Państwo dobrobytu

PAŃSTWO DOBROBYTU
Fragment pracy „Model społeczny zintegrowanej Europy”
pod redakcją Józefa Zarzecznego
Ocena funkcjonowania państwa dobrobytu w dłuŜszym okresie jego
kształtowania się po II wojnie światowej została dokonana przez ekonomistów
w aspekcie zaleŜności między wielkością wydatków socjalnych i efektywnością
gospodarki. Do końca lat siedemdziesiątych odnotowano „pozytywne sprzęŜenie
zwrotne” między poziomem rozwoju gospodarczego i wielkością publicznych
wydatków socjalnych, mierzoną ich procentowym udziałem w PKB. Na podstawie
natomiast trudności z utrzymaniem tempa wzrostu gospodarczego w latach
osiemdziesiątych stwierdzono negatywną współzaleŜność między wskaźnikami
charakteryzującymi państwo dobrobytu a wskaźnikami efektywności gospodarczej.
Zbyt
wysoka
redystrybucja
dóbr
skutkuje
wieloma
negatywnymi
konsekwencjami ekonomicznymi, pogłębia nierównowagę ekonomiczną, zwiększa
zadłuŜenia finansów publicznych, wysoki deficyt budŜetowy utrudnia jego
finansowanie, rosną koszty długu publicznego, zwiększając jednocześnie poziom cen
kapitału. Drogie państwo opiekuńcze kreuje równieŜ antybodźce w sferze
mikroekonomicznej oraz w poziomie oszczędności krajowych i indywidualnych.
Przedsiębiorstwa płacą wysokie podatki/składki, a jednocześnie mają coraz trudniejszy
dostęp do kapitału. W aspekcie jednostkowym rozbudowana opieka socjalna państwa
osłabia elementarną przezorność i zdolności adaptacyjne do zwiększonych trudności
codziennych warunków Ŝycia. Oddziałuje teŜ negatywnie na poziom więzi
społecznych, zmniejsza rolę rodziny w zapewnieniu bytu w sytuacji ryzyka choroby i
starości. Nadopiekuńczość państw w tej sferze organiczna funkcje opiekuńcze rodziny,
marginalizując jej znaczenie, osłabia motywacje do jej zakładania i podtrzymywania
1
jej dzietności. W konsekwencji przyśpiesza obserwowany w wielu krajach wysoko
rozwiniętych, ale i transformujących się, proces starzenia się społeczeństwa.
Na starym kontynencie pogłębia się zjawisko starzenia się populacji. W 2005
roku juŜ 18,5% społeczeństwa osiągnęło wiek powyŜej 65 lat i zakłada się, Ŝe do 2050
roku liczba ogółu ludności w Europie zmniejszy się o ok. 124 mln i stanowić będzie
10% światowej populacji. Warto podkreślić i przypomnieć, Ŝe w 1950 roku starsi
ludzie stanowili 30% mieszkańców globu. Narastają zatem dysproporcje między
ludnością starą i młodą jako efekt spadku przyrostu naturalnego. Pogarszająca się
relacja demograficzna między pokoleniem produkcyjnym i poprodukcyjnym wymusza
w znacznym stopniu konieczność przeobraŜania budŜetów i balansowania między
koniecznością utrzymania osiągniętego poziomu Ŝycia i podstaw finansowania
systemów emerytalnych.
W róŜnych krajach poszukuje się optymalnego rozwiązania tego dylematu
w
perspektywie
zarówno
krótko-,
jak
i
długofalowej.
Istotne
znaczenie
w rozwiązywaniu tych problemów mają zjawiska związane z pogarszaniem się
dostępu do pracy zarobkowej spowodowane zmianami technologicznymi, niosącymi z
sobą znaczny wzrost produktywności. RóŜne źródła i czynniki jawią się jako
wyzwania dla współczesnych systemów emerytalnych w UE czy w innych krajach, ale
do głównych zaliczyć moŜna: brak pracy jako problem dla bezrobotnych, a takŜe dla
pracujących (co obniŜa ich przyszłe emerytury) oraz dla aktualnych emerytów
(zmniejsza
środki
na
sfinansowanie
bieŜących
świadczeń);
skrócony
czas
wypracowania emerytury, a wydłuŜony jej pobierania, co jest duŜym wyzwaniem dla
systemów wiąŜących emeryturę z dochodami z pracy: zdezaktualizowanie się całej
koncepcji systemu emerytalnego dla jednego Ŝywiciela (męŜczyzny) lub małŜeństwa,
a nie kobiety (stąd potrzeba indywidualizacji uprawnień); róŜnicowanie się form
zatrudnienia ( w niepełnym wymiarze, na czas określony, praca sezonowa)
i konieczność wliczenia tego zjawiska w system.
Czynnikami o największej zmienności są jednak te związane ze sferą usług, to
znaczy ilością pracy oferowaną w tym sektorze, formą zatrudnienia (osób pracujących
na własny rachunek) oraz mobilnością pracowników między pracodawcami,
zawodami, sektorami gospodarki. W obu przypadkach tradycyjne systemy emerytalne
2
zorientowane były na zabezpieczenie pracowników najemnych, kładły nacisk na
związanie pracownika z branŜą i danym zakładem pracy. Gdy uwzględnimy jeszcze
ruchliwość pracowników pomiędzy krajami (emigracja zarobkowa) i konieczność
koordynowania uprawnień emerytalnych w licznych umowach – to daje wyobraŜanie
o mnoŜących się wyzwaniach dla systemu tradycyjnego.
JuŜ w ramach tzw. otwartej metody koordynacji systemów emerytalnych w UE
kładzie się szczególny nacisk na to, by systemy emerytalne były zgodne z wymogami
elastyczności i bezpieczeństwa na rynku pracy, aby uprawnienia emerytalne ludzi nie
były ograniczane wskutek mobilności na rynku pracy w ramach państw członkowskich
i ponad granicami oraz nietypowych form zatrudnienia, równieŜ aby praca na własny
rachunek nie była hamowana przez systemy emerytalne. Istota tej polityki, równieŜ
gdy chodzi o instrumenty i metody dochodzenia do celu, to juŜ nie koncentracja
rządów i państw na tworzeniu i utrzymywaniu miejsc pracy, ale na wydłuŜeniu
aktywności zawodowej ludzi starszych, a nawet powrót ich na rynek pracy w związku
z
deficytem młodej siły roboczej.
Starzenie
się siły roboczej i deficyt
wykwalifikowanych pracowników stały się głównym tematem na styczniowych
obradach Światowego Forum Ekonomicznego w Davos (2006).
W Raporcie UNDP ONZ problem reform emerytalnych w odpowiedzi na
zmiany pracy ujęto następująco: „Większość systemów emerytalnych stoi dopiero
przed dostosowaniem do wyzwań, jakie stwarzają procesy demograficzne (starzenie
się społeczeństw), przemiany społeczno-kulturowe (indywidualizacja, zmiana modelu
rodziny) oraz zmiany na rynku pracy. Jednym z powaŜniejszych dylematów będzie
przy tym pogodzenie w systemie dwóch celów, które często są sprzeczne” motywacja
do pracy i zapobieganie ubóstwu.
Jest to problem przyjęcia rozwiązań adresowanych do znaczącej grupy osób
starszych na tle sytuacji całej populacji starzejącej się, wymagającej wsparcia i osłony
przed zuboŜeniem, zapewnienia środków na kosztowną opiekę zdrowotną emerytów,
finansowania domów opieki i usług pielęgniarskich, a jednocześnie stymulowania
aktywności zawodowej i integracji, zacieśniania więzi społecznych tej części
populacji, której zdrowie na to pozwala. Konieczne jest zatem przyjęcie mieszanych
rozwiązań, polityki wieloaspektowej w stosunku do starszych pracowników w celu
3
przedłuŜenia ich aktywności poza limit wieku przejścia na emeryturę w stosunku do
tej grupy, której zdrowie pozwala wrócić do pracy (w skróconym czasie pracy, na
umowy-zlecenia czy w ogóle jako „wolni strzelcy”). Niektóre firmy doradztwa
personalnego wprowadziły „testy przydatności demograficznej” dla swoich klientów
pragnących zatrzymać i zachęcić starszych pracowników do kontynuowania pracy.
Wielu specjalistów zwraca uwagę na wieloletnie zaniechania wobec nowych wyzwań
w tej materii związanych z szeroko rozpowszechnionym kojarzeniem wieku
emerytalnego z bezczynnością. W tym duchu w wielu krajach przyjęto rozwiązania
będące mieszanką polityki w kluczowej kwestii funkcjonowania systemów
emerytalnych.,
określenia
ich
zakresu
podmiotowego,
zastąpienia
systemu
repartycyjnego systemami opartymi na kapitalizacji składek, zmiany konstrukcji
systemu (tak jak w Polsce) lub jedynie poszczególnych parametrów systemu. Są to
niejednokrotnie
rozwiązania
o
charakterze
ewolucyjnym
w
przedziale
„od
zabezpieczania dochodów do promocji pracy”.
Zmiany demograficzne i problem starzenia się społeczeństwa zaczyna teŜ
w istotny sposób oddziaływać na wielkość wydatków społecznych w Polsce. Zjawiska
te w aspekcie porównawczym kształtują się następująco: w okresie 1995-2003 wydatki
socjalne w Polsce nie przekraczały 24%, w UE równieŜ 24% i w krajach OECD
20,9%, ale w stosunku do starej Piętnastki Polska wydaje mniej niŜ większość tych
krajów, lecz więcej niŜ Irlandia, USA, Portugalia, Hiszpania, Słowacja, Węgry czy
Czechy. Specyfiką Polski jest inny problem. Struktura wydatków socjalnych
w porównaniu z przeciętną UE-15 róŜni się, gdyŜ więcej wydajemy na transfery dla
osób nieaktywnych zawodowo – pobierających emerytury, renty oraz świadczenia i
zasiłki przedemerytalne. W szczególności, wydatki na renty rodzinne oraz świadczenia
dla osób niepełnosprawnych (głównie renty) mają w Polsce niemal dwukrotnie
większy udział w wydatkach społecznych ogółem w porównaniu do krajów UE-15
(w Polsce 33%, w UE 17%). Odbywa się to jednak – moŜna wyczytać w projekcji
wydatków socjalnych w latach 2004-2020 – kosztem mniejszych wydatków na
aktywne polityki rynku pracy, świadczenia rodzinne i wydatki na opiekę zdrowotną.
To jest waŜne spostrzeŜenie co do sytuacji finansów publicznych. Istotne dla
Polski są prognozy demograficzne zawarte w tym opracowaniu, a zwłaszcza
4
kształtowanie
się
tzw.
syntetycznym
miernikiem
wskaźnika
obciąŜenia
pokazującym
demograficznego,
wydolność
systemu
który
jest
zabezpieczenia
społecznego (liczba osób w wieku nieprodukcyjnym i poprodukcyjnym przy[padająca
na 100 osób w wieku produkcyjnym). Wskaźnik ten do 2007, a nawet do 2013 roku
będzie malał na skutek spadku liczby dzieci i młodzieŜy w wieku 0-17 lat, natomiast
po 2014 roku będzie rósł znacznie. W okresie do 2012 roku na 100 osób w wieku
produkcyjnym przypadać będzie ok. 20 osób w wieku produkcyjnym, następnie liczba
to będzie rosnąć do poziomu 40 osób w 2030 roku, co związane jest ze wzrostem
liczby osób w najstarszych grupach wiekowych (liczba osób powyŜej 65 lat w 2030
roku – 8,5 mln, czyli wzrośnie o 70% w stosunku do 2003 roku, osób w wieku 85 lat –
do 800 tys., liczba stulatków – ponad 9 tys., to jest ponad pięciokrotnie). Jakkolwiek
są to jedynie prognozy, ale naleŜy uwzględnić róŜne scenariusze i tendencje zmian
w sferze wydatków społecznych, stabilność ubezpieczeń emerytalnych, wreszcie
wypłacalności ZUS.
Dlatego w niektórych publikacjach adresowanych do młodych ostrzega się, Ŝe
za 30 lat emerytura z OFE moŜe wynieść średnio 40% ostatniej pensji. Młodzi zatem
juŜ obecnie winni zdobywać się na systematyczne oszczędzanie po to, by nie zuboŜeć
na starość. W 2050 roku bowiem będzie dwukrotnie więcej niŜ teraz emerytów (ponad
8 mln), osób pracujących zaś ubędzie o jedną czwartą. W dodatku po 2009 roku na
emerytury zacznie przechodzić powojenny wyŜ demograficzny, co w licznych
czynnikach
nieprzewidywalnych moŜe doprowadzić do bankructwa systemu
emerytalnego. Sposobem na powstrzymanie skutków tych procesów winno być
podniesienie wieku emerytalnego i zlikwidowanie ZUS, inaczej dzisiejsi dwudziestoi trzydziestolatkowie zamiast zasłuŜonych emerytur dostaną ledwie zasiłek socjalny.
Młodzi Polacy powinni dodatkowo ubezpieczyć się na wypadek niskiej emerytury
z OFE i ZUS w III filarze, co umoŜliwi im uniezaleŜnienie się od systemu,
przywilejów branŜowych oraz niekorzystnych zmian demograficznych. W publikacji
wprawdzie nie proponuje się likwidacji ZUS, mimo Ŝe w 2050 roku moŜe w jego kasie
brakować 42,5 mld zła ale podkreśla się, Ŝe dokładnie do systemu będzie konieczne
tak długo, aŜ umrą osoby urodzone przed 1948 rokiem, których nie objęła reforma.
Eksperci zatem proponują młodym pracownikom zatrudnienie w postaci dodatkowych
5
oszczędności, jako Ŝe emerytura z OFE wyniesie nie więcej niŜ od 30 do 60% ostatniej
pensji, gdyŜ pewne jest, Ŝe system, który miał się samofinansować od 2014 roku na
pewno do tego czasu się nie zbalansuje.. Zawarte w nim rozwiązania systemowe
w systemie emerytalnym powinna polegać na:
• zniesieniu zasady i moŜliwości pozabudŜetowego zadłuŜania się ZUS,
powiększ tającego dług publiczny;
• w systemie OFE: umoŜliwieniu inwestycji infrastrukturalnych tworzących
miejsca pracy oraz inwestycje zagraniczne;
• w systemie II filara: wprowadzenie zachęt podatkowych dla pracodawców oraz
ubezpieczonych wraz z moŜliwością współpłacenia składki podstawowej przez
pracowników.
Jest to jeden z przykładów problemów praktycznych i rozwiązań systemowych
jednego z najpowaŜniejszych zjawisk współczesnych, jakim jest kwestia ewolucji
demograficznej i starzenia się społeczeństw, przemiany rodziny zawęŜonej
niejednokrotni do jednego dziecka, indywidualizmu, Ŝycia w pojedynkę czy związków
nietypowych.
Kwestia polityki w stosunku do sektora publicznego, jego wielkości czy teŜ
kryteriów przemawiających za prywatyzacją określonych dóbr lub usług ;publicznych,
wywołuje
wiele
problemów
spornych,
niekiedy
wręcz
nierozwiązywalnych
w warunkach komplikowania się Ŝycia społecznego w krajach cywilizowanych.
W polskiej literaturze naukowej pojawiają się opinie wskazujące na nadmierną
wielkość sektora publicznego, są teŜ głosy wskazujące na dziedziny i problemy, które
prawem „bezwładu” z poprzedniego ustroju wymagają pilnego rozwiązania, a których
nie moŜna w krótkim czasie uregulować. W porównaniu do sektora publicznego
w UE, gdy chodzi o wielkość zatrudnienia i wydatki, podjęto próbę wskazania
podobieństw i róŜnic, z uwzględnieniem dziedzictwa poprzedniego ustroju,
a dokładniej – specyfiki i dziedzin najtrudniejszych, z którymi muszą się zmierzyć
decydenci. W publikacji zbiorowej Sektor publiczny w Polsce i na świecie, gdy chodzi
o zatrudnienie w 2002 roku, obliczono, Ŝe wyniosło ono 3905,1 tys. osób – tj. 26,2%
całości zatrudnienia w kraju. Z racji relatywnie wysokiego udziału w nim zatrudnienia
6
w przedsiębiorstwach państwowych był on znacznie wyŜszy niŜ średnio w krajach UE
(15,8%). W przeliczeniu na 1000 osób w Polsce zatrudnione były 104 osoby,
a 61 w Unii, ale bez przedsiębiorstw państwowych w Polsce 65, w Unii – 56,
procentowo odpowiednio 16,5 wobec 14,5. Zatrudnienie w sektorze publicznym
w Polsce ogółem między 1989 a 2001 rokiem zmniejszyło się o 66%, tj. o 7,7 mln
osób. W podmiotach sektora publicznego w Polsce spadek zatrudnienia w stosunku do
1989 roku odnotowano w następujących dziedzinach:
-
przedsiębiorstwa sektora publicznego w przemyśle o 83% i w rolnictwie
o 99%,
-
nauce i zapleczu naukowym (B+R) o 69%,
-
kolejach o 60%,
-
zdrowiu i opiece zdrowotnej o 34%.
Spadek zatrudnienia w słuŜbie zdrowia jest raczej wynikiem utworzenia przez
znaczną część pracowników pomocniczych jednostek osobowych prawa cywilnego,
jeśli zaś chodzi o wzrost zatrudnienia w administracji publicznej, zarówno
państwowej, jak i samorządowej, to jest on wynikiem przeprowadzonych reform
administracyjnych.
Całość wydatków na cele społeczne, kumulujące wydatki na utrzymanie
i funkcjonowanie aparatu sektora publicznego z transferami socjalnymi wynoszą
28,8% PKB. Odsetek tych wydatków w UE wynosił 26%. Na tę róŜnicę wpływ mają
wydatki spowodowane takimi zjawiskami, jak:
-
wyŜszy niŜ w UE udział dzieci i młodzieŜy jako wynik poprzednich wyŜów
demograficznych;
-
duŜy zasięg niepełnosprawności wśród populacji;
-
wprowadzenie instytucji wcześniejszych przejść na emeryturę jako sposobu
zmniejszania skali bezrobocia;
-
wysoki udział zasiłków dla bezrobotnych w związku z dwukrotnie wyŜszym
poziomem bezrobocia.
7
DuŜa część tych wydatków stanowiła swoistą cenę transformacji, która
pozbawiła pracy 3 mln ludzi, a nie wynik nadopiekuńczości państwa, która po 1989
roku zmniejszyła się zasadniczo. Wskazują taŜ na niedofinansowanie niektórych
dziedzin sektora publicznego, głównie zaś słuŜby zdrowia, przy jednocześnie
znacznych przerostach w wydatkach na administrację publiczną. Postuluje się
w najbliŜszych latach zmniejszenie zatrudnienia w sektorze publicznym do poziomu
15,8%, tak, jak w UE oraz realizować wymóg racjonalności i oszczędności jako
przesłanek
zmian
jakościowych
w
kształtowaniu
poziomu
edukacyjnego
i zdrowotnego społeczeństwa. Wpływ na taki stan rzeczy ma niewątpliwie wzrost cen
podstawowych :produktów wiedzy” opieki zdrowotnej i oświaty w globalnej
gospodarce, których siła nabywcza wzrosła pięciokrotnie w stosunku do siły
nabywczej towarów przemysłowych.
8