stwierdzające nieważność uchwały Nr XXVII/566/16 Rady Miasta

Katowice, 5 sierpnia 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.419.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym
(tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 446 z późn. zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XXVII/566/16 Rady Miasta Katowice z dnia 29 czerwca 2016 roku w sprawie
nadania placowi położonemu na terenie miasta Katowice nazwy "Skwer Edmunda Gryglewicza" w
całości, jako sprzecznej z art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie
gminnym.
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą Rada Miasta Katowice nadała nazwę "Skwer Edmunda
Gryglewicza" placowi położonemu w Katowicach w rejonie ulic: Morawa i Bednarskiej w
dzielnicy Szopienice (§ 1 ust. 1 uchwały). W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że plac, o którym mowa
w ust. 1 usytuowany jest na działkach: nr 1010/54, 1012/54 i 1014/54 karta mapy 3 obręb Roździeń
będących własnością Miasta Katowice na prawach powiatu, nr 186/54, 636/54, 637/54, 1011/54,
1013/54, 1206/54 i 1210/54 karta mapy 3 obręb Roździeń będących własnością Skarbu Państwa w
użytkowaniu wieczystym Miasta Katowice oraz nr 1207/54 karta mapy 3 obręb Roździeń będącej
własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Hutniczo-Górniczej Spółdzielni
Mieszkaniowej w Katowicach.
Podstawą prawną dla Rady Miasta Katowice, umożliwiającą podjęcie kwesionowanej
uchwały był przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu: „do właściwości
rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie
stanowią inaczej" w związku z art. 6 tej ustawy stanowiącym, że "do zakresu działania gminy
należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych
podmiotów” oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy stanowiącym, że "zaspokojanie zbiorowych
potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują
sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego".
Jak wynika z treści § 2 uchwały część działek, które w zamyśle Rady Miasta Katowice
miałyby wchodzić w skład Placu nie jest własnością Miasta Katowice.
Id: FBB61A12-BE88-42FD-BF75-DC6CC8BA9F8B. Podpisany
Strona 1
Należy wskazać, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym
umożliwia wprawdzie radzie gminy podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic lub placów, lecz
jest to możliwe jedynie w przypadku, gdy posiadają one status dróg publicznych lub są drogami
wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Uchwała podjęta na podstawie art. 18
ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym posiada walor aktu prawa miejscowego. Jak stwierdza
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 roku (sygn. akt IV SA/Po
531/15, LEX 1977382) "Nazwa ulicy jest także elementem realizacji praw i obowiązków
publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie
obowiązującą. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 13 daje radzie podstawę do
podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicy i choć trudno ją uznać za pełną to jest to podstawa
wyraźnie określona, uprawniająca do ich podejmowania organ stanowiący i to na zasadzie
wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. W sytuacji, gdy nie ma
szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, taką podstawę należy uznać za
umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkiem koniecznym
realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej, a w przypadku dróg
niepublicznych wymagana jest dodatkowo zgoda właścicieli terenów."
Rada Miasta Katowice nie podjęła kwestionowanej uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt
13 ustawy o samorządzie gminnym, do czego byłaby uprawniona w przypadku, gdyby Plac spełniał
warunki pozwalające na podjęcie takiej uchwały, lecz uczyniła to przywołując cytowany wyżej
przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże jak wynika z
treści uchwały część terenów stanowiących Plac, któremu Rada nadała niniejszą uchwałą nazwę,
nie stanowi własności Miasta Katowice.
W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała jest niezgodna z prawem. Narusza ona
bowiem przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 64
Konstytucji RP.
Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wskazany w podstawie prawnej
uchwały - zawiera co prawda domniemanie kompetencji rady gminy. Jednakże, zdaniem organu
nadzoru, gmina jest uprawniona do nadania nazwy m.in. placowi (niebędącemu drogą publiczną),
korzystając ze swych uprawnień właścicielskich, ale tylko w przypadku, gdy zlokalizowany jest on
na terenie, którego wyłącznym właścicielem jest gmina. Niedopuszczalnym jest więc nadanie przez
gminę imienia placowi (niebędącemu drogą publiczną), który nie jest w całości własnością gminy, z
uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania.
Ponadto należy mieć na uwadze również przepis art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym, który niewątpliwie wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. W
jego rozumieniu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy, oraz
Id: FBB61A12-BE88-42FD-BF75-DC6CC8BA9F8B. Podpisany
Strona 2
odpowiednie terytorium. Tak zatem do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium)
będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów. Gmina – jako jedna z jednostek
zasadniczego podziału państwa - istnieje na określonym terytorium, rozumianym jako
wyodrębniony granicami obszar, przestrzeń i na tym tylko terytorium może działać, sprawować
władztwo publiczne, w tym władztwo planistyczne, i w stosunku do tego terytorium posiada
wszelkie uprawnienia regulacyjne (prawo stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów
prawnych, przepisów porządkowych, podatków i opłat lokalnych). W ramach tego władztwa gmina,
jako organ administracji publicznej, wykonuje przypisane jej prawem zadania, a w wykonywaniu
ich korzysta z określonych środków prawnych, właściwych władzy państwowej. W tym ujęciu
wszelkie jej działania, mające swe źródło tylko i wyłącznie w wyraźnej podstawie prawnej,
podejmowane są w sferze tzw. imperium. W kontekście tych działań zatem terytorium gminy
traktowane jako obszar, na którym jedynie ta gmina w tych działaniach jest właściwa.
Obok takiego rozumienia terytorium (w sensie publicznoprawnym) nie może jednak
schodzić z pola widzenia rozumienie go w sensie prywatnoprawnym. W tym aspekcie danym
terytorium niezależnie od tego, czy znajduje się na terenie danej gminy, czy nie, władają różne
podmioty prawa cywilnego: w tym oczywiście również gmina – jako osoba prawna, Skarb Państwa,
i inne osoby prawne i fizyczne. Różne są też tytuły i formy prawne tego władania: własność,
użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe, posiadanie itp. Działania zaś gminy w takim
ujęciu podejmowane są w sferze tzw. dominium.
Oczywiście zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium gmina zobowiązana jest
przestrzegać prawa własności innych podmiotów. O ile jednak w tym pierwszym przypadku –
wskutek władczych działań gminy - prawo własności może być w pewien sposób odgórnie
ograniczone (np. poprzez władztwo planistyczne, opodatkowanie, nazywanie dróg wewnętrznych) –
oczywiście wyłącznie na mocy wyraźnego przepisu ustawy – to w tym drugim przypadku taka
sytuacja nie może mieć miejsca. Tu wszelkie bowiem działania gminy – sprowadzonej do roli
równorzędnego partnera w stosunkach cywilnoprawnych - odbywają się na zupełnie innej
płaszczyźnie, z bezwzględnym poszanowaniem prawa własności. Prawo własności bowiem jest
najszerszym prawem rzeczowym – prawem chronionym przez państwo (art. 21 ust. 1 i 64 ust. 2
Konstytucji RP) i przez nie jednostce gwarantowanym (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo
własności jest prawem bezwzględnym i skutecznym erga omnes. Zgodnie z Konstytucją RP każdy
ma prawo do własności, która podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i która może być
ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa
własności (art. 64 Konstytucji RP). Tym samym prawo własności jednostki (niezależnie od tego,
czy to osoba fizyczna czy prawna) musi być zawsze przez gminę respektowane - i to przede
Id: FBB61A12-BE88-42FD-BF75-DC6CC8BA9F8B. Podpisany
Strona 3
wszystkim w sferze dominium, w sferze imperium zaś może być ograniczone, przy czym tylko i
wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu ustawy.
Reasumując należy stwierdzić, Rada Miasta Katowice nadając nazwę placowi
(niebądącemu drogą publiczną) położonemu na obszarze, który nie jest w całości własnością gminy,
naruszyła przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP
wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa
oraz art. 64 Konstytucji RP stojącym na straży prawa własności. Działanie Rady Miasta będzie
uprawnione wyłącznie wtedy, gdy gmina będzie właścicielem terenu, któremu nadaje nazwę, co w
przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Słusznie bowiem Sąd podkreślił, że Gmina jako właściciel
parku ma prawo i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu jego
funkcjonowaniu (por. I OSK 1237/07 publ. CBOSA).
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta
Katowice z dnia 29 czerwca 2016 roku Nr XXVII/566/16 ws nadania placowi położonemu na
terenie miasta Katowice nazwy "Skwer
Edmunda Gryglewicza", w całości, należy uznać za
konieczne i uzasadnione.
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy osamorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie
organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości
lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały
lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Pouczenie:
1. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzikego Sądu
Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewódy Śląskiego w terminie 30 dni, licząc
od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.
2 Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem
doręczenia rozstrzygnięcia.
Otrzymuje:
Rada Miasta Katowice
z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego
Krzysztof Nowak
Id: FBB61A12-BE88-42FD-BF75-DC6CC8BA9F8B. Podpisany
Strona 4