Nr 247. Uwagi odnośnie projektów ustawy o Państwowym

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH
I SPOŁECZNYCH
Uwagi odnośnie projektów ustawy
o Państwowym
Monopolu Spirytusowym
(Druki Sejmowe 384 i 488)
Wrzesień 1994
Adam Koronowski
Informacja
Nr 247
Opracowanie niniejsze zawiera uwagi odnośnie projektów ustawy o Państwowym Monopolu Spirytusowym przedstawione pod kątem potrzeby
wzmocnienia kontroli państwa nad wytwarzaniem i obrotem spirytusem i wyrobami spirytusowymi, kształtowania się dochodów budżetowych, funkcjonowania rynku oraz zgodności projektowanych regulacji z aspiracjami do
członkostwa w Unii Europejskiej oraz ustaleniami GATT
BSE
1
Konieczność usprawnienia realizacji przez państwo nadzoru nad działalnością w
dziedzinie produkcji spirytusu i wyrobów spirytusowych oraz obrotu nimi zaowocowała
dwoma poselskimi projektami ustawy o Państwowym Monopolu Spirytusowym. Projekty te różnią się pomiędzy sobą istotnie, z drugiej jednakże strony posiadają cechy
wspólne, zwłaszcza w dziedzinie zasadniczych celów, do których zaliczyć, trzeba
wzmocnienie kontroli państwa oraz wzrost wpływów budżetowych. Z tego względu
oba projekty są w tym opracowaniu rozpatrywane łącznie. Podobnie postulat jednoczesnej pracy Sejmu nad oboma projektami wynika także ze Stanowiska Rządu wobec poselskich projektów ustaw o Państwowym Monopolu Spirytusowym (załącznik 1).
Obowiązujące regulacje prawne a efektywna kontrola państwa
Obrót spirytusem i napojami spirytusowymi był i pozostaje przedmiotem szczególnych regulacji prawnych zapewniających państwu właściwy poziom kontroli nad tym
rynkiem. Potrzeba takich regulacji i kontroli ze strony państwa wynika zarówno ze znaczenia dla państwa dochodów z tytułu opodatkowania (obecnie w formie akcyzy)
sprzedaży spirytusu i wyrobów spirytusowych oraz ze społecznych skutków konsumpcji alkoholu.
Aktualnie także w Polsce istnieją regulacje mające na celu rozciągnięcie kontroli
państwa nad produkcją spirytusu, jego rozlewaniem, oczyszczaniem, skażaniem, obrotem, importem. Najważniejsze z nich (wymienione także w uzasadnieniu projektu zawartego w druku 488) to:
- ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 41, poz.
320 z późniejszymi zmianami), która nakłada na Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki
Żywnościowej obowiązek koncesjonowania wyrobu, rozlewu, oczyszczania, skażania i
odwadniania spirytusu oraz wydzielania spirytusu z innego wytworu oraz wyrobu i
rozlewu wódek,
- ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35 z późniejszymi zmianami), zgodnie z którą Ministerstwo Przemysłu i Handlu ustala na każdy rok plan sprzedaży napojów alkoholowych w kraju oraz udziela koncesji na obrót hurtowy tymi artykułami (w tym
winem i piwem),
- ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo Celne (Dz. U. nr 75, poz. 445), która
reguluje zasady obrotu z zagranicą i upoważnia ministra współpracy gospodarczej z
zagranicą do ustanawiania kontyngentów przywozu do Polski i wywóz za granicę wyrobów spirytusowych,
- ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o zwalczaniu niedozwolonego wyrobu spirytusu
(Dz. U. nr 27, poz. 169 z późniejszymi zmianami),
- rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 lutego 1982 r. w sprawie szczególnego nadzoru podatkowego oraz zasad i trybu wykonywania tego nadzoru (Dz. U.
2
BSE
nr 9, poz. 68).
Istniejące obecnie przepisy prawne dają podstawy do sprawowania przez państwo
odpowiedniej kontroli, a nawet dopuszczają zakres reglamentacji niezgodny z innymi
celami i zobowiązaniami Polski (o czym dalej). Nie oznacza to oczywiście, że obecne
regulacje nie powinny być przedmiotem modyfikacji. Powyższe stwierdzenie o istnieniu stosownych przepisów nie oznacza, iż państwo rzeczywiście sprawuje efektywny nadzór poprzez odpowiednie służby (policję, służby celne).
Niemniej jednak stwierdzenia padające w uzasadnieniach obu projektów ustawy
o Państwowym Monopolu Spirytusowym dotyczące potrzeby wzmocnienia kontroli
państwa wydają się być dyskusyjne. Na przykład w druku 488 zawarta jest opinia, ze
"dotychczasowe, analogiczne w stosunku do pozostałych dziedzin gospodarki rozwiązania prawne nie gwarantowały kontroli państwa" jest całkowicie niezrozumiała.
Istniejące rozwiązania prawne, przytoczone zresztą w tym samym druku, bynajmniej
nie są "analogiczne w stosunku do pozostałych dziedzin gospodarki", wprost przeciwnie mają one całkiem szczególny charakter i mogą być porównywane chyba wyłącznie z regulacjami dotyczącymi tytoniu, stanowiącego również towar objęty szczególnym nadzorem.
Poważne wątpliwości budzi także padające dalej stwierdzenie, iż "zmiany systemu
gospodarczego i liberalizacja przepisów prawnych regulujących działalność gospodarczą ograniczyły wpływ państwa na wielkość produkcji spirytusu, ilość i rodzaj surowców rolnych przerabianych na spirytus, import spirytusu oraz wyrobów spirytusowych
i ich sprzedaż na rynku wewnętrznym, powodując istotne konsekwencje dla gospodarki kraju". Po pierwsze, stwierdzenie to rozpatrywane z punktu widzenia istniejących
regulacji prawnych nie jest już w chwili obecnej trafne przynajmniej w odniesieniu do
importu. Po drugie, ważniejsze, należy odpowiedzieć na pytanie, jaki zakres ingerencji
państwa w funkcjonowanie sektora jest rzeczywiście niezbędny lub pożądany i jakim
celom ma służyć. Rozciągnięcie "wpływu na ilość i rodzaj surowców rolnych przerabianych na spirytus" stanowi pociągnięcie, które należałoby zaliczyć raczej do narzędzi interwencji na rynku rolnym, niż sposobów rozciągnięcia kontroli państwa nad
produkcją ze względów społecznych lub fiskalnych. Pomijając szerszą kwestię pożądanego zakresu interwencji, należy zaznaczyć, że sposób jej wykonywania poprzez
narzucanie sektorowi przetwórstwa poważnych ograniczeń w podejmowaniu decyzji
ekonomicznych (w tym przypadku odnośnie zakupu surowców) jest wysoce nieracjonalny. Odrębnym dyskusyjnym problemem jest zagadnienie ustalania przez państwo
wielkości produkcji spirytusu, co musi wiązać się z jej kontyngentowaniem. W tym
miejscu należy zadać pytanie, czy kontyngentowanie produkcji jest rzeczywiście niezbędne do sprawowania kontroli nad obrotem spirytusem i wyrobami spirytusowymi
dla celów fiskalnych i społecznych oraz, z drugiej strony, czy samo kontyngentowanie
byłoby rzeczywiście skutecznym narzędziem ułatwiającym sprawowanie tej kontroli (w
szczególności, na ile samo podlegałoby skutecznemu nadzorowi). Wydaje się, że jednoznacznie pozytywna odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa.
Ponadto w druku 488 stwierdza się, iż "nie są uregulowane w pełni zagadnienia
BSE
3
dotyczące skażania spirytusu, a także norm ubytków naturalnych przy produkcji i magazynowaniu spirytusu i wyrobów spirytusowych - co stwarza potencjalne warunki nadużyć w tym zakresie. W tej sytuacji konieczne jest powołanie Państwowego Monopolu
Spirytusowego". Wydaje się, że w świetle obserwacji zawartych w pierwszym ze zdań
tego stwierdzenia istnieje raczej potrzeba wydania wykonawczych regulacji o charakterze
technicznym, niż powoływania monopolu. Skądinąd przedstawiony projekt ustawy tych
właśnie kwestii również nie reguluje.
Z kolei w uzasadnieniu zawartym w druku 384 padają poniższe uwagi:
"Rozwija się (...) przemyt wyrobów spirytusowych z zagranicy, a także nielegalna
produkcja w kraju.
Brak monopolu powoduje, że wpływy z produkcji legalnej są niższe, a zyski z nielegalnej produkcji i handlu spirytusem i wyrobami spirytusowymi osiągają nieuczciwi producenci i handlarze nie płacąc żadnych podatków do budżetu państwa z tego tytułu.
Istotny jest również fakt, że dostarczane z nielegalnej produkcji wyroby spirytusowe nie
są badane i bardzo często stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi".
Przy uznaniu pełnej zasadności powyższych stwierdzeń odnośnie przemytu, nielegalnej produkcji i obrotu, należy jednakże zauważyć, że zupełnie niejasny jest powód przeświadczenia, że powołanie monopolu w proponowanej w projekcie formie
pozwoliłoby ukrócić te praktyki, chociaż obecnie państwo nie jest w stanie temu zadaniu sprostać pomimo istnienia stosownych przepisów prawnych. Wydaje się, że walka ze wspomnianymi patologiami wymaga raczej usprawnienia działania odpowiednich
służb, niż zmiany przepisów. Podobne głosy pojawiają się także w prasie. Na przykład
"Nowa Europa" z dnia 6 lipca br. w odniesieniu do tej kwestii napisała: "W uzasadnieniu
projektu posłowie piszą o konieczności wyeliminowania >>szarej strefy << gospodarki,
która nie daje żadnych wpływów do budżetu, Ale ustawa nie zawiera żadnych propozycji
eliminujących przemyt spirytusu i jego wyrobów, np. uszczelnienia granicy. Jedyne propozycje odnoszą się do rynku wewnętrznego. Wg Urzędu Antymonopolowego prowadzi to do
wniosku, że autorzy proponują budowę kolejnego szańca, uznając wcześniej istniejący za
stracony, podczas gdy cały wysiłek należałoby skierować na poprawę sytuacji w zakresie
kontroli granicznej" (artykuł "Bez możliwości wyboru").
Skutki dla budżetu państwa
Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenia, należy uznać, iż nowa ustawa w każdej z proponowanych wersji nie stanowi sama w sobie skutecznego sposobu
wzmocnienia kontroli państwa nad produkcją spirytusu i wyrobów spirytusowych
oraz obrotem nimi. W związku z tym poważne wątpliwości muszą budzić padające w
uzasadnieniach obu projektów stwierdzenia, iż ich realizacja powodowałaby pozytywne skutki dla budżetu. O ile nadzieje na wzrost dochodów budżetowych wydają
się nieuzasadnione bez rzeczywistego wzmocnienia nadzoru państwa nad przestrzeganiem odpowiednich regulacji (a niekoniecznie poprzez tworzenie nowych przepisów ustawowych), o tyle można zasadnie spodziewać się, że powołanie nowego urzę-
4
BSE
du pociągnęłoby za sobą wymierne koszty. W tych warunkach bardziej prawdopodobne są negatywne skutki dla budżetu państwa.
Nieporozumieniem wydaje się uwaga zawarta w uzasadnieniu druku nr 384,
zgodnie z którą organizacja typu holding, pełniąca pomocniczą funkcję przy realizacji
uprawnień monopolu, "prowadząc działalność gospodarczą nie wymagałaby żadnych
dodatkowych nakładów, a generując zysk ze swojej działalności zapewniałaby zwiększone wpływy do budżetu". Należy zauważyć, że organizacja taka nie stanowiłaby w
gospodarce podmiotu tworzącego samoistnie wartość dodaną, jej ewentualny zysk
pochodziłby z wartości dodanej kontrolowanych przez nią podmiotów. Jeśli organizacja ta przejmowałaby wykreowane w gospodarce dochody i pokrywałaby z nich
(oraz prawdopodobnie dotacji budżetowych) koszty swojej działalności, to tym samym umniejszałaby wpływy budżetowe.
Skutki dla funkcjonowania rynku
W odniesieniu do skutków, jakie projektowane zmiany powodowałyby dla funkcjonowania rynku, oba projekty różnią się istotnie i z tego względu muszą być
omówione w odniesieniu do każdego z nich osobno.
Projekt zawarty w druku nr 384 zakłada powołanie monopolu o charakterze gospodarczym. Z jednej strony projekt przewiduje przyznanie uprawnień koncesyjnych,
m.in. w zakresie produkcji spirytusu i wódek, skażania spirytusu, eksportu spirytusu i
obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi ministrowi finansów i utworzenie Biura
Państwowego Monopolu Spirytusowego organizującego działalność koncesyjną. Z
drugiej strony projekt przewiduje powołanie Spółki Skarbu Państwa "Polmos" Holding S.A. powstałej z jednoosobowych spółek Skarbu Państwa utworzonych z państwowych przedsiębiorstw produkujących spirytus i wyroby spirytusowe. "Polmos"
wykonywałby na rzecz Skarbu Państwa uprawnienia monopolu w dziedzinie zakupu i
sprzedaży spirytusu oraz importu spirytusu i wyrobów spirytusowych. Tym samym
"Polmos" posiadałby wyłączność na skup spirytusu z gorzelni.
Ponadto zgodnie z omawianym projektem minister finansów na podstawie bilansu
opracowanego przez zarząd spółki "Polmos" corocznie ustalałby kontyngent zakupu
spirytusu z gorzelni. Kontyngent ten byłby rozdzielany na poszczególne gorzelnie przez
"Polmos".
Przedstawione regulacje zawarte w projekcie ubezwłasnowolniają zarówno przedsiębiorstwa dawnego "Polmosu", które weszłyby w skład nowo utworzonej spółki
"Polmos", jak też gorzelnie. Ponadto skupienie w jednych rękach zarówno obrotu spirytusem, jak też całego importu na zasadzie wyłączności, stanowi kolejny czynnik eliminacji mechanizmów rynkowych. W sumie powodowałoby to spadek efektywności, działań w zakresie produkcji i obrotu (a w konsekwencji dochodów budżetowych)? oraz
ograniczenie wyboru konsumenta. Wydaje się, że w warunkach projektowanych regulacji struktura podaży, w tym w szczególności import szlachetnych alkoholi zagranicz-
BSE
5
nych, może istotnie nie odpowiadać strukturze popytu i przyczyniać się do utrwalania
złych elementów kultury picia. W praktyce może to znaleźć wyraz m. in. w wyśrubowanych cenach produktów importowanych.
Projektowane zmiany oznaczają, wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu,
zasadnicze ograniczenie mechanizmów rynkowych. W Stanowisku Rządu w odniesieniu
do projektu zawartego w druku 384 stwierdza się: "Powołanie Monopolu Spirytusowego w prezentowanej formie oznaczą całkowitą monopolizację produkcji wyrobów
spirytusowych, a więc powrót do systemu nakazowo-rozdzielczego w produkcji i obrocie spirytusem i wyrobami spirytusowymi oraz odebranie samodzielności gospodarczej
przedsiębiorstwom przemysłu spirytusowego".
Projekt utworzenia holdingu "Polmos" oraz zmonopolizowania przez jeden
podmiot obrotu i importu był także przedmiotem krytycznych uwag; Urzędu Antymonopolowego.
Rozważenia wymagałaby także celowość i potrzeba wprowadzenia kontyngentowania produkcji i ustalania urzędowej ceny skupu spirytusu. Z projektu ustawy i uzasadnienia nie wynika jasno, jaki jest cel przyjęcia takiego rozwiązania stanowiącego poważną ingerencję w mechanizm rynku.
W projekcie ustawy zawartym w druku nr 488 przewiduje się powołanie monopolu
o charakterze administracyjnym poprzez powołanie centralnego organu administracji
państwowej pod nazwą Państwowy Monopol Spirytusowy. Do; jego zadań należałoby
planowanie i realizacja polityki państwa w zakresie produkcji spirytusu i obrotu nim,
w szczególności skupiałby on uprawnienia koncesyjne.
Projekt ten w zasadzie nie zawiera zbędnych ograniczeń w funkcjonowaniu mechanizmu rynkowego. W odniesieniu do niego można by zgłosić wątpliwości dotyczące
kontyngentowania, które powyżej odnosiły się do projektu zawartego w druku 384.
Istotnym ograniczeniem przewidywanym przez ten projekt jest natomiast kontyngentowanie importu, która to kwestia omówiona jest dalej.
Umiejscowienie kompetencji w zakresie koncesjonowania
W odniesieniu do instytucjonalnej organizacji Państwowego Monopolu Spirytusowego należy stwierdzić, iż celowe jest skupienie dotychczas rozproszonych kompetencji koncesyjnych. Ich skupienie zgodne z omawianymi projektami ustawy o monopolu spirytusowym (a nie alkoholowym) wymagać będzie nie tylko uchwalenia ustawy
o monopolu, lecz także zmiany ustawy z dnia 26 października o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odpowiednia zmiana polegałaby na rozdzieleniu kompetencji koncesyjnych będących obecnie w rękach MPiH obejmujących obrót
hurtowy wszystkimi wyrobami alkoholowymi (a więc także winem i piwem). Stosowny
projekt jest opracowywany w MPiH.
Rozwiązania przewidziane w projekcie zawartym w druku 488 są znacznie bardziej
spójne w tej kwestii w porównaniu z drugim z projektów. Wada projektu zawartego w
druku 384 została także odnotowana w Stanowisku Rządu w następującym stwierdzeniu:
6
BSE
"Nie wydaje się (...) zasadne powoływanie jednostki monopolizującej produkcję i obrót,
pozostawiając oddzielnie działalność koncesyjną".
Projektowane regulacje w świetle dążenia do integracji z Unią Europejską i zobowiązań międzynarodowych
Artykuł 37 Traktatu Rzymskiego (załącznik 2) nakłada na kraje członkowskie
Wspólnoty Europejskiej obowiązek takiego dostosowania państwowych monopoli, aby
poprzez warunki, na jakich można wytwarzać i sprzedawać towary, nie powodowały
one dyskryminacji wobec obywateli i przedsiębiorstw innych krajów członkowskich. Odpowiednie dyskryminacyjne zróżnicowanie może mieć wieloraki charakter. Może ono
przybrać na przykład postać niejednakowego traktowania podmiotów krajowych i zagranicznych przy udzielaniu koncesji, zróżnicowania warunków działania podmiotów
krajowych i zagranicznych, obłożenie większym podatkiem towarów pochodzenia zagranicznego. Przykładów stanowiska Komisji Europejskiej wobec takich praktyk dostarczają zalecenia Komisji dla krajów członkowskich. Komisja w takich wypadkach rekomenduje zaprzestanie praktyk niezgodnych z art. 37 Traktatu Europejskiego1. Istotnej informacji pomocnej w interpretacji artykułu 37 dostarczają także orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości (załącznik 3).
Podkreślić należy, iż zgodnie z tym artykułem stanowione przez niego regulacje
odnoszą się do każdego podmiotu, poprzez który państwo członkowskie na podstawie
prawa lub tylko faktycznie, pośrednio lub bezpośrednio nadzoruje, określa lub wpływa
na import i eksport pomiędzy krajami członkowskimi. Dotyczy to także uprawnień monopolistycznych delegowanych przez państwo na rzecz innego podmiotu.
W chwili obecnej w krajach członkowskich Wspólnoty Europejskiej nie istnieją monopole, których działalność byłaby niezgodna z art. 37.
Należy zauważyć, że samo istnienie monopolu państwowego nie jest niezgodne z
prawem europejskim, o ile spełnia on odpowiednie warunki sformułowane w art. 37.
Oczywiście warunek dostosowania monopoli państwowych do warunków określonych prawem europejskim jest stawiany także przed nowymi krajami członkowskimi,
choć możliwe jest w tym przypadku uzgodnienie pewnego okresu przejściowego. Odpowiednie wymogi zawarte były na przykład w umowie o przyjęciu członkostwa Wspólnoty przez Portugalię. Z drugiej strony pozostałe kraje członkowskie są zobowiązane
odpowiednio dostosować swoje reguły stosowane wobec nowego kraju członkowskiego.
Należy także podkreślić, że wszelkie formy kontyngentowania (ograniczeń iloś1
Na przykład w zaleceniu z dnia 22 grudnia 1969 r. Komisja rekomendowała rządowi francuskiemu m. in.
umożliwienie dostawcom ze wszystkich krajów Wspólnoty zakładania ich własnej sieci dystrybucji we Francji,
utrzymywania tam zapasów i swobodnego wyznaczania ceny, zaopatrywania francuskich konsumentów w sposób nieskrępowany i bezpośredni.
BSE
7
ciowych) w handlu pomiędzy krajami członkowskimi są niedopuszczalne.
W świetle powyższych uwag można stwierdzić, że oba projekty ustawy o Państwowym Monopolu Spirytusowym pozostają w sprzeczności z dążeniem do dostosowania polskiego prawa do wymogów Unii Europejskiej, przy czym zakres niezgodności jest szerszy w przypadku projektu zawartego w druku 384.
Ponadto oba projekty przewidując kontyngentowanie importu (ograniczenia ilościowe) pozostają niezgodne z ustaleniami Rundy Urugwajskiej GATT, które po dopełnieniu procedury ratyfikacyjnej zaczną obowiązywać prawdopodobnie w pierwszej połowie 1995 roku.
BSE
1
ZAŁĄCZNIK 1
Stanowisko Rządu wobec
poselskich projektów ustaw
o Państwowym Monopolu
Spirytusowym
2
BSE
Stanowisko Rządu wobec poselskich projektów ustaw o Państwowym Monopolu Spirytusowym
(druk nr 384 i 488)
■ ■ .-.
Nawiązując do poselskich projektów ustaw o Państwowym Monopolu Spirytusowym (druk nr 384 i
488) uznaje celowość kontynuowania prac nad utworzeniem jednostki, która by przejęła rozproszone dotychczas kompetencje w zakresie: koncesjonowania, produkcji, obrotu i importu spirytusu i wyrobów
spirytusowych.
Znaczenie przemysłu spirytusowego w gospodarce powoduje, że w wielu krajach produkcja, przerób,
zużycie i obrót spirytusem i wyrobami spirytusowymi znajduje się pod szczególną kontrolą państwa w celu
oddziaływania na politykę gospodarczą, przede wszystkim w zakresie rolnym (stymulacja produkcji określonych płodów rolnych i spirytusu), społecznym (oddziaływanie na konsumpcję alkoholu i jej strukturę)
i fiskalnym (zabezpieczenie określonych dochodów dla budżetu państwa).
Wprowadzenie znacznej liberalizacji w działalności gospodarczej w pewnym stopniu ograniczyło
wpływ państwa na działalność związaną z wytwarzaniem spirytusu i wyrobów spirytusowych, przede
wszystkim w zakresie bilansowania wielkości produkcji, zużycia surowców i obrotu spirytusem, a kompetencje koncesyjne wprowadzone przepisami ustawowymi zostały umiejscowione w różnych resortach.
W dotychczasowych rozważaniach nad formą monopolu spirytusowego zgłaszane były generalnie
trzy koncepcje tego monopolu, tzn.:
monopolu fiskalnego,
monopolu o charakterze gospodarczym,
monopolu administracyjnego.
Projekt ustawy o Państwowym Monopolu Spirytusowym (nr 384) odpowiada generalnie koncepcji
monopolu o charakterze gospodarczym. Powołana Spółka Skarbu Państwa "Polmos" prowadziłaby m.in.
na zasadach wyłączności obrót spirytusem i wyrobami spirytusowymi, przygotowywała bilanse roczne i
wieloletnie spirytusu, zagospodarowywanie nadwyżek spirytusu surowego, prowadzenie prac na rzecz
organu administracji państwowej tj. Biura Państwowego Monopolu Spirytusowego. Proponowana spółka
utrzymywałaby się z prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji i obrotu spirytusem,
bądź ze składek zrzeszonych podmiotów gospodarczych.
Powołanie Państwowego Monopolu Spirytusowego w prezentowanej formie oznacza całkowitą monopolizację produkcji wyrobów spirytusowych, a więc powrót do systemu nakazowo-rozdzielczego w produkcji i obrocie spirytusem i wyrobami spirytusowymi oraz odebranie samodzielności gospodarczej
przedsiębiorstwom przemysłu spirytusowego. Nie wydaje się ponadto zasadne powoływanie jednostki
monopolizującej produkcję i obrót, pozostawiając oddzielnie działalność koncesyjną.
Poza tym budzi wątpliwość tworzenie monopolu typu gospodarczego w okresie podejmowania w
Polsce prac związanych z dostosowywaniem ustawodawstwa do norm obowiązujących w Unii Europejskiej.
BSE
3
Należy przy tym zwrócić uwagę na występujące w U.E. tendencje do ograniczania monopolu - do ich likwidacji włącznie. Jednocześnie w Polsce - mającej dostosowywać przepisy do obowiązujących w Europie
Zachodniej - wprowadzony byłby monopol gospodarczy.
Natomiast projekt ustawy o Państwowym Monopolu Spirytusowym, zawarty w druku nr 488, realizuje
koncepcję monopolu o charakterze administracyjnym. W projekcie zakłada się utworzenie organu administracji państwowej podległego Ministrowi Finansów. Przejąłby on kompetencje dotychczasowych
trzech resortów w zakresie koncesjonowania tj.:
- Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - w zakresie koncesjonowania produkcji spirytusu i
wyrobów spirytusowych,
- Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w zakresie koncesjonowania importu wyrobów
spirytusowych i ustalania wielkości kontyngentów przywozu,
- Ministra Przemysłu i Handlu w zakresie wydawania zezwoleń na hurtowy obrót wyrobami spirytusowymi.
W obecnej sytuacji zasadne byłoby przyjęcie do realizacji koncepcji monopolu administracyjnego
podlegającego Ministrowi Finansów.
Zdaniem Rządu nie ma jednak potrzeby powoływania odrębnego organu administracji państwowej.
Dla realizacji ww. zadań powinna być powołana odpowiednia komórka administracyjna w Ministerstwie
Finansów.
Zrealizowanie tej koncepcji mogłoby nastąpić przez wprowadzenie odpowiednich zmian w ustawie
z dnia 29 grudnia 1982 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych.
Uznając, iż w chwili obecnej w pierwszej kolejności zachodzi potrzeba ustalenia wyboru koncepcji
państwowego monopolu spirytusowego, Rząd nie ustosunkowuje się do poszczególnych artykułów ww.
projektów ustaw. Szczegółowe uwagi zostaną zgłoszone po określeniu przez Sejm, który projekt ma być
przedmiotem dalszych obrad (projekt zawarty w druku nr 384 czy projekt zawarty w druku nr 488).
Warszawa, 1994-07-31
4
BSE
ZAŁĄCZNIK 2
Artykuł 37 Traktatu Rzymskiego
BSE
5
ARTYKUŁ 37
1.
Członkowie Wspólnoty zreorganizują stopniowo monopole krajowe o charakterze
handlowym w ten sposób, aby z upływem okresu przejściowego wykluczona
została wszelka dyskryminacja między obywatelami Państw będących Członkami
Wspólnoty w zakresie warunków zaopatrzenia oraz zbytu.
Postanowienia niniejszego artykułu odnoszą się do wszelkich organizacji, przy pomocy których Członek Wspólnoty, de jure lub de facto, kontroluje, kieruje lub poważnie wpływa, bezpośrednio lub pośrednio, na przywóz lub wywóz w obrotach miedzy Członkami Wspólnoty. Postanowienia te odnoszą się również do monopoli przez
Państwo delegowanych.
2.
Członkowie Wspólnoty nie będą podejmowali żadnych nowych zarządzeń, które byłyby sprzeczne z zasadami podanymi w punkcie 1, lub które by ograniczały postanowienia artykułów dotyczących znoszenia ceł i ograniczeń ilościowych w wzajemnych obrotach między Członkami Wspólnoty.
3.
Tempo wprowadzania zarządzeń przewidzianych w punkcie 21 powinno być przystosowane do usuwania ograniczeń ilościowych na te same produkty, przewidzianego w artykułach 30 do 34 włącznie.
Jeżeli dany produkt podlega monopolowi krajowemu o charakterze handlowym tylko w jednym lub kilku Państwach będących Członkami Wspólnoty, Komisja może
zezwolić innym Państwom będącym Członkami Wspólnoty na stosowanie środków
zabezpieczających, których warunki i tryb sama ustali, tak długo dopóki nie nastąpi
przystosowanie przewidziane w punkcie 1.
4.
W odniesieniu do monopolu o charakterze handlowym, który stosuje reglamentację w
celu ułatwienia zbytu lub podwyższenia cen na artykuły rolne, należy stworzyć przy
stosowaniu postanowień niniejszego artykułu odpowiednie gwarancje zatrudnienia
oraz poziomu życia zainteresowanych producentów, uwzględniając tryb możliwych
przystosowań oraz niezbędnej specjalizacji.
5.
Zobowiązania Członków Wspólnoty zachowują moc obowiązującą tylko w takim zakresie, w jakim zgodne są one z istniejącymi układami międzynarodowymi.
6.
Począwszy od pierwszego etapu, Komisja będzie udzielać zaleceń dotyczących sposobu i tempa przystosowania przewidzianego w niniejszym artykule.
7.
Dostosowanie prawa polskiego do prawa Wspólnoty wymaga uwzględnienia dwóch istotnych
czynników: okresu, w którym Polska musi wywiązać się ze swoich zobowiązań wynikających z Umowy o Stowarzyszeniu oraz kierunku, w którym skierowane są wysiłki organów Wspólnoty na rzecz
wprowadzania w życie Artykułów 37 i 90 Traktatu Rzymskiego.
6
BSE
ZAŁĄCZNIK 3
Orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich
w sprawie monopoli spirytusowych
(alkoholowych)
(Fragment raportu przygotowanego przez firmę Van Bael & Bellis dla Urzędu Antymonopolowego).
BSE
(i)
7
Charakter monopoli handlowych
W tym sektorze monopolowe prawa wyłączne obejmowały produkcję, im-
port i eksport alkoholu oraz dystrybucję importowanego i krajowego alkoholu. Stwierdzono występowanie monopoli w dziedzinie importu i zbytu we Francji, Niemczech i Portugalii. Monopol w Portugalii korzysta! również z praw wyłącznych w dziedzinie produkcji
i eksportu alkoholu.
W Niemczech i we Francji wszystkie istniejące prawa wyłączne na import i
zbyt importowanych produktów zostały zniesione. Nie jest jednak jasne w jakim zakresie prawa wyłączne monopolu w Portugalii zostały zmienione zgodnie z wymogami Artykułu 208 Układu o Przystąpieniu Portugalii do EWG.
Trybunał Sprawiedliwości odegrał istotną rolę w reorganizacji monopoli alkoholowych. W sprawie Manghera2, na przykład, Trybunał orzekł, że prawa wyłączne w dziedzinie importu alkoholu są nielegalne per je.
(ii)
Zasady dotyczące obrotu
W czasie gdy jeszcze funkcjonowały prawa wyłączne w dziedzinie importu i
prawa w dziedzinie zbytu obejmujące także produkty importowane, Trybunał dokonał analizy następującego środka:
2
Pubblico Ministeria v. Flavio Manghero & Others [1976] ECR 91.
8
BSE
a. Wprowadzenie nowej opłaty od importowanych produktów alkoholowych, która
uprzednio była naliczana jedynie od alkoholu krajowego.
Na podstawie tych faktów, Trybunał orzekł w sprawie Cinzano3 , że jeżeli importowana produkty alkoholowe i krajowe produkty alkoholowe podlegają tej samej
opłacie, nie stanowi to naruszenia postanowień Artykułu 37.
Następujące środki zostały zbadane przez Trybunał z punktu widzenia zgodności z postanowieniami Artykułu 37 po zniesieniu praw wyłącznych obejmujących towary importowane:
a. Nałożenie w Niemczech na importowany alkohol opłat, równych podatkowi pobieranemu od
alkoholu krajowego, z których wpływy były przeznaczone na ogólne wydatki budżetu
państwa, podczas gdy część podatku od alkoholu krajowego była przeznaczona na pokrycie kosztów administracyjnych ponoszonych przez państwowy monopol w dziedzinie
zbytu w związku z dystrybucją krajowych produktów alkoholowych.
Na podstawie tych faktów, Trybunał orzekł w sprawie Rewe4, że jeżeli importowane
produkty alkoholowe i krajowe produkty alkoholowe są opodatkowane w takim samym
stopniu, wówczas nie ma naruszenia postanowień Artykułu 37, nawet jeżeli część przychodów z opłaty nałożonej na krajowy alkohol finansuje funkcjonowanie monopolu w
dziedzinie zbytu, a opłata nałożona na produkty importowane zasila budżet państwa, pod
warunkiem jednak, że wysokość podatku jest określona przez administrację publiczną (a
nie przez monopol).
3
Cinzano v. Hauptzollamt Saarbrucken [1970] ECR 1089, str. 1096 (ustęp 9).
4
Rewe v Hauptzollamt Landati [1976] ECR 181 str. 195 (ustęp 14).
BSE
9
b.
Wprowadzenie
w
Niemczech
alkoholowych,
która
obliczono
nowej
opłaty
na
podstawie
od
importowanych
różnicy
pomiędzy
produktów
(1)
ceną
płaconą przez monopol w dziedzinie zbytu krajowym producentom alkoholu
oraz (2) najniższą możliwą ceną eksportową z innych Krajów będących
Członkami Wspólnoty. Opłata ta miała na celu zabezpieczenie poziomu
życia i zatrudnienia producentów alkoholu.
Na podstawie tych faktów-, Trybunał orzekł w sprawie Miritz5,. że nałożenie dyskryminującej opłaty na importowany alkohol nie może być uzasadnione względami poziomu życia i zatrudnienia określonych w Artykule 37(4), a zatem jest sprzeczne z postanowieniami Artykułu 37(1).
c.
Zwiększenie
alkoholu,
w
Niemczech
które
dotyczyło
stawki
w
podatku
równym
nałożonego
stopniu
na
spożycie
spożycia
alkoholu
importowanego jak i krajowego, lecz było skonstruowane w taki sposób,
aby
dodatkowe
poniesionych
przez
zobligowany
do
ceny
kupna,
dochody
z
państwowy
płacenia
tego
monopol
krajowym
przewyższającej
tytułu
cenę
w
służyły
dziedzinie
na
pokrycie
zbytu,
producentom
alkoholu
odsprzedaży
produktów
który
strat
był
gwarantowanej
przez
ten
monopol.
Na podstawie tych faktów, w sprawie Hansen6 Trybunał orzekł, że jeżeli państwowy
monopol w dziedzinie zbytu finansowany z funduszy publicznych sprzedaje swoje produkty alkoholowe na rynku po cenach niższych niż ceny płacone za te produkty krajowym
producentom alkoholu i niższych niż ceny porównywalnych produktów alkoholowych z
importu, mamy wówczas do czynienia z dyskryminacją importowanych towarów w rozumieniu Artykułu 37.
d.
Wewnętrzny podatek nałożony we Francji na niektóre krajowe produkty alkoholowe,
przewyższający podatek od podobnych produktów alkoholowych importowanych z innych Krajów będących Członkami Wspólnoty.
5
Hauptzollamt Góttingen and Bundesfinantzminister v Wolfgang Miritz [1976] ECR 217, str. 230-231, pkt. 1112
6
Hansen GmbH & Co. v. Hauptzollamt Flensburg (Hansen ID [1979] ECR 935, str. 954-956 (pkt 12 i następne).
10
BSE
Na podstawie tych faktów, Trybunał orzekł w sprawie Peureux7t że nierówne traktowanie krajowych i importowanych towarów na niekorzyść towarów produkowanych w kraju nie stanowi
naruszenia postanowień Artykułu 37.
7
S.A. des Grandes Distilleries Peureux v. Directeur des Services Fiscaux de la Haute-Saśne et Territoire de Belfon
(Pereux I) [1979] ECR 897.