Wystąpienie -

Transkrypt

Wystąpienie -

LKA – 4112-004-01/2014
S/14/015
TEKST UJEDNOLICONY
WYSTĄPIENIE
POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli
Numer i tytuł kontroli
Jednostka
przeprowadzająca
kontrolę
Kontrolerzy
S/14/015 - Realizacja przez Powiatowy Zarząd Dróg w Częstochowie odbudowy drogi
powiatowej DP 1093S po powodzi.
Najwyższa Izba Kontroli
Delegatura w Katowicach
1. Przemysław Witek, Główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do
kontroli nr 91697 z dnia 12 września 2014 r.
2. Roman Bednarski, Doradca techniczny, upoważnienie do kontroli nr 93196 z dnia
20 lutego 2015 r. i nr 94820 z dnia 23 lipca 2015 r.
(dowód: akta kontroli str. 1-4, 1182-1183)
Jednostka
kontrolowana
Kierownik jednostki
kontrolowanej
Powiatowy Zarząd Dróg, ul. Jana III Sobieskiego 9, 42-200 Częstochowa1.
Bożena Zalewska, Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg2.
Funkcję Zastępcy Dyrektora PZD sprawuje Roman Pakuła3.
(dowód: akta kontroli str. 5-8)
II. Ocena kontrolowanej działalności
Ocena ogólna
Uzasadnienie
oceny ogólnej
Najwyższa Izba Kontroli ocenia4 negatywnie działalność kontrolowanej jednostki
w zakresie przeprowadzenia odbudowy drogi powiatowej nr 1093S5 po powodzi,
na odcinkach Żuraw-Lusławice (km 0+300 – 1+474)6 i Czepurka-Piasek
(km 4+421-5+110)7.
Uzasadnieniem negatywnej oceny działań PZD dotyczących odbudowy dwóch
odcinków drogi nr 1093S były liczne nieprawidłowości, do których dopuszczono na
każdym z etapów realizacji tego zadania (przygotowania inwestycji; udzielania
zamówień na wykonanie dokumentacji i robót budowlanych; realizacji i odbioru
końcowego robót; rozliczenia dotacji uzyskanej ze środków budżetu państwa).
Na sformułowanie negatywnej oceny kontrolowanej działalności PZD wpływ miało
w szczególności:
1) niedokonanie przez PZD w 2010 r. po powodzi, wymaganej ustawą z dnia
7 lipca 1994 r. Prawo budowlane8 kontroli bezpiecznego użytkowania drogi
1
Zwany dalej „PZD”.
Od 1 lipca 2011 r. Wcześniej (od lipca 2007 r.) pełniąca obowiązki Dyrektora PZD.
3 Od 1 lipca 2011 r. Wcześniej (od stycznia 2008 r.) pełniący obowiązki Zastępcy Dyrektora PZD.
4 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych
nieprawidłowości, negatywna.
5 Zwanej dalej „ drogą nr 1093S”.
6 Zwanego dalej „odcinkiem A”.
7 Zwanego dalej „odcinkiem B”.
8 Dz. U. z 2013 poz.1409 ze zm. zwanej dalej „ustawą Prawo budowlane”.
2
2
nr 1093S, a także niedokonanie w tymże roku jej kontroli rocznej wymaganej
przepisami tej ustawy,
2)
określenie przez PZD założeń projektowych odbudowy drogi nr 1093S bez
uwzględnienia prognozy natężenia ruchu oraz ocen stanu technicznego jej
nawierzchni i podłoża, co było niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra
Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie9,
3) zaproszenie w listopadzie 2011 r. oferentów do składania propozycji cenowych
na opracowanie dokumentacji budowlano-wykonawczej odbudowy drogi
nr 1093S bez rzetelnego określenia danych o zamówieniu, co było niezgodne
z postanowieniami obowiązującej w PZD instrukcji stanowiącej załącznik nr 3
do Regulaminu udzielania zamówień publicznych10,
4) niewymaganie od wykonawcy dokumentacji budowlano-wykonawczej odbudowy
drogi nr 1093S dokonania jej sprawdzenia przez osobę posiadającą
uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności
drogowej, co było niezgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane,
5) niezapewnienie przez PZD rzetelnej weryfikacji dokumentacji budowlanowykonawczej, konsekwencją czego było bezusterkowe przyjęcie opracowania
zawierającego wady i błędy powodujące m.in. zawyżenie kosztów części robót
i wprowadzanie w trakcie realizacji robót zmian ich zakresu rzeczowego
w stosunku do zakresu ustalonego w tej dokumentacji,
6) dokonanie zapłaty całego wynagrodzenia umownego wykonawcy dokumentacji
budowlano-wykonawczej w kwocie 36.900 zł, mimo że nie zrealizował on
w pełni przedmiotu umowy,
7) podjęcie w 2013 r. odbudowy dwóch odcinków drogi nr 1093S z zastosowaniem
rozwiązań technologicznych, konstrukcyjnych i materiałowych niezgodnych
z zakresem dokonanego w marcu 2012 r. na podstawie przepisów ustawy
z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów
i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku
działania żywiołu11, zgłoszenia o zamiarze realizacji robót oraz niezgodnych
z rozwiązaniami uwzględnionymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
odbudowy dróg wydanej 27 marca 2012 r. przez Wójta Gminy Janów na
podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko12,
8) wybudowanie w 2013 r., w trakcie odbudowy drogi nr 1093S, co najmniej pięciu
nowych zjazdów indywidualnych bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji
o pozwoleniu na budowę, co stanowiło naruszenie przepisów ustawy Prawo
budowlane,
9
Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm., zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg”
Wprowadzonego Zarządzeniem nr 6/2010 Dyrektora PZD z dnia 1 czerwca 2010 r.
11 Dz. U z 2001 r. Nr 84 poz. 906 ze zm., zwanej dalej „ustawą o szczególnych zasadach odbudowy obiektów
budowlanych po powodzi”.
12 Dz. U z 2013 poz.1235 ze zm., zwanej dalej „ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku”
10
3
9) niedochowanie przez PZD należytej staranności i rzetelności w działaniu,
w sytuacji podjęcia decyzji o dopuszczeniu zastosowania na odbudowywanych
odcinkach drogi nr 1093S technologii wykonywania robót drogowych
z zastosowaniem podbudowy z chudego betonu i nawierzchni z betonu
wałowanego,
10) niezapewnienie należytej staranności w przygotowaniu postanowień specyfikacji
istotnych warunków zamówień13 i umów zawartych z wykonawcą robót
na wykonanie odbudowy odcinków A i B drogi nr 1093S wskutek czego
ujęte w nich zapisy nie zapewniały należytej ochrony interesów PZD,
co spowodowało m.in., że roboty drogowe w technologii betonu wałowanego
wykonywały firmy niemające wymaganego doświadczenia,
11) określenie szacunkowej wartości udzielonych w 2013 r. zamówień na odbudowę
dwóch odcinków drogi nr 1093S w sposób nierzetelny i niezgodny z przepisami
rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie
określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania
planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót
budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym14,
12) brak skutecznych działań dla zapewnienia dotrzymania przez wykonawcę robót
drogowych ustalonych w SIWZ terminów wykonania zamówień na odbudowę
obydwu odcinków drogi nr 1093S,
13) dokonanie wydłużenia terminu realizacji umowy na odbudowę odcinka A
(w stosunku do terminu określonego w SIWZ i w ofercie Wykonawcy),
co naruszało przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych15 i uniemożliwiło nadto naliczenie wykonawcy kar umownych
za zwłokę w wykonaniu robót,
14) niezapewnienie rzetelnego i skutecznego nadzoru autorskiego oraz nadzoru
inwestorskiego nad realizowanymi robotami drogowymi na obydwu odcinkach
drogi nr 1093S,
15) nierzetelne oraz niezgodne z postanowieniami umów zawartych z wykonawcą
robót dokonanie 7 listopada 2013 r. komisyjnych odbiorów robót drogowych na
obydwu odbudowanych odcinkach drogi nr 1093S, co skutkowało brakiem uwag
dotyczących nowej nawierzchni dróg, która nie spełniała wymogów określonych
w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, a także
przedwczesną zapłatą wykonawcy pełnego wynagrodzenia umownego, a nadto
zwrotem 70 % wniesionego zabezpieczenia należytego wykonania umów,
16) dokonanie w 2013 r. nierzetelnego rozliczenia co najmniej 42.712,49 zł dotacji
z budżetu Państwa przyznanej na odbudowę drogi nr 1093S po powodzi,
w związku z wykazaniem w rozliczeniach wykonania robót drogowych,
od których realizacji odstąpiono,
13
Zwanej dalej „SIWZ”.
Dz. U. Nr 130, poz. 1389, zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie sporządzenia kosztorysu
inwestorskiego”.
15 Dz. U z 2013 r. poz. 907 ze zm., zwanej dalej „ustawą Prawo zamówień publicznych”.
14
4
17) niezapewnienie przechowywania pieniędzy wnoszonych przez Wykonawcę
z tytułu wadium i zabezpieczenie należytego wykonania umowy na
oprocentowanym rachunku bankowym, co stanowiło naruszenie przepisów
ustawy Prawo zamówień publicznych,
18) prowadzenie w latach 2006 – 2015 (I kw.) książki drogi nr 1093S z naruszeniem
przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r.
w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów
mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych
drogom, obiektom mostowym i tunelom16.
III. Opis ustalonego stanu faktycznego
1. Przygotowanie procesu odbudowy drogi powiatowej
nr 1093S.
Opis stanu
faktycznego
1.1. Droga nr 1093S łącząca miejscowości Żuraw-Lusławice-Czepurka-Piasek oraz
drogi: krajową nr 46 i wojewódzką nr 793 stanowi drogę zbiorczą (klasy Z)17
o długości 5,923 km. Na koniec 2014 r. droga ta na długości 1,863 km posiadała
nawierzchnię betonową, a na pozostałej asfaltową.
Książkę drogi założono 14 listopada 2006 r., przy czym do 2014 r. nie dokonywano
w niej wpisów18. Nadto w I kw. 2015 r. część wpisanych do ww. książki drogi
w 2014 r. danych dla odcinków A i B nie była zgodna ze stanem faktycznym.
PZD posiadał zapis video z przeglądu drogi nr 1093S wykonany w 2007 r., z którego
wynikało, że już wówczas stan jej nawierzchni i urządzeń był zły. Bitumiczna
nawierzchnia była spękana, występowały wykruszenia i odkształcenia; pobocza
gruntowe były zawyżone19; występujące przy części drogi rowy odwadniające były
płytkie i zarośnięte; nie było zjazdów na pola uprawne, a tylko pojedyncze zjazdy
do zabudowanych nieruchomości wyposażone były w przepusty i ścianki czołowe.
W latach 2008-2013 nie były przez PZD wydawane zezwolenia na lokalizację
nowych zjazdów indywidualnych na ww. odcinkach drogi nr 1093S.
(dowód: akta kontroli str. 72, 75-76, 1158-1168)
1.2. Po powodzi w maju 2010 r. PZD nie przeprowadził kontroli bezpiecznego
użytkowania drogi nr 1093S, a także kontroli rocznej tej drogi, wymaganych
przepisami ustawy Prawo budowlane.
1.3. Powiatowa komisja ds. szacowania szkód powodziowych PZD20, w protokole
z 13 września 2010 r. wykazała, że w wyniku powodzi z maja 2010 r. uszkodzeniu
16
Dz. U. Nr 67, poz. 582, zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie ewidencji dróg”.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg.
18 Wprowadzania informacji bazowych do książki nr 1093 S, w 2014 r. dokonała „TRANSCOMP” Sp. z o.o.
na podstawie zawartej z PZD umowy nr PZD 2222.4.2014 z 14 lutego 2014 r.
19 Pobocze (ziemia i roślinność) wystawały ponad poziom jezdni.
20 Powołana uchwałą Zarządu Powiatu Częstochowskiego Nr 0063/1/534a/10 z 27 maja 2010 r. W skład komisji
wchodziło czterech przedstawicieli PZD (p.o. Zastępca Dyrektora, Kierownicy Obwodów Drogowo-Mostowych
w Koniecpolu, Poczesnej i Rudnikach) oraz Naczelnik Wydziału Organizacji, Rozwoju i Gospodarki Mieniem
Starostwa Powiatowego w Częstochowie.
17
5
uległo 18,308 km dróg powiatowych i 116 przepustów. W przypadku dróg nr 1039S
i nr 1093S komisja stwierdziła, że na czterech odcinkach tych dróg21 łącznie
(w protokole nie podano szkód na poszczególnych odcinkach) uszkodzeniu
uległo: 5 275 mb jezdni (29 012,5 m2), 7 912,5 m2 poboczy, 10 550 mb rowów
i 64 przepustów o średnicy 40 cm. Wartość szkód na ww. drogach oszacowano
na 7,5 mln zł. Jako skutki powodzi wskazywano wymycia kruszywa z warstwy
ścieralnej; ubytki i spękania nawierzchni; rozmyte pobocza, skarpy i przeciw skarpy
rowów przydrożnych. Ze strony PZD protokół, jako członkowie komisji powiatowej,
podpisali Zastępca Dyrektora i trzech kierowników Obwodów Drogowo-Mostowych.
Do protokołu komisji nie były załączone żadne dokumenty ilustrujące opisane
szkody powodziowe.
Mimo powyższej treści protokołu komisji z 13 września 2010 r., protokół kontroli
rocznej drogi nr 1093S z 14 kwietnia 2011 r. nie zawierał zapisów o pogorszeniu jej
stanu technicznego wskutek powodzi. Stan jej nawierzchni oceniano jako
niezadawalający (z uwagi na wykruszenia i odkształcenia nawierzchni na odcinkach)
oraz wskazywano na zawyżone pobocza i brak odwodnienia. W protokole nie było
zapisów dotyczących np. niedrożności, zamulenia lub rozmycia odwadniających
rowów przydrożnych, uszkodzenia lub zamulenia przepustów i zjazdów. Zapisów
takich nie było również w protokołach przeglądów rocznych (z kwietnia 2012 r.
i z sierpnia 2013 r.), w których stan nawierzchni drogi nr 1093S na odcinkach A i B
oceniano jako zły. W protokołach tych stwierdzano również, że droga nie ma
odwodnienia, a pobocza są zawyżone.
1.4. Weryfikacji strat po powodzi z maja 2010 r. dokonała w styczniu 2012 r.
Komisja Wojewódzka22 składająca się z dwóch przedstawicieli Śląskiego Urzędu
Wojewódzkiego w Katowicach, działających przy udziale dwóch członków Zarządu
Powiatu Częstochowskiego i dwóch członków kierownictwa PZD. W protokole
z 19 stycznia 2012 r. komisja ta stwierdziła, że uszkodzeniu uległo łącznie 55,37 km
dróg powiatowych oraz 874 szt. przepustów, w tym na drodze nr 1093S trzy odcinki
o łącznej długości 3,53 km23.
(dowód: akta kontroli str.102-106)
1.5. Postępowanie na opracowanie dokumentacji odbudowy drogi nr 1093S
(i nr 1039S) przeprowadzono w oparciu o wewnętrzne regulacje (z uwagi na wartość
zamówienia oszacowaną na kwotę 37.000 zł brutto), na podstawie wniosku
Zastępcy Dyrektora PZD z 18 listopada 2011 r. Potrzebę jej wykonania uzasadniono
zamiarem ubiegania się o środki UE. Jako jedyne kryterium oceny ofert ustalono
cenę.
W przesłanym trzem oferentom zaproszeniu nie określono wszystkich danych
o przedmiocie zamówienia m.in. informacji o odcinkach dróg podlegających
odbudowie. Nie wymagano od oferentów inwentaryzacji istniejącego stanu dróg i ich
21
Na jednym odcinku drogi nr 1039S (6+968 km - 8+743 km) oraz trzech odcinkach drogi nr 1093S (0+300 km 1+474km; 1+928 km-3+593 km; 4+421 km – 5+110 km).
22 Powołana Zarządzeniem Nr 197/11 Wojewody Śląskiego z 21 czerwca 2011 r.
23 Odcinki w kilometrażu: 0+300-1+474 (odcinek A); 1+928-3+593; 4+421-5+110 (odcinek B).
6
urządzeń, badań ich nośności, obciążenia ruchem. Nie wymagano opracowania
dokumentacji dla wariantu z zastosowaniem nawierzchni betonowej.
Z dwóch otrzymanych propozycji cenowych, wybrano 29 listopada 2011 r. ofertę
tańszą (36.900 zł) przedstawioną przez Biuro Projektów Budowlanych „CADAM”
Adam Pokrzywiec z Koszęcina24. Zawarta z wybranym wykonawcą przez
Dyrektora PZD 2 grudnia 2011 r. umowa (nr 2222/61/2011) określała: przedmiot
umowy25, obowiązki stron, zasady wypłaty wynagrodzenia, termin realizacji
przedmiotu umowy, kary umowne. Umowa nie była zmieniana.
PZD 6 grudnia 2011 r. określił26 wykonawcy dokumentacji parametry dróg objętych
odbudową oraz założenia do projektowania, a 10 stycznia 2012 r. uzgodnił wstępne
rozwiązania ich odbudowy. Przed zleceniem opracowania ww. dokumentacji,
PZD nie dokonywało pomiarów ruchu na ww. drogach (obciążenia ich ruchem),
badań nośności i inwentaryzacji ich urządzeń.
W PZD nie było opracowanego przez BP CADAM i zatwierdzonego przez
zamawiającego, projektu wstępnego odbudowy drogi. Brak było również
dokumentów potwierdzających przedłożenie przez wykonawcę kompletnej
dokumentacji odbudowy dróg do weryfikacji przez zamawiającego i dokonanie takiej
weryfikacji m.in. pod kątem prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych oraz
wyliczeń ilości robót i kosztów ich realizacji.
(dowód: akta kontroli str. 162-165, 195, 216-217, 222, 1158)
Odbioru opracowanej dokumentacji bez uwag dokonał 30 marca 2012 r. Zastępca
Dyrektora PZD. Wykonawca obciążył PZD zgodną z umową kwotą 36.900 zł
(w dwóch ratach), która została zapłacona w dniach 30 kwietnia i 28 maja 2012 r.
Nadto 17 czerwca 2013 r. Zastępca Dyrektora PZD przyjął protokolarnie od BP
CADAM dokumentację pod nazwą „aneks do projektu (……) – wariantowe
rozwiązanie konstrukcyjne””27, dotyczący wykonania nawierzchni drogi nr 1093S
z betonu wałowanego. W PZD nie było dokumentów określających kto i kiedy
zlecił BP CADAM opracowanie ww. dodatkowej dokumentacji (aneksu).
W 2013 r. wykonawca dokumentacji nie obciążał PZD należnością za wykonanie tej
dodatkowej dokumentacji.
(dowód: akta kontroli str. 121-122, 179-186, 187-192)
24Zwane
dalej BP CADAM
projektu budowlano-wykonawczego, badań geotechnicznych podłoża gruntowego, informacji
środowiskowej, planu wyrębu, kosztorysu inwestorskiego, przedmiaru robót, specyfikacji technicznej wykonania i
odbioru robót, projektu docelowej organizacji robót (oraz wersji elektronicznej ww. dokumentacji). Nadto
przedmiot umowy obejmował uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę i świadczenie nadzoru autorskiego.
26Zgodnie z sporządzoną notatką służbową Zastępca Dyrektora PZD w trakcie spotkania z Wykonawcą określił
m.in. szerokość jezdni planowanych do odbudowy dróg nr 1039S i nr 1093S (5,5 m); szerokość poboczy
utwardzonych (0,75 m); klasę dróg (Z); kategorię ruchu (KR3); obciążenie nawierzchni (80 KN/oś). Według
notatki pozostałe parametry dróg miały być zgodne z przepisami.
27Obejmowała ona: aneks do projektu budowlano-wykonawczego, kosztorys inwestorski, przedmiar robót,
specyfikację techniczną wykonania i odbioru robót z zastosowaniem nawierzchni betonowej (oraz wersję
elektroniczną dokumentacji).
25Wykonanie:
7
Zgodnie z § 2 pkt 4 umowy nr 2222/61/2011, wykonawca dokumentacji był
zobowiązany do sprawowania nadzoru autorskiego w trakcie realizacji projektu.
Warunki jego wykonywania nie były określone28.
1.6. W opracowanej przez BP CADAM dokumentacji budowlano-wykonawczej
z marca 2012 r., zakładano przebudowę konstrukcji ustalonych odcinków drogi
nr 1093S. Planowano na nich m.in. korytowanie podbudowy pod jezdnię i pobocza;
zagęszczanie podłoża; układanie nowej podbudowy i nawierzchni z mas
bitumicznych; utwardzanie poboczy; czyszczenie rowów; rozbiórkę istniejących
zjazdów i budowę nowych z przepustami; wykonywanie oznakowania pionowego
i/lub poziomego; wywóz frezu bitumicznego do obwodów drogowych oraz
materiałów odpadowych (gruzu, ziemi) do utylizacji. Dla poprawy spływu wód
zakładano budowę nowych zjazdów z przepustami, przy czym zarówno w opisie
projektu jak i w przedmiarach robót nie określono danych o liczbie takich zjazdów.
W opracowanym przez BP CADAM 17 czerwca 2013 r. aneksie do projektu z marca
2012 r. założono wykonanie odbudowy ww. odcinków drogi z zastosowaniem
podbudowy z betonu chudego i nawierzchni z betonu wałowanego. Zakres
pozostałych robót był taki sam jak w projekcie podstawowym.
Projekt budowlano-wykonawczy z marca 2012 r. i aneks z czerwca 2013 r.,
opracowane przez projektanta posiadającego uprawnienia w specjalności dróg
w ograniczonym zakresie29, nie były sprawdzone przez osobę posiadającą
uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej, pod
względem prawidłowości zastosowanych rozwiązań i materiałów.
(dowód: akta kontroli str. 195, 216-217, 221-297, 1158)
1.7. Wójt Gminy Janów wydał 27 marca 2012 r. decyzję30 o środowiskowych
uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia odbudowy odcinków dróg nr 1093S
(i nr 1039S). Wójt stwierdził brak potrzeby dokonania oceny oddziaływania
przedsięwzięcia na środowisko31. Decyzja Wójta nie była zmieniana.
BP CADAM składając 23 stycznia 2012 r. wniosek o wydanie przez Wójta Gminy
Janów ww. decyzji, w załączonej do niego karcie informacyjnej przedsięwzięcia32
28
§ 2 pkt 4 stanowił „W ramach zamówienia Wykonawca zobowiązuje się do sprawowania nadzoru autorskiego
w trakcie realizacji projektu”.
29 Uprawnienia nr WZDP 11b-2001/upr. 48/69, wydane przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w Krakowie,
do projektowania nieskomplikowanych obiektów w zakresie wymienionym w § 3 ust. 2 pkt 3 zarządzenia nr 195
Ministra Komunikacji z dnia 1 grudnia 1964 r oraz w załączniku nr 2 do powyższego zarządzenia, pkt 4/1 –
projektowanie w zakresie budowy i przebudowy wszystkich dróg, z wyjątkiem dróg projektowanych na
warunkach I i II klasy technicznej.
30 Decyzja znak BK-III.6220.1.9.2012.
31 W oparciu o opinie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Katowicach i Państwowego Powiatowego
Inspektora Sanitarnego w Częstochowie.
32 Dokument zawierający podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu m.in. dane o: rodzaju, skali
i usytuowaniu przedsięwzięcia; rodzaju technologii; ewentualnych wariantach przedsięwzięcia; przewidywanej
ilości wykorzystywanej wody, surowców, materiałów, paliw oraz energii; rozwiązaniach chroniących środowisko;
rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu
rozwiązań chroniących środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).
8
wykazał, że odbudowa dróg nastąpi z zastosowaniem nawierzchni asfaltowej
(w technologii mieszanek bitumicznych). W przedłożonej Wójtowi Gminy Janów
karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie wykazano, że w związku z robotami
powstaną odpady z grupy 1733 i nie określono działań dla ich zagospodarowania.
1.8. PZD nie występował do organu administracji architektoniczno-budowlanej
(Starosty Częstochowskiego) o wydanie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia
odbudowy drogi nr 1093S lub jego elementów składowych. Dyrektor PZD wyjaśniła,
że odbudowa dróg realizowana była na podstawie przepisów ustawy o szczególnych
zasadach odbudowy obiektów budowlanych po powodzi. W związku z tym, na
podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy PZD dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji robót
związanych z odbudową drogi nr 1093S w Gminie Janów, która uznana była jako
poszkodowana w wyniku działania powodzi, na podstawie wydanego w oparciu
o art. 2 ww. ustawy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 stycznia
2011 r. w sprawie gmin, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy,
remontu i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych
w wyniku działania żywiołu, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów
oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości, w związku z osunięciem ziemi34.
Na wniosek Dyrektora PZD z 30 marca 2012 r.35, Wydział Administracji
Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w Częstochowie36 wydał
13 kwietnia 2012 r. zaświadczenie37 o przyjęciu dokonanego przez PZD zgłoszenia
robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz o niewniesieniu
do niego sprzeciwu. Nałożył nadto na PZD obowiązek realizacji robót zgodnie
z załączonym opisem. Załącznik nr 1 do zaświadczenia, opisujący zakres
planowanych do wykonania robót, stanowił zatwierdzony przez organ projekt
budowlano-wykonawczy BP CADAM z marca 2012 r.
(dowód: akta kontroli str. 186, 188, 193)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie
stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1. W książce drogi nr 1093S założonej 14 listopada 2006 r. do grudnia 2014 r. nie
dokonano wymaganych podstawowych wpisów danych o drodze co stanowiło
naruszenie § 9 ust. 1 pkt 1 i postanowień załącznika nr 1 do rozporządzenia
w sprawie ewidencji dróg. Pracownik PZD odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji
dróg wyjaśnił, że 14 listopada 2006 r. założono jedynie formularz książki drogi, przy
czym żadne dane nie były do niego wprowadzane. Książka drogi nr 1093S, została
wypełniona dopiero w grudniu 2014 r. przez „TRANSCOMP” Sp. z o.o., działającą
33Zgodnie
z § 2 pkt 17 i załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r.
w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112 poz. 1206) obowiązującym do 31 grudnia 2014 r. grupa
17 odpadów obejmuje m.in. odpady z budowy, remontów i demontażu infrastruktury drogowej (włączając glebę
i ziemię z terenów zanieczyszczonych).
34 Dz. U Nr 5 poz. 14 ze zm.
35 Zgłoszono zamiar realizacji robót w celu odbudowy odcinków drogi nr 1093S (i nr 1039S) w technologii mas
bitumicznych w terminie od 30 kwietnia 2012 r.
36 Zwany dalej „Wydziałem Administracji Starostwa”.
37 Zaświadczenie znak AB.6743.239.2012.
9
na podstawie zawartej z PZD umowy, w oparciu o informacje pozyskane przez
ww. wykonawcę w terenie, w tym w utrwalone w formie zapisu video. Wskutek tego
w książce tej, z okresu sprzed odbudowy drogi (przeprowadzonej w 2013 r.) brak
było danych o jej parametrach i urządzeniach m.in. o liczbie i stanie zjazdów
indywidualnych, rowów.
2. Książka drogi nr 1093S w I kw. 2015 r. nie zawierała rzetelnych danych
o zagospodarowaniu odcinków A i B, co stanowiło naruszenie postanowień § 9
ust. 1 pkt 1 i załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji dróg. W książce
drogi na ww. odcinkach:
− nie wykazano ośmiu zjazdów indywidualnych z przepustami o szerokości
od 6,2 do 13,1 m prowadzących do budynków (wjazdów bramowych),
wykonanych w 2013 r.,
− szerokość 40 zjazdów indywidualnych, wykazanych w tabeli nr 9
„zagospodarowanie odcinka drogi”, wynosząca od 5,0 m do 9,0 m, była różna
od faktycznej o od 0,2 m do 2 m (w 26 przypadkach różnica ta była większa niż
10%). Zgodnie z postanowieniami działu VIII załącznika nr 1 do rozporządzenia
w sprawie ewidencji dróg, dane o szerokości elementów drogi winny być
podawane z dokładnością do 0,1 m,
− nawierzchnię zjazdów indywidualnych wykazywano jako żwirową (symbol ZW)
mimo, że wykonana była38 z tłucznia kamiennego (symbol TŁ),
− w tabeli nr 839, w kolumnach 7-10, nie wykazano wybudowanych w 2013 r. po
obu stronach odcinków A i B utwardzonych poboczy o szerokości 0,75 m każde,
a w kolumnach 32-34 nie wykazano stanowiących odwodnienie drogi nr 1093S
rowów przydrożnych.
Pracownik PZD odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji dróg wyjaśnił,
że „TRANSCOMP” Sp. z o.o., która w 2014 r. wypełniła książkę drogi nr 1093S,
została w trakcie kontroli NIK wezwana pisemnie do przeanalizowania zebranych
w książce drogi danych i usunięcia nieprawidłowości. Mimo wezwania do czasu
badania NIK (10 kwietnia 2015 r.) baza danych nie została zweryfikowana.
Zastępca Dyrektora PZD, odpowiedzialny za nadzór i kontrolę nad prowadzeniem
ewidencji dróg oraz jej aktualizację wyjaśnił, że weryfikacji wprowadzonych
do ewidencji danych dokonał w trakcie odbioru umowy pracownik odpowiedzialny
za ewidencję, nie stwierdzając nieprawidłowości.
3. Po powodzi w maju 2010 r. (która wystąpiła w związku z intensywnymi opadami
atmosferycznymi), w wyniku której, w ocenie PZD, wystąpiło uszkodzenie drogi
nr 1093S, nie przeprowadzono kontroli bezpiecznego jej użytkowania, czym
naruszono art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W 2010 r. nie dokonano
38
39
Według przedmiarów robót i rozliczeń robót wykonanych w 2013 r.
Określającej parametry techniczne odcinka drogi.
10
również kontroli rocznej podstawowej drogi nr 1093S, co stanowiło naruszenie
art. 62 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem Dyrektora PZD,
kontrole dróg wymagane art. 62 ustawy Prawo budowlane, zaczęto przeprowadzać
w PZD od 2011 r. Stwierdził, że trudno mu wyjaśnić jednoznacznie przyczyny
zaniechania tego obowiązku w latach wcześniejszych.
(dowód: akta kontroli str. 980)
4. Zastępca Dyrektora PZD określając wykonawcy dokumentacji na spotkaniu
w dniu 6 grudnia 2011 r. założenia do projektowania odbudowy drogi nr 1093S
przyjął, że ma ona kategorię obciążenia ruchem KR340, mimo że nie posiadał
danych na temat obciążenia jej ruchem i prognozy natężenia ruchu. Było to
niezgodne z § 150 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg
stanowiącym, że w projekcie nowej albo przebudowywanej konstrukcji nawierzchni
jezdni powinna być uwzględniona prognoza natężenia ruchu ustalana m.in.
w oparciu o wyniki ostatniego pomiaru generalnego albo wyniki specjalnie
przeprowadzonych pomiarów, dotyczących natężenia ruchu, struktury rodzajowej
pojazdów (uwzględniającej co najmniej samochody ciężarowe bez przyczep,
pojazdy członowe, autobusy) oraz wskaźników wzrostu.
Dyrektor PZD wyjaśniła, że na drodze nr 1093S nie przeprowadzano badań
natężenia ruchu, a ich kategorię ruchu przyjęto na spotkaniach konsultacyjnych
w PZD. Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że obciążenie dróg ruchem przyjął na
podstawie wcześniejszych, archiwalnych pomiarów ruchu, których nie posiada.
W ocenie NIK, w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie
warunków technicznych dróg, wyjaśnienia Dyrektora PZD i Zastępcy Dyrektora PZD
nie usprawiedliwiają stwierdzonej nieprawidłowości.
5. PZD zamawiając opracowanie dokumentacji projektowo-wykonawczej odbudowy
drogi nr 1093S nie zapewnił dokonania oceny stanu technicznego konstrukcji jej
nawierzchni i podłoża, co stanowiło naruszenie § 154 rozporządzenia w sprawie
warunków technicznych dróg. W ocenie NIK brak takiej oceny uniemożliwiał rzetelne
określenie założeń projektowych do konstruowania nowej podbudowy i nawierzchni
drogi.
(dowód: akta kontroli str. 136-141, 193-220 )
Dyrektor PZD i Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnili, że w ich ocenie zlecone BP
CADAM badania geotechniczne41 były wystarczające dla określenia stanu podłoża
gruntowego i określenia konstrukcji drogi nr 1093S.
NIK, uwzględniając obowiązujące przepisy, nie podziela ww. stanowiska, tym
bardziej, że jak wykazał przykład odcinka B drogi nr 1093S wyniki badań
40
Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zależności od natężenia ruchu
wyróżniano drogi o kategorii ruchu od KR1 (najniższa) do KR6 (najwyższa).
41PZD w celu ustalenia warunków geotechnicznych podłoża gruntowego dróg wymagał tylko wykonania
odwiertów próbnych co 250 m na głębokość 2,00 m.
11
geotechnicznych nie zapewniły prawidłowej oceny stanu istniejącej konstrukcji drogi
(co przedstawiono szczegółowo w dalszej części niniejszego wystąpienia).
Dokonane dopiero przez wykonawcę robót (w październiku 2013 r.) badania
nośności podbudowy odcinka B wykazały, że jest ona właściwa, w związku z czym
odstąpiono od realizacji zakładanych w projekcie robót dotyczących poprawy
nośności podłoża przez jego stabilizację42.
(dowód: akta kontroli str. 193-220, 602, 973, 909-925, 981-982)
6. PZD zapraszając oferentów do składania propozycji cenowych na opracowanie
dokumentacji budowlano-wykonawczej odbudowy nr 1093S (i nr 1039S) nie określił
rzetelnie danych o zamówieniu. Nie podano m.in. odcinków drogi dla których
dokumentacja miała zostać sporządzona, kategorii ruchu, technologii odbudowy ich
nawierzchni, zakresu wymaganego nadzoru autorskiego i zasad jego rozliczania.
Stanowiło to naruszenie postanowień § 2 pkt 1 Instrukcji stanowiącej załącznik
nr 3 do Regulaminu udzielania zamówień publicznych w PZD43, ustalającego
obowiązek określania przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 29–31 ustawy Prawo
zamówień publicznych, tj. opisania go w sposób jednoznaczny i wyczerpujący,
za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając
wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.
W ocenie NIK, brak ww. danych, uniemożliwiał prawidłową wycenę przez oferentów
zakresu zamawianych przez PZD prac.
Zastępca Dyrektora PZD nie potrafił wyjaśnić dlaczego w zaproszeniu zastosowano
jedynie ogólny opis przedmiotu zamówienia.
NIK zwraca uwagę, że określenie przez Zastępcę Dyrektora PZD podstawowych
danych do projektowania, w tym wyznaczenie odcinków dróg podlegających
odbudowie, nastąpiło dopiero 6 grudnia 2011 r., tj. po rozstrzygnięciu postępowania
i podpisaniu z BP CADAM umowy o wykonanie zamówienia.
(dowód: akta kontroli str. 162-165, 981)
7. Zastępca Dyrektora PZD, będąc odpowiedzialnym za nadzór nad realizacją
umowy zawartej z BP CADAM na opracowanie dokumentacji budowlanowykonawczej, nie egzekwował od wykonawcy postanowień tej umowy. I tak:
7.1. Nie egzekwowano ustalonego w § 4 ust. 3 umowy wymogu, że podjęcie
prac projektowych nastąpi dopiero po zatwierdzeniu przez Zamawiającego
pisemnie projektu wstępnego. W PZD nie było opracowanego przez BP CADAM
i zatwierdzonego przez zamawiającego projektu wstępnego. Dyrektor PZD
wyjaśniła, że projekt wstępny nie był wymagany, a rozwiązania projektowe
uzgodniono na spotkaniach konsultacyjnych. Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił,
że projekt wstępny został przedstawiony przez BP CADAM, a jego zatwierdzenia
dokonał w notatce służbowej z 10 stycznia 2012 r.44.
42
Wykonania 20cm warstwy stabilizującej podbudowę drogi z mieszanki popiołowo-żużlowej.
Wprowadzonego Zarządzeniem nr 6/2010 Dyrektora PZD z dnia 1 czerwca 2010 r.
44 W notatce stwierdzano, że „(…) wykonawca przedstawił koncepcję przebudowy (….i) drogi nr 1093S
w zakresie przebiegu w planie, przekrojów konstrukcyjnych oraz przyjętych konstrukcji jezdni, poboczy
43
12
NIK mając na uwadze postanowienia umowy ustalające, że zatwierdzenie projektu
wstępnego nastąpi przez naniesienie na nim przez zamawiającego pisemnej
klauzuli zatwierdzającej, oraz fakt, że w PZD nie było takiego projektu wstępnego,
nie podziela stanowiska Zastępcy Dyrektora PZD.
NIK zwraca nadto uwagę, że czynność przedstawiona w notatce z 10 stycznia
2012 r. miała charakter pozorny, gdyż nastąpiła przed uzyskaniem przez BP
CADAM wyników badań geotechnicznych, które stanowić miały podstawę do
ustalenia konstrukcji podbudowy i nawierzchni odbudowywanych odcinków dróg45.
W ocenie NIK ustalenie założeń do projektowania odbudowy drogi (m.in. konstrukcji
podbudowy i jezdni) bez pełnej znajomości ww. wyników podważa ich rzetelność.
(dowód: akta kontroli str. 159-161, 163, 208 - 210)
7.2. Nie egzekwowano ustalonego w § 4 ust. 7 umowy obowiązku przedstawienia
przez wykonawcę do weryfikacji kompletnej dokumentacji budowlano-wykonawczej
odbudowy drogi nr 1093 S (i nr 1039S) przed upływem umownego terminu jej
wykonania ustalonego na 30 marca 2012 r. W PZD nie było żadnych dokumentów
potwierdzających wypełnienie tego obowiązku przez BP CADAM. Zastępca
Dyrektora PZD wyjaśnił, że dokonał osobiście weryfikacji dokumentacji, przy czym
nie pamięta konkretnej daty. Stwierdził nadto, że nie sporządzano dokumentu na tą
okoliczność oraz, że nie pamięta czy zgłaszał usterki i wady do poprawy i czego one
dotyczyły.
W ocenie NIK występujące w opracowanej dokumentacji projektowej wady i błędy
(omówione w dalszej części wystąpienia), a także fakt dokonywania dopiero
w trakcie realizacji robót drogowych zmian niektórych podstawowych rozwiązań
projektowych, świadczą co najmniej o braku rzetelnej weryfikacji dokumentacji przez
Zastępcę Dyrektora PZD.
8. Dokonano zapłaty wykonawcy całego wynagrodzenia umownego (36.900 zł),
mimo że nie zrealizował on części przedmiotu umowy, gdyż nie uzyskał wymaganej
§ 4 pkt 1 umowy decyzji pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia odbudowy dróg
nr 1093S (i nr 1039S). Wystawione przez wykonawcę faktury: nr 1/04/2012 z
4 kwietnia na kwotę 25.830 zł i nr 1/05/2012 z 2 maja 2012 r. na kwotę 11.070 zł
zapłacone zostały w całości, odpowiednio: 30 kwietnia i 28 maja 2012 r.
Zastępca Dyrektora PZD nie potrafił wyjaśnić, kto, kiedy i w jaki sposób zwolnił
wykonawcę dokumentacji z obowiązku realizacji części przedmiotu umowy
(uzyskania pozwolenia na budowę) oraz dlaczego w związku z tym nie podjęto
negocjacji w sprawie obniżenia jego wynagrodzenia. Dyrektor PZD wyjaśniła, że nie
skorygowano aneksem postanowień umowy zawartej z BP CADAM ponieważ
projektant uzyskał zaświadczenie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych zgodnie
i zjazdów. Stwierdzono, że przedstawione założenia są zgodne z założeniami do projektu zapisanymi w notatce
z dnia 06.12.2011. Polecono kontynuację prac projektowych w uzgodnionym zakresie”.
45 Pobranie prób do ww. badań dokonane zostało w dniach od 4-11 stycznia 2012 r., a ich wyniki podwykonawca
BP CADAM przedstawił dopiero 20 stycznia 2012 r.
13
z ustawą o szczególnych zasadach odbudowy obiektów budowlanych po powodzi,
które jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na budowę.
(dowód: akta kontroli str. 972,983).
NIK nie podziela stanowiska Dyrektora PZD, mając na uwadze postanowienia
umowy dotyczące przedmiotu udzielonego zamówienia, który zgodnie
z zaproszeniem do złożenia oferty oraz § 4 ust. 146 i 247 umowy obejmował
uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto NIK podnosi fakt, że zgłoszenia zamiaru
realizacji robót 30 marca 2012 r. dokonało PZD, a nie BP CADAM.
NIK zwraca także uwagę na istotne różnice w ustalonych przepisami ustawy Prawo
budowlane procedurach uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru
realizacji robót. Zasadą określoną w art. 28 ust. 1 ww. ustawy jest to, że roboty
budowlane można rozpoczynać na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na
budowę. Realizacja robót w oparciu o zgłoszenie (art. 30 ww. ustawy) jest natomiast
wyjątkiem od ww. zasady, który umożliwia m.in. ograniczenie: liczby stron
uczestniczących w postępowaniu; ilości i rodzaju przedkładanych przez inwestora
dokumentów; skrócenia czasu trwania procedur urzędowych.
(dowód: akta kontroli str. 185, 785-786)
9. Zastępca Dyrektora PZD, odpowiadając za nadzór nad realizacją umowy
zawartej z BP CADAM, nie wymagał od wykonawcy dokonania zgodnie z art. 20
ust. 2 ustawy Prawo budowlane, sprawdzenia opracowanej dokumentacji odbudowy
dróg przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez
ograniczeń w specjalności drogowej oraz przedłożenia wymaganego art. 20 ust. 4
ww. ustawy oświadczenia osoby sprawdzającej, o sporządzeniu dokumentacji
zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a więc
w zgodzie z § 2 ust. 1 ww. umowy.
(dowód: akta kontroli str. 159-161, 195, 222)
Zastępca Dyrektora PZD nie potrafił wyjaśnić dlaczego nie wymagał od wykonawcy
dopełnienia ww. obowiązków. Dyrektor PZD wyjaśniła, że nie wymagano
sprawdzenia projektu budowlano-wykonawczego, gdyż inwestycja była realizowana
na podstawie zgłoszenia, do którego załączono wymagane dokumenty, do których
organ administracji budowlanej, przyjmujący zgłoszenie, nie wniósł sprzeciwu.
NIK, mając na uwadze postanowienia § 2 ust. 148 i § 4 ust. 2 zawartej umowy
na opracowanie dokumentacji, nie podziela stanowiska Dyrektora PZD.
(dowód: akta kontroli str. 973, 982)
W ocenie NIK, niewyegzekwowanie od BP CADAM dopełnienia ww. obowiązku,
w połączeniu z wspomnianymi wcześniej nieprawidłowościami dotyczącymi
określenia natężenia i kategorii ruchu drogowego oraz oceny stanu technicznego
46
Stanowiącym, że Wykonawca zobowiązuje się wykonać przedmiot umowy (opracowanie dokumentacji
projektowej + uzyskanie pozwolenia na budowę) do dnia 30 marca2012 r.
47 Stanowiącym, że zamówienie uznaje się za wykonane z dniem obustronnego podpisania protokołu
przekazania Zamawiającemu kompletnego i zgodnego z umową opracowania projektowo-kosztorysowego
w zakresie wskazanym w § 1 i zaproszeniu oraz dostarczenia Zamawiającemu pozwolenia na budowę
z Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej.
48 Stanowiącego, że Wykonawca zobowiązuje się wykonać przedmiot umowy zgodnie z zasadami współczesnej
wiedzy technicznej, obowiązującymi przepisami oraz obowiązującymi normami i normatywami.
14
konstrukcji podłoża i nawierzchni odbudowanych odcinków dróg, mogło mieć wpływ
na przyjęcie w dokumentacji projektowej niewłaściwych rozwiązań konstrukcyjnych.
10. Ustalając w umowie nr 2222/61/2011 z 2 grudnia 2011 r. wymóg sprawowania
przez BP CADAM nadzoru autorskiego przy realizacji odbudowy dróg, PZD nie
określił warunków jego realizacji, co było działaniem nierzetelnym, a w części
niezgodnym z art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi,
że projektant ma obowiązek sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie
inwestora w zakresie dotyczącym stwierdzania w toku wykonywania robót
budowlanych zgodności ich realizacji z projektem oraz uzgadniania możliwości
wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie,
zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego.
Zastępca Dyrektora PZD nie wyjaśnił dlaczego nie uregulowano z projektantem
zasad wykonywania nadzoru autorskiego i dlaczego nie uzgadniano z nim
wprowadzanych zmian rozwiązań projektowych. Stwierdził jedynie, że PZD
nigdy nie stosował zasady dodatkowej zapłaty dla projektanta za sprawowanie
nadzoru autorskiego w trakcie realizacji robót. Jego zdaniem projektant był
w telefonicznym kontakcie i do dyspozycji Inspektora Nadzoru na etapie realizacji
robót i nie zgłaszał z tego tytułu roszczenia dodatkowej zapłaty. Dyrektor
PZD stwierdziła, że projektant w ramach podpisanej z BP CADAM umowy,
zobowiązał się do sprawowania nadzoru autorskiego w trakcie realizacji projektu.
NIK nie podziela ww. stanowisk, uwzględniając, że: PZD nie ustalił zakresu i zasad
wykonywania nadzoru autorskiego przez projektanta; w dziennikach budowy brak
było informacji o osobach sprawujących nadzór autorski oraz brak było w nich
wpisów o wykonywaniu takiego nadzoru; w umowach podpisanych z wykonawcą
robót drogowych nie zostały ujęte zapisy o konieczności uzgadniania z nadzorem
autorskim wprowadzanych zmian rozwiązań projektowych. NIK zwraca ponadto
uwagę, że nie uzgadniano z nadzorem autorskim (poza jednym wyjątkiem49),
dokonywanych w trakcie realizacji robót zmian rozwiązań projektowych, mających
wpływ na konstrukcję drogi i związanych z nią urządzeń50. W ocenie NIK,
wprowadzanie ww. zmian na podstawie decyzji Inspektora Nadzoru lub Kierownika
Budowy i dostawcy betonu wałowanego51, bez ich uzgodnienia z nadzorem
autorskim, stanowiło naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 4 b ustawy Prawo budowlane,
a także naruszenie przepisów art. 22–26 ww. ustawy określających obowiązki
i uprawnienia Kierownika Budowy oraz Inspektora Nadzoru.
49Dotyczącym
rezygnacji z wykonywania stabilizacji podłoża na odcinku B drogi nr 1093S.
obydwu odcinkach drogi nr 1093S zastosowano przy budowie przepustów w miejsce projektowanych rur
betonowych ciężkich, rury z polipropylenu. Odstąpiono od wykonywania szczelin dylatacyjnych wzdłużnych
w nawierzchniach jezdni obydwu odcinków oraz zmieniono rozmieszczenie szczelin dylatacyjnych
poprzecznych. Zmieniono na odcinku A technologię wykonywania ścianek czołowych zjazdów i sposób ich
posadowienia, wskutek czego krawędzie części ścianek wystawały ponad poziom jezdni zjazdu i ponad poziom
jezdni drogi.
51Na podstawie decyzji tych osób odstąpiono od wykonywania szczelin dylatacyjnych wzdłużnych
w nawierzchniach jezdni obydwu odcinków oraz zmieniono rozmieszczenie szczelin dylatacyjnych poprzecznych
pełnych i pozornych.
50Na
15
11. Zastępca Dyrektora PZD nie zapewnił rzetelnej weryfikacji opracowanej przez
BP CADAM dokumentacji projektowo-wykonawczej odbudowy drogi nr 1093S,
wskutek czego w projekcie z marca 2012 r. i w aneksie z czerwca 2013 r.,
występowały wady i błędy mające wpływ m.in. na ilość i koszty części robót.
W szczególności:
11.1 W dokumentacji projektowo-wykonawczej nie było projektu wykonawczego
zjazdów indywidualnych (z przepustami), określającego m.in. wymiary: ław
fundamentowych przepustów, długość i szerokość jezdni zjazdów, wymiary
prefabrykowanych ścianek czołowych przepustów52. Brak takiego projektu
uniemożliwiał m.in. rzetelne określenie ilości robót dotyczących budowy zjazdów
w przedmiarach.
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że szerokość i długość zjazdów określona została
na rysunkach projektu zagospodarowania terenu, a wielkość ścianek czołowych
określały specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót dla przepustów pod
zjazdami.
NIK nie podziela tego stanowiska, mając na uwadze, że projekty zagospodarowania
terenu określały jedynie długości przepustów betonowych, a postanowienia
specyfikacji technicznej D-06.02.01 „Przepusty pod zjazdami” (w pkt 2.3 i w pkt 5)
i związanej z nią specyfikacji D-03.01.01 „Przepusty pod koroną drogi” (w pkt. 2.5)
określały jedynie tolerancje wymiarowe ław fundamentowych i ścianek czołowych
przepustów, w stosunku do ich wymiarów, które miały być ustalone w projektach
wykonawczych.
11.2. W dokumentacji zakładano budowę zjazdów indywidualnych o szerokości od
6,0 do 8,0 m53, co było niezgodne z § 79 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków
technicznych dróg stanowiącym m.in. że zjazd indywidualny powinien mieć jezdnię
o szerokości nie większej niż szerokość jezdni na drodze (szerokość jezdni drogi
nr 1093S wynosiła 5,5 m). W dokumentacji zakładano również wykonanie jezdni
zjazdów z tłucznia kamiennego, co było niezgodne z § 79 pkt 2 ww. rozporządzenia,
stanowiącym, że w obrębie pasa drogowego jezdnia zjazdu winna być co najmniej
twarda.
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że przejęta konstrukcja zjazdów na pola jest
wystarczająca dla prawidłowego użytkowania drogi oraz, że nawierzchnia
tłuczniowa jest nawierzchnią twardą nieulepszoną.
NIK uwzględniając zapisy załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji
dróg54, nie podziela tego stanowiska, gdyż nawierzchnia z tłucznia kamiennego
według ww. przepisów jest nawierzchnią nieutwardzoną.
(dowód: akta kontroli str. 218-220, 231, 983-984)
52
Danych takich nie zawierały uproszczone rysunki zjazdu (rysunek 4.1 w projekcie z marca 2012 r. i rys. 4.1.a
w aneksie z czerwca 2013 r.) Określały one tylko średnicę przepustu z rur betonowych (400 mm) i grubość
nawierzchni zjazdu z tłucznia kamiennego (15 cm).
53Z uwagi na brak w dokumentacji danych o szerokości zjazdów przyjęto, że odpowiada ona długości
planowanych do wykonania przepustów
54 Objaśnienia do kolumny 6 tabeli nr 8 i kolumn 10 -11 tabeli nr 9.
16
11.3. W przedmiarach robót planowanych do realizacji na odcinkach A i B drogi
nr 1093S przyjęto nierzetelnie, że na ww. odcinkach konieczne będzie rozebranie
odpowiednio 28 szt. i 18 szt. zjazdów indywidualnych wyposażonych w przepusty
z rur betonowych ciężkich, ścianki czołowe i ławy fundamentowe. Przyjęto
w związku z tym również, że konieczny będzie wywóz i utylizacja powstałych
podczas rozbiórek zjazdów odpadów (gruzu). Zapis video rejestracji drogi nr 1093S
(z 2007 r.) wykazał natomiast, że tylko pojedyncze zjazdy indywidualne posiadały
wówczas przepusty i ścianki czołowe. Zastępca Dyrektora PZD w wyjaśnieniach
z 2 marca 2015 r. podał, że na odcinkach A i B wszystkie zjazdy indywidualne
zostały wybudowane bądź przebudowane (wyposażone w przepusty) w ramach
odbudowy drogi nr 1093S zrealizowanej w 2013 r. W kolejnych wyjaśnieniach
z 10 kwietnia 2015 r. Zastępca Dyrektora PZD stwierdził, że odbudowano tylko
istniejące zjazdy oraz, że zgodnie z inwentaryzacją dokonaną przez projektanta55
wszystkie rozbierane zjazdy miały przepusty. Inspektor Nadzoru56 z kolei wyjaśnił,
że nie odbudowano żadnego zjazdu z przepustem, gdyż wszystkie wybudowano
od nowa.
(dowód: akta kontroli str. 63-64, 984, 992-993, 1158-1168)
NIK nie podziela ww. wyjaśnień mając na uwadze stan fragmentów drogi nr 1093S
(i zjazdów) na odbudowanych odcinkach A i B utrwalony w trakcie zapisu video
dokonanego w 2007 r. oraz w 2014 r., wskazujący m.in. na wybudowanie w 2013 r.
w trakcie odbudowy drogi nr 1093S co najmniej pięciu nowych zjazdów
indywidualnych, (których wcześniej nie było i w związku z tym nie mogły one
podlegać rozbiórce) do nieruchomości niezabudowanych.
11.4. W przedmiarze robót odcinka B drogi nr 1093S przyjęto, że na całej
jego długości (689 m) wykonane zostanie obustronne pobocze drogi o szer. 0,75 m
utwardzone frezem bitumicznym. Wyliczając ilość tych robót pominięto, że na
18 zjazdach (o łącznej szerokości według przedmiaru robót wynoszącej 116 m)
jezdnie zostaną wykonane z tłucznia kamiennego i nie będą utwardzane frezem
bitumicznym. Uwzględnienie powyższego powodowało zmniejszenie wykazywanych
w przedmiarze ilości robót dotyczących utwardzenia poboczy o 8,4 %57 (a tym
samym ich kosztów, które według sporządzonego przez BP CADAM kosztorysu
inwestorskiego wynosiły netto 7.358,52 zł). Z kolei na odcinku A przyjęto
w przedmiarach, że utwardzone obustronne pobocze wykonane zostanie na
długości 1174 m, przy czym równocześnie założono wykonanie 28 zjazdów
indywidualnych o łącznej długości ław fundamentowych 172,2 m. Uwzględnienie
powyższego powodowało zmniejszenie wykazywanych w przedmiarze ilości robót
55
Którą według wyjaśnień Zastępcy Dyrektora PZD stanowiły projekty zagospodarowania terenu drogi nr 1093S
dotyczące odcinków A (rys. 2.2.) i B (rys. 2.4), określające stan planowany do osiągnięcia (docelowy).
56 Pan Doniec Mariusz, zatrudniony w PZD na stanowisku Inspektora Nadzoru.
57 Wykazana powierzchnia utwardzonych poboczy 1033,5 m2 (2 x 0,75 x 689). Powierzchnia poboczy zajęta pod
zjazdy – 87 m2 (116 x 0,75 m2).
17
dotyczących utwardzenia poboczy o 7,3 %58 (a tym samym ich kosztów, które
według kosztorysu inwestorskiego opracowanego przez BP CADAM wynosiły netto
12.538,32 zł).
11.5. W przedmiarach robót obydwu odcinków drogi nr 1093S zakładano ręczne
plantowanie poboczy o szerokości 0,5 m po obydwu stronach jezdni (na odcinku A
na długości 1 174 m59, a na odcinku B na długości 689 m), pomijając fakt,
że z uwagi na ograniczenia szerokości pasa drogowego60 planowane do wykonania
pobocza utwardzone przylegają bezpośrednio do rowów przydrożnych (ujętych
w odrębnych pozycjach przedmiarowych). W związku z powyższym nie będą
występować roboty polegające na ręcznym plantowaniu poboczy na całej długości
odbudowanych odcinków dróg. Inspektor Nadzoru wyjaśniał, że plantowanie
poboczy miało miejsce tylko na ok. 75% długości odbudowywanych odcinków dróg.
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że osobiście dokonał weryfikacji przedłożonej
przez BP CADAM dokumentacji projektowej w marcu 2012 r. W kwestii
ujęcia w przedmiarach np. robót dotyczących plantowania poboczy stwierdził,
że na etapie weryfikacji dokumentacji trudno kwestionować pozycję dotyczącą robót
wykończeniowych.
W ocenie NIK nierzetelne dane ujęte w przedmiarach części robót były m.in.
wynikiem braku należytej, szczegółowej weryfikacji w PZD dokumentacji
przedstawionej przez BP CADAM oraz nieustalenia w zawartej z tym Wykonawcą
umowie wymogu szczegółowej inwentaryzacji stanu urządzeń na odcinkach A i B
przed ich przebudową.
12. W PZD nie dochowano należytej staranności i rzetelności w działaniu,
podejmując decyzję o dopuszczeniu do zastosowania na odcinkach A i B drogi
nr 1093S nawierzchni z betonu wałowanego. Dopiero trzy dni przed uruchomieniem
21 czerwca 2013 r. postępowania przetargowego na odbudowę odcinka A drogi
nr 1093S pozyskano dokumentację projektową na jego odbudowę z zastosowaniem
nawierzchni z betonu wałowanego61. Mimo braku doświadczenia pracowników
PZD w eksploatacji dróg z taką nawierzchnią, dokumentacji tej nie poddano
szczegółowej weryfikacji oraz nie uzyskano żadnych opinii specjalistów o możliwości
zastosowania betonu wałowanego na nawierzchnię drogi o kategorii ruchu KR-3.
W ocenie NIK, na potrzebę dokonania takiej weryfikacji wskazywały m.in. dostępne
w mediach informacje62, w których specjaliści stwierdzali, że nawierzchnie z betonu
58
Wykazana powierzchnia utwardzonych poboczy 1761 m2 (2 x 0,75 x 1174). Powierzchnia poboczy zajęta pod
zjazdy co najmniej 129,15 m2 (172,2 x 0,75 m2).
59 Koszt tych robót według kosztorysu inwestorskiego sporządzonego przez BP CADAM wynosił na odcinku A
netto 1807,96 zł, a na odcinku B netto 1061,06 zł.
60 Dyrektor PZD wyjaśniała, że z uwagi na ograniczoną szerokość pasa drogowego na odbudowanych
odcinkach dróg, na podstawie przepisów § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budowy dróg,
wybudowano tylko pobocza utwardzone o szer. 0,75 m, bez wymaganego przepisami § 37 ww. rozporządzenia
pasa pobocza gruntowego.
61 Potwierdzenia jej odbioru od BP CADAM Zastępca Dyrektora PZD dokonał 17 czerwca 2013 r.
62„Nawierzchnie z betonu cementowego gwarancją trwałości dróg lokalnych” Sylwester Gruszczyński Lafarge
Cement S.A; „Nawierzchnie betonowe na drogach gminnych” Antoni Szydło, Piotr Mackiewicz (2005 r.,
18
wałowanego winny być stosowane na drogach publicznych o niskiej prędkości
projektowej i niższej kategorii ruchu (KR1-KR2). Wskazywali bowiem, że
uzyskiwana przy stosowaniu tej technologii równość podłużna i gładkość
nawierzchni betonowej jest niewystarczająca dla większych prędkości ruchu i może
powodować zagrożenia dla uczestników ruchu.
(dowód: akta kontroli str. 187, 221-297, 425-427, 478-519)
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że korzystanie z usług doradczych nie jest w PZD
praktykowane.
Dyrektor PZD wyjaśniła, że zakładając zastosowanie nawierzchni betonowej
nie podejmowano działań w celu weryfikacji przedstawionych rozwiązań, gdyż
projektant posiadał uprawnienia do projektowania dróg bez względu na rodzaj
nawierzchni.
NIK nie podziela tego stanowiska mając na uwadze dostępne informacje,
wskazujące że technologia betonu wałowanego, stosowana była wówczas w Polsce
głównie na drogach gminnych o małym obciążeniu ruchem (KR1 - KR2) i szerokości
mniejszej niż 5,5 m. Nadto NIK zwraca uwagę, że uprawnienia projektowe
projektanta, przywoływane przez Dyrektora PZD, nie są tożsame z uprawnieniami
do wyboru technologii przebudowy drogi, należącymi do inwestora, których to
uprawnień PZD nie scedował na projektanta.
13. Dyrektor PZD podejmując decyzję o odbudowie dwóch odcinków drogi nr 1093S
z zastosowaniem rozwiązań technologicznych, konstrukcyjnych i materiałowych
innych niż będące podstawą wydanej 27 marca 2012 r. przez Wójta Gminy Janów
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (wydanej dla
odbudowy dróg z zastosowaniem nawierzchni asfaltowej), nie wystąpiła o zmianę
ww. decyzji. W konsekwencji realizując w 2013 r. odbudowę drogi nr 1093S na
odcinkach A i B w technologii betonu wałowanego, PZD nie posiadał aktualnej
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowiło to naruszenie art. 71 ust. 1
i art. 74 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy
o udostępnianiu informacji o środowisku.
Dyrektor i Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnili, że jednostka posiadała decyzję Wójta
Gminy Janów z marca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji
przedsięwzięcia w której, zgodnie z zapisem zawartym w pkt. I, nie był wskazany typ
planowanej do zastosowania nawierzchni.
Wydawca „Polski Cement Sp. z o.o Kraków); „Analiza możliwości zastosowania betonu wałowanego do
nawierzchni dróg lokalnych” praca magisterska, Harat K. (2009 r. Politechnika Warszawska, Warszawa);
„Nawierzchnie dróg o kategorii ruchu KR1 - KR2 z betonu wibrowałowanego” Piotr Woyciechowski, Konrad
Harat (Budownictwo i Inżynieria Środowiska Nr 2 (2011 r.); „Aktualizacja katalogu typowych konstrukcji
nawierzchni sztywnych” Antoni Szydło, Piotr Mackiewicz, Robert Wardęga, Bartłomiej Krawczyk (Na zlecenie
GDDKiA. Etap II. Raport serii SPR 24/2012 Politechnika Wrocławska. Instytut Inżynierii Lądowej); „Specyfikacja
techniczna betonu wałowanego dla potrzeb budowy nawierzchni drogowej”, wersja z 14 czerwca 2013 r. (online:
http://tinyurl.com/lztd5fl).
19
NIK nie podziela tego stanowiska. Decyzja Wójta Gminy Janów wydana została
bowiem w oparciu kartę informacyjną przedsięwzięcia, w której zgodnie z art. 3
ust. 1 pkt 5 ppkt. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wykazano,
że inwestycja będzie realizowana z zastosowaniem mieszanek bitumicznych.
W wspomnianej karcie nie było żadnych danych o ewentualnym wykonywaniu robót
na ww. drogach w technologii betonu wałowanego. Ponadto NIK mając na uwadze
wyjaśnienia Dyrektora i Zastępcy Dyrektora PZD zwraca uwagę, że dokonana
na odcinkach A i B drogi nr 1093S zmiana dotyczyła zarówno nawierzchni
jak i podbudowy. Wskutek tego również wykazane w karcie informacyjnej
przedsięwzięcia surowce, materiały, paliwa oraz energia i ich przewidywane
wykorzystywanie były inne niż zostały zastosowane. Inne także w takim przypadku
winny były być przyjęte dane o rozwiązaniach chroniących środowisko, wymagane
art. 3 ust. 1 pkt 5 ppkt e i f ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
14. BP CADAM, działające z upoważnienia PZD, w przedłożonej 23 stycznia 2012 r.
Wójtowi Gminy Janów karcie informacyjnej przedsięwzięcia odbudowy dróg
nr 1093S (i nr 1039 S) nie wykazał informacji o rodzajach i przewidywanej
ilości wprowadzanych do środowiska odpadów z grupy 17 oraz nie określił
rozwiązań chroniących środowisko, co było niezgodne z art. 3 ust. 1 pkt 5 ppkt f i g
ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tymczasem w przypadku
analizowanych odcinków A i B drogi nr 1093S zakładano w przedmiarach robót
powstanie ok. 8 450 m3 odpadów63 wymagających wywozu i utylizacji64. W związku
z nieujęciem w ww. karcie wspomnianych informacji, wydane przez Wójta Gminy
Janów 27 marca 2013 r. postanowienie o środowiskowych uwarunkowaniach
realizacji przedsięwzięcia nie zawierało w powyższym zakresie regulacji.
Zastępca Dyrektora PZD odpowiedzialny za koordynację umowy nr 2222/61/2011
zawartej z BP CADAM, nie potrafił wyjaśnić dlaczego ww. informacje nie zostały
wykazane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Stwierdził, że to projektant
odpowiadał za przygotowanie wniosku do Wójta Gminy Janów. NIK nie podziela
tego stanowiska mając na uwadze że upoważnienie projektanta do działania
w imieniu PZD65 nie zwalniało inwestora z obowiązku rzetelnego przedstawiania
danych lub weryfikowania danych przedstawianych przez projektanta w imieniu
inwestora.
15. Dyrektor PZD, podejmując w 2013 r. decyzję o zmianie technologii odbudowy
dwóch odcinków drogi nr 1093S66, która wymagała również zmian rozwiązań
konstrukcyjnych i materiałowych na tych odcinkach, nie wystąpiła do organu
63
Odpady z korytowania jezdni i pobocza, czyszczenia rowów przydrożnych, z rozbiórki zjazdów.
Według kosztorysów inwestorskich sporządzonych przez BP CADAM koszty wywozu i utylizacji tylko części
odpadów (ziemi z oczyszczania rowów i gruzu z rozbiórki zjazdów) na odcinku A szacowano na 66 238,85 zł,
a na odcinku B na 56 558,78 zł. W kwotach tych nie uwzględniono kosztów wywozu na odległość ponad 10 km
(i utylizacji) materiałów odpadowych z korytowania pod jezdnię i pod pobocze, z uwagi na wykazanie ich łącznie
z kosztami tego korytowania.
65 Zgodnie z art. 73 ust. 1 postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.
66Zastosowania technologii betonu wałowanego zamiast technologii mas bitumicznych
64
20
(Starosty Częstochowskiego) z nowym zgłoszeniem zamiaru realizacji robót
lub o zmianę zgłoszenia dokonanego w marcu 2012 r. (i wydanego przez organ
13 kwietnia 2012 r. zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia o zamiarze realizacji
robót w technologii mas bitumicznych). Niepodjęcie takich działań spowodowało,
że wykonane w 2013 r. roboty drogowe z zastosowaniem podbudowy z chudego
betonu i nawierzchni z betonu wałowanego na odcinkach A i B drogi nr 1093S, były
niezgodne z zakresem zgłoszenia dokonanego przez PZD 30 marca 2012 r.
(dowód: akta kontroli str. 186, 188, 193)
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że jego zdaniem nie popełniono błędu, ponieważ
uzyskane zgłoszenie dopuszcza zastosowanie zmiany materiału przy odbudowie
drogi. Dyrektor PZD wyjaśniła, że zgodnie z ustawą z dnia 11 sierpnia 2001 roku
o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych
zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, do wniosku w sprawie
zgłoszenia robót dołączono niezbędne szkice i rysunki.
(dowód: akta kontroli str. 972, 980-983)
NIK nie podziela ww. stanowisk. Organ administracji architektoniczno-budowlanej
w zaświadczeniu z 13 kwietnia 2012 r. o przyjęciu zgłoszenia o zamiarze
wykonywania robót, nałożył na PZD obowiązek wykonywania robót zgodnie
z opisem, który dotyczył zastosowania konstrukcji i technologii właściwej
dla nawierzchni bitumicznej. Odbudowa drogi w 2013 r. nastąpiła natomiast
z zastosowaniem technologii i konstrukcji właściwej dla nawierzchni z betonu
wałowanego. NIK zwraca uwagę, że wykonywanie robót budowlanych w sposób
odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu budowy, na podstawie
art. 93 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest wykroczeniem.
16. Dla realizowanych w 2013 r. robót związanych z wykonywaniem nowych
zjazdów indywidualnych z przepustami w trakcie prowadzenia odbudowy drogi
nr 1093S (na odcinkach A i B), Dyrektor PZD nie występowała do organu
administracji architektoniczno-budowlanej o uzyskanie decyzji pozwolenia na
budowę. Wskutek tego budowa co najmniej pięciu zjazdów zrealizowana została
bez decyzji pozwolenia na budowę, co stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy
Prawo budowlane. Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że nic mu nie jest wiadome na
temat budowy nowych elementów dróg (zjazdów). Natomiast Dyrektor PZD
wyjaśniła, że odbudowywano tylko istniejące zjazdy w ilości 28 szt. na odcinku A
i 18 szt. na odcinku B.
NIK mając na uwadze stan fragmentów drogi nr 1093 (i zjazdów) na odbudowanych
odcinkach A i B zarejestrowany w 2007 r. i w 2014 r., wskazujący na wybudowanie
w 2013 r. co najmniej pięciu nowych zjazdów do nieruchomości (głównie
niezabudowanych), nie podziela ww. wyjaśnień.
(dowód: akta kontroli str. 186, 188, 193, 974, 983, 1158-1168)
Uwagi dotyczące
badanej działalności
1. NIK zwraca uwagę na nierzetelność danych o szkodach powodziowych
na drodze nr 1093S wykazanych przez powiatową komisję szacowania szkód.
Poza bowiem ogólnymi zapisami ujętymi w protokole z 13 września 2010 r., w PZD
21
nie było innych danych określających uszkodzenia dróg powstałe po intensywnych
opadach atmosferycznych (np. protokołów kontroli przeprowadzonych w 2010 r.
na podstawie art. 62 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane). Rzetelność ww. danych
podważa ponadto fakt, że informacji o wskazywanych przez komisję
szkodach (np. w postaci rozmytych poboczy dróg i skarp rowów oraz zamulonych
przepustów i zjazdów) nie potwierdziły protokoły kontroli rocznych drogi nr 1093S,
przeprowadzonych w latach 2011-2013 na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy
Prawo budowlane. Nadto dostępne dane z video zapisu drogi nr 1093S,
sporządzonej w 2007 r. wykazywały, że na badanych odcinkach A i B faktycznie nie
było części urządzeń (np. zjazdów z przepustami i rowów przydrożnych),
wykazywanych w protokole z 13 września 2010 r. jako zniszczone lub uszkodzone.
2. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach67 za
zagospodarowanie odpadów powstałych podczas odbudowy drogi, odpowiada
wykonawca robót. Jednakże według art. 18 ust. 1 ww. ustawy każdy, kto podejmuje
działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, zobowiązany
jest do planowania, projektowania i prowadzenia tych działań w sposób
zapobiegający powstawaniu odpadów lub ograniczaniu ich ilości oraz ich
negatywnego oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. NIK
uwzględniając ww. przepisy zwraca uwagę, że PZD przygotowując i prowadząc
inwestycję odbudowy odcinków drogi nr 1093S nie podjęło żadnych działań w tym
zakresie, m.in. w dokumentach przetargowych nie sformułowało wymogów
potwierdzenia przez wykonawców robót prawidłowego zagospodarowania
powstających odpadów, np. poprzez przedstawienie dowodów ich wywozu
i utylizacji68. Brak takich wymogów był również istotny z uwagi na uwarunkowania
finansowe, gdyż według kosztorysów inwestorskich sporządzonych przez BP
CADAM koszty wywozu i utylizacji tylko części ww. odpadów (ziemi z oczyszczania
rowów i gruzu z rozbiórki zjazdów) na obydwu odcinkach drogi nr 1093S zostały
wycenione na ponad 122,0 tys. zł.
(dowód: akta kontroli str. 164-178, 338-380, 425-427, 478-519, 565-567, 644-730)
3. NIK zwraca uwagę, że PZD zapraszając oferentów do udziału w postępowaniu
na opracowanie dokumentacji budowlano-wykonawczej odbudowy dróg nr 1093S
(i nr 1039S) jako jedyne kryterium oceny ofert ustalił cenę. Zdaniem NIK,
niesformułowanie przez PZD w przedmiotowym postępowaniu wymogu wykazania
się oferentów doświadczeniem w projektowaniu dróg publicznych było działaniem
nierzetelnym, gdyż nie zapewniało wyboru oferenta dysponującego odpowiednią
wiedzą i doświadczeniem.
67
Dz. U. z 2013 poz. 21 ze zm., zwanej dalej „ustawą o odpadach”.
Dopiero w toku kontroli NIK Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe „LARIX” Sp. z o.o. z siedzibą w Lublińcu,
będące podwykonawcą na odcinku A drogi nr 1093S, przekazało na wniosek PZD ogólną informację, że materiał
z wykopów i rozbiórek, o nieokreślonej masie, zmagazynowało na placu składowym w Lublińcu oraz
zagospodarowało zgodnie z „Programem gospodarki odpadami niebezpiecznymi (….)” zatwierdzonym decyzją
Starosty Lublinieckiego z 2 czerwca 2009 r. (znak WOŚ. 7644-1-37/09 obowiązującą do 31 maja 2019 r.).
Natomiast podwykonawcy odcinka B drogi nr 1093S nie przekazali żadnych informacji na ten temat.
68
22
Ocena cząstkowa
Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie działalność kontrolowanej jednostki
w zbadanym zakresie.
2. Udzielenie zamówień na realizację robót budowlanych.
Opis stanu
faktycznego
2.1. W lipcu i wrześniu 2013 r. PZD udzielił zamówień na odbudowę odcinków
odpowiednio: A i B drogi nr 1093S sfinansowanych w całości ze środków
rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie zadań
związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. W ramach tych zamówień
(na które wydatkowano odpowiednio 1.090.713 zł i 645.658 zł) m.in. przebudowano
konstrukcję ww. odcinków drogi, odbudowano ich nawierzchnię z zastosowaniem
betonu wałowanego oraz odtwarzano i wykonywano rowy przydrożne,
przebudowywano i budowano zjazdy z przepustami, utwardzano pobocza,
wykonywano oznakowanie.
Z kolei w III kw. 2014 r. na odbudowę drogi nr 1093S (w miejscowościach Żuraw
i Piasek) PZD udzielił jednego zamówienia sfinansowanego ze środków budżetu
powiatu. Zamówienie zrealizowane z zastosowaniem nawierzchni bitumicznej,
obejmowało: poszerzenie jezdni na długości 300 m (obustronnie po 0,5 m);
na długości 700 m frezowanie nawierzchni bitumicznej i ułożenie nowej;
mechaniczne ścięcie zawyżonego pobocza i jego utwardzenie. Zamówienia
udzielono P.U.H. „DOMAX” Arkadiusz Mika z Boronowa za cenę 216.775 zł.
Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło 31 lipca 2014 r., zawarcie umowy
7 sierpnia 2014 r., przekazanie placu budowy 11 sierpnia 2014 r., zgłoszenie
zakończenia robót 30 września 2014 r. i odbiór końcowy robót 14 października
2014 r.
W SIWZ zamówień na odbudowę odcinków drogi nr 1093S udzielonych w 2013 r.
określono kryteria oceny ofert (cena 90% i gwarancja 10%) oraz - jako warunek termin realizacji przedmiotu zamówień do 30 września 2013 r. (odcinek A)
i do 30 października 2013 r. (odcinek B). Dopuszczono możliwość złożenia ofert
wariantowych (z zastosowaniem nawierzchni asfaltowej lub z betonu) oraz udział
podwykonawców. Przedmiot zamówień określała dokumentacja zamieszczona
na stronie internetowej PZD69. Prawidłowo określono wymagania dotyczące
wadium oraz zabezpieczenia należytego wykonania umowy. W zakresie wiedzy
i doświadczenia, wymagano od oferentów dysponowania osobą z uprawnieniami do
kierowania robotami budowlanymi oraz udokumentowania realizacji (w ostatnich
pięciu latach), jednego zamówienia o wartości nie mniejszej niż 500.000 zł,
dotyczącego robót odpowiadających przedmiotowi zamówienia. Obowiązki stron
i zasady m.in. stosowania kar umownych określał projekt umowy.
69Obejmująca
m.in. projekt budowlano-wykonawczy z marca 2012 r., aneks do projektu z czerwca 2013 r.,
przedmiary robót oraz specyfikacje techniczne wykonywania i odbioru poszczególnych rodzajów robót
23
2.2. Postępowanie na odbudowę odcinka A drogi nr 1093S podjęto 18 czerwca
2013 r.70 Zastępca Dyrektora PZD ustalił wartość szacunkową zamówienia zarówno
dla nawierzchni z betonu wałowanego (1.646.837,18 zł brutto) jak i asfaltowej
(1.646.841,64 zł brutto). Postępowanie na odbudowę odcinka B podjęto 22 sierpnia
2013 r.71 Wartość szacunkową zamówienia, dla nawierzchni z betonu wałowanego
Zastępca Dyrektora PZD ustalił na 992.283,53 zł brutto, a asfaltowej na kwotę
806.294,24 zł brutto. W przypadku obydwu zamówień, w świetle ustaleń NIK,
ich szacunkowa wartość została ustalona nierzetelnie.
Postępowania przeprowadzono w trybie przetargu nieograniczonego. Prawidłowo
opublikowano ogłoszenia o zamówieniach i wyznaczono terminy składania ofert.
Oceny ofert i wyboru spośród nich najkorzystniejszej - zgodnie z ustalonymi
kryteriami - komisja72 dokonała 9 lipca 2013 r. dla odcinka A oraz 6 września 2013 r.
dla odcinka B. Wpłynęło odpowiednio pięć i cztery oferty.73 Nie wykluczono żadnego
wykonawcy i nie odrzucono żadnej oferty. Informacje o wyniku postępowań
przesłano wykonawcom drogą elektroniczną w dniach dokonania ww. rozstrzygnięć.
W obydwu przetargach wybrano oferty CEMEX Infrastruktura Sp. z o.o.
w Warszawie74, z uwagi na najniższą cenę ofertową i najdłuższą gwarancję
(120 miesięcy), proponującej wykonanie odbudowy drogi z zastosowaniem
technologii betonu wałowanego. Wykonawca potwierdził realizację zamówień
z udziałem podwykonawców w terminach wymaganych SIWZ. Jako wymagane
doświadczenie własne wykazał zrealizowanie przez „Mo-BRUK” S.A. z siedzibą
w Niecewie 6875 zamówień dotyczących wykonywania nawierzchni betonowej na
drogach gminy Grybów oraz udzielone tej firmie referencje. Dołączone do ofert
CEMEX zobowiązanie „Mo-BRUK” S.A. stanowiło, że „udostępnienie potencjału
obejmuje w szczególności udział (…) w realizacji przedmiotowego zamówienia jak
i udzielanie przez pracowników (...) w sposób stały porad oraz wskazówek (….)
w zakresie niezbędnym do wykonania zamówienia”.
W odniesieniu do powyższego NIK zauważa, że firma „Mo-BRUK” nie uczestniczyła
w rzeczowej realizacji ww. zamówień, bowiem CEMEX wykonywanie robót
budowlanych powierzył innym podwykonawcom.
(dowód: akta kontroli str. 425, 565, 586, 606-641)
CEMEX zgodnie z SIWZ, przed podpisaniem umowy na odbudowę odcinka A drogi
nr 1093S przedstawił wymagane dokumenty m.in. kosztorys ofertowy
i harmonogram realizacji robót, w którym zakładał ich wykonanie w okresie od
5 sierpnia do 27 września 2013 r.
70
Po uzyskaniu promesy Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 czerwca 2013 r. na kwotę 1.646.838 zł.
Po uzyskaniu promesy Ministra Administracji i Cyfryzacji z 20 sierpnia 2013 r. na kwotę 992.284 zł.
72Powołana zarządzeniem Dyrektora PZD nr 4/2008 z 23 kwietnia 2008 r., zmienionym zarządzeniem
nr 1a/2012 z 16 lipca 2012 r.
73 W przypadku odcinka A ceny ofertowe wynosiły od 1 090 713,00 zł do 1 520 078,08 zł, a w przypadku odcinka
B od 645 658,00 zł do 908 048,31 zł.
74 Zwanej dalej „CEMEX”.
75Zwana dalej firmą „Mo-BRUK”.
71
24
Kontrola NIK wykazała, że CEMEX dla odcinka A przedstawił PZD dwa kosztorysy
ofertowe. W pierwszym na kwotę 1.090.712,97 zł (złożonym przy piśmie z 26 lipca
2013 r.), ujął wszystkie roboty wykazane w opracowanym przez BP CADAM
przedmiarze robót, w tym m.in. pomiarowe (o wartości 3.522,00 zł), utylizację
odpadów (o wartości 1.172,64 zł) oraz oznakowanie pionowe i poziome
(o wartości 24.609,33 zł). W drugim kosztorysie, sporządzonym bez daty na kwotę
1.090.713,00 zł wykonawca nie ujął ww. trzech pozycji robót, zwiększając
równocześnie wartość innych robót (m.in. z 73.214,60 zł do 404.208,20 zł wartość
robót dotyczących wykonania nawierzchni z betonu wałowanego).
Wartości robót wykazane w drugim złożonym przez CEMEX kosztorysie, PZD
i Starostwo Powiatowe w Częstochowie wykorzystało do sporządzenia
przedłożonego Wojewodzie Śląskiemu wniosku o dofinansowanie odbudowy
odcinka A drogi nr 1093S ze środków budżetowych, a następnie w rozliczeniu
uzyskanej dotacji budżetowej.
Również dla odcinka B drogi nr 1093S wykonawca przedstawił przed podpisaniem
umowy wymagane dokumenty m.in. kosztorys ofertowy i harmonogram realizacji
robót. Przedstawiony kosztorys nie obejmował ujętych w przedmiarach robót
BP CADAM pozycji dotyczących: pomiarów, utylizacji odpadów i wykonywania
oznakowania poziomego.
2.3. Umowy dotyczące wykonania odbudowy odcinków A i B drogi nr 1093S
Dyrektor PZD podpisała z CEMEX odpowiednio 26 lipca 2013 (umowa
nr 2222.27.2013) i 19 września 2013 r. (umowa nr 2222.30.2013). W związku
z rozstrzygnięciem postępowań PZD dokonało zwrotu wadiów wniesionych przez
oferentów, przy czym wadium w pieniądzu wniesione przez CEMEX, zaliczone
zostało na poczet zabezpieczenia należytego wykonania umowy.
(dowód: akta kontroli str. 415, 425-427, 453-460, 547-558, 565-567)
Zgodnie z § 4 umów do obowiązków wykonawcy odbudowy odcinków drogi
nr 1093S należało wprowadzenie i utrzymanie organizacji ruchu w czasie
prowadzenia robót. Dla odcinka A projekt czasowej organizacji ruchu wykonawca
przedstawił do uzgodnienia/zatwierdzenia stosownym organom i jednostkom76
5 i 9 sierpnia 2013 r. Projekt uzgodniony w okresie 7-22 sierpnia 2013 r., Dyrektor
PZD zatwierdziła 29 sierpnia 2013 r. Z kolei dla odcinka B, Wykonawca
stosowny projekt, przedstawił 16 września 2013 r. Projekt uzgodniony w okresie
od 18 września do 10 października 2013 r., Starosta Częstochowski zatwierdził
10 października 2013 r.
76
Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Katowicach, Marszałkowi
Województwa oraz Komendom Wojewódzkiej Policji w Katowicach i Miejskiej Policji w Częstochowie.
25
Ustalone
nieprawidłowości
1. W odniesieniu do SIWZ oraz podpisanych z Wykonawcą umów na odbudowę
odcinka A (nr 2222.27.2013) i na odbudowę odcinka B (nr 2222.30.2013), w PZD
nie dochowano należytej staranności w przygotowaniu ww. dokumentów, wskutek
czego ujęto w nich błędne lub niekompletne zapisy. I tak:
1.1. Podpisane z Wykonawcą umowy w § 4 pkt 7 stanowiły, że nawierzchnia
odbudowanych odcinków dróg będzie sprawdzana wg tolerancji określonej
w Warunkach Technicznych (WT-2)77 z 2010 r. Wspomniane warunki dotyczące
nawierzchni dróg z mieszanek mineralno-bitumicznych, nie miały zastosowania
dla nawierzchni z betonu wałowanego, co m.in. potwierdził w wyjaśnieniach
Inspektor Nadzoru. Starszy specjalista ds. zamówień publicznych wyjaśniła,
że ww. zapisy wprowadziła do projektu umowy w oparciu o informację pracownika
PZD odpowiadającego za sprawdzanie nawierzchni. Wyjaśnienie tożsamej
treści złożył Zastępca Dyrektora PZD, który pełnił równocześnie funkcję
Przewodniczącego Komisji Przetargowej.
(dowód: akta kontroli str. 329-385, 469-526, 991-995, 1029-1031, 1092-1094)
1.2. W załączonych do SIWZ specyfikacjach technicznych (Wymagania ogólne)
określono, że zasady prowadzenia dziennika budowy regulują nieobowiązujące od
10 lat przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r.
w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki oraz tablicy informacyjnej
(Dz. U. Nr 138, poz. 1555). W 2013 r. bowiem obowiązywało rozporządzenie
Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy,
montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane
dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia78. Starszy specjalista
ds. zamówień publicznych wyjaśniła, że dołączyła do SIWZ dokumentację
opracowaną przez projektanta, sprawdzoną i przygotowaną przez odpowiedzialnych
pracowników PZD. Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że dołączone do SIWZ
specyfikacje techniczne są ogólnymi wytycznymi i nie było podstaw do ich zmiany
lub weryfikacji przez Komisję Przetargową.
(dowód: akta kontroli str. 642-654, 1029-1031, 1093)
1.3. W dołączonych do SIWZ projektach umów i w zawartych z wykonawcą robót
umowach na odcinkach A i B drogi nr 1093S, nie ujęto zapisów o konieczności
uzgadniania zmian rozwiązań projektowych z pełniącym nadzór autorski BP
CADAM. Starszy specjalista ds. zamówień publicznych wyjaśniła, że nie wie
dlaczego nie ujęto takiego zapisu. Zastępca Dyrektora PZD nie wyjaśnił dlaczego
w projektach oraz w zawartych z wykonawcą robót umowach, nie zamieszczono
takiego zapisu.
(dowód: akta kontroli str. 425-427, 565-567, 1030, 1091-1092)
1.4. Dopuszczając w SIWZ (pkt 3.5) możliwość stosowania przez wykonawcę
materiałów równoważnych o parametrach technicznych nie gorszych niż określone
77 Wprowadzone Zarządzeniem nr 102 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 listopada
2010 r. w sprawie stosowania wymagań technicznych na drogach krajowych.
78 Dz. U Nr 108 poz. 953 ze zm., zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie dziennika budowy”.
26
w dokumentacji technicznej, w umowach z wykonawcą robót nie określono zasad
dokonywania tych zmian i sposobu rozliczania ich skutków finansowych.
W konsekwencji wprowadzane zmiany nie były w PZD szczegółowo weryfikowane
w zakresie ich skutków finansowych. Starszy specjalista ds. zamówień
publicznych wyjaśniła, że ustalone w SIWZ zasady zostały ustalone z pracownikami
odpowiedzialnymi za nadzór robót. Stwierdziła, ze ewentualne zmiany są
wprowadzane zgodnie z tymi zapisami, gdy wymaga tego sytuacja. Dyrektor PZD
wyjaśniła, że zapisy dotyczące zmian ilości i wartości rozliczeń uregulowane zostały
w SIWZ.
NIK nie podziela wyjaśnień Dyrektora PZD, gdyż postanowienia SIWZ (ujęte
w pkt 3.5 w części I i pkt 9 w części II) stanowiły jedynie że zamawiający dopuszcza
zmianę ilości i wartości rozliczeń, przy czym nie określały trybu i zasad ich
dokonywania. Nadto w PZD nie było dokumentów określających wprowadzone na
odcinkach A i B zmiany w stosunku do projektu (zapisów o nich, poza jednym
wyjątkiem79 nie zawierały dzienniki budowy i operaty kolaudacyjne) oraz
potwierdzających dokonanie analizy finansowej ich wpływu na wartość zamówienia.
Dotyczyło to m.in. zmian polegających na rezygnacji z wykonywania na całej
długości odbudowywanych odcinków drogi (na 1863 m) szczeliny dylatacyjnej
podłużnej, zmniejszenia częstotliwości wykonywania szczelin dylatacyjnych
poprzecznych oraz zastosowania przy budowie przepustów w miejsce rur
betonowych ciężkich rur z tworzyw sztucznych (powodujących np. istotne
zmniejszenie kosztów transportu materiałów i wykonywania robót budowlanych).
2. Szacunkowa wartość udzielonych w 2013 r. przez PZD zamówień na odbudowę
drogi nr 1093S na odcinkach A i B, określona przez Zastępcę Dyrektora PZD
w czterech kosztorysach inwestorskich opracowanych 17 czerwca 2013 r.80,
ustalona została niezgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sporządzania
kosztorysu inwestorskiego. W ocenie NIK, powyższe było wynikiem celowych
działań. I tak:
2.1. W żadnym z czterech kosztorysów nie ujęto części wymaganych do wykonania
robót (ujętych w przedmiarach robót), których obowiązek realizacji wynikał
z technologii robót lub postanowień dołączonych do SIWZ specyfikacji technicznych
wykonania i odbioru robót. Dotyczyło to robót pomiarowych przy liniowych robotach
ziemnych i przy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz wykonywania
oznakowania pionowego i/lub poziomego. Według kosztorysów inwestorskich
sporządzonych przez BP CADAM81 wartość nieujętych robót pomiarowych
i oznakowania wynosiła na odcinkach A i B, odpowiednio: 16 115,23 zł netto
i 9 600,47 zł netto. Nadto, w trzech kosztorysach nie ujęto kosztów utylizacji
odpadów (z odbudowy rowów i z rozbiórki zjazdów) wycenionych przez BP CADAM
na kwoty netto odpowiednio 6 449,52 zł i 5 473,66 zł. Pozycja utylizacji tych
odpadów wykazana została przez Zastępcę Dyrektora PZD jedynie w kosztorysie
79
Dotyczącym odstąpienia od wykonywania stabilizacji podłoża na odcinku B.
Odrębnych kosztorysach dla odcinków A i B, sporządzonych dla wariantu z nawierzchnią: asfaltową i z betonu
wałowanego.
81 Zarówno dla wariantu nawierzchni asfaltowej jak i betonowej.
80
27
odbudowy odcinka B z zastosowaniem nawierzchni asfaltowej (na wartość
5 473,66 zł netto).
Zastępca Dyrektora PZD nie potrafił wyjaśnić powodu tych braków. Stwierdził,
że pozycje robót nie ujęte w kosztorysie znalazły się w zapisach umowy
z wykonawcą robót i obejmowała je ofertowa cena realizacji zamówienia.
NIK ustaliła, że wykonawca w ramach zaoferowanej ceny zrealizował ww. roboty,
przy czym fakt ich wykonania, jak i koszty ich wykonania nie były wykazane w jego
kosztorysach ofertowych, wykorzystywanych przez PZD m.in. przy rozliczeniach
uzyskanej z budżetu państwa dotacji na odbudowę dróg. Koszty ww. robót zostały
bowiem przez wykonawcę, za wiedzą PZD, rozliczone w ciężar kosztów robót,
stanowiących wydatki kwalifikowalne, podlegające dofinansowaniu z budżetu
państwa.
2.2. Zastępca Dyrektora PZD sporządzając kosztorysy inwestorskie, dla takich
samych rodzajów robót, stosował ceny jednostkowe różniące się miedzy sobą
o 13,6% - 27,1% co było działaniem nierzetelnym. Ustalając np. wartość robót
pozycji „Przepusty rurowe pod zjazdami – ścianki czołowe dla rur o śr. 40 cm
zastosował w kosztorysach ceny jednostkowe zabudowy jednej ścianki wynoszące
od 326,69 zł do 396,24 zł (różniące się o 21,3%), a dla pozycji „Przepusty rurowe
pod zjazdami – rury betonowe o śr. 40 cm ceny jednostkowe zabudowy 1 mb rury
betonowej wynoszące od 139,38 zł do 177,17 zł (różniące się o 27,1 %).
Stosowanie różnych cen jednostkowych stwierdzono także w 20 innych pozycjach
takich samych rodzajów robót ujętych we wszystkich czterech kosztorysach.
Również w przypadku robót właściwych dla określonego typu nawierzchni,
Zastępca Dyrektora PZD stosował różne ceny jednostkowe. Przykładowo
w kosztorysach wykonania nawierzchni z betonu wałowanego na odcinkach A i B,
ceny jednostkowe jednego m2 podbudowy betonowej82 określił odpowiednio
w wys. 68,72 zł i 54,05 zł (różnica 27,1 %), a jednego m2 nawierzchni z betonu
wałowanego83 84,31 zł i 67,26 zł (różnica 25,3%). Wskutek powyższego wykazana
w kosztorysie inwestorskim odcinka A wartość tylko wykonania wspomnianej
podbudowy i nawierzchni zawyżona została o 211 705,07 zł84
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że miało to związek z dostosowywaniem
opracowanych kosztorysów inwestorskich do wysokości kwoty otrzymanej dotacji.
3. CEMEX oferując odbudowę odcinków A i B drogi nr 1093S z zastosowaniem
nawierzchni z betonu wałowanego, nie posiadał wymaganego SIWZ (pkt 5.1.1.2
i 5.2.1.1) własnego doświadczenia85 w wykonywaniu takich robót na drogach
publicznych, i w obydwu złożonych ofertach, wskazał na doświadczenie firmy
82
Warstwy z chudego betonu o grubości 20 cm po zagęszczeniu, z dylatacją.
Warstwy z betonu wałowanego o grubości 17 cm.
84 Kwota ta stanowiła 12,9 % ustalonej przez Zastępcę Dyrektora PZD wartości kosztorysowej zadania A.
85 Wykonawca musiał udokumentować realizację w ostatnich pięciu latach, jednego zamówienia o wartości nie
mniejszej niż 500.000 zł, dotyczącego robót odpowiadających przedmiotowi zamówienia.
83
28
Mo-BRUK, przedstawiając jej zobowiązanie do udostępnienia potencjału,
obejmujące zarówno udział w fizycznej realizacji zamówień jak i udzielanie przez
pracowników porad i wskazówek. Następnie jednak - po wyborze przez PZD jego
ofert - CEMEX realizację całości robót na obydwu ww. odcinkach powierzył innym
podmiotom86, nie mającym doświadczenia w budowie dróg z zastosowaniem
nawierzchni z betonu wałowanego. Powyższe działanie CEMEX nie zostało przez
PZD zakwestionowane, mimo że wskutek tego żaden z podmiotów realizujących
udzielone zamówienia nie miał wymaganego SIWZ doświadczenia w realizacji robót
w wspomnianej technologii. W ocenie NIK realizacja robót w ww. technologii przez
wykonawców niemających doświadczenia w jej stosowaniu, mogła być powodem
stwierdzanych obecnie wad jakościowych odbudowanej nawierzchni drogi nr 1093S.
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśniał, że zgodnie z analizą dokumentów
przeprowadzoną przez pracownika PZD odpowiedzialnego za zamówienia publiczne
nie było podstaw do wykluczenia ofert firmy CEMEX.
NIK uwzględniając stan faktyczny i orzecznictwo nie podziela tych wyjaśnień.
O ile bowiem przyjąć można, że w drodze konsultacji można nabyć wiedzę
teoretyczną potrzebną do wykonania zamówienia, o tyle niemożliwym jest w ten
sposób nabycie wymaganego doświadczenia w wykonywaniu robót budowlanych,
będącego integralną częścią danego podmiotu. Przekazywanie wiedzy przez
pracowników Mo-BRUK nie spowodowało bowiem nabycia wymaganego
doświadczenia w realizacji robót budowlanych przez CEMEX. Oznacza to,
że przystępując do realizacji zamówienia CEMEX mógł dysponować wiedzą, ale
doświadczenie w wykonywaniu robót budowlanych nabyć mógł dopiero w trakcie
realizacji udzielonych mu zamówień. Tymczasem w myśl art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych realizować zamówienie może tylko taki podmiot, który
doświadczenie już posiada, bądź w myśl art. 26 ust. 2b ww. ustawy oprze się na
podmiocie trzecim, który wymagane doświadczenie posiada. Jednakże w tym
ostatnim przypadku podmiot ten, zwłaszcza w przypadku zamówień na roboty
budowlane, musi realizować zamówienie jako podwykonawca. Tylko i wyłącznie
wtedy doświadczenie, posiadane przez podmiot trzeci, znajduje jakiekolwiek
przełożenie na realizację zamówienia.
Natomiast przy realizacji zamówień na odbudowę odcinków A i B drogi nr 1093S
CEMEX powołując się na doświadczenie Mo-BRUK, nie zapewnił rzeczowego
udziału tej firmy w ich realizacji, a wykonywanie robót budowlanych powierzył
podwykonawcom bez wymaganego SIWZ doświadczenia w budowie dróg
w technologii betony wałowanego. Pomimo, że powyższe działania CEMEX,
realizowane przed podpisaniem umowy, były niezgodne z treścią jego ofert
i wymogami SIWZ, nie zostały przez PZD zakwestionowane.
(dowód: akta kontroli str. 425, 565, 586, 606-641, 1092-1093)
86Na
odcinku Żuraw-Lusławice firmie „LARIX” (uczestnikowi przetargu, który proponował wykonanie nawierzchni
asfaltowej i wykazał się wymaganym doświadczeniem w jej układaniu), a na odcinku Czepurka-Piasek firmom:
„Czystość” Sp. Jawna Szpańscy Jerzy, Jacek i Dawid z Wołomina oraz Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu
Rez-Drogpol s.c. z Jaskrowa. Dwie ostatnie firmy, jak wynika z ich ofert przedstawianych na stronach
internetowych (http://www.czystosc.waw.pl/ofirmie.htm oraz http://rezdrogpol.pl/) nie wykonywały dotychczas na
drogach publicznych nawierzchni z betonu wałowanego.
29
Ocena cząstkowa
3. Realizacja robót budowlanych i egzekwowanie ich
jakości.
Opis stanu
faktycznego
3.1. Protokolarne przekazanie przez PZD Wykonawcy placu budowy i dokumentacji
na odcinku A nastąpiło 8 sierpnia 2013 r., a na odcinku B w dniu 1 października
2013 r. Natomiast rozpoczęcie realizacji robót odpowiednio 10 września 2013 r.
i 11 października 2013 r. Zakończenie robót na odcinku A planowane do
30 września 2013 r., a na odcinku B do 30 października 2013 r., zgłoszone zostało
przez Kierownika Budowy odpowiednio 18 i 30 października 2013 r. Wykonanie
robót zgodnie z projektem technicznym potwierdził w dziennikach budowy wpisami
z 18 i 31 października 2013 r. Inspektor Nadzoru.
(dowód: akta kontroli str. 591-605, 787-795, 897- 900)
Komisyjnego odbioru robót na obydwu odcinkach drogi nr 1093S przedstawiciele
PZD dokonali 7 listopada 2013 r. mimo że nie były spełnione przez wykonawcę
umowne warunki przygotowania ww. zadań do odbioru, gdyż część robót nie
była zakończona, na nawierzchniach występowały nierówności większe od
dopuszczalnych przepisami oraz brak było części wymaganych specyfikacjami
technicznymi pomiarów i dokumentów. Sporządzone na ww. okoliczność komisyjne
protokoły odbioru robót nie zawierały żadnych uwag odnośnie terminowości i jakości
wykonanych robót, informacji o dokonanych zmianach zakresów rzeczowych
w stosunku do SIWZ i ofert, a także prawidłowości dokumentacji odbiorowej.
W ocenie NIK protokoły te sporządzone zostały nierzetelnie.
W związku z odbiorem końcowym robót na odcinkach A i B PZD dokonało zapłaty
wykonawcy całości wynagrodzenia umownego, ujętego odpowiednio w fakturach:
nr 01/11/2013/CI z 1 listopada 2013 r. na kwotę 1.090.713 zł (zapłaconej
15 listopada 2013 r.) i nr 02/11/2013/CI z 8 listopada 2013 r. na kwotę 645.658 zł
(zapłaconej 12 grudnia 2013 r.). W związku z podpisaniem bez uwag protokołów
odbioru robót PZD dokonało również 29 listopada 2013 r. zwrotu 70% wniesionego
zabezpieczenia należytego wykonania umów (odpowiednio kwot 38.174,96 zł
i 22 598,03 zł). Na koniec 2014 r. posiadane przez PZD zabezpieczenie wykonawcy
dla obydwu zamówień wynosiło łącznie 26.045,56 zł.
Z tytułu wydłużenia o 18 dni realizacji robót na odcinku A PZD nie zastosował kar
umownych, o których mowa w § 7 umów, gdyż aneksem nr 1 z 19 września 2013 r.
na wniosek wykonawcy umowny termin ich zakończenia przesunięto z 30 września
na 18 października 2013 r., wskazując jako jedyny powód wydłużenie procedury
uzgodnienia projektu tymczasowej organizacji ruchu. PZD również w przypadku
odcinka B nie zastosował kar umownych z tytułu opóźnienia robót o 48 dni87.
87
Planowane do zakończenia w terminie do 30 października 2013 r. roboty zakończono 19 grudnia 2013 r.
(w zakresie robót zamiennych).
30
PZD nie stosował również kar umownych z tytułu wad jakościowych wykonanej
nawierzchni, pomimo istnienia podstaw do ich naliczenia.
(dowód: akta kontroli str. 461-462,975-976)
Nadzór inwestorski nad realizacją robót na obydwu analizowanych odcinkach drogi
nr 1093S sprawował pracownik PZD, posiadający wymagane uprawnienia
budowlane w specjalności drogowej. Z uwagi m.in. na nie egzekwowanie przez
Inspektora Nadzoru postanowień umów i specyfikacji technicznych wykonywania
i odbioru robót, w ocenie NIK nadzór nie był skuteczny i rzetelny.
Kierownik budowy i Inspektor Nadzoru nie dokonywali w dziennikach budowy
szeregu istotnych i wymaganych przepisami wpisów.
3.2. W związku wadami i usterkami odbudowanych odcinków A i B drogi nr 1093 S,
PZD trzykrotnie inicjował przeglądy gwarancyjne. W toku pierwszego przeglądu
12 maja 2014 r. wskazano m.in. na ubytki w nawierzchni, rozszczelnienie połączeń
z nawierzchnią bitumiczną, poprzeczne uskoki oraz uszkodzenia ścianek czołowych
przepustów i brak odtworzenia oznakowania poziomego. W protokole z przeglądu
PZD wnioskował do CEMEX o przedstawienie technologii przykrycia nawierzchni
betonowej dywanikiem bitumicznym.
Prace gwarancyjne obejmujące powyższe elementy zostały zrealizowane.
Odtworzono również oznakowanie poziome. Natomiast w odpowiedzi na wniosek
dotyczący zastosowania nakładki bitumicznej CEMEX poinformował że nie
jest w stanie przedstawić rozwiązania ze względu na inną charakterystykę
technologiczno-materiałową nawierzchni betonowych i bitumicznych oraz brak
standardowych rozwiązań konstrukcyjnych łączenia obu technologii.
W kolejnym przeglądzie w dniu 28 października 2014 r. wykazano m.in.
liczne nieregularne pęknięcia poprzeczne oraz powierzchniowe wykruszenia
(15 na odcinku B i 46 na odcinku A). CEMEX wykonał naprawy pęknięć
poprzecznych nawierzchni. Wykruszeń nie naprawiono.
Z kolei w protokole przeglądu gwarancyjnego z 28 kwietnia 2015 r. wykazano,
że na nawierzchni odbudowanych odcinków drogi występuje punktowa korozja,
wykruszenia betonu (w tym na całej szerokości jezdni i o znacznej głębokości) oraz
nieregularne pęknięcia nawierzchni (w 17 miejscach na odcinku A i w 13 miejscach
na odcinku B). W związku z występującymi wadami na części odcinka B PZD
wnioskował o wymianę warstwy ścieralnej, a nadto ponownie wzywał wykonawcę
do przedstawienia w terminie do 15 czerwca 2015 r. ekspertyzy nawierzchni
(określającej przyczyny jej wad) i kompleksowego planu jej naprawy.
CEMEX pismem z 19 czerwca 2015 r. poinformował PZD o naprawie ubytków
punktowych oraz o podjęciu działań w celu opracowania ekspertyzy nawierzchni
31
i programu naprawczego. Według deklaracji przedstawicieli zarządu CEMEX88,
opracowanie ekspertyzy nawierzchni i wariantów jej naprawy nastąpi do 30 sierpnia
2015 r.
(dowód: akta kontroli str. 1025-1028, 1098, 1184-1189)
3.3. W okresie od zakończenia realizacji zadań dotyczących odbudowy odcinków
A i B drogi nr 1093S w PZD nie były przeprowadzane kontrole instytucjonalne
lub zewnętrzne ich realizacji. W latach 2013-2014 w prowadzonym w PZD rejestrze
nie odnotowano wpływu żadnych skarg i wniosków dotyczących odbudowanych
odcinków drogi nr 1093S. Według informacji Komendy Miejskiej Policji
w Częstochowie na ww. odcinkach nie wystąpiły zdarzenia drogowe.
Ustalone
nieprawidłowości
1. Dyrektor PZD ustalając w SIWZ zamówień na odbudowę odcinków A i B drogi
nr 1093S jako konieczny do spełnienia przez oferentów warunek zrealizowania
ich odbudowy odpowiednio do 30 września 2013 r. i 30 października 2013 r.,
nie podejmowała skutecznych działań dla zapewnienia dotrzymania ww. terminów
przez wybranego w postępowaniu wykonawcę. Wskutek tego od daty
rozstrzygnięcia postępowań do daty podjęcia robót, na odcinku B upłynęło 35 dni,
a na odcinku A aż 62 dni. W szczególności:
1.1. Umowę na odbudowę odcinka A podpisano po 16 dniach od rozstrzygnięcia
postępowania, a na odbudowę odcinka B po 12 dniach od rozstrzygnięcia, mimo że
stosownie do pkt 14.1 ppkt 4 SIWZ jej podpisanie nastąpić miało w terminie
określonym zgodnie z art. 94 ust.1 lub 2 ustawy Prawo zamówień publicznych,
a według treści skierowanych do oferentów zawiadomień o rozstrzygnięciu
ww. postępowań89 w terminie nie krótszym niż 5 dni licząc od dnia przesłania
ww. zawiadomień. NIK uwzględniając warunki przeprowadzenia przez PZD
ww. postępowań zauważa, że zgodnie z art. 94 ust. 2 pkt 3 a ustawy Prawo
zamówień publicznych PZD mógł zawrzeć umowy z wykonawcą robót przed
upływem 5 dni90.
Specjalista ds. zamówień publicznych PZD wyjaśniała, że terminy podpisania umów
na odbudowę określało kierownictwo PZD oraz że w przypadku umowy na odcinek
A o wydłużenie terminu podpisania umowy wnioskował wykonawca. Dyrektor PZD
wyjaśniała, że na wniosek wykonawcy wyraziła zgodę na podpisanie umowy na
odbudowę odcinka A w zaproponowanym przez niego terminie.
(dowód: akta kontroli str. 126-131,425-427, 565-567, 1096, 1101-1110)
88
Sformułowanych podczas spotkania w dniu 9 lipca 2015 r. w siedzibie PZD.
Z dnia 9 lipca 2015 r. dla odcinka A i z dnia 6 września 2013 r. dla odcinka B.
90 Postępowania przeprowadzono bowiem w trybie przetargu nieograniczonego, oferentów powiadomiono
o wyniku rozstrzygnięcia drogą elektroniczną, nie odrzucono żadnej oferty i nie wykluczono żadnego oferenta.
89
32
1.2. Protokolarnego przekazania Wykonawcy placu budowy i dokumentacji PZD na
odcinkach A i B drogi nr 1093S dokonał dopiero odpowiednio po 13 i 11 dniach od
podpisania umów. Nadto, mimo że Wykonawca nie rozpoczął zamówionych robót
w terminie 7 dni od daty przekazania placu budowy (podjęcie przez wykonawcę
robót na odcinku A nastąpiło 10 września 2013 r., a na odcinku B dnia 11
października 2013 r. tj. dopiero po 32 i 9 dniach od daty przekazania placu budowy),
PZD nie odstąpił od realizacji podpisanych umów, co stanowiło naruszenie ich
postanowień ustalonych w § 7 pkt. 1 ppkt 2. Dyrektor PZD nieprzestrzeganie
ww. postanowień umów wyjaśniała wydłużeniem okresu zatwierdzania tymczasowej
organizacji ruchu przez stosowne organy i jednostki, co jej zdaniem było niezależne
od Wykonawcy.
(dowód: akta kontroli str. 425-427, 565-567, 591-605, 789-793, 975)
NIK nie podziela tego stanowiska, mając na uwadze, że wykonawca odcinka A
z wnioskiem o uzgodnienie/zatwierdzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu
wystąpił dopiero 5 sierpnia 2013 r. (10 dni po podpisaniu umowy), a następnie
posiadając od 29 sierpnia 2013 r. zatwierdzony ww. projekt, roboty rozpoczął
dopiero po kolejnych 11 dniach.
NIK zwraca uwagę, że w ramach przeprowadzonego przez PZD w 2014 r.
postępowania na odbudowę odcinka drogi nr 1093S w miejscowościach Żuraw
i Piasek, przekazanie wykonawcy placu budowy nastąpiło już po 4 dniach od daty
podpisania umowy.
(dowód: akta kontroli str.126-131, 591-599, 755-783 1101-1110).
2. W przypadku umowy nr 2222.27.2013 dotyczącej odbudowy odcinka A drogi
nr 1093S Dyrektor PZD dopuściła do niezgodnej z SIWZ91 oraz treścią
oferty wykonawcy zmianą terminu realizacji zamówienia, przez jego wydłużenie
z 30 września na 18 października 2013 r. W ocenie NIK, zmiana ta nastąpiła
z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji ustalonej w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo
zamówień publicznych i była niezgodna z art. 144 ust. 1 ww. ustawy, zakazującym
istotnych zmian postanowień umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie
której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział taką
możliwość oraz określił jej warunki92.
Dyrektor PZD stwierdzała, że przesunięcie terminu realizacji zamówienia na
18 października 2013 r. nastąpiło zgodnie z SIWZ i było niezależne od Wykonawcy
i PZD, gdyż zostało spowodowane wydłużeniem okresu zatwierdzania tymczasowej
organizacji ruchu.
NIK nie podziela tego stanowiska wskazując, że powodem opóźnienia robót na
odcinku A była wielodniowa zwłoka w ich rozpoczęciu, spowodowana
okolicznościami zależnymi od wykonawcy. Pomimo bowiem istotnego wydłużenia
91
i treścią opublikowanego ogłoszenia o zamówieniu.
W pkt. 9 SIWZ zamawiający przewidywał możliwość zmiany postanowień zawartej umowy w stosunku
do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, w przypadku: wystąpienia zdarzeń losowych;
zmian lub dodania podwykonawców; zmian składu zespołu kierującemu robotami; czynników zewnętrznych
(np. warunków atmosferycznych, przedłużonego wydawania decyzji); zmian ilości i wartości rozliczeń;
modyfikacji obowiązujących przepisów. W przypadku zmiany terminu umowy stwierdzano, że do czynników
zewnętrznych nie wlicza się problemów z winy wykonawcy przy realizacji przedmiotu umowy.
92
33
okresów: podpisania przez strony umowy (jej podpisanie nastąpiło dopiero 16 dni po
rozstrzygnięciu postępowania) oraz przekazania/przejęcia placu budowy (które
nastąpiło 13 dni po podpisaniu umowy) podjęcie przez wykonawcę robót działań
w celu zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu nastąpiło dopiero
11 dni po podpisaniu umowy, a rozpoczęcie realizacji robót 10 września 2013 r.
tj. 46 dni po podpisaniu umowy i 11 dni po zatwierdzeniu projektu tymczasowej
organizacji ruchu. W ocenie NIK ww. okoliczności, w świetle postanowień pkt. 9
części II SIWZ., nie były czynnikami zewnętrznymi niezależnymi od wykonawcy,
uprawniającymi do zmiany terminu wykonania umowy.
Zdaniem NIK, zwłoka wykonawcy w podjęciu robót na odcinku A spowodowała m.in.
jego późniejsze problemy w stosowaniu właściwej organizacji i technologii robót
betoniarskich, na które wskazywał wnioskując 19 września 2013 r. do Dyrektora
PZD o przedłużenie aneksem terminu wykonania umowy.
NIK zwraca uwagę, że wskutek wydłużenia terminu realizacji robót na odcinku A
drogi nr 1093S, PZD nie naliczył Wykonawcy 39.265, 67 zł kar umownych o których
mowa w § 7 pkt 5 ppkt 1 umowy, wynoszących 0,2 % wynagrodzenia brutto za
każdy dzień zwłoki93.
(dowód: akta kontroli str. 338-354, 404, 417-427,461-462,591-598,787-790,897-900)
3. W przypadku umowy nr 2222.30.2013 na odbudowę odcinka B drogi nr 1093S,
Dyrektor PZD zrezygnowała na wniosek Wykonawcy z 14 października 2013 r.
z realizacji zakładanej w projekcie budowlano-wykonawczym stabilizacji podłoża
tego odcinka (wartość tych robót wynosiła 42.712,49 zł brutto) i wyraziła zgodę
na realizację robót zamiennych, w tym poza odcinkiem B94. Powyższa zmiana
nie została ujawniona w umowie i nie dokonano w związku z tym zmiany jej
postanowień. Zaniechanie to było działaniem nierzetelnym i niezgodnym z § 10
ust. 1–3 umowy. Ponadto PZD udzielając zamówienia na roboty zamienne
(dodatkowe) nie egzekwował ich realizacji w ustalonym umową terminie
30 października 2013 r. Wskutek powyższego roboty te nie zostały przez
Wykonawcę zrealizowane zarówno na dzień odbioru końcowego robót objętych
umową (7 listopada 2013 r.) jak i na dzień zwrotu Wykonawcy 70% zabezpieczenia
(29 listopada 2013 r.) oraz zapłaty mu umownego wynagrodzenia (12 grudnia
2013 r.).
Mimo opóźnienia w realizacji robót zamiennych (zakończono je 19 grudnia 2013 r.
bez sporządzania protokołu odbioru), PZD nie naliczył Wykonawcy 61.983,17 zł kar
umownych o których mowa w § 7 pkt 5 ppkt 1 wynoszących 0,2 % wynagrodzenia
brutto za każdy dzień zwłoki95.
(dowód: akta kontroli str. 479-495, 515-519, 565-567, 906-914)
Specjalista ds. zamówień publicznych wyjaśniała, że nie miała żadnej informacji
o robotach zamiennych realizowanych na odcinku B i nie przygotowywała
jakichkolwiek dokumentów dotyczących tych robót. Dyrektor PZD wyjaśniała
93
Przy 18 dniach opóźnienie robót kary te wyniosły 39 265,67 zł. (0,2% x 18 dni x 1.090.713,00 zł).
Wykonawca na podstawie uzgodnień z PZD zrealizował poza odcinkiem B odbudowę 1500 m rowu
przydrożnego za miejscowością Czepurka (30 750 zł netto) i budowę jednego zjazdu z przepustem (wartość
1 362,40 zł netto). Ponadto na odcinku B wykonał 82,8 m2 oznakowania poziomego jezdni - linii krawędziowej
P 7c (2 613,20 zł netto).
95 Przy 48 dniach opóźnienia kary te wyniosły 61 983,17 zł (0,2% x 48 dni x 645 658,00 zł).
94
34
natomiast, że nie zmieniano wynagrodzenia wykonawcy określonego w umowie,
gdyż wykonał on uzgodnione z PZD roboty zamienne.
4. Nierzetelnie i niezgodnie z postanowieniami umów przeprowadzone zostały
7 listopada 2013 r. przez przedstawicieli PZD w osobach Dyrektora PZD,
Z-cy Dyrektora PZD i Inspektora Nadzoru komisyjne odbiory robót zrealizowanych
przez CEMEX na odcinkach A i B drogi nr 1093S. Odbiorów tych dokonano
„bez uwag” mimo, że wykonawca nie przedstawił części wymaganych pomiarów
i dokumentów odbiorowych96, nie zakończył wszystkich robót, a nadto na
nawierzchniach odbudowanych odcinków dróg, według wyników dostępnych
pomiarów równości podłużnej występowały nierówności większe od dopuszczalnych
przepisami, mogące powodować obniżenie bezpieczeństwo uczestników ruchu
drogowego.
NIK stwierdziła, że w odniesieniu do obydwu odcinków zarówno na dzień zgłoszenia
zakończenia robót (18 października 2013 r. na odcinku A i 30 października 2013 r.
na odcinku B) jak i na dzień ich komisyjnego odbioru (7 listopada 2013 r.)
występowały wady. I tak:
4.1. Na odcinku B nie były zakończone roboty zamienne o wartości 42.712, 49 zł
brutto (stanowiące 6,6 % umownego i zapłaconego przez PZD 12 grudnia 2013 r.
wynagrodzenia wykonawcy). Ich realizację zakończono 19 grudnia 2013 r.
4.2. Wykonawca nie przedstawił do dnia odbioru robót (7 listopada 2013 r.)
pomiarów potwierdzających spełnianie przez odbudowaną nawierzchnię
odcinków dróg A i B, wymagań w zakresie równości poprzecznej i właściwości
przeciwpoślizgowych, tj. dwóch z trzech parametrów97 określonych w § 171
i załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg.
Natomiast w przypadku trzeciego wymaganego ww. przepisem parametru (równości
podłużnej), wykonane przez Wykonawcę (metodą łaty i klina) przed odbiorem
robót98 136 pomiarów tej równości nawierzchni betonowej odcinka B wykazało,
że nie spełniała ona wymagań przepisów. W 24,3 % miejscach występowały
bowiem nierówności większe niż 6 mm, a w 5,1% tych miejsc większe niż 7 mm
(do 14 mm). Zgodnie z załącznikiem nr 6 ww. rozporządzenia99, na drogach
96
Operat kolaudacyjny miał zawierać wszystkie niezbędne oświadczenia, atesty na wbudowane materiały,
zatwierdzone receptury, obmiary i rozliczenia wykonanych robót oraz inwentaryzację powykonawczą, dziennik
budowy. Zgodnie z pkt. 8.4.2 specyfikacji technicznej (Wymagania ogólne) przy odbiorze robót Wykonawca miał
przedstawić komisji odbiorowej m.in.: dokumentację projektową podstawową z naniesionymi zmianami;
recepty i ustalenia technologiczne; dzienniki budowy; wyniki pomiarów kontrolnych oraz badań i oznaczeń
laboratoryjnych zgodne z SST; deklaracje zgodności lub certyfikaty zgodności wbudowanych materiałów;
geodezyjną inwentaryzację powykonawczą robót; kopię mapy zasadniczej powstałej w wyniku geodezyjnej
inwentaryzacji powykonawczej. W przypadku, gdy wg komisji odbiorowej, roboty pod względem przygotowania
dokumentacyjnego nie będą gotowe do odbioru ostatecznego, komisja w porozumieniu z Wykonawcą
wyznaczyć miała ponowny termin odbioru ostatecznego robót.
97 Zgodnie z § 171 rozporządzenia nawierzchnia jezdni drogi nowej, przebudowanej albo remontowanej powinna
spełniać wymagania w zakresie: równości podłużnej, równości poprzecznej, właściwości przeciwpoślizgowych.
98 Pomiary przeprowadzone 30 października 2013 r. przez podwykonawcę „Czystość” Sp. J. Szpańscy Jerzy,
Jacek, Dawid z Wołomina.
99 W brzmieniu obowiązującym do 24 marca 2015 r. W wyniku zmiany wprowadzonej § 1 pkt 29 rozporządzenia
Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U poz. 329) dopuszczalne
35
zbiorczych (klasy Z) wymagania równości są spełnione jeżeli 95% pomiarów
wykazywało nierówności mniejsze lub równe 6 mm, a 100% mniejsze lub równe
7 mm.
Również na odcinku A badania równości podłużnej nawierzchni betonowej
przeprowadzone 25 października 2013 r. na zlecenie wykonawcy100 wykazały jej
niezgodność z obowiązującymi przepisami, gdyż w 7,96 % miejsc pomiarowych
(wykonano 226 pomiarów) były one większe niż 6 mm (od 6,5 do 9 mm), w tym
w 3,5% miejsc większe od 7 mm.
Dokonanie odbioru ww. robót pomimo, że nawierzchnie drogi na odcinkach A i B nie
spełniała wymogów (oraz mimo braku jej badań dotyczących spełniania wymogów
w zakresie równości poprzecznej i właściwości przeciwpoślizgowych), Inspektor
Nadzoru wyjaśnił nieuwzględnieniem badań przeciwpoślizgowych w specyfikacji
technicznej odbioru robót oraz niewielkimi (w jego ocenie) odchyłkami w zakresie
równości podłużnej w stosunku do dopuszczalnych przepisami.
NIK, w odniesieniu do powyższego wyjaśnienia Inspektora Nadzoru, zwraca uwagę
na niedopuszczalność jakichkolwiek odstępstw od wymogów ustalonych
obowiązującymi przepisami.
4.3. Przedstawione przez wykonawcę do 7 listopada 2013 r. dokumenty
odbiorowe robót na odcinkach A i B nie potwierdzały prawidłowego ich wykonania
i zastosowania materiałów dopuszczonych do obrotu, co było niezgodne m.in. z § 2
i § 3 pkt. 5 umów i postanowieniami specyfikacji technicznego wykonania i odbioru
robót. Przykładowo wykonawca do dnia odbioru robót nie przedstawił co najmniej:
− wymaganej mapy pomiaru powykonawczego na odcinku B drogi nr 1093S.
Mapa ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę dopiero 18 listopada
2013 r.
− badań mrozoodporności nawierzchni betonowej, o które Inspektor Nadzoru
wniósł wpisem w dzienniku budowy z 31 października 2013 r. Próbki do ww.
badań na odcinku B pobrano 28 listopada 2013 r., a raport z badań opracowany
zostały przez specjalistyczne laboratorium 7 marca 2014 r.
− wymaganych pkt 6.4 specyfikacji technicznej D-04.06.01 (Podbudowa z chudego
betonu) wyników pomiarów podbudowy101. W związku z tym nie było
możliwości ustalenia np. czy wykonana podbudowa miała założoną grubość
20 cm i wymaganą równość podłużną i poprzeczną
− wymaganych pkt 6 specyfikacji technicznej (Nawierzchnie z betonu
cementowego) wyników pomiarów nawierzchni102. Uniemożliwiało to ocenę
parametrów ułożonej nawierzchni z betonu wałowanego.
odbiorcze wartości odchyleń równości poprzecznej warstwy ścieralnej dla dróg klasy Z uległy zaostrzeniu, gdyż
wynosić winny 6 mm (pkt 3 załącznika nr 6).
100 Przez Instytut Badań Inżynierskich Labor Aquila Sp. z o.o. z Nowej Wsi k. Poczesnej.
101 Według specyfikacji badania np.: szerokości podbudowy miały być wykonywane 10 razy na jeden kilometr;
równości podłużnej i poprzecznej po 10 razy na jeden kilometr; spadków poprzecznych 10 razy na jeden
kilometr; grubości podbudowy w trzech punktach lecz nie rzadziej niż raz na 100 m.
102 Dotyczyło to m.in. badań: szerokości nawierzchni (co 25 mb), równości poprzecznej (co 10 mb), grubości
nawierzchni (co 25 m) i sprawdzenia wymiarów szczelin dylatacyjnych (trzy razy w trzech szczelinach).
36
− w operacie kolaudacyjnym odcinka B wymaganych atestów103 potwierdzających
jakość i dopuszczenie do obrotu rur z tworzyw sztucznych zabudowanych
w przepustach zamiast rur betonowych ciężkich oraz zastosowanych na tym
odcinku prefabrykowanych ścianek czołowych przepustów,
− w operatach kolaudacyjnych odcinków A i B wymaganych danych
uzasadniających odstąpienie przez Wykonawcę od realizacji zakładanej
w projekcie budowlano-wykonawczym szczeliny dylatacyjnej wzdłuż osi jezdni
(na całej długości odcinków) oraz zmiany częstotliwości nacinania szczelin
dylatacyjnych poprzecznych (pełnych i pozornych). Decyzję o ww. zmianie
podjął Kierownik budowy w uzgodnieniu z dostawcą betonu wałowanego.
(dowód: akta kontroli str. 604-605, 797-964, 950, 1156, 1170-1171)
Dokonanie mimo tego przez przedstawicieli PZD bezusterkowego odbioru robót
stanowiło naruszenie § 3 pkt 5 ww. umów, zgodnie z którym w przypadku braków
w operacie kolaudacyjnym lub wad w przedmiocie zamówienia, wykonawca
zobowiązany był do ich uzupełnienia lub usunięcia w wyznaczonym terminie
i ponownego zgłoszenia zakończenia robót. Stanowiło to również naruszenie § 3
pkt 6 umów, stanowiącego, że ujawnione przy odbiorze przedmiotu umowy wady
wstrzymują podpisanie protokołu odbioru robót. Inspektor Nadzoru, który potwierdził
zgłoszone przez Kierownika budowy zakończenie robót na odcinkach A i B,
a następnie podpisał bez uwag protokoły końcowego odbioru robót na obydwu
ww. odcinkach DP1093S wyjaśniał, że wspomnianych wyżej pomiarów i danych
nie otrzymał od przedstawiciela wykonawcy104. Stwierdził ponadto, że w trakcie
realizacji robót na odcinkach A i B nie były przestrzegane również w pełni zapisy
innych specyfikacji technicznych wykonywania i odbioru robót określające m.in.
warunki ich odbioru jakościowego oraz pomiarów kontrolnych i rozliczeń.
Inspektor Nadzoru stwierdził, że mimo ww. wad i braków dokonał potwierdzenia
zakończenia robót i podpisał protokół końcowego odbioru robót mając na uwadze
stan wykonania robót, długi okres udzielonej gwarancji i konieczność wykorzystania
środków przyznanej dotacji budżetowej.
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że podpisał protokół komisyjnego odbioru robót,
gdyż odbiór dotyczył ich wizualnej oceny. Stwierdził, że Inspektor Nadzoru
i Kierownik Budowy przy odbiorze nie zgłaszali braków w dokumentacji odbiorowej
jak również wad robót.
Dyrektor PZD wyjaśniła, że uczestnicząc w odbiorze końcowym i podpisując
protokół oceniała wizualnie wykonane nawierzchnie. Stwierdziła, że nie sprawdzała,
czy operat kolaudacyjny jest kompletny, ponieważ to Inspektor Nadzoru i Kierownik
Budowy sprawdzają i przygotowują dokumenty odbiorowe. Uważała, że dokumenty
są prawidłowe.
NIK w odniesieniu do powyższych wyjaśnień Zastępcy Dyrektora PZD i Dyrektora
PZD, zwraca uwagę, że postanowienia umów i specyfikacji technicznych nie
zwalniały komisji odbiorowej z rzetelnego odbioru zgłoszonych robót budowlanych
103
Lub świadectw jakości, deklaracji względnie innych dokumentów.
Stwierdzał, że Kierownik budowy przekazał mu receptury, atesty i wyniki badań betonu w zakresie jego
zgodności z normą.
104
37
oraz nie uprawniały jej do ograniczenia czynności odbioru tylko do wizualnej
oceny105.
5. PZD dokonał zapłaty Wykonawcy robót pełnego wynagrodzenia umownego
(kwoty 1.090.713 zł na odcinku A uregulowanej 15 listopada 2013 r. i kwoty 645.658
zł na odcinku B uregulowanej 12 grudnia 2013 r.) oraz zwrócił wykonawcy
29 listopada 2013 r. 70 % wniesionego zabezpieczenia należytego wykonania umów
zawartych na odbudowę ww. odcinków (odpowiednio 38.174,96 zł i 22 598,03 zł),
mimo że roboty drogowe na odcinku B nie były w całości zakończone, jakość
nawierzchni odbudowanych odcinków A i B DP 1093S nie spełniała wymogów
obowiązujących przepisów, a sporządzony przez Wykonawcę operat kolaudacyjny
nie zawierał dokumentów potwierdzających prawidłową realizację wszystkich
zrealizowanych robót. W związku z tym nie były spełnione warunki dokonania ww.
płatności, określone w § 6 (w związku z § 3 pkt 6) i § 8 pkt 3 umów106, Jako
podstawę dokonania ww. płatności na rzecz Wykonawcy w PZD wykazywano
protokoły końcowego odbioru robót na odcinkach A i B, sporządzone i podpisane
7 listopada 2013 r. przez przedstawicieli PZD, w których jak wykazano wyżej (w pkt
4) ujęte były nierzetelne informacje o wywiązaniu się Wykonawcy bez zastrzeżeń
z zobowiązań umownych.
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że zapłata wynagrodzenia i zwrot zabezpieczenia
dokonane zostały ponieważ w protokole odbioru robót na odcinkach drogi nr 1093S
nie zapisano żadnych wad. Stwierdził, że wady powstały dopiero po odbiorze robót
(po okresie zimowym) i są na bieżąco zgłaszane przez Inspektora Nadzoru
i usuwane przez Wykonawcę w ramach gwarancji.
Dyrektor PZD wyjaśniała, że zapłaty wynagrodzenia i zwrotu zabezpieczenia
dokonano ponieważ w protokołach odbioru robót nie odnotowano żadnych wad.
NIK uwzględniając dokonane ustalenia, wskazujące na przeprowadzenie przez
przedstawicieli PZD nierzetelnego odbioru robót na odcinkach A i B (tj. dokonania
tego odbioru wizualnie bez uzyskania pomiarów określających np. wymiary
oraz jakość wykonanej podbudowy betonowej i nawierzchni z betonu wałowanego)
nie podziela wyjaśnienia Zastępcy Dyrektora, w tym zwłaszcza twierdzeń, że wady
wystąpiły dopiero po odbiorze robót - po okresie zimowym. W ocenie NIK,
ujawniające się od maja 2014 r. wady nawierzchni odbudowanych odcinków drogi
nr 1093S w postaci m.in. jej wykruszeń i pęknięć, a także uszkodzeń ścianek
zjazdów indywidualnych oraz fakt podejmowania przez Wykonawcę robót bez
105 Postanowienia Specyfikacji Technicznej „Wymagania ogólne” (D-M-00.00.00) w pkt. 8.4.1 stanowiły,
że odbioru ostatecznego robót dokona komisja wyznaczona przez Zamawiającego (….). Komisja odbierająca
roboty dokona ich oceny jakościowej na podstawie przedłożonych dokumentów, wyników badań i pomiarów,
oceny wizualnej oraz zgodności wykonania robót z dokumentacją projektową i SST. W przypadku stwierdzenia
przez komisję, że jakość wykonanych robót w poszczególnych asortymentach nieznacznie odbiega od
wymaganej dokumentacji i SST z uwzględnieniem tolerancji i nie ma większego wpływu na cechy eksploatacyjne
obiektu i bezpieczeństwo ruchu komisja dokona potrąceń, oceniając pomniejszoną wartość wykonanych robót
w stosunku do wymagań przyjętych w dokumentach umowy. Z kolei postanowienia pkt. 8.4.2. specyfikacji
stanowiły, że w przypadku gdy wg. Komisji odbiorowej roboty pod względem przygotowania dokumentacyjnego
nie będą gotowe do odbioru ostatecznego, komisja w porozumieniu z Wykonawcą wyznaczy ponowny termin
odbioru ostatecznego oraz określi termin wykonania robót poprawkowych i uzupełniających.
106Zgodnie z § 8 pkt 3 umów zwrot zabezpieczenia nastąpić miał w ciągu 30 dni od dnia wykonania i uznania za
należyte wykonania przedmiotu umowy, tj. dokonania odbioru bez zastrzeżeń.
38
zastrzeżeń działań gwarancyjnych w celu ich usuwania, świadczą, że mają one
związek z technicznymi i technologicznymi warunkami ich wykonywania.
Główna Księgowa PZD wyjaśniała, że dokonując 12 grudnia 2013 r. płatności
wynagrodzenia Wykonawcy robót odcinka B i 29 listopada 2013 r. zwrotu
zabezpieczenia należytego wykonania umowy, nie wiedziała, że roboty zamienne
o wartości 42 712,49 zł na ww. odcinku nie zostały zakończone, gdyż przedłożono
jej protokół końcowy odbioru zadania z adnotacją, że wszystkie prace zostały
wykonane.
(dowód: akta kontroli str. 110-116,123-124,587-589,1067-1073,1083-1090,10921097, 1131-1134, 1170-1171)
6. PZD nie zapewnił prawidłowego nadzoru inwestorskiego nad realizacją
odbudowy odcinków A i B drogi nr 1093S, gdyż Inspektor Nadzoru nie kontrolował
rzetelnie jakości i ilości wykonywanych robót, niezbędnych dla prawidłowej realizacji
przedmiotu umowy. Brak stosownych działań ze strony Inspektora Nadzoru stanowił
naruszenie art. 25 ustawy Prawo budowlane i postanowień § 5 pkt 3 i 4 umów
zawartych przez PZD z Wykonawcą robót. W powyższym zakresie stwierdzono
m.in., że:
6.1. Na odcinku A (na którym roboty budowlane były wykonywane od 10 września
do 18 października 2013 r.) Inspektor Nadzoru dokonując 13 wpisów w dzienniku
budowy (łącznie z końcowym potwierdzającym zakończenie robót)107 tylko raz
wykazał przeprowadzenie kontroli grubości warstwy nawierzchni betonowej108.
Również na odcinku B (realizowanym od 11 do 30 października 2013 r.) Inspektor
Nadzoru dokonując w dzienniku budowy 8 wpisów (łącznie z końcowym)109 tylko raz
wykazał kontrolę grubości warstwy nawierzchni110. Inspektor Nadzoru wyjaśnił,
że nie każdy jego pobyt na budowie, a także zakres dokonywanych czynności
nadzoru był dokumentowany wpisem w dzienniku budowy. Stwierdził m.in., że na
odcinku A był 14 razy przez 1-3 godzin i kontrolował wówczas wykonanie m.in.:
warstwy stabilizacji (jeden raz), warstwy podbudowy z chudego betonu (jeden raz),
nawierzchni z betonu wałowanego (3 razy) oraz innych robót dotyczących
wykonywania rowów, poboczy, zjazdów, przepustów i dylatacji (3 razy).
W ocenie NIK wyjaśnienia Inspektora Nadzoru potwierdzają jedynie fakt
dokonywania przez niego kontroli jakości i ilości wykonywanych robót
w ograniczonym zakresie. Nadto rzetelność tych wyjaśnień podważa brak
odnotowania faktu dokonywania takich kontroli (i ich wyników) w dzienniku budowy
stanowiącym urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń
i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót.
(dowód: akta kontroli str.591-605, 976-977, 991-996)
6.2. Inspektor Nadzoru podejmował bez uzgodnienia z BP CADAM, któremu PZD
powierzył nadzór autorski, decyzje o akceptacji proponowanych przez Wykonawcę
107
Dokonywanych w odstępach od 1 do 6 dni.
Wpis z 26 września 2013 r. o ogólnej treści „Grubość warstwy zgodna z PT” . Wpis dotyczył nawierzchni
o długości 450 m (w km 0+200 – 0+650) stanowiącej 38,3% całej długości nawierzchni odbudowywanego
odcinka wynoszącej 1174m.
109 Dokonywanych w odstępach od 1 do 6 dni.
110 Wpis 24 października 2013 r. „Grubość warstwy zgodna z PT”. Dotyczył on nawierzchni o długości 230 m
(w km 0+000-0+230) stanowiącej 33,4% całej długości odbudowywanego odcinka wynoszącej 689 m.
108
39
zmian sposobu realizacji części robót (w stosunku do rozwiązań ustalonych
w projekcie budowlano-wykonawczym), co było niezgodne z art. 20 ust. 1 pkt 4 b
ustawy Prawo budowlane stanowiącym, że do podstawowych obowiązków
projektanta sprawującego nadzór autorski, należy uzgadnianie możliwości
wprowadzenia zgłaszanych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru
inwestorskiego rozwiązań zamiennych w stosunku do ujętych w projekcie.
Powyższe dotyczyło m.in. rezygnacji z wykonywania na całej długości
odbudowywanych odcinków drogi nr 1093S (na 1863 m) szczeliny dylatacyjnej
podłużnej; zastosowania przy budowie przepustów w miejsce rur betonowych
ciężkich rur z tworzyw sztucznych; zmianie sposobu wykonywania ścianek
czołowych przepustów na odcinku A (odstąpiono od stosowania ścianek
prefabrykowanych) i zmianie wysokości posadowienia wspomnianych ścianek na
obydwu odcinkach drogi DP 1093S wskutek czego wystawały one ponad poziom
jezdni zjazdów, a w części przypadków również ponad poziom jezdni drogi,
co było niezgodne z obowiązującym projektem.
Inspektor Nadzoru wyjaśnił, że o rezygnacji z wykonywania szczeliny podłużnej
poinformował go Kierownik Budowy, który uzgodnił powyższe z dostawcą betonu
wałowanego. Stwierdził, że pozostałe zmiany uznał za mało istotne i decyzję o ich
wprowadzeniu podjął samodzielnie bez uzgadniania z nadzorem autorskim.
6.3. Inspektor Nadzoru na obydwu odcinkach DP 1093S potwierdził zakończenie
robót zgłoszonych przez Kierownika Budowy i ich zgodność z projektem
technicznym, pomimo że otrzymane od Kierownika Budowy fragmentaryczne wyniki
pomiarów i badań nie potwierdzały wymaganej jakości wykonanych robót
drogowych na obydwu odcinkach (A i B), a na odcinku B nie były zrealizowane
zlecone roboty zamienne. Nadto przekazane Inspektorowi Nadzoru operaty
kolaudacyjne nie zawierały części wymaganych dokumentów dotyczących badań,
pomiarów, atestów. Występujące w tym zakresie wady i braki opisane zostały
szczegółowo w przedstawionych wyżej nieprawidłowościach.
Inspektor Nadzoru wyjaśnił, że dokonał potwierdzenia zakończenia robót pomimo
występowania wad i braków w operacie kolaudacyjnych oraz wad jakościowych
robót, mając na uwadze m.in. stan wykonania robót i długi okres udzielonej
gwarancji. Stwierdzał, że na ograniczenie zakresu nadzoru nad ww. robotami
wpływał m.in. fakt sprawowania równolegle nadzoru nad pięcioma innymi remontami
dróg i obiektów.
(dowód: akta kontroli str.591-605, 976-977, 991-996, 1170-1171)
6.4. Inspektor Nadzoru nie egzekwował od Kierownika Budowy prawidłowego
prowadzenia dzienników budowy111 dla odcinków A i B drogi nr 1093S. Stanowiło to
naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie dzienników budowy, postanowień
specyfikacji technicznej (Wymagania ogólne) i postanowień § 2 w związku z § 5
pkt 1 umów zawartych przez PZD z Wykonawcą robót. Przeprowadzona analiza
wykazała m.in., że w dziennikach budowy:
111 Będących zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane urzędowym dokumentem przebiegu robót
budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót.
40
− nie było informacji o osobach sprawujących nadzór autorski, uprawnionych
m.in. do kontroli robót i akceptacji zmian zakresów i sposobów realizacji robót,
wymaganych § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie dzienników budowy.
W obydwu ww. dziennikach nie było również wpisów potwierdzających
obecność na budowach osób sprawujących nadzór autorski.
− nie było wpisu osoby uprawnionej (wykonujące czynności geodezyjne na
terenie budowy), która dokonała przed rozpoczęciem robót odtworzenia trasy
i punktów wysokościowych (pomiarów liniowych) na obydwu odcinkach drogi.
Było to niezgodne z postanowieniami specyfikacji technicznej D-01.01.01
„Odtworzenie trasy i punktów wysokościowych” i § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia.
W przypadku obydwu analizowanych dzienników budowy, zamiast wpisów
o dokonaniu odtworzenia trasy i punktów wysokościowych, pozostawione były
puste miejsca umożliwiające późniejsze uzupełnienie tych wpisów, co stanowiło
naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dzienników budowy.
− nie wykazano wprowadzanych w trakcie realizacji robót zmian ich zakresów
i sposobów wykonywania (z jednym wyjątkiem) w stosunku do założonych
w projekcie budowlano-wykonawczym. Stanowiło to naruszenie § 2 ust. 1 i 2
ww. rozporządzenia w sprawie dzienników budowy. W dziennikach odcinków
A i B nie było bowiem wpisów m.in. o: rezygnacji z wykonywania na całej
długości odbudowywanych odcinków drogi szczeliny dylatacyjnej podłużnej;
zastosowania przy budowie przepustów w miejsce rur betonowych ciężkich rur
z tworzyw sztucznych; zmianie sposobu wykonywania ścianek czołowych
przepustów na odcinku A i zmianie wysokości ich posadowienia.
− nie było podpisów Kierownika budowy pod dokonywanymi przez niego wpisami
w dzienniku odbudowy odcinka A. Z 21 wpisów, określonych jako dokonane
przez Kierownika budowy, 18 (85,7%) nie było podpisanych. Stanowiło to
naruszenie § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dzienników budowy,
− nie było podpisów Kierownika budowy o przyjęciu do wiadomości wpisów
Inspektora Nadzoru (na obydwu odcinkach), w tym adresowanych do niego
wpisów dotyczących przedstawienie wyników badań lub o dokonanie takich
badań i pomiarów. Stanowiło to naruszenie § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia,
− nie było wpisów o warunkach pogodowych w jakich wykonywane były
roboty drogowe, zwłaszcza dotyczące układania podbudowy z chudego
betonu i nawierzchni z betonu wałowanego112. Brak takich wpisów naruszał
postanowienia specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót w zakresie
realizacji podbudowy i nawierzchni betonowej,
− nie było - poza jednym wyjątkiem113 - wpisów o sporządzanych protokołach
dotyczących pobierania próbek do badań i dokonywanych pomiarach, co
stanowiło naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dzienników budowy.
Inspektor Nadzoru nie wyjaśnił dlaczego nie egzekwował od Kierownika Budowy
prowadzenia dzienników budowy zgodnie z obowiązującymi przepisami
i postanowieniami specyfikacji technicznych. Stwierdzał, że pomiary liniowe
112
Zgodnie z wymogami technicznymi ww. roboty nie mogły być prowadzone w temperaturach niższych niż 50 C
i wyższych niż 300 C, a także podczas intensywnych opadów atmosferycznych.
113 Wpis Kierownika Budowy dotyczący badania nośności podbudowy na odcinku C-P poprzedzający wniosek
o rezygnację z jej rozbiórki i wykonywania planowanej stabilizacji podłoża.
41
(o których realizacji nie było wpisów w dziennikach budowy) zostały wykonane przez
wykonawcę.
(dowód: akta kontroli str. 591-605 1170-1171)
7. PZD nie zapewnił przechowywania pieniędzy wniesionych przez wykonawcę
(CEMEX) jako wadium i jako zabezpieczenie należytego wykonania umowy
na oprocentowanym rachunku bankowym, co było niezgodne odpowiednio z art. 46
ust. 4 i art. 148 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych. W przypadku
zamówienia na odbudowę odcinka A dotyczyło to 20.000 zł wadium i 54.535,65 zł
zabezpieczenia, a w przypadku zamówienia na odbudowę odcinka B 10.000 zł
wadium i 32 282,90 zł zabezpieczenia. Wskutek powyższego PZD dokonując
w obydwu ww. przypadkach zwrotu wadium114 oraz zwrotu wykonawcy 70 %
wniesionego zabezpieczenia (odpowiednio 38.174,96 zł i 22 598,03 zł) nie naliczył
od ww. kwot odsetek bankowych i nie dokonał ich zwrotu Wykonawcy po uprzednim
pomniejszeniu ich o koszty prowadzenia rachunku i prowizji bankowej.
(dowód: akta kontroli str. 110-116,)
Główna Księgowa PZD wyjaśniała, że dokonując zwrotu Wykonawcy pieniędzy
wniesionych jako wadium i zabezpieczenie należytego wykonania umowy, nie
naliczyła odsetek wskutek przeoczenia. Poinformowała również, że według
dokonanych wyliczeń należne wykonawcy odsetki od wniesionego wadium wyniosły
26,91 zł, a od wniesionego zabezpieczenia według stanu na 31 grudnia 2014 r.
1 142,51 zł.
Ocena cząstkowa
4. Wydatki poniesione na odbudowę drogi i wykorzystane
na ten cel środki finansowe.
Opis stanu
faktycznego
PZD na realizację robót związanych z odbudową drogi nr 1093 na odcinkach A i B
poniósł w 2013 r. odpowiednio 1.090.713 zł i 645.658 zł nakładów, sfinansowanych
w 100% z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie
zadań związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r.
Zasady finansowania i rozliczeń ww. wydatków ustalały umowy dotacji
z 9 października 2013 r. i z 6 grudnia 2013 r.115 zawarte przez Zarząd Powiatu
Częstochowskiego z Wojewodą Śląskim oraz decyzje Wojewody Śląskiego116
z 20 września 2013 r. i z 14 listopada 2013 r. wydane po rozpatrzeniu wniosków
Zarządu Powiatu Częstochowskiego (z 30 lipca 2013 r. i 25 września 2013 r.)
określających m.in. planowane zakresy robót i terminy ich realizacji117.
114
W obydwu przypadkach na wniosek Wykonawcy zostało ono zaliczone na poczet zabezpieczenia należytego
wykonania umowy.
115 Umowa nr 663. B1. 2013 z 9 października 2013 r dotycząca odcinka A i umowa nr 779. B1. 2013 z 6 grudnia
2013 r. dotycząca odcinka B
116 Znak FBI.3111.246.10.2013 z 20 września 2013 r. i FBI.3111.246.16.2013 z 14 listopada 2013 r.
117 Według wniosku Zarządu Powiatu odcinek A miał być wykonany od 8 sierpnia do 30 września 2013 r.,
a odcinek Bod 1 do 30 października 2013 r.
42
Wnioskowane przez Zarządu Powiatu Częstochowskiego kwoty dotacji (1 090 713 zł
na odcinek A i 645 658 zł na odcinek B) były zgodne z ceną ofertową wybranego do
realizacji ww. zadań wykonawcy.
Rozliczeń ww. dotacji Zarząd Powiatu Częstochowskiego dokonał 27 listopada
2013 r. i 12 grudnia 2013 r. W rozliczeniach wykazano 100 % wykorzystanie
środków dotacji oraz dokonanie pełnej zapłaty należności wykonawcy118. Do
rozliczeń dołączono protokoły rzeczowo-finansowe końcowego odbioru zadań,
sporządzone przez przedstawicieli PZD i wykonawcy 7 listopada 2013 r. Według
treści tych protokołów zakres rzeczowy wykonanych robót był zgodny z zakresem
planowanych robót (wykazanym we wnioskach o dotację i w umowach dotacji).
W okresie do marca 2015 r. Wojewoda Śląski i Minister Administracji i Cyfryzacji nie
przeprowadzali kontroli prawidłowości wykorzystania ww. dotacji przez Zarząd
Powiatu Częstochowskiego i PZD.
Ustalone
nieprawidłowości
1. W PZD nie zapewniono warunków prawidłowego wykorzystania i rzetelnego
rozliczenia przyznanych Powiatowi Częstochowskiemu dotacji z rezerwy celowej
budżetu państwa przeznaczonych na dofinansowanie zadań odbudowy odcinków A
i B DP 1093S. Wskutek tego naruszono, określone w podpisanych przez Zarząd
Powiatu Częstochowskiego z Wojewodą Śląskim umowach dotacji warunki ich
uzyskania oraz zawyżono wysokość wydatków sfinansowanych w ramach dotacji.
W szczególności:
1.1. PZD nakładając na wykonawcę robót postanowieniami SIWZ i podpisanych
umów, obowiązki opracowania projektów tymczasowej organizacji ruchu
(i uzyskania ich zatwierdzenia) oraz realizacji ujętych w projekcie budowlanym robót,
dotyczących wykonania: pomiarów liniowych119, oznakowania pionowego
i poziomego dróg oraz utylizacji powstałych odpadów, nie zapewnił wyodrębnienia
kosztów ich wykonania zarówno w kosztorysach inwestorskich (sporządzonych
przez Zastępcę Dyrektora PZD), jak i w kosztorysach ofertowych sporządzonych
przez wykonawcę robót (za wyjątkiem przypadku omówionego poniżej).
W konsekwencji koszty tych prac, niezaliczane - według wytycznych Ministra
Administracji i Cyfryzacji z dnia 15 października 2012 r. zmienionych wytycznymi
z dnia 21 grudnia 2012 r.120 - do wydatków podlegających finansowaniu środkami
dotacji budżetowej (§ 2 pkt 4121), zostały ukryte w kosztach innych robót
118 Ujętych w fakturze 01/11/2013/CI z 1 listopada 2013 r. na kwotę 1.090.713 zł, zapłaconej 15 listopada 2013 r.
i w fakturze 02/11/2013/CI z 8 listopada 2013 r. na kwotę 645.658 zł, zapłaconej 12 grudnia 2013 r.
119 Obejmujących roboty pomiarowe przy liniowych robotach ziemnych – wyznaczania trasy drogi w terenie
przed podjęciem robót i dokonania inwentaryzacji geodezyjnej po zakończeniu robót
120 W sprawie zasad i trybu uruchamiania środków budżetu państwa dla jednostek samorządu terytorialnego na
zadania związane z przeciwdziałaniem i usuwaniem skutków zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych.
Przedmiotowe wytyczne (dostępne na stronie https://mac.gov.pl/usuwanie-skutkow-klesk-zywiolowychwytyczne), zmienione zostały wytycznymi Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 grudnia 2012 r.
121§ 2 pkt 4 po zmianie stanowił, że dotacja może być przeznaczona jedynie na pokrycie kosztów materiałów
i urządzeń oraz kosztów robót budowlano - montażowo - instalacyjnych. Koszty wynikające z technologii robót,
jak tymczasowe drogi, oznakowanie objazdów, wycinka drzew oraz koszty znaków drogowych mogą być
pokrywane ze środków stanowiących udział własny jednostki samorządu terytorialnego. Do całkowitych kosztów
zadania nie zalicza się kosztów wykonania dokumentacji projektowo – kosztorysowej, wynagrodzenia dla osób
43
podlegających takiemu finansowaniu. W powyższym zakresie NIK stwierdziła
bowiem, że w sporządzonym przez CEMEX pierwotnym kosztorysie ofertowym
odbudowy odcinka A122 obejmującym wszystkie roboty ujęte w przedmiarze
robót, koszty wykonania wspomnianych wyżej prac pomiarowych, oznakowania
i utylizacji odpadów wykazane zostały w łącznej wysokości 28 131,33 zł netto123.
Natomiast w przedstawionym przez CEMEX zmienionym kosztorysie ofertowym
(sporządzonym bez daty, podpisanym przez Kierownika Budowy), ww. pozycje
robót i kosztów nie zostały już wykazane. Równocześnie zwiększono w nim koszty
innych robót pomimo, że ich ilość nie uległa zmianie m.in. koszty wykonania
nawierzchni z betonu wałowanego odbudowanego odcinka drogi zostały
zwiększone z 373.214,60 zł do 404.208,20 zł. NIK zauważa, że wykazana
w obydwu ww. kosztorysach ofertowych wykonawcy sumaryczna wysokość kosztów
robót była zgodna z ceną realizacji zamówienia (1.090.713,0 zł) ustaloną przez
wykonawcę w jego ofercie z 5 lipca 2013 r.
Podane w zmienionym przez wykonawcę robót kosztorysie ofertowym koszty robót
wykazane zostały przez PZD i Zarząd Powiatu Częstochowskiego w złożonych
Wojewodzie Śląskiemu dokumentach: wniosku o dotację na odbudowę odcinka
A (z 30 lipca 2013 r.), protokole końcowego odbioru robót na tym odcinku
(z 7 listopada 2013 r.) i rozliczeniu przyznanej dotacji (z 27 listopada 2013 r.).
(dowód: akta kontroli str. 1050-1090, 1135-1154, 1169)
1.2. Wskutek nieskorygowania przez Zastępcę Dyrektora PZD na etapie
weryfikowania dokumentacji projektowej odbudowy odcinków A i B drogi nr 1093S,
występujących w niej błędów i nieścisłości (co szczegółowo omówiono w pkt III. 1
niniejszego wystąpienia), w przedłożonych Wojewodzie Śląskiemu dokumentach:
wnioskach o dotację, protokołach odbioru robót oraz w rozliczeniach dotacji,
nierzetelnie podano zakres (i koszty) zrealizowanych robót związanych m.in. z:
− utwardzeniem frezem bitumicznym obustronnie poboczy odbudowanych
odcinków A i B drogi nr 1093S. Wykazano bowiem realizację tych robót na całej
długości tych odcinków (tj. odpowiednio na 1174 m i na 689 m) oraz poniesienie
w związku z tym odpowiednio 8 664,12 zł i 5 084,82 zł wydatków, podczas gdy
faktycznie odpowiednio na 8,4 % i 7,3% długości poboczy robót takich nie
wykonano. Na tych fragmentach pobocza, jego nawierzchnia została bowiem
wykonana z tłucznia kamiennego, gdyż stanowiła część składową jezdni
zjazdów indywidualnych (rozliczonej w oddzielnej pozycji wydatków),
− wykonywaniem na obu stronach odbudowanych odcinków A i B robót
polegających na ręcznym plantowaniu poboczy. Wykazano bowiem ich
realizację na całej długości odbudowanych odcinków (tj. odpowiednio na
1 174 m i na 689 m) oraz poniesienie w związku z tym odpowiednio 935,05 zł
i 389,84 zł wydatków, podczas gdy jak wynika z ustaleń kontroli NIK, z uwagi
na ograniczenia szerokości pasa drogowego, roboty takie nie były wykonywane
sprawujących nadzór inwestorski lub autorski i kierowników robót, organizacji i ochrony placów budowy
i powykonawczych prac geodezyjnych oraz innych wydatków niemających bezpośredniego związku
z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych w ramach zadania będącego przedmiotem dofinansowania.
122 Złożonego PZD przez CEMEX przy piśmie z 26 lipca 2013 r.
123 Stanowiły one 3,2% wykazanych w tym kosztorysie kosztów netto ogółem.
44
na całej długości tych odcinków drogi (w ocenie Inspektora Nadzoru
realizowane były tylko na ok. 75 % ich długości).
1.3. Akceptując wprowadzone na wniosek wykonawcy robót zmiany projektowych
rozwiązań na odcinkach A i B drogi nr 1093S, mogące wpływać na obniżenie
kosztów realizacji robót finansowanych ze środków budżetowych, PZD nie dokonał
szczegółowych analiz ich skutków finansowych i nie uwzględnił tych skutków
w rozliczeniach dotacji. Dotyczyło to m.in. rezygnacji z wykonywania na całej
długości nawierzchni odbudowywanych odcinków drogi (na 1863 m) szczeliny
dylatacyjnej podłużnej i zmniejszenia częstotliwości wykonywania szczelin
dylatacyjnych poprzecznych oraz zastosowania przy budowie przepustów w miejsce
rur betonowych ciężkich rur z tworzyw sztucznych. Wskutek nieuwzględnienia
skutków tych zmian, w protokołach odbioru robót na odcinkach A i B drogi nr 1093S
i w rozliczeniach przyznanych na ich odbudowę dotacji, PZD wykazał nierzetelnie,
że wspomniane roboty zostały zrealizowane w zakresie zgodnym z założeniami124,
a także że poniesiono na ich wykonanie zakładane we wniosku o dotację wydatki.
Wspomniane wyżej roboty stanowiły część składową kosztów wykazywanych
we wnioskach o dotacje oraz w rozliczeniach dotacji w pozycjach: odbudowa
przepustów (wynoszących na odcinkach A i B, odpowiednio 51.778,82 zł
i 29.932,49 zł)125 i wykonanie warstwy jezdnej z nawierzchni betonowej z betonu
wałowanego (wynoszących na odcinkach A i B odpowiednio 497.176, 09 zł
i 295.978,90 zł).
(dowód: akta kontroli str. 338-367, 1030-1031, 1050-1090, 1095-1097)
1.4. W protokole odbioru odcinka B drogi nr 1093S oraz w rozliczeniu końcowym
przyznanej na jego odbudowę dotacji wykazano jako zrealizowane przez
wykonawcę roboty o wartości 42.712,49 zł, polegające na wykonaniu warstwy
stabilizującej z mieszanki popiołowo-żużlowej pod jezdnię, których faktycznie nie
zrealizowano. Rezygnacja z wykonywania tych robót nastąpiła na wniosek
wykonawcy z 14 października 2013 r. Wykonawca na podstawie dokonanych z PZD
uzgodnień, w miejsce powyższych robót wykonał roboty zamienne o równoważnej
wartości126, nieobjęte jednakże wnioskiem i umową o dotację.
(dowód: akta kontroli str. 974, 1050-1090, 1091-1097)
W związku z ustaleniami kontroli NIK dotyczącymi ww. robót wnioskiem
z 5 października i 9 grudnia 2014 r. PZD wystąpił do Starostwa Powiatowego
w Częstochowie o zwrot Wojewodzie Śląskiemu łącznie 46 508,65 zł, w tym
124 W zakresie wykazanym w kosztorysie ofertowym Wykonawcy robót, sporządzonym w oparciu o przedmiary
robót określone w dokumentacji projektowej.
125 Według kosztorysu ofertowego Wykonawcy robót koszt zastosowania w przepustach rur betonowych ciężkich
na odcinku A wynosił netto 19 521,60 zł, a na odcinku B 10 440,00 zł. Natomiast podane w rozliczeniach dotacji
wydatki brutto odbudowy przepustów obejmowały również koszty innych robót dotyczących m.in. wykonywania
ław fundamentowych pod przepusty i ścianek czołowych przepustów.
126 Wykonawca wykonał do 19 grudnia 2013 r. na drodze nr 1093S roboty zamienne obejmujące: budowę
jednego zjazdu z przepustem (wartość 1362,40 zł netto), 1500 m rowu przydrożnego za miejscowością
Czepurka w kierunku do przejazdu kolejowego wraz z odwozem urobku na odległość 10 km (30 750 zł netto)
i 82,8 m2 oznakowania poziomego jezdni - linii krawędziowej P 7c (2 613,20 zł netto) na odcinku B.
45
42 712,49 zł dotacji. Zwrot ww. kwot na rachunek bankowy Wojewody nastąpił
w dwóch transzach 5 listopada i 10 grudnia 2014 r.
1.5. Protokoły komisyjnego odbioru robót na odcinkach A i B drogi nr 1093S z dnia
7 listopada 2013 r.127 podpisane przez przedstawicieli PZD bez żadnych uwag,
potwierdzające pełną realizację założonego zakresu dotowanych zadań, zostały
sporządzone nierzetelne. Odbioru bowiem ww. robót i sporządzenia protokołów
dokonano mimo, że Wykonawca robót nie przedstawił części wymaganych
pomiarów i dokumentów odbiorowych, nie zakończył wszystkich robót, a nadto
na nawierzchniach odbudowanych odcinków dróg, według wyników dostępnych
pomiarów równości podłużnej występowały nierówności większe od
dopuszczalnych przepisami, mogące powodować obniżenie bezpieczeństwo
uczestników ruchu drogowego. Nadto w protokołach nie wykazano
wprowadzonych w trakcie realizacji robót zmian ich zakresu rzeczowego,
wpływających na wysokość kosztów realizacji zadań i ponoszonych wydatków.
Stwierdzone w tym zakresie nieprawidłowości szczegółowo omówiono w punkcie
III.3 niniejszego wystąpienia i w powyższych punktach (1.3. i 1.4.).
(dowód: akta kontroli str. 425-427, 565-567, 604-605, 797-964, 914, 994, 1156,
1170-1171, 1091-1097)
Ocena cząstkowa
5. Realizacja
wniosków
pokontrolnych
NIK
sformułowanych w 2013 r. po kontroli nr P/13/145
Oznakowanie
dróg
publicznych
województwa
śląskiego.
Opis stanu
faktycznego
Po kontroli oznakowania dróg publicznych województwa śląskiego przeprowadzonej
w PZD w III kwartale 2013 r., obejmującej lata 2011 - 2013 (I półrocze),
NIK w wystąpieniu pokontrolnym z 14 października 2013 r. wniosła o:
1. Prowadzenie ewidencji dróg powiatowych w sposób spełniający wymagania
rozporządzenia w sprawie ewidencji dróg publicznych, a także podjęcie działań
organizacyjnych, które zapewnią bieżące aktualizowanie książek dróg oraz
prawidłowe prowadzenie dziennika objazdu dróg.
2. Zapewnienie wykonywania kontroli rocznych i pięcioletnich dróg powiatowych
wymaganych ustawą Prawo budowlane przez osoby posiadające stosowne
uprawnienia.
3. Nakładanie na podmioty odpowiedzialne za umieszczenie reklamy w pasie
drogowym drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi kary pieniężnej,
o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach.
4. Zapewnienie zgodności oznakowania pionowego, poziomego i urządzeń
bezpieczeństwa ruchu zlokalizowanych na drogach podległych PZD
z obowiązującymi przepisami.
127 Stanowiących stosownie do wymogów § 7 ust. 1 pkt 3 podpisanych z Wojewodą Śląski umów o dotację,
potwierdzenie zrealizowania dotowanych robót, uprawniające do wypłaty dotacji.
46
5. Przeprowadzenie niezbędnych napraw oznakowania, którego stosowanie
niezgodnie z warunkami technicznymi ustalonymi w przepisach rozporządzenia
w sprawie warunków technicznych dla znaków drogowych oraz w zatwierdzonych
organizacjach ruchu stwierdzono w trakcie kontroli.
6. Przeprowadzanie odbiorów oznakowania wprowadzanego w ramach wdrażania
nowych organizacji ruchu.
7. Wzmożenie nadzoru w zakresie zapewnienia zgodnego z zatwierdzonymi
projektami organizacji ruchu drogowego oznakowania miejsc prowadzonych robót
drogowych;
8. Wzmożenie nadzoru nad rzetelną realizacją przez komórki i pracowników,
powierzonych im zadań i obowiązków zarządzania drogami powiatowymi oraz
zapewnienie w tym zakresie skutecznej kontroli zarządczej.
W odpowiedzi z dnia 21 listopada 2013 r. na wystąpienie pokontrolne NIK, Dyrektor
PZD w Częstochowie poinformowała o podjętych przez Starostę Częstochowskiego
i PZD działaniach w celu realizacji wszystkich zgłoszonych wniosków pokontrolnych.
PZD, zgodnie z ww. deklaracją, podjął działania zmierzające do usunięcia
nieprawidłowości, w tym w zakresie ewidencji dróg i przeglądów okresowych stanu
technicznego oraz przestrzegania prawidłowości oznakowania miejsc prowadzonych
robót drogowych.
Do kwietnia 2015 r. PZD dostosował do standardów określonych w obowiązujących
przepisach oznakowanie pionowe na długości 495,2 km (z 577,9 km, tj. 85,7%)
i oznakowanie poziome na długości 196,5 km (odpowiednio 34%).
Zastępca Dyrektora PZD wyjaśnił, że proces dostosowania oznakowania do
standardów jest nieprzerwanie w toku i zostanie zakończony najpóźniej do końca
2015 r.
NIK mając na uwadze, że ustalone w toku obecnej kontroli nieprawidłowości,
dotyczą w większości, okresu sprzed przekazania PZD wystąpienia pokontrolnego
z dnia 14 października 2013, przy ocenie realizacji wspomnianych wyżej wniosków
pokontrolnych uwzględniała powyższy fakt.
Ustalone
nieprawidłowości
PZD zlecając w 2014 r. „TRANSCOMP” Sp. z o.o. uzupełnienie ewidencji dróg,
w tym książki drogi DP 1093S128, nie zapewniło rzetelnego odbioru wyników tych
prac. Wskutek tego zaktualizowana książka drogi nr 1093S (w zakresie objętych
niniejszą kontrolą odcinków A i B), zawierała w I kw. 2015 r. niekompletne lub
niezgodne ze stanem faktycznym dane, co stanowiło naruszenie postanowień
§ 9 ust. 1 pkt 1 i postanowień załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie
ewidencji dróg. Nieprawidłowość ta szczegółowo omówiona w części III pkt 1
128
Na podstawie zawartej z PZD umowy nr PZD 2222.4.2014 z 14 lutego 2014 r.
47
niniejszego wystąpienia, dotyczyła: nie wykazania ośmiu zjazdów indywidualnych
z przepustami wykonanych w 2013 r.; określenia szerokości 40 zjazdów
indywidualnych niezgodnie ze stanem faktycznym (występowały różnice w wielkości
wynoszące od 0,2 m do 2 m); wykazywania nawierzchni zjazdów indywidualnych
jako żwirowej mimo, że wykonana była z tłucznia kamiennego; nie wykazania
wybudowanych w 2013 r. po obu stronach odcinków A i B utwardzonych poboczy
o szerokości 0,75 m każde oraz odbudowanych rowów przydrożnych
odwadniających drogę.
Zastępca Dyrektora PZD, odpowiedzialny za nadzór i kontrolę nad prowadzeniem
ewidencji dróg oraz jej aktualizację wyjaśnił, że weryfikacji wprowadzonych
do ewidencji danych dokonał w trakcie odbioru umowy pracownik odpowiedzialny
za ewidencję, nie stwierdzając nieprawidłowości.
Ocena cząstkowa
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie pomimo stwierdzonych nieprawidłowości
działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie.
IV. Uwagi i wnioski
Uwagi
W ocenie NIK, stwierdzone w toku niniejszej kontroli nieprawidłowości,
w szczególności dotyczące:
− na etapie opracowywania dokumentacji projektowo – budowlanej: nieokreślenia
pełnego zakresu rzeczowego zamówienia w skierowanym do oferentów
zapytaniu ofertowym; braku egzekwowania od wybranego wykonawcy
postanowień zawartej umowy i obowiązujących przepisów; niepodjęcia działań
w celu dokonania w 2012 r. zmiany jego wynagrodzenia pomimo ograniczenia
umownego zakresu prac; zlecenia wykonawcy wykonania w 2013 r. na rzecz
PZD dodatkowych prac projektowych bez udzielenie mu zamówienia i wypłaty
wynagrodzenia,
− na etapie przygotowania i prowadzenia robót drogowych: dopuszczenie do
wykonywania robót drogowych w technologii betonu wałowanego przez
wykonawcę nieposiadającego wymaganego SIWZ doświadczenia w realizacji
takich robót; nieegzekwowanie postanowień zawartej umowy dotyczących
terminu rozpoczęcia i zakończenia robót przez wykonawcę; brak należytego
nadzoru nad wykonywanymi robotami, w tym zwłaszcza ich jakością; zmianę
umownego terminu realizacji robót, których wykonanie opóźnione było
z przyczyn zależnych od wykonawcy i PZD,
− na etapie odbioru robót i ich rozliczeń finansowych: dokonanie odbioru robót
w sposób nierzetelny (bez uwag) pomimo występowania wad jakościowych
w wykonanej nawierzchni i nieprzedstawienia przez Wykonawcę części
wymaganych dokumentów odbiorowych; zapłatę Wykonawcy wynagrodzenia
umownego oraz dokonanie zwrotu 70% zabezpieczenia należytego wykonania
umowy, pomimo niezakończenia części robót i występowania wspomnianych
wad; nienaliczenie kar umownych pomimo istnienia podstaw do ich stosowania;
48
potwierdzenie w rozliczeniach dotacji budżetowej wykonania robót, od których
realizacji odstąpiono, co nosiło znamiona świadomego wyłudzenia,
wskazują na występowanie negatywnych zjawisk dowolności w postępowaniu PZD
i niestosowania się do obowiązujących lub ustalonych reguł. Zjawiska te stanowią
jeden ze zdefiniowanych przez NIK mechanizmów korupcjogennych129.
Wnioski pokontrolne
Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa
Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r.
o Najwyższej Izbie Kontroli130, wnosi o:
1. Podjęcie działań i wdrożenie rozwiązań mających na celu zapewnienie:
− dokonywania wymaganych art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowalne
kontroli bezpiecznego użytkowania zarządzanych dróg, w przypadku
wystąpienia czynników zewnętrznych (np. sił natury) odziaływujących na
pogorszenie ich stanu technicznego,
− przestrzegania, przy podejmowaniu decyzji o realizacji inwestycji
przebudowy dróg, przepisów rozporządzenia w sprawie warunków
technicznych dróg, dotyczących m.in.: oceny stanu nawierzchni i podłoża
przebudowywanej drogi; wykonywania pomiarów ruchu i ustalania
obciążenia drogi ruchem; określania wymogów technicznych
i jakościowych, które muszą spełnić warstwy przebudowanej drogi,
− rzetelnego weryfikowania dokumentacji budowlano-wykonawczej
planowanych inwestycji pod kątem: jej kompletności; zgodności
przyjętych rozwiązań z przepisami; możliwości zapewnienia przy
zastosowaniu ww. rozwiązań wymaganej jakości produktu końcowego;
prawidłowości ustalania zakresów rzeczowych robót; rzetelności
ujmowanych w przedmiarach danych o ilości planowanych robót
(wpływających na koszty inwestycji),
− szczegółowego weryfikowania dokumentacji wszczynanych postępowań
o udzielenie zamówień publicznych, w zakresie prawidłowości
ujmowanych w niej postanowień dotyczących m.in. pełnego i rzetelnego
określania przedmiotu zamówień oraz warunków i terminów jego
realizacji, a także zapisów zabezpieczających terminową i jakościową
realizację przedmiotu zamówienia przez wykonawców posiadających
ponadto stosowną wiedzę i doświadczenie,
− ustalania szacunkowej wartości udzielanych zamówień publicznych
zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych i aktów
wykonawczych do ww. ustawy,
− pełnego egzekwowania postanowień zawieranych z wykonawcami umów
na wykonanie dokumentacji oraz robót budowlanych, dotyczących
129Zidentyfikowanie mechanizmów korupcjogennych w działalności jednostki kontrolowanej wskazuje,
że w badanym obszarze wystąpiło podwyższone ryzyko korupcji.
130 Dz. U. z 2015 r., poz. 1096, zwanej dalej „ustawą o NIK”.
49
realizacji ustalonych w przepisach i w umowach ich obowiązków
dotyczących w szczególności w przypadku:
− opracowywania dokumentacji m.in. konieczności zapewnienia jej
sprawdzenia przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do
projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,
− wykonywania robót m.in. terminowego: przejmowania placu budowy,
rozpoczynania robót i ich kończenia, a także rzetelnego
przygotowywania dokumentacji odbiorowej, zawierającej wyniki
wymaganych specyfikacjami technicznymi badań i pomiarów
określających jakość robót i materiałów.
− rzetelnego i skutecznego sprawowania przez wykonawców dokumentacji
projektowej budowy i przebudowy dróg nadzoru autorskiego, w trakcie
realizacji ich projektów ,
− rzetelnego sprawowania nadzoru inwestorskiego nad realizowanymi
zadaniami inwestycyjnymi i remontowymi, m.in. w szczególności
w zakresie dotyczącym kontrolowania jakości i ilości wykonywanych
robót, wprowadzania zmian rozwiązań projektowych w trakcie realizacji
robót mających wpływ na konstrukcję drogi i jej urządzeń,
dokumentowania przebiegu robót w dziennikach budowy,
− szczegółowego i rzetelnego odbioru końcowego zrealizowanych przez
Wykonawców robót przez wyznaczoną komisje odbiorową,
− rzetelnego rozliczenia finansowego realizowanych zadań inwestycyjnych
i remontowych.
2. Podjęcie działania w celu zapewnienia ujęcia w książce drogi nr 1093S
rzetelnych danych o stanie jej zagospodarowania.
3. Zwrot wykonawcy robót na odcinkach A i B drogi nr 1093S odsetek z tytułu
wniesionych przez niego w pieniądzu wadium i zabezpieczenia należytego
wykonania umowy.
4. Uwzględnianie w dokumentacji wszczynanych postępowań o udzielanie
zamówień publicznych i w podpisywanych z wykonawcami tych zamówień
umowach postanowień umożliwiających zmniejszenie ich wynagrodzenia,
w przypadku ograniczania przedmiotu zamówienia lub wprowadzania,
w trakcie realizacji robót, zmian rozwiązań np. technicznych
i materiałowych, powodujących zmniejszenie kosztów realizacji robót,
ujętych w ofercie.
5. Wyegzekwowanie od wykonawcy odbudowy odcinków A i B drogi
nr 1093S przeprowadzenia przez uprawniony podmiot wymaganych
specyfikacjami technicznymi badań i pomiarów jakości podbudowy
i nawierzchni (równości podłużnej, poprzecznej, grubości) oraz
przeprowadzenia analiz wyników tych pomiarów pod kątem koniecznych
do realizacji działań naprawczych w celu usunięcia występujących
50
na ww. odcinkach wad jakościowych w postaci pęknięć, wykruszeń
i nierówności betonowej nawierzchni.
6. Dokonanie szczegółowej oceny stanu technicznego odbudowanych
odcinków drogi nr 1093S i inwentaryzacji występujących na nich wad oraz
określenie zakresu koniecznych do wykonania działań naprawczych,
a także zapewnienie realizacji przez wykonawcę robót tych działań
w ramach udzielonej gwarancji.
7. Podjęcie działań dla zalegalizowania zrealizowanych w 2013 r. na
odbudowanych odcinkach A i B drogi nr 1093S robót drogowych, które
wykonane zostały niezgodnie z dokonanym w marcu 2012 r. zgłoszeniem
zamiaru realizacji robót, a także wybudowanych bez pozwolenia na budowę
zjazdów indywidualnych na ww. odcinkach.
V. Pozostałe informacje i pouczenia
Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla
kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.
Prawo zgłoszenia
zastrzeżeń
Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje
prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia
pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się
do dyrektora Delegatury NIK w Katowicach.
Obowiązek
poinformowania
NIK o sposobie
wykorzystania uwag
i wykonania wniosków
Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli,
w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie
wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych
działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań.
W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin
przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu
zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego.
Katowice, dnia 10 sierpnia 2015 r.
Najwyższa Izba Kontroli
Delegatura w Katowicach
51

Wystąpienie -

Transkrypt

Podobne dokumenty

ROO--Rolnik`` Nad Jeri,orum _R:qcz E6-300 6rudziqdz

Anna i Waldemar Nowakowscy ROD" JANOWO"

Wskazanie następcy na wypadek śmierci

Olga i Mokołaj Iwaniuk z Białegostoku

H-i)s,J-H"^* - OZ PZD Zielona Góra

"Przynależność do PZD nie jest obowiązkowa PZD, a składka

Wiadukt drogowy w km 0+328,54 - obiekt nr 38T

polski zw 147-,ek dz`ilt`kowc ow