Kompetencje powiatów ziemskich w Polsce

Studia i Materiaïy, 1/2015 (18): 37– 50
ISSN 1733-9758, © Wydziaï ZarzÈdzania UW
DOI 10.7172/1733-9758.2015.18.3
Kompetencje powiatów ziemskich w Polsce
Iwona Koza*
SamorzÈd terytorialny to niezaleĝny, autonomiczny organizm, o którego istocie przesÈdzajÈ
jego podmiot, przedmiot oraz sprawowane zadania.
SamorzÈdnoĂÊ lokalna funkcjonuje, opierajÈc siÚ na zasadach subsydiarnoĂci, samodzielnoĂci, decentralizacji demokratycznej i wolnoĂci. Obecnie funkcjonujÈce w Europie systemy
zaleĝÈ od prowadzonej przez dane pañstwo polityki, istniejÈcych w nim struktur administracyjnych i politycznych, uwarunkowañ gospodarczych oraz zaïoĝonych i przyjÚtych systemów
kierowania. Za wzorzec administracji zdecentralizowanej moĝe sïuĝyÊ samorzÈd terytorialny
we Francji, Wielkiej Brytanii czy w Niemczech.
Polski system samorzÈdu terytorialnego ksztaïtuje siÚ od siedmiu stuleci. Szczególne piÚtno
wywarïy na nim czasy rozbiorowe i perturbacje w zeszïym stuleciu. ZrÚby obecnego systemu
zostaïy poïoĝone dwadzieĂcia trzy lata temu. Konstrukcja powiatu nie speïnia jednak wymagañ nowoczesnej administracji publicznej, jest przedmiotem uwag krytycznych, tym bardziej, ĝe
kolejne ekipy rzÈdzÈce odbierajÈ tym jednostkom samorzÈdowym kompetencje, pozbawiajÈc
je tym samym sensu istnienia.
Wnioski z badania poruszanych wyĝej kwestii oraz potencjalne rozwiÈzania mogÈ byÊ zaprezentowane na schematach blokowych wynikajÈcych z obserwacji zarówno tïa historycznego,
jak i otoczenia geopolitycznego oraz obowiÈzujÈcego prawodawstwa. WïÈczyÊ tu równieĝ
moĝna konkluzje pïynÈce z badania statystycznego obszarów spoïecznego, gospodarczego,
ibfinansowego. TreĂÊ niniejszego artykuïu, ze wzglÚdu na wymogi redakcyjne, nie bÚdzie obejmowaÊ szczegóïowego wnioskowania statystycznego, a stanowiÊ bÚdzie tylko odniesienie do
konkluzji pïynÈcych z badañ analitycznych.
Korekta systemu powiatów ziemskich jest niezbÚdna. Warto prezentowaÊ koncepcje mogÈce
wesprzeÊ procesy reform odnoszÈce siÚ do tych jednostek samorzÈdowych, wĂród których
najkorzystniejszym pomysïem wydaje siÚ korekta kompetencji tych jednostek samorzÈdowych. Potrzebne sÈ jednak dalsze, bardziej szczegóïowe analizy sytuacji polskich powiatów
ziemskich.
Sïowa kluczowe: powiat ziemski, kompetencje jednostek samorzÈdowych, governance.
Nadesïany: 6.08.2014 | Zaakceptowany do druku: 10.10.2014
The Powers of Rural Districts in Poland
Local government is an independent, autonomous body, which essentially prejudge its subject,
object, and duties performed according to the principle of subsidiarity, autonomy, decentralization, democracy and freedom.
The existing systems in Europe depend conducted by the state policy in the existing administrative structures and political and economic conditions assumed and adopted management
systems. A model of decentralized administration can serve local government in France, in
the UK, or in Germany.
Polish system of local government is formed from seven centuries. Special stigma had on the
partitioning and perturbation times in the last century. The foundations of the current system
* Dr Iwona Koza – Pañstwowa Wyĝsza Szkoïa Zawodowa w Cheïmie, Instytut Matematyki i Informatyki.
Adres do korespondencji: Pañstwowa Wyĝsza Szkoïa Zawodowa w Cheïmie, Instytut Matematyki
ibInformatyki, 22-100 Cheïm, ul. Pocztowa 54A, e-mail: [email protected].
were laid twenty-two years ago. However, the construction of the districts does not meet the
requirements of modern public administration, is subject to criticism, the more that subsequent governments take away their powers, thereby depriving them of the meaning of existence.
The study addressed the above issues and possible solutions can be presented in block diagrams, which will be based on the observation of the historical background and the geopolitical environment and the existing legislation. Turn on here can also be conclusions derived
from the survey areas of social, economic, and financial. Due to the limited length of this
article, it will skip the detailed statistical analysis and will be only a reference to the conclusions of analytical tests.
Correction system of districts is essential. The best solution seems to be a correction of the
competence of those local government units. Nevertheless, the need for further, are more
detailed analysis of situation of Polish rural districts.
Keywords: rural district, the powers of local government units, governance.
Submitted: 6.08.2014 | Accepted: 10.10.2014
JEL: E62, E65, G28, H70, H71, H72, H76
1. Wprowadzenie
SamorzÈdy terytorialne to jednostki
ob charakterze korporacyjnym wyposaĝone
w osobowoĂÊ prawnÈ o charakterze publicznym i prywatnym. Jednostki te sÈ niezbÚdne
i fundamentalne dla spoïeczeñstw, w pewnym stopniu warunkujÈ ich byt.
Warunkiem niezbÚdnym i fundamentalnym dla kaĝdego spoïeczeñstwa jest
stworzenie i utrzymywanie okreĂlonego
ïadu spoïecznego, umoĝliwiajÈcego jego
sprawne funkcjonowanie, w tym okreĂlenie
reguï, zasad i kryteriów, które bÚdÈ wyznaczaïy ten ïad. Z powyĝszych powodów, obok
organów pañstwowych, w obszarze ĝycia
publicznego funkcjonujÈ organy samorzÈdu
terytorialnego (Dylewski, Filipiak i Gorzaïczyñska-Koczkodaj, 2006; Kasiñski, 2008).
Prawo obywateli do uczestniczenia
wb zarzÈdzaniu sprawami publicznymi
wchodzi w zakres demokratycznych zasad
wspólnych dla wszystkich pañstw europejskich. Jest to moĝliwe przy zaïoĝeniu istnienia spoïecznoĂci lokalnych wyposaĝonych wborgany decyzyjne, ukonstytuowane
wb sposób demokratyczny, korzystajÈce
zb szerokiej autonomii w zakresie kompetencji, form wykonywania uprawnieñ oraz
Ărodków niezbÚdnych do realizacji zadañ.
Autonomia – zgodnie z etymologiÈ jÚzyków europejskich – jest substytucyjnym
okreĂleniem dla samorzÈdnoĂci, niezawisïoĂci, samostanowienia. W rzeczywistoĂci
samorzÈdów terytorialnych powinno siÚ
to przekïadaÊ na wiarygodne prowadzenie spraw publicznych poprzez wyïonione
Wydziaï ZarzÈdzania UW
wbdrodze wyborów organy dla dobra beneficjentów – mieszkañców danego obszaru
stanowiÈcych podmiot kaĝdej wspólnoty
lokalnej. Ustawodawstwo, zarówno ogólnoeuropejskie, jak i suwerenne stanowienie prawa w kaĝdym pañstwie, wyznacza
samorzÈdom zadania obligatoryjne –
dopeïniajÈce w stosunku do zadañ wykonywanych przez centralne organa wïadzy.
Zabezpiecza ono równieĝ wykonywanie
oraz finansowanie tych lokalnych zadañ,
ab takĝe sprawuje nadzór nad rzetelnoĂciÈ
ich wypeïniania (Dolnicki, 2003). Tymczasem kwestia zasady podziaïu kompetencji
miÚdzy pañstwo a samorzÈd jest staïym
obszarem sporu.
W sferze samorzÈdu terytorialnego
widoczne sÈ specyfika i unikalny charakter kaĝdego pañstwa. Kolejne akapity
niniejszego artykuïu stanowiÈ charakterystykÚ systemów samorzÈdowych na naszym
kontynencie. Na jej tle przedstawiona jest
specyfika i kïopotliwe kwestie dotyczÈce
polskich jednostek samorzÈdu terytorialnego, zwïaszcza jeĂli chodzi o problematykÚ finansowania ich zadañ. Stanowi ona
zarówno o poziomie obciÈĝenia jednostek
samorzÈdowych – ponoszonych przez nie
kosztach, jak i o wieloaspektowych konsekwencjach funkcjonowania takich, a nie
innych rozwiÈzañ prawno-finansowych,
tzn. o efektach funkcjonowania polskich
samorzÈdów. Przedmiotem opracowania sÈ
powiaty ziemskie w Polsce, poniewaĝ ten
szczebel samorzÈdu i jego funkcjonowanie
okazujÈ siÚ kumulowaÊ w sobie najwiÚcej
kontrowersji. Okres badania, do którego
DOI 10.7172/1733-9758.2015.18.3
37
odnoszÈ siÚ wnioski przedstawione w dalszej czÚĂci niniejszego artykuïu, odnosi siÚ
do lat 2004–2013 i dotyczy wszystkich 314
powiatów ziemskich1.
OpierajÈc siÚ na powyĝszych spostrzeĝeniach, warto podjÈÊ dyskusjÚ nad aktualnymi problemami rozwoju teorii i praktyki
funkcjonowania polskich samorzÈdów oraz
wskazaÊ odnoĂne obszary badawcze.
W omawianym kontekĂcie moĝna
postawiÊ hipotezÚ, ĝe legislacja stanowiÈca
obwydatkach polskich powiatów ziemskich
utrwala nieprawidïowoĂci w funkcjonowaniu tych jednostek. W zwiÈzku z tym warto
zastanowiÊ siÚ nad korektami kompetencji
polskich powiatów ziemskich. Warto, stosujÈc odpowiednie narzÚdzia badawcze2,
pozyskaÊ wiedzÚ o tym, co w omawianej
problematyce funkcjonuje nieprawidïowo
i powinno byÊ naprawione, zreformowane,
jak i zasugerowaÊ program naprawczy,
majÈcy na celu przezwyciÚĝenie zidentyfikowanych trudnoĂci i poprawÚ sytuacji
oraz ocenÚ wprowadzonych zmian. Wnioski
zostanÈ, na potrzeby niniejszego artykuïu,
skoncentrowane gïównie na korekcie kompetencji polskich powiatów ziemskich.
2. Zarys kompetencji samorzÈdów
terytorialnych w Europie
PoczÈtków wspóïczesnego samorzÈdu
terytorialnego naleĝy upatrywaÊ w przeïomie umysïowym i politycznym epoki
oĂwiecenia. Uksztaïtowanie koncepcji praw
naturalnych, przyznanie podmiotowoĂci
jednostce i akcentowanie roli rozumu ludzkiego szïy w parze z modyfikacjÈ systemu
nauczania, rozwojem rynku prasowego
i postulatami radykalnych przemian. Na
gruncie idei rewolucji francuskiej zrodziïy
siÚ trzy teorie samorzÈdu terytorialnego:
– teoria naturalistyczna samorzÈdu, której
fundamentalna struktura wyksztaïciïa siÚ
we Francji;
– teoria pañstwowej samorzÈdnoĂci, która
powstaïa w Prusach;
– teoria polityczna samorzÈdu, która
powstaïa w Wielkiej Brytanii, a w szczególnoĂci w Anglii.
W najwczeĂniejszej teorii samorzÈdu –
teorii naturalistycznej – samorzÈd zostaï
przeciwstawiony pañstwu jako czynnik
od niego niezaleĝny. W ramach tej teorii
wyksztaïciïa siÚ wolnoĂÊ gminy wyprowadzona z naturalnego prawa komuny. Gmina
jest wiÚc starsza od pañstwa i to pañstwo
38
od gminy wywodzi swe prawa. Pañstwo jest
wïaĂciwie federacjÈ gminy. Pañstwo istnieje
dla gminy, gmina jest nietykalna dla pañstwa. Gmina zaïatwia sprawy niezmiennie
wynikajÈce z natury jednostki i ma wïasny
nienaruszalny zakres dziaïania. Nadzór nad
samorzÈdem w tej teorii praktycznie nie
istniaï – zgodnie z twierdzeniem „nikomu
nic do tego, jak dziaïa samorzÈd”. Tej teorii
zawdziÚcza siÚ podjÚcie wïadzy komunalnej, tzw. czwartej wïadzy. Rozwijaïa siÚ ona
gïównie we Francji. Od poïowy XIX wieku
zaczÚto zauwaĝaÊ, ĝe nie ma moĝliwoĂci
traktowania samorzÈdu jako niezaleĝnego
bytu od innych wïadz, a prawo komunalne
jest czÚĂciÈ prawa pañstwowego (Oates,
1999; Rajca, 2008).
Zgodnie z teoriÈ pañstwowej samorzÈdnoĂci, powstaïÈ w Prusach, pañstwo
samodzielnie wykonuje wïadzÚ poprzez
swoje organy, ale moĝe przekazaÊ czÚĂÊ
swojej wïadzy spoïecznoĂciom miejscowym, które sÈ odrÚbnymi podmiotami
prawnymi, wchodzÈcymi w stosunki prawne
z pañstwem. Wedïug tej teorii samorzÈd
polega na wykonywaniu praw zwierzchnich
odstÈpionych przez pañstwo korporacjom
samorzÈdowym. RealizujÈ one zadania na
podstawie ustaw i w ich granicach, ab ich
organy pochodzÈ z demokratycznych wyborów i podlegajÈ nadzorowi pod wzglÚdem
kryterium legalnoĂci. U podstaw teorii pañstwowej samorzÈdnoĂci leĝy idea powoïania lokalnego spoïeczeñstwa terenowego
do wykonywania administracji pañstwowej
w terenie. Zakïada siÚ, ĝe pañstwo moĝe
wykonywaÊ wïadzÚ bezpoĂrednio poprzez
podlegïe mu organy. CzÚĂÊ tej wïadzy
moĝe ono przekazaÊ spoïeczeñstwu miejscowemu, które stanowi odrÚbnÈ osobÚ
prawnÈ, wchodzÈcÈ w stosunki prawne
zb pañstwem. Lokalna osoba prawna staje
siÚ podmiotem samorzÈdu wówczas, gdy
pañstwo upowaĝnia jÈ i zobowiÈzuje do
realizacji okreĂlonej funkcji administracji
pañstwowej. Nowoczesny samorzÈd terytorialny uksztaïtowaï siÚ zatem wtedy, gdy
stosunek wïadzy pañstwowej przestaï byÊ
jednostronnym stosunkiem poddania siÚ
suwerenowi, a staï siÚ dwustronnym stosunkiem prawnym, zakïadajÈcym istnienie
praw podmiotowych jednostek i ich zbiorowoĂci.
Wedïug teorii politycznej samorzÈdu
nie jest on tworem prawnym, a jest tworem
politycznym – samorzÈd to nie rozwiÈzanie prawne, ale okreĂlona myĂl polityczna;
Studia i Materiaïy 1/2015 (18)
istotÚ samorzÈdu terytorialnego stanowi
udziaï obywateli w administracji publicznej oraz istnienie kolegialnych organów
samorzÈdowych. Dalsze prawidïowoĂci
zawarte w teorii politycznej gïoszÈ, ĝe nie
moĝna wypracowaÊ staïych zasad i reguï
funkcjonowania samorzÈdu. O samorzÈdzie moĝna byïoby mówiÊ, gdyby urzÚdnicy
nie byli wynagradzani i nie byliby zaleĝni
od rzÈdu. Niezaleĝny samorzÈd powstanie
dopiero wtedy, gdy stworzy siÚ niezaleĝnoĂÊ
(Swianiewicz, 1997; StÚpieñ, 2006).
Istotne znaczenie dla rozwoju teorii ib praktyki samorzÈdu miaïa francuska
i pruska myĂl teoretyczna, pod wpïywem
której samorzÈd terytorialny nabieraï charakteru demokratycznego. Jego podstawÈ
byïa idea udziaïu spoïeczeñstwa w wykonywaniu administracji pañstwowej. Przenikïa ona do ustaw poszczególnych krajów
europejskich ib juĝ od koñca XIX wieku
upowszechniïa siÚ instytucja nowoczesnego samorzÈdu terytorialnego, która do
dnia dzisiejszego ksztaïtuje system zarzÈdu
lokalnego wb Europie (MacGregor Burns,
1979; Sanford, 2004; Maciejewski, 2006).
Obecnie – w konsekwencji przeobraĝeñ
dziejowych – realizowane sÈ róĝne koncepcje samorzÈdu terytorialnego (Kleer, 2008).
2.1. System francuski
SamorzÈd terytorialny we Francji jest
wzorcowym przykïadem administracji
zdecentralizowanej3. Regiony francuskie,
utworzone po drugiej wojnie Ăwiatowej dla
celów administracji rzÈdowej, w 1982 roku
staïy siÚ jednostkami samorzÈdu terytorialnego, nie uzyskaïy jednak ĝadnych uprawnieñ ustawodawczych. Francja stanowi
tym samym przykïad regionalizmu administracyjnego, który moĝna przeciwstawiÊ
regionalizmowi politycznemu w sensie
powszechnej autonomii regionalnej.
WspóïczeĂnie we Francji obowiÈzuje trójszczeblowa struktura samorzÈdu lokalnego:
gminy, departamenty oraz regiony. PosiadajÈ one status wspólnot lokalnych albo
terytorialnych. Do cech jednostek samorzÈdowych naleĝÈ odrÚbna osobowoĂÊ prawna,
istnienie na danym obszarze spoïecznoĂci
uksztaïtowanych historycznie, które charakteryzuje interes lokalny oraz wyïanianie rad lokalnych w wyborach powszechnych oraz bezpoĂrednich (Gremion, 2002).
Niezmiennie przez ostatnie dziesiÚciolecia, samorzÈd francuski aktywnie realizowaï
formuïÚ administracji zdecentralizowanej.
Wydziaï ZarzÈdzania UW
2.2. System brytyjski (anglosaski)
Wielka Brytania to kraj tzw. klasycznego
samorzÈdu terytorialnego. Od czasów feudalnych Brytyjczycy niezmiennie przywiÈzujÈ do sïowa „samorzÈd” duĝo wiÚkszÈ
wagÚ niĝ w innych krajach. Administracja
terytorialna Wielkiej Brytanii, a zwïaszcza Anglii, jest od Ăredniowiecza oparta
na peïnym samorzÈdzie terytorialnym
(’okucijewski, 1998). Z punktu widzenia
Brytyjczyków samorzÈd oznacza sposób
rzÈdzenia, gdzie obywatele biorÈ udziaï
we wszystkich kierunkach wïadzy pañstwowej, czy to w ustawodawstwie, administracji, czy w sÈdownictwie. SpecyficznÈ cechÈ
ustroju Wielkiej Brytanii jest brak konstytucji wbznaczeniu formalnym – konstytucji
spisanej. Zamiast niej o ustroju pañstwa
informuje konstytucja w sensie materialnym, to znaczy ogóï norm i zasad dotyczÈcych wykonywania wïadzy. Kompetencje
administracji lokalnej w Wielkiej Brytanii
majÈ ěródïa w nastÚpujÈcych aktach prawnych: ustawach, prawodawstwie delegowanym, ustawodawstwie indywidualnym oraz
regulaminach (Turpin, 1986; Wojnicki,
2003). Wbsystemie anglosaskim caïoksztaït
administracji terytorialnej skupiony jest
wb rÚkach niezaleĝnych od administracji
rzÈdowej róĝnorodnych organów samorzÈdowych, wybieranych i odwoïywanych przez
ludnoĂÊ miejscowÈ, wykonujÈcych zadania
powierzane w innych pañstwach administracji rzÈdowej (Guziejewska, 2000; Rajca,
2007).
SamorzÈd brytyjski to modelowy przykïad silnych samorzÈdów z utrwalonÈ od
wieków tradycjÈ oraz wartÈ naĂladowania
peïnÈ decentralizacjÈ wïadzy lokalnej.
2.3. System niemiecki
InteresujÈcy przykïad ksztaïtowania
samorzÈdu terytorialnego jako podstawowej formuïy decentralizacji administracji
stanowiÈ Niemcy (Palmowski 2002; Izdebski, 2006)
Niemiecka ustawa zasadnicza w peïni
gwarantuje niezaleĝnoĂÊ samorzÈdu.
Wszystkie jego szczeble dziaïajÈ samodzielnie i na wïasnÈ odpowiedzialnoĂÊ. Organy
rzÈdowe majÈ doĂÊ ograniczonÈ moĝnoĂÊ
wnikania w sferÚ spraw zastrzeĝonych dla
wïadz lokalnych. Te ostatnie mogÈ zresztÈ
wystÈpiÊ na drogÚ sÈdowÈ o ochronÚ swoich praw poprzez sÈdy administracyjne
ibZwiÈzkowy Trybunaï Konstytucyjny. Konstytucja Niemiec stanowi, iĝ prawodawstwo
DOI 10.7172/1733-9758.2015.18.3
39
komunalne naleĝy do kompetencji poszczególnych krajów zwiÈzkowych. W zwiÈzku
zb tym, zasady dziaïania samorzÈdu lokalnego precyzujÈ ustalenia zawarte w ustawach zasadniczych krajów zwiÈzkowych
ObejmujÈ one zwyczajowo: istotÚ samorzÈdu i jego zadania, strukturÚ samorzÈdu
i zarzÈdzania, gospodarkÚ samorzÈdu oraz
nadzór nad jego dziaïalnoĂciÈ (Appuhn,
2008).
3. Wspóïczesne systemy samorzÈdu
terytorialnego
WspóïczeĂnie, w odniesieniu do polityki
stosowanej na linii pañstwo–samorzÈd, najczÚĂciej stosowane sÈ: polityka neoliberalna
oraz polityka postkeynesowska. Wbpolityce
finansowej i rozwiÈzaniach teoretycznych
teorii neoliberalnej, która zyskaïa sobie
ostatnio wielu zwolenników w krajach
anglosaskich, we Francji i Niemczech,
dominuje tzw. teoria neutralnoĂci. Polega
ona na nieingerowaniu pañstwa wb ĝycie
gospodarcze i oparciu systemu gospodarczego na prostych, jednolitych ib niskich
stawkach podatkowych. Mimo przyjÚcia
poglÈdów neoliberalnych przez wielu praktyków gospodarczych, polityki neoliberalnej nie stosuje siÚ w praktyce wiÚkszoĂci
pañstw w odniesieniu do gospodarki lokalnej, jak równieĝ i jednostki lokalne nie
bazujÈ na tej teorii w swojej praktyce zarzÈdzania. Duĝa gama róĝnorodnych form
ib konstrukcji dotacji, subwencji, udziaïów
i innych form pomocy finansowej Ăwiadczy
o stosowaniu przez pañstwo zdywersyfikowanych instrumentów interwencji finansowej w odniesieniu do gospodarki lokalnej. A zatem, niezaleĝnie od czynionych
deklaracji, w praktyce w odniesieniu do
gospodarki lokalnej dominuje nie polityka
neoliberalna, lecz polityka postkeynesowska. ¥wiadczÈ o tym takĝe stosowane róĝne
formy subwencji i dotacji, z których wiele
ma charakter przedmiotowy, ingerujÈcy
w dziaïalnoĂÊ gospodarki lokalnej. Jako
formy oddziaïywania sÈ takĝe stosowane
róĝne warunki przy udzielaniu poĝyczek ze
Ărodków budĝetu pañstwa albo przez róĝne
fundusze i jednostki publiczne (Gajl, 1993).
WystÚpujÈce na Ăwiecie systemy samorzÈdu terytorialnego moĝna klasyfikowaÊ,
opierajÈc siÚ na nastÚpujÈcych kryteriach
(RuĂkowski, 1997; Kaczmarek, 2005):
– typ pañstwa;
– forma pañstwa;
40
– struktura podziaïu terytorialnego kraju;
– zakres i jakoĂÊ decentralizacji finansowej.
Tradycyjnie rozróĝnia siÚ dwa typy
pañstwa: socjalistyczne i kapitalistyczne.
Zarówno zasady ustrojowe, jak i systemy
finansów lokalnych obydwu typów tych
pañstw sÈ zasadniczo odmienne4. Zasada
oddzielenia samorzÈdu terytorialnego
od pañstwa, jako odrÚbnych podmiotów
publiczno-prawnych, z jej konsekwencjami ustrojowymi, majÈtkowymi i prawnymi, sytuuje finanse lokalne w pañstwach
kapitalistycznych w zasadniczo odmiennej
sytuacji od lokalnych finansów rad narodowych w pañstwach socjalistycznych,
w których obowiÈzywaïa jednoĂÊ mienia
ogólnonarodowego, skutkujÈca zasadÈ
jednolitej wïasnoĂci Ărodków finansowych, z wïÈczeniem do budĝetu pañstwa
takĝe budĝetów rad narodowych oraz centralizmu demokratycznego, zakïadajÈca
priorytet decyzji centralnych, opartych
na inicjatywach i konsultacjach szczebla
lokalnego. Wiele podstawowych rozwiÈzañ
technicznych wb obydwu systemach finansów lokalnych byïo podobnych, a wrÚcz
identycznych. Nauka finansów publicznych
w krajach socjalistycznych eksponowaïa
jednak zagadnienia dochodów wïasnych
rad narodowych, lokalnej samodzielnoĂci
finansowej i decentralizacji, wrÚcz je fetyszyzujÈc, gdy w krajach kapitalistycznych
poĂwiÚcano tym kwestiom znacznie mniej
uwagi. Moĝna to tïumaczyÊ zagroĝeniami,
jakie zasady ustrojowe pañstw socjalistycznych niosïy dla wïadzy lokalnej i finansów
lokalnych, co nie wystÚpowaïo w pañstwach
kapitalistycznych (Wilk i ’yszczak, 2004;
RuĂkowski i Dolnicki, 2007).
JeĂli chodzi o formÚ pañstwa, to wspóïczeĂni konstytucjonaliĂci wyróĝniajÈ w tym
zakresie dwie zasadnicze formy: pañstwa
unitarne oraz pañstwa federacyjne oraz
formÚ poĂredniÈ – pañstwa z konstytucyjnÈ zasadÈ autonomii regionalnej. Czasami uznaje siÚ pañstwo federacyjne za
moĝliwy rezultat decentralizacji pañstwa
unitarnego, zaĂ regionalizacjÚ pañstwa unitarnego za etap przejĂciowy do federacji.
Ze swej istoty budowa pañstwa federalnego
oraz struktura i kompetencje jego wïadz
sÈ odmienne niĝ w pañstwie unitarnym.
Wb konsekwencji takĝe charakter i struktura finansów lokalnych w tych pañstwach
sÈ zróĝnicowane. Dlatego na podstawie
kryterium formy pañstwa wyróĝnia siÚ trzy
Studia i Materiaïy 1/2015 (18)
systemy finansów lokalnych (Kociubiñski,
2008):
– finanse lokalne pañstw federalnych (np.
USA, Kanada, Belgia, Niemcy),
– finanse lokalne pañstw unitarnych, które
dotyczÈ przewaĝajÈcej liczby wspóïczesnych pañstw,
– finanse lokalne krajów z konstytucyjnÈ
zasadÈ autonomii regionalnej (Wïochy,
Hiszpania).
Róĝnice dotyczÈ gïównie zakresu finansów lokalnych oraz autonomii finansowej
wïadz lokalnych (traktowanych jako caïoĂÊ)
wobec wïadz centralnych (rzÈdowych)
(Weaver i Longoria, 2002; Kulesza, 2000).
W pañstwach federalnych musi wystÚpowaÊ
podziaï terytorialny na kraje bÈdě ich odpowiedniki, zaĂ w pañstwach z konstytucyjnÈ
zasadÈ autonomii regionalnej – podziaï
na autonomiczne regiony. Z kolei w pañstwach unitarnych, ze wzglÚdu na ich istotÚ,
podziaïy te wystÚpowaÊ nie mogÈ. Niemniej
jednak, we wszystkich formach wspóïczesnych pañstw wystÚpuje od 1 do 3 szczebli
podziaïu terytorialnego, co daje podstawÚ
do wyróĝnienia pañstw z:
• jednoszczeblowÈ,
• dwuszczeblowÈ,
• trójszczeblowÈ,
strukturÈ podziaïu terytorialnego (KosekWojnar i Surówka, 2002; Gilowska,
Pïoskonka, Prutis, Stec i Wysocka, 1997).
Niektórzy autorzy wyróĝniajÈ (StÚpieñ,
2006; Guziejewska, 2005):
• system póïnocny jedno- albo dwuszczeblowy, np.:
– w pañstwach unitarnych: Szwecji,
Danii, Finlandii, Wielkiej Brytanii,
Holandii, Irlandii;
– w pañstwach federalnych: Niemczech,
Belgii, Austrii;
• system ïaciñski z trzema szczeblami, np.
we Wïoszech, Hiszpanii, Francji, Polsce;
• system kontynentalny (nietypowy), np.
wbUSA, Japonii.
Z reguïy strukturze tej towarzyszy adekwatna struktura samorzÈdu terytorialnego,
a tej z kolei odpowiednia struktura finansów lokalnych. WieloĂÊ szczebli podziaïu
terytorialnego sprzyja rozszerzaniu zakresu
finansów lokalnych i decentralizacji finansów publicznych (RuĂkowski, 1997).
Wedïug kryterium zakresu i jakoĂci
decentralizacji finansów publicznych (lokalnego wïadztwa podatkowego) wyróĝnia siÚ
natomiast trzy systemy finansów lokalnych
(RuĂkowski, 1997; Blanc, 2002):
Wydziaï ZarzÈdzania UW
• oparte na znacznej decentralizacji ěródeï
dochodów, np. Szwecji i Danii,
• oparte na znacznej centralizacji tych ěródeï, np. we Francji, Wielkiej Brytanii czy
Holandii,
• poĂrednie, np. w Niemczech.
Szersza i bardziej pogïÚbiona analiza
tego zagadnienia pozwala wyróĝniÊ trzy
systemy finansowania jednostek lokalnych:
• skandynawski (Szwecja, Dania, Finlandia), gdzie podatki lokalne reprezentujÈ
20–50% wszystkich podatków ibod 10 do
20% PKB;
• ïaciñski (Wïochy, Francja, Hiszpania),
w którym wielkoĂÊ podatków lokalnych
stanowi okoïo 20% wszystkich podatków
i waha siÚ od 4 do 6% PKB;
• hanowerski (Niemcy, Wielka Brytania,
Holandia, Polska), w którym podatki
lokalne stanowiÈ 4–5% wszystkich
podatków i reprezentujÈ 1–2% PKB.
4. SamorzÈd terytorialny w Polsce
SamorzÈd terytorialny ma w Polsce
dïugÈ tradycjÚ. Funkcjonowaï on od poïowy
XIV w. – juĝ w tamtych czasach funkcjonowaïy struktury administracji samorzÈdowej i utrwalaïy siÚ pierwsze wartoĂci. Byïy
one z biegiem lat wiele razy modyfikowane
(Tucholska, 2007).
Czasy przedrozbiorowe i rozbiorowe
wywarïy piÚtno, które skutkuje do dziĂ
wysokim poziomem rozwoju lub zapóěnieniem gospodarczym i cywilizacyjnym
(Tucholska, 2007). Zarówno zaborca
austriacki, jak i pruski wnosili duĝe nakïady
finansowe w rozwój podlegïych im obszarów. Natomiast zaborca rosyjski wyzyskiwaï
i zubaĝaï zaleĝne od niego tereny.
W okresie miÚdzywojennym rozpoczÚto
ujednolicanie struktur samorzÈdowych.
Proces ten przerwaïa II wojna Ăwiatowa
(Leoñski, 2006).
Po II wojnie Ăwiatowej Polska wykazywaïa szczególnie duĝe przywiÈzanie do
wïasnych, przedwojennych tradycji. Polska Ludowa byïa zmuszona byïa jednak
do coraz rozleglejszej recepcji legislacji
radzieckich (Izdebski, 2006).
W roku 1950 roku zniesione zostaïy
urzÚdy starostów, których kompetencje
przejÚïy rady powiatowe5. W roku 1975
powiaty zniknÚïy z polskiej mapy administracyjnej6, a pojawiïo siÚ 49 województw.
Od roku 1990 zadaniowÈ lukÚ po powiatach przejÚïy urzÚdy rejonowe, które peï-
DOI 10.7172/1733-9758.2015.18.3
41
niïy funkcjÚ wyspecjalizowanych ogniw
administracji rzÈdowej. Wykonywaïy one
okreĂlone w ustawach zadania i kompetencje organów terenowych7.
Ostatnie dwie dekady dwudziestego
wieku byïy okresem znaczÈcej transformacji w zakresie lokalnej demokracji
wb caïym rozwijajÈcym siÚ Ăwiecie – transformacji poïÈczonej z decentralizacjÈ, tzn.
z przemieszczeniem wïadztwa politycznego, gospodarczego i administracyjnego
na rzecz samorzÈdów lokalnych (Bardhan
i Mookherjee, 2006). W roku 1989 Polska
rozpoczÚïa zasadniczÈ przebudowÚ swego
ustroju i gospodarki w kierunku demokratycznego ustroju i gospodarki rynkowej
(Szewc, 2010; Piotrowska-Marczak, 1997).
W latach 1990–1998 prowadzono prace
nad zmianÈ ukïadu administracyjno-terytorialnego i kompetencyjno-zadaniowego
(Sïobodzian, 2005). Ich zwieñczeniem sÈ
klauzule dotyczÈce samorzÈdu przejÚte
zbEuropejskiej Karty Rozwoju Lokalnego8,
a zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku9.
ObowiÈzujÈce od tego czasu rozwiÈzanie
to system (Kisiel, 2003; Miemiec, 1997):
– trójstopniowy10;
– dualistyczny, a wiÚc samorzÈd realizuje
zarówno wïasne zadania, jak i zadania
zlecone.
Na mocy ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziaïu terytorialnego pañstwa11 oraz ustawy o samorzÈdzie powiatowym12 od 1999 roku zadania
publiczne o charakterze ponadgminnym
przekazano powiatom. PrzyjÚto przy tym
zasadÚ, ĝe zadania powiatu nie mogÈ naruszaÊ zakresu dziaïania gmin. Powiat moĝe
na uzasadniony wniosek zainteresowanej
gminy przekazywaÊ jej jednak zadania
leĝÈce w jego kompetencji na warunkach
porozumienia (Gorzelak i Jaïowiecki, 2001;
Emilewicz i Wolek, 2000; Gilowska, 1999).
Konstrukcja powiatu nie speïnia wymagañ nowoczesnej administracji publicznej,
zbliĝajÈcej siÚ do prywatnej administracji
biznesu, w której jednym z najwaĝniejszych
kierunków przemian jest wprowadzenie
spïaszczonej i elastycznej struktury organizacyjnej, pozbawionej sztywnego podziaïu
na zadania (Considine i Giguere, 2008;
Piekara, 2003). Kwestionowanie istnienia
Ăredniego szczebla samorzÈdu terytorialnego wystÚpuje równieĝ z innych przyczyn.
Konstrukcja powiatu nie speïnia wymagañ nowoczesnej administracji publicznej,
42
która upodabnia siÚ coraz bardziej do
administracji prywatnego biznesu, elastycznej, mobilnej, pozbawionej sztywnego
podziaïu zadañ. W reformie powiatowej
nie uwzglÚdniono systemowego charakteru pañstwa, wb którym róĝne elementy
skïadowe powinny wzajemnie siÚ dopeïniaÊ, tworzÈc moĝliwie harmonijnÈ caïoĂÊ
(Dylewski, Filipiak i Gorzaïczyñska-Koczkodaj, 2004; Pïoskonka, 2001).
Powiaty sÈ przedmiotem uwag krytycznych, tym bardziej, ĝe kolejne ekipy rzÈdzÈce odbierajÈ im kompetencje, pozbawiajÈc je tym samym sensu istnienia. DoïÈczyïy
siÚ do tego niewïaĂciwe mechanizmy doboru
kadr urzÚdniczych w nowo tworzonych
powiatach (Gorzelak i Jaïowiecki, 2001).
Co wiÚcej, wraz z reformÈ samorzÈdowÈ
w 1998 r. powiatom powierzone zostaïy:
stacje sanitarno-epidemiologiczne, inspektoraty weterynarii, komendy straĝy poĝarnej, komendy policji oraz inspektoraty
nadzoru budowlanego, a nadzór nad nimi
sprawowali starostowie. W kolejnych latach
nastÚpowaï jednak w tym obszarze wyraěny
proces recentralizacji; starostom odbierane
byïy kolejno kompetencje nadzoru nad
tymi sïuĝbami. ZwyciÚĝyïy interesy resortów, nieistotne okazaïy siÚ koszty tworzenia
nowych struktur administracyjnych (Regulski, 2005).
Wielki uszczerbek w kompetencjach
powiatów spowodowaïa reforma sïuĝby
zdrowia, gïównie ze wzglÚdu na centralizacjÚ finansowania placówek sïuĝby zdrowia,
w tym równieĝ tych, których formalnym
wïaĂcicielem nadal sÈ powiaty. Decyzja
ob wprowadzeniu tak duĝej liczby powiatów majÈcych do dyspozycji dochody niezadowalajÈce i niegwarantujÈce naleĝytej
samodzielnoĂci zasadniczo nie satysfakcjonowaïa ĝadnej siïy politycznej, jednak
– wb wymiarach lokalnych – zaspokajaïa
ambicje spoïecznoĂci lokalnych. Zamiary
skorygowania uïomnej reformy przyĂwiecaïy kolejnym rzÈdom na etapie opracowywania zaïoĝeñ politycznych na kadencjÚ,
jednak rzÈdzÈcy tracili zapaï, gdy próbowali
zaplanowaÊ konkretne likwidacje powiatów
zbyt maïych albo niewydolnych finansowo
(Rusek, 2008).
Powoïanie powiatów jako korporacji
ponadgminnych miaïo na celu stworzenie
struktur dla rozwiÈzywania spraw, których
podstawowa jednostka samorzÈdu, czyli
gmina, samodzielnie nie byïaby w stanie
zaïatwiÊ. Powiaty powinny wiÚc uzupeïniaÊ
Studia i Materiaïy 1/2015 (18)
dziaïalnoĂÊ gmin w zakresie usïug publicznych o charakterze ponadgminnym. Zaspokajanie spoïecznych potrzeb w ramach obu
struktur ma siÚ odbywaÊ na zasadzie komplementarnoĂci. Relacje miÚdzy powiatem
a gminÈ oparte sÈ na zasadzie pomocniczoĂci, w myĂl której gmina nie tylko jest
jednostkÈ podstawowÈ, lecz takĝe korzysta zb prawa ustanowionej samodzielnoĂci
i niezaleĝnoĂci, a wiÚc nie moĝe byÊ podporzÈdkowana powiatowi ani w zakresie osobowym, ani rzeczowym (Piekara,
2000; Filipiak i Szewczuk, 2009; Barañski,
2009).
Powiaty nie sÈ jednak dostatecznie
uzbrojone w mechanizmy wykonawcze.
Dotyczy to zwïaszcza Ărodków finansowych.
Sytuacja finansowa polskich powiatów
przedstawia siÚ mianowicie tak, ĝe znacznÈ
ich czÚĂÊ stanowiÈ przyznawane rokrocznie dotacje celowe, a wiÚc wydatki budĝetu
pañstwa na z góry okreĂlone cele na terenie
poszczególnych powiatów13. Decyzja obtym,
gdzie kierowane sÈ Ărodki jednostek powiatowych, podejmowana jest zatem na szczeblu centralnym. W rezultacie powiaty nie
majÈ siïy finansowej, od której uzaleĝniona
jest absorpcja Ărodków z funduszy unijnych
czy teĝ pozyskanie jakichkolwiek kredytów.
W tej sytuacji powiaty nie sÈ wbstanie kreowaÊ wydatków na cele interesu publicznego (Mañka, 2010).
Ponadto moĝliwoĂci kompetencyjne
ibinstytucjonalne powiatów sÈ ograniczone
i nieczytelne; brakuje funkcjonalnego okreĂlenia definicji powiatu. SamorzÈd drugiego
szczebla stanowi jaïowÈ nadbudowÚ przestrzeni gmin. Powiela niejednokrotnie te
segmenty dziaïañ, z którymi i gminy wspólnie, albo pojedynczo by sobie doskonale
poradziïy. Powiaty osïabiajÈ skutecznoĂÊ
gmin, nie posiadajÈ wïasnych ponadgminnych instrumentów dziaïania. Ich rola sprowadza siÚ wïaĂciwie do pasywnego administrowania, biernego zarzÈdzania zasobami
rozmaitych dokumentów, dublowania dziaïañ gminy (Buchanan, 1991).
5. Korekta kompetencji powiatów
ziemskich
JednÈ z moĝliwych zmian w odniesieniu do powiatów ziemskich jest korekta ich
kompetencji. Moĝna jej dokonaÊ na dwa
sposoby, tzn. zmniejszajÈc, lub zwiÚkszajÈc
dotychczasowe kompetencje wïadz powiatów ziemskich.
Wydziaï ZarzÈdzania UW
5.1. RozwiÈzanie I: Zmniejszenie
kompetencji powiatów ziemskich
Zmniejszenie kompetencji wïadz
powiatów ziemskich mogïoby polegaÊ na
zastÈpieniu dotychczasowych radnych
powiatowych przedstawicielami organów
gmin mieszczÈcych siÚ na terenie danego
powiatu.
Uszczuplenie roli szczebla powiatowego
poprawiïoby ogólne wyniki finansowe samorzÈdów i usprawniïo ich dziaïanie. Relacje miÚdzy powiatem i gminami mogïyby
przybraÊ wïaĂciwy ksztaït, gdyby organ
stanowiÈcy powiatu (rada) skïadaï siÚ, na
wzór systemu samorzÈdowego wb Niemczech, z wójtów, burmistrzów i prezydentów miast wchodzÈcych w skïad powiatu
ib przypominaïby rejon administracyjny
zb lat 1990–1998. Wprowadzenie tego rozwiÈzania wpïynÚïoby korzystnie na poziom
samodzielnoĂci wïadz powiatowych, jednak
musiaïoby zostaÊ poprzedzone korektÈ formuïy ustawowej powiatów. Wysuwane sÈ
przy tym róĝne propozycje dotyczÈce pozycji, jakÈ powinien zajmowaÊ powiat (Brol,
2012). WïÈczenie wójtów, burmistrzów
ib prezydentów miast do organu stanowiÈcego i kontrolnego powiatu wymusiïoby
zarówno wspóïpracÚ gmin z powiatem, jak
i wspóïpracÚ miÚdzy gminami wchodzÈcymi
w skïad powiatu. Wspóïdziaïanie wszystkich jednostek samorzÈdowych wb ramach
powiatu byïoby bez wÈtpienia bardzo
korzystne. Staïoby siÚ to impulsem do tworzenia siÚ local governance, tj. lokalnych
wspólnot samorzÈdowych, angaĝujÈcych
poszczególne podmioty z danego terytorium (Ostrom, 2008). Do myĂlenia w kategoriach interesu wïasnej gminy doszïaby
szersza perspektywa planowania dziaïañ
zb poziomu subregionalnego. Moĝna zaïoĝyÊ, ĝe wïÈczenie siÚ przedstawicieli gmin
w zarzÈdzanie powiatem poprawiïoby efektywnoĂÊ finansów powiatowych i pozwoliïoby zwiÚkszyÊ dochody z majÈtku powiatu,
zwiÚkszyÊ dochody na cele inwestycyjne
oraz zredukowaÊ wydatki bieĝÈce powiatu.
Wspóïpraca miÚdzy gminami nie jest
jednak naturalnym dziaïaniem wójtów,
burmistrzów i prezydentów miast zorientowanych na swoje spoïecznoĂci. SÈ jednak
potrzeby, których gminy nie zaspokojÈ we
wïasnym zakresie. Wedïug zasady pomocniczoĂci powinien to czyniÊ powiat, zgodnie zbinteresami gmin wchodzÈcych w jego
skïad. Czïonkowie organu stanowiÈcego
ib kontrolnego w powiecie mieliby odpo-
DOI 10.7172/1733-9758.2015.18.3
43
wiedniÈ, silnÈ legitymacjÚ od swoich wyborców na podstawie wyborów bezpoĂrednich.
Wspóïpraca wójtów w strukturze ponadgminnej, nawet gdyby wiÈzaïa siÚ zbokreĂlonymi konfliktami, byïaby bardziej czytelna
dla mieszkañców powiatu niĝ niezrozumiaïe dla przeciÚtnego mieszkañca ib niemajÈce odniesienia do lokalnych realiów
polityczne potyczki partyjnych radnych.
Ograniczenie procedur demokratycznych
ze wzglÚdu na eliminacjÚ wyborów do Ăredniego szczebla mogïoby wpïynÈÊ na procesy
utoĝsamiania siÚ i integracji spoïecznoĂci
na poziomie subregionów. Wydaje siÚ równieĝ, ĝe finansowe, kompetencyjne i wïadcze wzmocnienie powiatu w ĝadnej mierze
nie zaszkodziïoby gminom, a wrÚcz usunÚïoby antagonizm pomiÚdzy tymi szczeblami
samorzÈdów, wywoïujÈc efekt synergii
(Kulesza, 2005).
Uszczuplenie roli szczebla powiatowego
wymagaïoby nowelizacji Ustawy o dochodach jednostek samorzÈdu terytorialnego
ib wprowadzenia do niej stosownych zapisów. Podobnie rzecz siÚ ma, jeĂli chodzi
ob inne akty prawne regulujÈce funkcjonowanie powiatów. Proces reformowania
zajÈïby wiÚc kilka lat. Rezultaty, jakie przyniosïaby korekta kompetencji powiatów
zwiÈzana z wprowadzeniem wójtów, burmistrzów i prezydentów miast wchodzÈcych
w skïad powiatu do jego wïadz, zaprezentowane sÈ na rysunku 1.
Generalnie widoczna jest na nim
poprawa wyników, zarówno w obszarze
dochodów budĝetowych, jak i w obszarze
wydatków budĝetowych. Na rysunku 1
zaprezentowano teĝ powaĝnÈ przeszkodÚ
we wprowadzeniu tego rozwiÈzania. Skïada
siÚ na niÈ koniecznoĂÊ nowelizacji wszystkich aktów prawnych – poczÈwszy od
Ustawy o finansach publicznych, poprzez
UstawÚ o dochodach jednostek samorzÈdu
terytorialnego, a na Ustawie o samorzÈdzie
powiatowym skoñczywszy. Jako ĝe rozwiÈzanie to wymagaïoby korekty funkcjonowania gmin, niezbÚdna byïaby równieĝ
nowelizacja Ustawy o samorzÈdzie gminnym. Wymienione ustawy to tylko najwaĝniejsze z aktów prawnych, które naleĝaïoby
zmieniÊ. Wprowadzenie tego rozwiÈzania
byïoby wiÚc bardzo oddalone w czasie.
Niemniej jednak z powyĝszej korekty
pïynÚïyby same pozytywne skutki. Przede
wszystkim w obszarze dochodów budĝetowych, w którym wyraěnie zwiÚkszyïaby
siÚ wartoĂÊ udziaïu dochodów wïasnych
44
wbdochodach budĝetu ogóïem, przy jednoczesnym spadku wartoĂci udziaïu, zarówno
subwencji ogólnej, jak i dotacji celowych,
wb dochodach budĝetu ogóïem. ZwiÚkszyïaby siÚ samodzielnoĂÊ wïadz powiatów ziemskich w zakresie podejmowania
decyzji oraz siïa do pozyskiwania Ărodków
zewnÚtrznych, równieĝ poprzez zdolnoĂÊ do
emisji komunalnych papierów wartoĂciowych.
Korzystne zmiany w obszarze dochodów budĝetowych przeïoĝyïy siÚ na pozytywnÈ tendencjÚ w relacji dochodów ogóïem oraz wydatków ogóïem. W obszarze
wydatków ogóïem nastÈpiïby wyraěny spadek wartoĂci udziaïu wydatków bieĝÈcych
w wydatkach ogóïem, przy jednoczesnym
wzroĂcie wartoĂci udziaïu wydatków majÈtkowych wb wydatkach ogóïem. WiÈzaïoby
siÚ to z bardziej trafnym planem wydatków,
rosnÈcÈ pïynnoĂciÈ finansowÈ, wynikiem
operacyjnym oraz wydatkami na inwestycje.
ObciÈĝone historycznie powiaty województw wschodnich naszego kraju miaïyby wiÚkszÈ szansÚ na niwelowanie róĝnic
wb ich potencjale w porównaniu z powiatami takich województw jak mazowieckie,
wielkopolskie, czy ĂlÈskie, które obecnie sÈ
liderami rankingów opartych na charakterystykach spoïeczno-gospodarczych. Mocne
powiaty miaïyby jednoczeĂnie szansÚ na
jeszcze szybszy rozwój. Na znaczeniu
mógïby zyskaÊ potencjaï geopolityczny
ibzwiÈzana z nim unikatowa specyfika kaĝdego powiatu ziemskiego.
5.2. RozwiÈzanie II: ZwiÚkszenie
kompetencji powiatów ziemskich
Drugim moĝliwym kierunkiem zmian
dotyczÈcym kompetencji powiatów jest
ich zwiÚkszenie. Moĝna by tego dokonaÊ
poprzez rozszerzenie kompetencji ob elementy znajdujÈce siÚ obecnie w gestii
administracji rzÈdowej, zwiÚkszenie udziaïu
powiatów ziemskich w podatkach dochodowych, lub teĝ umocowanie w prawie podatków lokalnych ustalanych co do wysokoĂci
przez wïadze danego powiatu pïaconych na
rzecz tego powiatu.
Zasilanie budĝetów powiatowych oparte
na podatkach lokalnych pozwoliïoby na
wzrost samodzielnoĂci i odpowiedzialnoĂci za ogóï lokalnych zadañ (Hadrowicz,
2010). Powiaty ziemskie mogïyby zbliĝyÊ siÚ
w osiÈganych rezultatach do miast na prawach powiatu czy gmin. Obie te struktury
samorzÈdowe sÈ zaopatrzone w duĝo bogat-
Studia i Materiaïy 1/2015 (18)
szy wachlarz dochodów wïasnych – duĝÈ ich
czÚĂÊ samodzielnie stanowiÈ, co przynosi
wymierne skutki i bardzie optymistycznymi
czyni prognozy przyszïych wartoĂci.
MoĝliwoĂÊ ta wydaje siÚ jednak czysto
teoretyczna, poniewaĝ skoro rzÈd dosyÊ
czÚsto wprowadzaï rozwiÈzania, które
zmniejszaïy budĝety lokalne, a nie rekompensowaï strat tym spowodowanych, nie
wydaje siÚ moĝliwa sytuacja odwrotna.
IlekroÊ podejmowana jest inicjatywa wbtej
sprawie, przepada ona na etapie prac rzÈdowych, bÚdÈc oceniana jako zbyt droga
dla budĝetu pañstwa (JÚczmionka, 2012).
Elity lokalne oczekujÈ zwiÚkszenia
wpïywów i poszerzenia swobody wydatkowania Ărodków (Wyganowski, 2007).
Wdroĝenie tego rozwiÈzania oznaczaïoby
zerwanie zbcentralnym sterowaniem finansami powiatów ziemskich i wïoĝenie ich
wïodarzom wb rÚce narzÚdzi do kreowania
samodzielnoĂci i faktycznej samorzÈdnoĂci, niezawisïoĂci. Powiaty cieszyïyby siÚ
wyraěnie wyĝszymi dochodami wïasnymi,
choÊ trzeba pamiÚtaÊ, ĝe dochody te sÈ
zwiÈzane gïównie z udziaïem jednostek
powiatowych w dochodach z podatków
dochodowych, w gïównej mierze uzaleĝnionych od zasobnoĂci mieszkañców powiatów
ib przedsiÚbiorstw mieszczÈcych siÚ na ich
terenie. WiÚksze kompetencje wïadz samorzÈdowych mogïyby jednak i w tym wzglÚdzie przynieĂÊ wymierne skutki, choÊby ze
wzglÚdu na bardziej trafny plan wydatków
budĝetowych.
Rezultaty, jakie przyniosïaby korekta
kompetencji powiatów zwiÈzana ze zwiÚkszeniem tych kompetencji, zaprezentowane sÈ na rysunku 2. Pokazana jest na
nim podobna co do charakteru, ale jeszcze korzystniejsza niĝ we wczeĂniejszym
rozwiÈzaniu poprawa wyników, zarówno
wb obszarze dochodów budĝetowych, jak
ibwbobszarze wydatków budĝetowych.
6. Podsumowanie
Wspóïczesne nowe wyzwania zmuszajÈ do przewartoĂciowania spojrzenia na
kwestiÚ samorzÈdnoĂci. Wspóïczesna rzeczywistoĂÊ spoïeczno-polityczna na tyle
odmieniïa swoje oblicze, ĝe konieczne jest
zastanowienie siÚ, czy zastosowana zostaje
najbardziej dla niej adekwatna forma
samorzÈdu terytorialnego. Globalizacja,
spadek partycypacji spoïecznej wb sprawo-
Wydziaï ZarzÈdzania UW
waniu lokalnej wïadzy i w wyborach oraz
zmniejszajÈca siÚ legitymizacja rzÈdów
ib samorzÈdów to realne wyzwania, z którymi mierzÈ siÚ politycy i aktywiĂci na co
dzieñ – zarówno w Polsce, jak i w caïej
Europie.
Wspóïczesne spoïeczeñstwa – kaĝde na
swój sposób – dÈĝÈ do efektywnoĂci wszystkich elementów wchodzÈcych w skïad systemu spoïecznego. PerspektywÚ rozwoju
tego ukïadu okreĂla system wïadzy. Dla
interesu publicznego najwaĝniejszÈ rolÚ
odgrywa stworzenie warunków dla inicjatyw spoïecznych, u podïoĝa których leĝÈ
postawy kreatywne. Wyzwoleniu zachowañ
tego rodzaju sprzyjajÈ okolicznoĂci wbtakiej
organizacji ïadu spoïecznego, którÈ okreĂla siÚ w socjologii mianem lokalizmu.
Oznacza to koncentracjÚ ĝycia spoïecznego ib gospodarczego w spoïecznoĂciach
lokalnych ibprymat stosunków tam wytworzonych nad stosunkami na szczeblu spoïeczeñstwa globalnego.
Obecnie od samorzÈdu lokalnego oczekuje siÚ, ĝe bÚdzie on siïÈ motorycznÈ
rozwoju lokalnego, który – przy moĝliwie
najszerszej reprezentacji interesu lokalnej
spoïecznoĂci – kreuje i utrzymuje w rozwoju kompleks walorów uĝytkowych i siï
wytwórczych ukïadu lokalnego. Zreformowany samorzÈd terytorialny powinien tworzyÊ regiony jako podmioty polityki regionalnej. JednoczeĂnie regiony powinny byÊ
zgodne z tradycjami historycznymi, uwarunkowaniami geograficznymi, politycznymi, prawnymi, spoïecznymi, gospodarczymi i finansowymi, a przede wszystkim,
oczekiwaniami wspólnot terytorialnych.
Równolegle, celem reformy powinna byÊ
budowa pañstwa, zdefiniowanego jako
instytucja pomocnicza, które zapewniaïoby
zdolnoĂÊ poszczególnych regionów do dïugofalowego rozwoju prowadzÈcego do konwergencji z regionami Unii Europejskiej
(Bïaszczuk i Stefañski, 2010). Szczególna
uwaga powinna byÊ poĂwiÚcona tworzeniu
jak najlepszych warunków rozwoju gospodarki i wzrostu zamoĝnoĂci mieszkañców
regionów oraz wszechstronnej poprawy
warunków ĝycia ich spoïeczeñstw. A zatem
chodzi nie tylko o moĝliwoĂÊ utrzymania
wysokiego tempa rozwoju gospodarczego,
lecz równieĝ o równoczesne wprowadzenie
instytucji ustrojowych, stabilizujÈcych pañstwo jako strukturÚ spoïecznÈ, politycznÈ
ibekonomicznÈ.
DOI 10.7172/1733-9758.2015.18.3
45
Na koniecznoĂÊ zmian w strukturze
polskich samorzÈdów wskazuje równieĝ
diagnoza przedstawiajÈca obecnÈ sytuacjÚ
powiatów ziemskich. Powodem tego jest po
pierwsze, ich niewielki obszar o niewielkiej
populacji, po drugie sïaba sytuacja finansowa.
Ponadto powiaty sÈ coraz mniej zaopatrzone w prawne atrybuty samorzÈdnoĂci
ibmajÈ coraz mniejszy wpïyw na Ărodowisko
lokalne.
Prognoza funkcjonowania powiatów
ziemskich wskazuje, ĝe korekta systemu
samorzÈdowego jest niezbÚdna. Tym bardziej, ĝe – póki co – legislacja stanowiÈca
o wydatkach polskich powiatów ziemskich
utrwala nieprawidïowoĂci w funkcjonowaniu tych jednostek.
Dobrym rozwiÈzaniem sÈ zwiÈzki miÚdzy powiatami czy teĝ zwiÈzki powiatów
ib rzeczywiĂcie samodzielnych gmin. RozwiÈzanie to jest popierane i aktualnie inicjowane przez Ministerstwo Automatyzacji
i Cyfryzacji, a w literaturze przedstawione
przez laureatkÚ Nagrody Nobla Elinor
Ostrom (Ostrom, 2008). Wydaje siÚ ono
drogÈ do pojawienia siÚ w Polsce prawdziwych wspólnot samorzÈdnych.
Równie ciekawym rozwiÈzaniem problemu wydaje siÚ zmiana kompetencji samorzÈdów powiatowych ziemskich
polegajÈca na korekcie formuïy ustawowej powiatów i przekazaniu im wiÚkszych dochodów i wiÚkszych kompetencji,
zb dopuszczeniem wïodarzy gminnych do
gïosu na poziomie jednostki powiatowej ziemskiej. Taka formuïa jest z powodzeniem realizowana przez powiaty
grodzkie.
Przypisy
1
2
3
4
5
46
TreĂci i wnioski zawarte w niniejszym artykule
sÈ oparte za badaniach stanowiÈcych czÚĂÊ rozprawy doktorskiej Koza (2013).
Jednym z nich jest analiza strumieniowa – strategiczna metoda diagnozowania i wizualizacji
trudnoĂci oraz kierowania zmianami w organizacjach; szerzej: Porras (1987).
Szerzej: Konstytucja Francji. Wydawnictwo 2
uaktualnione (2005).
Wiele przykïadów przytacza: Local government
in transition countries: a perspective for the year
2000 (1996, s. 1–12).
Na mocy Ustawy z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej wïadzy pañstwowej,
Dz.U. 1950 nr 14 poz. 130.
6
7
8
9
10
11
12
13
Na mocy Ustawy z 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym pañstwa, Dz.U. 1975 nr 16 poz. 91.
Na mocy Ustawy z 22 marca 1990 roku o terenowych organach rzÈdowej administracji ogólnej,
Dz.U. 1990 nr 21 poz. 123.
Europejska Karta SamorzÈdu Terytorialnego,
Dz.U.1994.124.607 z póěn. zm.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2bkwietnia 1997 roku, Dz. U. z 1997 roku, nr 78,
poz. 483.
Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadañ
i kompetencji pomiÚdzy organy administracji
rzÈdowej i samorzÈdowej, Dz. U. nr 34, poz.b198
z 1990 r. z póěn. zm. oraz Ustawa z dnia 24blipca
1998 r. o zmianie niektórych ustaw okreĂlajÈcych
kompetencje organów administracji publicznej,
Dz. U. nr 106, poz. 668, z 1998 r. z póěn. zm.
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziaïu terytorialnego pañstwa, Dz.U. z 1998 roku nrb 96,
poz. 603 z póěn. zm.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorzÈdzie powiatowym, Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578
zbpóěn. zm.
Dz. U. z 2003 Nr 203 poz. 1966 z póěn. zm.
Bibliografia
Appuhn, K. i Warde, P. (2008). Ecology, Economy
and State Formation in Early Modern Germany.
Comparative Studies in Society and History, 50(2).
Barañski, M. (2009). SamorzÈd terytorialny w Europie ¥rodkowej i Wschodniej. Katowice: Wydawnictwo
Adam Marszaïek.
Bardhan, P. i Mookherjee, D. (2006). Decentralization and local governance in developing countries.
Cambridge: The MIT Press Cambridge.
Blanc, J. (2002). Finances locales comparées. Paris.
Brol, R. (2012). Ukïad terytorialny powiatów Ř
propozycje zmian. Prace Naukowe Uniwersytetu
Ekonomicznego we Wrocïawiu, 243.
Bïaszczuk, D.J. i Stefañski, M. (red.). (2010).
Strategiczna problematyka rozwoju Polski Wschodniej. Lublin: Wyĝsza Szkoïa Ekonomii i Innowacji
wbLublinie.
Buchanan, J.M. (1991). Economics in the postsocialist century. Economic Journal, 404.
Considine, M. i Giguere, S. (red.). (2008). The theory and practice of local governance and economic
development. New York: Palgrave Macmillan, http://
dx.doi.org/10.1057/9780230582682
Dolnicki, B. (2003). SamorzÈd terytorialny. Kraków:
Wydawnictwo Zakamycze.
Dylewski, M., Filipiak, B. i Gorzaïczyñska-Koczkodaj, M. (2004). Analiza finansowa w jednostkach
samorzÈdu terytorialnego. Warszawa: Municipium.
Studia i Materiaïy 1/2015 (18)
Wydziaï ZarzÈdzania UW
Rysunek 1. RozwiÈzanie I: Korekta kompetencji powiatów ziemskich – zmniejszenie kompetencji powiatów
Prawodawstwo
Pozytywna tendencja
w relacji wydatków ogółem
i dochodów ogółem
Dochody budżetowe ogółem
DOI 10.7172/1733-9758.2015.18.3
Znowelizowana
Ustawa o dochodach
jednostek samorządu
terytorialnego
z roku 1998
Wyraźnie malejąca
wartość udziału
subwencji
w dochodach własnych
Wyraźnie rosnące
dochody własne
Wzrost
wielkości
środków
pozyskanych
ze źródeł
zewnętrznych
Wzrost udziału
środków pozyskanych
z kredytów, pożyczek,
obligacji, itp.
w dochodach
pozabudżetowych
Znowelizowana
Ustawa o samorządzie
powiatowym
Prawodawstwo
Unii Europejskiej
Otoczenie
Wydatki budżetowe ogółem
Znowelizowana
Ustawa o finansach
publicznych
Znowelizowana
Ustawa o dochodach
jednostek samorządu
terytorialnego
z lat 2003 oraz 2005
Skorygowane dochody powiatów
ziemskich
Skorygowane dochody powiatów ziemskich
Wyraźnie malejąca
wartość udziału
dotacji
w dochodach
własnych
Wzrost
samodzielności
w zakresie
podejmowania
decyzji
Wyraźny spadek
wartości udziału
wydatków
bieżących
w wydatkach
budżetów
ogółem
Wyraźny wzrost
wydatków
majątkowych
Bardziej trafny plan wydatków
Korzystanie z emisji obligacji
komunalnych, czy weksli
inwestycyjnych, niestosowanie
sekurytyzacji wierzytelności, brak
ratingu wiarygodności kredytowej
Rosnąca wartość udziału dochodów
na cele inwestycyjne w dochodach budżetów ogółem
47
½ródïo: opracowanie wïasne.
Otoczenie
geopolityczne
i lepsze
wykorzystanie tej
sytuacji
Otoczenie
społeczne
i poprawa jego
charakterystyk
Rosnąca płynność finansowa
Szybciej rosnący wynik operacyjny
Rosnące zadłużenie
Szersze
informowanie
o możliwościach
i pozyskiwanie
środków z funduszy
europejskich
Otoczenie historyczne
i lepsze radzenie
sobie z jego wpływem
na współczesną
sytuację
Wydatki na inwestycje
nie musiałyby pochłaniać
wyniku operacyjnego
Wydatki na cele inwestycyjne
oraz rozwój
Otoczenie
ekonomiczne
o lepiej
wykorzystanym
potencjale
Efektywniejsze promowanie
rozwoju przedsiębiorczości,
efektywniejsza pomoc
w zakładaniu
stowarzyszeń i fundacji
48
Rysunek 2. RozwiÈzanie II: Korekta kompetencji powiatów ziemskich – zwiÚkszenie kompetencji powiatów
Prawodawstwo
Dochody budżetowe ogółem
Znowelizowana
Ustawa o dochodach
jednostek samorządu
terytorialnego
z roku 1998
Wyraźnie niższa
wartość udziału
subwencji
w dochodach własnych
Wyraźnie wyższe
dochody własne
Znaczny
wzrost
wielkości
środków
pozyskanych
ze źródeł
zewnętrznych
Znaczny wzrost
udziału środków
pozyskanych
z kredytów, pożyczek,
obligacji, itp.
w dochodach
pozabudżetowych
Studia i Materiaïy 1/2015 (18)
Znowelizowana
Ustawa o samorządzie
powiatowym
Prawodawstwo
Unii Europejskiej
Otoczenie
Wydatki budżetowe ogółem
Znowelizowana
Ustawa o finansach
publicznych
Znowelizowana
Ustawa o dochodach
jednostek samorządu
terytorialnego
z lat 2003 oraz 2005
Skorygowane dochody powiatów
ziemskich
Skorygowane dochody powiatów ziemskich
Pozytywna tendencja
w relacji wydatków ogółem i dochodów ogółem
Wyraźnie niższa
wartość udziału
dotacji
w dochodach
własnych
Znaczny wzrost
samodzielności
w zakresie
podejmowania
decyzji
Bardzo
wyraźny spadek
wartości udziału
wydatków
bieżących
w wydatkach
budżetów
ogółem
Bardzo
wyraźny wzrost
wydatków
majątkowych
Bardziej trafny plan wydatków
Rosnąca płynność finansowa
Szybciej rosnący wynik operacyjny
Rosnące zadłużenie
Szersze
informowanie
o możliwościach
i pozyskiwanie
środków z funduszy
europejskich
Korzystanie z emisji obligacji
komunalnych, czy weksli
inwestycyjnych, niestosowanie
sekurytyzacji wierzytelności, brak
ratingu wiarygodności kredytowej
Rosnąca wartość udziału dochodów
na cele inwestycyjne w dochodach budżetów ogółem
½ródïo: opracowanie wïasne.
Wydatki na inwestycje
nie musiałyby pochłaniać
wyniku operacyjnego
Wydatki na cele inwestycyjne
oraz rozwój
Otoczenie historyczne
i lepsze radzenie
sobie z jego wpływem
na współczesną
sytuację
Otoczenie
geopolityczne
i lepsze
wykorzystanie
korzystnej sytuacji
Otoczenie
społeczne
i lepsze
charakterystyki
Otoczenie
ekonomiczne
o lepiej
wykorzystanym
potencjale
Efektywniejsze
promowanie
rozwoju
przedsiębiorczości,
efektywniejsza pomoc
w zakładaniu
stowarzyszeń i fundacji
Dylewski, M., Filipiak, B. i Gorzaïczyñska-Koczkodaj, M. (2006). Finanse samorzÈdowe. Warszawa:
WN PWN.
Kociubiñski, K. (red.). (2008). SamorzÈd terytorialny
w Europie i Polsce: wybrane aspekty. Toruñ: Wydawnictwo Adam Marszaïek.
Emilewicz, J. i Wolek, A. (2000). Reformatorzy ib politycy. Gra o reformÚ ustrojowÈ roku 1998
widziana oczami jej aktorów. Warszawa: FRDL.
Konstytucja Francji. Wydawnictwo 2 uaktualnione
(2005). tïum. Wiesïaw Skrzydïo. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe.
Europejska Karta SamorzÈdu Terytorialnego,
Dz.U.1994.124.607 z póěn. zm.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2bkwietnia 1997 roku, Dz. U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483.
Filipiak, B. i Szewczuk, A. (red.). (2009). SamorzÈd terytorialny w zintegrowanej Europie. Szczecin:
Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego.
Kosek-Wojnar, M. i Surówka, K. (2002). Finanse
samorzÈdu terytorialnego. Kraków: Wydawnictwo
AE w Krakowie.
Gajl, N. (1993). Finanse i gospodarka lokalna na
Ăwiecie. Warszawa: PWE.
Gilowska, Z. (1999). Finansowanie samorzÈdu terytorialnego wedïug ustaw o finansach publicznych
oraz o dochodach jednostek samorzÈdu terytorialnego. SamorzÈd Terytorialny, 3.
Koza, I. (2013). Aspekty ekonomiczne funkcjonowania powiatów ziemskich w Polsce, niepublikowana
rozprawa doktorska. Warszawa: Instytut ZarzÈdzania Ryzykiem Akademii Finansów i Biznesu
Vistula.
Kulesza, M. (2005). Konsolidacja zarzÈdzania.
Wspólnota, 23.
Gilowska, Z., Pïoskonka, J., Prutis, S., Stec, M.
ibWysocka, E. (1997). Model ustrojowy województwa (regionu) w unitarnym pañstwie demokratycznym. SamorzÈd Terytorialny, 8–9.
Kulesza, M. (2000). Rozwój regionalny. Zagadnienia instytucjonalne. SamorzÈd Terytorialny, 10.
Gorzelak, G. i Jaïowiecki, B. (2001). Reforma terytorialnej organizacji kraju: dwa lata doĂwiadczeñ.
Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar.
Local government in transition countries: a perspective for the year 2000 (1996). Intern. City/County
Management Association, Sofia.
Gremion, C. (2002). Local Government Development in France. Japanese Journal of Political
Science, 3(1).
’okucijewski, K. (1998). Angielski model demokracji lokalnej i jego praktyczne uwarunkowania.
SamorzÈd Terytorialny, 3.
Guziejewska, B. (2005). Koncepcje samorzÈdu terytorialnego a ěródïa jego finansowania. SamorzÈd
Terytorialny, 5.
MacGregor, Burns J. (1979). Leadership. New York–
San Francisco–London: Harper Colophon Books.
Guziejewska, B. (2000). Perspektywy funkcjonowania samorzÈdu terytorialnego a doĂwiadczenia
Wielkiej Brytanii. SamorzÈd Terytorialny, 9.
Hadrowicz, E. (2010). Reprezentacja powiatu Ř
czyĝby instytucja wymagajÈca zmian. SamorzÈd
Terytorialny, 10.
Izdebski, H. (2006). SamorzÈd terytorialny: podstawy
ustroju i dziaïalnoĂci. Warszawa: Wydawnictwo
Prawnicze LexisNexis.
JÚczmionka, P., RzÈd powiatom odbiera, o likwidacji
gïoĂno nie mówi. Pozyskano z: http://www.gloswielkopolski.pl/artykul/548631,rzad-powiatom-odbierao-likwidacji-glosno-nie-mowi,id,t.html (12.04.2012).
Kaczmarek, T. (2005). Struktury terytorialno-administracyjne i ich reformy w krajach europejskich.
Poznañ: Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu im.
Adama Mickiewicza.
Kasiñski, M. (2008). SamorzÈd terytorialny jako
wartoĂÊ cywilizacyjna. Annales. Etyka w ĝyciu gospodarczym, 11(2).
Leoñski, Z. (2006). SamorzÈd Terytorialny w RP.
Warszawa: Lexis Nexis.
Maciejewski, T. (2006). Historia administracji. Warszawa: C.H. Beck.
Mañka, R. (2010). SamorzÈd to przede wszystkim
ludzie, www.gazetafinansowa.pl (05.11.2012).
Miemiec, W. (1997). Finanse samorzÈdu terytorialnego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Finanse Komunalne, 5.
Oates, W.E. (1999). An Essay on Fiscal Federlism.
Journal of Economic Literature, XXXVII.
Ostrom, E. (2008). Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. Cambridge,
New York: Cambridge University Press.
Palmowski, J. (2002). Liberalism and local government in late nineteenth – century Germany and
England. The Historical Journal, 45(02).
Piekara, A. (2003). Cele i skutecznoĂÊ reformy administracji publicznej w latach 1998–2001. Warszawa:
Uniwersytet Warszawski, Centrum Studiów SamorzÈdu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego.
Kisiel, W. (2003). Ustrój samorzÈdu terytorialnego
wbPolsce. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.
Piekara, A. (red.). (2003). Decentralizacja terytorialna administracji publicznej: funkcje i dysfunkcje.
Warszawa: WPiAUW.
Kleer, J. (2008). Sektor publiczny w warunkach
wspóïczesnych. Optimum. Studia Ekonomiczne, 4.
Piotrowska-Marczak, K. (1997). Finanse lokalne
wbPolsce. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.
Wydziaï ZarzÈdzania UW
DOI 10.7172/1733-9758.2015.18.3
49
Pïoskonka, J. (2001). Reforma administracji publicznej 1998–2001. Warszawa: MSWiA.
Porras, J.I. (1987). Stream analysis. A powerful way
to diagnose and manage organizational changes. Don
Mills: Addison–Wesley.
Przedwojenny samorzÈd terytorialny podstawÈ
odbudowy samorzÈdu lokalnego z III Rzeczypospolitej (2003). SamorzÈd Terytorialny, 1–2.
Rajca, L. (2008). Demokracja lokalna i regionalna
w pañstwach Europy Zachodniej. SamorzÈd Terytorialny, 6.
Rajca, L. (2007). Reformy samorzÈdu lokalnego
wbAnglii. SamorzÈd Terytorialny, 12.
Regulski, J. (2005). SamorzÈdna Polska. Warszawa:
Wydawnictwo Rosner i Wspólnicy.
Reprezentacja powiatu Ř czyĝby instytucja wymagajÈca zmian (2010). SamorzÈd Terytorialny, 10.
Rusek, M. (2008). Powrót do powiatu radomskiego
to absurd. Gazeta Wyborcza, 25 maja.
RuĂkowski, E. (red.). (1997). Finanse komunalne
wb wybranych krajach europejskich. Biaïystok:
Temida 2.
RuĂkowski, E. i Dolnicki, B. (red.). (2007). Wïadza i finanse lokalne w Polsce i krajach oĂciennych.
Bydgoszcz: Oficyna Wydawnicza Branta.
Sanford, T. (2004). Political Innovation. Electoral
Systems and Revitalising Democracy, Local Government Studies, 1.
Sïobodzian, B. (2005). Wspóïczesny system samorzÈdu terytorialnego w Polsce. Toruñ: Wydawnictwo
Adam Marszaïek.
Sochacka-Krysiak, H. (2001). Decentralizacja finansów publicznych a samodzielnoĂÊ finansowa jednostek samorzÈdu terytorialnego. Warszawa: PWE.
StÚpieñ, H. (2006). Finanse lokalne w warunkach
decentralizacji finansów publicznych. Wïocïawek:
Wyĝsza Szkoïa Humanistyczno-Ekonomiczna we
Wïocïawku.
Stoker, G. (1988). The politics of local government.
London: Macmillan.
Swianiewicz, P. (red.). (1997). WartoĂci podstawowe
samorzÈdu terytorialnego i demokracji lokalnej. Warszawa: Municipium.
50
Szewc, A. (2010). Ewolucja polskiego prawa samorzÈdu terytorialnego w latach 1990–2010. SamorzÈd
Terytorialny, 5.
Tucholska, A. (2007). Powiat – miÚdzy zbiorowoĂciÈ
a wspólnotÈ. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe
Scholar.
Turpin, C. (1986). Legitimacy and the Constitution. Essays Marking the Centenary of Law of the
Constitution. The Cambridge Law Journal, 45(02).
Ustawa z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej wïadzy pañstwowej, Dz.U. 1950
nrb14 poz. 130.
Ustawa z 22 marca 1990 roku o terenowych organach rzÈdowej administracji ogólnej, Dz.U. 1990
nr 21 poz. 123.
Ustawa z 28 maja 1975 roku o dwustopniowym
podziale administracyjnym pañstwa, Dz.U. 1975
nrb16 poz. 91.
Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadañ
ibkompetencji pomiÚdzy organy administracji rzÈdowej i samorzÈdowej, Dz. U. nr 34, poz. 198 zb1990br.
z póěn. zm.
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych
ustaw okreĂlajÈcych kompetencje organów administracji publicznej, Dz. U. nr 106, poz. 668, z 1998br.
zbpóěn. zm.
Ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu
zasadniczego trójstopniowego podziaïu terytorialnego pañstwa, Dz.U. z 1998 roku nr 96, poz. 603
z póěn. zm.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorzÈdzie
powiatowym, Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578 z póěn. zm.
Weaver, W.G. i Longoria, T. (2002). Bureaucracy
that Kills: Federal Sovereign Immunity and the Discretionary Function Exception. American Political
Science Review, 96(02).
Wilk, K. i ’yszczak M. (red.). (2004). Gospodarka –
przestrzeñ – rozwój. Wrocïaw: Wydawnictwo Akad.
Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocïawiu.
Wojnicki, J. (2003). SamorzÈd lokalny w Polsce
ibwbEuropie. Puïtusk: Wyĝsza Szkoïa Humanistyczna
im. Aleksandra Gieysztora w Puïtusku.
Wyganowski, J. (2007). Samowystarczalny powiat.
Nowe ¿ycie Gospodarcze, 1.
Studia i Materiaïy 1/2015 (18)