Ochrona środowiska

STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
dr Mariusz Baran
Ochrona środowiska – zagadnienia
wprowadzające
Organizacja wykonywania zadań z zakresu
ochrony środowiska
11 październik 2014 r.
STUDIA PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Zadania administracji publicznej w
dziedzinie ochrony środowiska
Ochrona środowiska jako kompetencja organów władzy publicznej
 art. 5 Konstytucji RP stanowi, że ochrona środowiska jest jednym z
podstawowych zadań państwa („Rzeczpospolita Polska (…) zapewnia
ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”);
 art. 68 ust. 4 Konstytucji RP „Władze publiczne są obowiązane do
zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia
skutkom degradacji środowiska”.
• art. 74 Konstytucji RP: „1. Władze publiczne prowadzą politykę
zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym
pokoleniom.
2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.
3. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska.
4. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz
ochrony i poprawy stanu środowiska”.
2
1
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
wyrok TK z dnia 13 maja 2009, sygn. akt Kp 2/09
 zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w
województwie w zakresie, w jakim wyposażając organ samorządu
województwa w kompetencje dotyczące parku krajobrazowego a
ochrony środowiska gwarantowana art. 5 Konstytucji;
 „przyjęta regulacja ustawowa (…) zmienia dotychczasowy
podział kompetencji między administrację rządową i
samorządową (cała nowela styczniowa czyni to w wielu
dziedzinach) w zakresie tworzenia i funkcjonowania parków
krajobrazowych, ale należy podkreślić, że zarówno administracja
rządowa jak i samorząd terytorialny stanowią „elementy
składowe”
państwa
jako
całości,
więc
podleganie
analizowanych spraw kompetencjom sejmiku, a nie wojewody
nie oznacza „zdjęcia z państwa odpowiedzialności” za ochronę
przyrody w Polsce”;
3
•
„uchwalone rozwiązania mogą być uznane za dyskusyjne i można
wyrażać wątpliwości, czy wprowadzany model jest lepszy od
funkcjonującego dotychczas albo czy pozwala chronić środowisko w
sposób optymalny. Niemniej, przyjęcie przez ustawodawcę
pewnej koncepcji dalszego funkcjonowania jednej z form
ochrony przyrody mieści się w konstytucyjnie akceptowalnych
granicach swobody ustawodawczej. Skoro zaś wnioskodawca
nie dowiódł, że kwestionowane unormowania, wprowadzone
nowelą styczniową, istotnie „nie zapewniają ochrony
środowiska” i – tym samym – nie obalił domniemania
konstytucyjności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 21
pkt 1 noweli styczniowej jest zgodny z art. 5 Konstytucji”.
4
2
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Zadania państwa są wykonywane przez jego organy, a więc przede wszystkim organy
administracji publicznej. Podejmują one w dziedzinie ochrony środowiska bardzo
zróżnicowane zadania, posługując się praktycznie całym katalogiem dopuszczanych
przez prawo form działania. Zadania te mają różnorodny charakter i dla ogólnego
przedstawienia koncepcji ich podziału pomiędzy różne organy, przyjętego w systemie
przepisów ochrony środowiska, warto dokonać ich klasyfikacji, jej celem jest w
szczególności wskazanie przyjmowanych w przepisach kryteriów podziału kompetencji
pomiędzy organy wchodzące w skład systemu administracji publicznej. Przez pojęcie
organu administracji publicznej będą rozumiane, zgodnie z przyjmowanymi założeniami
teorii prawa administracyjnego, organy stanowiące wyodrębnioną część aparatu
administracji publicznej, tworzoną na podstawie prawa i w sposób przez prawo
przewidywany, działające w imieniu i na rachunek państwa albo w imieniu i na
rachunek jednostki samorządu terytorialnego (będącej odrębnym podmiotem władzy
publicznej w państwie), wykonujące zadania publiczne zaliczane do ochrony
środowiska. Zaznaczyć tu jednak trzeba, że zadania te nie muszą być wykonywane
wyłącznie przez organy państwowe, dopuszczalne jest także zlecanie ich wykonania
podmiotom niepublicznym. Z tego właśnie powodu ustawa - Prawo ochrony środowiska,
używając terminu „organ administracji", włącza do niego także inne podmioty, wykonujące
zadania ochronne na podstawie zlecenia (ustawowego lub zawartego z organem
administracji publicznej)” – tak M. Górski, Prawo ochrony środowiska, s.78-79.
5
zadania administracji publicznej w zakresie ochrony
środowiska, z uwagi na ich treść, można skatalogować za M.
Górskim w następujące grupy:
1) zarządzanie środowiskiem (ochrona pośrednia):
a)zadania organizatorskie,
b)zadania reglamentacyjno-zobowiązujące,
c) zadania kontrolno-nadzorcze;
2) zadania wykonawcze (ochrona bezpośrednia):
a) zadania wykonywane w imieniu społeczności
lokalnej,
b) wykonanie zastępcze.
6
3
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
 zadania o charakterze organizatorskim polegają na organizowaniu
działań związanych z ochroną środowiska, a podejmowanych przez różne
podmioty; zadania te wykonywane są głównie poprzez system aktów
planowania strategicznego, zarówno przez organy szczebla centralnego, jak
i lokalnego (tu w szczególności organy samorządu terytorialnego);
 zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym polegają na
kształtowaniu sytuacji prawnej innych podmiotów, oddziałujących na
środowisko bądź korzystających z niego - np. na ustalaniu treści i zakresu
obowiązków ochronnych tych podmiotów czy granic dozwolonego
korzystania ze środowiska (w tym polegającego na odprowadzaniu do niego
zanieczyszczeń).
zadania te do reformy administracji terenowej z dnia 1 stycznia 1999 r.
stanowiły domenę przede wszystkim administracji rządowej (głównie
wojewodów), od tej daty w części wykonywane są także przez starostów.
Po dniu 1 stycznia 2008 r. liczne zadania wojewodów przejęli
marszałkowie województw, prawie wszystkie pozostałe natomiast - po
dniu 15 listopada tegoż roku - regionalni dyrektorzy ochrony środowiska
7
 zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym polegają na
badaniu stanu środowiska i przestrzegania obowiązków ochronnych
nałożonych prawem na określone podmioty
zadania te wykonywane są głównie przez organ administracji
specjalnej, czyli Inspekcję Ochrony Środowiska, w pewnym
zakresie także przez organy administracji ogólnej
 zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym polegają na
wykonywaniu czynności mających bezpośredni wpływ na stan
środowiska i związane są przede wszystkim z jego ochroną przed
szkodliwymi oddziaływaniami, powodowanymi przez określone
podmiot; zadania te obciążają przede wszystkim samorząd gminny,
mieści się w nich również kształtowanie przestrzeni (zagospodarowanie przestrzenne).
8
4
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
założenie generalne polega na uznaniu, że:
 zadania organizatorskie wykonywane są na wszystkich szczeblach,
z określaniem głównych priorytetów i celów na szczeblu centralnym,
 zadania bezpośrednio wykonawcze obciążają głównie gminy i
wykonywane są przede wszystkim w tzw. formach niewładczych,
 zadania zobowiązująco-reglamentacyjne adresowane są do
wskazanych organów, zwykle jednoosobowych, z określeniem
generalnej właściwości jednego z nich (starosty) i wyjątków na rzecz
innych (w szczególności marszałka),
 zadania
kontrolno-nadzorcze
zaś
wykonują
głównie
wyspecjalizowane organy inspekcyjne, ale także każdy z organów,
którym przypisano inne funkcje, kontrolując przestrzeganie prawa w
zakresie swojej właściwości.
9
krajowe i lokalne planowanie strategiczne w ochronie środowiska
w systemie powstałym w 2001 r. podstawę takiego planowania tworzą
przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska:
• wprowadza ona cały system powiązanych ze sobą aktów planowania w
dziedzinie ochrony środowiska, za podstawowy dokument uznając politykę
ekologiczną państwa, projekt tej polityki opracowuje minister właściwy ds.
środowiska, przy czym dokument powinien być zaopiniowany przez
marszałków województw - projekt, po uzgodnieniach międzyresortowych,
uchwala Rada Ministrów i przedkłada Sejmowi, który przyjmuje go w postaci
uchwały;
• według ustawy - Prawo ochrony środowiska kierunki polityki ekologicznej
powinny zostać wyznaczone na podstawie oceny aktualnego stanu
środowiska, dokument ma składać się z dwóch podstawowych części szczegółowego programu działania na najbliższe 4 lata oraz
perspektywicznej strategii na kolejne 4 lata. Po upływie 4 lat od przyjęcia
Rada Ministrów powinna złożyć Sejmowi sprawozdanie z wykonania
przyjętego programu, czego efektem powinno być uszczegółowienie założeń
strategicznych do postaci kolejnego programu czteroletniego i przyjęcie
założeń strategicznych na kolejne 4 lata
10
5
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
 według art. 14 p.o.ś. najważniejszymi elementami polityki
ekologicznej powinno być określenie:
• celów ekologicznych;
• priorytetów ekologicznych;
• poziomu celów długoterminowych;
• rodzaju i harmonogramu działań proekologicznych;
• środków niezbędnych do osiągnięcia celów, w tym
mechanizmów prawno-ekonomicznych i środków finansowych.
 na szczeblu lokalnym mają być przyjmowane wojewódzkie,
powiatowe i gminne programy ochrony środowiska
lokalne programy ochrony środowiska przede wszystkim powinny być
doprecyzowaniem polityki ekologicznej państwa, ustawa bowiem
wymaga wewnętrznej zgodności treściowej tego systemu dokumentów
11
– projekty programów lokalnych mają sporządzać odpowiednio
zarządy województwa, powiatu i organ wykonawczy gminy,
uwzględniając wskazane wyżej wymagania określone przez
ustawę - Prawo ochrony środowiska dla polityki ekologicznej
państwa; projekty takich programów powinny zostać
zaopiniowane przez zarząd jednostki wyższego szczebla lub
ministra właściwego ds. środowiska (projekt programu wojewódzkiego). Programy mają być przyjmowane jako uchwały rady
gminy (rady powiatu albo sejmiku województwa), z ich wykonania
również mają być, sporządzane co 2 lata, raporty przedstawiane
przez zarząd radzie lub sejmikowi;
– odrębne wymagania dotyczące przyjmowania przez różne
organy planów działania związanych z osiąganiem celów
ochrony środowiska bądź jego komponentów są ustanawiane przepisami ustaw szczególnych (np. przepisy ustawy
o odpadach, ustawy o ochronie przyrody czy prawa wodnego,
przewidujące obowiązek przyjmowania wielu planów działania)
12
6
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
•
•
zadania własne samorządu terytorialnego
ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdza w art.
7, że ochrona środowiska należy do zadań własnych gminy (a także
osobno wyliczone, zapewnianie ładu przestrzennego, usuwanie i
oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymanie czystości,
usuwanie i utylizacja odpadów, utrzymanie zieleni), sama jednak
dalej nie precyzuje, które konkretnie z tych zadań mają być realizowane
na szczeblu gminnym;
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym uznaje w
art. 4 ust. 1: pkt 11 - administrację architektoniczno-budowlaną, pkt
12 - gospodarkę wodną, pkt 13 - ochronę środowiska i przyrody,
pkt 14 - m.in. leśnictwo i rybactwo śródlądowe, a także w pkt 16 zapobieganie nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska za jedne z
wykonywanych przez powiat „określonych ustawami zadań publicznych
o charakterze ponadgminnym" - tym przepisie ochronę środowiska
zaliczono ogólnie również i do zadań powiatu, wyłączając jednak z tego
pojęcia kwestie dotyczące np. gospodarowania zasobami środowiska;
13
•
•
w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa art. 11 ust.
1
zachowanie
wartości
środowiska
przyrodniczego,
przy
uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń, uznaje za jeden z celów
strategii rozwoju województwa, której określenie jest podstawowym
zadaniem samorządu wojewódzkiego; zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 5 u.s.w.
jednym z elementów polityki rozwoju województwa, której prowadzenie jest
drugim z podstawowych zadań tego samorządu, powinno być racjonalne
korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego
w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju; w art. 14 u.s.w.,
wyliczającym zadania samorządu wojewódzkiego, wymienia się odrębnie
zadania związane z ochroną środowiska, gospodarką wodną i zagospodarowaniem przestrzennym;
możliwość wypełnienia zobowiązań zawartych we wskazanych przepisach
zależy oczywiście od zakresu kompetencji, w jakie organy stanowiące i
wykonawcze danej jednostki samorządowej wyposażają przepisy
szczegółowe, które to przepisy oczywiście także precyzują zakres
zadań ustalonych ogólnie w ustawach ustrojowych; określenie
rzeczywistego zakresu zadań samorządu poszczególnych szczebli
możliwe jest więc przede wszystkim na podstawie analizy przepisów
szczegółowych, w tym przepisów ustaw materialnych z zakresu
14
ochrony środowiska.
7
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
na podstawie wskazanych regulacji można spróbować w ogólny
sposób określić zadania własne samorządu w dziedzinie ochrony
środowiska:
• są to przede wszystkim zadania bezpośrednio wykonawcze
(kreatywne), polegające na eliminowaniu lub ograniczaniu
określonych
zagrożeń
powodowanych
funkcjonowaniem
społeczności lokalnych, takich jak zanieczyszczenie wód,
powstawanie odpadów komunalnych, niszczenie gleby, powierzchni
ziemi i terenów zielonych; wykonywanie tych zadań, w imieniu i na
rzecz społeczności lokalnych, jest równocześnie wykonywaniem
ogólnego obowiązku ochrony środowiska w zgodzie z odpowiednimi
normami (zwłaszcza z art. 86 Konstytucji RP, wprowadzającym
powszechny obowiązek ochrony środowiska);
• zadania związane z gospodarowaniem przestrzenią
15
•
•
najważniejsze znaczenie wśród zadań o charakterze kreatywnym mają
zadania związane z gospodarowaniem przestrzenią - kwestie
gospodarowania przestrzenią i ochrony środowiska są zagadnieniami ściśle
ze sobą powiązanymi - w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wprowadził
obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym m.in.
wymagań ochrony środowiska; także ustawa o samorządzie gminnym
sprawy ładu przestrzennego i ochrony środowiska traktuje jako jedne z
głównych typów zadań własnych samorządu (zob. przykładowe
wyliczenie takich zadań dokonane w art. 7 u.s.g.); organy samorządu
terytorialnego mają obowiązek podejmowania działań związanych z
gospodarowaniem przestrzenią i to w taki sposób, aby w ich trakcie były
realizowane cele ochrony środowiska;
zgodnie z art. 71 ust. 1 p.o.ś. podstawę sporządzania i aktualizacji koncepcji
przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw,
planów
zagospodarowania
przestrzennego
województw,
studiów
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają stanowić
zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska;
16
8
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
•
•
w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne
korzystanie z terenu; przy prowadzeniu prac budowlanych inwestor
realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę
środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę
gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych;
wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych dopuszczalne
jest wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z
realizacją danej inwestycji;
sytuacji gdy ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa,
należy podejmować działania mające na celu naprawienie
wyrządzonych
szkód, w
szczególności
przez
kompensację
przyrodniczą; wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w
przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzone było
postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określa
decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
17
podział kompetencji w zakresie zadań zobowiązująco-reglamentacyjnych
• ustawa - Prawo ochrony środowiska w istotny sposób zmieniła podstawę i
zasady podziału kompetencji dotyczących wykonywania zadań o
charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym; zmiana polegała na
przekazaniu znacznej części zadań starostom i faktycznym uznaniu tego
organu za głównego wykonawcę podobnego rodzaju zadań, a także na
innym określeniu kompetencji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast);
zadania zobowiązująco - reglamentacyjnene są realizowane głównie
przez wydawanie decyzji administracyjnych, chociaż zdarzają się
przypadki wykorzystywania formy aktu normatywnego;
• lonstrukcja przyjęta w ustawie - Prawo ochrony środowiska opiera się na
założeniu, że zadania z ustawy wynikające przypisane są zawsze
„organom ochrony środowiska"; pojęcie to zostało zdefiniowane w
słowniczku (art. 3 pkt 15 p.o.ś.), a przyporządkowanie określonym
organom oznaczonych zadań zawarte zostało w przepisach działu I w tytule
VII;
18
9
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
•
przez pojęcie organów ochrony środowiska ustawa - Prawo ochrony
środowiska rozumie organy administracji powołane do
wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony
środowiska, przy czym dla potrzeb wykonywania przepisów
ustawy - Prawo ochrony środowiska organami administracji,
poza centralnymi i terenowymi organami administracji publicznej,
mogą być także inne podmioty, gdy zostały powołane z mocy prawa
lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych
dotyczących środowiska i jego ochrony;
•
zgodnie z art. 376 p.o.ś. po licznych modyfikacjach tego przepisu
związanych z modyfikacjami systemu zarządzania sprawami ochrony
środowiska, organami ochrony środowiska są obecnie:
 wójt, burmistrz lub prezydent miasta;
 starosta;
 sejmik województwa;
 marszałek województwa;
 wojewoda;
 minister właściwy ds. środowiska;
 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska;
 regionalny dyrektor ochrony środowiska
•
•
•
19
wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego, bowiem określone
zadania ochronne wykonują także np. organy Inspekcji Ochrony
Środowiska (zgodnie ze wskazanymi założeniami funkcje któregoś z
wyliczonych organów mogą być wykonywane także przez podmioty
niepubliczne);
szczegółowego podziału kompetencji w sprawach ochrony
środowiska pomiędzy wskazane organy dokonuje art. 378 p.o.ś.;
konstrukcja podziału opiera się na założeniu, że podstawowe
kompetencje
związane
z
zadaniami
o
charakterze
reglamentacyjnym obciążają starostę, z wyłączeniami na rzecz
innych wskazanych organów (wyłączenia te oparte są na kryteriach
podmiotowo-przedmiotowych, określonych w ust. 2 i 3);
w art. 378 ust. 1 p.o.ś. ustalona została właściwość starosty w
sprawach regulowanych wyliczonymi przepisami tej ustawy; są
to liczne, konkretnie wskazane zadania, przy czym wyliczenie opiera
się na podaniu podstawy prawnej upoważniającej starostę do
podjęcia określonego rozstrzygnięcia;
20
10
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
 zadania ochronne nakładają na starostę także przepisy innych ustaw, w
szczególności: ustawy - Prawo wodne (wydawanie pozwoleń wodnoprawnych)
oraz ustawy o odpadach z 2001 r. (min. zezwolenia na przetwarzanie
odpadów);
 we wszystkich sprawach wskazanych w ustawie - Prawo ochrony środowiska
starosta działa jako organ I instancji, wobec czego, zgodnie z art. 17 pkt 1
k.p.a. organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez starostę
będzie samorządowe kolegium odwoławcze - ustawa - Prawo ochrony
środowiska nie wprowadza w tym względzie odrębnych zasad;
 zgodnie natomiast z art. 378 ust. 2 p.o.ś. regionalny dyrektor ochrony
środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na
terenach zamkniętych, natomiast marszałek województwa w sprawach
wyliczonych w art. 378 ust. 2a p.o.ś., czyli dotyczących:
1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana
instalacja, która została kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze
znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w
rozumieniu tejże ustawy, realizowanego na terenach innych niż wymienione w
21
pkt 1;
 niektóre zadania wojewody, wykonywane przez niego poprzez wydawanie
aktów normatywnych, nie mogły zostać przekazane marszałkowi, gdyż
ustawa ustrojowa (ustawa o samorządzie województwa) nie wyposaża
marszałka w kompetencje prawotwórcze; te zadania wykonuje obecnie
sejmik województwa w drodze uchwały:
1) przyjmując programy naprawcze związane z ochroną powietrza (art. 91 ust. 3 p.o.ś.);
2) ustalając rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania (art. 96 p.o.ś.);
3) przyjmując programy naprawcze związane z ochroną przed hałasem (art. 119 ust. 2
p.o.ś. - kompetencja współdzielona z radą powiatu);
4) ustanawiając obszary ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 2 p.o.ś. kompetencja współdzielona z radą powiatu)
 przekazanie określonych zadań organom samorządu województwa może
budzić pewne wątpliwości ze względu na możliwość powstania pewnego
rodzaju konfliktu interesów - organy te są m.in. odpowiedzialne za rozwój
społeczno-gospodarczy województwa, a konieczność reglamentowania
prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na wymagania ochrony
środowiska może tu powodować pewne dylematy, zwłaszcza że
kompetencje marszałka dotyczą spraw poważnych ze środowiskowego
punktu widzenia, tym samym także istotnych od strony gospodarczej;
22
11
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
 kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu ochrony
środowiska, ograniczone zostały do wskazanych zadań związanych ze zwykłym
korzystaniem ze środowiska przez osoby fizyczne (art. 378 ust. 3 p.o.ś.) - zakres
zwykłego korzystania ze środowiska określa art. 4 ust. 3 p.o.ś. - jako wprowadzanie
do środowiska substancji lub energii wykraczające poza ramy korzystania
powszechnego, niewymagające uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z
wody w rozumieniu ustawy - Prawo wodne; w przepisie chodzi o korzystanie ze
środowiska przez osobę fizyczną dla zaspokojenia własnych potrzeb (osobistych lub
gospodarstwa domowego, wypoczynku, uprawiania sportu), przy użyciu instalacji;
 zgodnie z wyliczeniem dokonanym w art. 378 ust. 3 p.o.ś. wójt (burmistrz,
prezydent miasta) jest właściwy w następujących sprawach:
•
•
•
•
przyjmowanie wyników pomiarów wielkości emisji z instalacji (art. 149 p.o.ś.);
wydawanie decyzji zobowiązującej do prowadzenia dodatkowych (wykraczających poza
określone ustawą) pomiarów wielkości emisji z instalacji oraz przyjmowanie wyników tych
pomiarów (art. 150 ust. 1 p.o.ś.);
przyjmowanie zgłoszenia instalacji nie wymagającej pozwolenia emisyjnego (art. 152 ust. 1
p.o.ś.);
wydawanie decyzji ustalającej wymagania w zakresie ochrony środowiska dla instalacji, z
której emisja nie wymaga pozwolenia (art. 154 ust. 1 p.o.ś.).
 przepisy ustaw szczegółowych kompetencje w wielu konkretnych sprawach
przedzielają określonym organom w sposób odrębny.
23
postanowienie NSA z dnia 2 października 2012 r., II OW 129/12, LEX nr
1270264
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wnioskodawcy, zgodnie
z którym, skoro przedsięwzięcie nie jest już przedsięwzięciem, o którym mowa
w art. 378 ust. 2a p.o.ś., to właściwym organem w sprawie jest starosta.
Stanowisko to oczywiście znalazłoby zastosowanie, gdyby chodziło o
wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednakże przedmiotem wniosku w
niniejszej sprawie jest wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Mamy
więc do czynienia ze swoistym "utrwaleniem" właściwości i zasadnicze
znaczenie ma nie obecny stan faktyczny, lecz stan z chwili wydania
pozwolenia, które ma być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art.
140 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Trudno zaakceptować stanowisko,
zgodnie z którym właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia
wodnoprawnego byłby organ, który nie był uprawniony do jego wydania z
uwagi na charakter przedsięwzięcia. Nawet jeżeli przedsięwzięcie nie jest już
przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś., to właściwym
organem w sprawie nie jest starosta, a marszałek województwa.
24
12
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., II OW 130/12, LEX nr 1234189
Wykładnia art. 378 ust. 1 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że starosta będzie
zawsze organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 178 ust.
1 p.o.ś. (podobnie jak innych decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1
p.o.ś.), niezależnie od charakteru przedsięwzięcia oraz tego czy jest to
przedsięwzięcie mogące zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko.
Oznacza to, że przepis art. 378 ust. 2a p.o.ś., nie stanowi lex specialis
względem przepisu art. 378 ust. 1 p.o.ś., a to właśnie z braku stosownego
zastrzeżenia w tym zakresie. To z kolei oznacza, że marszałek
województwa będzie organem właściwym w sprawach dotyczących
przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko,
we wszystkich tych sprawach, które nie zostały zastrzeżone dla
właściwości starosty zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś.
25
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Go
833/08, LEX nr 521861
1. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu (odpowiednio pozwolenie na
emitowanie hałasu do środowiska), może ulec zmianie jedynie w przypadkach
określonych w art. 115a ust. 7 Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi lex
specialis w stosunku do przepisów ogólnych k.p.a. regulujących zmianę
ostatecznych decyzji administracyjnych.
3. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu oraz jej
zmiany (odpowiednio zmiany pozwolenia) jest postępowaniem z zakresu ochrony
środowiska,
nie
jest
postępowaniem
regulującym
władczo
kwestie
zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że z uwagi na brak miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy
konieczne jest dokonanie oceny czy teren do rodzajów terenów, o których mowa w
art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i
domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i
młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele
mieszkaniowo-usługowe), którą właściwy organ winien dokonać na podstawie
faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, nie
oznacza, iż ustalenia tego, nie może dokonać starosta, uwzględniając wszelkie
możliwości dowodowe zgodne z przepisami k.p.a.
26
13
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
zadania kontrolno-nadzorcze wykonywane przez administrację ogólną
•
•
•
zadania tego rodzaju wykonywane są przede wszystkim przez organy Inspekcji
Ochrony Środowiska, jednak Prawo ochrony środowiska wskazuj , że zadań tego
typu wykonują też inne organy administracji;
art. 379 i 380 p.o.ś. określa zakres, właściwość i sposób prowadzenia kontroli
przestrzegania przepisów ochrony środowiska przez wskazane organy administracji
publicznej, działające w systemie samorządu terytorialnego; zgodnie z art. 379 ust. 1
p.o.ś. marszałek województwa, starosta oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta)
sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie
środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów (kontrola powinna
dotyczyć wszystkich przepisów pozostających we właściwości wskazanych organów,
przepis nie ogranicza obowiązku tylko do zadań wynikających z ustawy - Prawo
ochrony środowiska);
odwołanie do właściwości oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno właściwości miejscowej, rzeczowej, jak i funkcjonalnej oraz ustalania takiej właściwości na
podstawie odpowiedniego przepisu zobowiązującego do wykonania określonego
zadania; na gruncie ustawy - Prawo ochrony środowiska właściwość rzeczowa
starosty oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określona jest zarówno
generalnie, poprzez uznanie ich za „organy ochrony środowiska", a także
indywidualnie, przez nałożenie odpowiedniego obowiązku konkretnym przepisem;
27
wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2010 r., II SA/Sz 631/10,
LEX nr 754867
W art. 379 ust. 5 p.o.ś. przyznano wymienionym w nim organom
możliwość wystąpienia w określonych tam sytuacjach do
wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie
odpowiednich działań. Jeżeli właściwym rzeczowo w danej sprawie
jest starosta, to tylko ten organ uprawniony jest do takiego
wystąpienia po spełnieniu przesłanek wymienionych w tym
przepisie.
28
14
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
 właściwość rzeczowa marszałka obejmuje nadzór nad wnoszeniem opłat
za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wynika z art. 281 ust. 1 p.o.ś.;
zgodnie z tym przepisem, marszałkowi przysługują, w zakresie sprawowania
nadzoru nad realizacją obowiązku opłatowego, uprawnienia organów
podatkowych; z kolei art. 288 ust. 1 p.o.ś. nakłada na marszałka, w razie
nieuiszczenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty albo uiszczenia
opłaty w wysokości nasuwającej zastrzeżenia, obowiązek wymierzenia takiej
opłaty w drodze decyzji; podstawą merytoryczną decyzji powinny być ustalenia
dokonane przez własne służby marszałka lub wyniki kontroli przeprowadzonej
przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska;
 obowiązek określony w art. 379 i 380 p.o.ś. polega na prowadzeniu
kontroli, czyli badania zgodności działania danego podmiotu z założonym
wzorcem, którym w tym przypadku są prawnie określone wymagania
związane z ochroną środowiska, oraz dokonaniu na tej podstawie
odpowiedniej oceny (wyciągnięciu wniosków), co należy odróżnić od uprawnień
nadzorczych; powyższe postanowienia ustawy - Prawo ochrony środowiska
ustalają tylko obowiązek przeprowadzenia kontroli i wyposażają zobowiązane
organy w instrumenty umożliwiające wykonanie tego obowiązku, natomiast
kwestię ewentualnego zastosowania środków władczego oddziaływania
regulują przepisy odrębne;
29
 w ustawie Prawo ochrony środowiska, w odniesieniu do organów
wskazanych w analizowanym przepisie, w szczególności należałoby
wskazać następujące uprawnienia nadzorcze:
1. uprawnienia starosty związane z cofaniem lub ograniczaniem
pozwolenia emisyjnego bez odszkodowania (art. 194 i 195 p.o.ś.);
2. uprawnienia marszałka związane z egzekucją należnych opłat za
gospodarcze korzystanie ze środowiska (art. 288 w zw. z art. 281 ust.
1 p.o.ś.);
3. uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) związane z
nakładaniem obowiązku wykonania przez osobę fizyczną czynności
zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania
instalacji lub urządzenia na środowisko (art. 363 p.o.ś.) oraz ze
wstrzymywaniem eksploatacji instalacji (art. 368 ust. 1 p.o.ś.).
 podobne uprawnienia przewiduje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o
odpadach - przykładem może być art. 26 ust. 2 u.o., na podstawie
którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze decyzji nakazuje
posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do
ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej
decyzji.
30
15
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Mówiąc o właściwości miejscowej, należy również podkreślić, że
postanowienia art. 382 ust. 1 i 2 p.o.ś. będą znajdowały zastosowanie w
sytuacji współdziałania organów administracji na podstawie art. 106 § 1
k.p.a. oraz w przypadku nadzwyczajnych postępowań weryfikacyjnych,
takich jak wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. czy
stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
wyrok NSA z dnia 4 marca 2008 r., II OSK 131/07, LEX nr 469697
Treść art. 383 Prawa ochrony środowiska nie daje podstaw do przyjęcia,
aby ustawodawca mówiąc o organie właściwym do prowadzenia
postępowania ograniczał się do jednego tylko rodzaju właściwości,
mianowicie właściwości ustawowej. Przepis ten będzie miał zatem
zastosowanie, gdy ten sam organ będzie właściwy zarówno do
prowadzenia postępowania, jak i do uzgadniania lub opiniowania, bez
względu na to, w jaki sposób nabył w obu przypadkach swoją właściwość.
31
 obowiązek prowadzenia kontroli obciąża wskazane organy, które jednak
przy wykonywaniu czynności kontrolnych mogą posługiwać się
wspomagającym ich działania aparatem. Uprawnienia kontrolującego
obejmują wówczas prawo:
 wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości,
obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach 6-22
- na pozostały teren;
 przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych;
 żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie
niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego;
 żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z
problematyką kontroli.
 art.123 ust. 1 u.o.p. zobowiązuje natomiast regionalnego dyrektora
ochrony środowiska do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem
przepisów
o
ochronie
przyrody
w
trakcie
gospodarczego
wykorzystywania zasobów i poszczególnych składników przyrody przez
jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne; dla wykonania tego
obowiązku osobie upoważnionej przez regionalnego dyrektora do
przeprowadzenia kontroli przysługuje prawo wstępu na nieruchomość,
przeprowadzania badań i obserwacji, żądania wyjaśnień i przeglądania
dokumentacji.
32
16
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
zadania wykonywane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zakres
zadań Inspekcji)
 zasadniczą podstawą prawną działania Inspekcji jest ustawa z dnia 20 lipca
1991 r. o lnspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz.
686 z późn. zm.). Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest
centralnym organem administracji rządowej, powołanym do kontroli
przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania stanu
środowiska,
nadzorowanym
przez ministra właściwego ds.
środowiska;
 w terenie zadania Inspekcji wykonuje wojewódzki inspektor ochrony
środowiska; wojewódzki inspektorat może, za zgodą Generalnego
Inspektora, powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie spraw z
zakresu właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnych - powiatom
położonym na terenie województwa;
 treść wskazanych w ustawie o Inspekcji zadań w sposób szczegółowy
określana jest przepisami odrębnych ustaw, w szczególności: ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo wodne i wielu innych aktów
sektorowych.
33
uprawnienia kontrolne i nadzorcze Inspekcji Ochrony Środowiska
 dla wykonywania obciążających ich zadań organy Inspekcji zostały
wyposażone w wiele kompetencji - ogólną kompetencją jest prawo i
obowiązek wykonywania kontroli przestrzegania przepisów o ochronie
środowiska; przy wykonywaniu takiej kontroli inspektor, na podstawie art. 9
ust. 2 u.i.o.ś., uprawniony jest do:
 wstępu wraz z niezbędnym sprzętem;
 na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na którym prowadzona
jest działalność gospodarcza,
 do środków transportu;
 wstępu przez całą dobę wraz z niezbędnym sprzętem na teren
niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej;
 pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub
wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie
kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części stanu
środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie
środowiska, a także indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych warunków wykonywania działalności wpływającej na
środowisko;
34
17
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
 żądania wstrzymania ruchu instalacji lub urządzeń oraz powstrzymania
się od wykonywania innych czynności w zakresie, w jakim jest to
niezbędne do pobrania próbek oraz przeprowadzenia badań i pomiarów;
 oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków
transportu;
 oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych;
 żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i
przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu
faktycznego;
 żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych
mających związek z problematyką kontroli;
 żądania okazania dokumentów niezbędnych do wymierzenia mandatu
lub kary grzywny;
 oceny sposobu wykonywania pomiarów emisji, ilości pobranej wody oraz
odprowadzanych ścieków przez jednostkę prowadzącą pomiary, w tym
poprawności sposobu pobierania i analizy próbek.
35
 zgodnie z art. 12 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki
inspektor ochrony środowiska może:
 wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej
jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osoby fizycznej;
 wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;
 wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji
administracyjnych.
Por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, LEX nr 533652
„Skoro przepisy ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska
uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń
pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie
nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego
stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie
obywatela jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym,
podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a
skarga do sądu może zostać wniesiona w trybie art. 52 § 3 i 53 § 2
p.p.s.a.”
36
18
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
 wojewódzki inspektor ochrony środowiska może upoważnić inspektora
do wydania w trakcie kontroli decyzji w przedmiocie wstrzymania:
 działalności powodującej naruszenie wymagań ochrony środowiska,
jeżeli zachodzi bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia ludzi albo
bezpośrednie zagrożenie zniszczenia środowiska w znacznych
rozmiarach;
 oddania do użytku obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji
niespełniających wymagań ochrony środowiska.
 w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać
na środowisko, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania
na środowisko, oraz w sprawie ustalenia lokalizacji autostrad oraz
dróg ekspresowych wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska
przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i
postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli zgłosi swój udział
w postępowaniu (art. 19 u.i.o.ś.);
37
 koszty analiz i wykonywania pomiarów, w tym pobierania próbek, na
podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony
środowiska, ponoszą jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne,
których działalność jest źródłem naruszania tych wymagań (art. 18 ust.
1 u.i.o.ś.);
Por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1995 r., IV SA 45/94, ONSA 1996/3/131
„Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony
środowiska, polegające na wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi bez
pozwolenia wodnoprawnego, lub za naruszenie innych wymagań ochrony
środowiska (art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i
kształtowaniu środowiska - Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196) powinna
poprzedzać wydanie decyzji o obciążeniu jednostki organizacyjnej lub osoby
fizycznej kosztami, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991
r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 77, poz. 335).
Decyzja w przedmiocie kosztów może być ewentualnie wydana łącznie z
decyzją, której przedmiotem jest wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie
wymagań ochrony środowiska”.
38
19
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
 wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2003 r., IV SA 3440/01, LEX nr 99764
„Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska
(Dz. U. Nr 77, poz. 335 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2000 r. w
sprawie warunków i sposobu ustalania kosztów ponoszonych w związku z
przeprowadzeniem kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska (Dz.
U. Nr 107, poz. 1144) należy interpretować w ten sposób, iż kontrolowana
jednostka ponosi całość kosztów pobrania próbek oraz wykonania pomiarów,
analiz adekwatnych do rodzaju urządzenia odprowadzającego ścieki - jeżeli
choć jeden ze składników ścieków wykazał przekroczenie obowiązujących
norm”.
 wyrok NSA z dnia 3 listopada 2005 r., II OSK 121/05, LEX nr 196756
„Decyzja o nałożeniu obowiązku poniesienia kosztów działań inspekcji ochrony
środowiska (art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony
Środowiska) musi mieć bezpośredni związek z zastosowaniem określonej
ustawą sankcji za naruszenie ochrony środowiska w postaci przekroczenia
ustalonych norm hałasu”.
39
Inspekcja a organy samorządu terytorialnego
 od dnia 1 stycznia 1999 r. przepisy wprowadziły szczególne więzi
pomiędzy Inspekcją a organami samorządu terytorialnego polegają one na obowiązku przedkładania przez wojewódzkich
inspektorów odpowiednich sprawozdań i na możliwości
wydawania im poleceń co do wykonywania kontroli;
 rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa powinny
przynajmniej raz na rok rozpatrywać informacje właściwego
inspektora o stanie środowiska na obszarze województwa;
wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma także obowiązek
informować wójta (burmistrza, prezydent miasta), zarząd powiatu i
zarząd województwa o wynikach kontroli obiektów o podstawowym
znaczeniu dla danego terenu;
40
20
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
państwowy monitoring środowiska
 zgodnie z art. 25 ust. 2 p.o.ś. państwowy monitoring środowiska jest
systemem pomiarów, ocen i prognoz stanu środowiska oraz
gromadzenia, przetwarzania i rozpowszechniania informacji o
środowisku; celem monitoringu jest wspomaganie działań na rzecz ochrony
środowiska poprzez systematyczne informowanie organów administracji i
społeczeństwa o:
 jakości elementów przyrodniczych, dotrzymywaniu standardów jakości środowiska określonych
przepisami oraz o obszarach występowania przekroczeń tych standardów;
 występujących zmianach jakości elementów przyrodniczych i przyczynach tych zmian, w tym
powiązaniach przyczynowo-skutkowych występujących pomiędzy emisjami a stanem elementów
przyrodniczych.
 badania monitoringowe mają być przeprowadzane w sposób cykliczny, przy
stosowaniu ujednoliconych metod zbierania, gromadzenia i przetwarzania
danych;
 zgodnie z art. 23 u.i.o.ś. państwowy monitoring środowiska realizowany jest na
podstawie:
 wieloletnich programów opracowanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i
zatwierdzanych przez ministra właściwego ds. środowiska;
 wojewódzkich programów monitoringu opracowanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony
środowiska i zatwierdzonych przez GIOŚ
41
 organy administracji rządowej oraz samorządowej, prowadzące rejestry,
wykazy, pomiary, analizy i obserwacje stanu środowiska ustawa o Inspekcji
Ochrony Środowiska zobowiązuje do nieodpłatnego udostępniania danych o
stanie środowiska dla potrzeb państwowego monitoringu środowiska;
 informacje o środowisku i jego ochronie na obszarze województwa objęte
państwowym
monitoringiem
środowiska
są
gromadzone
przez
wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska i przekazywane GIOŚ;
 podmioty korzystające ze środowiska, zobowiązane z mocy prawa oraz
na mocy decyzji do pomiaru poziomu substancji lub energii w
środowisku, a także wielkości emisji, art. 28 p.o.ś. zobowiązuje do
gromadzenia i przetwarzania takich danych z zachowaniem zasad określonych prawem i również nieodpłatnego udostępniania informacji na
potrzeby państwowego monitoringu środowiska;
 ustawa - Prawo ochrony środowiska zobowiązuje wojewódzkich inspektorów
ochrony środowiska do prowadzenia wojewódzkich baz informacji o
korzystaniu ze środowiska (art. 286a p.o.ś.); wojewódzka baza informacji
ma być prowadzona na podstawie danych zawartych w wykazach
przedkładanych marszałkowi przez podmioty korzystające ze środowiska w
związku z obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz
w decyzjach wydawanych w tym zakresie przez marszałka
42
21
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
dyrektorzy ochrony środowiska jako nowe organy administracji rządowej
w zakresie spraw ochrony środowiska
 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko powołała system nowych organów działających w zakresie
niektórych spraw związanych z ochroną środowiska - organy te to:
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz regionalni dyrektorzy
ochrony środowiska; ich kompetencje obejmują wiele spraw wynikających
z tejże ustawy, a także przysługujących dawniej wojewodom kompetencji,
które miały podstawę w innych aktach prawnych, przede wszystkim w:
ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, ustawie o
ochronie przyrody ;
 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest centralnym, a więc
samodzielnym
organizacyjnie,
organem
administracji
rządowej,
podlegającym ministrowi właściwemu ds. środowiska;
43
do zadań Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy
(zgodnie z art. 127 u.u.i. ś.):
 współudział w realizacji polityki ochrony środowiska w zakresie
ochrony przyrody i kontroli procesu inwestycyjnego;
 kontrola odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w
środowisku i naprawę szkód w środowisku;
 gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci Natura
2000 i innych obszarach chronionych oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko;
 współpraca z właściwymi organami ochrony środowiska
 innych państw i organizacjami międzynarodowymi oraz Komisją
Europejską;
 współpraca z Głównym Konserwatorem Przyrody i Państwową
Radą Ochrony Przyrody w sprawach ochrony przyrody;
 współpraca z organami jednostek samorządu terytorialnego w
sprawach ocen oddziaływania na środowisko i ochrony przyrody;
44
22
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
 udział w strategicznych ocenach oddziaływania na środowisko;
 udział w postępowaniach w sprawie transgranicznego
oddziaływania na środowisko;
 wykonywanie zadań związanych z siecią Natura 2000, o których
mowa w ustawie o ochronie przyrody;
 wykonywanie zadań związanych z udziałem organizacji w
systemie ekozarządzania i audytu (EMAS) na zasadach i w
zakresie określonych w ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o
krajowym systemie ekozarządzania i audytu (EMAS) (Dz. U. Nr
178, poz. 1060);
 współpraca z organizacjami ekologicznymi.
45
•
regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji
rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań wskazanych w art.
131 ust. 1 u.u.i.ś. na obszarze województwa; regionalny dyrektor wykonuje
zadania z pomocą regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest
państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy z dyrektorami
parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych;
 regionalny dyrektor ma prawo wydawania aktów prawa miejscowego;
 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, utrzymała
funkcjonowanie
organów
opiniodawczo-doradczych w sprawach
związanych z ocenami oddziaływania na środowisko, w postaci komisji ds.
ocen oddziaływania na środowisko;
 powołanie regionalnych dyrektorów jako organów można ocenić jako
krok poczyniony w dobrym kierunku, zmierzający do wyodrębnienia
spraw ochrony środowiska w ręku wyspecjalizowanych fachowych
organów; jest to niestety jednak krok połowiczny, zakres kompetencji
przekazanych nowym organom ustalono w sposób dość przypadkowy,
spowodowało to na razie raczej zagmatwanie podziału kompetencji i
dalszą ich dywersyfikację;
46
23
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
organy ochrony przyrody
„W sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie dyrektora
parku narodowego w przedmiocie uzgodnienia projektu studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organem
właściwym do rozpoznania zażalenia jest Minister Środowiska
wykonujący zadania przy pomocy Głównego Konserwatora Przyrody.
Prawo wniesienia takiego zażalenia przysługuje natomiast każdemu, kto
wykaże interes prawny do występowania w sprawie” – tak postanowienie
NSA z dnia 10 lipca 2008 r., II OSK 657/08
por. także glosę M. Kotulskiego dot. ostatniego zdania tezy postanowienia
„Realizacja zadań z zakresu ochrony przyrody uprawnia reprezentującego
park narodowy dyrektora do udziału w charakterze strony w
postępowaniu o podział nieruchomości położonej w granicach parku, w
sytuacji, gdy w wyniku podziału tej nieruchomości następuje wydzielenie
działki pod drogę publiczną” - tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia
2008 r., II SA/Ke 127/08
•
47
„1. Mając na uwadze, że dyrektor parku krajobrazowego jest
ustawowo zobowiązany do ochrony przyrody i walorów
krajobrazowych na terenie podległego mu parku krajobrazowego
to niewątpliwie z tego tytułu posiada przymiot strony w
postępowaniu
administracyjnym
w
zakresie
uzgadniania
warunków zabudowy na terenie tego parku.
2. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż zapisy projektu planu
ochrony parku krajobrazowego mogą stanowić podstawę odmowy
uzgodnienia inwestycji. Nieobowiązujące przepisy nie mogą być
podstawą rozstrzygnięć” - tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 26
marca 2008 r., IV SA/Wa 2513/07
48
24
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
organy administracji wodnej
Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako pełniący funkcję
organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., nie posiada legitymacji do
zaskarżenia przed sądem administracyjnym decyzji wydanej na skutek
wniesienia odwołania od decyzji starosty realizującego zadania, o których
mowa w art. 4 ust. 4 p.w. Brak legitymacji skargowej nie ustaje również w
sytuacji, kiedy organ ten został wyłączony od orzekania w trybie
przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego,
albowiem
wyłączenie takie nie pozbawia go statusu organu wyższego stopnia – tak
postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 27 maja 2010 r., II SA/Gl 1160/09
Organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie
dyrektora regionalnego zarządu melioracji i urządzeń wodnych (z
upoważnienia marszałka województwa), wydanego na podstawie art. 106 §
5 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 75 ust. 1
p.w., jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organ
wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., co wynika z art. 4 ust. 3 p.w. – tak
postanowienie NSA z dnia 25 września 2009 r., II OW 36/09, LEX nr 602952
49
Skoro przepis art. 77 ust. 2 ustawy - Prawo wodne stanowi, że decyzje
wydaje organ, który jest właściwy do wydania pozwolenia
wodnoprawnego i jest nim zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy starosta, ale
starosta działający z zakresu administracji rządowej, to organem
odwoławczym jest wojewoda. Do wojewody bowiem stosownie do art. 4
ust. 4 pkt 1 wnosi się odwołania od decyzji wydanych przez starostę
wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis art. 4
ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo wodne jako ustawy szczególnej stanowi o tym,
który organ jest wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. – tak
postanowienie NSA z dnia 9 marca 2004 r., OW 21/04, LEX nr 156928
50
25
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
organy administracji geologicznej
„1. Z przepisów art. 160 i art. 161 p.g.g. wynika, iż właściwość rzeczowa
organu administracji geologicznej uzależniona jest od tego, czy uprzednio
została udzielona koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż
kopaliny, zatwierdzony został projekt robót geologicznych lub
przedłożono organowi koncesyjnemu projekt robót geologicznych, który
nie wymagał zatwierdzenie. W sytuacji, w której poprzez wyżej
wymienione czynności prawne lub faktyczne działał już w sprawie organ
koncesyjny to ten organ jest właściwym w sprawach dokumentacji
geologicznej. Natomiast właściwość organów geologicznych w sprawach,
które nie toczyły się uprzednio przed organem koncesyjnym wyznacza art.
161 p.g.g.
2. Dla zastosowania art. 160 p.g.g. z 2011 r. nie ma znaczenie, czy
udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie kopaliny nastąpiło w
oparciu o przepisy tej ustawy czy też przepisy dotychczasowe - p.g.g. z
2004 r. – tak postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2013 r., II GW 17/12, LEX nr
1282910
51
Analiza treści przepisu art. 161 p.g.g. przy uwzględnieniu zarówno wykładni
systemowej jak i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2
pkt 3 p.g.g. należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty
również w sprawach zatwierdzenia projektów robot geologicznych dla
określenia warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich
dla posadawiania obiektów budowlanych – tak postanowienie NSA z dnia 16
lipca 2013 r., II GW 13/13, LEX nr 1348656
Wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich
związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem
obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I
instancji – tak postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., II OW 132/12, LEX
nr 1240736
1. Zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 p.g.g. należy traktować jako przepis
kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów
decyzji o warunkach zabudowy.
2. Organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach
zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas
ziemnych jest starosta
– postanowienie NSA w Warszawie z dnia 16
52
października 2012 r., II OW 86/12, LEX nr 1270265
26
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
organy właściwe w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych
wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., IV SA/Wa 56/14, LEX nr 1466004
„1. Artykuł 5 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż co do
zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji
Lasów Państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z
mocy ustawy do rozstrzygania w sprawach ochrony gruntów leśnych. Obowiązki dyrektora
wynikające z przedmiotowej ustawy mają charakter zadań z zakresu administracji
publicznej. Przepis ten ma charakter procesowy, nie można natomiast wywieść z
niego jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co jest warunkiem
uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Dyrektor Lasów
Państwowych działa tutaj w charakterze wyłącznie organu administracji publicznej
uprawnionym m.in. do wydawania decyzji administracyjnych.
2. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż
m.in. Dyrektor Lasów Państwowych sprawuje kontrolę stosowania przepisów
przedmiotowego aktu. Charakter tej kontroli został określony w ust. 2 i analiza tego przepisu
pozwala na stwierdzenie, iż kontrola ta polega na wykonywaniu faktycznych czynności
zmierzających do sprawdzenia w terenie, czy podmioty zobowiązane do realizowania
wymogów ustawy, obowiązki te prawidłowo wykonują. Nie można wobec powyższego uznać,
iż z obowiązku kontrolowania osób trzecich w zakresie wykonywania przez nie wymogów
ustawy można wywieść obowiązek w rozumieniu art 28 k.p.a.
53
wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1361/09, LEX
nr 589436
1. W braku odmiennej regulacji, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów
Państwowych jest organem właściwym w sprawach ochrony gruntów
leśnych bez względu na podmiot ich własności, z wyłączeniem obszarów
parków narodowych.
2. W stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, o
wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne i
nierolnicze orzeka w formie decyzji dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów
Państwowych, określając obowiązki związane z wyłączeniem na te cele.
wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., I OSK 661/10, LEX nr 990274
1. Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ma przymiot strony w
rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie, której przedmiotem jest zmiana w
operacie
ewidencyjnym
klasyfikacji
glebowej gruntu
dotychczas
klasyfikowanego jako grunt leśny.
2. W sytuacji, gdy zasada legalizmu pozostaje w opozycji do zasady trwałości
ostatecznej decyzji administracyjnej, pierwszeństwo należy dać tej pierwszej
zasadzie, która wymaga działania w sposób w pełni zgodny z prawem i
54
eliminowania wad prawnych w działaniu organów administracji publicznej.
27
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
organy właściwe w sprawie zapobiegania szkodom w
środowisku i ich naprawie
postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2009 r. II OW 82/08 LEX nr 563583
„Odprowadzanie ścieków bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego
niewątpliwie musi być uznane za szkodę w środowisku w rozumieniu art.
6 pkt 11 ustawy z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich
naprawie, ale szkodę której naprawianie odbywa się na zasadach
określonych w art. 186 ust. 3 p.w.”
wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 848/12, LEX nr 1448416
W postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czego
postępowanie to dotyczy, ciężar dowodu w znaczeniu formalnym obciąża
przede wszystkim organ administracji publicznej, chyba że przepis
szczególny stanowi inaczej. W ustawie z 2007 r. o zapobieganiu szkodom
w środowisku i ich naprawie regulacji szczególnej brak, co oznacza, że
organy ochrony środowiska muszą kierować się przepisami k.p.a., a nie
art. 6 k.c.
55
postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OW 42/08 LEX nr 515658
„Składowanie odpadów na składowisku nie może być uznane za szkodę w
powierzchni ziemi w rozumieniu art. 35 ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r.
o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz.
493), a zamknięcie i rekultywacja urządzonego składowiska odpadów nie
stanowi rekultywacji ziemi lub gleby zanieczyszczonej substancjami,
preparatami lub organizmami (por. art. 22a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie
gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z
późn. zm.). Powstała z tytułu funkcjonowania tego składowiska szkoda nie
odpowiada bowiem definicji szkody w powierzchni ziemi zawartej w art. 6
pkt 1 lit. c. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Zarówno składowanie i magazynowanie odpadów jak i niektóre kwestie
związane z likwidacją składowisk odpadów regulują przepisy rozdziału 7 ustawy
z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Jest to więc szkoda innego rodzaju,
niż szkoda w powierzchni ziemi. Jeżeli składowisko powstało przed dniem
30 kwietnia 2007 r. w wyniku działalności, która także została zakończona
przed tą datą, w sprawie ma zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy o
zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, to znaczy stosuje się
w niej przepisy dotychczasowe, w tym określające też właściwość
organu”.
56
28
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
tzw. szkody historyczne – właściwość organów
 zgodnie z art.. 3 pkt 5a) przez historyczne zanieczyszczenie powierzchni
ziemi rozumie się przez to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które
zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności,
która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; rozumie się
przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6
pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w
środowisku i ich która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od
którego upłynęło więcej niż 30 lat;
 właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie
usuwania historycznych zanieczyszczeń ziemi (art. 101g, 101i p.o.ś.),
prowadzenia stosownego rejestru zanieczyszczeń histerycznych (art.
101c p.o.ś.) oraz nakładania na władającego powierzchnią ziemi lub
sprawcę szkody obowiązku podjęcia działań naprawczych (art. 101m
p.o.ś.)
57
29