Warszawa, dnia 2 lutego 2010 r. ......../2010/36241/PSP/IP

Warszawa, dnia 2 lutego 2010 r.
......../2010/36241/PSP/IP
Szanowny Pan
Dr Sławomir Brodziński
Szef Służby Cywilnej
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
Departament Służby Cywilnej
Al. Ujazdowskie 1/3
00-583 Warszawa
Helsińska Fundacja Praw Człowieka pragnie zwrócić uwagę na problem dotyczący
braku naboru obcokrajowców będących obywatelami Unii Europejskiej do pracy na
stanowiskach w polskiej służbie cywilnej.
W marcu 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej
(Dz. U. nr 227, poz. 1505) uchylająca dotychczas obowiązującą w tym obszarze ustawę z dnia
24 sierpnia 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 170, poz. 1218). Oba akty przewidują wymóg
posiadania obywatelstwa polskiego dla możliwości ubiegania się o zatrudnienie w korpusie
służby cywilnej. Nowa ustawa wprowadza jednak wyjątek od tej zasady ( art. 4 pkt.1 ustawy
z dnia 21 listopada 2008 r.). Przewiduje bowiem, iż pracownikami służby cywilnej, poza
osobami posiadającymi obywatelstwo polskie, mogą być również obywatele Unii
Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych
lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej. Obcokrajowcy ci, którzy posiadają odpowiednio udokumentowaną
znajomość języka polskiego, mogą zostać zatrudnieni na stanowiskach, na których
wykonywana praca nie jest związana bezpośrednio lub pośrednio z wykonywaniem władzy
publicznej oraz z funkcjami mającymi na celu ochronę generalnych interesów państwa (art. 5
ustawy). Nowa ustawa stanowi, iż stanowiska te wskazywane są przez dyrektora generalnego
urzędu służby cywilnej za zgodą Szefa Służby Cywilnej. Nabór obcokrajowców będących
obywatelami Unii Europejskiej zależy zatem od ukazania się ogłoszeń dyrektorów
poszczególnych urzędów, którzy poszukują pracowników na wolne stanowiska.
Ustawa o służbie cywilnej wprowadziła zmianę statusu obywateli Unii Europejskiej w
sferze możliwości ich zatrudniania w korpusie służby cywilnej. Tym samym polska regulacja
ustawowa została dostosowana do wymogów prawodawstwa europejskiego oraz orzecznictwa
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Prawo wspólnotowe stanowi, iż na terenie Unii
Europejskiej zapewnia się swobodę przepływu pracowników oraz zakazuje jakiejkolwiek
dyskryminacji w zatrudnieniu ze względu na przynależność państwową (art. 45 ust. 1 i 2 oraz art.
18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Pomimo, iż art. 45 ust. 4 TFUE przewiduje, iż
zakres swobody przepływu pracowników nie ma zastosowania do zatrudnienia w administracji
publicznej, zagadnienie możliwości zatrudnienia obywateli Unii Europejskiej w tym sektorze nie
jest pozostawione uznaniu państw. W tej kwestii wypowiedział się Europejski Trybunał
Sprawiedliwości. W sprawie C - 66/85 Deborah Lawrie-Blum v. Kraj Badenia – Wirtembergia
stwierdził, iż pojęcie administracji publicznej powinno być rozumiane w sposób jednolity w całej
Unii Europejskiej, a nadto, iż powinno być interpretowane w sposób wąski. Pośród sektorów
należących do administracji publicznej Europejski Trybunał Sprawiedliwości wymienił:
dyplomację, policję, resort obrony narodowej oraz władze podatkowe. Pozostałe działy
administracji rządowej podlegają zatem zasadzie swobodnego przepływu pracowników i w
stosunku do nich obowiązuje zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w
zakresie zatrudnienia. W konsekwencji państwo członkowskie unii Europejskiej ma obowiązek
zapewnienia obywatelom Unii dostęp do podjęcia zatrudnienia na stanowiskach w korpusie służby
cywilnej. W tym zakresie art. 4 ust. 1 i art. 5 nowej ustawy o służbie cywilnej odpowiada
wymogom wyznaczonym przez prawo wspólnotowe.
Zmiana ustawy o służbie cywilnej jest również wyrazem dostosowania regulacji
ustawowych do wymogów prawa wspólnotowego dotyczących obywatelstwa Unii Europejskiej.
Obecnie, jak podkreśla doktryna, „mamy do czynienia ze złożonym statusem obywatela, który jest
członkiem wzajemnie zależnych od siebie wspólnot politycznych, działających na różnych
poziomach władzy”.1 W wyniku przystąpienia Polski do Unii Europejskiej wykształcił się odrębny
rodzaj cudzoziemców, a mianowicie grupa cudzoziemców będących obywatelami Unii
Europejskiej. Artykuł 20 TFUE stanowi, iż każdy obywatel państwa członkowskiego jest
równocześnie obywatelem Unii Europejskiej. Obywatelstwo to ma charakter uzupełniający w
stosunku do obywatelstwa narodowego i wiąże się z przyznaniem szczególnego katalogu uprawnień
i obowiązków, które mogą być realizowane w ramach wspólnoty bądź jednego z państw
1
A. Bodnar: Obywatelstwo wielopoziomowe. Status jednostki w europejskiej przestrzeni konstytucyjnej.
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, s. 23
2
członkowskich. Ten szczególny i odrębny status prawny obywateli Unii przejawia się między
innymi w możliwości ubiegania się o zatrudnienie w strukturach korpusu cywilnego. Uchylona
ustawa przewidywała, iż obywatelstwo polskie jest warunkiem koniecznym do pracy w
administracji rządowej i z tego względu kolidowała z obowiązującym prawem. Konieczne stało się
zatem przyjęcie przepisu dopuszczającego obcokrajowców będących obywatelami Unii
Europejskiej, obok obywateli polskich, do zatrudnienia w strukturach korpusu administracji
rządowej, które obecnie gwarantowane jest w art. 4 pkt. 1 oraz art. 5 nowej ustawy o służbie
cywilnej.
Obowiązkiem Rzeczpospolitej Polskiej wynikającym z członkowstwa w Unii Europejskiej
jest dostosowywania polskiego ustawodawstwa do wymogów prawa unijnego. Z tego względu
niezbędna stała się zmiana ustawy o służbie cywilnej, jaka została dokonana w zakresie przyznania
obcokrajowcom będącym obywatelami Unii Europejskiej możliwości podjęcia zatrudnienia w
administracji rządowej. Do Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka docierają jednakże informacje, iż
pomimo wejścia w życie nowych przepisów ustawy o służbie cywilnej, brak jest publikacji
ogłoszeń o wolnych stanowiskach pracy, o które poza obywatelami polskimi mogą się także
ubiegać obywatele Unii Europejskiej. Sytuacja taka dotyczy .........., który tak na gruncie starej
ustawy o służbie cywilnej, jak i nowej, bez sukcesu aplikuje na różne stanowiska w polskiej służbie
cywilnej. Jego podania są każdorazowo odrzucane ze względu na brak spełniania kryterium
posiadania obywatelstwa.
Zaistniała sytuacja wskazuje zatem, iż przepis, który ma zagwarantować jednostce
określone prawo, w praktyce nie realizuje swojego zadania. Wynikać to może głównie ze
sposobu wyznaczania stanowisk, jaki został przewidziany przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy
o służbie cywilnej. Taka regulacja może doprowadzić bowiem do uznaniowości i w konsekwencji
arbitralności ocen co do stanowisk, na których wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub
pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę
generalnych interesów państwa. To zaś prowadzić może do zabronionego prawem wspólnotowym
dyskryminacyjnego traktowania pracowników ze względu na obywatelstwo (art. 45 ust. 2
TFUE).2 Pomimo zatem faktycznej zmiany ustawy i wprowadzenia przepisu przyznającego
obcokrajowcom będącym obywatelami Unii Europejskiej możliwość ubiegania się o zatrudnienie w
służbie cywilnej na określonych stanowiskach, to jednak od weryfikacji praktycznego zastosowania
powyższej regulacji zależeć będzie ocena, czy polskie prawo w tym zakresie jest zgodne z prawem
Unii Europejskiej dotyczącym swobody przepływu pracowników.
2
Por. M. Dąbrowski: Zatrudnienie obcokrajowców – obywateli UE w polskiej administracji samorządowej PiP nr
11/2009
3
W związku z powyższym, Helsińska Fundacja Praw Człowieka pragnie zwrócić się z prośbą
o zbadanie przez Departament Służby Cywilnej zagadnienia dostępu obywateli Unii Europejskiej
do pracy w służbie cywilnej pod kątem ilości publikowanych ogłoszeń na stanowiska w
administracji rządowej od momentu wejścia w życie ustawy i w razie wykrycia w tym obszarze
nieprawidłowości, o podjęcie odpowiednich kroków w celu ich zlikwidowania. W ocenie
Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka analiza powyższego problemu jest niezbędna dla zapewnienia
prawidłowego dostosowania polskiego ustawodawstwa do norm i wymogów prawa Unii
Europejskiej. W tym celu warta rozważenia byłaby również możliwość zmiany przepisów ustawy o
służbie cywilnej w kierunku enumeratywnego wyliczenia stanowisk, o które ubieganie się przez
obcokrajowców byłoby zabronione. Takie rozwiązanie odpowiadałoby wymogom prawa
wspólnotowego, jednakże, wydaje się, iż lepiej realizowałoby swój cel. W sposób jednoznaczny
gwarantowałoby bowiem faktyczne istnienie ofert pracy skierowanych nie tylko do obywateli
polskich.
Jednocześnie pragniemy poinformować, że w odniesieniu do ......... Helsińska Fundacja
Praw Człowieka zamierza podjąć działania prawne z nadzieją na skierowanie pytania
prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie w wyniku odwołań od decyzji odmawiających mu zatrudnienia w
służbie cywilnej pomimo posiadanych kwalifikacji.
Projekt opinii został przygotowany przez mgr Irminę Pacho.
W imieniu Zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka,
dr Adam Bodnar
Sekretarz Zarządu
Do wiadomości:
1. Pan ...................
2. Dr Janusz Kochanowski, Rzecznik Praw Obywatelskich
3. Pan Stanisław Rakoczy, Przewodniczący Sejmowej Komisji do Spraw Unii Europejskiej
4. Pan Maciej Szpunar, Podsekretarz Stanu ds. Prawnych Unii Europejskiej w Ministerstwie
Spraw Zagranicznych
4