Polityka 11-12 kor 2.indd - Instytut Pracy i Spraw Socjalnych

Szanowni Państwo!
Wiemy już znakomicie o tym, że rozsądny wybór między centralizacją i decentralizacją jest sztuką rozmaitych kompromisów. Wiemy też, że decentralizacja w polityce społecznej – o czym przekonują historyczne doświadczenia prób reformowania elżbietańskiego Poor Law znanych jako Speenhamland System – prowadzi do zgoła nieoczekiwanych i niekoniecznie dobrych konsekwencji. Konserwatywne apele mówiące o potrzebie nie tyle „decentralizacji”, ile „lokalizacji” polityki
społecznej i wbudowana w nie argumentacja brzmią przekonująco, ale rezultaty często okazują się zniechęcające. To po raz
kolejny demonstruje starą prawdę, tę mianowicie, że nie warto toczyć doktrynalnych sporów o centralizację czy decentralizację, warto natomiast spierać się o rozwiązania szczegółowe – szukając odpowiedzi na pytania o to, w jakich dziedzinach
czy obszarach decentralizacja okazuje się pożyteczna, jak głęboko powinna ona sięgać, w jakich okolicznościach społecznego
kontekstu można liczyć na to, że przyniesie sukces itp. Mówiąc najkrócej, pożyteczne są nie tyle efektowne – choć niekonieczne efektywne – spory o zasady, ile spory techniczne, wymuszające łagodzenie doktrynalnego radykalizmu, co nie
oznacza rezygnacji z podejmowania podstawowych problemów decentralizacji. Taką właśnie myśl ogólną można zapewne
odnaleźć w założeniach przyjmowanych przez redaktorów i autorów prac zawartych w „samorządowym” numerze „Polityki Społecznej”.
Redakcja
Od redaktora numeru
Do wydania monotematycznego numeru „Polityki Społecznej” poświęconego samorządności terytorialnej w zarządzaniu sprawami
socjalnymi skłaniają co najmniej trzy okoliczności: dwudziestolecie rozpoczęcia reformy samorządowej, narastająca nadal – a w licznych
dziedzinach coraz silniej dominująca – rola samorządu terytorialnego w realizacji zadań polityki społecznej oraz polski dorobek badawczy
na ten temat. Wyniki analiz zarówno teoretycznych, jak i empirycznych (głównie odcinkowych), prowadzonych w ramach różnych dyscyplin
i w zespołach międzydyscyplinarnych czekają na syntezę. Jej przybliżeniu powinien służyć wybór diagnoz i ocen dotyczących zarówno funkcji
samorządu jako całości w zarządzaniu sprawami społecznymi, jak i jego szczebli w kształtowaniu i realizacji głównych zadań polityki społecznej, przekazanych im w toku reform decentralizacyjnych. Prezentowany zbiór traktujemy jako krok w tym kierunku, mimo że nie objął on bardzo
ważnej problematyki – zdecentralizowanej edukacji.
Kolejność opracowań wyznaczyły dwie zasady: od ogółu do szczegółu i od teorii do praktyki według ich dominacji w każdej pozycji: pierwsze cztery dotyczą samorządu jako całości, następne – kolejnych szczebli samorządu i ich wiodących grup zadaniowych.
Pierwszy artykuł Stanisławy Golinowskiej wprowadza ogólniejsze wątki do debaty na temat samorządności terytorialnej oraz oceny jej
dokonań w kontekście polityki społecznej, tworząc teoretyczną bazę dla bardziej szczegółowych tekstów późniejszych. Własne interpretacje
i oceny autorka wspiera poglądami sformułowanymi we współczesnych naukach filozoficznych (zwłaszcza etyce), politologii, socjologii,
ekonomii i zarządzaniu oraz ukazywaniem doświadczeń decentralizacyjnych w innych krajach. Pokazują one zarówno skomplikowany proces
„usamorządowiania”, jak i dowodzą konieczności uwzględniania w reformach tego typu licznych, wielostronnych uwarunkowań ich trafności
i powodzenia. Wśród tych warunków definiowanych na doświadczeniu konkretnych krajów autorka wymienia m.in. ogólny poziom rozwoju
gospodarczo-społecznego, tradycje wspólnotowe, panujące systemy wartości, ale i jednoznacznie wyznaczony cel reformy, a także przygotowane do zmian społeczeństwo i kadry nie tylko samorządowe.
Przeciwstawiając się skrajnym poglądom pro- i antysamorządowym lub pro- i antypaństwowym, autorka prezentuje i uzasadnia stanowisko, zgodnie z którym nie ma silnego państwa bez silnego samorządu ani silnego samorządu bez silnego państwa; nie przeciwstawianie ich
sobie, ale akcent na ich kooperację i umiar w podziale władzy powinien regulować procesy decentralizacyjne.
Zupełnie inny charakter ma artykuł Jerzego Kleera. Autor ten podtrzymuje zgłoszoną przed kilku laty propozycję wprowadzenia kategorii
„samorząd terytorialny” do zbioru dóbr publicznych. W swoim artykule rozważa warunki takiej kwalifikacji, wymieniając niezbędne cechy
zarówno makrosfery państwowej, jak i mikrosfery samorządowej. Nie przeciwstawia sobie tych dwóch sfer, ale przeciwnie – traktuje „układ
lokalny jako część sektora publicznego”, nie koncentrując się na podziale władzy, ale na istocie samorządu. Nie miejsce w tym wstępie
na merytoryczną dyskusję; trzeba by ją prowadzić na bazie współczesnych teorii ekonomicznych na temat dóbr publicznych oraz teorii wyboru publicznego, na którą zresztą powołuje się J. Kleer. Może podejmą ją ekonomiści; dla polityków społecznych ważne jest przede wszystkim dostrzeżenie, że samorząd nie tyle sam jest dobrem publicznym, co dawcą (producentem) dóbr publicznych przez siebie wytwarzanych i dystrybutorem dóbr publicznych wytwarzanych przez innych. Przekonanie autora o wartości autotelicznej, a nie instrumentalnej
samorządu zaciekawia użytymi argumentami i może być w debacie o samorządzie użyteczne, chociaż w świetle wspomnianych teorii jest
dyskusyjne.
Artykuł współautorstwa Dariusza Zalewskiego i Pawła Poławskiego zawiera analizę relacji samorządu i organizacji pozarządowych,
związanych z kształtowaniem samorządowej polityki społecznej. Rozważania mają charakter teoretyczno-empiryczny: po modelowej
charakterystyce zalet i wad obydwu podmiotów jako potencjalnych realizatorów zadań polityki społecznej, autorzy – opierając się na
bogatej literaturze – wskazują na konieczność i szerokie możliwości ich współdziałania. Jednocześnie sceptycznie oceniają najbardziej
rozpowszechnione naukowe uzasadnienie takiego stanowiska: powołania na tradycję i na koncepcję społeczeństwa obywatelskiego,
proponując w ich miejsce raczej teorię grup interesów. Sami stosują ją w dalszych rozważaniach i w interpretacji wykorzystanych
w artykule materiałów empirycznych. Ten tekst, jak sądzę, nie tylko kieruje uwagę Czytelnika na często niedoceniane aspekty mechanizmów kreowania i realizacji polityki społecznej, ale może sprzyjać łagodzeniu niekiedy nazbyt wyidealizowanych i emocjonalnych ocen
samorządowej rzeczywistości.
Polityka Społeczna nr 11-12/2009
1
Ostatni artykuł tej ogólniejszej grupy ma głównie empiryczny charakter. Przygotowany przez Krzysztofa Surówkę i Mateusza Winiarza
dotyczy on finansów samorządu terytorialnego (wydatków i dochodów) jako syntetycznych mierników jego aktywności. Analiza ich dynamiki
i struktury organizacyjno-przedmiotowej pozwoliła ocenić faktyczny rozkład obciążeń między jednostki organizacyjne samorządu i zmiany
skali tych obciążeń. Wydaje się jednak, że nie o to głównie w nim chodziło autorom. Znaczną uwagę zwrócili oni bowiem na źródło oraz
formy finansowania samorządowych zadań. Optując za większą wolnością decyzyjną, zwłaszcza gmin, poddali oni krytyce dotacje centralne, w szczególności te kierowane na gminne zadania własne, proponując ich zastąpienie subwencjami opartymi na zobiektywizowanych
algorytmach.
Grupę artykułów poświęconych polityce społecznej kolejnych szczebli samorządu terytorialnego otwiera opracowanie Justyny Przywojskiej o planistycznych i programowych funkcjach samorządu wojewódzkiego. Czytelnik znajdzie w nim usystematyzowany opis podstaw i procedur opracowywania strategii polityki społecznej w skali regionalnej. Wymóg sporządzania regionalnych strategii wprowadzono stosunkowo
niedawno, co wzmacnia informacyjne funkcje zaprezentowanego tekstu. W artykule znajdzie Czytelnik liczbowe oceny jakości planowanych
strategii rozwoju województwa oraz wojewódzkich strategii polityki społecznej. Struktura tych ocen niekiedy zaskakująco odbiega od rozpowszechnionych opinii o względnie dobrej wydolności organizacyjno-kulturowej konkretnych województw.
Kolejna pozycja dotyczy szczebla powiatowego. Elżbieta Kryńska pisze o powiatowej perspektywie polityki rynku pracy. Przez pryzmat
aktywnej polityki rynku pracy i jej narzędzi przyporządkowanych popytowej i/lub podażowej stronie oddziaływania na ten rynek, analizuje ona
nakłady finansowe oraz efekty zatrudnieniowe w latach 2005–2008. Oceniając pozytywnie mechanizm polityki aktywnego rynku, proponuje
jednocześnie pewną rewizję struktury nakładów na nią w celu dalszego wzmożenia jego efektywności.
Analizę polityki społecznej na poziomie gmin rozpoczynają Hanka Zaniewska i Maria Thiel wspólnym artykułem na temat mieszkalnictwa.
Po obszernym przedstawieniu ogólnych warunków i przepisów regulujących gminną politykę mieszkaniową i dominującą odpowiedzialność
gminy za nią, autorki dają interesujący, ale pesymistyczny obraz sytuacji mieszkaniowej i mechanizmów zarządzania lokalnymi zasobami
mieszkaniowymi. Stosunkowo mało informacji statystycznych w artykule nie przeszkadza w wyrobieniu sobie opinii o trudnościach problematyki, a w szczególności nieoptymistycznej perspektywie ich rozwiązywania. Kontrola Najwyższej Izby Kontroli – jak informują autorki
– wskazała na słabe zaangażowanie gmin w prowadzeniu polityki mieszkaniowej. We wnioskach autorskich wskazano, iż gminy nie zostały
wyposażone w środki finansowe odpowiednie do skali zadań.
Polityka rodzinna na szczeblu gminnym stanowi przedmiot artykułu Bożeny Balcerzak-Paradowskiej. Syntetyczny opis oraz ocena zasad
i mechanizmów tej polityki, ujętych w zapisach regulacyjnych, współwystępuje tu z analizą doświadczeń w ich implementacji do praktyki samorządu terytorialnego. Autorka zwraca uwagę na niedookreślenia jej zakresu w ustawach i innych aktach prawnych, a w konsekwencji
– i odpowiedzialności władz samorządowych za nią. Sprzyja to w praktyce kierowaniu jej głównie na problemy rodzin w trudnych warunkach,
zwłaszcza bytowych, i dorzucaniu różnych nowych zadań, doraźności rozwiązań zamiast ich ciągłości, interwencyjnemu charakterowi zamiast
długofalowego zapobiegania potrzebom takiej interwencji i kształtowania procesów umacniania i wszechstronnego rozwoju rodzin. Wymieniając podstawowe funkcje polityki rodzinnej (naprawcza, prewencyjna, kreatywna, aktywizująca, wychowawczo-socjalizacyjna) i wskazując
na różnorodność lokalnych podmiotów oraz ich rozmaite zadania, autorka proponuje uwzględnienie jednych i drugich w uściślaniu definicji
polityki rodzinnej.
Problemom pomocy społecznej – głównemu zadaniu finansowanemu przez gminy – poświęcony jest artykuł Piotra Błędowskiego i Pawła
Kubickiego. Po krótkiej prezentacji kolejnych, głównych regulacji prawnych, autorzy akcentują trend rozszerzania podmiotowego i przedmiotowego zakresu zadań pomocowych gminy przez stopniowe ich przesuwanie z administracji rządowej na samorząd, z grupy zadań mu zleconych
do grupy jego zadań własnych, wreszcie przez tworzenie nowych świadczeń. Sygnalizują również zagrożenie samorządów barierą finansową
w wyniku wzrostu wagi wydatków z budżetu gminy także na niektóre zadania uprzednio zlecane. Na podstawie materiałów statystycznych za
ostatnie 10 lat autorzy zwracają uwagę na wyraźną jednostronność pomocy społecznej, m.in. na dominację świadczeń pieniężnych kosztem
świadczeń w naturze, zwłaszcza pracy socjalnej, na zmianę struktury świadczeniobiorców z dominacji grupy wieku poprodukcyjnego na grupę
wieku produkcyjnego, na wahliwość dopływu środków finansowych z budżetu państwa, a w konsekwencji także na wymuszaną tym niestabilność struktury wydatków ze środków własnych.
W sumie rodzi się wątpliwość, czy można w tych warunkach mówić w ogóle o prowadzeniu przez gminy polityki pomocy społecznej,
celowego i długotrwałego działania; dziś jest to bieżąca, doraźna pomoc dla najuboższych środowisk. Artykuł kończą wskazania działań
usprawniających.
Analizę węzłowych problemów polityki społecznej na poziomie gminy kończy artykuł Iwony Kowalskiej o bazowym segmencie ochrony zdrowia – podstawowej opiece zdrowotnej. Syntetyczny obraz jej organizacji i zasad funkcjonowania, ujęty w przepisach prawnych, konfrontuje ona
z dotychczasową realizacją i szuka głównych przyczyn występujących tu rozbieżności oraz wysoce krytycznych ocen wprowadzanych zmian
tak ze strony społeczeństwa, jak i ekspertów. Autorka wskazuje zarówno błędy przy formułowaniu pierwotnej koncepcji reformy zdrowotnej, jak
i jej wielokrotne – niekiedy przeciwstawne – zmiany, odcinkowość kolejnych regulacji, niedostateczne rozeznanie warunków, brak koordynacji
i niezbędnej współpracy instytucji uczestniczących w reformie, nieprecyzyjność przepisów i luki dokumentacyjne, ograniczające możliwości
kontroli i nadzoru nad podstawową opieką zdrowotną, finansowaną z publicznych funduszy. Wskazując niektóre osiągnięcia organizacyjne
i funkcjonalne w podstawowej opiece zdrowotnej oraz luki i wady autorka przywiązuje szczególną wagę do spraw koordynacji działalności głównych podmiotów polskiej polityki zdrowotnej (Narodowego Funduszu Zdrowia, władz centralnych i samorządu terytorialnego). Sformułowała też
odpowiednie rekomendacje w tej sprawie, wskazując NFZ jako optymalnego koordynatora w aktualnych warunkach.
Numer ten oddajemy z przekonaniem, iż zawarte w nim analizy teoretyczne i empiryczne przyczynią się do kontynuacji i pogłębienia
dyskusji o ostatecznym celu decentralizacji polityki społecznej, jej specyfice i złożoności – zwłaszcza niektórych jej działów – a także o decentralizacji zarządzania wspólnymi sprawami społecznymi w ogólności. Mamy nadzieję, że sformułowane z perspektywy polskich doświadczeń reformatorskich oceny, wnioski i rekomendacje nie miną bez echa w procesach badawczych, naprawczych i dalszej pracy samorządu
terytorialnego.
ZOFIA MORECKA
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
2
Polityka Społeczna nr 11-12/2009