania mające na celu rozwój zdolności administracyjnych
w zakresie ochrony środowiska. Zarówno w Ministerstwie Środowiska, jak i na poziomach
regionalnym i lokalnym nastąpiło wzmocnienie organów administracji ochrony środowiska
(ogółem w 2001 r. utworzono 123 nowe etaty). Przeprowadzono szkolenia, w szczególności
dotyczące acquis w zakresie ocen oddziaływania na środowisko, jakości wody, sieci Natura
2000, organizmów zmodyfikowanych genetycznie i hałasu. Co do wydawania pozwoleń,
polski system nadal opiera się na starych zasadach; pozwolenia zintegrowane zostały
przetestowane na projektach pilotowych. W odniesieniu do prac w zakresie planowania
i programowania polskie programy dotyczące poprawy jakości powietrza oraz planów
gospodarki odpadami są jeszcze w fazie przygotowawczej. Jest szczególnie istotne, aby
112
Mimo że Polska osiągnęła znaczny poziom zgodności z acquis w dziedzinie ochrony
środowiska, musi jeszcze przyjąć wiele aktów wykonawczych w celu zakończenia procesu
transpozycji praktycznie we wszystkich dziedzinach. Dotyczy to zwłaszcza dyrektyw
dotyczących jakości powietrza, wody, chemikaliów, zintegrowanego zapobiegania
zanieczyszczeniom i kontroli, ochrony przyrody oraz niektórych dyrektyw w sprawie
odpadów (odpady z opakowań, składowiska odpadów). Przygotowano wiele projektów,
jednak zakończenie procesu transpozycji do końca 2002 r. ma znaczenie wyjątkowej wagi ze
względu na konieczność wdrożenia nowych przepisów w odpowiednim czasie. Należy
zwrócić szczególną uwagę na implementację dorobku acquis w dziedzinie gospodarki
odpadami (sporządzanie planów gospodarki odpadami, rekultywacja składowisk odpadów,
wzmocnienie zdolności administracyjnych), jakości wody (wyznaczenie wód wrażliwych na
zanieczyszczenia azotanami pochodzenia rolniczego zgodnie z acquis, przegląd pozwoleń
udzielonych na odprowadzanie do wód substancji niebezpiecznych), zapobieganie
zanieczyszczeniom przemysłowym (wydawanie pozwoleń zintegrowanych), ochrona
przyrody (konieczność przyspieszenia prac nad identyfikacją siedlisk i gatunków) oraz
chemikaliów (konieczność wzmocnienia zdolności administracyjnych).
Realizacja zasady integracji powinna być zawsze respektowana zarówno na poziomie
krajowym, jak i Wspólnoty. Polska winna kontynuować proces integrowania wymagań
ochrony środowiska z definicjami oraz działaniami implementacyjnymi dotyczącymi
wszystkich polityk sektorowych w celu promowania zrównoważonego rozwoju.
Zdolność administracyjna Polski do implementacji acquis w zakresie środowiska wymaga
szczególnej uwagi. Chociaż dodatkowo zaplanowano zwiększenie liczby etatów, z uwagi na
ograniczenia budżetowe wzrost zatrudnienia jest niższy niż pierwotnie zakładano.
Wdrożenie prawa ochrony środowiska zostało zdecentralizowane i przekazane na poziomy
województw i powiatów, powołanych na mocy reformy systemu administracyjnego
państwa z 1999 r. Pozwala to rozwiązywać problemy ekologiczne na poziomie, na którym
one występują. Jednakże wydziały ochrony środowiska w województwach i powiatach
potrzebują jeszcze czasu, by w pełni funkcjonować, a 16 regionalnych Komisji ds. Ocen
Oddziaływania na Środowisko nie zostało jeszcze utworzonych. Polska będzie musiała
zwiększyć zatrudnienie w urzędach wojewódzkich i powiatowych oraz zapewnić alokację
zasobów ludzkich w sposób odzwierciedlający nowe i większe zadania wynikające ze
wspólnotowego dorobku prawnego w zakresie środowiska, a zwłaszcza z dyrektywy
w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i kontroli (IPPC). Konieczne
jest również przeprowadzanie dalszych szkoleń na poziomach lokalnym i regionalnym.
Polska musi rozwiązać te problemy, aby być gotową do implementacji dyrektyw w zakresie
środowiska w dniu akcesji.
113
Ogólna ocena
programy dotyczące poprawy jakości powietrza były gotowe w momencie akcesji. Połowa
województw oraz około jednej piątej powiatów przygotowały własne plany gospodarki
odpadami. W odniesieniu do monitoringu Polska kontynuowała działania w zakresie
inwestycji. Inspekcje przeprowadzane są regularnie. W odniesieniu do problematyki
egzekwowania prawa niezgodność z wymaganiami ochrony środowiska jest powodem
uiszczania opłat i nakładania kar; w większości przypadków były one umarzane, jeśli
wprowadzano program mający na celu osiągnięcie zgodności ze standardami ochrony
środowiska.
W odniesieniu do problematyki wydawania pozwoleń wystąpiły opóźnienia w procesie
wydawania pozwoleń zintegrowanych, które obecnie mają być wydawane pod koniec 2002 r.
Problem ten będzie wielkim wyzwaniem zarówno dla władz regionalnych, jak i lokalnych.
Około 70% instalacji podlegających regulacji dyrektywy IPPC będzie musiała być obsługiwanych przez organy administracji wojewódzkiej. Dlatego konieczne jest, aby w Polsce
pilnie przeszkolono służby odpowiedzialne za wydawanie pozwoleń zintegrowanych na
poziomach wojewódzkim i powiatowym, głównie w zakresie procedury oraz problematyki
najlepszych dostępnych technik. W niektórych przypadkach konieczne będzie zatrudnienie
nowego personelu. Ponadto konieczne są czytelne wytyczne dotyczące wdrożenia nowego
prawa, przygotowane przez administrację centralną, w celu zapewnienia ujednolicenia
procesu implementacji we wszystkich regionach. Nowo powstałe Krajowe Centrum
„Najlepszych Dostępnych Technik” będzie odgrywać kluczową rolę, ale potrzebuje ono
więcej pracowników. Długofalowa współpraca między władzami regionalnymi i lokalnymi
będzie konieczna w celu uzyskania odpowiednich ekspertyz.
Zdolności Polski w zakresie planowania i programowania w ochronie środowiska są wciąż
ograniczone. Większość działań podejmowanych jest co do każdego przypadku oddzielnie.
Jednakże sytuacja poprawia się, więc ustalono ostateczne terminy na sporządzenie planów
i programów wymaganych prawem wspólnotowym. Niedawno Polska rozpoczęła
przygotowywanie programów poprawy jakości powietrza, a w przygotowaniu jest krajowy
plan gospodarki odpadami, jakkolwiek plany wojewódzkie i powiatowe wymagają jeszcze
weryfikacji, tak aby spełniały wymagania wspólnotowe. Polska musi nadal wzmacniać
zdolności w zakresie monitoringu. Konieczne jest wzmocnienie monitoringu jakości
powietrza, w szczególności monitoringu pyłu zawieszonego w powietrzu (PM10).
W odniesieniu do wody należy rozszerzyć monitoring wody pitnej w kranach i zapewnić,
aby wszystkie laboratoria mogły dokonywać pełnych pomiarów wszystkich parametrów
zanieczyszczeń podanych w dyrektywie w sprawie wody pitnej. Brak jest nowoczesnego
sprzętu laboratoryjnego. W tym kontekście konieczne jest bardziej efektywne wykorzystywanie wyposażenia laboratoriów regionalnych, tak by sprostać wymaganiom
wspólnotowym bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów.
Polskie inspektoraty ochrony środowiska działają dobrze i zatrudniają dobry personel.
Jednakże w celu spełnienia wymagań wspólnotowych dyrektyw konieczne jest przeniesienie części pracowników laboratoriów i powierzenie im zadań w zakresie monitoringu
i inspekcji. W niektórych przypadkach należy zwiększyć częstotliwość inspekcji, zwłaszcza
inspekcji małych i średnich instalacji. Inspekcje dużych instalacji prowadzone są w wystarczającym stopniu, a wojewódzkie inspektoraty mają rzetelne podstawy do planowania
i prowadzenia inspekcji oraz zapewnienia nadzoru w przypadkach nieprawidłowego
funkcjonowania.
W odniesieniu do egzekwowania przepisów kary są skutecznym sposobem gromadzenia
środków i stanowią bodziec dla operatorów do negocjowania z organami administracji
programów naprawczych. Polska kontynuuje znaczące inwestycje w dziedzinie ochrony
środowiska. Jednakże konieczne jest podjęcie działań mających na celu ustanowienie
spójnych strategii inwestycyjnych, które poprawią efektywność inwestycji, poprzez
kierowanie dostępnych środków na wdrażanie wymagań dorobku wspólnotowego. Polska
potrzebuje bardziej strategicznego podejścia do inwestycji w dziedzinie ochrony środowiska, z czytelnym planowaniem procesów inwestycyjnych i wyznaczonymi priorytetami.
114
W Opinii z 1997 r. Komisja stwierdziła, że pełnej transpozycji dorobku wspólnotowego
w dziedzinie ochrony środowiska należy się spodziewać w perspektywie średniookresowej.
Komisja podkreśliła także, że zgodność ze znaczną liczbą przepisów wspólnotowych,
wymagająca wielkiego zrównoważonego wysiłku inwestycyjnego oraz znacznych
wysiłków administracyjnych, może być osiągnięta tylko w dłuższym okresie i wymagać
będzie zwiększonego poziomu inwestycji prywatnych i publicznych.
Polska odnotowała wyraźny postęp w osiąganiu zgodności z dorobkiem wspólnotowym
w dziedzinie ochrony środowiska, w szczególności w ciągu ostatnich dwóch lat, a szczególnie
ostatnio uczyniła postęp w zakresie rozwoju zdolności administracyjnych do implementacji
acquis w tej dziedzinie. Polska utrzymała również wysoki stopień inwestycji.
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Polsce przyznano okresy
przejściowe w odniesieniu do zawartości siarki w paliwach płynnych (do 31 grudnia 2006 r.),
emisji lotnych związków organicznych uwalnianych w trakcie magazynowania i dystrybucji benzyny (do 31 grudnia 2005 r.), spraw związanych z gospodarką odpadami
dotyczących odpadów z opakowań (do 31 grudnia 2007 r.), odpadów innych niż
niebezpieczne składowanych na wysypiskach i transgranicznego przemieszczania
niektórych odpadów (do 31 grudnia 2012 r.), oczyszczania ścieków komunalnych (do 31
grudnia 2015 r.), odprowadzania do wód niektórych substancji niebezpiecznych zawartych
w ściekach (do 31 grudnia 2007 r.), istniejących instalacji podlegających dyrektywie w
sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i kontroli (do 31 grudnia 2010 r.)
oraz promieniowania jonizującego w trakcie zabiegów medycznych (do 31 grudnia 2006 r.).
Polska wypełnia większość zobowiązań przyjętych w trakcie negocjacji akcesyjnych. Na
początku planowano, że większość dorobku wspólnotowego będzie transponowana do
końca 2000 r., ale ostatecznie przesunięto ten termin na koniec 2001 r. Ten zmieniony plan
został w ogromnym stopniu zrealizowany w stosunku do ustaw, i jest to istotne osiągnięcie.
Pojawiły się jednakże opóźnienia w wydawaniu aktów wykonawczych, w szczególności
w dziedzinie jakości wody, zanieczyszczeń przemysłowych, kontroli i zarządzania
ryzykiem oraz chemikaliów. Polska musi jeszcze dostarczyć niektórych informacji, o jakie
została poproszona podczas negocjacji akcesyjnych, tj. program implementacji dyrektywy
w sprawie wody pitnej, ostateczną wersję listy instalacji IPPC, plan inwestycyjny dotyczący
dyrektywy w sprawie składowisk odpadów. Tymi sprawami należy się pilnie zająć.
W celu osiągnięcia gotowości do członkostwa Polska powinna podjąć działania mające na
celu zakończenie procesu transpozycji dorobku wspólnotowego oraz wzmocnienie ogólnej
zdolności administracyjnej i dotyczącej wydawania pozwoleń zintegrowanych.
Przygotowano już wiele projektów rozporządzeń w obszarze środowiska regulujących
wymagania w zakresie jakości wód, gospodarki odpadami, jakości powietrza, organizmów
zmodyfikowanych genetycznie, sieci NATURA 2000. Ich przyjęcie stanowiłoby istotny krok
w kierunku osiągnięcia zgodności z prawem wspólnotowym. W Planie działania
uwzględniono prace w zakresie każdej dziedziny. Ich wdrożenie spowoduje wzmocnienie
zdolności administracyjnych na poziomie krajowym, tworząc ważne wytyczne dla władz
regionalnych.
115
Wnioski
Winny być zabezpieczone ogromne potrzeby inwestycyjne, także średniookresowe, aby
zapewnić implementację acquis w dziedzinie ochrony środowiska.
Rozdział 23: Ochrona konsumentów i zdrowia
Osiągnięto dalszy postęp w zbliżaniu z acquis dotyczącym ochrony konsumentów oraz
w poprawie zdolności administracyjnej koniecznej do jego skutecznego wdrożenia.
W zakresie środków dotyczących bezpieczeństwa produktów w 2002 r. weszły w życie
rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie bezpieczeństwa zabawek oraz bezpieczeństwa
i znakowania wyrobów włókienniczych (patrz rozdział 1 – Swobodny przepływ towarów).
W dziedzinie środków nie dotyczących bezpieczeństwa we wrześniu 2002 r. weszła w życie
ustawa o kredycie konsumenckim. Ustawa o cenach, zawierająca ustawową delegację dla
ministra finansów do wydania aktów wykonawczych, weszła w życie w grudniu 2001 r.
Rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad uwidaczniania cen towarów i usług
przyjęto w czerwcu 2002 r. i weszło ono w życie w lipcu 2002 r. Ustawę o szczególnych
warunkach sprzedaży konsumenckiej uchwalono w lipcu 2002 r.
Z punktu widzenia zdolności administracyjnej odnotowano postęp w kilku obszarach
(powiatowi rzecznicy konsumentów, sądy arbitrażowe, system informowania o produktach
niebezpiecznych i monitorowanie wypadków konsumenckich). Ponadto pewien postęp
poczyniono w zakresie tworzenia systemu nadzoru rynku. Ustawa o systemie oceny
zgodności, zawierająca ramy dla systemu nadzoru rynku zgodnego z dyrektywami nowego
podejścia, została przyjęta we wrześniu 2002 r. Ważne przepisy regulujące współpracę
między Inspekcją Handlową, rzecznikami konsumentów, władzami centralnymi i lokalnymi
oraz instytucjami pozarządowymi zajmującymi się sprawami ochrony konsumentów
zostały przyjęte w marcu 2002 r. Wszystkie wymienione instytucje będą miały prawo do
prowadzenia działań takich jak m.in. wspólna kontrola sklepów i innych jednostek
występujących na rynku, które łamią prawa konsumentów. W lipcu 2002 r. zawarto
porozumienie między Federacją Konsumentów, Stowarzyszeniem Konsumentów Polskich,
Radą Rzeczników Konsumentów i Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na
mocy którego powołano Radę Konsumencką, która będzie organem doradczym prezesa
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
W marcu 2002 r. rząd przyjął dwa ważne dokumenty: Raport o stanie prawnej ochrony
konsumentów w Polsce, który analizuje aktualną sytuację i wskazuje zmiany, jakie muszą
zostać dokonane w polskim systemie prawnym, by poprawić ochronę praw konsumentów,
oraz Rządową politykę konsumencką na lata 2002-2003 zawierającą projekty rozwoju polityki na rzecz rozwijania świadomości konsumenckiej, będącą częścią polityki ekonomicznej państwa.
Dalszy postęp nastąpił w zakresie mianowania rzeczników konsumentów (360 w momencie
sporządzania niniejszego raportu). Rzecznicy konsumentów występują na poziomie powiatu i są częścią jego władz. 35 sądów polubownych działających pod auspicjami Inspekcji
Handlowej uzupełnia i częściowo odciąża zwykłe sądy, ułatwiając konsumentom dostęp do
wymiaru sprawiedliwości.
W 2001 r. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów otrzymał 1201 skarg, wniosków
i próśb o radę w zakresie praw konsumentów. W 989 przypadkach wydano decyzje. Szybko
rosła liczba napływających skarg – do końca kwietnia 2002 r. Urząd otrzymał 810 skarg
116
Działalność organizacji konsumenckich w Polsce finansowana jest z budżetu państwa.
Środki finansowe przeznaczane są na działania zlecane przez Urząd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów: są to koszty np. bezpłatnych usług doradczych dla konsumentów, koszty
kampanii edukacyjnych i promocyjnych, testów porównawczych produktów, publikacji
ulotek. W 2001 r. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeznaczył 2,56 mln złotych
(0,58 mln euro) na wsparcie organizacji konsumenckich w tego typu działaniach [w porównaniu z 2,232 mln złotych (0,56 mln euro) w roku 2000]. W sierpniu 2002 r. Rada
Ministrów zatwierdziła 20 kolejnych etatów: 10 dla Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i Inspekcji Handlowej na zadania związane z nadzorem rynku oraz 10 kolejnych
dla Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na zadania związane z ochroną zbiorowych interesów konsumentów.
Ogólna ocena
Działania podejmowane od 1997 r. przyniosły istotne rezultaty, zwłaszcza w odniesieniu do
stworzenia ram prawnych ochrony konsumentów i harmonizacji określonych przepisów
krajowych z odpowiednimi dyrektywami wspólnotowymi.
Potrzebne są jednakże dalsze działania dostosowawcze. Ustawa o ochronie niektórych praw
konsumentów z marca 2000 r., zawierająca przepisy o odpowiedzialności za produkt,
powinna zostać zmieniona w celu uzupełnienia odpowiednich ram prawnych.
Duża liczba spraw związanych z ochroną konsumentów, z którą mają do czynienia pracownicy Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i Inspekcji Handlowej, sprawia, że
konieczne jest zwrócenie uwagi na zasoby ludzkie. Odnotowując decyzję Rady Ministrów
z sierpnia 2002 r. o przyznaniu dodatkowych etatów na cele ochrony konsumentów, należy
dążyć do dalszego wzmacniania zdolności administracyjnej, idącej w parze z przyznaniem
odpowiednich środków finansowych z budżetu.
Przyjęcie ustawy o Inspekcji Handlowej wraz z ustawą o ogólnym bezpieczeństwie
produktów, sprawiło, że system nadzoru rynkowego nad produktami konsumenckimi staje
się coraz bardziej zbliżony do systemu wspólnotowego. Aby jednak zapewnić pełną
zgodność, potrzebne jest uważne wdrożenie znowelizowanej ustawy o systemie oceny
zgodności.
117
Inspekcja Handlowa, jako organ nadzoru rynkowego nad produktami konsumenckimi,
składa się z głównego urzędu z siedzibą w Warszawie i 16 oddziałów terenowych
(inspektoraty wojewódzkie). Oddziały mają 34 pododdziały ulokowane w większych
miastach. Zatrudnienie w Inspekcji Handlowej zwiększa się – na koniec 2001 r. w centrali
i oddziałach zatrudnionych było prawie 3000 osób. W 2001 r. 35 sądów polubownych
Inspekcji Handlowej otrzymało 3117 wniosków. Na ich podstawie wydano 356 orzeczeń,
spośród nich 149 było korzystnych dla konsumentów, 1202 sprawy zostały załatwione
polubownie. Pozostałe były ogólnymi zapytaniami. W pierwszej połowie 2002 r. wpłynęły
1603 wnioski, wydano 199 decyzji, z tego 107 na korzyść konsumentów; 467 zostało
załatwionych polubownie.
i wydał decyzje w 588 sprawach. Działania nieuczciwej konkurencji polegały w większości
przypadków na nieodpowiednim znakowaniu produktów, stosowaniu wprowadzającej
w błąd lub zakazanej reklamy oraz podrabianiu innych produktów.
Główne struktury nadzoru rynkowego istnieją, jednakże konieczne są dalsze działania,
w szczególności mające na celu poprawę współpracy pomiędzy organami nadzoru
i usprawnienie krajowego systemu kontaktów między izbami przemysłowymi, handlowymi
oraz związkami konsumentów, a także systemu informacji o nadzorze rynkowym dla
polskich władz wykonawczych. Należy zrezygnować z istniejącego obecnie systemu
certyfikacji produktów przed ich wejściem na rynek.
Konieczne jest rozwijanie świadomości konsumentów w odniesieniu do ich praw i zasad
rządzących rynkiem, a także świadomości przedsiębiorców w odniesieniu do przepisów
i zasad uczciwej konkurencji oraz pozytywnych skutków dobrego wizerunku firmy wśród
konsumentów. Rozwój tej świadomości będzie wymagał szeroko zakrojonych działań
edukacyjnych i promocyjnych. Jest konieczne, aby działania w tym zakresie zostały
wzmocnione i rozszerzone, tak by mogły dotrzeć do szerokiego grona odbiorców,
w szczególności konsumentów z małych miastach i obszarów wiejskich oraz do małych
i średnich przedsiębiorców.
Organizacje konsumenckie powinny otrzymać więcej środków finansowych przeznaczonych na wypełnianie zadań. Powinny one zostać aktywniej zaangażowane w działania
z zakresu nadzoru rynku oraz wykonywania przepisów dotyczących ochrony konsumentów. Możliwość przeprowadzania przez organizacje konsumenckie testów porównawczych
powinna zostać poszerzona, a ich punkt widzenia powinien być wnikliwiej brany pod
uwagę podczas procesu tworzenia standardów.
Wnioski
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja stwierdziła, że poziom ochrony konsumentów w Polsce
był niewystarczający, a Polska będzie musiała podjąć istotne kroki w celu poprawy przepisów i dostosowania ich do acquis.
Od tego czasu osiagnięto znaczący postęp, w szczególności na przestrzeni ostatnich dwóch
lat, zwłaszcza w odniesieniu do przyjmowania odpowiedniej legislacji. Zgodność
z acquis w dziedzinie ochrony konsumentów jest zaawansowana, widać też poprawę
zdolności administracyjnej.
Negocjacje dotyczące tego rozdziału zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie występowała o okresy przejściowe i, ogólnie rzecz ujmując, wypełnia zobowiązania podjęte podczas
negocjacji.
W celu zakończenia przygotowań do członkostwa Polska powinna się skoncentrować na
wysiłkach mających na celu przyjęcie acquis i zintensyfikować działania zwiększające
zdolność do jego implementacji. Największym wyzwaniem na dzień dzisiejszy jest jednak
zapewnienie, że zarówno konsumenci, jak i przedsiębiorcy w wystarczającym stopniu
rozumieją przepisy i znają prawa i obowiązki, jakie z nich wynikają.
Rozdział 24: Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych
Od czasu opublikowania Okresowego Raportu 2001 Polska zrobiła postępy w obszarach
ochrony danych, migracji, azylu i współpracy policyjnej. Niewielkie postępy odnotowano
w obszarze polityki wizowej, zwalczania przestępczości zorganizowanej i prania pieniędzy.
118
Jeśli chodzi o politykę wizową, to od ostatniego Okresowego Raportu wprowadzono
zmiany do harmonogramu zakończenia prac dostosowujących polskie przepisy do acquis,
określonym w polskim Narodowym programie przygotowania do członkostwa w UE.
W lutym 2002 r., z pewnym opóźnieniem, wprowadzono wizy dla obywateli Kuby. Jako
pierwszy krok na drodze do wprowadzenia wiz dla obywateli Federacji Rosyjskiej,
Białorusi i Ukrainy – w maju 2002 r. Polska notyfikowała władzom tych państw o wypowiedzeniu umowy z 1985 r. (z ówczesnym Związkiem Radzieckim) w sprawie uproszczonej
procedury przekraczania granic z tymi krajami. Wypowiedzenie to wejdzie w życie 12 miesięcy po notyfikacji, ale do czasu wprowadzenia wiz środek ten nie powinien wywrzeć
znaczącego wpływu na dwustronny ruch graniczny z tymi państwami, jako że umowa
z Federacją Rosyjską w zasadzie została zawieszona od 1994 r., umowy zaś dotyczące
obywateli białoruskich i ukraińskich dotyczą około 6000 osób rocznie. W lipcu 2002 r.
powiadomiono Byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii (FYROM) o rozwiązaniu umowy
o ruchu bezwizowym ze skutkiem wiążącym od listopada 2002 r.
Jeśli chodzi o rozwój zasobów ludzkich i materialnych w okresie sprawozdawczym,
w grudniu 2001 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych ustanowiło Jednostkę Koordynacyjną
ds. przygotowań do wprowadzenia, od lipca 2002 r., ruchu wizowego między UE a Federacją Rosyjską, Białorusią i Ukrainą. W planach przygotowań mieści się rozwój infrastruktury, w tym otwarcie 2 nowych konsulatów na Ukrainie (w Łucku i Odessie),
dostosowanie 10 działających konsulatów w Federacji Rosyjskiej, modernizacja 3
konsulatów na Białorusi, wyposażenie informatyczne, rozwój kadr i szkolenia. Faza
projektowania infrastruktury informatycznej służącej wydawaniu wiz w zagranicznych
placówkach konsularnych dobiega końca, ale wdrożenie nie jest jeszcze sprawą oczywistą.
Od października 2001 r. zrobiono raczej niewielkie postępy.
Po rozszerzeniu listy państw podlegających obowiązkowi uzyskania wizy przed wjazdem
na terytorium Polski liczba wydanych wiz w placówkach konsularnych w 2001 r. wzrosła
do ok. 244 000, czyli o 30% w porównaniu z 2000 r. Przeciwnie, liczba wiz wydanych
w Polsce na szczeblu wojewódzkim (dane liczbowe pochodzą z Urzędu ds. Repatriacji
i Cudzoziemców) zmniejszyła się w wyniku wejścia w życie w lipcu 2001 r. nowej ustawy
119
Polska zrobiła decydujące postępy w dostosowaniu do acquis swojego prawa w zakresie
ochrony danych. Nowelizacja ustawy o ochronie danych osobowych z czerwca 2001 r.,
zmieniająca ustawę z 1997 r., zapewniła obecnie pełną zgodność z acquis. Uwzględniono
przepisy dotyczące przetwarzania danych wrażliwych oraz odpowiedzialności. W maju
2002 r. ratyfikowano Konwencję Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych. Konwencja weszła w życie w Polsce we wrześniu
2002 r. Organ odpowiedzialny za ochronę danych, Biuro Generalnego Inspektora Ochrony
(GIODO), zatrudnia obecnie 99 pracowników, z czego tylko 14 bezpośrednio uczestniczy
w prowadzeniu kontroli. Generalny Inspektor ma szeroki zakres uprawnień, włącznie
z prawem interwencji w celu poprawienia lub usunięcia danych osobowych znajdujących
się w zbiorach danych. Instytucja ta wydaje też opinie w sprawie projektów ustaw i zarządzeń dotyczących ochrony danych osobowych oraz rozpatruje skargi składane przez
obywateli (patrz: rozdział 3 – Swoboda świadczenia usług).
Poważne ograniczenia budżetowe pojawiły się zarówno w obszarze zarządzania granicami,
jak i zwalczania przestępczości zorganizowanej. W szczególności nadal występują problemy
kadrowe w Straży Granicznej.
o cudzoziemcach. W 1998 r. w Polsce wydano prawie 44 000 wiz, w porównaniu z 13 466
w 2000 r. i 11 232 w 2001 r. W grudniu 2001 r. komendant główny Straży Granicznej,
w porozumieniu z Ministerstwem Spraw Zagranicznych, podjął decyzję o radykalnym
zmniejszeniu, od stycznia 2002 r., liczby wiz wydawanych na przejściach granicznych.
Obecnie obowiązuje postępowanie zgodne z przepisami Schengen, które przewidują
wydawanie wiz na granicach jedynie w wyjątkowych przypadkach. Daje ono wymierne
rezultaty: podczas gdy w pierwszym kwartale 2001 r. na granicach wydano 2825 wiz,
w tym samym okresie 2002 r. wydano jedynie 256 wiz, co oznacza spadek o ponad 90%.
Dalsze postępy odnotowano w zarządzaniu granicami zewnętrznymi i w przygotowaniach
do Schengen, mimo znacznych ograniczeń środków budżetowych na wdrożenie przewidzianych udoskonaleń zgodnie z przyjętym harmonogramem, zwłaszcza w zakresie
rekrutacji personelu.
W 2001 r. i w pierwszych miesiącach 2002 r. obserwowano dalszy spadek natężenia ruchu
granicznego w (-18,9% w 2001 r.). Dotyczyło to głównie cudzoziemców (-28%), podczas gdy
odnotowano jedynie niewielki spadek liczby obywateli polskich (-5%). Mały ruch graniczny
także był o wiele mniejszy (-31,6%). Zarejestrowano spadek łącznej liczby prób nielegalnego
przekroczenia granicy Polski w obie strony (-6,5%). Sytuacja nie była jednak jednolita: liczba
osób zatrzymanych na wschodniej granicy wzrosła (+5,6%). Spośród nich ponad 50%
zatrzymano poza obrębem przejść granicznych. Liczba przypadków readmisji do Polski
ulegała dalszemu spadkowi: w 2000 r. ponownie przyjęto do Polski 11 299 osób, w porównaniu z 7623 w 2001 r. (-32,5%). Wśród nich było 2224 cudzoziemców w 2001 r. i 2414
w 2000 r. (-7,9%). Ponad 90% z tej liczby przyjęto ponownie z Niemiec. Co do kontroli
legalności pobytu, liczba zatrzymanych cudzoziemców wzrosła o 8%, liczba zaś cudzoziemców wydalonych z terytorium Polski – o 4,6%. Wschodnia granica nadal znajduje się
pod silną presją, lecz wskaźnik wykrywania przestępstw świadczy o coraz większej
efektywności działania Straży Granicznej, zarówno jeśli chodzi o stały wzrost liczby
odmawianych wjazdów, zatrzymań obcokrajowców na przejściach granicznych lub poza
nimi, jak i stały spadek readmisji z Niemiec.
W zakresie jednego z głównych elementów Planu działań Schengen, odnośnie do podziału
na ruch wewnętrzny i zewnętrzny, zarówno w portach lotniczych, jak i morskich, postęp we
wdrażaniu następuje w zbyt wolnym tempie. Wskazane zostały jedynie trzy lotniska, które
zostaną dostosowane.
Zacieśnienie sieci jednostek kontroli granicznej wzdłuż wschodniej granicy jest szeroko
pojętą konsekwencją planów wynikających ze Strategii Zarządzania Granicą z czerwca 2000 r.
W 2001 r. kolejne pięć nowych jednostek granicznych skierowano do służby na granicy
z Białorusią (Płaska, Dołhobrody i Narewka) oraz Ukrainą (Kryłów i Horodło). W czerwcu
2002 r. otwarto dodatkową jednostkę w Huwnikach. System obserwacji granic lądowych
został bardziej wzmocniony w pierwszej połowie 2002 r. poprzez unowocześnienie
wyposażenia obserwacyjnego. Do 30 czerwca 2002 r. wszystkie graniczne placówki
kontrolne połączono dedykowaną siecią telekomunikacyjną POLPAK-T, która zastąpiła
tradycyjny system łączności telefonicznej.
Jeśli chodzi o szkolenie funkcjonariuszy straży granicznej, przyjęto niezbędne przepisy
prawne, które umożliwiły rozpoczęcie wdrażania nowej koncepcji szkoleniowej w maju
2002 r.
120
Zmieniło się usytuowanie przyszłego węzła dla Krajowego Systemu Informacji Schengen
(SIS) II. Początkowo miała to być jednostka administracyjna, mająca pewien zakres
niezależności w ramach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Obecnie węzeł
będzie zlokalizowany w ramach KCIK (Krajowego Centrum Informacji Kryminalnej).
Nowe zmiany zaobserwowano w obszarze migracji. Od czasu wejścia w życie w 2001 r.
nowej ustawy o cudzoziemcach Polska wykazuje duży stopień zgodności z przepisami
acquis dotyczącymi migracji. Zważywszy na strukturę administracyjną, nie wzrosła
znacznie liczba personelu Urzędu ds. Repatriacji i Cudzoziemców (URC), utworzonego
w lipcu 2001 r. Powodem są zarówno ograniczenia budżetowe, jak i fakt, że w okresie, gdy
przygotowywano budżet na 2002 r., rząd poważnie rozważał likwidację istniejącego
wówczas od 6 miesięcy biura, jako jeden z elementów szeroko pojętej restrukturyzacji
polskiego systemu administracyjnego (patrz: sekcja B.1. – Kryteria polityczne).
W sprawach azylu w 2001 r. nastąpił w Polsce niewielki spadek liczby wniosków azylowych (4513) w porównaniu z rokiem 2000 (4644). Wśród osób aplikujących o azyl nadal
najliczniejsi byli obywatele Federacji Rosyjskiej z 1493 wnioskami, z których większość
złożyli Czeczeńcy. Na drugim miejscu znaleźli się obywatele Armenii (636), a na trzecim
– Afgańczycy (414). Liczba pozytywnych decyzji utrzymuje się na bardzo niskim poziomie:
282 w pierwszej instancji (104 w I połowie 2001 r.; 178 w drugiej instancji, tj. po wejściu
w życie nowej ustawy o cudzoziemcach), co oznacza, że nieco ponad 5% wnioskodawców
uznano za obywateli Polski. Umowy o readmisji podpisano z Hiszpanią i Austrią, odpowiednio, w maju 2002 r. i w czerwcu 2002 r.
W okresie sprawozdawczym znacznie wydłużył się okres pobytu w ośrodkach dla uchodźców. Wskazywać to może, iż osoby starające się o azyl coraz częściej wolą pozostać
w Polsce przynajmniej do czasu wydania decyzji. Ta tendencja spowodowała przekroczenie
o 50% asymilacyjnych zdolności ośrodków (w sierpniu 2002 r. 1506 uchodźców przyjmowanych było w mniej niż 1000 miejscach). Ze względu na obecną sytuację i tendencje, jakie
mogą wystąpić po przyjęciu Polski do UE, Urząd ds. Repatriacji i Cudzoziemców opracował plan, którego celem jest wzmocnienie sieci ośrodków dla uchodźców (z których
wszystkie położone są w środkowo-wschodniej części Polski). Integracja uchodźców
i ochrona nieletnich pozostających bez opieki (w marcu 2002 r. 11 nieletnich pozostających
bez opieki przebywało w ośrodkach dla uchodźców) wciąż jest problemem, biorąc pod
uwagę ograniczone środki na wsparcie tego procesu.
121
W lutym 2002 r. została podpisana z Niemcami umowa o współpracy w zwalczaniu
przestępczości transgranicznej przez Straż Graniczną i służby policyjne z obu stron granicy.
Pierwszy specjalny punkt kontaktowy ds. zwalczania przestępczości transgranicznej
otwarto na granicy polsko-litewskiej w marcu 2002 r.
Nadal głównym problemem i słabym punktem Straży Granicznej pozostaje jednak rekrutacja, bowiem plany stworzenia zawodowych służb, od momentu uchwalenia w czerwcu
2000 r. Strategii Zarządzania Granicą, zostały kolejny raz opóźnione. Na razie nie widać,
aby funkcjonariusze z granicy zachodniej byli „przesuwani” na granicę wschodnią, przy
czym od 2001 r. wszystkich nowo rekrutowanych funkcjonariuszy kieruje się na przyszłe
granice zewnętrzne, a funkcjonariuszy odchodzących na emeryturę z placówek położonych
na zachodniej granicy nie zastępuje się.
W zakresie współpracy policyjnej i zwalczania przestępczości zorganizowanej należy
odnotować zakończenie w lipcu 2002 r. procesu ratyfikacji umowy o współpracy między
Polską a Europolem. W listopadzie 2001 r. w Biurze Międzynarodowej Współpracy Policji
KGP została powołana jednostka organizacyjna ds. współpracy z Europolem. W lutym 2002 r.
podpisano umowę o współpracy policyjnej i zwalczaniu przestępczości zorganizowanej
z Niemcami. Umowa ta umożliwia m.in. wspólną obserwację transgraniczną. W listopadzie
2001 r. Polska ratyfikowała Konwencję NZ przeciwko międzynarodowej przestępczości
zorganizowanej (Konwencja z Palermo). Z trzech protokołów do tej konwencji dwa, dotyczące handlu ludźmi i przemytu imigrantów, zostały podpisane, lecz jeszcze nie ratyfikowane; trzeciego protokołu, w sprawie broni palnej, Polska nie podpisała.
Ustawa z lipca 2001 r. w sprawie gromadzenia, przetwarzania i przekazywania informacji
kryminalnych weszła w życie w kwietniu 2002 r. Przygotowywane są dalsze zmiany dotyczące ram instytucjonalnych Krajowego Centrum Informacji Kryminalnej (KCIK). Zaobserwowano odwrócenie tendencji w zakresie przestępstw i ich wykrywalności, co
świadczy zarówno o skuteczności, jak i niedociągnięciach w pracy polskiej Policji. W 2001 r.
liczba zgłoszonych w Polsce przestępstw zmniejszyła się o 26 000 (do 1 107 073). Nastąpiło
widoczne zatrzymanie tendencji wzrostowej, która utrzymywała się od lat 1997-2000.
W 2001 r. ogólny wskaźnik wykrywalności przestępstw, po raz pierwszy od 1998 r.,
przekroczył poziom 50%, osiągając 53,8%, co stanowiło kontynuację pozytywnej tendencji
z 2000 r.
Współczynnik przestępstw pospolitych, takich jak kradzieże samochodów, kradzieże
z włamaniem lub rozbój, zmniejszył się znacznie w 2001 r., co może odzwierciedlać
pierwsze efekty wdrażania planu zwalczania przestępczości pospolitej, który uruchomiono
w lutym 2001 r. W przeciwieństwie do tej tendencji, w innych kategoriach odnotowano
więcej przestępstw, zwłaszcza dotyczy to przestępczości narkotykowej, gospodarczej,
korupcyjnej i fałszerstw.
Sytuacja kadrowa w policji jest nadal trudna. W lutym 2002 r. policja miała 103 309 etatów,
z czego 100 725 było obsadzonych, a 2584 to wakaty. Stanowi to niewielki wzrost stanu
etatowego (o 514), a etatów obsadzonych o 535, w porównaniu z 2001 r. Centralne Biuro
Śledcze (CBŚ), założone w 2000 r., nadal odgrywa kluczową rolę w działaniach policji na
rzecz zwalczania przestępczości zorganizowanej. Z powodu ograniczeń budżetowych
rekrutacja do CBŚ przebiega raczej powoli. Obecnie kadry CBŚ liczą 1476 pracowników,
przy 431 wolnych etatach.
Kontynuowano realizację strategii unowocześniania technologii w służbach policyjnych. Na
szczeblu regionalnym w komendach policji instalowane są węzły telekomunikacyjne
o dużej szybkości. Rozszerzenie i wzmocnienie krajowej sieci policji obejmuje także zakup
terminali w celu umożliwienia dostępu większej liczbie policjantów do centralnych baz
danych. Rozpoczęto stały proces integracji różnych baz danych. Trwa rozbudowa
Zautomatyzowanego Systemu Identyfikacji Odcisków Palców (ZSIOP), ustanowionego
centralnie na początku 2000 r., którego zasięg obejmuje już poziomy regionalne i lokalne.
Jeśli chodzi o walkę z oszustwami i korupcją, w okresie sprawozdawczym Polska zrobiła
pewne postępy pod względem dostosowania prawa. We wrześniu 2002 r. dobiegła końca
ratyfikacja Cywilnoprawnej Konwencji o Korupcji Rady Europy z 1999 r. Wzmocnienie
instytucjonalne zrealizowano częściowo, jednak we wrześniu 2002 r. Rada Ministrów
122
W sprawach związanych z praniem brudnych pieniędzy (patrz również: rozdział 4
– Swoboda przepływu kapitału oraz sekcja B.1.1. – Demokracja i praworządność) Polska
zintensyfikowała współpracę międzynarodową, inicjując dalszą współpracę z Grupą
Egmont, Radą Europy i Zespołem Zadaniowym ds. Walki z Przestępczością Zorganizowaną
w Regionie Morza Bałtyckiego. Polska podpisała umowę o współpracy z Republiką Czeską.
Polska poczyniła niewielkie postępy w dostosowaniu prawa do acquis, gdyż wysiłki i uwaga
zostały skoncentrowane na inicjatywie, która przewiduje nie tylko rejestrację, ale także
zgłaszanie wszystkich transakcji powyżej 15 000 euro, nawet jeśli nie wzbudzają one
podejrzeń. Plany te, jeśli zostałyby zrealizowane, stałyby się wielkim ciężarem, w sensie
administracyjnym, dla Generalnego Inspektoratu Informacji Finansowej i obecnie są
przeglądane.
Obszar współpracy celnej podlegał istotnym zmianom organizacyjnym. 30 kwietnia rozwiązano Główny Urząd Ceł (GUC), a 30 czerwca zlikwidowano Generalny Inspektorat Celny
(GIC). Ustawa przewiduje, że niektóre funkcje i zadania Głównego Urzędu Ceł zostaną
przejęte przez Ministerstwo Finansów, a pozostałe funkcje zostaną przekazane na niższe
szczeble administracji celnej. Ustawa o likwidacji Generalnego Inspektoratu Celnego weszła
w życie w lipcu 2002 r., z wyjątkiem uprawnień operacyjnych celników, które zyskają moc
wiążącą w styczniu 2003 r.
Osiągnięto postęp w zakresie współpracy celnej. W kwietniu 2002 r. polskie władze zawarły
trzy Memoranda of Understanding z organizacjami biznesowymi w celu zwalczania handlu
narkotykami. Negocjacje umów o wzajemnej pomocy ze Słowenią i Macedonią weszły
w końcową fazę, z innymi zaś krajami rozmowy trwają. Podjęto kroki w celu poprawy
relacji z innymi uprawnionymi organami na szczeblu centralnym i lokalnym. Osiągnięto
lepszą współpracę z inspektoratem weterynaryjnym i fitosanitarnym.
Postęp został utrzymany także w zakresie współpracy sądowej w sprawach karnych
i cywilnych, której podstawą są wciąż zarówno konwencje międzynarodowe, jak i liczne
umowy dwustronne, obejmujące takie kwestie, jak bezpośrednie przekazywanie wniosków,
informacji spontanicznych, wniosków o ekstradycję oraz przeniesienie i wykonywanie
orzeczeń w sprawach karnych, które zostały wdrożone w sposób zadowalający.
W okresie sprawozdawczym kontynuowano szkolenie kadr zajmujących się współpracą
międzynarodową w Ministerstwie Sprawiedliwości. Ustawa Prawo o ustroju sądów
123
Poczyniono postępy w walce z narkotykami. Rada ds. Przeciwdziałania Narkomanii została
formalnie powołana w marcu 2001 r. W czerwcu 2002 r. Rada rozpoczęła działalność, podejmując decyzję o mianowaniu swoich członków. Polska nadal jest krajem, który odgrywa
ważną rolę w produkcji narkotyków, zwłaszcza syntetycznych i amfetaminy, jak również
w ich konsumpcji. W odpowiedzi na to zagrożenie w lipcu 2002 r. przyjęto nową strategię
walki z narkotykami. Pewne zmiany w prawie dotyczącym przeciwdziałania narkotykom
weszły w życie w styczniu 2002 r., wprowadzając surowszą kontrolę importu i eksportu
różnych grup prekursorów.
uchwaliła Strategię Antykorupcyjną (patrz: sekcja B.1.1. – Demokracja i praworządność).
Nie odnotowano dalszego postępu w zakresie dostosowań prawnych do konwencji
o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
powszechnych, która weszła w życie w październiku 2001 r., skuteczniej reguluje tryb
przenoszenia sędziów do innych instytucji.
Gotowe są plany utworzenia polskiej sieci sądowniczej, która po przystąpieniu do UE stanie się częścią Europejskiej Sieci Sądowniczej. Wyznaczono osoby kontaktowe: 40 sędziów
i 20 prokuratorów. Zadbano o racjonalne rozmieszczenie w sensie geograficznym ośrodków
sieci, ze szczególnym naciskiem na współpracę transgraniczną w sprawach związanych
z przestępczością zorganizowaną. W kwietniu 2002 r. wyznaczono jednego z prokuratorów
jako osobę kontaktową z Eurojustem.
Ogólna ocena
Ramy prawne, w szerokim zakresie, są zgodne z acquis, choć postępy pod względem
zdolności do ich wdrożenia są raczej ograniczone. Możliwości te znacznie zmniejszył
niedawny kryzys budżetowy, na skutek którego ograniczono rekrutację i szkolenia we
wszystkich obszarach wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, a także zakupy
wyposażenia niezbędnego do wdrożenia nowego ustawodawstwa harmonizującego
z acquis. Jednocześnie obserwuje się stały wpływ szeroko rozumianej restrukturyzacji
polskiej administracji na zdolność wdrażania acquis w tym obszarze.
W dziedzinie ochrony danych ratyfikacja Konwencji Rady Europy z 1981 r. o ochronie
danych osobowych zapewniła pełną zgodność prawną. Należy nadal rozwijać współpracę
Generalnego Inspektoratu Ochrony Danych Osobowych z organami wdrażającymi prawo
w celu zapewnienia pełnej zgodności.
Konieczne są dalsze działania w zakresie polityki wizowej; należy uporać się z najtrudniejszymi aspektami osiągnięcia pełnego dostosowania do unijnego acquis dotyczącego wiz.
Polska musi przyjąć przepisy regulujące wprowadzenie wiz dla trzech państw, których
obywatele zobowiązani są posiadać wizy przy wjeździe do UE: Federacji Rosyjskiej,
Białorusi i Ukrainy. Jeśli chodzi o listę państw, których obywatele mogą podróżować do UE
bez wizy, Polska jeszcze nie w pełni dostosowała swoją politykę wizową. W istocie, obywatele niektórych krajów znajdujących się na tej liście wciąż podlegają obowiązkowi wizowemu podróżując do Polski (Australii, Kanady, Brunei, Gwatemali, Panamy, Salwadoru,
Nowej Zelandii i Wenezueli). Co więcej, dalszego dostosowania może wymagać również
instytucja „zaproszeń”, aby rozwiązać kwestie, które nie w pełni spełniają wymagania
acquis. Należy również dostosować listę państw, których obywatele zobowiązani są do
posiadania lotniskowej wizy tranzytowej.
Pełne dostosowanie polskiej polityki wizowej wymagać będzie znacznego wzmocnienia
zdolności administracyjnej, co pozwoli na wielokrotne zwiększenie liczby wydawanych wiz
w stosunku do stanu obecnego. Intensywnych wysiłków wymagają sprawy kadrowe, gdyż
należy znacznie zwiększyć personel urzędów konsularnych, oraz – co jest bardzo ważne
– rozbudować sieć konsularną, a jej systemy informatyczne rozciągnąć na przedstawicielstwa dyplomatyczne i konsularne oraz przejścia graniczne. Polska nadal nie ma wyposażenia niezbędnego do wykrywania sfałszowanych dokumentów, zgodnie z zaleceniami Rady
z maja 1998 r. i kwietnia 1999 r.; dotyczy to również większości przejść granicznych. Nadal
nie są zgodne z wymogami polska naklejka wizowa i jej zabezpieczenia.
Polska uczyniła postępy w sprawach odnoszących się do zarządzania przyszłymi granicami
zewnętrznymi, co potwierdzają pozytywne tendencje statystyczne dotyczące wykrywania
124
W ostatnich latach Polska, generalnie, lepiej radzi sobie z migracją. Nadal wymagane są
pewne dostosowania prawne. Obejmują one dostosowanie przepisów dotyczących pracy
sezonowej i przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbycia studiów. Należy także
dostosować do standardów UE jednolity format zezwolenia na pobyt i rozstrzygnąć
ewidentną sprzeczność między przepisami ustawy o cudzoziemcach a Europejską Konwencją Praw Człowieka, dotyczącą procedur odwoławczych w przypadkach wydalenia.
Należy także kontynuować prace nad zwiększeniem liczby umów o powrocie
dobrowolnym.
Jeśli chodzi o zwalczanie nielegalnej migracji i zatrudnienia, wymagana jest pełna koordynacja między Ministerstwem Pracy a właściwymi organami wykonawczymi. Konstruktywnym krokiem byłyby kolejne środki integrujące legalnych imigrantów. Ustanowienie
centralnego organu odpowiedzialnego za sprawy migracji – Urzędu ds. Repatriacji i Cudzoziemców – przyniosło pozytywne skutki. Jego potencjał administracyjny wymaga dalszego
wzmocnienia. Nadal istnieje potrzeba zharmonizowanego wdrożenia przepisów ustawy
o cudzoziemcach z 2001 r. na szczeblu regionalnym. Należy opracować spójny system
szkoleń dla kadry polskich służb migracyjnych. Polska powinna kontynuować starania
o zawarcie umów o readmisji z Federacją Rosyjską i Białorusią.
Pozytywne tendencje odnotowano także w sprawach azylu, w którym podstawowym organem jest Urząd ds. Repatriacji i Cudzoziemców. Nowelizacja ustawy o cudzoziemcach
z 2001 r. zaowocowała wzrostem wydajności jego pracy. Dalsza analiza prawa wykazała, że
pełne dostosowanie do przepisów acquis i większą przejrzystość prawa należy osiągnąć
poprzez tworzenie nowego prawa skoncentrowanego jedynie wokół kwestii azylu i związanej z nim kwestii ochrony czasowej. Polska powinna przyspieszyć przygotowania do
pełnego wdrożenia systemu porównywania odcisków palców Eurodac. Kolejne przygotowania do pełnej współpracy w ramach kryteriów i mechanizmów określenia właściwego
państwa członkowskiego (Konwencja Dublińska) powinny dotyczyć szkolenia i ustanowienia jednostki ds. współpracy. Ośrodki dla uchodźców powinny móc przyjmować
125
Przygotowania związane z wejściem w życie przepisów Schengen, w kontekście przystąpienia do Unii, przebiegają, w szerokim rozumieniu, satysfakcjonująco. Znacznych wysiłków
wymagać będzie zniesienie we właściwym czasie granic wewnętrznych i pełne wdrożenie
acquis Schengen po przystąpieniu do UE. Rozdzielenie ruchu w portach lotniczych
i morskich powinno być przedmiotem szczególnej uwagi. Przygotowania do uruchomienia
przyszłego krajowego węzła dla SIS II nadal znajdują się w fazie wstępnej, zarówno jeśli
chodzi o rozwój krajowych aplikacji, jak i utworzenie platformy krajowej.
nielegalnej migracji wzdłuż wschodniej granicy i readmisji z Niemiec. Strategię Zarządzania
Granicą wdrażano w bardziej ograniczonym zakresie w porównaniu do poprzedniego
okresu sprawozdawczego, przede wszystkim z powodów budżetowych. Tworzenie sieci
jednostek patrolujących granice przebiega w zadowalającym tempie, ale utworzenie w pełni
zawodowej Straży Granicznej jest znacznie opóźnione. Poza tym w polskiej Straży
Granicznej nadal jest ponad 30% wakatów. Polska musi podjąć dalsze działania w celu
poprawy poziom kontroli granic, zwiększając liczbę wyspecjalizowanych i wyszkolonych
profesjonalistów, odpowiednio wyposażonych, z uprawnieniami do zwalczania
przestępczości granicznej. Nie można tego osiągnąć bez zapewnienia środków finansowych
i troski o rozwój współpracy między wszystkimi instytucjami odpowiedzialnymi za
bezpieczeństwo granic.
większą liczbę osób, wymagając też znacznego unowocześnienia, jak również należy
ustanowić przepisy dotyczące traktowania szczególnych wnioskodawców, jak np. małoletnich pozbawionych opieki. Integracja uchodźców nadal jest mało skuteczna i wymaga
wzmożonej uwagi.
Dalsze działania są niezbędne w dziedzinie współpracy policyjnej i zwalczania przestępczości zorganizowanej, tak aby do czasu przyjęcia do UE Polska miała odpowiedzialną,
rzetelną i w pełni skoordynowaną organizację policyjną. Szczególną uwagę nadal należy
poświęcać współpracy i koordynacji między policją a organami prokuratury i sądownictwa,
zwłaszcza dotyczy to spraw o charakterze transgranicznym. Wzrasta przestępczość
gospodarcza i zorganizowana, a wysiłki w celu jej zwalczania należy wzmocnić. Surowe
ograniczenia budżetowe, których policja doświadczyła już w 2001 r. (a w 2002 r. sytuacja
jeszcze się pogorszyła), spowodowały niedobory personelu i wyposażenia.
Rozwijała się współpraca międzynarodowa, o czym świadczą ratyfikacja umowy z Europolem oraz uzupełniające umowy dwustronne. Ta pozytywna tendencja kontrastuje z problemami doświadczanymi w niektórych dziedzinach współpracy między organami, na której
szczególnie odbiły się negatywne skutki reorganizacji polskich agencji celnych i Urzędu
Ochrony Państwa. Trudności te hamują wzrost skuteczności w zwalczaniu przestępczości
zorganizowanej i gospodarczej. Aby przeciwdziałać tej tendencji, należy zapewnić wzajemny dostęp do baz danych poprzez Krajowe Centrum Informacji Kryminalnej (KCIK).
W ramach swoich uprawnień, określonych w ustawie o gromadzeniu, przetwarzaniu
i przekazywaniu informacji kryminalnej, która weszła w życie w kwietniu 2002 r., KCIK
będzie gromadzić i przechowywać w jednej instytucji informacje kryminalne dotyczące np.
spraw, w których toczy się postępowanie rozpoznawcze, karne lub skarbowe. Centrum
stanie się krajowym węzłem dla SIS II. Należy usprawnić statystyczne metody pomiaru
wskaźnika przestępczości oraz kontynuować prace nad nowymi metodami wykorzystywania technicznych środków dochodzeniowych, włącznie z dochodzeniami
śledczymi (ang. forensic investigation).
W zakresie zwalczania terroryzmu należy kontynuować działania prowadzące do pełnej
zgodności z acquis i innymi standardami międzynarodowymi dotyczącymi walki z nadużyciami systemu finansowego i terroryzmem. Polska musi podpisać i ratyfikować protokół
w sprawie broni palnej do Konwencji NZ przeciwko międzynarodowej przestępczości
zorganizowanej z 2000 r. ratyfikować protokoły dotyczące handlu ludźmi i nielegalnej
migracji.
Jeśli chodzi o zwalczanie oszustw i korupcji w kategoriach prawnych, Polska musi wprowadzić zmiany w Kodeksie karnym skarbowym i w Kodeksie karnym, zwłaszcza takie,
które zawierać będą szczególne odniesienie do funduszy wspólnotowych; pozwoli to
uniknąć dwuznacznej interpretacji koncepcji funduszy publicznych. Nadal wymaga zmian
Kodeks karny w zakresie dostosowania jego przepisów do Konwencji w sprawie walki
z korupcją, w którą zaangażowani są funkcjonariusze Wspólnot Europejskich lub funkcjonariusze państw członkowskich Unii Europejskiej (z 1997 r.), i do Konwencji OECD
o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych (z 1997 r.). W szerszym kontekście należy konsekwentnie wdrażać przyjętą niedawno Strategię antykorupcyjną, jednocześnie wzmacniając potencjał administracyjny. Polska powinna w większym stopniu uwzględnić fakt, że
prewencja za pośrednictwem standardów dotyczących przejrzystości i odpowiedzialności
126
Zrobiono postępy w prawnych aspektach zwalczania narkotyków, ale poprawa w tej
dziedzinie w ciągu ostatnich dwóch lat postępowała bardzo wolno, gdyż rozwój niezbędnego potencjału administracyjnego hamowany był przez ograniczenia środków
budżetowych i zasobów. Należy zauważyć, że przyjętej niedawno strategii antynarkotykowej nie towarzyszy istotny wzrost zasobów zapewniających jej skuteczną realizację.
W walkę z narkotykami zaangażowanych jest wielu uczestników, co utrudnia współpracę
i podejmowanie decyzji. Polska powinna przyjąć i wdrożyć wyważoną i skoordynowaną
krajową strategię antynarkotykową oraz zintensyfikować współpracę z państwami
członkowskimi i Europolem. Należy nasilić walkę z produkcją i przemytem narkotyków,
zwłaszcza syntetycznych, zarówno na granicach, jak i na terenie kraju.
Polska powinna przyspieszyć przygotowana do przyszłej współpracy z Europejskim Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA), zwłaszcza pod kątem budowy
instytucji [tzw. krajowego punktu kontaktowego (ang. focal point)], który będzie działać
przy Krajowym Centrum Informacji o Narkotykach i Narkomanii). Prawo o prekursorach
narkotyków zostało dostosowane do acquis.
Do czasu przystąpienia do UE Polska powinna zapewnić skuteczną transpozycję i wdrożenie acquis dotyczącego prania pieniędzy, gwarantując ustanowienie odpowiednich
przepisów obligujących jednostki składające sprawozdania do identyfikowania klientów
zawierających transakcje na kwotę 15 000 euro lub wyższą oraz prowadzenia ewidencji
takich transakcji.
Szczególne znaczenie ma zwiększenie wysiłków na rzecz zapewnienia odpowiedniego
szkolenia wszystkim profesjonalistom aktywnie działającym w instytucjach zwalczających
pranie pieniędzy. Należy też wzmocnić jednostkę wywiadu finansowego, zapewniając jej
właściwie przygotowany personel, wyposażenie i szkolenia. W obszarze współpracy celnej
poziom dostosowań jest wysoki, jeśli chodzi o umowy o zacieśnieniu współpracy z innymi
uprawnionymi organami, zagranicznymi organami celnymi i sektorem handlowym. Czynione są starania o uściślenie współpracy ze Strażą Graniczną. Potrzebna jest bardziej
aktywna współpraca na wszystkich szczeblach, aby zbliżyć do siebie te dwie służby i osiągnąć większą skuteczność pracy w granicznych placówkach kontrolnych. Polska powinna
przyspieszyć przygotowania do przystąpienia do II Konwencji Neapolitańskiej oraz CIS.
Ponadto należy jasno określić kompetencje i prawa w zakresie działań operacyjnych w
kontekście zmian administracyjnych, jakie miały ostatnio miejsce w administracji celnej.
Wzmocnienie roli nowej struktury służby celnej w działaniach operacyjnych pomoże
w zwalczaniu korupcji. Co do zwiększenia potencjału administracyjnego, to należy
przydzielić nowej strukturze właściwe zasoby, tak by mogła ona skuteczniej działać.
127
Polskie prawo nie obejmuje jeszcze odpowiedzialności osób prawnych w przypadku oszustw,
toteż wymaga zapewnienia zgodności z klauzulami dotyczącymi jurysdykcji. Konieczna jest
także ratyfikacja Konwencji prawnokarnej o korupcji Rady Europy z 1999 r. Należy przyspieszyć zarówno działania prowadzące do utworzenia niezależnej struktury zwalczającej
nadużycia finansowe, jak i wysiłki w celu osiągnięcia ostatecznego dostosowania prawnego
do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
jest tak samo ważna jak narzędzia represyjne. Należy zapewnić kontynuację prac OLAF
w Polsce.
Trwa proces przystępowania do konwencji międzynarodowych, które stanowią acquis
w obszarze współpracy sądowej w sprawach cywilnych i karnych. Współpracę sądową
można uznać za satysfakcjonującą w wielu kwestiach, takich jak bezpośrednie przekazywanie wniosków, informacji spontanicznych, wniosków o ekstradycję oraz przeniesienie i wykonywanie orzeczeń w sprawach karnych. Polska musi ratyfikować Konwencję Rady Europy o cyberprzestępczości. Polska powinna podjąć dalsze kroki, które pozwolą jej wdrożyć
wspólnotowe instrumenty w obszarze współpracy sądowej w sprawach cywilnych, co
zwłaszcza dotyczy wzajemnego uznawania i wykonywania decyzji sądów. Należy umożliwić bezpośrednie kontakty między właściwymi organami sądownictwa.
Polska ratyfikowała wszystkie dokumenty prawne dotyczące praw człowieka, które należą
do acquis w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, oprócz Protokołu
nr 7 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ustanawiającego
zasadę ne bis in idem.
Wnioski
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja odnotowała, że przed Polską stoją poważne wyzwania
w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, zwłaszcza zaś dotyczące
narkotyków, zarządzania granicą, migracji i przestępczości międzynarodowej. Jednakże
w dalszej części opinii Komisja stwierdziła, że Polska będzie w stanie spełnić obecne
i przyszłe wymagania acquis w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych
w ciągu najbliższych kilku lat pod warunkiem, że nieprzerwanie będzie podejmować
wysiłki na rzecz poprawy sytuacji.
Od czasu wydania Opinii osiągnięto znaczny postęp w obszarze dostosowania prawnego,
przy osiągnięciu zgodności większości wymaganych aktów prawnych z właściwym acquis.
Postęp odnotowano również w zakresie zabezpieczenia niezbędnego potencjału administracyjnego, choć nie w tym samym stopniu; jednocześnie należy kontynuować prace w każdym z obszarów wchodzących w zakres niniejszego rozdziału.
Negocjacje dotyczące tego rozdziału zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wystąpiła
w ich trakcie z prośbą o przyznanie okresów przejściowych w ramach tego rozdziału.
Polska wypełniła większość zobowiązań podjętych podczas negocjacji w tym obszarze.
Występują pewne opóźnienia w dotrzymaniu harmonogramu wprowadzania wiz dla
państw trzecich, a w przypadku Federacji Rosyjskiej, Białorusi i Byłej Jugosłowiańskiej
Republiki Macedonii harmonogramy te zostały zmienione.
Aby uzyskać gotowość do członkostwa, Polska powinna skoncentrować swe działania na
dokończeniu realizacji procesu dostosowania prawnego (zwłaszcza w zakresie prania
pieniędzy i polityki wizowej), a zwłaszcza na zbudowaniu potencjału administracyjnego
niezbędnego do wdrożenia acquis w poszczególnych obszarach wchodzących w zakres
rozdziału dotyczącego wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Poza Planem
działania Schengen opracowano wiele rzeczowych planów wykonawczych, w tym nową
Strategię antykorupcyjną, krajowy plan przeciwdziałania narkomanii i program przeciwdziałania przestępczości. Ich pełne i terminowe wdrożenie przyczyni się w znacznym
stopniu do poprawy sytuacji i odniesienia się do kwestii objętych tym rozdziałem.
128
Od czasu opublikowania tego dokumentu odnotowano dalszy postęp tak w dostosowaniu
ustawodawstwa, jak i w kwestiach decydujących o rozwoju zdolności instytucjonalnej
w dziedzinie ceł.
W okresie, którego dotyczy niniejszy Raport, Polska przyjęła pewne akty prawne, dostosowując tym samym dalej swoje ustawodawstwo do acquis w dziedzinie ceł. Nowelizacja
polskiego Kodeksu celnego, wprowadzająca m.in. zmiany dokonane w Kodeksie celnym
WE w 2000 r., weszła w życie w lipcu 2002 r. W I kwartale 2002 r. weszło w życie kilka
rozporządzeń wydanych w ramach polskiego Kodeksu celnego i odnoszących się do ulg
celnych. Ponadto w lutym 2002 r. przyjęto i wprowadzono nowelizację obowiązującego
rozporządzenia o procedurach uproszczonych; dotyczy to odpraw celnych dla
uprawnionych importerów i eksporterów.
Jeśli chodzi o zdolność administracyjną i operacyjną do wdrożenia acquis, to zrealizowano
istotne działania oraz kontynuowano dotychczasowe wysiłki.
Przyjęto dwie ustawy, które stworzyły podstawę prawną do gruntownej restrukturyzacji
służby celnej, jaką przeprowadzono w 2002 r. Zlikwidowano zarówno Główny Urząd Ceł,
jak i Generalny Inspektorat Celny. Obecnie polska administracja celna jest w dużym stopniu
zdecentralizowana. Izby Celne, które ostatnio zostały zreformowane, są odpowiedzialne za
wszystkie zadania dotyczące spraw indywidualnych (w tym procedur odwoławczych),
natomiast zadania o charakterze legislacyjnym, strategicznym i koordynacyjnym leżą
w gestii nowo utworzonych służb celnych w ramach Ministerstwa Finansów. Nowelizacja
ustawy o służbie celnej, zmieniająca uprawnienia śledczo-kontrolne urzędników celnych,
weszła w życie w lipcu 2002 r.
Podjęto kroki na rzecz poprawy stanu laboratoriów celnych, umożliwiając dostarczenie
urządzeń i wyposażenia, a także zapewniając personel.
Urzędy celne, zwłaszcza na granicy wschodniej i północnej, są modernizowane, a ich
wyposażenie w sprzęt (do przeprowadzania kontroli) poprawiło się. Podjęto działania
w celu rozwiązania problemu długiego czasu oczekiwania na granicy. Trwa szkolenie
personelu.
Jeśli chodzi o komputeryzację, Polska podjęła starania, by opracować i uruchomić potrzebne systemy, np. system zintegrowanej taryfy celnej (ISZTAR), odpowiednik wspólnotowego
systemu TARIC, który oficjalnie został uruchomiony w październiku 2001 r., czy nowy
skomputeryzowany system tranzytu (NCTS). Od czerwca 2002 r. w dwóch urzędach
funkcjonuje, jako projekt pilotowy, system zgłoszeń celnych (CELINA); w 11 urzędach
działa system finansowo-księgowy (ZEFIR). Zakończono tworzenie systemu informacji
prawnej (ALEXIS).
Rozszerzono dostępność strony internetowej polskiej administracji celnej, dodając funkcję
telefonii komórkowej (system WAP), co jest szczególnie praktyczne przy informowaniu
o czasie oczekiwania na przejściach granicznych.
129
Rozdział 25: Unia celna
Zatwierdzono uaktualnioną wersję Strategii przedakcesyjnej dla biznesu w roku 2004
i latach następnych. Jej wdrażanie będzie monitorowane na podstawie raportów z wykonania publikowanych co pół roku.
Ogólna ocena
Długookresowym celem nowego modelu instytucjonalnego administracji celnej jest skonsolidowanie struktury zarządzania tak, by jej działania były bardziej skuteczne. Zmiany,
jakie nastąpiły, skutkowały natychmiastowymi i poważnymi konsekwencjami
w postaci destabilizacji, zwłaszcza tam, gdzie miały miejsca znaczne przesunięcia kadrowe.
Zintegrowanie zarówno administracji celnej, jak i Inspektoratu w ramach Ministerstwa
Finansów doprowadziło do pewnego ujednolicenia ich kompetencji i z czasem powinno
poprawić koordynację. Polska administracja celna już od pewnego czasu stosuje wiele
rozwiązań podobnych do wspólnotowych, w tym Wspólny System Tranzytu i ograniczone
refundacje eksportowe. Niemniej fakt, iż pewne środki polityki handlowej będą stosowane
dopiero po przystąpieniu do Unii, ma wpływ na dobór środków stosowanych w takich
dziedzinach, jak niepreferencyjne pochodzenie towarów oraz obrót uszlachetniający w kraju
i za granicą. Ponadto system zarządzania kontyngentami opiera się obecnie raczej na
licencjonowaniu niż na podziale kontyngentu według kolejności zgłoszeń.
W niektórych lokalnych urzędach celnych przy przekazywaniu instrukcji i informacji nadal
przeważa ją dokumenty papierowe (z wieloma pieczątkami). Wprowadzenie systemu
opartego na technologiach informatycznych powinno w przyszłości rozwiązać ten problem.
Wyniki kontroli importu po odprawie celnej nie zawsze są dostępne tak szybko, jak
wymaga tego ustawodawstwo wspólnotowe, przepisy zaś dotyczące długów celnych
w dalszym ciągu odbiegają od norm Wspólnoty. Praktyki te wpływają niekorzystnie na
terminowość pobierania lub egzekwowania należności celnych i muszą się zmienić ze
względu na potrzebę ochrony środków własnych Wspólnoty po akcesji. Tak samo po akcesji
polskie władze będą musiały w imieniu Wspólnoty stosować postanowienia określonych
umów międzynarodowych, w tym zrewidować częstą na niektórych przejściach praktykę
zrywania na żądanie innych służb (Straż Graniczna) pieczęci na ciężarówkach wjeżdżających do Polski w ramach konwencji TIR.
Jeśli chodzi o zdolność operacyjną w dziedzinie technologii informacyjnych, nadal nie
istnieje krajowy system przetwarzania deklaracji celnych, co prowadzi do nieefektywności
w systemie przeprowadzania odpraw celnych i do braku szybkiej i wszechstronnej informacji w zakresie zarządzania i kontroli. Jakkolwiek osiągnięto pewien postęp, wciąż należy
zrealizować wiele złożonych i czasochłonnych zadań w dziedzinie informatyzacji systemu
celnego. Na skutek reorganizacji polskiej administracji celnej, wiele projektów z zakresu
informatyzacji systemu celnego jest opóźnionych, niektóre zaś (np. system analizy ryzyka –
CELESTA) nie mogły być realizowane. Obecny harmonogram wyklucza wystąpienie
„sytuacji awaryjnych”, jeśli systemy te mają zostać przygotowane, przetestowane i uruchomione do czasu akcesji. Sprawą najwyższej wagi staje się pilne zapewnienie odpowiednich
zasobów kadrowych i finansowych dla polskiej administracji celnej, pozwalających na
przeprowadzenie komputeryzacji i osiągnięcie wewnętrznej spójności systemu celnego,
w przeciwnym bowiem razie nie będzie ona gotowa w chwili próby.
130
Od tego czasu Polska systematycznie robiła postępy w dostosowywaniu się do acquis w tej
dziedzinie (osiągając prawie całkowite dostosowanie) i we wzmacnianiu zdolności administracyjnej. Jednak przygotowania do komputeryzacji i połączenia z systemem informatycznym Wspólnoty, które przebiegały pomyślnie do końca 2001 r., zostały bardzo poważnie opóźnione w związku z reorganizacją administracji celnej. Polskie ustawodawstwo celne
zostało już w większości dostosowane do wymogów acquis, ale potrzebne są dalsze wysiłki, aby pełne dostosowanie osiągnąć w momencie akcesji. Dotyczy to zwłaszcza takich
dziedzin, jak składy celne, strefy wolnocłowe i gospodarcze procedury celne. W zakresie
zdolności administracyjnej umiejętności personelu są zadowalające, ale brakuje niezbędnych systemów informatycznych.
Negocjacje w tym rozdziale zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wystąpiła o żadne
rozwiązania przejściowe. Polska ogólnie wypełnia zobowiązania przyjęte w negocjacjach
akcesyjnych w obszarze spraw celnych.
Aby właściwie przygotować się do członkostwa, Polska będzie musiała skoncentrować
wysiłki na przyspieszeniu prac nad komputeryzacją i wzajemnymi powiązaniami, przezwyciężeniu negatywnych skutków reorganizacji centralnej służby celnej, wdrażaniu planu
zarządzania zmianami w gospodarce, a także podjąć przygotowania do wprowadzenia
środków, których stosowanie będzie możliwe dopiero po akcesji. Ponadto należy zakończyć
dostosowywanie polskiego ustawodawstwa celnego do ustawodawstwa wspólnotowego,
zwłaszcza w drodze przygotowywanej obecnie nowelizacji Kodeksu celnego.
Rozdział 26: Stosunki zewnętrzne
W czasie, jaki minął od publikacji tego dokumentu, Polska kontynuowała dostosowania
w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a także koordynowała z Unią Europejską
stanowiska i politykę w ramach Światowej Organizacji Handlu, zwłaszcza w odniesieniu do
agendy rozwoju z Doha.
Jeśli chodzi o wspólną politykę handlową, to w chwili akcesji do Unii Polska będzie musiała
dostosować swoją taryfę celną do taryf obowiązujących we Wspólnocie. Średnia stawka
stosowana obecnie przez Polskę dla wszystkich towarów wynosi 15,1% (KNU), 33,8% na
produkty rolne, 18,5% na produkty rybne oraz 9,9% na towary przemysłowe. Dla porównania, obecne stawki wspólnotowe wynoszą średnio 6,3% na wszystkie produkty, 16,2% na
produkty rolne, 12,4% na produkty rybne oraz 3,6% na towary przemysłowe.
W listopadzie 2001 r. weszła w życie ustawa o ochronie przed przywozem na polski obszar
celny niektórych towarów tekstylnych i odzieżowych oraz ustawa o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych. Pierwsza z nich ma
zastosowanie do tekstyliów i odzieży objętych postanowieniami Porozumienia WTO
w sprawie tekstyliów i odzieży. Instrumenty oraz procedury ochronne określone w ustawie
będą respektować postanowienia przewidziane w porozumieniu. Wykaz towarów tekstyl-
131
Komisja Europejska w Opinii wydanej w 1997 r. uznała, że aby Polska była w stanie wypełniać obowiązki nałożone na administrację celną Wspólnoty, musi kontynuować oraz
zintensyfikować swoje wysiłki, zwłaszcza dotyczy to komputeryzacji.
Wnioski
nych i odzieżowych, niepodlegających ustawie, zostanie określony w rozporządzeniu Rady
Ministrów. Druga z wymienionych ustaw włącza do ustawodawstwa krajowego postanowienia acquis dotyczące ochrony przed importem po cenach dumpingowych z państw,
które nie są członkami Wspólnoty Europejskiej. Do ustaw tych wydano niezbędne akty
wykonawcze.
Ustawa o ochronie przed importem na polski obszar celny towarów subsydiowanych została przyjęta w czerwcu 2002 r. Zapewnia ona pełniejsze dostosowanie krajowego prawa
do postanowień Porozumienia WTO w sprawie subsydiów i środków zaradczych oraz do
acquis dotyczącego ochrony przed importem towarów subsydiowanych z państw, które nie
należą do Wspólnoty.
W okresie sprawozdawczym nie przyjęto godnych odnotowania rozwiązań dostosowujących do acquis w zakresie towarów podwójnego stosowania. Jeśli chodzi o acquis dotyczące
kredytów eksportowych, ustawa o dopłacie do oprocentowania kredytów eksportowych o
stałych stopach procentowych weszła w życie w grudniu 2001 r. Określono w niej warunki
subsydiowania kredytów eksportowych o stałej stopie procentowej ze środków budżetu
państwa, dostosowując postanowienia polskiego ustawodawstwa do właściwych regulacji
UE i OECD. Zaproponowany system będzie obsługiwany przez Program Dopłat do Oprocentowania Kredytów Eksportowych (DOKE), w ramach którego Bank Gospodarstwa
Krajowego (bank państwowy) oraz banki udzielające kredytów eksportowych będą
dokonywały okresowych rozliczeń wzajemnych należności (zobowiązań). W ramach tego
programu banki mogą składać wnioski o wsparcie ze środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie eksportu.
Jeśli chodzi o umowy dwustronne z państwami trzecimi, odnotowano niewielki postęp.
Wprowadzono w życie postanowienia niepreferencyjnej umowy handlowej ze Stanami
Zjednoczonymi, wspomnianej w ubiegłorocznym raporcie. Polska rozpoczęła rozmowy
z Federacją Rosyjską na temat umowy o wspieraniu inwestycji. W ramach CEFTA Polska
podpisała Protokół dodatkowy nr 10 dotyczący liberalizacji wymiany handlowej produktami rolnymi i artykułami żywnościowymi oraz Protokół dodatkowy nr 11 dotyczący reguł
pochodzenia towarów.
W obszarze polityki rozwojowej, w obrębie współpracy i programów pomocowych, Polska
nadal aktywnie uczestniczy w pracach OECD i dostosowuje swoje praktyki w zakresie
polityki rozwojowej do wytycznych sformułowanych przez Komitet Pomocy Rozwojowej.
W realizacji inicjatyw związanych z udzielaniem pomocy humanitarnej władze współpracują z działającymi w Polsce organizacjami pozarządowymi. Ogólna wartość pomocy zewnętrznej udzielonej przez Polskę państwom rozwijającym się w 2001 r. wyniosła 48,7 mln
euro. Ponad 200 mln euro zostało natomiast udostępnionych w formie wysoce preferencyjnych kredytów pomocowych.
Ogólna ocena
UE i Polska ustanowiły ramy współpracy na forum WTO, zarówno na szczeblu ministerialnym, jak i departamentalnym. Polska wspierała stanowisko UE na forum WTO, w szczególności w trakcie przygotowań do realizacji agendy rozwoju z Doha. Konieczna jest dalsza
ścisła koordynacja w celu zapewnienia sprawnego dostosowania zobowiązań Polski w ramach GATS do wspólnotowych zobowiązań oraz wyjątków od zasady KNU. Określono
kroki, jakie powinny zostać podjęte w tym kierunku. Polska jest sygnatariuszem Poro-
132
Polska zawarła bilateralne umowy o wolnym handlu z Estonią, Łotwą i Litwą, państwami
EFTA, Turcją, Chorwacją i Izraelem, jest też członkiem CEFTA. Należy doprowadzić do
sytuacji, iż Unia będzie w pełni poinformowana zarówno o obowiązujących umowach
handlowych, jak i jakichkolwiek negocjacjach, których celem jest zawarcie nowych umów
handlowych z państwami trzecimi. Przed akcesją Polska będzie musiała renegocjować lub
wypowiedzieć wszystkie umowy międzynarodowe z państwami trzecimi, które pozostają
w sprzeczności z przyszłymi zobowiązaniami Polski jako państwa członkowskiego, włączając w to traktat o przyjaźni i żegludze z Japonią. Należy bezzwłocznie doprowadzić do
zgodności dwustronnych umów o wspieraniu inwestycji ze zobowiązaniami traktatowymi.
Niepowodzenie w tym zakresie będzie wymagało rozwiązania konfliktu między dwustronnymi umowami o wspieraniu inwestycji a zobowiązaniami traktatowymi poprzez umieszczenie odpowiednich zapisów w traktacie akcesyjnym.
Kwestie dostosowania ustawodawstwa krajowego do wymogów związanych ze wspólną
polityką handlową oraz przyszłe w niej uczestnictwo znajdują się w kompetencji Ministerstwa Gospodarki. Zdolności administracyjne, jakie muszą osiągnąć służby celne, omówiono
w rozdziale poświęconym unii celnej (rozdział 25 – Unia celna).
Pomoc humanitarna oraz na cele dotyczące rozwoju jest administrowana przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych.
Wnioski
W Opinii z 1997 r. Komisja zawarła wniosek, że Polska ma predyspozycje do spełnienia
wymogów wspólnotowych w tej dziedzinie, pod warunkiem wyeliminowania istniejących
barier handlowych, tak aby zbliżyć się do zasad regulujących handel prowadzony przez
Wspólnotę.
Od tego czasu Polska czyniła systematyczne postępy i osiągnęła zasadniczo wysoki poziom
dostosowania ustawodawstwa krajowego do acquis, chociaż w kilku przypadkach podjęte
działania raczej oddalały Polskę od spełnienia wymagań prawa wspólnotowego w zakresie
polityki handlowej. Polska rozwinęła również w istotnym zakresie swe zdolności administracyjne.
133
Polska osiągnęła wysoki poziom dostosowania ustawodawstwa krajowego do acquis,
zarówno w obszarze kredytów eksportowych, jak i towarów podwójnego zastosowania.
W przypadku tych ostatnich dokończenia wymaga proces dostosowywania ustawodawstwa w zakresie wykazu towarów podwójnego stosowania. Pełne dostosowanie do
wymogów acquis, w szczególności w zakresie ogólnych zezwoleń eksportowych, może
nastąpić jedynie wraz z akcesją. Polska regularnie informuje własne kręgi przemysłowe
o zmianach w przepisach. Ustanowiła również kontakty dwustronne z państwami członkowskimi Wspólnoty w celu wymiany doświadczeń w kwestiach dotyczących optymalnych
praktyk w zakresie kontroli eksportu.
zumienia w sprawie technologii informacyjnych oraz ma status obserwatora porozumień
plurilateralnych w sprawie samolotów cywilnych oraz zamówień publicznych. Jeśli chodzi
o Porozumienie WTO w sprawie handlu tekstyliami i odzieżą, Polska nie wykorzystała
trzeciego etapu integracji w celu dostosowania do list stosowanych przez Wspólnotę
Europejską. W rezultacie utrzymują się pewne rozbieżności w tym zakresie.
Negocjacje w tym rozdziale zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wystąpiła o okresy
przejściowe. Polska generalnie wywiązuje się ze zobowiązań podjętych podczas negocjacji.
Aby zamknąć przygotowania do członkostwa w Unii, wysiłki Polski powinny się obecnie
skupić na zakończeniu procesu dostosowywania zasad prawnych, na pilnym podjęciu
renegocjacji lub wypowiedzeniu dwustronnych umów o popieraniu inwestycji w celu
doprowadzenia do pełnej zgodności ze zobowiązaniami wynikającymi z członkostwa w UE,
na dostosowywaniu polityki rozwojowej do polityki unijnej w tym zakresie i zapewnieniu
zdolności do pełnego stosowania i egzekwowania acquis w tej dziedzinie po uzyskaniu
członkostwa w Unii.
Rozdział 27: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa
Od czasu wydania tego dokumentu Polska kontynuowała dostosowywanie swojej polityki
zagranicznej do polityki Unii Europejskiej i była konstruktywnym uczestnikiem Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.
Regularny dialog polityczny ustanowiony przez Układ Europejski z Polską przebiega
sprawnie i Polska wciąż ukierunkowuje swoją politykę zagraniczną i bezpieczeństwa
w stronę polityki Unii Europejskiej. Polska aktywnie działa w ramach Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB), m.in. poprzez spotkania na poziomie dyrektorów
politycznych, korespondentów europejskich oraz w ramach grup roboczych.
Polska wykazała znaczne zainteresowanie kształtowaniem Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO) jako elementu WPZiB oraz aktywnie uczestniczyła w wymianie
w tym zakresie z UE w formule UE + 15 (tj. europejscy członkowie NATO nienależący do
UE, oraz państwa kandydujące do członkostwa w UE) oraz w formule UE + 6 (tj. nienależący do UE europejscy członkowie NATO).
Jeśli chodzi o zgodność z oświadczeniami i deklaracjami UE, Polska dostosowywała swoje
stanowiska do stanowisk Unii i, kiedy była o to proszona, przyłączała się do wspólnych
stanowisk i wspólnych działań Unii. Od października 2001 r. Polska przyłączyła się do
pięciu deklaracji i do czterech wspólnych stanowisk.
Polska przestrzegała sankcji międzynarodowych i środków ograniczających nałożonych
przez ONZ lub UE. Jednakże w dalszym ciągu wymagane są dalsze działania dostosowujące, w celu ujednolicenia zarówno wprowadzania, jak i wycofywania tych środków. Administracja przeprowadziła kampanię informacyjną w zakresie nowego stanu prawnego,
skierowaną do przedsiębiorstw eksportujących.
Polska potwierdziła swoją gotowość do udziału tak w misjach Sił Szybkiego Reagowania
UE, jak i w cywilnych instrumentach zarządzania kryzysowego UE. Brała udział w Konferencji ds. Zobowiązań do Zwiększania Zdolności (listopad 2001 r.) oraz w spotkaniu
ministrów obrony EU 15+6 w maju 2002 r. Wykazała żywe zainteresowanie z udziałem
w przyszłej Misji Policyjnej UE w Bośni i Hercegowinie.
Jeśli chodzi o współpracę w sprawach obrony, Polska w istotny sposób wspierała międzynarodowe misje pokojowe. Polska bierze udział w wielu misjach pokojowych i obserwacyjnych ONZ (SFOR, KFOR oraz ISAF) oraz OBWE.
134
Polska aktywnie uczestniczyła w regionalnych formach współpracy, takich jak Grupa
Wyszehradzka, Inicjatywa Środkowoeuropejska oraz Rada Państw Morza Bałtyckiego, która
odbyła w marcu 2002 r. we wspomnianej rosyjskiej enklawie nadzwyczajne spotkanie
właśnie w sprawie Kalinigradu. Polska poparła Pakt Stabilności dla Europy Południowo-Wschodniej.
Polska nadal uczestniczy w systemach regionalnej współpracy dotyczącej bezpieczeństwa,
takich jak struktury utworzone z Litwą, Łotwą i Estonią, oraz we współpracy trójstronnej
z Niemcami i Danią. W ramach tych struktur działają wspólne bataliony. Polska także ściśle
współpracuje z Francją i Niemcami w ramach Trójkąta Weimarskiego; organizowane są
zamiennie wspólne ćwiczenia. Ponadto Polska wypracowała dwustronne porozumienia
w zakresie współpracy obronnej z Ukrainą i Litwą. W końcu maja 2002 r. ustanowiono trójnarodową brygadę składającą się z żołnierzy z Polski, Czech i Słowacji.
Jeśli chodzi o współpracę administracji, zakończono prace nad określeniem prerogatyw
dyrektora politycznego w kontekście WPZiB. W polskiej Misji przy UE wyznaczony został
pełnomocnik do reprezentowania Polski w kontekście EPBiO.
Ogólna ocena
Na poziomie regionalnym Polska uczestniczy w kilkunastu formach współpracy. Nieodmiennie popiera Pakt Stabilności dla Europy Południowo-Wschodniej i uczestniczy w Planie
działania UE ds. wymiaru północnego. Kontynuuje współpracę regionalną w zakresie
bezpieczeństwa z Niemcami i Danią, z Czechami oraz państwami Morza Bałtyckiego.
Bardzo ścisłe są dwustronne stosunki Polski z sąsiadującymi partnerami europejskimi.
Ogólnie rzecz biorąc, stosunki z Federacją Rosyjską, a w szczególności z Obwodem
Kaliningradzkim, znacznie się poprawiły. Utrzymane zostały ścisłe stosunki z Ukrainą. Ze
względu na sytuację polityczną na Białorusi stosunki z tym krajem pogorszyły się.
Polska zrobiła znaczny wysiłek, aby zapewnić kontakt z oraz między władzami regionalnymi, szczególnie w zakresie współpracy transgranicznej, w ramach Euroregionów
utworzonych wzdłuż całej polskiej granicy. Polska poszukuje możliwości wzmocnienia
stosunków z sąsiadującymi partnerami europejskimi, zwłaszcza dotyczy to bardzo częstych
kontaktów na najwyższym szczeblu politycznym z Litwą i Ukrainą.
Polska w dalszym ciągu postępuje, ogólnie rzecz ujmując, zgodnie z sankcjami nałożonymi
przez ONZ oraz UE, a polskie prawo jest w szerokim zakresie zgodnie z acquis. Niezbędne
135
Od czasu wizyty w Polsce prezydenta Rosji (w styczniu 2002 r.), pierwszej od dziewięciu
lat, systematycznie polepszały się stosunki z Federacją Rosyjską. Polska wykazała poważne
zainteresowanie współudziałem w określaniu statusu enklawy kaliningradzkiej w UE po
akcesji Polski i Litwy oraz wnosiła twórczy wkład do konsultacji między Federacją Rosyjską, Litwą i Komisją.
Polska ratyfikowała w listopadzie 2001 r. Statut Rzymski ustanawiający Międzynarodowy
Trybunał Karny i przyjęła nowe prawo przeciwdziałające finansowaniu terroryzmu. Ratyfikowała odpowiednie konwencje międzynarodowe dotyczące terroryzmu. W listopadzie
2001 r. zorganizowana została w Warszawie konferencja państw Europy Środkowej
i Wschodniej w sprawie walki z terroryzmem. Przyłączyła się do Planu działania UE
z września 2001 r. oraz czterech wspólnych stanowisk dotyczących zwalczania terroryzmu.
są dalsze zmiany procedur administracyjnych i są one planowane, a ich celem jest przyspieszenie procedur dotyczących procesu decyzyjnego w ramach wdrażania sankcji.
Jeśli chodzi o Kodeks postępowania UE w zakresie eksportu broni, Polska włączyła do
krajowego prawa podstawowe kryteria. Polskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych, które
jest administracyjnie zgodne ze strukturami WPZiB UE, ma właściwą obsadę. Od 2001 r.
istnieje stanowisko łącznika dla Komitetu Politycznego i Obronnego. Powołany został oficer
łącznikowy przy Komitecie Wojskowym. W Ministerstwie Spraw Zagranicznych powołano
korespondenta europejskiego, lecz dotychczas nie powołano dyrektora politycznego.
Jednakże istnieje odpowiadający mu urzędnik, który przyjmuje na siebie obowiązki dyrektora politycznego na spotkaniach dotyczących współpracy z UE. Niezbędne będzie
dalsze wzmocnienie zespołu wspierającego Biura Korespondenta Europejskiego oraz współpracy z EPBiO. Zapewniono niezbędne zasoby, które pozwolą osiągnąć ten cel. Ministerstwo Spraw Zagranicznych połączone jest z system informacyjnym Sieci Stowarzyszonych
Korespondentów, w ramach którego UE porozumiewa się ze stowarzyszonymi partnerami
w sprawach WPZB.
Wnioski
W Opinii przedstawionej w 1997 r. Komisja stwierdziła, że spodziewa się, iż Polska, już jako
członek UE, będzie skutecznie wypełniać swoje obowiązki w tym obszarze.
Od tego czasu Polska osiągnęła istotny postęp. Stan dostosowania do acquis w zakresie
WPZiB jest ogólnie satysfakcjonujące, podjęty też został znaczący wysiłek w celu zapewnienia odpowiedniej zdolności administracyjnej do chwili akcesji.
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie wnioskowała w tym
obszarze o żadne uzgodnienia przejściowe. Polska ogólnie wypełnia zobowiązania, jakie
w tej dziedzinie przyjęła na siebie w trakcie negocjacji akcesyjnych.
Aby zakończyć proces przygotowań do członkostwa, wysiłki Polski powinny zapewnić, że
kierunek polskiej polityki zagranicznej będzie zgodny z rozwojem polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa Unii, a także przyjęcie legislacji dotyczącej sankcji ekonomicznych oraz
zakończenia tworzenia niezbędnych struktur administracyjnych.
Rozdział 28. Kontrola finansowa
Od czasu publikacji ubiegłorocznego raportu Polska osiągnęła pewien postęp w tym
obszarze – jeśli chodzi o zbliżenie ustawodawstwa, jak i poprawę zdolności administracyjnej.
Polska posunęła się naprzód w zakresie dostosowania swego ustawodawstwa do
wymogów systemu Publicznej Wewnętrznej Kontroli Finansowej (PIFC) – po wejściu
w życie w styczniu 2002 r. nowelizacji ustawy o finansach publicznych, która jest podstawą
prawną PIFC i jest zgodna z acquis. Nowelizacja ta zawiera regulacje dotyczące funkcji
rachunkowości zarządczej z uwzględnieniem zarządzania finansowego i systemu kontroli,
ustanawia funkcjonalnie odrębne służby audytu wewnętrznego w jednostkach wydatkujących oraz nadaje Ministerstwu Finansów kompetencje w zakresie opracowywania i koordynacji metodologii dla systemu PIFC, włączając w to ocenę zgodności. Funkcję centralnej
136
Polska osiągnęła ograniczony postęp w zakresie kontroli wydatkowania środków na
działania strukturalne. Jeśli chodzi o ISPA, to osiągnięto właściwy postęp w zakresie
ustanowienia adekwatnego systemu zarządzania i kontroli, zapewniającego odpowiednią
implementację procedur ISPA (rozbudowano podręczniki, instrukcje robocze i listy sprawdzające). Niemniej jednak konieczne są dalsze działania, które pozwolą spełnić kryteria
dotyczące kontroli finansowej i audytu wewnętrznego, a ocenione także muszą być zdolności administracyjne. Podczas gdy zmieniona ustawa o finansach publicznych, o której
była mowa wyżej, ustanowiła ramy prawne dla systemu PIFC, niewielki postęp osiągnięto
we wprowadzaniu Rozszerzonego Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania (EDIS) dla
Programu PHARE, chociaż w przypadku ISPA został osiągnięty pewien postęp w tym
zakresie. W lipcu 2002 r. Komisja podjęła decyzję o tymczasowym przekazaniu kompetencji
do zarządzania środkami SAPARD, na w pełni zdecentralizowanych zasadach, Agencji
Płatniczej SAPARD (patrz: Wprowadzenie).
W sprawach związanych z ochroną interesów finansowych Wspólnoty reorganizacja
administracji zaowocowała przeniesieniem horyzontalnej wielodyscyplinarnej struktury
koordynującej działania ukierunkowane na zwalczanie oszustw i nadużyć (GAFU) z administracji celnej do struktur kontroli skarbowej Ministerstwa Finansów, które wykonywać
będą podobne zadania. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja ta została podjęta niedawno, na
ocenę zmian jest obecnie za wcześnie.
Ogólna ocena
W zakresie systemu Publicznej Wewnętrznej Kontroli Finansowej Polska musi rozwijać
funkcje odpowiedzialności zarządczej w celu utworzenia we wszystkich ministerstwach
branżowych jednostek audytu wewnętrznego, zapewniając zarazem odpowiednie kadry.
Szczególne znaczenie ma opracowanie i podpisanie rozporządzeń wykonawczych do
ustawy o finansach publicznych. Jak najszybciej powinien zostać powołany Generalny
Inspektor Audytu Wewnętrznego, tak aby dłużej nie opóźniać procedur związanych
z rozwojem systemu PIFC w sektorze publicznym w Polsce. Powinny zostać opracowane
podręczniki zarządzania finansowego i kontroli, Karta Audytu Wewnętrznego oraz kod
etycznego postępowania audytorów. Podręczniki audytu wewnętrznego są przygotowane,
lecz oczekują na wydanie przepisów wykonawczych. Pewna liczba szkoleń dla audytorów
137
Co sie tyczy kontroli zewnętrznej, Najwyższa Izba Kontroli powołała grupę zadaniową,
której zadaniem jest wdrożenie zaleceń dotyczących zewnętrznej oceny funkcjonowania
Izby, przygotowała też projekt strategicznego dokumentu na temat rozwoju NIK, jak
również robocze wersje podręcznika kontroli. NIK współpracuje z Europejskim Trybunałem
Obrachunkowym oraz jest aktywnym członkiem europejskiej (EUROSAI) i międzynarodowej (INTOSAI) sieci najwyższych krajowych instytucji kontrolnych.
jednostki odpowiedzialnej za harmonizację metodologii PIFC pełni jeden z departamentów
Ministerstwa Finansów. Został on utworzony w styczniu 2002 r.; pracuje w nim 11 osób.
Obecnie trwa rekrutacja na stanowisko szefa tego departamentu – Generalnego Inspektora
Audytu Wewnętrznego. W lutym 2002 r. została przyjęta Strategia Systemu Kontroli
Finansowej i Audytu Wewnętrznego. Ustanawia ona zasady właściwe do wdrożenia
przepisów ustawy o finansach publicznych oraz aktów wykonawczych. W lipcu 2002 r.
minister finansów wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu i trybu
przeprowadzania audytu wewnętrznego; zawarto w nim zasady przeprowadzania audytu
wewnętrznego w sektorze publicznym.
została już przeprowadzona, lecz konieczne będzie zorganizowanie kolejnych szkoleń po
zakończeniu rekrutacji audytorów w ministerstwach.
Należy uznać, że w sprawach dotyczących kontroli zewnętrznej Najwyższa Izba Kontroli
spełnia kryteria właściwie działającego najwyższego organu kontrolnego. Operacyjna
i funkcjonalna niezależność NIK oraz zakres przeprowadzanych kontroli są w pełni satysfakcjonujące, podobnie jak formalny mechanizm debaty nad zaleceniami pokontrolnymi
w parlamencie. Należy zakończyć prace związane z podręcznikami kontroli i je zatwierdzić.
Należy zwrócić pewną uwagę na dostosowanie formalnych opinii (sprawozdań) z przeprowadzonych kontroli do obowiązujących standardów międzynarodowych. Aby doskonalić
procedury działań podejmowanych na podstawie wyników kontroli, wymagane są dalsze
wysiłki ze strony NIK, lecz może nawet w większym stopniu ze strony parlamentu oraz
rządu.
W sprawach dotyczących kontroli wydatków z funduszy strukturalnych konieczne jest
podjęcie poważnych wysiłków, ukierunkowanych na zwiększenie zdolności Polski do
zarządzania funduszami przedakcesyjnymi oraz przyszłymi funduszami strukturalnymi,
w szczególności przez ustanowienie jasnych, powszechnie znanych reguł i procedur przeprowadzania wewnętrznej kontroli finansowej, wraz z istotnym wzmocnieniem posiadanych zdolności administracyjnych w tym zakresie. Polska potrzebuje wzmocnienia i przyspieszenia działań na rzecz wprowadzenia Rozszerzonego Zdecentralizowanego Systemu
Wdrażania – do połowy 2003 r., tak aby możliwe było zakończenie procesu akredytacji
EDIS w drugim półroczu 2003 r. Równie ważne jest doskonalenie mechanizmów pozwalających na szybkie odzyskiwanie utraconych funduszy wspólnotowych (patrz rozdział 21
– Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych).
Ze względu na wymóg, jakim jest skuteczna ochrona interesów finansowych UE, Polska
musi zagwarantować, że doświadczenia i zdolności operacyjne wielodyscyplinarnej
struktury koordynującej działania ukierunkowane na zwalczanie oszustw i nadużyć
(GAFU) będą przeniesione bez uszczerbku do nowych struktur organizacyjnych w Ministerstwie Finansów, a także nastąpi istotne wzmocnienie pod względem prawnym i zdolności administracyjnych, tak by można było zapobiegać i zwalczać wszelkie nadużycia.
Wnioski
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja zawarła wniosek, iż proces wdrażania systemów kontroli
finansowej będzie wymagał znaczącego zaangażowania polskiej administracji, zarówno
w zakresie struktur instytucjonalnych niezbędnych do prowadzenia adekwatnej kontroli
finansowej, jak i podstawowego ustawodawstwa. Opinia stwierdzała też, że o ile zostaną
zapewnione niezbędne środki finansowe, Polska powinna być w stanie spełnić wymogi UE
w tym zakresie w średnim okresie.
Od tego czasu osiągnięto znaczny postęp w tej dziedzinie, zwłaszcza w ostatnich dwóch
latach. Polska ma już rozsądny poziom dostosowania legislacji do wymogów acquis, natomiast zdolności administracyjne pozostają na o wiele niższym poziomie. Wymagane są
zatem dalsze znaczące wysiłki, które umożliwią dostosowanie polskiego prawa do wymagań acquis, a także pozwolą osiągnięcie odpowiedniej zdolności przez administrację, co
wspomoże realizację tego celu.
138
Rozdział 29. Finanse i budżet
Od czasu publikacji ostatniego raportu Polska poczyniła niewielkie postępy w tym obszarze.
Osiągnięto postęp w obszarze budżetu państwa i współfinansowania programów WE.
Przyjęta została nowelizacja ustawy o finansach publicznych, zawierająca postanowienia
dotyczące wieloletniego programowania budżetu. Reguluje ona wzajemny stosunek między
środkami pochodzącymi z pomocy zagranicznej a budżetem państwa oraz zezwala na
wieloletnie współfinansowanie projektów realizowanych z udziałem środków pomocowych
(patrz rozdział 21 – Rozwój regionalny i koordynacja instrumentów strukturalnych).
Pewien postęp widać w systemie środków własnych. W styczniu 2002 r. w Ministerstwie
Finansów została powołana jednostka mająca za zadanie koordynację przygotowań
administracyjnych do wdrożenia systemu środków własnych. W marcu 2002 r. Polska
przyjęła szczegółowy harmonogram prac i podział zadań związanych z uczestnictwem
w systemie środków własnych.
Jeśli chodzi o wpływy z podatku od wartości dodatniej, Ministerstwo Finansów przygotowało sprawozdanie z wyliczenia zharmonizowanej podstawy VAT. Przygotowano wstępne
kalkulacje budżetowe dotyczące udziału Polski w budżecie Unii Europejskiej.
Weszły w życie przepisy (z mocą od października 2002 r.) umożliwiające pobór opłat cukrowych, dostosowane do wymogów wspólnotowych w tym zakresie.
Ogólna ocena
Powstały już właściwe ramy prawne, umożliwiające gromadzenie środków własnych. Jeśli
chodzi o zdolności administracyjne, wszystkie instytucje niezbędne do stosowania systemu
środków własnych już istnieją, lecz niektóre nie mają jeszcze określonych kompetencji
i struktury organizacyjnej. Jednostka koordynacyjna utworzona w Ministerstwie Finansów
w styczniu 2002 r. nadal zatrudnia zbyt mało osób. Jej zadaniem koordynowanie procesu
tworzenia niezbędnych procedur, infrastruktury i zdolności do spełniania warunków
administracyjnych w obszarze środków własnych. W dniu akcesji ma ona przejąć – w cha-
139
Aby zakończyć przygotowania do członkostwa w UE, Polska będzie musiała niezwłocznie
skupić uwagę na skutecznym wdrażaniu nowego w sensie prawnym systemu Publicznej
Wewnętrznej Kontroli Finansowej (PIFC), uzupełnienie i wzmocnienie struktur instytucjonalnych, kierując się troską o ochronę interesów finansowych Wspólnoty, osiągnięciu
znaczącego postępu w dziedzinie zarządzania funduszami przedakcesyjnymi oraz stworzeniu niezbędnych struktur i adekwatnych zdolności administracyjnych, umożliwiających
gospodarowanie przyszłymi funduszami strukturalnymi, zwłaszcza w zakresie kontroli
i audytu. Realizacja wszystkich zadań przewidzianych w Planie działania, w szczególności
dotyczących wzmacniania funkcji audytu wewnętrznego oraz utworzenia jednostki
ds. zwalczania nadużyć byłaby z pewnością dużym krokiem w kierunku wypełnienia
obecnych luk w dziedzinie zdolności administracyjnych.
Negocjacje w tym obszarze zostały tymczasowo zamknięte. Polska nie ubiegała się o żadne
okresy przejściowe w tej dziedzinie. Polska generalnie wywiązuje się z zobowiązań podjętych w trakcie negocjacji.
rakterze stałej jednostki do spraw środków własnych – całość spraw związanych
z obliczaniem, kontrolą i płatnościami składki, a także kontakty z Komisją w zakresie
sprawozdawczości. Jej potencjał administracyjny powinien zostać znacznie wzmocniony.
Polska administracja przyjęła szczegółowy harmonogram działań, poczyniła postępy
w zakresie podstawowych analiz i dokonała pierwszych obliczeń. Koordynacja między
zainteresowanymi instytucjami powinna jednak być bardziej skuteczna, powinien także
zostać ustanowiony mechanizm łączący system środków własnych i budżet państwa.
Jak już wspomniano w rozdziale 25 (Unia celna), Polska wiele zrobiła, aby dostosować
swoje prawo do wspólnotowego Kodeksu celnego. Zapewniono już wystarczającą obsadę
personalną i adekwatną infrastrukturę dla sprawnego poboru należności celnych, jednakże
nowe systemy komputerowe: odpraw celnych (CELINA) i finansowo-księgowy (ZEFIR)
muszą być wdrożone we wszystkich regionalnych izbach celnych i w podległych im
urzędach celnych. Jednostka ds. rynku cukru w Agencji Rynku Rolnego istnieje, ale
procedury poboru, ewidencjonowania i kontrolowania opłat cukrowych muszą zostać
zdefiniowane i wdrożone. Muszą też zostać wprowadzone systemy i procedury
przewidujące prowadzenie rachunków „A” i „B” w celu udostępniania tradycyjnych
środków własnych (TOR) oraz ujawniania przypadków oszustw i nieprawidłowości.
Należy również określić, jaka służba będzie odpowiedzialna za przeprowadzanie kontroli
wewnętrznych/audytu w obszarze TOR.
W zakresie regulacji prawnych dotyczących VAT-u podjęto znaczny wysiłek w celu
dostosowania krajowego ustawodawstwa do norm wspólnotowych. Podobnych starań
wymaga osiągnięcie zdolności do obliczania średniej ważonej stawki (WAR), zgodnie
z ESA-95, oraz określania wpływu okresów przejściowych przyznanych w rozdziale Podatki
na wysokość podstawy VAT-u. Polska powinna nadal kontynuować testy symulacyjne
dotyczące tego podatku, które są podstawowym instrumentem skutecznego sprawdzania
własnych zdolności dotyczących obliczania wpływów z podatku VAT. Koniecznie należy
poprawić sytuację, jaka istnieje w zakresie poboru VAT i kontroli nad nim. Inny problem to
niezgodność klasyfikacji podatkowej z klasyfikacją statystyczną. Co więcej, GUS nie ma
dostępu do szczegółowych danych liczbowych z systemu zarządzania poborem VAT-u.
Jeśli chodzi o obliczanie DNB, polski system rachunków narodowych jest w miarę kompletny i – z pewnymi wyjątkami – zgodny z wymogami ESA-95. Główny Urząd Statystyczny
poczynił wysiłki na rzecz zapewnienia i poprawy danych dotyczących DNB (badanie tzw.
szarej strefy, analiza nierejestrowanych transakcji eksportowych i importowych, kompilacja
tablic podaży i zużycia). Niemniej, aby osiągnąć pełną zgodność z acquis, konieczne są
dalsze starania oraz modyfikacje w zakresie metodologii, jakości i kompletności danych.
Polska powinna również zapewnić właściwą obsadę kadrową i odpowiedni poziom szkolenia personelu zatrudnionego przy sprawozdawczości z wykonania budżetu państwa.
Pełne wdrożenie acquis mogłoby zostać przyspieszone poprzez bardziej intensywną współpracę między właściwymi jednostkami.
W sprawach kontroli nad systemem środków własnych UE Polska powinna kontynuować
wysiłki na rzecz wprowadzenia skutecznego mechanizmu zwalczania nadużyć w zakresie
VAT i należności celnych, tak aby zapewnić ochronę interesów finansowych UE.
140
Od czasu wydania Opinii Polska osiągnęła trwały postęp na tym polu, zwłaszcza w zakresie dostosowania systemu celnego oraz stosowania ESA-95. Powstały ramy prawne do
zarządzania budżetem, co zapewniło przejrzystość i efektywność przepływów finansowych
do i z budżetu unijnego, a Polska osiągnęła wysoki poziom dostosowania ustawodawstwa
krajowego do acquis w tym zakresie. Poziom zdolności administracyjnych nie wykazuje
analogicznego stanu zaawansowania.
Negocjacje w tym obszarze trwają. Polska generalnie wywiązuje się z zobowiązań podjętych w trakcie negocjacji.
Aby zakończyć przygotowania do członkostwa, wysiłki Polski powinny się obecnie koncentrować na zdolnościach administracyjnych, których poprawa pozwoli wdrożyć system
środków własnych, a zwłaszcza uruchomić komputerowe systemy finansowo-księgowe
i dotyczące odpraw celnych, na osiągnięciu poprawy obliczeń podstawy VAT-u oraz na
wdrożeniu określonych procedur (dotyczących poboru, ewidencji i kontroli opłat cukrowych, prowadzenia rachunków „A” i „B”, udostępniania środków własnych oraz sprawozdawczości dotyczącej przypadków oszustw i nieprawidłowości). Konieczne są dalsze
starania, których celem jest zapewnienie koordynacji działań między właściwymi
władzami.
3.2. Tłumaczenie acquis na języki narodowe
Od krajów kandydackich wymaga się, aby do czasu akcesji przetłumaczyły na swoje języki
narodowe teksty przepisów prawa stanowiących acquis. Już same akty pierwotne i wtórne
zajmują według ostrożnych szacunków od 60 000 do 70 000 stron Dziennika Urzędowego.
Odnosząc się do kwestii tłumaczenia acquis, Trybunał Sprawiedliwości określił zestaw
kluczowych orzeczeń, które powinny zostać przetłumaczone w pierwszej kolejności (razem
około 15 000 stron). Aby dopomóc państwom kandydującym w realizacji tego zadania,
udzielana jest pomoc w ramach programu PHARE. Z pomocą TAIEX-u stworzona została
baza danych, która jest składnicą wszystkich przetłumaczonych aktów prawnych oraz za
pośrednictwem której państwa kandydujące przekazują swoje tłumaczenia Komisji i Radzie.
Zaprzysiężeni weryfikatorzy pracujący dla Komisji i Rady dokonują weryfikacji przedłożonych tekstów; odbywają regularne spotkania oraz utrzymują kontakty z przedstawicielami centralnych jednostek koordynacji tłumaczeń w każdym państwie.
Prace związane z tłumaczeniem całości acquis communautaire na język polski rozpoczęto
w 1996 r.; w lipcu 2000 r. w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej powstał Departament
Tłumaczeń, którego zadaniem była racjonalizacja i przyspieszenie prac nad tłumaczeniami
141
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja zawarła wniosek, że aby utworzyć system środków
własnych i system jego monitorowania, zgodnie z ustawodawstwem wspólnotowym,
Polska będzie musiała gruntownie zmienić istniejący system celny. Ponadto, dla celów
związanych z dokładnym obliczaniem składki na bazie DNB, należy osiągnąć znaczącą
poprawę w zakresie rachunków narodowych, tak aby zapewnić rzetelność, jednolitość
i kompletność danych. Komisja dodała, iż poprawa w zakresie statystyki będzie również
miała kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia podstawy wpływów z VAT-u, co
będzie oznaczało konieczność osiągnięcia pełnej zgodności prawa dotyczącego tego podatku z dyrektywami wspólnotowymi.
Wnioski
i procedurami weryfikacyjnymi. W departamencie, który nadzoruje całość prac związanych
z tłumaczeniami, z których większość jest realizowana w trybie przetargowym, pracuje
obecnie 20 osób. Od 2001 r. istnieje baza tłumaczeń, dzięki której dostęp do przetłumaczonych aktów ustawodawstwa wspólnotowego jest ułatwiony.
Według stanu na wrzesień 2002 r. w bazie danych prowadzonej przez Komisję zarejestrowanych było 8200 stron tekstów zweryfikowanych oraz 68 400 stron tekstów niezweryfikowanych. W harmonogramie określonym w Narodowym programie przygotowania do członkostwa zawarto stwierdzenie, że oczekuje się, iż znacząca większość prac związanych
z tłumaczeniami zostanie zakończona w 2001 r., przy czym prace związane z weryfikacją
tekstów powinny zostać zakończone na 6-7 miesięcy przed datą akcesji. Jeżeli Polska ma
osiągnąć ten cel, w najbliższym czasie konieczne będzie podjęcie dalszych znaczących
wysiłków w tym kierunku.
Odpowiednia uwaga powinna zostać również zwrócona na szkolenie tłumaczy
konferencyjnych (symultanicznych).
3.3. Ogólna ocena
Od czasu wydania Opinii w 1997 r. postęp dostosowawczy w Polsce charakteryzował się
powolnym tempem, a następnie przyspieszeniem, jeśli chodzi o przyjęcie legislacji. W konsekwencji znaczna większość podstawowego prawa wspólnotowego została wdrożona,
chociaż w niektórych sektorach występują poważne luki, jeśli chodzi o wdrożenie aktów
wykonawczych, na przykład w weterynarii, ochronie środowiska i obszarze bezpieczeństwa
żywności. Zaobserwowano poprawę zdolności administracyjnej, ale nie w takim wymiarze
jak w dostosowaniu prawa.
W ciągu ostatniego roku zaawansowanie harmonizacji polskiej legislacji z prawem wspólnotowym poprawiło się, zwłaszcza dotyczy to transportu i swobodnego przepływu osób.
Stan przyjęcia legislacji wykonawczej był zróżnicowany w poszczególnych sektorach.
Rozwój zdolności administracyjnej odzwierciedlał postęp we wdrażaniu aktów wykonawczych.
Ogólnie rzecz biorąc, Polska osiągnęła wysoki stopień zbliżenia prawa w wielu dziedzinach
i wykazuje duże zaawansowanie w osiąganiu wymaganej zdolności administracyjnej do
wdrażania acquis w niektórych obszarach, chociaż dalsze wysiłki są konieczne w tym
zakresie, zwłaszcza jeśli chodzi o zbliżenie prawa. Uzgodniono szczegółowe plany,
zwłaszcza w procesie negocjacji i w Planie działania, tak aby wypełnić istniejące luki.
Jeśli chodzi o rynek wewnętrzny, w dziedzinie swobodnego przepływu towarów Polska
osiągnęła znaczy postęp w ciągu ostatnich dwu lub trzech lat, przyjmując konieczną,
legislację ramową i rozwijając infrastrukturę instytucjonalną, jaka jest niezbędna do jej
wdrożenia. Do dzisiaj został osiągnięty znaczący poziom zbieżności w odniesieniu do
podstawowej legislacji i zdolności administracyjnej. Rozwój prawa w dziedzinie nadzoru
rynku powinien być oparty na rozwoju niezbędnej zdolności instytucjonalnej. W obszarze
bezpieczeństwa żywności nie odnotowano postępu w przyjęciu aktów wykonawczych
zidentyfikowanych jako niezbędne w ostatnim Okresowym Raporcie; zdolność administracyjna pozostaje słaba. Należy również kontynuować prace, które zapewnią funkcjonowanie
struktur niezbędnych dla wdrożenia acquis w dziedzinie zamówień publicznych. Ogólnie
rzecz biorąc, w obszarze swobody przepływu osób został osiągnięty wysoki stopień
142
W odniesieniu do unii gospodarczej i walutowej proces dostosowawczy jest prawie zakończony, choć pozostają jeszcze do wprowadzenia poprawki legislacyjne mające na celu
zapewnienie odpowiedniego stopnia niezależności NBP, jak to przewidziano w acquis.
Postępują prace nad dostosowaniem stawek podatków pośrednich. Ogólnie rzecz biorąc,
Polska osiągnęła znaczący stopień zgodności z acquis i średni poziom rozwoju zdolności do
wdrożenia prawa. Niezbędne są dalsze prace, tak aby do dnia akcesji zapewnić pełną gotowość systemów komputerowych do wymiany danych między Wspólnotą Europejską.
W dziedzinie ceł sytuacja jest podobna: godny odnotowania poziom zgodności prawa oraz
słaba zdolność administracyjna. Zbudowanie niezbędnej infrastruktury informatycznej
wymaga wzmożonego wysiłku, jeżeli terminy mają być dotrzymane. Niezbędna jest zmiana
podejścia, polegająca na skoncentrowaniu się na przyspieszeniu prac nad komputeryzacją
i zapewnieniem łączności (interconnectivity) oraz przezwyciężeniem problemów wynikających z reorganizacji służb celnych na szczeblu centralnym. Podjęto kroki zmierzające do
zapewnienia niezbędnych funduszy, ale w tej materii wymagane jest utrzymanie najwyższego stopnia kontroli, dlatego Komisja przygotuje raport na ten temat w połowie 2003 r.
Należy też zakończyć dostosowywanie polskiego prawa celnego do prawa wspólnotowego,
zwłaszcza poprzez przyjęcie nowelizacji ustawy Prawo celne, która jest obecnie w przygotowywana.
Potrzebne są dalsze przekształcenia w polityce, legislacji i strukturze w rolnictwie, gdzie
143
Od czasu ukazania się w 1997 r. Opinii w sektorze telekomunikacji Polska czyniła systematyczne postępy w dostosowywaniu prawa i liberalizowaniu rynku. W ostatnim roku
wdrażanie obowiązującej legislacji poprawiło się, ale oczekuje się dalszego zbliżenia prawa
oraz oceny skutków ekonomicznych wdrożenia acquis w dziedzinie usług powszechnych.
zbieżności prawa oraz ukształtowany silny potencjał administracyjny. W dziedzinie
swobody świadczenia usług obserwuje się ogólnie dobrą zbieżność prawa i przygotowania
administracji. Dalsze wysiłki są jednak konieczne w procesie dostosowania istniejącej
legislacji w zakresie bankowości, ubezpieczeń i usług inwestycyjnych (securities). Sposób
postępowania w tym zakresie został uzgodniony. W rezultacie przeprowadzonego
przeglądu w zakresie stosowania prawa (peer review) Polska przygotowała plan działania,
ale niektóre problemy, jak np. dyskryminacyjne wymogi dotyczące znajomości języka
polskiego, problemy ze strukturami administracyjnymi czy zapewnienie niezależności
organów nadzorczych, są wciąż aktualne. Sytuacja w Polsce w zakresie swobody
przepływu kapitału stale się poprawiała – dotyczy to zarówno dostosowania legislacji, jak
i przygotowania niezbędnych struktur administracyjnych. Polska osiągnęła w znacznym
stopniu zgodność prawa spółek z acquis, a także odnotowano stopniowy postęp we
wzmacnianiu zdolności administracyjnej, która osiągnęła znaczący poziom, z wyjątkiem
ochrony własności intelektualnej. Osiągnięcie takiej zdolności jest niezbędne, aby zapewnić
skuteczne wdrażanie stosownych praw. W obszarze konkurencji dostosowanie prawa
zostało prawie zakończone, chociaż nadal istnieją pewne luki w dziedzinie pomocy
państwa, toteż wysiłki należy skoncentrować na ustanowieniu wiarygodnego systemu
rejestrowania i oceny pomocy publicznej. Starania te trzeba konsekwentnie kontynuować,
intensyfikować, szczególną uwagę poświęcając restrukturyzacji sektora hutniczego, gdzie
pomoc może być udzielana, jeśli istnieje ogólny program restrukturyzacji uwzględniający
niezbędne środki zmierzające do osiągnięcia rentowności i niezbędnych redukcji zdolności
produkcyjnych.
ogólna sytuacja pod względem dostosowania prawa, a przede wszystkim zdolności administracyjnej jest słaba. W odniesieniu do prawa pierwotnego osiągnięto pewien postęp.
W dziedzinie weterynarii nie powtórzono postępów z poprzedniego roku i sprawa ta
wymaga pilnej uwagi. Pewne wysiłki poczyniono na rzecz poprawy zdolności administracyjnej, jednakże muszą one zostać znacznie zintensyfikowane, zwłaszcza na szczeblu
regionalnym, jeśli ich efekty mają być widoczne. Wzmożonych starań wymaga nadal
dostosowanie zakładów przetwórstwa do wymogów wspólnotowych (upgrading
establishments) i zapewnienie odpowiedniej kontroli na granicach. Zwłaszcza musi zostać
wdrożony Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (IACS), jeśli Polska ma być
w stanie skutecznie administrować i kontrolować projekty wsparcia w ramach Wspólnej
Polityki Rolnej. Wyraża się to w wysiłkach podjętych przez polskie władze. Muszą one
zostać znacznie przyspieszone.
W rybołówstwie stopień dostosowania jest umiarkowany. Pewien postęp osiągnięto
w dziedzinie legislacji, widoczne są też próby wzmocnienia administracji na szczeblu
centralnym, ale administracja na szczeblu regionalnym jest wciąż słaba. Należy bardziej
aktywnie podejść do realizacji zadań zawartych w Planie działania.
W polityce społecznej występują znaczne różnice w dostosowania między poszczególnymi
sektorami. Wprawdzie poświęcono uwagę zdolności do wdrażania acquis, ale w zbyt małym zakresie. Trzeba wciąż podejmować dodatkowe wysiłki, szczególnie na rzecz dalszego
zbliżania i implementacji wspólnotowego prawa pracy i prawa dotyczącego BHP. Przyjęcie
brakującej legislacji przyczyniłoby się do pełniejszego dostosowania w tej dziedzinie. Dalsze
osiągnięcia odnotowano w dostosowaniu legislacji w polityce regionalnej. Szczególnej
uwagi wymaga terminowe wdrożenie przyjętych planów i wzmacnianie zdolności administracyjnej, włącznie z usprawnieniem współpracy międzyresortowej i wzmocnieniem
partnerstwa. Stąd cele postawione w Planie działania powinny być zrealizowane możliwie
najszybciej. Ze szczególną uwagą należy podejść do technicznej strony przygotowania
projektów finansowanych przez Wspólnotę. Obecne plany wdrożenia i zdolności administracyjnej, włącznie z rozbudową kadr, w agencjach zarządzających i płatniczych,
powinny być realizowane z należytą energią.
W ochronie środowiska osiągnięto postęp w tworzeniu podstawowej legislacji, która jest
w dużym stopniu zbieżna z prawem wspólnotowym. Konieczne jest przyjęcie i wdrożenie
aktów wykonawczych oraz zapewnienie właściwej zdolności administracyjnej, szczególnie
na poziomie regionalnym, przy założeniu, że zwłaszcza wdrożenie zadań ujętych w Planie
działania powinno być przedmiotem uwagi. Należy też zapewnić odpowiedni poziom
inwestycji przewidzianych w środowiskowych planach inwestycyjnych.
W dziedzinie energii odnotowuje się dobry stan dostosowania i adekwatną zdolność
administracyjną. Konieczne są prace mające na celu dalsze dostosowywanie istniejącego
prawa do acquis, szczególnie w zakresie wewnętrznego rynku energii (zwłaszcza gazu).
Również w transporcie obserwuje się dobry stopień dostosowania. Uwaga powinna się
skupić na wdrożeniu niezbędnych aktów wykonawczych i wzmocnieniu zdolności
administracyjnej do wdrożenia tej legislacji. Plan działania określa zadania do wykonania
w tym zakresie.
Widać dalszy postęp w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych,
zwłaszcza dotyczy to Straży Granicznej i zarządzania granicą. Kontynuowano wysiłki na
144
Obserwuje się więc pewną rozbieżność w postępie w przyjmowaniu legislacji i wzmacnianiu zdolności administracyjnej. Istnieje w związku z tym potrzeba kontynuacji wysiłków na
rzecz stworzenia lub wzmocnienia zdolności administracyjnej w dziedzinie nadzoru rynku,
rolnictwa, bezpieczeństwa żywności, rybołówstwa, polityki regionalnej, polityki społecznej,
ochrony środowiska, systemu celnego oraz wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Szczególna uwaga powinna być skoncentrowana na strukturach niezbędnych do
wdrożenia tych elementów acquis, które będą stosowane od dnia akcesji, zwłaszcza na tych
ich częściach, które są niezbędne do dobrego i skutecznego zarządzania funduszami
wspólnotowymi.
W negocjacjach akcesyjnych 27 rozdziałów zostało tymczasowo zamkniętych. Polska,
ogólnie rzecz biorąc, wypełnia zobowiązania podjęte w procesie negocjacji. Jednak pojawiły
się pewne opóźnienia w dziedzinie rolnictwa (wdrożenie systemu identyfikacji i rejestracji
zwierząt), rybołówstwa (przyjęcie legislacji dotyczącej zarządzania zasobami, inspekcji
i kontroli oraz polityki rynkowej), środowiska (przyjęcie aktów wykonawczych dotyczących
jakości wody, kontroli zanieczyszczeń przemysłowych i zarządzania ryzykiem oraz chemikaliów). Tymi problemami trzeba się zająć.
Pamiętając o postępie, jaki został osiągnięty od czasu wydania Opinii o polskim wniosku
o członkostwo w UE, poziom dostosowania prawa i zdolności administracyjnej, jaki Polska
do dziś osiągnęła, oraz jej osiągnięcia we wdrażaniu zobowiązań negocjacyjnych, Komisja
uważa, że Polska będzie w stanie wypełnić obowiązki członkostwa w przewidzianym
terminie. W okresie do akcesji Polska musi kontynuować swoje przygotowania zgodnie ze
zobowiązaniami, jakie podjęła podczas negocjacji o członkostwo.
C. WNIOSKI 19
W swojej Opinii z 1997 r. Komisja stwierdziła, że Polska wypełniła polityczne kryteria
19
Por. „W kierunku rozszerzonej Unii: Dokument strategiczny i Raport Komisji Europejskiej w sprawie postępów
każdego z państw kandydujących na drodze do członkostwa“, COM(2002) 700.
145
Dalszy postęp legislacyjny odnotowano w wewnętrznej kontroli finansowej, w której to
dziedzinie obecnie osiągnięto zadowalający stopień zbieżności z acquis. Wyzwaniem
pozostaje wdrożenie niezbędnych mechanizmów kontroli poprzez zakończenie dostosowań
(Generalny Inspektor Informacji Finansowej i ochrona interesów UE), zakończenie
budowania oraz wzmocnienie wymaganej struktury instytucjonalnej oraz poprzez znaczne
zaawansowanie sposobów zarządzania przedakcesyjnymi funduszami i tworzenia
niezbędnych struktur, a także adekwatnej zdolności administracyjnej dla wdrożenia
w przyszłości funduszy strukturalnych, w szczególności w odniesieniu do wewnętrznej
kontroli finansowej. Będzie to wymagało pełnego i sprawnego wdrożenia Planu działania.
rzecz poprawy funkcjonowania jednostek egzekwujących prawo (zwłaszcza Policji)
w dziedzinie walki z przestępczością zorganizowaną i narkotykami. Działania te powinny
zostać zintensyfikowane; powinny też zostać zapewnione odpowiednie środki, zarówno
finansowe, jak i kadrowe, na wdrożenie Planu działania Schengen i innych strategii
mających na celu osiągnięcie zdolności administracyjnej do tworzenia i wdrożenia acquis.
Podsumowując, dostosowanie prawa do wymogów acquis jest na dobrym poziomie, ale
postęp w tworzeniu zdolności administracyjnej nie został osiągnięty w takiej samej skali.
członkostwa. Od tego czasu Polska osiągnęła znaczny postęp w dalszej konsolidacji i pogłębianiu stabilności polskich instytucji gwarantujących demokrację, praworządność,
ochronę praw człowieka i poszanowanie mniejszości. Zostało to potwierdzone w minionym
roku. Polska kontynuuje wypełnianie politycznych kryteriów z Kopenhagi.
Wzmocnienie zdolności administracyjnej służby cywilnej to istotna kwestia; w ostatnim
czasie postęp w tej dziedzinie był nierówny i wymaga on dalszych wysiłków. Wdrożenie
ustawy z 1999 r. o służbie cywilnej w administracji publicznej zostało zahamowane poprzez
tymczasowe zawieszenie systemu rekrutacji w drodze otwartych konkursów. Istotne jest,
aby tempo wdrożenia ustawy, szczególnie w odniesieniu do rekrutacji urzędników, zostało
tak przyspieszone, aby do czasu akcesji zapewnić istnienie niezależnej, dobrze wyszkolonej
i motywowanej służby cywilnej.
Polska osiągnęła dalszy postęp w reformowaniu sądownictwa i tworzeniu warunków do
ograniczenia zakresu występowania najbardziej palących problemów. Dalsze wysiłki
dostosowawcze powinny się koncentrować na tym, aby dotychczasowy postęp zapewnił
pożądane rezultaty w postaci poprawy skuteczności sądownictwa. Immunitetowi sędziów
poświęca się uwagę i należy takie podejście kontynuować. Podobny priorytet powinien być
nadany szkoleniu sędziów, w szczególności w zakresie prawa europejskiego. Choć trzeba
docenić systematyczne wysiłki w tym zakresie, powinien powstać zrównoważony
strukturalnie program zaspokajający potrzeby szkoleniowe.
Korupcja wciąż budzi poważne zaniepokojenie; kompleksowa strategia w tym zakresie
została przyjęta. Należy dążyć do osiągnięcia wymiernych rezultatów w walce z tym
zjawiskiem, gdyż dotychczas były one skromne, w szczególności dotyczy to niepodatności
na korupcję w polityce, administracji i biznesie.
Polska szanuje prawa człowieka i wolności.
Już w Opinii z 1997 r. potwierdzono kompleksowość podjętych reform podjętych przez
rząd na rzecz transformacji polskiej gospodarki. Od tego czasu, w obliczu wyzwań, jakie
niesie ze sobą otoczenie międzynarodowe, sytuacja gospodarcza stała się lepsza. Została
osiągnięta stabilność makroekonomiczna, podczas wypełniania przez rząd ekonomicznych
wymogów akcesji do UE reformy były kontynuowane.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że Polska ma funkcjonującą gospodarką rynkową. Kontynuacja obecnej ścieżki reform powinna umożliwić Polsce osiągnięcie zdolności
do walki z presją konkurencji i siłami rynkowymi w ramach Unii.
Pewne ulepszenia można zastosować w polityce fiskalnej poprzez wdrożenie przez rząd
nowego limitu wydatków na wszystkich poziomach administracji rządowej – jako elementu
strukturalnej reformy finansów publicznych wspierającej konsolidację fiskalną. Co więcej,
restrukturyzacja i prywatyzacja, głownie w przemyśle ciężkim, sektorze finansowym,
dystrybucji energii i rolnictwie, powinny zostać zakończone. Jednocześnie wymagają
usprawnienia procedury upadłościowe i rejestr gruntów. Niezależność banku centralnego
musi być zachowana w celu zapewnienia stabilności makroekonomicznej i zaufania
inwestorów..
Od czasu wydania Opinii postęp dostosowawczy w Polsce charakteryzował się powolnym
146
Ogólnie rzecz biorąc, Polska osiągnęła wysoki stopień zbliżenia prawa w wielu dziedzinach
i wykazuje duże zaawansowanie w osiąganiu wymaganej zdolności administracyjnej do
wdrażania acquis w niektórych obszarach, chociaż dalsze wysiłki są konieczne w tym
zakresie, co zwłaszcza dotyczy zbliżenie prawa. Uzgodniono szczegółowe plany, w szczególności w procesie negocjacji i w Planie działania, tak aby wypełniać istniejące luki.
Jeśli chodzi o rynek wewnętrzny, w dziedzinie swobodnego przepływu towarów w ciągu
ostatnich 2-3 lat Polska osiągnęła znaczy postęp, przyjmując niezbędną ramową legislację
i rozwijając niezbędną infrastrukturę instytucjonalną do jej wdrożenia. Do dziś został
osiągnięty znaczący poziom zbieżności w odniesieniu do podstawowej legislacji i zdolności
administracyjnej. Rozwój prawa w dziedzinie nadzoru rynku powinien być oparty na
rozwoju niezbędnej zdolności instytucjonalnej. W obszarze bezpieczeństwa żywności nie
odnotowano postępu w przyjęciu aktów wykonawczych zidentyfikowanych jako niezbędne
w ostatnim Okresowym Raporcie; zdolność administracyjna pozostaje słaba. Dalsze prace
są również konieczne na rzecz zapewnienia funkcjonowania struktur właściwych do
wdrożenia acquis w dziedzinie zamówień publicznych. Ogólnie rzecz biorąc, wysoki
stopień zbieżności prawa został osiągnięty oraz rozwinięta została mocna zdolność
administracyjna w obszarze swobody przepływu osób. W dziedzinie swobody świadczenia
usług obserwuje się ogólnie dobrą zbieżność prawa i przygotowania administracji. Dalsze
wysiłki są jednak konieczne w dostosowaniu istniejącej legislacji w zakresie bankowości,
ubezpieczeń i usług inwestycyjnych (securities). Sposób postępowania w tym zakresie
został uzgodniony. W rezultacie przeprowadzonego przeglądu w zakresie stosowania
prawa (peer review) Polska przygotowała Plan działania, ale niektóre problemy, takie jak
dyskryminacyjne wymogi dotyczące znajomości języka polskiego, problemy ze strukturami
administracyjnymi i zapewnieniem niezależności organów nadzorczych, wciąż są aktualne.
Sytuacja w Polsce w zakresie swobody przepływu kapitału poprawiła się – dotyczy to
zarówno dostosowania legislacji, jak i przygotowania niezbędnych struktur administracyjnych. Polska osiągnęła w znacznym stopniu zgodność prawa spółek z acquis, a także
odnotowano stopniowy postęp we wzmacnianiu zdolności administracyjnej, która
osiągnęła znaczący poziom, z wyjątkiem ochrony własności intelektualnej. Stworzenie takiej
zdolności jest niezbędne, aby zapewnić skuteczne wdrażanie stosownych praw. W obszarze
konkurencji dostosowanie prawa zostało prawie zakończone, chociaż wciąż istnieją pewne
luki, jeśli chodzi o pomoc państwa; wysiłki należy skoncentrować na ustanowieniu
wiarygodnego systemu rejestrowania i oceny pomocy publicznej. Trzeba je konsekwentnie
kontynuować i intensyfikować, ze szczególnym uwzględnieniem restrukturyzacji sektora
hutniczego, gdzie pomoc może być udzielana, jeśli istnieje ogólny program restrukturyzacji
uwzględniający niezbędne środki zmierzające do osiągnięcia rentowności i niezbędnych
147
W ciągu ostatniego roku zaawansowanie harmonizacji polskiej legislacji z prawem wspólnotowym poprawiło się, zwłaszcza w dziedzinie transportu i swobodnego przepływu osób.
Stan legislacji wykonawczej był zróżnicowany w poszczególnych sektorach. Rozwój
zdolności administracyjnej odzwierciedlał postęp we wdrażaniu aktów wykonawczych.
tempem, a następnie przyspieszeniem, jeśli chodzi o przyjęcie legislacji. W konsekwencji
znaczna większość podstawowego prawa wspólnotowego została wdrożona, chociaż w niektórych sektorach występują znaczące luki, jeśli chodzi o wdrożenie aktów wykonawczych,
na przykład w weterynarii, ochronie środowiska i dziedzinie bezpieczeństwa żywności.
Zaobserwowano też poprawę zdolności administracyjnej, ale nie w takim wymiarze jak
w dostosowaniu prawa.
redukcji zdolności produkcyjnych.
W sektorze telekomunikacji Polska – od czasu opublikowania Opinii – czyniła stałe postępy
w dostosowywaniu prawa i liberalizowaniu rynku. W ostatnim roku wdrażanie istniejącej
legislacji poprawiło się, ale oczekuje się dalszego zbliżenia prawa oraz oceny skutków
ekonomicznych wdrożenia acquis w dziedzinie usług powszechnych.
Jeśli chodzi o unię gospodarczą i walutową, dostosowania prawie się zakończyły, niemniej
pozostają do wprowadzenia poprawki legislacyjne mające na celu zapewnienie odpowiedniego stopnia niezależności NBP, jak to przewidziano w acquis.
Postępują prace dostosowawcze dotyczące dostosowania stawek podatków pośrednich.
Ogólnie rzecz biorąc, Polska osiągnęła znaczący stopień zgodności z acquis i średni poziom
rozwoju zdolności do wdrożenia prawa. Niezbędne są dalsze prace, tak aby do dnia akcesji
zapewnić pełną gotowość systemów komputerowych do wymiany danych między Wspólnotą Europejską a Polską. W dziedzinie ceł sytuacja jest podobna: godny odnotowania
poziom zgodności prawa oraz słaba zdolność administracyjna. Zbudowanie niezbędnej
infrastruktury informatycznej wymaga wzmożonego wysiłku, jeżeli terminy mają być
dotrzymane. Niezbędna jest zmiana podejścia, polegająca na skoncentrowaniu się na
przyspieszeniu prac nad komputeryzacją i zapewnieniem łączności (interconnectivity) oraz
przezwyciężeniem problemów wynikających z reorganizacji służb celnych na szczeblu
centralnym. Podjęto kroki zmierzające do zapewnienia niezbędnych funduszy, ale w tej
materii wymagane jest utrzymanie najwyższego stopnia kontroli, dlatego Komisja przygotuje raport na ten temat w połowie 2003 r. Wysiłki muszą się także skoncentrować na
zakończeniu dostosowań w polskiego prawa celnego do prawa wspólnotowego, zwłaszcza
poprzez przyjęcie nowelizacji ustawy Prawo celne, która jest obecnie przygotowywana.
Potrzebne są dalsze przekształcenia w polityce, legislacji i strukturze w rolnictwie, gdzie
ogólna sytuacja, jeśli chodzi o dostosowanie prawa, jest słaba; odnosi się to przede wszystkim do zdolności administracyjnej. W prawie pierwotnym osiągnięto pewien postęp. W
dziedzinie weterynarii nie powtórzono postępów z poprzedniego roku i sprawa ta wymaga
pilnej uwagi. Pewne wysiłki poczyniono na rzecz poprawy zdolności administracyjnej,
jednakże muszą one zostać znacznie zintensyfikowane, zwłaszcza na szczeblu regionalnym,
jeśli ich efekty mają być widoczne. Wzmożonych wysiłków wymaga nadal dostosowanie
zakładów przetwórstwa do wymogów wspólnotowych (upgrading establishments) i zapewnienie odpowiedniej kontroli na granicach. Zwłaszcza Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (IACS) musi zostać wdrożony, jeśli Polska ma być w stanie skutecznie
administrować i kontrolować projekty wsparcia w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Wyraża
się to w wysiłkach podjętych przez polskie władze. Muszą one zostać znacznie
przyspieszone.
W rybołówstwie stopień dostosowania jest umiarkowany. Pewien postęp osiągnięto w dziedzinie legislacji, odnotowano również próby wzmocnienia administracji na szczeblu
centralnym, ale administracja na szczeblu regionalnym jest wciąż słaba. Bardzo aktywnie
należy realizować zadania zawarte w Planie działania.
W polityce społecznej występują znaczne różnice w dostosowania między poszczególnymi
sektorami. Wprawdzie poświęcono uwagę zdolności do wdrażania acquis, ale nie była ona
dostateczna. Wciąż wymagane są dodatkowe wysiłki, szczególnie na rzecz dalszego zbliża-
148
W dziedzinie energii odnotowuje się dobry stan dostosowania i adekwatną zdolność administracyjną. Konieczne są prace na rzecz dalszego dostosowania istniejącego prawa do
acquis, szczególnie w zakresie wewnętrznego rynku energii (zwłaszcza gazu). W transporcie również obserwuje się dobry stopień dostosowania. Uwaga powinna się skupić na
wdrożeniu niezbędnych aktów wykonawczych i wzmocnieniu zdolności administracyjnej
do wdrożenia tej legislacji. Plan działania zawiera pakiet zadań do wykonania w tym
zakresie.
Zaobserwowano dalszy postęp w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, zwłaszcza w odniesieniu do Straży Granicznej i zarządzania granicą. Kontynuowano
wysiłki na rzecz poprawy funkcjonowania jednostek egzekwujących prawo (zwłaszcza
Policji) w dziedzinie walki z przestępczością zorganizowaną i narkotykami. Działania te
powinny zostać zintensyfikowane oraz powinno się zapewnić odpowiednie środki, zarówno finansowe, jak i kadrowe, na wdrożenie Planu działania Schengen i innych strategii
mających na celu zapewnienie zdolności administracyjnej do tworzenia i wdrożenia acquis.
Podsumowując, dostosowanie prawa do wymogów acquis jest na dobrym poziomie, ale
postęp w tworzeniu zdolności administracyjnej nie został osiągnięty w takim samym
zakresie.
Dalszy postęp legislacyjny odnotowano w wewnętrznej kontroli finansowej, w której to
dziedzinie obecnie osiągnięto zadowalający stopień zbieżności z acquis. Wyzwaniem pozostaje wdrożenie niezbędnych mechanizmów kontroli poprzez zakończenie dostosowań
(Generalny Inspektor Informacji Finansowej i ochrona interesów UE), zakończenie budowania oraz wzmocnienie wymaganej struktury instytucjonalnej, poprzez znaczne zaawansowanie sposobów zarządzania przedakcesyjnymi funduszami i ustanowienie niezbędnych
struktur i adekwatnej zdolności administracyjnej do wdrożenia w przyszłości funduszy
strukturalnych, w szczególności w odniesieniu do wewnętrznej kontroli finansowej. Będzie
to wymagało pełnego i sprawnego wdrożenia Planu działania.
Obserwuje się więc pewna rozbieżność w postępie w przyjmowaniu legislacji i wzmacnia-
149
W dziedzinie ochrony środowiska osiągnięto dalszy postęp w dziedzinie podstawowej
legislacji, która jest w dużym stopniu zbieżna z prawem wspólnotowym. Konieczne jest
przyjęcie i wdrożenie aktów wykonawczych oraz zapewnienie towarzyszącej im zdolności
administracyjnej, szczególnie na poziomie regionalnym, przy założeniu, że zwłaszcza wdrożenie zadań nakreślonych w Planie działania powinno być przedmiotem uwagi. Niezbędne
jest także zapewnienie odpowiedniego poziomu inwestycji, jakie zostały przewidziane
w środowiskowych planach inwestycyjnych.
nia i implementacji wspólnotowego prawa pracy i prawa dotyczącego BHP. Przyjęcie
brakującej legislacji przyczyniłoby się do pełniejszego dostosowania w tej dziedzinie. Dalsze
osiągnięcia odnotowano w dostosowaniu legislacji w polityce regionalnej. Szczególnej
uwagi wymaga terminowe wdrożenie przyjętych planów i dalsze wzmocnienie zdolności
administracyjnej, włącznie z usprawnieniem współpracy międzyresortowej i wzmocnieniem partnerstwa. W tym celu cele określone w Planie działania powinny być zrealizowane
możliwie jak najszybciej. Ze szczególną uwagą należy podejść do technicznej strony przygotowania projektów finansowanych przez Wspólnotę. Obecne plany wdrożenia i zdolności
administracyjnej, z rozbudową kadr włącznie, w agencjach zarządzających i płatniczych,
powinny być realizowane z należytą energią.
niu zdolności administracyjnej. W związku z tym należy kontynuować wysiłki na rzecz
stworzenia lub wzmocnienia zdolności administracyjnej w dziedzinie nadzoru rynku,
rolnictwa, bezpieczeństwa żywności, rybołówstwa, polityki regionalnej, polityki społecznej,
ochrony środowiska, systemu celnego oraz wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Szczególna uwaga powinna być skoncentrowana na strukturach niezbędnych do
wdrożenia tych elementów acquis, które będą stosowane od dnia akcesji, zwłaszcza na tych
ich częściach, które są niezbędne do dobrego i efektywnego zarządzania funduszami
wspólnotowymi.
W negocjacjach akcesyjnych 27 rozdziałów zostało tymczasowo zamkniętych. Polska,
ogólnie rzecz biorąc, wypełnia zobowiązania podjęte w procesie negocjacji. Jednak pojawiły
się pewne opóźnienia w dziedzinie rolnictwa (wdrożenie systemu identyfikacji i rejestracji
zwierząt), rybołówstwa (przyjęcie legislacji odnośnie do zarządzania zasobami, inspekcji
i kontroli oraz polityki rynkowej), środowiska (przyjęcie aktów wykonawczych w odniesieniu do jakości wody, kontroli zanieczyszczeń przemysłowych i zarządzania ryzykiem oraz
chemikaliów). Tymi problemami trzeba się zająć.
Mając na uwadze postęp osiągnięty od czasu wydania Opinii o polskim wniosku o członkostwo w UE, poziom dostosowania prawa i zdolności administracyjnej, jaki Polska do dziś
osiągnęła, a także jej osiągnięcia we wdrażaniu zobowiązań negocjacyjnych, Komisja
uważa, że Polska będzie w stanie wypełnić obowiązki członkostwa w przewidzianym
terminie. Do czasu akcesji Polska musi kontynuować swoje przygotowania zgodnie ze
zobowiązaniami, jakie podjęła podczas negocjacji o członkostwo.
D. PARTNERSTWO DLA CZ ŁONKOSTWA I PLAN
DZIAłANIA W SPRAWIE WZMOCNIENIA ADMINISTRACJI
I SĄDOWNICTWA: OCENA OGÓLN A
Postęp Polski w realizacji kopenhaskich kryteriów członkostwa został oceniony i zostały
wyciągnięte wnioski, zapisane w poprzednim punkcie. W niniejszej części Raportu ocenia
się natomiast stopień realizacji priorytetów Partnerstwa dla członkostwa (PdC) oraz
terminowość wykonania zadań zawartych w Planie działania. Należy zauważyć, że zarówno Partnerstwo dla członkostwa, jak i Plan działania zawierają program na dwa lata, tj. rok
2002 i rok 2003, zakładając, że w następnych 15 miesiącach przewidziane priorytety zostaną
zrealizowane. Co więcej, wiele zadań dotychczas zostało wykonanych na podstawie poprzednich edycji Partnerstwa dla członkostwa. Obecny dokument tego typu koncentruje się
na pozostałych szczegółowych i dokładnie określonych tematach zidentyfikowanych jako
wymagające dalszych prac w celu przygotowania Polski do członkostwa. Dlatego poniższa
analiza koncentruje się na tych szczegółowych zadaniach i nie zawiera ogólnego obrazu
stanu przygotowania Polski w każdej dziedzinie.
Celem Partnerstwa dla członkostwa jest ustanowienie w jednolitych ramach
organizacyjnych:
N obszarów priorytetowych do dalszych prac wskazanych w Okresowym Raporcie Komisji,
N środków finansowych dostępnych krajom kandydującym, mających pomóc we
wdrażaniu ich priorytetów,
N warunków, jakie będą miały zastosowanie do tego rodzaju wsparcia.
150
Celem Planu jest wspólne identyfikowanie kolejnych kroków, jakie muszą zostać podjęte
przez Polskę w celu osiągnięcia odpowiedniego poziomu zdolności administracyjnej i wymiaru sprawiedliwości w momencie akcesji, a zarazem zapewnienie Polsce ukierunkowanego wsparcia w obszarach, które są kluczowe dla funkcjonowania poszerzonej Unii.
Osiąganie odpowiedniego poziomu zdolności administracyjnej administracji i sądownictwa
z punktu widzenia członkostwa w UE stanowi zadanie wymagające i szerokie, do którego
wykonania potrzebne są szczegółowe przygotowania, i to w każdym z obszarów objętych
politykami i przepisami prawa Unii. Przygotowując indywidualne plany działania, Komisja
przyjęła podejście kompleksowe. Wszystkie priorytety zawarte w zweryfikowanym Partnerstwie dla członkostwa, odnoszące się do rozwijania zdolności administracyjnej i sądownictwa, zostały ujęte w planach działania. Każdy ze tych priorytetów został w nich
potraktowany odrębnie i w odniesieniu do każdego zaplanowano specjalne środki służące
jego realizacji.
Postęp, jaki osiągnięto w odniesieniu do każdego z tych priorytetów, zaprezentowano
poniżej. W celu ułatwienia odniesień oraz aby uniknąć powtórzeń, sformułowania z Partnerstwa dla członkostwa zostały złożone kursywą. W odniesieniu do środków przewidzianych w Planie działania wdrożenie jest weryfikowane z harmonogramami i ujmowane
w sprawozdaniach.
KRYTERIA POLITYCZNE
W odniesieniu do Demokracji i rządów prawa Polska przedsięwzięła środki zmierzające do
poprawy funkcjonowania systemu sądownictwa, zwiększając zatrudnienie wzmacniając
oraz wsparcie logistyczne i urzędnicze przewidziane w Planie działania. Szkolenie sędziów,
a w szczególności sformułowanie ogólnopolskich standardów szkolenia sędziów, wymagają
szczególnej uwagi. Konieczne są dalsze wysiłki w celu zapewnienia powszechnego dostępu
obywateli do wymiaru sprawiedliwości, podjęto także pierwsze kroki na rzecz zmiany
zakresu immunitetu sędziowskiego. Pogorszyła się sytuacja w zakresie wdrażanie ustawodawstwa dotyczącego służby cywilnej. Również niewiele osiągnięto w tworzeniu trwałych
zdolności szkoleniowych w służbie cywilnej, w szczególności dotyczy to problematyki
acquis. Przyjęta została kompleksowa polityka antykorupcyjną, ale oczekuje ona na
wdrożenie.
Ogólnie rzecz biorąc, priorytety Partnerstwa dla członkostwa w odniesieniu do kryteriów
politycznych nie zostały zrealizowane. Wdrożenie Planu działania postępuje wolno.
KRYTERIA EKONOMICZNE
Poczyniono istotne wysiłki w celu utrzymania stabilności makroekonomicznej i budżetowej,
151
Zweryfikowany dokument Partnerstwo dla członkostwa posłużył za punkt wyjścia do
wspólnego opracowania przez Komisję i Polskę Planu działania na rzecz wzmocnienia
administracji i sądownictwa w Polsce.
Dokumenty Partnerstwa dla członkostwa są regularnie weryfikowane, tak aby uwzględniały uczynione postępy i umożliwiały ustanawianie nowych priorytetów. Rada przyjęła
zweryfikowane Partnerstwo dla członkostwa dla Polski w styczniu 2002 r., opierając się na
propozycji Komisji.
osiągnięto również postęp w tworzeniu ram instytucjonalnych dla gospodarki rynkowej
i prowadzenia racjonalnej polityki ekonomicznej.
Podjęto środki legislacyjne zmierzające do poprawy otoczenia, sprzyjającego zwiększeniu
konkurencyjności polskiej gospodarki, przy szczególnej uwadze skierowanej na wzmacnianie instrumentów służących rozwojowi MŚP oraz rozwój środków zarządzania zasobami
ludzkimi. Pierwsze działania w kierunku dalszych reform strukturalnych są realizowane,
w szczególności te, które wpływają na poprawę na rynku pracy. Postęp prywatyzacji jest
mniej zauważalny.
Podjęto kroki w celu przyspieszenia spójnej i kompleksowej restrukturyzacji sektora
hutniczego; w sektorze górnictwa postęp jest mniej zauważalny, bardzo zachęcające są
z kolei wysiłki w celu restrukturyzacji kolejnictwa.
Nastąpiła dalsza poprawa funkcjonowania rynku nieruchomości oraz osiągnięto postęp
w sprawach rejestru nieruchomości, zgodnie z postanowieniami Planu działania.
Ogólnie rzecz biorąc, priorytety Partnerstwa dla członkostwa w odniesieniu do kryteriów
ekonomicznych zostały w istotnej części zrealizowane. Harmonogram ustalony w Planie
działania jest szeroko przestrzegany.
ZDOLNOŚĆ PRZYJĘCIA ZOBOWIĄZAŃ CZŁONKOWSKICH
Rozdział 1: Swobodny przepływ towarów
Trwają prace nad przyjęciem i wdrożeniem wtórnego ustawodawstwa w sektorze wyrobów
farmaceutycznych, który został zidentyfikowany w dokumencie Partnerstwo dla członkostwa jako wymagający szczególnie pilnej uwagi, a wciąż nie został zakończony. W innych
obszarach kontynuowana jest transpozycja dyrektyw tzw. nowego podejścia oraz przyjmowanie odpowiednich norm europejskich. Przyjęte zostały przepisy dotyczące normalizacji.
System zatwierdzania przed wprowadzeniem wyrobu na rynek został zlikwidowany.
Konieczne są dalsze istotne wysiłki w celu zapewnienia transpozycji i wdrożenia ustawodawstwa w obszarze artykułów spożywczych, racjonalizacja i wzmocnienie administracji
kontroli żywności oraz szkolenia inspektorów i przedsiębiorców z branży produktów
spożywczych, zgodnie z postanowieniami Planu działania.
Osiągnięto pewien postęp w transpozycji i wdrożeniu tradycyjnego ustawodawstwa sektorowego oraz postęp ustawodawczy w odniesieniu do tworzenia dobrze działającego systemu nadzoru rynku, mimo że działania są opóźnione w stosunku do harmonogramu
ustanowionego w Planie działania. Podjęto pierwsze kroki na rzecz likwidacji istniejących
jeszcze barier pozataryfowych w dostępie do rynku. Wciąż obowiązuje krajowa klauzula
preferencyjna w odniesieniu do zamówień publicznych. Zgodnie z postanowieniami Planu
działania podjęto kroki w celu wdrożenia Systemu Informacji o Rynku Zamówień Publicznych (SIMAP). Podjęto wstępny przegląd ustawodawstwa w obszarze niezharmonizowanym, tak aby zapewnić, że jest on zgodny z art. 28-30 Traktatu o WE. Ogólnie rzecz
biorąc, priorytety Partnerstwa dla członkostwa w obszarze swobodnego przepływu
towarów zostały częściowo zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych w Planie
działania jest częściowo w toku.
Rozdział 2: Swobodny przepływ osób
Poczyniono postępy we wdrażaniu struktur administracyjnych dla celów koordynacji
152
Plan działania. Osiągnięto pewien postęp w tworzeniu organów monitorujących i regulacyjnych w odniesieniu do usług finansowych, ale także w stosunku do innych usług. Polska
przygotowała także szczegółowy Plan działania dotyczący sektora usług finansowych.
W wyniku tego priorytety Partnerstwa dla członkostwa w obszarze swobody świadczenia
usług zostały częściowo zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych w Planie
działania jest w toku.
Rozdział 4: Swobodny przepływ kapitału
W trakcie realizacji są nowelizacje ustawodawstwa ograniczającego bezpośrednie inwestycje zagraniczne w poszczególnych sektorach oraz znoszące pozostałe ograniczenia
zidentyfikowane w Partnerstwie dla członkostwa jako działania wymagające niezwłocznej
uwagi. Poczyniono pewne drobne kroki w celu wzmocnienia organów regulacyjnych,
włączając w to komórkę Wywiadu Finansowego, poprzez poprawę systemów informatycznych (komputery i bazy danych), zgodnie z postanowieniami Planu działania. Przyjęte
zostały przepisy prawne liberalizujące krótkoterminowe przepływy kapitałowe. Prowadzone jest wdrażanie rekomendacji Zespołu ds. Reformy Finansów Publicznych. Priorytety
Partnerstwa dla członkostwa w odniesieniu do swobodnego przepływu kapitału zostały
w istotnym stopniu zrealizowane. Harmonogram ustalony w Planie działania jest szeroko
przestrzegany.
Rozdział 5: Prawo spółek
Wdrożenie ustawy o prawach autorskich i prawach pokrewnych, wraz z nowelizacją
(wskazane w Partnerstwie dla członkostwa jako działania pilne), jest niezaawansowane.
Podjęto pewne działania mające na celu poprawę egzekwowania prawa własności intelektualnej i przemysłowej (kolejne pilne działanie) na szczeblu administracyjnym i sądowniczym oraz zmierzające do zwiększenia wysiłków w zakresie zwalczania piractwa i podrabiania towarów. Zgodnie z Planem działania zintensyfikowano szkolenia dla organów
egzekwujących prawo, włączając w to sędziów i prokuratorów, a także podjęto kroki mające
na celu zapewnienie lepszej koordynacji między organami egzekwującymi prawo. Podjęto
pierwsze kroki na rzecz zapewnienia równego poziomu ochrony praw własności przemysłowej w odniesieniu do wyrobów farmaceutycznych. Ogólnie rzecz biorąc, priorytety
Partnerstwa dla członkostwa w obszarze prawa spółek zostały częściowo zrealizowane.
Realizacja działań przewidzianych w Planie działania jest w znacznej części w toku.
Rozdział 6: Polityka konkurencji
Podjęto kroki mające zapewnić egzekwowanie zasad antymonopolowych i zasad udzielania
pomocy publicznej, jednak w tym ostatnim obszarze sytuacja nie jest jeszcze satysfakcjo-
153
Rozdział 3: Swoboda świadczenia usług
systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z postanowieniami Planu działania. Postęp
w odniesieniu do ustanowienia wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych i dyplomów jest zgodny z elementami zawartymi w Planie działania. Wprowadzono pewne środki
wstępne, które mają zapewnić, by wszyscy polscy pracownicy wykwalifikowani mogli,
w chwili akcesji, sprostać wymaganiom zawartym w dyrektywach. Ogólnie rzecz biorąc,
priorytety Partnerstwa dla członkostwa w obszarze swobodnego przepływu osób zostały
częściowo zrealizowane. Wdrożenie środków przewidzianych w Planie działania jest
w znacznej części w toku.
nująca. Poczyniono także wysiłki w celu przeprowadzenia pilnych działań mających na celu
poprawę przejrzystości i przepływu danych, w szczególności w odniesieniu do informacji
o pomocy publicznej, tak aby zapewnić wiarygodne opinie na temat udzielania pomocy.
Poczyniono także wysiłki, aby znaleźć rozwiązania dla dostosowania do acquis istniejącej
pomocy publicznej w formie zwolnień podatkowych dla inwestorów działających
w specjalnych stref ekonomicznych. Dokonano także pewnych analiz w zakresie pomocy
publicznej udzielonej sektorom wrażliwym, w szczególności przemysłowi samochodowemu oraz przemysłowi hutniczemu, podjęto również pewne kroki na rzecz pełniejszego
dostosowania w tym obszarze. Dokonano administracyjnej reorganizacji organów antymonopolowych i kontroli udzielania pomocy publicznej. Przewidziane w Planie działania
przedsięwzięcia, mające na celu poprawę koordynacji i szkolenia na wszystkich szczeblach,
są w trakcie realizacji. Wysiłki przewidziane w Planie działania wszczęto z perspektywą
zwiększenia świadomości tych zasad wśród wszystkich uczestników rynku i podmiotów
udzielających pomocy publicznej. Konieczne są wysiłki w zakresie szkoleń adresowanych
do sędziów w odniesieniu do szczegółowych obszarów prawa antymonopolowego i pomocy publicznej, w odniesieniu do których przestrzegany jest harmonogram ustanowiony
w Planie działania. Priorytety Partnerstwa dla członkostwa w obszarze polityki konkurencji
zostały częściowo zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych w Planie działania
postępuje wolno.
Rozdział 7: Rolnictwo
Podjęto pewne przedsięwzięcia na rzecz poprawy zdolności administracji rolnej, zagadnienia zidentyfikowanego jako wymagającego pilnych działań, a także na rzecz zakończenia
przygotowań do wdrożenia i praktycznego stosowania mechanizmów zarządzania Wspólną Polityką Rolną, w szczególności Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli
(IACS), Agencji Płatniczej oraz przygotowań do ustanowienia systemu zarządzania kwotą
mleczną. Aby pozostać w zgodzie z harmonogramem przewidzianym w Planie działania
konieczne jest podjęcie dalszych, istotnych wysiłków w każdym ze wspomnianych
obszarów. W równym stopniu dotyczy to wdrażania struktur administracyjnych
potrzebnych do projektowania, wdrażania, zarządzania, monitorowania, kontroli oraz
ewaluacji programów rozwoju terenów wiejskich finansowanych przez WE.
Poczyniono pewne wysiłki w kierunku dostosowania prawodawstwa weterynaryjnego
i standardów bezpieczeństwa żywności. Cel ten, wskazany w Partnerstwie dla członkostwa
jako wymagający podjęcia pilnych działań, nie został jednak jeszcze osiągnięty, toteż aby
zagwarantować jego realizację, konieczne będzie podjęcie znacznych starań. Dotyczy to
również modernizacji systemu kontroli, w szczególności na przyszłych granicach zewnętrznych, a także wdrożenia kompleksowego programu rozwoju granicznych inspektoratów
służb fitosanitarnych i weterynaryjnych. Ukończenia wymaga system identyfikacji i rejestracji zwierząt, konieczne są także dalsze wysiłki na rzecz wdrożenia krajowego planu
laboratoryjnego w jednostkach prowadzących testy i diagnostykę laboratoryjną, w szczególności dotyczy to krajowego laboratorium referencyjnego. Podjęto pewne kroki w celu
zapewnienia na wszystkich poziomach odpowiedniej edukacji w zakresie nadzoru na
chorobami oraz prawodawstwa wspólnotowego w obszarze zdrowia zwierząt, jednak
w tym obszarze wciąż pozostaje jeszcze wiele do zrobienia. Działania w powyższych
obszarach zostały uwzględnione w Planie działania i są realizowane. Jeżeli cele ustanowione w Planie działania mają zostać osiągnięte w przewidzianych terminach, konieczne
będzie podjęcie znacznego wysiłku.
154
Zgodnie z tym, co w Planie działania, podjęto pewne kroki zmierzające do utworzenia
odpowiednich struktur administracyjnych oraz wyposażenia na szczeblu centralnym
i regionalnym, tak aby zapewnić wdrożenie Wspólnej Polityki Rybackiej, włączając w to
zarządzanie zasobami, inspekcje i kontrolę działalności z zakresu rybołówstwa, politykę
rynkową, programy strukturalne współfinansowane w ramach Finansowego Instrumentu
Ukierunkowania Rybołówstwa, rejestr statków rybackich oraz plan zarządzania zdolnościami floty zgodnie z dostępnymi zasobami. Działania te obejmują utworzenie rejestru statków
i przyjęcie trzech nowych pracowników w Ministerstwie Rolnictwa. Niemniej jednak
w każdym ze wskazanych obszarów konieczne będą dalsze wysiłki, w niektórych przypadkach nawet bardzo zdecydowane. Ogólnie rzecz biorąc, priorytety Partnerstwa dla
członkostwa w odniesieniu do rybołówstwa nie zostały zrealizowane. Wdrażanie środków
przewidzianych w Planie działania postępuje wolno.
Rozdział 9: Polityka transportowa
W dziedzinie transportu lotniczego nastąpiło dostosowanie ustawodawstwa i – ogólnie
rzecz biorąc – rozpoczęto działania przewidziane w Planie działania na rzecz wzmocnienia
zdolności administracyjnej w obszarze transportu drogowego i transportu morskiego,
w szczególności poprzez powołanie instytucji odpowiedzialnej za certyfikację kompetencji
zawodowych w sektorze transportu drogowego, aby ułatwić dostęp do zawodu, a także
poprzez wzmocnienie departamentu zajmującego się transportem morskim. Dalsze wysiłki
konieczne są w obu tych obszarach, jak również w odniesieniu do struktur administracyjnych w obszarze transportu lotniczego. Podjęto pewne działania w celu kontynuowania
dostosowywania ustawodawstwa i restrukturyzacji sektora transportu kolejowego, jakkolwiek konieczne jest podjęcie dalszych środków niezbędnych do wdrożenia zmienionego
acquis w obszarze kolejnictwa oraz utworzenie niezależnego zarządcy infrastruktury
i organu regulacyjnego dla kolei, które również zostały przewidziane w Planie działania.
Ogólnie rzecz biorąc, priorytety Partnerstwa dla członkostwa w obszarze polityki
transportowej zostały częściowo zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych
w Planie działania jest w znacznej części w toku.
Rozdział 10: Podatki
W odniesieniu do dostosowania ustawodawstwa, zwłaszcza w odniesieniu do stawek
podatku VAT i akcyzy, włączając w to okresy przejściowe dotyczące podatku VAT,
osiągnięto niewielki postęp, wymagający jednak dalszej uwagi, podobnie jak ma to miejsce
w związku z likwidacją ceł dyskryminacynych nałożonych na import towarów ze WE.
Prowadzony jest przegląd ustawodawstwa w celu zapewnienia zgodności z Kodeksem co
155
Rozdział 8: Rybołówstwo
Trwa modernizacja zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego, zmierzająca do wypełnienia wspólnotowych standardów bezpieczeństwa żywności i prawodawstwa żywnościowego, choć w tej dziedzinie pozostaje jeszcze wiele do zrobienia. Konieczne są znaczne
wysiłki, bardziej zdecydowane niż te, które zostały przewidziane w Planie działania i są
obecnie realizowane, tak aby zapewnić wdrożenie programów dotyczących higieny
żywności, systemów kontroli, gospodarki odpadami zwierzęcymi, kontroli pozostałości
i kontroli chorób odzwierzęcych oraz modernizację gospodarstw mlecznych. Oceniając
ogólnie, priorytety Partnerstwa dla członkostwa dotyczące rolnictwa nie zostały
zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych w Planie działania postępuje wolno.
do opodatkowania przedsiębiorstw. Osiągnięto pewien postęp we wdrożeniu narodowej
strategii poprawy ściągalności podatków i innych dochodów oraz wzmocnienie zdolności
administracyjnej, włączając w to procedury kontroli i egzekwowania prawa. Postęp ten
powinien być kontynuowany. Podobnie kontynuowane powinny być obecne starania
w odniesieniu do współpracy administracji i wzajemnej pomocy. W porównaniu do
harmonogramu zawartego w Planie działania pewnemu opóźnieniu uległy szkolenia. We
właściwy sposób trwa tworzenie systemów informatycznych, w szczególności VIES
(Systemu Wymiany Informacji o VAT) oraz SEED (Systemu Wymiany Danych Dotyczących
Akcyzy), pozwalających na wymianę danych elektronicznych ze Wspólnotą i jej państwami
członkowskimi, które to zadanie zostało wskazane w Planie działania jako pilne. Priorytety
Partnerstwa dla członkostwa w obszarze podatków zostały częściowo zrealizowane.
Wdrażanie środków przewidzianych w Planie działania trwa w znacznej części.
Rozdział 11: Unia Gospodarcza i Walutowa
Przygotowano przepisy wzmacniające niezależność Narodowego Banku Polskiego, jednak
nie zostały one jeszcze przyjęte. Priorytety Partnerstwa dla członkostwa w odniesieniu do
tego obszaru nie zostały zatem zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych w Planie
działania postępuje wolno.
Rozdział 12: Statystyka
Podejmowane są kroki w celu dalszej poprawy poziomu i reprezentatywności danych
statystycznych. Nadal istnieją trudności w zapewnieniu odpowiednich zasobów, w tym
także na poziomie regionalnym. Zgodnie z Planem działania podjęto pewne wysiłki w celu
dalszego dostosowania i harmonizacji danych statystycznych w obszarze rolnictwa oraz
systemów statystycznych. Priorytety Partnerstwa dla członkostwa w obszarze statystyki
zostały częściowo zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych w Planie działania
jest w znacznej części w toku.
Rozdział 13: Polityka społeczna
Nie zakończono jeszcze dostosowywania ustawodawstwa, chociaż osiągnięto pewien
postęp w tej dziedzinie. Konieczne są dalsze istotne wysiłki w celu zapewnienia wdrożenia
prawodawstwa WE w obszarze prawa pracy, równości traktowania kobiet i mężczyzn oraz
bezpieczeństwa i higieny pracy. Podjęte zostały wstępne kroki w celu wzmocnienia odpowiednich struktur administracyjnych i kontrolnych, włączając w to inspekcję pracy. Realizacja zawartych w Planie działania środków z tych obszarów została rozpoczęta, w szczególności powołano pełnomocnika rządu do spraw równego statusu kobiet i mężczyzn. We
wszystkich tych obszarach konieczne jest uważne kontynuowanie rozpoczętych działań,
jeżeli mają zostać osiągnięte cele ujęte w Planie działania.
Oczekiwane jest przyjęcie przepisów antydyskryminiacyjnych wraz z harmonogramem ich
wdrożenia. Poczyniono postępy w dostosowywaniu krajowego systemu nadzoru i kontroli
nad chorobami zakaźnymi oraz monitorowania zdrowia oraz informacji o nich. Również
środki przewidziane w Planie działania są podejmowane zgodnie z harmonogramem.
Zgodnie z postanowieniami Planu działania kontynuowane jest wspieranie wysiłków
zmierzających do budowania zdolności partnerów społecznych, w szczególności z perspektywy ich przyszłego udziału w wypracowywaniu i realizacji polityki społecznej i zatrudnienia UE, także w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Społecznego. Konieczne są
dalsze działania, w szczególności dotyczące autonomicznego dwustronnego dialogu
156
Kontynuowane są przygotowania do wewnętrznego rynku energetycznego, jakkolwiek
konieczne będą dalsze wysiłki, aby zakończyć dostosowanie do dyrektyw właściwych dla
energii elektrycznej i gazu, a także zagwarantować likwidację praktyki zniekształcania cen.
Należy poczynić dalsze kroki w restrukturyzacji sektora gazu. Kontynuowane jest dostosowanie do wymogów zaopatrzenia rynku paliw w sposób niedyskryminujący i przejrzysty,
osiągnięto także znaczący postęp w kierunku zapewnienia bieżącego zaopatrzenia rynku na
poziomie 90 dni. Podjęto środki w celu poprawy wydajności energetycznej i promowania
wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Pierwsze kroki w celu wzmocnienia odpowiednich instytucji działających w obszarze energii zostały podjęte zgodnie z postanowieniami Planu działania; obejmuje to wskazanie organu odpowiedzialnego za przekazywanie
informacji do Komisji. Niemniej jednak nastąpiły pewne opóźnienia w przyjmowaniu
niezbędnych regulacji wykonawczych. Rekomendacje zawarte w raporcie Rady w sprawie
bezpieczeństwa nuklearnego w kontekście rozszerzenia są podejmowane. Ogólnie rzecz
biorąc, priorytety Partnerstwa dla członkostwa w sektorze energetycznym zostały częściowo zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych w Planie działania trwa.
Rozdział 19: Telekomunikacja i technologie informacyjne
Podjęte zostały kolejne kroki zmierzające do zapewnienia zarówno dostosowania do acquis,
jak również przejrzystego i efektywnego wdrożenia działań określonych jako pilne
w Partnerstwie dla członkostwa. Jak zostało to przewidziane w Planie działania, nastąpiła
dalsza konsolidacja krajowych organów regulacyjnych w obszarze telekomunikacji.
Priorytety Partnerstwa dla członkostwa w odniesieniu do telekomunikacji i technologii
informacyjnych zostały w znacznym zakresie zrealizowane. Harmonogram ustanowiony
w Planie działania jest szeroko przestrzegany.
Rozdział 20: Kultura i polityka audiowizualna
Podjęto działania służące zakończeniu dostosowywania przepisów w tym obszarze.
Konieczne są dalsze wysiłki na rzecz kontynuowania i zakończenia działań szkoleniowych
wyznaczonych w Planie działania w odniesieniu do wzmocnienia zdolności niezależnego
organu regulacyjnego w dziedzinie radiofonii i telewizji. Ogólnie rzecz biorąc, priorytety
Partnerstwa dla członkostwa w obszarze kultury i polityki audiowizualnej zostały częściowo zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych w Planie działania jest w znacznej
części w toku.
Rozdział 22: Środowisko
Osiągnięto pewien postęp w transpozycji acquis, aczkolwiek konieczne są dalsze wysiłki na
rzecz transpozycji prawa w zakresie jakości powietrza, jakości wody, chemikaliów, gospodarki odpadami oraz zanieczyszczeń przemysłowych. Kontynuowano wdrażanie acquis,
aczkolwiek konieczne są dalsze wysiłki w odniesieniu do jakości powietrza, gospodarki
odpadami, jakości wody, chemikaliów oraz zanieczyszczeń przemysłowych. Zgodnie
157
Rozdział 14: Energia
społecznego, w związku z czym w Planie działania zawarto odpowiednie środki, które są
obecnie realizowane. Narodowa strategia przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu
będzie przygotowana zgodnie z podejściem stosowanym przez UE. Ogólnie rzecz biorąc,
priorytety Partnerstwa dla członkostwa w obszarze polityki społecznej nie zostały
zrealizowane. Wdrożenie środków przewidzianych w Planie działania postępuje wolno.
z działaniami zawartymi w Planie działania, na poziomie krajowym nastąpiło wzmocnienie
zdolności administracyjnych oraz w zakresie monitorowania i egzekwowania prawa. Na
szczeblu krajowym nastąpiła reorganizacja właściwych organów. Niemniej jednak konieczne są dalsze znaczące wysiłki na szczeblach regionalnym i lokalnym. Na wszystkich
szczeblach należy podjąć dalsze wysiłki w celu zrealizowania zadań zgodnie z harmonogramem ustalonym w Planie działania. Znacznie większe wysiłki muszą być podjęte
w zakresie wydawania pozwoleń, monitoringu i planowania, a także w związku z utworzeniem struktur instytucjonalnych do realizacji tych zadań. Kontynuowano działania
dotyczące integracji wymagań ochrony środowiska z definicjami oraz działaniami implementacyjnymi w zakresie wszystkich innych polityk sektorowych w kontekście promocji
zrównoważonego rozwoju, jakkolwiek konieczne jest nadanie temu zagadnieniu najwyższego priorytetu. Priorytety Partnerstwa dla członkostwa w dziedzinie środowiska zostały
częściowo zrealizowane. Wdrażanie zadań przewidzianych w Planie działania jest częściowo w trakcie realizacji.
Rozdział 23: Ochrona konsumentów i zdrowia
Poczyniono wysiłki, aby zapewnić systematyczne dostosowywania przepisów prawa, choć
zostać muszą podjęte dalsze środki. Podobnie niezbędne są kolejne działania w celu
wzmocnienia systemu nadzoru rynku i poprawy wdrażania prawa, włączając w to, zgodnie
z opisem zawartym w Planie działania, wzmocnienie organizacji konsumenckich i świadomości konsumentów. Priorytety Partnerstwa dla członkostwa w obszarze ochrony
konsumentów i zdrowia zostały częściowo zrealizowane. Wdrażanie środków przewidzianych w Planie działania jest znacznie zaawansowane.
Rozdział 24: Współpraca w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych
W Planie działania przewidziano podjęcie wielu działań, które są realizowane. Na przykład
trwa wdrażanie Planu działania Schengen oraz, zgodnie z przewidywaniami Planu działania, kontynuowane są przygotowania do przyszłego uczestnictwa w Systemie Informacji
Schegen – poprzez rozwijanie krajowych baz danych i rejestrów poprzez poprawę systemów informatycznych. Podobnie podejmowane są wysiłki w celu poprawy wyposażenia na
przejściach granicznych. W odniesieniu do tzw. zielonej oraz niebieskiej granicy, a w szczególności także przyszłej zewnętrznej granicy Unii, osiągnięty został postęp zgodny ze
wskazaniami Planu działania, aczkolwiek działania te wymagają wzmocnienia. Konieczne
są dodatkowe wysiłki w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu krajowych środków
budżetowych i administracyjnych. Podjęta została decyzja o dostosowaniu systemu wizowego, co nastąpi w lipcu 2003 r. Rozwija się ścisła współpraca między krajowymi i unijnymi
organami egzekwowania prawa, poprzez przewidziane w Planie działania świadczenie
koniecznego wsparcia administracyjnego i logistycznego, jakkolwiek wymagany poziom
współpracy nie został jeszcze odpowiednio zabezpieczony. Podjęto kroki w celu
dostosowania praktyk z zakresu ochrony danych i obserwacji transgranicznej. Brak jest
cywilnej koordynacji służb do walki z przestępczością.
Podjęto kroki zmierzające do przyjęcia i wdrożenia strategii walki z przestępczością
zorganizowaną. Zintensyfikowano walkę z handlem ludźmi. Zgodnie z postanowieniami
Planu działania, rozpoczęto wstępne działania w kierunku przyjęcia i wdrożenia krajowej
strategii antynarkotykowej, obejmującej m.in. utworzenie Krajowego Punktu (Focal Point)
ds. Narkotyków do współpracy z Europejskim Centrum Monitorowania Narkotyków
i Narkomanii. Nadal zajmowano się zagadnieniami prania brudnych pieniędzy i prze-
158
Rozdział 25: Unia celna
Strategia działania administracji celnej, ujęta w Partnerstwie dla członkostwa jako
wymagająca pilnych działań, została przyjęta. Zawarte w Planie działania wdrożenie
Strategii technologii informacyjnych dla polskiej administracji celnej trwa, choć z pewnymi
istotnymi trudnościami, w szczególności dotyczącymi przygotowania systemów
informatycznych umożliwiających wymianę komputerowych danych między WE i Polską.
Nastąpiło wzmocnienie zintegrowanego zarządzania granicą, w tym współpraca z
krajowymi służbami partnerskimi oraz z sąsiednimi krajami. Plany odnoszące się do
wspólnych procedur działania z tymi ostatnimi nie zawsze działały. Do chwili obecnej nie
nastąpiła reorganizacja lokalnych jednostek straży granicznej, co zapisano w Planie
działania. Trwa przewidziane w Planie działania wdrażanie zintegrowanej taryfy celnej
oraz modernizacja strategii administracji celnej, w tym także na szczeblu regionalnym.
Prowadzono także działania mające na celu zapewnienie jednolitego stosowania Kodeksu
celnego na obszarze całego kraju oraz ukończenie dostosowania postanowień procedur
uproszczonych. Nastąpiło pewne wzmocnienie administracyjnej i operacyjnej zdolności
polskiej administracji celnej. Ogólnie rzecz biorąc, priorytety Partnerstwa dla członkostwa
w obszarze wymiaru unii celnej zostały częściowo zrealizowane. Wdrażanie środków
przewidzianych w Planie działania jest szeroko realizowane, z wyjątkiem tworzenia
niezbędnych systemów informatycznych.
Rozdział 26: Stosunki zewnętrzne
Polska kontynuowała informowanie Unii o negocjacjach, których celem jest zawarcie
nowych umów handlowych z krajami trzecimi. Jednakże Polska musi poczynić dalsze
wysiłki, aby przedsięwziąć konieczne środki w celu renegocjacji lub wypowiedzenia
wszystkich zawartych z krajami trzecimi umów handlowych i traktatów, włączając w to
dwustronny traktat inwestycyjny z USA oraz traktat o przyjaźni, handlu i żegludze
morskiej z Japonią, które są niezgodne z przyszłymi zobowiązaniami Polski jako kraju
członkowskiego. W wyniku powyższego osiągnięto pewien postęp w kierunku wypełnienia
priorytetów Partnerstwa dla członkostwa w obszarze stosunków zewnętrznych.
20
W angielskim oryginale napisano „are met are in the process of being met“ (przypis tłumacza).
159
Podjęto wstępne kroki w celu poprawy współpracy wewnętrznej w ramach policji, współpracy z innymi organami egzekwowania prawa oraz z wymiarem sprawiedliwości.
Konieczne są dalsze kroki, w szczególności w celu intensyfikacji walki z przestępczością
zorganizowaną oraz eliminowania wzajemnie zachodzących na siebie śledztw. Podjęte
zostały pewne działania mające na celu zapewnienie wdrożenia instrumentów wspólnotowych w obszarze współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych,
głównie w formie działań szkoleniowych przewidzianych w Planie działania. Wymogi
wstępne do zawarcia umowy o współpracy z Europolem zostały spełnione/trwa ich
spełnianie20. Przygotowywane są działania konieczne do zakończenia dostosowania do
Konwencji w sprawie Ochrony Finansowych Interesów Wspólnoty i protokołów do niej.
Ogólnie rzecz biorąc, priorytety Partnerstwa dla członkostwa w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych zostały częściowo zrealizowane. Wdrożenie środków
przewidzianych w Planie działania wymaga dalszych wysiłków.
stępstw gospodarczych.
Rozdział 28: Kontrola finansowa
Zakończono prace nad dokumentem w sprawie polityki Publicznej Wewnętrznej Kontroli
Finansowej (PIFC). Odpowiednie przepisy wykonawcze zostały przygotowane na poziomie
krajowym i regionalnym. Utworzono centralną jednostkę odpowiedzialną za koordynację
i harmonizację metodologii zarządzania finansowego i kontroli, jak również wprowadzono
audyt wewnętrzny w administracji rządowej. Przewidziane są komórki audytu/kontroli
wewnętrznej we wszystkich centrach wydatkujących, jednak jeszcze nie w pełni zrealizowano ten zamiar, niezgodnie z terminem wyznaczonym w Planie działania. Nie wprowadzono jeszcze funkcyjnej niezależności audytorów wewnętrznych zarówno na szczeblu
administracji centralnej, jak i na szczeblach zdecentralizowanych. Jak zostało wskazane
w Planie działania, konieczne jest podjęcie środków w celu wzmocnienia zdolności administracyjnych do wprowadzenia PIFC na wszystkich szczeblach. W związku z powyższym
trwają odpowiednie szkolenia dla personelu. Dalsze wysiłki będą konieczne, aby dodatkowy personel osiągnął poziom wskazany w Planie działania. Wzmocnienia wymaga
koncepcja i praktyka odpowiedzialności zarządczej.
Realizowane są środki, które pozwolą, by działalność Najwyższej Izby Kontroli była zgodna
z międzynarodowymi i europejskimi standardami; podręcznik kontroli NIK został przygotowany z wyprzedzeniem w stosunku do harmonogramu zawartego w Planie działania.
Jeśli chodzi o ochronę interesów finansowych Wspólnoty, horyzontalna wielodyscyplinarna
struktura koordynująca działalność w sferze zwalczania nadużyć finansowych (GAFU)
została w sierpniu 2002 r. – w rezultacie reorganizacji – przeniesiona z administracji celnej
do struktur kontroli skarbowej w Ministerstwie Finansów. Konieczna jest dalsza konsolidacja tej jednostki. Konieczne są dalsze istotne wysiłki, by zapewnić prawidłowe wykorzystanie, kontrolę, monitorowanie i ewaluację przedakcesyjnych funduszy, jako kluczowego wskaźnika zdolności Polski do wdrożenia acquis w obszarze kontroli finansowej.
Postęp w odniesieniu do tej kwestii jest zauważalny w związku z akredytacją Agencji
160
Przystąpienie do konwencji
i protokołów
BG
CY
CZ
EE
HU
LV
LT
MT
PL
RO
ECHR (Europejska
Konwencja Praw Człowieka)
×
×
× ×
×
×
×
×
×
×
× × ×
Protokół 1 (prawo
własności)
×
×
× ×
×
×
×
×
×
×
× × ×
Protokół 4 (swoboda
poruszania się i inne)
×
×
× ×
×
×
×
×
×
×
× ×
Protokół 6 (zakaz
kary śmierci)
×
×
× ×
×
×
×
×
×
×
× ×
Protokół 7 (ne bis in idem)
×
×
× ×
×
×
×
×
× ×
Europejska
Konwencja
o Zapobieganiu Torturom
×
×
× ×
×
×
×
×
× × ×
×
×
×
×
Europejska Karta
Społeczna z 1989 r.
Europejska Karta
Społeczna z 1989 r.
(zrewidowana)
×
×
×
Konwencja Ramowa
o Ochronie Mniejszości
Narodowych
×
×
× ×
×
ICCPR (Międzynarodowy
Pakt Praw Obywatelskich
i Politycznych – MPPOP)
×
×
× ×
×
Protokół fakultatywny
do MPPOiP (prawo do
skargi indywidualnej)
×
×
× ×
×
Drugi protokół fakultatywny
do MPPOP (zakaz
kary śmierci)
×
×
×
×
× ×
×
CAT (Konwencja w sprawie
zakazu tortur)
×
×
× ×
CERD (Konwencja w sprawie
likwidacji wszelkich form
dyskryminacji rasowej)
×
×
CEDAW (Konwencja
w sprawie likwidacji wszelkich
form dyskryminacji kobiet)
×
ICESCR (Międzynarodowy
Pakt Praw Gospodarczych,
Społecznych i Kulturalnych)
– MPPGSK)
Protokół fakultatywny
do CEDAW
CRC (Konwencja
Praw Dziecka)
× = Konwencja ratyfikowana;
×
×
×
×
×
×
SK
SV T
×
×
×
×
×
×
×
×
× ×
×
×
×
×
×
× ×
×
×
×
×
×
× ×
×
×
×
× ×
×
×
×
×
×
× ×
×
×
×
×
×
×
× × ×
× ×
×
×
×
×
×
×
× ×
×
× ×
×
×
×
×
×
×
× × ×
×
×
×
×
× ×
×
×
×
×
×
×
×
×
× × ×
O = Konwencja nieratyfikowana
BG = Bułgaria; CY = Cypr; CZ = Czechy; EE = Estonia; HU = Węgry; LV = Łotwa; LT = Litwa; MT = Malta;
PL = Polska; RO = Rumunia; SK – Słowacja; SV = Słowenia; T = Turcja
161
KONWENCJE O PRAW ACH CZŁOWIEKA RATYFIKOWANE
PRZEZ PAŃSTWA KANDYDUJĄCE
ZAŁĄCZNIKI
DANE STATYSTYCZNE
1997
Dane podstawowe
Ludność
38,650
Powierzchnia
312,685
Rachunki narodowe
PBK wg cen bieżących
472,4
PBK wg cen bieżących
127,1
PBK na mieszkańcaa)
wg cen bieżących
3,300
1998
1999
w tysiącach
38,666
38,654
w km2
312,685
312,685
2000
2001
38,646
38,641
312,685
312,685
w tys. milionów złotych
553,6
615,1
685,0
w tys. milionów ECU/euro
141,3
145,5
170,9
w euro
3,700
3,800
4,400
722,3
196,7
5,100
zmiana w % w ciągu poprzedniego roku
PBK wg cen stałych
(waluta krajowa)
Wzrost zatrudnienia
Wzrost wydajności pracy
PBK na mieszkańca
wg cen bieżących
6,8
1,4
5,4
4,8
4,1
4,0
1,1
1,2
–3,9
–1,6
3,6
8,3
5,6
wg parytetu siły nabywczej
:
:
a)
7,300
Struktura produkcji
– rolnictwo
– przemysł (z wyjątkiem budownictwa)
– budownictwo
– usługi
5,5
29,3
7,9
57,2
Ogólne wydatki konsumpcyjne
– gosp. domowe i NPISH
– rząd (ogólnie)
– inwestycje w kapitale trwałym brutto
– wahania stanu zapasów c)
– eksport towarów i usług
– import towarów i usług
79,8
63,7
16,0
23,5
1,1
25,5
29,8
Stopa inflacji
Wskażnik cen konsumpcyjnych
15,0
Bilans płatniczy
Rachunek bieżący
Saldo obrotów towarowych
Eksport towarów
Import towarów
– usługi netto
– dochody netto
– transfery bieżące netto
– w tym: transfery rządowe
– napływ bezp. inwestycji zagr. (netto)
Finanse publiczne
Deficyt/nadwyżka bilansu płatniczego
Zadłużenie publiczne
–5,065
–8,661
27,099
35,760
2,797
–996
1,794
106
4,328
7,800
8,300
9,000
9,200
w % całkowitej wartości dodanej brutto b)
4,8
4,0
3,7
27,6
27,1
26,5
8,7
8,8
8,4
59,0
60,1
61,4
3,4
25,4
7,5
63,8
jako % PBK
80,0
64,4
15,5
25,5
0,9
26,1
32,5
82,0
66,5
15,5
21,5
0,1
29,8
33,5
79,0
63,6
15,4
25,2
1,1
28,2
33,4
80,8
65,3
15,5
24,9
1,2
29,4
36,3
zmiana w % w ciągu poprzedniego roku
11,8
7,2
10,1
w milionach euro
–6,156
–11,716
–10,824
–11,450
–14,142
–13,326
28,960
28,205
38,671
40,410
42,346
52,197
3,761
1,296
1,507
–1,051
–948
–1,582
2,584
2,077
2,577
391
204
323
5,578
6,821
10,115
5,3
–8,001e)
:
:
:
:
:
:
:
6,377e)
–4,3
46,9
–2,3
41,6
w % PBK
–1,5
42,7
–1,8
38,7
–3,9e)
39,3e)
Wskaźniki finansowe
Zadłużenie zagraniczne brutto całej gospodarki
28,2
23,7
w % PBK
26,7
23,3
:
Zadłużenie zagraniczne brutto całej gospodarki
110,7
79,2
:
162
d)
jako % eksportu
84,1
102,1
Handel zagraniczny
Bilans handlowy
Eksport
Import
22,7
25,4
17,2
3,715
3,880
33,7
19,405
19,167
–14,647
22,737
37,384
w tys. milionów euro
19,9
23,9
54,0
63,4
:
:
52,9
62,9
% rocznie
21,1
14,1
23,6
17,4
16,8
10,4
(1ECU/euro = PLN)
3,918
4,227
4,089
4,159
1999 = 100
31,9
29,0
w milionach euro
24,239
27,219
23,413
26,288
24,4
76,5
:
73,5
29,7
95,8
:
90,0
18,1
20,3
13,5
17,1
18,9
11,2
4,008
3,850
3,672
3,495
29,5
32,1
29,551
28,587
30,289
29,254
w milionach euro
–16,416
–17,420
–18,752
25,179
25,727
34,407
41,595
43,147
53,159
poprzedni rok = 100
–15,832
40,335
56,167
Formuły handlowe stosowane
w obrocie międzynarodowym
99,4
104,3
96,0
102,3
Eksport z „15“ UE
Import z „15“ UE
64,0
63,8
jako % łącznych obrotów
68,3
70,5
69,9
65,6
64,9
61,2
69,2
61,4
Dane demograficzne
Przyrost naturalny
Współczynnik migracji netto
(z uwzględnieniem korekt)
Współczynnik umieralności niemowląt
Mężczyźni
Kobiety
0,9
–0,3
Średnie zatrudnienie w gałęziach NACE
– rolnictwo i leśnictwo
– przemysł (z wyjatkiem budownictwa)
– budownictwo
– usługi
20,5
25,3
6,6
47,6
Stopa
Stopa
Stopa
Stopa
11,0
9,3
13,0
22,8
Infrastruktura
Sieć kolejowa
Długość autostrad
–0,3
–0,4
0,3
0,1
–0,5
–0,4
na 1000 żywo urodzonych noworodków
9,5
8,9
8,1
w momencie urodzenia
68,5
68,9
68,8
69,7
77,0
77,3
77,5
78,0
66,2
58,8
66,2
51,6
łącznie
mężczyźni
kobiety
osoby < 25 lat
na 1000 mieszkańców
0,5
0,0
10,2
Rynek pracy
(badanie ludności aktywnej zawodowo)
Współczynnik aktywności ekonomicznej (15-64)
Stopa zatrudnienia (15-64), łącznie
Stopa zatrudnienia (15-64), mężczyźni
Stopa zatrudnienia (15-64), kobiety
bezrobocia,
bezrobocia,
bezrobocia,
bezrobocia,
100,8
7,7
70,2
78,4
w % całkowitej liczby ludności
75
264
65,9
59,2
66,3
55,2
65,8
57,9
63,6
51,6
66,1
55,1
61,2
49,3
w % całkowitego zatrudnienia
19,1
18,1
18,7
25,0
24,4
23,6
7,0
6,9
7,4
48,9
50,6
50,3
w % ludności aktywnej zawodowo
9,9
12,3
16,3
8,4
11,5
14,6
11,8
13,2
18,3
21,3
31,3
35,7
w km na 1000 km2
74
73
km
268
317
66,1
53,8
59,2
48,4
19,2
24,0
6,7
50,1
18,4
17,0
20,0
41,5
72
68
358
337
163
Indeks efektywnego kursu walutowego
Aktywa rezerwowe
– aktywa rezerwowe (ze złotem)
– aktywa rezerwowe (bez złota)
18,6
45,5
:
46,2
Agregaty pieniężne
– M1
– M2
– M3
Łącznie kredyty
Średnie krótkoterminowe stopy procentowe
– oprocentowanie w rachunku bieżącym
– oprocentowanie kredytów
– oprocentowanie depozytów
Kursy wymiany euro
– średnio w okresie
– na koniec okresu
Przemysł i rolnictwo
Indeksy produkcji przemysłowej
poprzedni rok = 100
p)
Indeksy produkcji rolniczej brutto
Stopa życiowa
Liczba samochodów osobowych
Główne linie telefoniczne
Liczba abonentów usług telefonii komórkowej
Liczba abonentów Internetu
p)
103,5
103,6
106,7
99,8
105,9
94,8
94,4
105,7
na 1000 mieszkańców
230,0
240,0
259,0
227,8
263,2
283,3
50,3
102,1
174,5
272,0
294,1
248,6
221,0
197,1
21,0
:
:
:
99,9
p)
111,5
:
:
= dane szacunkowe
a)
Dane te wyliczono przy użyciu danych liczbowych dotyczących ludności zaczerpniętych z Rachunków Narodowych, które mogą
różnić się od tych, które wykorzystano w statystykach demograficznych.
b)
Włącznie z FISIM.
c)
Liczby te uwzględniają zmiany stanu zapasów, nabycia pomniejszone o zbycia papierów wartościowych oraz statystyczne
rozbieżności między PKB a jego składnikami wydatków.
d)
Dane za lata 1999-2001 podlegają weryfikacji klasyfikacji sektorowej otwartych funduszy emerytalnych zgodnie z metodologią
ESA95. Decyzja może zwiększyć deficyt i zadłużenie, w przeliczeniu na PKB, o 0,5% i 0,2% odpowiednio w 1999 r., o 1,6%
i 1,0% odpowiednio w 2000 r. i 1,9% odpowiednio w 2001 r.
e)
Źródło: strona internetowa Narodowego Banku Polskiego.
: brak danych
UWAGI METODOLOGICZNE
Stopa inflacji
Państwa członkowskie UE opracowały nowy indeks cen konsumpcyjnych, aby spełnić zobowiązania Traktatu UE
w ramach przygotowań do wprowadzenia wspólnej waluty. Celem jest utworzenie wskaźnika ceny konsumpcyjnej porównywalnego między państwami członkowskimi. Główne zadanie polegało na harmonizacji metodologii
i zakresu opracowania. W efekcie stworzono Zharmonizowany Indeks Cen Konsumpcyjnych (HICP). Podobne
działania podjęto w krajach kandydujących. W kontekście poszerzenia ważna jest ocena ich efektów gospodarczych na podstawie porównywalnych wskaźników. Osiągnięto już pewien postęp w dążeniu do przyjęcia nowych
zasad. Dzięki zastosowaniu nowych przepisów udało się osiągnąć pewien postęp. Od stycznia 1999 r. miesięczne
raporty państw kandydujących dla Eurostatu, tzw. pełnomocnictwa HICP, są sporządzane na podstawie
krajowych cen konsumpcyjnych dostosowanych do HICP. Nie są one jeszcze w pełni zgodne z HICP. W tabeli
wyliczone zostały pełnomocnictwa HISP od 1996 r. (dane z 1997 r.).
Finanse
Finanse publiczne: dane dotyczące deficytu budżetowego innych statystyk zadłużenia w krajach kandydujących
są tymczasowe, jako że nie spełniają w pełni unijnych wymagań metodologicznych. Ogólnie rzecz biorąc, ogólny
deficyt/nadwyżka odnosi się do krajowego pojęcia ogólnej skonsolidowanej pożyczki rządu netto/pożyczki
ESA95 netto. Ogólne zadłużenie rządu określa się jako skonsolidowany dług brutto według wartości nominalnej
na koniec roku. Dane są dostępne od 1997 r.; dane z 1996 r. są przybliżeniem uzyskanym na podstawie
metodologii Statystyki Finansów Rządowych stosowanej przez MFW.
Dług zagraniczny brutto: w całej gospodarce, zawiera dług krótko- i długookresowy, z wyłączeniem inwestycji
w akcje i instrumenty rynku pieniężnego. Dane dotyczące pozostałego długu pochodzą z OECD, dane o PKB
pochodzą z Eurostatu. Przy obliczaniu stosunku długu zagranicznego brutto do eksportu stosowana jest krajowa
definicja eksportu dóbr i usług (źródło: Eurostat). Dane za rok 2000 są szacunkami Eurostatu, opartymi na
wspólnych informacjach OECD/MFW/BIS/Banku Światowego.
Sumy walutowe są danymi z końca roku, nadesłanymi do Eurostatu. M1 generalnie oznacza banknoty i monety
w obiegu i bankowe lokaty na żądanie. M2 generalnie oznacza M1 plus lokaty oszczędnościowe i krótkoterminowe należności od banków. M3 oznacza M2 plus niektóre lokaty mniej płynne lub długoterminowe. Nie wszystkie
kraje dysponują aktywami M3. Całkowity kredyt oznacza kredyt walutowych instytucji finansowych
(rezydentów) do innych (nierezydentów).
164
Aktywa rezerwowe są danymi na koniec roku, nadesłanymi do Eurostatu. Zdefiniowano je jako sumę posiadanego przez Bank Centralny złota, dewiz, specjalnych praw ciągnienia, pozycji rezerwowej w MFW, innych należności i nierezydentów. Złoto wycenia się po cenie rynkowej z końca roku.
Handel zagraniczny
Import i eksport (ceny bieżące): kalkulacja jest oparta o specjalny system wymiany, w którym handel zagraniczny
obejmuje towary przekraczające granicę kraju. Dane handlowe nie obejmują bezpośredniego reeksportu, usług,
handlu ze strefami wolnocłowymi, jak również licencji, know-how i patentów. Wartość handlu zagranicznego
obejmuje natomiast wartość rynkową towarów i kosztów dodatkowych (fracht, ubezpieczenie itp.). Termin FOB
oznacza, że wszystkie koszty ponoszone w trakcie transportu do granicy celnej ponosi sprzedający. Termin CIF
oznacza, że kupujący pokrywa koszty dodatkowe. Eksport jest liczony na podstawie FOB. Dane są rejestrowane
w dniu, w którym towar przekracza granicę celną. Wartość obrotów w handlu zagranicznym w przypadku
importu wyraża się jako CIF.
Warunki handlu: wskaźniki ceny transakcyjnej eksportu i importu (w polskiej walucie) oblicza się na podstawie
obserwacji cen wybranych towarów na najniższym poziomie PCN, z wykorzystaniem danych dotyczących
obrotów w handlu zagranicznym (eksport – FOB, import – CIF). Wskaźniki ceny rocznej oblicza się z zastosowaniem struktury wartości obrotów w badanym roku, jako systemu ważenia. Wskaźnik warunków handlu odzwierciedla stosunek zmian cen towarów eksportowanych do zmian cen towarów importowanych.
Import i eksport z UE-15: dane ogłoszone przez Polskę.
Demografia
Wskaźnik migracji netto: przybliżony wskaźnik migracji netto (po przeliczeniu przez Eurostat) w roku X wynosi:
populacja (X+1) – populacja (X) – zgony (X) + narodziny (X). Wyliczenie to zakłada, że zmiany wielkości populacji
nie związane z narodzinami i zgonami należy przypisać migracji. Wskaźnik ten uwzględnia zatem korekty
administracyjne (i błędy w projekcji, jeżeli wielkość całkowitej populacji opiera wynika z szacunków, liczba zaś
urodzin i zgonów – z rejestrów). W tym przypadku dane są bardziej spójne. Ponadto rozbieżność między
przybliżonym wskaźnikiem migracji netto podanym przez kraj a wskaźnikiem obliczonym przez Eurostat w dużej
mierze wynika z niepełnej lub spóźnionej sprawozdawczości dotyczącej migracji.
Rynek pracy
Europejskie Badanie Siły Roboczej przeprowadzane jest wiosną każdego roku, zgodnie z rozporządzeniem Rady
(EWG) Nr 577/98 z 9 marca 1998 r. Szczegółowy opis metody prób, procedur dostosowawczych, definicji i powszechnego wspólnotowego kodowania używanego obecnie w badaniach siły roboczej przedstawiono w publikacji Badanie siły roboczej – metodologia i definicje, 1998 oraz Badanie siły roboczej w krajach Europy
Środkowej i Wschodniej metodologia i definicje, 2000.
Wszystkie definicje dotyczą osób w wieku 15 lat lub starszych, żyjących w gospodarstwach domowych. Koncepcja
i definicje wykorzystane w badaniu są zgodne ze wskazówkami ILO. Osoby odbywające obowiązkową służbę
wojskową nie są brane pod uwagę.
Zatrudniony: osoba pracująca w danym okresie co najmniej przez jedną godzinę w zamian za płacę lub inne
wynagrodzenie, lub osoba mająca pracę, w której aktualnie nie przebywa (także członek przedsiębiorstwa
rodzinnego).
Bezrobotny: osoba powyżej 15 roku życia, spełniająca jednocześnie wszystkie trzy warunki zdefiniowane przez
ILO:
– nie ma zatrudnienia,
– aktywnie poszukuje pracy,
– jest gotowa podjąć pracę w ciągu 14 dni.
165
Kursy wymiany: kursy wymiany ECU zostały oficjalnie zatwierdzone przez Komisję Europejską (DG ECFIN)
1 stycznia 1999 r., kiedy ECU zostało zastąpione przez euro. Kursy wymiany są kursami wymiany podawanymi
przez Europejski Bank Centralny. Efektywny indeks kursu wymiany (nominalny), przekazany Eurostatowi, jest
ważony przez głównych partnerów handlowych.
Stopy procentowe: średnie stawki roczne oparte na danych przekazywanych do Eurostatu. Stopy pożyczkowe
odnoszą się do pożyczek banku udzielanych przedsiębiorstwom na okres dłuższy niż rok. Stawki lokat odnoszą
się do lokat bankowych o uzgodnionym terminie do jednego roku. Stopy dzienne są stopami międzybankowymi
z ub. nocy.
Długość bezrobocia określa się jako:
– czas trwania poszukiwań pracy lub
– długość okresu, od kiedy osoba miała pracę (jeśli ten okres jest krótszy niż czas trwania poszukiwań pracy).
Populacja czynna zawodowo określa się jako sumę osób zatrudnionych lub bezrobotnych.
Osoby nieczynne zawodowo to ci, którzy nie są klasyfikowani jako osoby zatrudnione ani bezrobotni.
Stopa zatrudnienia odnosi się do osób między 15 i 64 rokiem życia, jako procent takiej samej grupy wiekowej.
Stopa bezrobocia pokazuje osoby bezrobotne, jako procent populacji czynnej zawodowo w wieku 15 lat lub
starszej.
Aktywność gospodarcza prezentuje ludność czynną zawodowo w wieku 15-64 lata, jako procent populacji w tym
samym wieku.
Infrastruktura
Sieć kolejowa. Wszystkie torowiska na danym obszarze. Wyklucza się odcinki drogowe i wodne, nawet jeżeli na
danej trasie powinien zostać przemieszczony tabor kołowy, np. z zastosowaniem pojazdów lub promów. Linie
wykorzystywane wyłącznie w celach turystycznych w sezonie są także wykluczone, podobnie jak linie obsługujące wyłącznie kopalnie, lasy lub inne jednostki przemysłowe bądź rolne, niedostępne dla ruchu otwartego. Dane
obejmują długość konstrukcyjną linii.
Długość autostrady. Droga zaprojektowana i wybudowana dla ruchu samochodowego, nie obsługuje
graniczących z nią obiektów,
a) posiadająca (oprócz specjalnych punktów i czasowych wyłączeń) pasy dla ruchu w dwie strony, oddzielone
pasem nieprzeznaczonym dla ruchu lub inną instalacją;
b) nieprzecinająca na jednym poziomie żadnej innej drogi, torowiska ani trasy pieszej;
c) specjalnie oznakowana jako autostrada i zarezerwowana dla szczególnych kategorii pojazdów samochodowych.
Dojazdy i zjazdy autostradowe są włączone, niezależnie od lokalizacji znaku drogowego. Autostrady miejskie są
także włączone.
Przemysł i rolnictwo
Wskaźniki wielkości produkcji przemysłowej. Dane dotyczące produkcji przemysłowej obejmują produkcję
sprzedaną (sprzedaż) z przeznaczeniem zarówno krajowym, jak i zagranicznym. Pochodzą ze wszystkich
podmiotów zatrudniających więcej niż pieciu pracowników.
Wskaźniki wielkości produkcji rolnej brutto. Wskaźniki bazujące na wszystkich indywidualnych wyrobach
produkcji rolnej brutto, według stałych cen z roku poprzedzającego rok badany. Wskaźniki produkcji rolnej brutto
oblicza się na podstawie danych z roku ubiegłego.
Poziom zamożności
Liczba samochodów. Samochód osobowy: drogowy pojazd silnikowy inny niż motocykl, przeznaczony do
przewozu pasażerów i mający nie więcej niż dziewięć miejsc siedzących (łącznie z kierowcą).
Termin „samochód osobowy” obejmuje zatem minipojazdy (nie wymagające prawa jazdy), taksówki i wynajęte
samochody osobowe, wyposażone w mniej niż dziesięć miejsc. Kategoria ta może obejmować furgonetki.
Abonenci telefonów. Z wyłączeniem abonentów telefonów komórkowych.
Źrródła
Całkowita powierzchnia, infrastruktura, ludność, rynek pracy, przemysł i rolnictwo, poziom życia (nie licząc
połączeń z Internetem): źródła krajowe.
Bilans płatniczy, rachunki narodowe, stopa inflacji, handel zagraniczny, wskaźniki finansowe: Eurostat.

kkrreessooww yy aapp oorrtt 22000022

Transkrypt

Podobne dokumenty

Iwona Wróblewska, BWSH Teza o istnieniu i roli acquis

Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna „Postęp” w

Raport monitoruj¹cy w sprawie przygotowañ Polski do cz³onkostwa

4. SWOBODNY PRZEPŁYW KAPITAŁU

Asystentka Zarządu [j. niemiecki]

artykuł z magazynu forbes

Cennik tłumaczeń

technika i nauka - Polski na wynos

Poniżej tłumaczenie na j. polski w oparciu o serwis: https://translate