Tabela - akop.pl

Załącznik nr 2
Zestawienie uwag zgłoszonych w ramach konsultacji społecznych do projektu
uchwały Rady Ministrów w sprawie „Rządowego programu przeciwdziałania korupcji na lata 2013-2018”
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
1.
AKOP:
 Program
Odpowiedzialne
Państwo Fundacji
im. Stefana
Batorego;
 Centrum Edukacji
Obywatelskiej;
 Fundacja
Komunikacji
Społecznej;
 Helsińska
Fundacja Praw
Człowieka;
 Stowarzyszenie
Sieć Obywatelska
Watchdog Polska
(dawniej
Stowarzyszenie
Liderów Lokalnych
Grup
Obywatelskich)

Brak definicji korupcji – na potrzeby Programu powinna Uwzględniono, poprzez odwołanie się do legalnej definicji
zostać sformułowana robocza definicja korupcji – problemu, korupcji zawartej w ustawie o CBA oraz niekaralnych form
na który Program ma odpowiadać. Autorzy owszem korupcji jak konflikt interesów, nepotyzm i kumoterstwo.
przywołują w kilku miejscach, np. przepisy karne
omawiające, czym są przestępstwa korupcyjne, posługują się
ogólnym terminem „przestępczość korupcyjna” lub innymi
ogólnikowymi frazami. Te sformułowania nie wyczerpują
ani problematyki korupcji, ani nie pozwalają ustalić, jakich
konkretnie aspektów tego zjawiska ma dotyczyć Program.
Autorzy powinni, albo sami sformułować definicję
uzasadniając ją i odwołując się do odpowiednich źródeł (np.
konwencji, prawa, literatury naukowej), albo zaadaptować
na własne potrzeby jedną z definicji, które już istnieją. Bez
tego trudno określić właściwie jaki jest główny cel
Programu.
Stowarzyszenie61/
MamPrawoWiedzi
eć
Struktura dokumentu – już nawet pobieżna lektura Częściowo uwzględniono.
dokumentu każe zwrócić uwagę na znaczną dysproporcję Mając na uwadze, że diagnoza ma być zwięzła i możliwie krótka –
między częścią zawierającą opis problemu, na który
Strona 1 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
1
2
3
4
odpowiedź ma stanowić Program, a opisem działań, które w
jego ramach mają zostać przedsięwzięte. Owa zasadnicza
część to de facto kilka stron (nie licząc tabeli) dość
ogólnikowego opisu, który niestety nie pozwala zorientować
się, co dokładnie będzie realizowane w ramach Programu,
jakie będą tego rezultaty, w jaki sposób będą mierzone, kto i
za co konkretnie będzie odpowiadać. Część diagnostyczna
powinna zostać zdecydowanie skrócona i poparta większą
liczbą odwołań do badań, analiz, innych dokumentów
rządowych. Natomiast część dotycząca Programu powinna
zostać rozbudowana i ukonkretniona.
część diagnostyczna projektu została skrócona.
Odnosząc się do kwestii co będzie realizowane: określa to
załącznik do Programu z zadaniami i działaniami.
W zakresie rezultatów: większość działań sformułowanych jest w
formie czynności i określone jako: opracowanie, wdrożenie,
przegląd, analiza, zorganizowanie itp. W większości działań
(stanowiących rozwinięcie zadań) również są wskazane ich
rezultaty (np. opracowanie i wdrożenie mechanizmu czy wniosków
z przeprowadzonej analizy; wprowadzenie zmian; realizacja
wniosków; przygotowanie i przeprowadzenie kampanii itp.).
Informacje o szczegółach realizacji zadań i działań oraz
osiągniętych rezultatach zawarte będą w sprawozdaniach i
planach/harmonogramach międzyresortowego zespołu powołanego
przez Prezesa RM oraz grup roboczych.
Do sformułowania celów Programu autorzy mogliby na
przykład zastosować metodę S.M.A.R.T, która jest
powszechnie uznawana jako standard przy sporządzaniu
tego rodzaju dokumentów, czy przygotowywania projektów
konkretnych działań (np. projektów finansowanych ze
środków UE). Wymaga ona, aby cele były formułowane w
sposób: prosty, mierzalny, osiągalny, istotny i określony w
czasie. Cele przedstawione w Programie nie spełniają
większości tych kryteriów, co obniża ich jakość i umniejsza
powagę dokumentu, który autorzy określili jako „główny
element koordynujący krajową politykę antykorupcyjną”.
Nie uwzględniono.
Cele Programu sformułowane zostały adekwatnie do tych
formułowanych w dokumentach nadrzędnych (np. strategia
Sprawne Państwo 2020). Program wpisuje się w Cel 7 Strategii,
który brzmi: Zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa i
porządku publicznego.
Pomimo ogólnego formułowania celów w Programie, określono
dla nich katalog mierników, które podlegały będą ocenie we
wskazanych w projekcie terminach.
Dodatkowo dla każdego zadania/działania sporządzone zostaną
plany i harmonogramy, w których podane zostaną mierniki
realizacji zadań i działań, terminy ich wykonania i podmioty
wiodące, w sporządzonych przez nie planach i harmonogramach.
Diagnoza – obecna wersja Programu w porównaniu ze
strategiami z lat 2002-2009 z pewnością przedstawia
pełniejszy obraz problemu korupcji. Niemniej, jak już
wspomniano, część diagnostyczna wciąż jest zbyt
ogólnikowa, nieuporządkowana. Powinna też być bardziej
skondensowana i skrócona w stosunku do opisu działań.
Częściowo uwzględniona.
- Mając na uwadze, że diagnoza ma być zwięzła i możliwie krótka
– cześć diagnostyczna projektu została skrócona.
- uaktualniono projekt o badania społeczne, których wyniki
ukazały się w lipcu 2013 r., jak również wyniki Eurobarometru.
Strona 2 z 24
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
Nadto jakość przedstawionej diagnozy znacząco obniża brak
źródeł i przypisów. Autorzy podają też dane nieaktualne (np.
dostępne są nowsze wyniki sondaży nt. korupcji w Polsce
niż te przytoczone w dokumencie), a czasem powołują się na
nie wybiórczo, co może budzić podejrzenia o
manipulowanie danymi.
Ponadto, ta część Programu jest niepowiązana z celami i
działaniami. Przykładowo, zadanie wzmocnienie działania
wewnętrznych komórek kontrolnych i audytu wewnętrznego
(zał. 1, str. 4) i przedstawione do jego realizacji działania nie
znajdują głębszego uzasadnienia we wcześniejszym opisie.
W diagnozie wspomina się ogólnie o roli audytu i kontroli
(str. 6), następnie ogólnie wspomina się, że mechanizmem
korupcjogennym jest „słabość systemu kontroli i nadzoru”
(str. 8). Brakuje też konkretnych wniosków, które powinny
zostać sformułowane na podstawie diagnozy.
Uważamy, że przedstawiona w Programie ocena
skuteczności dotychczasowych działań antykorupcyjnych,
zwłaszcza realizacji poprzednich rządowych programów
zwalczania korupcji w latach 2002-09 wydaje się być zbyt
optymistyczna. Wiele krytycznych uwag na ten temat
przedstawiały nie tylko organizacje pozarządowe1, ale i
zagraniczni
eksperci2.
Diagnoza
powinna
zostać
zaktualizowana i poddana recenzji przez eksperta
zewnętrznego.
Uwzględniono je w zakresie w jakim odnoszą się do założeń i
treści Programu.
Działania – w dokumencie zapowiedziano realizację wielu
nowych, istotnych i potrzebnych działań (np. zapewnienie
przejrzystości stron BIP, działanie nr 10.5). Ale zauważamy
też, że Program powiela błąd poprzednich strategii,
Nie uwzględniono.
- W zakresie kodeksów etyki:
Sformułowane w Programie działanie ma szerszy kontekst oraz
odnosi się do szerszego niż tylko służba cywilna grona podmiotów.
- Program opisuje najważniejsze obszary, w których występuje
korupcja, natomiast zadania stanowią ich uszczegółowienie.
Wnioskami z diagnozy są zadania i działania do realizacji.
- Ocena skuteczności dotychczasowych działań antykorupcyjnych
zawiera informacje o najważniejszych krytycznych uwagach np.
odnoszących się do m.in. braku mierników czy braku skutecznego
mechanizmu wdrażania i ewaluacji Strategii Antykorupcyjnej (z lat
2002-2009).
- Projekt Programu poddany został ocenie zewnętrznej podczas
uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych.
1
Zobacz np. uwagi Fundacji Batorego na temat realizacji kolejnych etapów Programu Rządowego dostępne na:
http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Przeciw%20Korupcji/Ocena%20realizacji%20rzadowej%20Strategii%20Antykorupcyjnej1.pdf
http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Przeciw%20Korupcji/Ocena%20realizacji%20rzadowej%20Strategii%20Antykorupcyjnej2.pdf
http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Przeciw%20Korupcji/Ocena%20realizacji%20rzadowej%20Strategii%20Antykorupcyjnej3.pdf
2
Raport ekspertów niemieckich C.P. Wulff, M. Ehbrecht, Ekspertyza na temat skuteczności Strategii antykorupcyjnej oraz podjętych w Polsce działań antykorupcyjnych. Warszawa 2008, dostępny na
http://www.akop.pl/aktualnosci/2008-05-29.html
Strona 3 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
1
2
3
4
polegający na tym, że zapisano w nim realizację działań,
które już zostały wykonane, trwają lub też muszą zostać
wykonane niezależnie od samego Programu. Przykładowo,
jednym z działań przewidzianych w Programie jest
dokonanie przeglądu istniejących kodeksów etycznych i
kodeksów postępowania grup funkcjonariuszy publicznych
(działanie nr 6.1). Tego rodzaju przegląd został wykonany
kilka lat temu przez Departament Służby Cywilnej. Inny
przykład – działanie polegające na przeglądzie
implementacji zobowiązań wynikających z ratyfikowanych
konwencji antykorupcyjnych (działania nr 12.11.1 i 19.1). W
roku 2013 Polska będzie monitorowana przez ONZ pod
kątem wdrażania rozdziałów III i IV Konwencji przeciwko
Korupcji. Przepisy tych rozdziałów w dużym stopniu
pokrywają się z wymogami innych konwencji
antykorupcyjnych. Ale istotne jest to, że rząd będzie musiał
wykonać przegląd w tym zakresie, niezależnie od tego, czy
Program wejdzie ostatecznie w życie, czy nie. Tego rodzaju
działania powinny zostać wyłączone z Programu lub
wyraźnie wyodrębnione i opisane w sposób, z którego jasno
wynika, że muszą być zrealizowane z innych powodów.
Przeglądowi mają zostać poddane: umocowanie prawne i
praktyczne stosowania pod kątem skuteczności w zapobieganiu
zjawiskom korupcyjnym i konfliktowi interesów. Przeprowadzona
ma zostać również analiza orzecznictwa dyscyplinarnego
poszczególnych grup zawodowych w służbie publicznej pod kątem
występowania korupcji.
Zakłada się również wdrożenie rozwiązań zgodnych z wynikami
przeprowadzonego przeglądu (działanie 6.2).
Warto ponadto dodać, że zastrzeżeń w kwestii działania 6.1 nie
zgłosił Szef Służby Cywilnej.
Mierniki – zaproponowanie przez autorów dokumentu
mierników realizacji Programu to istotny postęp w
porównaniu do poprzednich strategii, które były niemal
całkowicie pozbawione tego znaczącego elementu. Niemniej
mierniki są nieadekwatne, niejasne lub budzą wiele
wątpliwości (pewne propozycje uzupełnień przedstawiamy
dalej).
W tym miejscu jako przykład chcemy jedynie wskazać na
problem miernika celu głównego. Jest on całkowicie
nieadekwatny, ponieważ IPK w żaden sposób nie mierzy
skali zjawiska3. Nie może więc być użyty jako wskaźnik
osiągnięcia celu ujętego jako „ograniczenie korupcji w
Nie uwzględniono.
Wskaźnik IPK stanowi jeden z mierników realizacji strategii
Sprawne Państwo 2020 – dokumentu nadrzędnego w stosunku do
Programu, w kontekście korupcji. Ww. dokumenty muszą
zachować spójność względem siebie.
3
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
- w zakresie zobowiązań międzynarodowych:
Na początku 2014 r. odbędzie się wizyta studyjna ekspertów z
państw ONZ, którzy poddadzą ocenie implementację zobowiązań
wynikających z rozdziałów III i IV konwencji w Polsce. Nie
wydaje się jednak zasadne, aby działania zaplanowane do realizacji
na rzecz przeciwdziałania i zwalczania korupcji wyłączać z
Programu, który de facto stanowić ma element koordynujący
krajową politykę antykorupcyjną.
Zob. np. W. L. Miller, Perceptions, Experience and Lies: What Measures Corruption and What do Corruption Measures Measure, [w:] C. Sampford, A. Shacklock, C. Connors, F. Galtung (red.), Measuring
Corruption, Ashgate, Hempshire 2006
Strona 4 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
kraju”. Przy okazji trzeba nadmienić, że autorzy błędnie
posługują się wskazaniami IPK. Przywołane wyniki
sugerują, że indeks ten pozwala mierzyć i porównywać
zmiany percepcji w czasie. Jednakże metodologia, wg której
IPK jest tworzony nie pozwala na dokonywanie takiego
pomiaru. Stąd też autorzy powinni rozważyć:
 dookreślenie w celach Programu, jaki konkretnie aspekt
korupcji mają zamiar ograniczyć – np. łapownictwo;
 dobranie całej palety, nie tylko jednego czy dwóch
wskaźników, które mogłyby rzeczywiście osiągnięcie
tego celu zmierzyć, czyli np. badań sondażowych
koncentrujących się na ustaleniu styczności z
konkretnymi
zachowaniami
korupcyjnymi
(np.
przywołanym łapownictwem), badań wiktymizacyjnych,
ewentualnie analizę danych oficjalnych (np. dot.
przestępczości kwalifikowanej jako korupcja).
Finansowanie – dokument wprowadza niejasność dotyczącą
sposobu finansowania Programu. Z jednej strony pisze się,
że: „Realizacja Rządowego Programu finansowana będzie –
... głównie ze środków budżetowych podmiotów
wykonujących poszczególne zadania/działania.” (str. 25), a z
drugiej, że: „Poszczególne komitety wykonawcze ujmą w
planach realizacji zadań Rządowego Programu środki
finansowe niezbędne do ich wykonania.” Uważamy, że
realizacja Programu może być zagrożona z powodu braku
wydzielonych, niezbędnych środków na ten cel.
MSW wystąpi do Ministra Finansów o dotację celową na
realizację Programu.
Jednocześnie przyszli wykonawcy Programu (ministerstwa/urzędy)
poproszeni zostaną o oszacowanie kosztów realizacji
zadań/działań.
Jesteśmy również przekonani, że możliwe jest przynajmniej
przybliżone oszacowanie kosztów realizacji Programu. W
tabeli wymienionych jest wiele konkretnych działań,
których koszt można łatwo określić (np. przygotowanie
analiz), inne bardziej skomplikowane również (np.
zapewnienie większej przejrzystości BIP) poprzez
odwołanie się na przykład do doświadczeń innych
Strona 5 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
projektów o podobnym charakterze (w przypadku BIP taką
wiedzą powinno dysponować na przykład MAiC). Brak
choćby ogólnego, wstępnego oszacowania kosztów
realizacji Programu rodzi poważne wątpliwości, czy Rząd
rzeczywiście będzie w stanie go zrealizować, biorąc pod
uwagę trudną sytuację budżetową.
Terminy realizacji zadań – brak wyznaczenia terminu
wykonania poszczególnych zadań wpisanych w dokument
uniemożliwi okresową ocenę stanu zaawansowania realizacji
Programu i może zagrozić jego prawidłowemu wdrożeniu.
Pozostawienie decyzji co do harmonogramu realizacji
Programu koordynatorom, czyli osobom nie mającym
odpowiedniego umocowania w instytucjach realizujących
Program wydaje się być rozwiązaniem niegwarantującym
sukcesu.
Odpowiedzialność – w Programie nie przewidziano
żadnych form odpowiedzialności, na żadnym z etapów jego
realizacji za niezrealizowanie lub złe jego realizowanie.
Może to spowodować jego niską skuteczność.
Nie uwzględniono.
Terminy realizacji zadań/ działań określone zostaną w
harmonogramach ich wykonania (opisane w punkcie dot.
wdrażania Programu) – jak określono to w części Programu
odnoszącego się do mierników i celów.
Koordynatorami będą osoby wyznaczone w podmiotach
realizujących zadania i nie można zakładać, że będą to osoby
niewłaściwe.
Międzynarodowe zobowiązania Polski w zakresie
zwalczania korupcji – Rozdział II. Międzynarodowe
zobowiązania Polski w zakresie zwalczania korupcji
zdecydowanie wymaga uzupełnienia. Nie wystarczy
przedstawić konwencje i instrumenty do jakich Polska
przystąpiła, w Rządowym Programie Przeciwdziałania
Korupcji należy przede wszystkim poinformować, czy i jak
Nie uwzględniono.
Mając na uwadze, że część diagnostyczna Programu ma być
zwięzła i możliwie krótka – jak sugeruje sam AKOP, nie wydaje
się zasadne rozbudowywanie treści dotyczących kwestii
międzynarodowych.
W projekcie przywołano kluczowe dokumenty odnoszące się do
korupcji, które mają rangę przepisów prawnych i zostały
Nie uwzględniono.
Szefowie grup roboczych oraz szefowie podmiotów wyznaczonych
jako wiodące odpowiedzialni będą za realizację planów i
harmonogramów przed Przewodniczącym międzyresortowego
Zespołu ds. realizacji Programu, natomiast Przewodniczący przed
Prezesem RM.
Upublicznianie raportów – w dokumencie nie Podobnie jak sprawozdania z realizacji Strategii Antykorupcyjnej
przewidziano upublicznienia raportów ewaluacyjnych. Aby (2002-2009), raporty ewaluacyjne stanowiły będą informację
ewaluacja zewnętrzna realizacji Programu dokonywana publiczną.
przez NIK i organizacje pozarządowe odegrała właściwą
rolę, jej rezultaty muszą być upublicznione.
Strona 6 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
1
2
3
Polska realizuje zalecenia tych instytucji i zapisy przyjętych
konwencji, oraz przedstawić oczekiwania instytucji (ONZ,
GRECO, OECD) w stosunku do Polski. Brakuje też
przywołania wprowadzonego przez Komisję Europejską w
grudniu 2011 roku mechanizmu oceniającego stan walki z
korupcją w państwach członkowskich.
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
4
ratyfikowane przez Polskę.
Warto ponadto dodać, że „przegląd zobowiązań
międzynarodowych i wzmacnianie współpracy międzynarodowej
w zakresie przeciwdziałania korupcji”, jest jednym z zadań
Programu (12).
Współpraca z organizacjami pozarządowymi – z Zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi ustalane będą
satysfakcją odnotowujemy, że autorzy Programu w wielu na etapie realizacji poszczególnych zadań przez podmioty
miejscach zauważają potrzebę współpracy z organizacjami wiodące.
pozarządowymi. Niemniej, brakuje zarysu nieco bardziej
konkretnych ram tej współpracy. Przykładowo, w ramach
realizacji Programu instytucje publiczne weń zaangażowane
mogłyby przyjąć programy współpracy do czego
dodatkowym pretekstem mogłyby być przepisy ustawy z
dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie (w szczególności art. 5 ust. 14 i 5b).
Nadto, w opisach działań, w wielu miejscach przewiduje się
ścisłą współpracę z organizacjami (np. działania w pkt. 1.2,
2.2, czy 6.3 w Tabeli). Program powinien przewidywać
stworzenie
konkretnych
instrumentów
wspierania
organizacji zaangażowanych w działania antykorupcyjne,
nie tylko w związku z realizacją samego Programu.
Wpieranie takich organizacji powinno być też elementem
samego Programu. Przykładowo, obecnie w Ministerstwie
Pracy i Polityki Społecznej trwają prace nad kolejną edycją
rządowego programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich
(FIO). Program powinien zakładać wsparcie tamtej
inicjatywy, w zakresie w jakim środki FIO byłyby
przeznaczane na działalność lokalnych organizacji
strażniczych, czy innych organizacji zajmujących się
problematyką rzetelności życia publicznego. Można byłoby
Strona 7 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
również przewidzieć odpowiednie ścieżki finansowania w
ramach europejskich programów operacyjnych na lata 20142020.
Strona 8 z 24
Ze zdziwieniem zauważamy usunięcie z obecnej wersji
Programu działania mającego realizować cel szczegółowy:
Wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych (tabela,
str. 1), a które w poprzedniej wersji brzmiało:
„Wypracowanie zmian prawnych do regulaminu pracy Rady
Ministrów obligujących do udzielenia odpowiedzi
organizacji społecznej w przypadku nieuwzględnienia jej
uwag zgłoszonych podczas konsultacji społecznych do
projektu aktu prawnego lub jego założeń.” Nie jest
zrozumiałe dlaczego zrezygnowano z realizacji tego zadania.
Organizacje pozarządowe uczestniczące w konsultacjach
publicznych mają świadomość, że nie wszystkie ich uwagi
będą przyjęte przez Rząd. Chcą jednak wiedzieć, jakie były
przyczyny podjęcia takiej decyzji. Przyjęty w styczniu br.
roku rządowy Program Lepsze Regulacje 2015 zawiera
Siedem
Zasad
Konsultacji,
z
których
czwarta
Responsywność brzmi: „Każdemu, kto zgłosi opinię, należy
się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie.”
Wydaje się też, że Program powinien w tym punkcie
jednoznacznie odwoływać się do Programu Lepsze
Regulacje 2015, ponieważ cele i działania zapisane w tabeli
w dużym stopniu pokrywają sie z działaniami
zaplanowanymi w tamtym dokumencie. Należałoby zatem
uniknąć powielania działań i zadbać o spójność z oboma
dokumentami.
Nie uwzględniono.
Mając na uwadze, iż działanie odnosi się do kwestii realizowanych
przez Program Lepsze regulacje 2015, zostało ono usunięte z
projektu.
Bardzo krytycznie oceniamy fakt wycofania się z wielu
działań proponowanych w wersji Programu z listopada 2012
roku. Chodzi nam przede wszystkim o takie zadania jak:
2.1 Przygotowanie rządowego projektu ustawy dotyczącej
przeciwdziałania korupcji i konfliktowi interesów,
Uwaga częściowo uwzględniona, poprzez dodanie zapisu, iż
rekomendacje podlegały będą wdrożeniu (2.2 Wdrożenie
rekomendacji z ww. analiz, w razie potrzeby wraz ze stosownymi
zmianami legislacyjnymi.)
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
regulującej m.in. kwestie:
- składania i analizy oświadczeń o stanie majątkowym osób
pełniących funkcje publiczne – zapisy w granicach
oddziaływania prewencyjnego w przedmiotowej
tematyce,
- podejmowania dodatkowych zajęć w trakcie oraz po
zakończeniu służby publicznej – zapisy kierunkujące
na ujawnianie konfliktu interesów.
2.2 Przygotowanie rządowego projektu ustawy o lobbingu,
uwzględniającego mechanizm monitoringu lobbingu,
który jednocześnie nie będzie ograniczał konsultacji
społecznych projektów przepisów prawnych, ale
zapobiegał działaniom korupcyjnym.
2.3 Weryfikacja rozwiązań prawnych obowiązujących w
zakresie
immunitetów
ograniczających
odpowiedzialność prawną osób z tytułu pełnienia
przez nie określonych funkcji oraz opracowanie i
wprowadzenie
stosownych
zmian,
w
tym
ograniczenie immunitetów chroniących przed
ściganiem karnym za przestępstwa korupcyjne i
powiązane.
2.4 Zaangażowanie Państwowej Komisji Wyborczej w
aktywne formy kontroli finansów partii politycznych
i kampanii wyborczej, takie jak monitorowanie i
szacowanie skali wydatków wyborczych już podczas
kampanii.
- które w obecnej wersji Programu (tabela, str. 1 i 2), albo
zupełnie wykreślono, albo defensywnie zamieniono
na „opracowanie analiz”, np.:
2.1 Opracowanie analizy wraz z rekomendacjami w
zakresie:
2.1.1
potrzeb
uregulowania
lub
wzmocnienia
obowiązujących przepisów w kwestiach dotyczących
Strona 9 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
przeciwdziałania korupcji i konfliktowi interesów,
m.in. w obszarach: składania i analizy oświadczeń o
stanie majątkowym osób pełniących funkcje
publiczne – zapisy w granicach oddziaływania
prewencyjnego w przedmiotowej tematyce, oraz
podejmowania dodatkowych zajęć w trakcie oraz po
zakończeniu służby publicznej – zapisy kierunkujące
na ujawnianie konfliktu interesów;
2.1.2
potrzeby
uregulowania
lub
wzmocnienia
obowiązujących przepisów w obszarze lobbingu;
2.1.3 rozwiązań prawnych obowiązujących w obszarze
immunitetów – rozważenie zagadnienia m.in. w
kontekście potencjalnego ograniczenia immunitetów
chroniących
przed
ściganiem
karnym
za
przestępstwa korupcyjne i powiązane;
2.1.4 form kontroli finansów partii politycznych i kampanii
wyborczych - rozważenie zagadnienia m.in. w
kontekście monitorowania i szacowania skali
wydatków wyborczych już podczas kampanii;
2.1.5 formuły funkcjonowania Funduszy Wsparcia w
służbach resortu sw, potencjalnych zagrożeń
korupcyjnych związanych z ich funkcjonowaniem
oraz ewentualnych innych rozwiązań dotyczących
zagadnienia.
Niezrozumiałe jest, że w planach, które będę realizowane do
2018 roku przewiduje się prowadzenie analizy potrzeb w
wyżej wskazanych sprawach. O konieczności nowelizacji
tzw. ustawy antykorupcyjnej czy też lobbingowej
rozmawiano, także w rządzie już wielokrotnie. W tej chwili
dyskusji należy poddać sposób zmiany, a nie sam fakt
zmiany.
Z kolei „zaangażowanie Państwowej Komisji Wyborczej w
aktywne formy kontroli finansów partii politycznych i
kampanii wyborczej, takie jak monitorowanie i szacowanie
skali wydatków wyborczych już podczas kampanii” jest
jednym z zaleceń GRECO, które państwo polskie powinno
Strona 10 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
wykonać do 30 września 2013 roku4. Jest to kolejny
przykład działania, które powinno zostać zrealizowane
niezależnie od Programu.
W odniesieniu do propozycji Programu dot. ochrony tzw.
sygnalistów (tabela, str. 2) nasuwają się następujące uwagi:
Autorzy Programu wąsko definiują pojęcie sygnalistów. W
dokumencie przyjmuje się, że są to „osoby zgłaszające w
dobrej wierze właściwym organom uzasadnione podejrzenia
dotyczące korupcji”. Jednak sygnalista to również osoba,
która sygnalizuje nieprawidłowości w ramach struktur
pracodawcy. Większość sygnalistów w pierwszym odruchu
podnosi zauważony problem na forum zakładu pracy, a
dopiero wobec braku skuteczności takich działań wychodzi
ze swoją wiedzą na zewnątrz – zawiadamiając organy
władzy publicznej, a czasem inne podmioty – media,
organizacje pozarządowe, posłów, senatorów. Definicja
przyjęta przez autorów Programu obejmuje jedynie drugą
sytuację.
Być może zawężenie definicji sygnalisty jest nieświadome.
Tym bardziej więc konieczne jest jej skorygowanie. To, jak
definiujemy sygnalistów determinuje:
zakres podmiotowy ewentualnej ochrony prawnej;
oraz
ewentualną
infrastrukturę
umożliwiającą
przekazywanie wiedzy o nieprawidłowościach właściwym
osobom lub organom. Optymalne wykorzystanie potencjału
tzw. whistleblowingu wymaga budowania systemów
sygnalizowania zarówno w ramach zakładów pracy, jak i
analogicznych systemów funkcjonujących przy organach
kontroli, nadzoru lub organach ścigania.
Z niepokojem odnotowujemy regres w stosunku do działań
4
Uwaga częściowo uwzględniona.
- rozszerzono pojęcie sygnalisty;
- uzupełniono działania o „przeprowadzenie akcji informacyjnej i
szkoleniowej w administracji rządowej, samorządowej i sektorze
prywatnym.”
Administracja nie dysponuje odpowiednią wiedzą i praktyką w
dziedzinie ochrony sygnalistów, stąd też konieczne jest
przeprowadzenie analizy wraz z wypracowaniem propozycji w tym
obszarze, a następnie ich wdrożenia.
Patrz Raporty z III rundy ewaluacyjnej dostępny na http://bip.ms.gov.pl/pl/ministerstwo/wspolpraca-miedzynarodowa/rada-europy/
Strona 11 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
planowanych jeszcze w listopadzie 2012 r. Poprzednia
wersja Programu przewidywała „Przygotowanie propozycji
zmian prawnych skutkujących zapewnieniem ochrony
prawnej dla „sygnalisty – whistleblowera”. Aktualna
natomiast przewiduje: „Opracowanie analizy wraz z
rekomendacjami w zakresie ochrony tzw. sygnalistów” oraz
„wdrożenie
rozwiązań
zgodnych
z
wynikami
przeprowadzonej analizy”.
Z powyższego wynika, że zasadność postulatu wzmocnienia
ochrony prawnej - od lat zgłaszanego przez organizacje
pozarządowe, Rzecznika Praw Obywatelskich, a ostatnio
również przez OECD – będzie poddana ponownej
weryfikacji, a ewentualne działania uzależnione od wyników
zapowiedzianej analizy. Tymczasem postulaty te wydają się
być na obecnym etapie dobrze uzasadnione badaniami.
Ponadto na potrzebę uregulowania pewnego zakresu spraw
związanych z whistleblowingiem zwraca uwagę Generalny
Inspektor Ochrony Danych Osobowych.
Zadanie przeprowadzenia analizy powierzono Ministerstwu
Pracy i Polityki Społecznej. Z niepokojem odnotować
trzeba, że dotychczas ministerstwo indagowane o
efektywność ochrony prawnej każdorazowo stawało na
stanowisku, że obowiązujące przepisy w wystarczającym
stopniu gwarantują bezpieczeństwo zawodowe osób
sygnalizujących.
W obecnej wersji Programu rezygnuje się z działań
związanych z budowaniem infrastruktury umożliwiającej
osobom posiadającym wiedzę o nieprawidłowościach
przekazanie jej właściwym organom lub osobom (systemów
sygnalizowania
nieprawidłowości).
Postulujemy
przywrócenie działań w tym obszarze.
Niestety w obecnej wersji Programu rezygnuje się również z
działań edukacyjnych mających na celu zmianę
świadomości
społecznej
(podważenia
stereotypu
„donosiciela”) oraz promowanie postaw wyrażających się w
poczuciu odpowiedzialności za sprawy wspólne i dobro
Strona 12 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
społeczne. Rekomendujemy wpisanie do Programu działań
w tym obszarze.
Dostęp do informacji publicznej
Za zbyt ogólne należy uznać odniesienia do poprawy
przejrzystości działania administracji publicznej i innych
podmiotów
realizujących
zadania
publiczne
lub
gospodarujących mieniem komunalnym lub Skarbu
Państwa. Przedstawione propozycje są identyczne z tymi,
które zostały przedstawione w tym punkcie w projekcie
Programu w listopadzie 2012 r.
Zawarte w pkt. 10 Tabeli (str. 5) postulaty należy ocenić
jako słuszne. Mamy jednak poważne obawy co do
możliwości pełnej realizacji tak określonych zadań. MAiC
prowadził już zbliżone działania w ramach tzw. okrągłego
stołu informacji publicznej, ale po pierwsze, prace zostały
przerwane ponad 6 miesięcy temu, a po drugie dotyczyły
one głównie postulatów administracji ograniczających, a nie
ułatwiających dostęp do informacji publicznych. Należy
zrewidować możliwości MAiC do samodzielnej realizacji
tego działania.
Wydaje się wskazane, aby takie prace realizowane były
przez ośrodek niezależny od bezpośredniego wpływu
przedstawicieli administracji publicznej, np. poprzez
podjęcie prac nad przeglądem ustawy w ramach
międzyresortowego zespołu powołanego przez Prezesa Rady
Ministrów, w którego skład wchodziliby również
przedstawiciele parlamentu, samorządu terytorialnego,
dziennikarzy, ośrodków akademickich oraz organizacji
pozarządowych. Należy podnieść również, że istnieje bogaty
dorobek naukowy oraz wypracowane przez organizacje
pozarządowe rekomendacje zmian w systemie udostępniania
informacji publicznych. Program powinien zawierać
przynajmniej wytyczne, w jakim kierunku owe zmiany
powinny być prowadzone. Podobnie, Program powinien
odwoływać się w kontekście brzmienia pkt 10.5 Tabeli (str.
Nie uwzględniono.
MAiC jest organem właściwym w kwestii problematyki informacji
publicznej. Warto ponadto dodać, że wskazany został jako podmiot
wiodący, natomiast współpracowały z nim będą wszystkie
ministerstwa i właściwe urzędy centralne przez niego wyznaczone.
Treść zadania 10 zmieniona została zgodnie z sugestią MAiC:
10.1 Identyfikacja problemów w stosowaniu ustawy o dostępie do
informacji publicznej oraz innych ustaw wprowadzających
ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (np. ustaw
regulujących kwestie: finansów publicznych, zamówień publicznych,
ochrony środowiska, czy działanie samorządu terytorialnego) wraz z
opracowaniem analizy i wniosków, ze szczególnym uwzględnieniem
mechanizmów ułatwiających stosowanie ustawy w praktyce oraz
potencjalnych zmian, jakich wymagają przepisy regulujące ten
obszar.
10.2 Analiza zasad funkcjonowania Biuletynu Informacji Publicznej, w
szczególności pod kątem jednolitości, przejrzystości oraz
funkcjonalności dla społeczeństwa.
10.3 Wprowadzenie zmian legislacyjnych (adekwatnie do wniosków i
propozycji w pkt 10.1 i 10.2).
10.4 Współdziałanie z podmiotami zobowiązanymi do stosowania ustawy
o dostępie do informacji publicznej w celu zapewnienia jawności i
transparentności działalności organów władzy publicznej oraz osób
pełniących funkcje publiczne.
10.5 Edukacja społeczna na temat prawa do informacji publicznej.
Strona 13 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
5) do już wypracowanych rekomendacji i określić wyraźnie,
w jakim zakresie powinny one być realizowane.
Działania edukacyjne
Wśród działań edukacyjnych przewidzianych w zadaniu
Tworzenie i realizacja społecznych programów i kampanii
edukacyjnych (tabela, str. 7) wymienione zostały te
działania, które różne resorty prowadziły w wybranych
okresach czasu na dosyć szeroką skalę – prowadzone były
one przy dużym wsparciu finansowym oraz mocnym
zaangażowaniu organizacji pozarządowych zajmujących się
edukacją nieformalną. Pojawia się pytanie, czy na ich
realizację w kolejnych latach zostały zarezerwowane środki
przez instytucje, które wskazano jako wiodące. I kolejne –
czy uwzględnione zostały wyniki ewaluacji i rekomendacje
opracowane na zakończenie tamtych działań.
Ostatnie duże działanie edukacyjne objęło szkoły kształcenia
ogólnego oraz szkoły wyższe w latach 2003-2006 w ramach
międzyrządowego programu zwalczania korupcji. Dotyczy
to m.in. działań 16.3. Organizowanie spotkań (konferencji)
przedstawicieli organizacji pozarządowych, szkół wyższych i
organów przeciwdziałających i zwalczających korupcję w
celu wymiany wiedzy i doświadczeń oraz 16.4.
Propagowanie w społeczności akademickiej zachowań
przeciwdziałających korupcji, w tym: opracowanie i
rozpowszechnienie programu dla studentów oraz dla
nauczycieli akademickich w ww. zakresie oraz
przeprowadzenie kampanii informacyjnych dla ww. grupy
docelowej (tabela, str. 8). Z doświadczenia jednak wynika,
że w przypadku realizacji tak jednego, jak i drugiego
działania, zaangażowanie i upowszechnienie w szkołach
wyższych programu dla studentów w interesującym nas
zakresie nie jest możliwe przy braku wpływu MNiSW na
kształtowanie syllabusa uczelni. Przeciwdziałanie korupcji i
propagowanie wzorów etycznych na uczelniach wyższych
pozostaje wyłącznie w obszarze zainteresowań naukowych,
Strona 14 z 24
Poszczególne ministerstwa/urzędy centralne - przyszli wykonawcy
Programu poproszeni zostaną o oszacowanie kosztów realizacji
zadań/działań.
MSW z MNiSW podejmie dyskusję nad możliwością innego
propagowania zachowań antykorupcyjnych, które nie będzie
wymagało ingerowania w syllabus uczelni.
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
nie wywołując wielkich zmian w sposobie kształtowania
postaw studentów.
- Uwzględniono (usunięto wymaganie SEA).
Prezentowany Program uwzględnia potrzebę doskonalenia
nauczycieli i uczniów poprzez kursy internetowe –
zadowolenie budzi fakt, że Program wychodzi naprzeciw
oczekiwaniom i wyzwaniom współczesnej edukacji.
Niezrozumiały jest jednak fakt, iż e-learning został
ograniczony do prowadzonego (i, jak rozumiemy –
certyfikowanego) w SEA, czyli Stowarzyszeniu E-learningu
Akademickiego i członkowskich instytucjach. Z opisu
działania wynika, że jego bezpośrednimi beneficjentami
mają być uczniowie i nauczyciele, którzy korzystają z
edukacji nieformalnej prowadzonej przez ośrodki
nieakademickie (z równie dużym skutkiem).
- Uwzględniono (uzupełniono o adresatów).
Nie do końca precyzyjnie brzmią działania: 16. 1
Przygotowanie projektów cyklicznych edukacyjnych
kampanii społecznych, a następnie ich przeprowadzenie oraz
16.6 Tworzenie i realizacja społecznych programów z
zakresu edukacji antykorupcyjnej w publicznych ośrodkach
radia i telewizji. Brak informacji, kto ma być bezpośrednim
adresatem tych działań (można się tego domyślać po
instytucji wiodącej) uniemożliwia realną diagnozę stanu
wiedzy czy zachowań odbiorców, do których ma być
skierowana kampania społeczna/program edukacyjny, a tym
samym utrudnia dostosowanie jej przekazu (poprzez
stosowaną informację i adekwatny kanał komunikacyjny).
- Uwzględniono media społecznościowe.
Zaskakująca
jest
także
nieobecność
mediów
społecznościowych
w
planowanych
działaniach
edukacyjnych,
powszechnych
wśród
najmłodszych
członków społeczeństwa.
Aby łatwiej można było ocenić efektywność realizacji
Programu proponujemy rozszerzenie i doprecyzowanie
mierników realizacji celów:
 Zaproponowany miernik realizacji celu głównego (str.
Częściowo uwzględniono.
- Wskaźnik IPK stanowi jeden ze mierników realizacji strategii
Sprawne Państwo 2020 – dokumentu nadrzędnego w stosunku do
Programu, w kontekście korupcji. Ww. dokumenty muszą
Strona 15 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
1
2
3



Strona 16 z 24
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
4
19): „wzrost wartości IPK do 2018 roku o 10 % – do
poziomu 64 punktów” jest niewystarczający. Indeks
Percepcji Korupcji jest mechanizmem dość powszechnie
krytykowanym między innymi za nadmierne oparcie się
na badaniach opinii publicznej. Dlatego ponawiamy
propozycję dodania drugiego miernika, który mógłby
zostać następująco sformułowany: Otrzymanie we
wprowadzonym w grudniu 2011 roku mechanizmie
oceniania przez Komisję Europejską stanu walki z
korupcją w państwach członkowskich - w 2018 roku
zdecydowanie lepszej oceny niż w roku 2013;
zachować spójność względem siebie.
- Zaproponowany miernik: Otrzymanie we wprowadzonym w
grudniu 2011 roku mechanizmie oceniania przez Komisję
Europejską stanu walki z korupcją w państwach członkowskich - w
2018 roku zdecydowanie lepszej oceny niż w roku 2013, nie jest
precyzyjny. Raport do chwili obecnej nie został opublikowany,
zakłada się, iż prace nad nim zakończą się w listopadzie 2013 r.
Warto ponadto dodać, że tego rodzaju raporty nie zawierają
mierników, najczęściej występują w nich rekomendacje dla
krajów.
Uwzględnienie ww. miernika zostanie ewentualnie rozważone po
opublikowaniu raportu.
Miernik pomocniczy celu głównego, ale też celów
szczegółowych (str. 19 i 20): „Pozytywna ocena
realizacji działań antykorupcyjnych przez instytucję
wdrażającą oraz ewaluującą Rządowy Program.” –
proponujemy ukonkretnić w następujący sposób: co
najmniej 75% zaplanowanych działań w obrębie
każdego zadania zostanie zrealizowanych.
Uwzględniono – 70%.
Warto również doprecyzować na czym ta „ocena”
będzie polegać. Z dokumentu nie wynika dokładnie, na
czym będzie polegać ewaluacja, co na marginesie,
byłoby pożądane i powinno zostać wyrażone w treści.
Ponawiamy propozycję dopisania drugiego miernika
pomocniczego w realizacji celu szczegółowego a.
Wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych (str.
20) – w brzmieniu: Liczba wdrożonych rozwiązań
wzmacniających działania edukacyjne i prewencyjne.
Zakładamy, że do roku 2018 wdrożonych zostanie 75%
nowych, zaproponowanych w toku analiz i konsultacji
rozwiązań prewencyjnych i edukacyjnych.
Proponujemy dopisanie drugiego miernika
podstawowego w realizacji celu szczegółowego a.
Wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych (str.
- Tak jak zostało to określone w projekcie: ocena realizacji działań
antykorupcyjnych przez instytucję wdrażającą oraz ewaluującą
Rządowy Program dokonana będzie w odniesieniu do
harmonogramu zadań i działań szczegółowych oraz postępów ich
realizacji – realizacja co najmniej 70% zaplanowanych działań w
obrębie każdego zadania. Wobec dodania wskaźnika (70%) do
każdego miernika, nie wydaje się zasadne dopisywanie kolejnego
miernika.
- „Przegląd zobowiązań międzynarodowych i wzmacnianie
współpracy międzynarodowej w zakresie przeciwdziałania
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
1
2
3
20) – w brzmieniu: Pełna realizacja zaleceń GRECO;
 Również, jako miernik pomocniczy w realizacji celu
szczegółowego b. Wzmocnienie zwalczania korupcji –
proponujemy dopisać drugi w brzmieniu: Liczba
wdrożonych rozwiązań wzmacniających zwalczenie
korupcji w Polsce. Zakładamy, że do roku 2018
wdrożonych zostanie 75% nowych - zaproponowanych
w toku analiz i konsultacji rozwiązań prawnych i
organizacyjnych wzmacniających zwalczenie korupcji;
 Proponujemy
dopisanie
drugiego
miernika
podstawowego w realizacji celu szczegółowego b.
Wzmocnienie zwalczania korupcji (str. 20) – w
brzmieniu: Pełna realizacja zaleceń OECD.
W opisie obszarów najbardziej zagrożonych korupcją (str. 9)
charakteryzując służbę zdrowia i farmację sformułowano
tezę, że „Korupcja sprowadza się głównie do wręczania
korzyści za przyjęcie do szpitala i wykonanie zabiegów,
wydawania fikcyjnych zwolnień lekarskich,......” Czy jest
poparcie dla takiego stwierdzenia? Z naszych obserwacji
wynika, że znacznie poważniejszym problemem w tej
dziedzinie
życia
publicznego
jest
zagrożenie
występowaniem korupcji i głębokiego konfliktu interesów w
relacjach pomiędzy placówkami medycznymi i lekarzami a
firmami farmaceutycznymi, jak też w trakcie uzyskiwania i
realizacji przez placówki medyczne zakontraktowanych w
NFZ świadczeń.
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
4
korupcji”, jest jednym z zadań Programu (12).
-Wobec dodania wskaźnika (70%) do każdego miernika, nie
wydaje się zasadne dopisywanie kolejnego miernika.
- „Przegląd zobowiązań międzynarodowych i wzmacnianie
współpracy międzynarodowej w zakresie przeciwdziałania
korupcji”, jest jednym z zadań Programu (12).
- pkt 3.1, zgodnie z propozycją CBA, został usunięty. CBA
wskazało, iż opis obszarów znajdujący się w tym rozdziale ma
charakter historyczny, ponieważ pochodzi z opracowań powstałych
w 2010 r. i latach wcześniejszych, które się już zdezaktualizowały.
Opisując
zagrożenia
korupcyjne
w
„Sektorze Pkt 3.1, zgodnie z propozycją CBA, został usunięty.
gospodarczym” (str. 10) chyba warto zwrócić uwagę na
istnienie dwóch rodzajów korupcji: (1) w kontaktach biznes
– instytucje publiczne, oraz (2) pomiędzy różnymi firmami.
Drugi rodzaj korupcji jest bardzo słabo rozpoznany przez
organy ścigania, a jego istnienie jego bagatelizowane przez
przedsiębiorców.
Strona 17 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
Opisując zagrożenia korupcyjne w „Obronności” (str. 10), Pkt 3.1, zgodnie z propozycją CBA, został usunięty.
warto zwrócić uwagę na to, że walkę z korupcją w tej
dziedzinie utrudnia duży stopień tajności działań tego
sektora.
2.
Instytut Spraw
Publicznych
Stanowisko koordynatora – dobrym pomysłem jest
utworzenie we wszystkich ministerstwach i urzędach
centralnych zaangażowanych w realizację Programu
stanowiska koordynatora (str. 22-24). Należy jednak zwrócić
uwagę, że realizacja zadań Programu będzie pracą na cały
etat, a to pociąga skutki finansowe. Ponadto zwracamy
uwagę, że koordynatorem powinna być osoba mająca
wysoką pozycję zawodową i prestiż w swojej instytucji.
Koordynatorami będą osoby wyznaczone w podmiotach
realizujących zadania i będą osobami właściwymi.
Ww. stanowiska utworzone zostaną bez zwiększenia liczby etatów
pracowniczych w tych urzędach.
Program ustanawia cel główny, jakim jest ograniczenie
korupcji w kraju oraz dwa cele szczegółowe: wzmocnienie
działań prewencyjnych i edukacyjnych oraz wzmocnienie
zwalczania korupcji. W naszej ocenie celów szczegółowych
powinno być więcej, za to obejmujących węższe kategorie
tematyczne. Obecnie są one sformułowane na tyle ogólnie,
że trudno sobie wyobrazić mierzalne, wymierne efekty ich
realizacji.
Nie uwzględniono.
Cele realizowane są poprzez zadania i działania.
Zgodnie z treścią mierników, ocena prowadzona będzie w
odniesieniu do harmonogramu zadań i działań szczegółowych oraz
postępów ich realizacji.
Jak określono w części zawierającej mierniki i cele: Mierniki
realizacji zadań i działań oraz terminy ich wykonania określone
zostaną przez szefów grup roboczych i podmioty wiodące, w
sporządzonych przez nie planach i harmonogramach.
Wskaźnik IPK ustalony został jako jeden z mierników w
zintegrowanej strategii Sprawne Państwo 2020. Dążąc do
zachowania spójności Programu z ww. Strategią (program
realizować ma cele ujęte w SP), koniecznym jest zastosowanie
ww. miernika.
Bardziej szczegółowym celom powinny towarzyszyć też
bardziej szczegółowe mierniki. W przypadku celu głównego
miernikiem głównym jest wskaźnik Indeksu Percepcji
Korupcji (IPK) a miernikiem pomocniczym pozytywna
ocena realizacji działań antykorupcyjnych przez instytucję
wdrażającą oraz ewaluującą Rządowy Program.
Uważamy, że należy z ostrożnością podchodzić do
traktowania IPK jako głównego miernika sukcesu. Należy
pamiętać, że jest to miernik percepcji korupcji, a nie
obiektywny mierzalny wskaźnik poziomu korupcji. Jest on
oczywiście pomocny, ale nie powinien być jedynym
Strona 18 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
głównym miernikiem.
Warto więc rozważyć uwzględnienie wyników cyklicznego
Antykorupcyjnego Raportu UE (EU Anti-Corruption Report)
publikowanego przez Komisję Europejską jako kolejnego
miernika. Oczywiście dokładny sposób uwzględnienia jego
wyników na potrzeby Programu będzie możliwy po
publikacji pierwszej edycji Raportu, co ma nastąpić w
drugim półroczu br.
W kwestii wyników cyklicznego Antykorupcyjnego Raportu UE,
jak słusznie zauważył ISP, raport do chwili obecnej nie został
opublikowany, zakłada się, iż prace nad nim zakończą się w
listopadzie 2013 r.
Warto dodać, że tego rodzaju raporty nie zawierają mierników,
najczęściej występują w nich rekomendacje dla krajów.
Warto też odnotować Antykorupcyjny Raport UE w Nie uwzględniono – przyjęto, że diagnoza ma być zwięzła i
rozdziale dot. międzynarodowych zobowiązań Polski w możliwie krótka – jak sugeruje m.in. AKOP, czy MRR.
zakresie zwalczania korupcji.
W kwestiach międzynarodowych przytoczono więc jedynie
główne gremia międzynarodowe zajmujące się tą tematyką, oraz
przywołano dokumenty w randze przepisów prawnych
(konwencje, ratyfikowane w drodze ustawy przez RP).
Warto również rozważyć poddanie celów i działań Wydaje się, iż wymienione w projekcie zagrożenia są kluczowe i
Programu analizie SWOT – obecnie wymienione są tylko nie ma konieczności robienia analizy SWOT do każdego celu,
potencjalne zagrożenia realizacji Programu (str. 25).
zadania czy działania.
W kwestii identyfikacji zagrożeń, w projekcie dodano, iż plany i
harmonogramy zawierały będą również ocenę ryzyka ich
wykonania.
Słabością Programu jest brak nawet ogólnego
harmonogramu jego wdrażania. Co prawda przewidziane
jest sporządzenie i przyjęcie planów i harmonogramów
realizacji zadań w okresie 5 miesięcy od przyjęcia
Programu, niemniej uważamy, że już na poziomie zapisów
Programu powinny być zarysowane najważniejsze terminy
zadań opisanych dla poziomów I-III (str. 23-24).
Przyjęto, iż szefowie grup roboczych sporządzą plany i
harmonogramy realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania
korupcji w okresie pięciu miesięcy od przyjęcia Rządowego
Programu.
Finansowanie Programu ma pochodzić głównie ze środków
budżetowych podmiotów wykonujących poszczególne
zadania/działania. Oznacza to, że nie przewiduje się
osobnych, wydzielonych środków finansowych na realizację
MSW wystąpi do Ministra Finansów o dotację celową na
realizację Programu.
Jednocześnie przyszli wykonawcy Programu (ministerstwa/urzędy)
poproszeni zostaną o oszacowanie kosztów realizacji
Strona 19 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
Programu, co było już wadą poprzednich rządowych zadań/działań.
programów antykorupcyjnych. Brak osobnego finansowania
oznacza w naszej opinii, że zadania zlecone w ramach
Programu
poszczególnym
organom
administracji
państwowej traktowane będą jako dodatkowe, niechciane
obciążenie, a więc działania w ramach tych zadań będą
marginalizowane. Uważamy, że Program musi przewidywać
wydzielone środki finansowe przeznaczone wyłącznie na
finansowanie działań w ramach Programu. Jest to jeden z
podstawowych warunków pomyślnego i efektywnego
wdrożenia Programu.
3.
Komisja Wspólna
Rządu i Samorządu
Terytorialnego
Strona 20 z 24
Wprowadzenie do treści programu (część V System
wdrożenia i ewaluacji) schematu zawierającego graficzne
odwzorowanie systemu wdrożenia i ewaluacji programu.
Sam opis sposobu funkcjonowania: Zespołu ds. realizacji
Rządowego Programu, grup roboczych w ramach
współdziałania realizatorów oraz powołanych
koordynatorów w ramach każdej instytucji – realizatora nie
jest bowiem wystarczający i sprawia niejaką trudności w
uzmysłowieniu czytelnikowi ich wielowymiarowej
współpracy na kilku płaszczyznach w związku z
wykonywaniem zadań na wymienionych trzech poziomach.
Wprowadzenie graficznego schematu (modelu wdrożenia i
ewaluacji) pozwoli zatem na precyzyjniejsze ukazanie sieci
powiązań pomiędzy powołanymi strukturami oraz w obrębie
przepływu informacji między nimi (np. planów, sprawozdań
itp.);
Nie uwzględniono.
Podczas prowadzenia konsultacji społecznych i uzgodnień
międzyresortowych żaden inny podmiot nie zgłosił uwagi o
podobnym charakterze. Wydaje się więc, iż graficzne
odwzorowanie systemu wdrożenia i ewaluacji programu nie jest
konieczne.
Należałoby się ewentualnie zastanowić nad
przyporządkowaniem zadań do realizacji na trzech
poziomach ww struktur w ramach zamieszczonego
schematu, o którym mowa wyżej;
Nie uwzględniono.
Zadania zostały już wyszczególnione i przypisane dla wszystkich
trzech poziomów.
Ponadto trudności w ocenie spójności i rezultatów programu
Częściowo uwzględniono.
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
1
2
3
4
sprawia brak mierników dla zadań i działań przedstawionych
w załączniku do programu oraz wskazania planowanego
terminu zakończenia poszczególnych zadań i działań – brak
tak skonstruowanego systemu pomiaru (mierniki, terminy)
nie pozwala bowiem na skuteczne bieżące monitorowanie
stopnia wdrażania programu na poszczególne lata (sama
jednorazowa ewaluacja śródokresowa w roku 2015 wydaje
się niewystarczająca, by skutecznie zarządzać ryzykiem
związanym z realizacją zadań i działań). Ponadto w
zaproponowanych do realizacji zadaniach i działaniach
brakuje też elementów związanych z analizą ryzyka, choćby
jedynie na poziomie jego identyfikacji bez konieczności
oceny i estymacji (te etapy mogłyby być cyklicznie
ponawiane przez realizatorów i byłyby elementem
monitorowania postępów programu).
Jak określono w części zawierającej mierniki i cele: Mierniki
realizacji zadań i działań oraz terminy ich wykonania określone
zostaną przez szefów grup roboczych i podmioty wiodące, w
sporządzonych przez nie planach i harmonogramach.
Co do struktury Programu w części diagnostycznej
logiczniejszym wydaje się (ze względu na jego zakres
merytoryczny) przeniesienie części informacji z
podrozdziału 3.4 Skala przestępczości korupcyjnej do
rozdziału Diagnoza problemu korupcji w Polsce i jej
zwalczanie, ponieważ umieszczenie informacji statystycznej
dotyczącej przestępczości antykorupcyjnej i jej zwalczania
wydaje się być powiązane logicznie z ww. rozdziałem.
Uwaga niezrozumiała.
Pkt 3.4 - Skala przestępczości korupcyjnej jest już w punkcie I –
Diagnoza problemu korupcji w Polsce i jej zwalczanie.
Autorzy projektu popełnili zasadniczy błąd: uznali, że
przeciwdziałanie korupcji (pkt 2.1) jest tym samym , co
zwalczanie korupcji (pkt 2.2). Świadczy o tym niemal
identyczna treść obu punktów, w których wymieniana jest
działalność tych samych instytucji, na czele z CBA, Policją i
ABW. Zdaniem Komisji takie podejście jest niewłaściwe.
Uwaga nieuzasadniona.
Pkt 2.1 projektu - Przeciwdziałanie korupcji, wskazuje służby,
organy i inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania
korupcji.
Wszystkie ze służb wymienionych w ww. punkcie w swoich
zadaniach mają, poza zwalczaniem, również zapobieganie
przestępstwom i trudno je kwestionować, skoro zapisane one
zostały we wszystkich ustawach pragmatycznych tych służb:
 Art. 2 ust. 1 ustawy o CBA:
Do zadań CBA, w zakresie właściwości określonej w art. 1 ust.
W kwestii identyfikacji zagrożeń, w projekcie dodano, iż plany i
harmonogramy zawierały będą również ocenę ryzyka ich
wykonania.
Strona 21 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
1
2
3
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
4
1, należy:
1) rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw (…)
 Art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji:
Do podstawowych zadań Policji należą (…)
2) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu
zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń (…)
 Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW:
Do zadań ABW należy:
2) rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw:
Analogiczne zapisy w kwestii zapobiegania przestępczości
znajdują się w ustawie o SG (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG),
SKW (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o SKW oraz SWW), czy ŻW (art.
4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ŻW i wojskowych organach
porządkowych).
Pkt 2.2 projektu – Zwalczanie korupcji wskazuje służby i organy
odpowiedzialne za zwalczanie korupcji, które z racji swoich
ustawowych zadań zwalczają lub czuwają nad ściganiem
przestępczości korupcyjnej.
Intencją autorów w formułowaniu treści pkt 2 było przedstawienie
stanu faktycznego i prawnego funkcjonowania różnego rodzaju
podmiotów w obszarach zarówno przeciwdziałania, jak i
zwalczania zjawiska korupcji, jak również rozdzielenie kwestii
przeciwdziałania od zwalczania (dlatego ujęto je w dwóch różnych
punktach), a nie uznania, że „przeciwdziałanie jest tym samym co
zwalczanie”.
Przeciwdziałanie korupcji powinno polegać głównie na
zmianach przepisów prawnych, prowadzących do
wyeliminowania uznaniowości przy podejmowaniu decyzji
przez urzędników administracji publicznej. Niestety w
Polsce takich działań niestety nie podjęto, nie przewiduje ich
również projekt Programu. Tymczasem to właśnie wadliwe
Strona 22 z 24
W części Programu dotyczącej celu szczegółowego Programu Wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych, wskazano,
że Zasadnicze działania ukierunkowane zostaną na wzmocnienie
obszarów prewencji i edukacji, czyli przedsięwzięć
zapobiegających powstawaniu zjawiska korupcji. Nacisk położony
zostanie głównie na wzmocnienie wewnętrznych mechanizmów
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
1
2
3
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
4
przepisy stanowią najpoważniejsze źródło korupcji.
Jaskrawym przykładem są decyzje o warunkach zabudowy,
wprowadzone 10 lat temu ustawą, która jednocześnie
unieważniła znaczną część miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego, dodatkowo utrudniając
opracowywanie i uchwalanie nowych. Jedynym
środowiskiem, które wówczas protestowało przeciw temu
rozwiązaniu, min. wskazując jego korupcjogenność były
organizacje samorządowe.
Trzeba tez nadmienić, że instytucje powołane do zwalczania
korupcji, zamiast pełnić statutowe obowiązki, zajmują się
interpretowaniem przepisów prawa, nierzadko w sposób
ułomny jak np. w głośnej sprawie prezydenta Zamościa.
antykorupcyjnych w administracji publicznej, kształtowanie postaw
antykorupcyjnych w społeczeństwie, jak również na zwiększenie
aktywnego udziału społeczeństwa w procesie zapobiegania i
zwalczania korupcji. Istotną kwestią jest również wzmocnienie
współpracy społeczeństwa i organizacji pozarządowych
z administracją publiczną oraz wspieranie postaw etycznych w
sektorze prywatnym.
Autorzy projektu są świadomi konieczności wzmacniania
rozwiązań prawnych w różnych sferach działalności państwa,
czemu dano wyraz w części Programu: Zadania, działania i
realizatorzy. W obszarze celu Wzmocnienie działań prewencyjnych
i edukacyjnych znalazła się część legislacyjna zawierająca 6
obszernych zadań:
1) Wypracowanie i wdrożenie mechanizmów: oceny projektów aktów
prawnych pod względem antykorupcyjnym, okresowej oceny
efektywności oraz jakości przepisów obowiązujących, pod względem
antykorupcyjnym
2) Przegląd regulacji i implementacji przepisów dotyczących:
- podejmowania dodatkowych zajęć w trakcie oraz po zakończeniu
służby publicznej,
- składania i analizy oświadczeń o stanie majątkowym,
- ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej
przez osoby pełniące funkcje publiczne w zakresie spójności z
prawem samorządowym,
- lobbingu oraz zwiększenia przejrzystości procesu stanowienia
prawa,
- immunitetów,
- finansowania partii politycznych,
- funkcjonowania Funduszy Wsparcia w służbach resortu sw,
- wynagradzania osób kierujących niektórymi podmiotami
prawnymi; zatrudniania w spółkach Skarbu Państwa byłych lub
czynnych funkcjonariuszy służb specjalnych i organów ścigania;
wymagań i kryteriów, jakie muszą spełnić osoby ubiegające się o
stanowisko we władzach spółek Skarbu Państwa.
- niekaralnych form korupcji (konfliktu interesów, nepotyzmu,
kumoterstwa).
Strona 23 z 24
Lp.
Instytucja zgłaszająca
Treść uwagi
1
2
3
Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie
4
3) Przegląd rozwiązań prawnych w zakresie ochrony tzw.
whistleblowerów (sygnalistów) tj. osób zgłaszających w dobrej
wierze właściwym organom uzasadnione podejrzenia dotyczące
korupcji.
4) Wzmocnienie przejrzystości, konkurencyjności i obiektywności
procesu udzielania zamówień publicznych, gospodarowania mieniem
i środkami publicznymi oraz prywatyzacji.
5) Wzmocnienie rozwiązań prawnych ograniczających możliwość
korupcji w sektorze prywatnym.
6) Przegląd i wzmocnienie standardów etycznego postępowania
funkcjonariuszy publicznych.
Strona 24 z 24