UCHWAŁA z dnia 30 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w

Transkrypt

1
ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE
UCH WA ŁA
z dnia 30 maja 2012 r.
sygn. akt II GPS 2/12
Naczelny Sąd Administracyjny w
składzie następującym:
Przewodniczący: Prezes Izby
Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz (sprawozdawca)
Sędziowie NSA: Gabriela Jyż
(współsprawozdawca), Janusz
Drachal, Maria Myślińska,
Anna Robotowska, Krystyna
Anna Stec, Janusz Zajda
Protokolant: Michał Stępkowski
w sprawie ze skarg kasacyjnych
P.M. oraz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego
Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie
od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z
dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt VIII
SA/Wa 156/10
w sprawie ze skargi „Agro Enterprises Porzecze” Spółki z o.o. w
Białobrzegach oraz P. M. – wspólników „Policko Agro” s.c.
na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego
Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie
z dnia 24 stycznia 2010 r., nr
PRŚ/2/2010 w przedmiocie płatności rolniczych
po rozpoznaniu w dniu 30 maja
2012 r.
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego
przez skład orzekający Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z
dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt
II GSK 1290/10, na podstawie art.
187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 14 marca 2012 r. poz.
270) składowi siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego:
„Czy w przypadku grupy osób
związanych umową spółki cy-
wilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3
ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r.
o krajowym systemie ewidencji
producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie
płatności (Dz.U. z 2004 r. nr
10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej, wspólnikom
spółki cywilnej, czy też wspólnikowi spółki cywilnej, o którym mowa w art. 12 ust. 5 tej
ustawy?”
podjął następującą uchwałę:
W przypadku grupy osób
związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3
ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r.
o krajowym systemie ewidencji
producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. nr 10,
poz. 76 ze zm.) przysługuje
spółce cywilnej.
UZASADNIENIE
1. Wnioskiem z dnia 5 marca
2012 r. Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego, na podstawie
art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów
administracyjnych (Dz.U. nr 153,
poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2
w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. nr 153,
poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z
2012 r. poz. 270) zwanej dalej
P.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez
Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: „Czy ustalenie
organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności
decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w
oparciu o zasady określone w art. 17
k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. czy
też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów
prawa materialnego regulujących
lato 2013
właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach?”
2. Wystąpienie o podjęcie uchwały
abstrakcyjnej wyjaśniającej wskazane przepisy prawne uzasadnione
zostało rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych
powstałymi w wyniku stosowania
tychże przepisów po wejściu w
życie ustawy z dnia 23 stycznia
2009 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji
publicznej (Dz.U. nr 92, poz. 753 z
późn. zm.). Ustawa ta zmieniła z
dniem 1 sierpnia 2009 r. art. 3 ust.
1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o
scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.
z 2003 r., nr 178, poz. 1749 z późn.
zm.) poprzez wykreślenie wskazania wojewody jako organu
wyższego stopnia w stosunku do
starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów. Powyższa zmiana
spowodowała, że organem wyższego stopnia w tych sprawach stało
się samorządowe kolegium odwoławcze. Rozbieżności w orzecznictwie w sposób bezpośredni ujawniły się w ramach rozstrzyganych
przez Naczelny Sąd Administracyjny negatywnych sporów kompetencyjnych pomiędzy Ministrem
Rolnictwa i Rozwoju Wsi a samorządowymi kolegiami odwoławczymi, dotyczących ustalenia organu właściwego do stwierdzenia
nieważności decyzji zatwierdzających projekt scalenia gruntów
wydanych przed 1 sierpnia 2009 r.
W formie pośredniej rozbieżność ta
wystąpiła w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w odniesieniu do skarg na decyzje i postanowienia wydane w postępowaniach nadzorczych. Sądy
rozpoznawały bowiem skargi na
decyzje nadzorcze tak samorządowych kolegiów odwoławczych, jak i Ministra Rolnictwa i
Rozwoju Wsi.
3. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że w orzecznictwie prezentowane są dwa przeciwstawne
stanowiska co do sposobu ustale-
2
nia organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej
projekt scalenia gruntów wydanej
przed 1 sierpnia 2009 r.
W ramach pierwszego stanowiska
prezentowany jest pogląd, że organem właściwym do rozpatrzenia
wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez
wojewodów jest Minister Rolnictwa
i Rozwoju Wsi. Pogląd taki został
przyjęty w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 sierpnia 2011 r. wydanych
w sprawach o sygnaturach: II OW
5/11, II OW 36/11, II OW 47/11,
oraz w postanowieniu z dnia z 13
sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn.
II OW 34/10. Uzasadniając właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosków o
stwierdzenie nieważności decyzji
zatwierdzających projekt scalenia
wskazywano, że w świetle art. 157
§ 1 i art. 17 k.p.a. nie ma znaczenia
to, kiedy decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, została wydana i jaki organ jest obecnie organem właściwym w pierwszej instancji, a jaki w
drugiej instancji w danej kategorii
spraw. Przepis art. 157 § 1 k.p.a.
ustanawia bowiem dwie reguły: po
pierwsze – co do zasady – postępowanie w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji należy do właściwości organu, który jest organem
wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną
decyzję, po drugie, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister
lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten
organ. Wyjątki od powyższych reguł
muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Jeżeli zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności
kwestionowana jest decyzja wojewody, to zgodnie z art. 17 pkt 2
k.p.a. organem wyższego stopnia w
stosunku do wojewodów są właściwi
w sprawie ministrowie. Istotne w
związku z tym staje się wyłącznie to,
który minister zajmuje się obecnie
sprawami z zakresu scalania i wymiany gruntów.
Prezentując takie stanowisko
składy orzekające przedstawiały
następującą argumentację:
Z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła
w życie ustawa z dnia 23 stycznia
2009 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji
publicznej w województwie. Z mocy
art. 3 tej ustawy przepis art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów otrzymał
brzmienie: „Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza
starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze
środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust.
2”. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1
k.p.a. organem wyższego stopnia w
rozumieniu kodeksu w stosunku do
organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy
szczególne stanowią inaczej. Natomiast art. 27 powołanej ustawy
stanowi, że postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie tej
ustawy toczą się przed organem,
który przejął jego kompetencje.
Powyższe przepisy nie zmieniają
właściwości organów w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarówno z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, jak i
ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o
kształtowaniu ustroju rolnego
(Dz.U. nr 64, poz. 592 ze zm.) nie
wynika, że organem właściwym
do stwierdzenia nieważności decyzji
wojewody w sprawach z tego zakresu jest samorządowe kolegium
odwoławcze będące w rozumieniu
Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Reguły
ustanowionej w art. 157 § 1 k.p.a. w
związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. nie
może zmieniać okoliczność, że
kwestionowaną decyzję wydał wojewoda jako organ pierwszej instancji, ani to, że w związku z reformą administracji publicznej,
urząd określonego wojewody został zniesiony.
lato 2013
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego
nową sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi
sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania
jest to art. 150 k.p.a., w przypadku
uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art. 154 § 1 i art. 161
§ 1 i 2 k.p.a., a w przypadku stwierdzania nieważności decyzji – art.
157 § 1 k.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według
przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania zwykłego. Dopiero wówczas, gdy – z uwagi na zmiany organizacji organów administracji –
reguły służące określeniu organu
właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające, dla
osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod
wykładni, w tym do systemu prawa,
a więc także do przepisów określających zakres działania organów
administracji. Taką zasadę przyjął
uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r.,
sygn. OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4,
poz. 139. Z jej uzasadnienia wynika,
że sięganie do obowiązujących w
czasie trwania postępowania w
sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero
wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia,
który nie jest wymieniony w art. 17
k.p.a. Kierując się powyższą
uchwałą, uznano, że wywiedziona
z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji
publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w
postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy
art. 157 § 1 w związku z art. 17
3
k.p.a., są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na
zmianę we właściwości organów.
Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o
zmianę związaną z przemianami
strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w
postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest wymieniony w art.
157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ
właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany
wyłącznie na podstawie tych przepisów. Wskazywano następnie na
rozporządzenie Rady Ministrów z
dnia 26 października 1999 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. nr 91,
poz. 1016) wydane na podstawie art.
39 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia
1996 r. o organizacji i trybie pracy
Rady Ministrów oraz o zakresie
działania ministrów (Dz.U. nr 106,
poz. 492) oraz to, że Prezes Rady
Ministrów rozporządzeniem z dnia
10 listopada 1999 r. w sprawie
szczegółowego zakresu działania
Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
(Dz.U. nr 91, poz. 1034) określił, że
Minister ten kierować będzie m.in.
działem administracji rządowej rozwój wsi. W ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji
rządowej (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 65,
poz. 437 ze zm.) określono zaś, że
dział rozwój wsi obejmuje m.in.
sprawy scalania i wymiany gruntów
(art. 23 ust. 1 pkt 3). Dział rozwój
wsi pozostawał – na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w
sprawie szczegółowego zakresu
działania Ministra Rolnictwa i
Rozwoju Wsi (Dz.U. nr 216, poz.
1599) – we właściwości Ministra
Rolnictwa Rozwoju Wsi. W tym
stanie prawnym zasadne jest
przyjęcie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach stwierdzenia
nieważności decyzji wydanych
przez wojewodów w przedmiocie
zatwierdzenia projektów scalenia
jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Pogląd wskazujący na właściwość
Ministra został również pośrednio
przyjęty w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia: 28 grudnia 2010 r.,
sygn. IV SA/Wa 1911/10; 11 marca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 2154/10
oraz 20 kwietnia 2011 r., sygn. IV
SA/Wa 435/11 (nieprawomocny),
wydanych w wyniku rozpoznania
skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie
scaleniowych. Nieprawomocnym
wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r.
sygn. IV SA/Wa 113/11 Sąd ten
uchylił decyzję Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi o umorzeniu postępowania nadzorczego wskazując, że
Minister jest organem właściwym
w sprawie.
4. Odmienne stanowisko, wskazujące na właściwość samorządowych
kolegiów odwoławczych w sprawach
o stwierdzenie nieważności decyzji
scaleniowych wydanych przez organy stopnia wojewódzkiego przed
dniem 1 sierpnia 2009 r., zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd
Administracyjny w rozstrzygających
spory kompetencyjne postanowieniach z dnia: 18 marca 2011 r., sygn.
II OW 102/10; 22 lipca 2011 r., sygn.
II OW 17/11; 11 sierpnia 2011 r.,
sygn. II OW 51/11; 21 października 2011 r., sygn. II OW 31/11.
Analiza uzasadnień powołanych
powyżej orzeczeń wskazuje, że
przyjęto w nich, iż podejmowanie
rozstrzygnięć w tych sprawach
wyłącznie w oparciu o wykładnię
art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a. jest niewystarczające, gdyż nie uwzględnia
zmiany przepisów prawa materialnego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26
marca 1982 r. o scaleniu i wymianie
gruntów). W orzeczeniach tych
podkreślono, że przepisy art. 17 i
art. 157 § 1 K.p.a. stanowią pewne
zasady co do określania właściwego organu pod względem instancyjnym, jednocześnie jednak musi
być zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, której organy
administracji publicznej, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, muszą przestrzegać z
lato 2013
urzędu (art. 19, art. 20 k.p.a.).
Unormowania zawarte w art. 17 pkt
1 k.p.a. należy interpretować w
związku z treścią art. 20 k.p.a., w
którym określone zostały reguły
ustalania właściwości rzeczowej,
również instancyjnej. Z art. 20 k.p.a.
wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i
przepis ten ma pierwszeństwo
przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w
art. 17 pkt 1 k.p.a. Właściwość rzeczowa wynikająca z przepisów prawa materialnego stanowi podstawę
dla określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniach nadzwyczajnych. Zmiana właściwości rzeczowej, na skutek zmian w przepisach prawa materialnego, wpływa
na zmianę właściwości instancyjnej
wynikającej z art. 17 i art. 157 § 1
k.p.a. Postępowania nadzwyczajne
są postępowaniami odrębnymi
(w znaczeniu procesowym) od postępowania zwyczajnego, jednak
w znaczeniu materialnym, dotyczą
tego samego przedmiotu, co szczególnie widoczne jest na tle rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 154 i
art. 155 k.p.a.
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu właściwego do załatwienia
określonej sprawy, którą jest najczęściej: wszczęcie na żądanie strony postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.), rozpatrzenie
środka odwoławczego (art. 127,
art. 141 k.p.a.), wznowienie postępowania na żądanie strony (art.
147 k.p.a.), rozpatrzenie wniosku o
zmianę decyzji ostatecznej (art.
154, art. 155 k.p.a.), wszczęcie na
żądanie strony postępowania w
decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Metoda wskazania organu właściwego
we wszystkich sprawach powinna
być jedna. Wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy oznacza, że organ ten posiada w danej
sprawie kompetencje w dacie,
kiedy strona złożyła określone
żądanie, co oznacza, że jest
4
w ł a ś c i w y rzeczowo, miejscowo
i instancyjnie do podjęcia określonego działania w przewidzianej w
prawie formie i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji kiedy przepisy prawa materialnego wskazują organ wyższego
stopnia, nie ma potrzeby korzystać
z przepisów art. 17 i art. 157 § 1
k.p.a. Jeżeli jednak przepisy prawa
materialnego wskazują jedynie
organ pierwszej instancji (tak jak
w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26
marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2009 r.)
należy wówczas w celu ustalenia
organu wyższego stopnia odwołać
się do art. 17 k.p.a., ewentualnie do
art. 157 § 1 k.p.a. Taka zasada powinna mieć miejsce przy rozpoznawaniu każdego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, niezależnie od tego, czy chodzi o wskazanie organu właściwego w postępowaniu zwykłym, czy
nadzwyczajnym. Nieistotne jest
również to, czy dany organ jeszcze
istnieje, czy też nie, albowiem istotne jest to, który organ obecnie
jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia danej sprawy w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym.
Po ustaleniu tego organu nie będzie
trudności z ustaleniem organu
wyższego stopnia w rozumieniu
art. 17 czy też 157 § 1 k.p.a. Istota
tego poglądu oparta jest zatem na
założeniu, że ustalenie właściwości instancyjnej nie może mieć miejsca bez ustalenia właściwości rzeczowej, tzn. bez uwzględnienia
przepisów prawa materialnego.
Do 1 sierpnia 2009 r., kiedy weszła
w życie ustawa zmieniająca ustawę
o scalaniu i wymianie gruntów,
zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów organem pierwszej instancji w sprawach scalania i wymiany gruntów
był starosta realizujący to zadanie
jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu
postępowania administracyjnego
w stosunku do starosty w sprawach
z tego zakresu był wojewoda i ta
część przepisu na mocy art. 3 usta-
wy zmieniającej z dniem 1 sierpnia
2009 r. została skreślona. Wobec
tego organ wyższego stopnia w
stosunku do starosty należy ustalić
w oparciu o art. 17 pkt 1 k.p.a.,
zgodnie z którym takim organem
jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ten sposób należy
również interpretować właściwość
wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a. nie
tylko w sprawach, w których postępowania zwyczajne zakończyły
się wydaniem decyzji po dniu 1
sierpnia 2009 r., ale i w sprawach zakończonych wydaniem decyzji
przed tą datą. Nie można bowiem
aktualnie prowadzić postępowań w
trybie nieważnościowym według
dwóch reżimów prawnych; w stosunku do decyzji wydanych przed
1 sierpnia 2009 r. przez wojewodę,
przyjmując, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności
będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a w stosunku do decyzji wydanych po tej dacie - samorządowe kolegium odwoławcze.
Nawiązując zaś do poglądu, że
właściwość Ministra Rolnictwa i
Rozwoju Wsi do stwierdzania nieważności decyzji wojewody wydanej przed dniem 1 sierpnia 2009 r.
wywodzić należy z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o
działach administracji rządowej
oraz rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r.
w sprawie szczegółowego zakresu
działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. nr 216, poz. 1599),
zauważono, że nie są to przepisy
określające kompetencje Ministra, co wynika z art. 36 tej ustawy.
Kierowanie przez ministra określonym działem administracji
rządowej, nie stanowi przyznania
mu kompetencji do orzekania w
sprawach objętych tym działem.
Nie można utożsamiać zakresu
działania organu i zadań z pojęciem „kompetencji”. Wszystkie zadania należące do kompetencji organów samorządu terytorialnego na
szczeblu centralnym należą do zadań ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej lub centralnych organów administracji państwowej, gdyż orlato 2013
gany samorządowe nie mają na
tym szczeblu swojej reprezentacji.
W prezentowanym stanowisku
zwrócono uwagę także na to, że nie
można rozstrzygać sporów kompetencyjnych, nie uwzględniając, iż
od 1990 r. istnieją dwa piony organów administracji publicznej: organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego. Ustawowe przekazanie
zadań w określonym zakresie organom samorządu terytorialnego
musi się wiązać nie tylko z rozstrzyganiem spraw w postępowaniu
zwyczajnym, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych według
akurat obowiązujących przepisów,
niezależnie od tego, przez który organ została wydana decyzja kwestionowana następnie w postępowaniu nadzwyczajnym.
Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że
ustalenie organu wyższego stopnia
w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a.,
właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej
projekt scalenia gruntów, powinno
nastąpić w oparciu o zasady określone w art. 17 k.p.a. w związku z art.
20 k.p.a., z uwzględnieniem właściwych, obowiązujących przepisów
prawa materialnego regulujących
właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny
w składzie siedmiu sędziów
zważył, co następuje:
5. Na wstępie należy stwierdzić, że
spełnione zostały ustawowe
przesłanki do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, na
podstawie na art. 15 § 1 pkt 2
p.p.s.a., uchwały w celu wyjaśnienia
przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w
orzecznictwie sądów administracyjnych. We wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
wykazano bowiem występowanie
rozbieżności w orzecznictwie sądowym w zakresie wskazywania, z powołaniem się na art. 157 § 1 k.p.a.,
organu wyższego stopnia właści-
5
wego do stwierdzenia nieważności
decyzji wydanej przez wojewodę
przed dniem 1 sierpnia 2009 r.,
jeśli wszczęcie postępowania w
sprawie nieważności postępowania nastąpiło po wejściu w życie
ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o
zmianie niektórych ustaw w
związku ze zmianami w organizacji
i podziale zadań administracji publicznej, która zmieniła art. 3 ust.1
ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o
scalaniu i wymianie gruntów.
Powyższa zmiana, polegająca na
wykreśleniu wskazania wojewody,
jako organu wyższego stopnia w
sprawach scalenia i wymiany gruntów w stosunku do starosty, spowodowała, że za organ wyższego
stopnia w postępowaniach nadzorczych w tych sprawach sądy administracyjne niejednolicie uznawały samorządowe kolegia odwoławcze albo Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi także w sprawach,
gdy kwestionowaną decyzję wydał Minister Rolnictwa i Rozwoju
Wsi. W tych warunkach Naczelny
Sąd Administracyjny uznał złożony
wniosek za uzasadniony, dostrzegając, że ustalenie prawidłowej
wykładni przepisów wywołujących
rozbieżności w orzecznictwie pozwoli wyeliminować różnicę stanowisk zajmowanych przez sądy administracyjne.
6. Właściwość organu administracji publicznej jest definiowana
w doktrynie jako zdolność do władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego
przez rozstrzygnięcie o uprawnieniach bądź obowiązkach jednostki.
Obok właściwości ustawowej (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej)
wyróżnia się właściwość delegacyjną, która opiera się na dopuszczalności przesunięcia właściwości ustawowej na inny organ administracji publicznej (B. Adamiak,
[w:] System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 9, Prawo
procesowe administracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas,
Warszawa 2010, s. 104-105). Obowiązek zbadania z urzędu właści-
wości ciąży na organie prowadzącym postępowanie. Postępowania z urzędu nie może bowiem wszcząć organ, który nie jest
właściwy w sprawie, natomiast podanie skierowane do organu
niewłaściwego podlega przekazaniu
organowi właściwemu stosownie do
art. 65 § 1 k.p.a. Znaczenie prawidłowego ustalenia właściwości organu dla postępowania potwierdza
i to, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność bez względu na trafność
merytorycznego rozstrzygnięcia
(art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., por. wyrok
NSA z 7 października 1982 r., sygn.
II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2
poz. 95).
7. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odnosi się
do właściwości rzeczowej i miejscowej, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania jej z urzędu (art. 19
k.p.a.). Właściwość rzeczową określa się jednolicie jako zdolność
prawną organu administracji publicznej do rozpoznania i rozstrzygania danej kategorii spraw (por. B.
Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, op. cit., s. 105; A.
Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A.
Wróbel, Kodeks..., op. cit., s. 193; C.
Martysz, [w:] G. Łaszczyca, C.
Martysz, A. Matan, Kodeks…, op.
cit., s. 191; P. Wajda, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, (red.) M. Wierzbowski, A.
Wiktorowska, Warszawa 2011, s.
111, W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa
2002, s. 68). Właściwość instancyjna organu odwoławczego do wydania decyzji najczęściej rekonstruowana jest natomiast z przepisów prawa procesowego. Ten rodzaj właściwości nie jest rozumiany jednolicie. Przyjmuje się, że
określa ona organ administracji
publicznej właściwy do załatwienia
sprawy w II instancji (A. Wróbel,
[w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…, op. cit., s. 194-195) albo orlato 2013
gan właściwy w I i II instancji (J.
Zimmermann, Administracyjny tok
instancji, Kraków 1986, s. 52, W.
Chróścielewski, Organ…, op. cit.,
s. 6), lub też że wskazuje na zdolność prawną organu do weryfikacji
decyzji w drodze administracyjnej
(B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J.
Borkowski, Kodeks…, op. cit., s.
105). Przy ustalaniu właściwości instancyjnej rozwiązania prawne przyjęte w k.p.a. dają pierwszeństwo
przepisom szczególnym albo wymagają stosowania przepisów k.p.a.
w związku z przepisami ustaw materialnoprawnych. W pierwszym
przypadku – który ma zastosowanie
przy ustalaniu właściwości instancyjnej samorządowych kolegiów
odwoławczych – właściwość instancyjna przyznana przepisami
k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego,
przysługuje w razie braku przepisu
szczególnego. W drugim przypadku – znajdującym zastosowanie
przy ustaleniu właściwości instancyjnej rządowych organów administracji publicznej, ustalenie właściwości instancyjnej – wymaga stosowania przepisów k.p.a. w związku
z przepisami ustaw materialnoprawnych (B. Adamiak, [w:] System..., op. cit., s. 107).
W doktrynie zwraca się uwagę na
to, że chociaż właściwość instancyjną powinno się odróżniać od
właściwości rzeczowej, to jednak
kompetencje organu wyższego
stopnia do rozpatrywania sprawy w
drugiej instancji wywodzą się z
przepisów prawa materialnego i
że właściwość instancyjna „(…)
jest więc nie tylko kompetencją do
rozstrzygnięcia sprawy nadaną organowi danego stopnia, ale jednocześnie jest to kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy (kategorii
spraw) właśnie po raz pierwszy (organ I instancji) lub właśnie po raz
drugi (organ II instancji), a nie jedynie do decydowania o decyzji organu niższego stopnia” (J. Zimmermann, Administracyjny…, op. cit.,
s. 52). W tym ostatnim ujęciu kategoria właściwości instancyjnej
organu odwoławczego została zatem ściśle powiązana z kompe-
6
tencją do załatwienia sprawy administracyjnej po raz pierwszy lub
po raz drugi. Powyższe stwierdzenie wskazuje na potrzebę oceny,
czy zasady ustalania właściwości
rzeczowej organu wyższego stopnia
jako organu odwoławczego ulegają zmianie ze względu na prowadzenie postępowania w trybie
nadzwyczajnym. Innymi słowy –
czy organ wyższego stopnia, do którego właściwości należało rozpoznanie środka odwoławczego (art.
127 § 2 k.p.a.) pozostanie organem
wyższego stopnia w rozumieniu
art. 157 § 1 k.p.a., także po zmianie
właściwości rzeczowej przekazującej daną kategorię spraw innemu organowi, czy też określenie
właściwości organu wyższego stopnia w postępowaniu w sprawie o
zostanie ukształtowane poprzez
przepis prawa określający odmiennie właściwość organu dla
określonej kategorii spraw.
Poszukując rozwiązania tego problemu, Sąd Najwyższy w wyroku z
dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN
83/98, OSNAPUiS 1999 nr 9, poz.
293, przyjął, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej do stwierdzania nieważności decyzji oceniać trzeba według
przepisów prawa materialnego
obowiązujących w dniu wydawania
kwestionowanej decyzji będącej
przedmiotem postępowania w
sprawie o stwierdzenie nieważności, a zatem przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji w postępowaniu w trybie
zwyczajnym.
8. Nie sposób nie dostrzec, że istota problemu przedstawionego w
pytaniu Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego pozostaje w
bezpośredniej łączności z problemem rozstrzygniętym przez poszerzony skład Naczelnego Sądu
Administracyjnego w uchwale z
dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS
7/00, ONSAiWSA 2000, nr 4, poz.
139. W uchwale tej, mającej na
celu wskazanie organu właściwego
do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium
Rady Narodowej m.st. Warszawy w
przedmiocie odmowy przyznania
poprzedniemu właścicielowi prawa
własności czasowej (użytkowania
wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr
50, poz. 279), jeżeli grunt stanowi
własność gminy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni
art. 157 § 1 k.p.a. w zakresie dotyczącym organu wyższego stopnia
właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji. Odnosząc się
do rozumienia treści powyższego
przepisu w uchwale, wskazano, że
z art. 157 § 1 k.p.a. wynikają dwie
reguły określające organ właściwy
w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze,
jeżeli kwestionowaną decyzję wydał
minister lub samorządowe kolegium odwoławcze – właściwy do
stwierdzenia nieważności jest ten z
tych organów, który wydał kwestionowaną decyzję. W pozostałych
przypadkach zastosowanie ma reguła druga, wskazująca, że organem właściwym do stwierdzenia
nieważności decyzji pozostaje organ
wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną
decyzję. Z przepisu art. 157 § 1
k.p.a. wynika zatem jednoznacznie,
że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest
organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał
kwestionowaną decyzję. W tym
celu odnieść się należy do art. 17
k.p.a., który określa to, jaki organ
jest organem wyższego stopnia.
W powołanej uchwale zauważono,
że przepis ten reguluje jednak relacje między organami administracji publicznej funkcjonującymi
obecnie w czasie obowiązywania
tego przepisu Kodeksu w aktualnym brzmieniu, nie odnosi się
natomiast w ogóle do problemu,
jaki organ jest organem wyższego
stopnia w stosunku do organów,
które zostały zniesione i nie są już
lato 2013
wymienione w Kodeksie, podkreślając, że jest to niewątpliwie zagadnienie intertemporalne, które
nie jest regulowane wprost w przepisach prawa. Aktualnej właściwości organu nie można opierać na
przepisach, które już nie obowiązują.
W świetle powołanej uchwały sięganie do obowiązujących w czasie
trwania postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji
przepisów prawa materialnego jest
dopuszczalne dopiero wtedy, gdy
zachodzi potrzeba ustalenia organu
wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art. 17 k.p.a.
9. Pomocna dla odpowiedzi na
postawione pytanie może się okazać analiza relacji łączących postępowanie w sprawie nieważności
decyzji i postępowanie zwykłe. Zarówno w piśmiennictwie, jak i
orzecznictwie sądowym za jednolity
uznaje się pogląd, zgodnie z którym
postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku
do postępowania prowadzonego w
trybie zwykłym. Stanowisko takie
w piśmiennictwie dotyczącym prawa administracyjnego przyjmowano już na gruncie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z 1960 r. regulującego zasady wszczęcia postępowania w
decyzji (odpowiednik obecnego
art. 157 § 2 k.p.a.), wskazując, że podanie strony o uchylenie nieważnej
decyzji powoduje wszczęcie nowej
sprawy (causa nova), odmiennej od
tej, w której zapadła nieważna decyzja – sprawy o odrębnej podstawie (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 284).
Po wprowadzeniu sądowej kontroli decyzji administracyjnych w
1980 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego
prezentowane było stanowisko
łączące pojęcie „sprawy” ze „stosunkiem materialnoprawnym”, co
dawało podstawę do uznawania,
że w danej sprawie może się toczyć
tylko jedno postępowanie ad-
7
ministracyjne, podlegające podziałowi na fazy: postępowania
prowadzonego w trybie zwykłym
oraz postępowania będącego niejako kontynuacją postępowania
prowadzonego w trybie zwykłym
– postępowania nadzwyczajnego.
W następstwie podjęcia przez Sąd
Najwyższy uchwał z 14 czerwca
1991 r., sygn. III AZP 2/91, OSNC
1992/1/3 oraz z 19 lipca 1991 r.,
sygn. III AZP 4/91, pogląd pozwalający przyjąć, że zakończone decyzją ostateczną postępowanie w
sprawie indywidualnej może mieć
swoją dalszą fazę w postaci postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności tejże decyzji, został w
orzecznictwie sądowym odrzucony
na rzecz stanowiska, zgodnie z
którym uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym
wszczyna postępowanie administracyjne w nowej sprawie, odrębne
w stosunku do postępowania, w
wyniku którego została wydana
decyzja, której nieważność się
stwierdza (por. postanowienie
NSA z 5 grudnia 1991 r., sygn.
II SA 1035/91, ONSA 1991/34/94 z glosą Z. Kmieciaka,
OSP 1993/3/52). Przedmiot
postępowania nadzwyczajnego
należy upatrywać w kwestii istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej. Przedmiot
ten nie jest tożsamy z przedmiotem
postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego), co jednak nie oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie
pozostaje z tym postępowaniem w
bliskim związku. Tego rodzaju rozumienie charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest w obecnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym
niekwestionowane (por. wyrok
NSA z 9 maja 2009 r., sygn. II OSK
520/07; wyrok NSA z 20 marca
2009 r., sygn. I OSK 433/08; wyrok
NSA z 3 października 2007 r., sygn.
I OSK 1906/06; wyrok NSA z 28 listopada 2006 r., sygn. II OSK
1438/05).
Istotny dla stwierdzenia relacji
pomiędzy postępowaniem zwy-
czajnym i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu
postanowienia siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r., sygn.
OSA 1/01, ONSA 2001, nr 3,
poz. 95, zgodnie z którym unormowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie
upoważniają do tego, by „(…) łączyć
lub mieszać ze sobą instytucję administracyjnego toku instancji, w której występuje określenie «organ odwoławczy» i klasyczną instytucję
nadzoru, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej”.
W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie ustalając kompetencję organów administracyjnych w obu tych zakresach, kodeks
posługuje się określeniem „organ
wyższego stopnia”, ale czyni to w
inny sposób. Sąd zwrócił uwagę na
różne kompetencje odwoławcze i
nadzorcze skierowane do decyzji
administracyjnych, które mają
całkowicie inny cel i charakter i „
(…) choć pozostają najczęściej w
ręku jednego organu /właśnie w
ręku «organu wyższego stopnia», to
organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Powinna funkcjonować stała
kolejność i sekwencja czasowa ich stosowania: tok instancji gwarantujący
ponowne pełne rozpatrzenie sprawy
administracyjnej, ma pierwszeństwo
przed nadzorem, w którego ramach
można osiągnąć jedynie weryfikację
dotychczasowej decyzji”. W glosie do
powyższego postanowienia (glosa
B. Adamiak, OSP 2001, z. 7-8, poz.
106) zwrócono uwagę na istnienie
dwóch właściwości rzeczowych:
(a) do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej oraz
(b) do weryfikacji decyzji administracyjnej, którą regulują przepisy prawa procesowego (właściwość instancyjną). System weryfikacji
decyzji administracyjnej obejmuje
weryfikację w toku instancji oraz w
nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. O ile weryfikacja w toku instancji polega na
przeniesieniu na organ odwoławczy
lato 2013
właściwości do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
administracyjnej, o tyle w nadzwyczajnych trybach właściwy organ
nie rozstrzyga ponownie sprawy administracyjnej. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji kognicja organu obejmuje wady wymienione enumeratywnie w art. 156
§ 1 k.p.a. Wady decyzji wyliczone
w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona
wad istotnych kwalifikowanych,
mających charakter materialnoprawny, których występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny,
albo w ogóle się on nie nawiązuje
(por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, op.
cit., s. 611). Zakres weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym
jest zatem węższy niż zakres weryfikacji takiej decyzji w trybie
zwykłym, gdyż nie uprawnia do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W wyniku
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może
zostać wydana tylko decyzja typu
kasacyjnego, stwierdzająca nieważność lub odmawiająca stwierdzenia nieważności (stwierdzająca
wydanie decyzji z naruszeniem
prawa). Brak jest zatem przesłanek,
które by nakazywały przypisywać
użytemu w rozdziale 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego sformułowaniu „organ
wyższego stopnia” wskazywane w powołanych powyżej orzeczeniach
szczególne znaczenie.
10. Ze wskazanych powyżej różnic
nie należy wyprowadzać kategorycznego wniosku o zasadności
odmiennego kształtowania przez
ustawodawcę właściwości organu
wyższego stopnia w zależności od
trybu weryfikacji decyzji, gdyż za
niepożądane należy uznać zjawisko
dwutorowości postępowań, która
wyraża się w powierzeniu weryfikacji decyzji różnym organom w zależności od trybu: w toku instancji
i w trybie nadzwyczajnym. Trzeba
8
się zatem zgodzić, że kompetencje
odwoławcze i nadzorcze w tej samej
kategorii spraw powinny, co do
zasady, zawsze należeć do tych
samych organów. Z drugiej jednak
strony, dotychczasowa argumentacja wskazuje na odmienne zadania organu odwoławczego i organu
podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Nie
jest zatem niemożliwa taka sytuacja,
w której nie będzie istniała tożsamość organu odwoławczego i podejmującego decyzję w trybie nadzoru. Ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy przedmiotem postępowania
nieważnościowego jest decyzja organu odwoławczego. Ustalenie
właściwości instancyjnej w trybie
nadzwyczajnym musi nastąpić z
uwzględnieniem regulacji właściwej
temu trybowi, a nie tylko na podstawie normy, z której wynika obecna właściwość rzeczowa organu
do wydania decyzji w toku instancji. Postępowanie nadzwyczajne
nie jest bowiem kontynuacją postępowania zwyczajnego, ale odrębnym postępowaniem, w którym istnieje samodzielny przedmiot postępowania i do którego
mogą mieć zastosowanie odrębne
reguły ustalania właściwości organu. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym
jest nową sprawą w stosunku do
sprawy, w której wydana została decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o
prawach i obowiązkach strony wynikających z podlegającej konkretyzacji normy prawa materialnego.
Z tego też względu nie jest uzasadnione automatyczne utożsamianie właściwości organu wyższego stopnia w trybie nadzwyczajnym
z organem odwoławczym, który
jest akurat właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku
instancji.
Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia, należy mieć na uwadze także różnice pomiędzy postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności a innymi trybami weryfikacji decyzji. W odniesieniu do instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją
ostateczną Kodeks postępowania
administracyjnego przyjmuje, że
organem właściwym w sprawie
wznowienia jest organ, który wydał
w sprawie decyzję w ostatniej instancji, jeżeli zaś przyczyną wznowienia postępowania pozostaje
działalność organu wymienionego
w art. 150 § 1 k.p.a., o wznowieniu
postępowania rozstrzyga organ
wyższego stopnia (art. 150 § 2). Postępowanie w sprawie wznowienia
ma inny zakres i charakter w stosunku do postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności. Nie jest
bowiem postępowaniem weryfikacyjnym, ale zmierza do ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją zawierającą wady formalne. Powyżej
wskazany charakter postępowania
w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego sprawia, że
na gruncie art. 151 k.p.a. w orzecznictwie przyjęto stanowisko, w
świetle którego zmiana przepisów
o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje
przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o
wznowieniu postępowania na
podstawie art. 150 § 1 w zw. z art.
149 k.p.a. na nowy organ, który
uzyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów (por. wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II
OSK 1474/06, postanowienie NSA
z 8 czerwca 2010 r., sygn. I OW
40/10).
Ustalenie organu wyższego stopnia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.
w oderwaniu od obecnych przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w danym rodzaju sprawach stwarzałoby bowiem ryzyko funkcjonowania w
obrocie prawnym decyzji merytorycznych wydanych przez różne
organy, w zależności od trybu, w
jakim decyzje te by wydano. W odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia w postępowaniu w
organy nadzoru nie posiadają kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy.
11. Rozważając kwestię reguł ustalato 2013
lania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, należy
mieć równocześnie na uwadze
wnioski wypływające z zasad ustrojowego prawa administracyjnego.
Wydzielając zadania państwa, których wykonywanie zostało powierzone samorządowi terytorialnemu, ustawodawca przyjął, że decyzje administracyjne w sprawach
indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydawane przez
organy samorządu terytorialnego
podlegają kontroli instancyjnej oraz
nadzorowi pozainstancyjnemu nie
na podstawie odpowiednich przepisów normujących nadzór nad
działalnością gmin, powiatów i samorządu województwa, ale na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz
innych przepisów szczególnych
(art. 102 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym,
Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze
zm.; art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.
1592 ze zm.; art. 88 ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa, Dz.U. z 2001 r. nr
142, poz. 1590 ze zm.). Organy
jednostek samorządu terytorialnego w sprawach indywidualnych z
zakresu administracji publicznej
rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej są objęte kontrolą, w
ramach struktury administracji samorządowej, w którą włączono samorządowe kolegia odwoławcze,
bądź podlegają kontroli organów
administracji rządowej. Zasadę tę
potwierdza art. 17 pkt 1 k.p.a.,
przyjmując, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, są samorządowe kolegia odwoławcze. Uwzględnienie
powyższej zasady wyklucza sytuację, by organy jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu
art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., do których zaliczono samorządowe kolegia odwoławcze, mogły być organem
wyższego stopnia względem organów administracji rządowej. Nadaniu takiego charakteru samo-
9
rządowym kolegiom odwoławczym
jako organom samorządu terytorialnego w stosunku do organów
administracji rządowej sprzeciwia
się wymóg zapewnienia integralności działania organów administracji publicznej. Nie byłaby ona zapewniona, gdyby w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej kontrolą organu jednostki samorządu terytorialnego
była objęta działalność orzecznicza
organu administracji rządowej.
Ustawodawca, kształtując właściwość organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych
z zakresu administracji publicznej
rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej, uwzględnia konieczność zapewnienia pełnego
przestrzegania omawianej zasady.
Jej obowiązywanie powinno zostać zagwarantowane również w
przypadku, gdy dochodzi do zmiany we właściwości organów. Przeniesienie kompetencji do wydania
decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej z organu administracji rządowej na organ znajdujący się w strukturze organów samorządu terytorialnego – w razie
uznania, że organ wyższego stopnia
właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają
wyłącznie przepisy obowiązujące w
dacie wszczęcia postępowania nadzorczego – prowadziłoby bowiem
do przyznania organowi samorządu
terytorialnego charakteru organu
nadzoru w stosunku do administracji rządowej. Skutkowałoby to
w konsekwencji możliwością zastosowania w stosunku do działalności orzeczniczej organu administracji rządowej instrumentów procesowych o charakterze nadzorczym z wyłącznej inicjatywy organu wchodzącego w skład organów
samorządu terytorialnego. Wynikający z Konstytucji RP oraz ustaw
samorządowych nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego
oparty jest na nadrzędności organów nadzoru nad organem nadzorowanym. Kompetencja organu samorządu terytorialnego jako organu wyższej instancji, której wyrazem byłaby władcza ingerencja w
sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ administracji rządowej (stwierdzenie
nieważności decyzji), rodząca możliwość dochodzenia odszkodowania
na podstawie przepisów prawa cywilnego, stanowiłaby zatem na
gruncie procesowym pełne odwrócenie hierarchicznej budowy administracji publicznej. Nie ma powodów, by działalność organów administracji rządowej przeciwstawiać
działalności organów mieszczących
się w segmencie władzy wykonywanej przez samorząd terytorialny.
Przyjąć jednak należy, że dekoncentracja wykonywanych przez te
organy zadań powinna się mieścić
w ramach ukształtowanych przez
przepisy konstytucyjne zasad
uczestniczenia samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy
publicznej (art. 15 ust. 1, art. 163 i
art. 171 ust. 1-2 Konstytucji RP).
Podsumowując, to, że samorządowe kolegia odwoławcze są
organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej,
oznacza, iż samorządowe kolegia
odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki
samorządu terytorialnego, oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki
zakres działalności samorządowych
kolegiów odwoławczych wyznacza
właściwość rzeczową kolegiów w
rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma
więc podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze
może być, z uwagi na właściwość
rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym
lub organem nadzoru w stosunku
do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że
ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie
oznacza, iż tym samym samorządowe kolegium odwoławcze stalato 2013
je się organem wyższego stopnia
(organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki
samorządu terytorialnego.
12. Problem przedstawiony we
wniosku wynika ze zmiany art. 3
ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r.
o scalaniu i wymianie gruntów,
którą od dnia 1 sierpnia 2009 r.
wprowadziła ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych
ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie,
polegającej na wykreśleniu w art. 3
ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazania wojewody
jako organu wyższego stopnia w
stosunku do starosty w sprawach
scalania i wymiany gruntów. Rozbieżności w orzecznictwie dotyczyły określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności
decyzji wydanej przed 1 sierpnia
2009 r. Prezentowano bowiem
pogląd, że właściwy do stwierdzenia
nieważności decyzji wojewody jest
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi,
który był i jest w stosunku do wojewody organem wyższego stopnia
(art. 17 pkt 2 k.p.a.) albo że status
organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. w stosunku do wojewody w tych
sprawach uzyskało samorządowe
kolegium odwoławcze, które jest organem właściwym w tych sprawach
ze względu na pozycję organu
wyższego stopnia w stosunku do
starosty, który jest właściwy do
rozpoznania spraw scaleniowych w
pierwszej instancji.
W świetle powyższych rozważań
należy przyjąć, że wobec tego, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do wojewody pozostaje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to
Minister jest właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez wojewodę. Odrzucenie poglądu, że zmiana właściwości rzeczowej organów do rozpoznania sprawy w toku instancji
wpływa automatycznie na zmianę
właściwości ustalanej na podstawie
10
art. 157 § 1 k.p.a., potwierdza
wykładnia językowa przepisu w
części, w której odnosi się on do decyzji ministra lub samorządowego
kolegium odwoławczego, skoro
wydanie decyzji przez te organy
uzasadnia ich właściwość w sprawie
stwierdzenia nieważności. Ustawodawca wyraźnie zatem powiązał
właściwość tych organów w sprawie stwierdzenia nieważności z
wydaniem przez nie decyzji. Bez
względu zatem na zmiany we właściwości, polegające na przekazaniu
do rozpoznania określonych spraw
do innego organu niż minister lub
samorządowe kolegium odwoławcze, zawsze to one pozostaną właściwe do stwierdzenia nieważności
wydanych przez siebie decyzji.
Redakcja art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje również, że powiązanie z organem, który wydał decyzję, i z organem właściwym do stwierdzenia
nieważności decyzji dotyczy nie
tylko ministra lub samorządowego
kolegium odwoławczego, ale odnosi się również do organu wyższego stopnia, na co może wskazywać
użycie zwrotu „(…) a gdy decyzja
została wydana (…)”. Także pierwsza reguła ustalania właściwości na
podstawie art. 157 § 1 k.p.a. ab initio (dotycząca organu wyższego
stopnia) odnosi się do wydanej
przez organ decyzji. Takie powiązanie znajduje uzasadnienie w
przedmiocie postępowania i możliwości orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania jest ustalenie
wady decyzji, o której mowa w art.
156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej,
w której ta decyzja została wydana.
13. Wskazana powyżej zasada
ustalania właściwości na podstawie
art. 157 § 1 k.p.a. odnosi się również
do decyzji wydanej przez organ z
naruszeniem przepisów o właściwości. Do stwierdzenia nieważności
właściwy będzie wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w
stosunku do organu, który wydał
decyzję, a nie ten organ, który
byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy.
Ustalenie właściwości organu
wyższego stopnia następuje zatem
zawsze w odniesieniu do organu,
który wydał decyzję.
Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane, i określenie organu wyższego
stopnia według nowych przepisów.
Problemy takie dostrzeżono
również w orzecznictwie, w którym
wskazuje się, że wątpliwości co do
kompetencji organu właściwego
do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają również wówczas, gdy dotyczy to decyzji
wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych
zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w
przypadku, gdy jednocześnie w
prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje (postanowienie
NSA z dnia 4 czerwca 2008 r.,
sygn. I OW 27/08). Złożoność
możliwych sytuacji należałoby uzupełnić o taką zmianę, w której organy administracji utraciły kompetencję do rozpoznawania określonej kategorii spraw w związku z
wyłączeniem drogi administracyjnej. W tym ostatnim przypadku, niezależnie od potrzeby ustalenia organu właściwego, mogą powstać
również dalej idące wątpliwości:
co do możliwości i trybu ustalenia
konsekwencji prawnych wady nieważności decyzji, o których mowa
w art. 156 § 1 k.p.a. Sytuację, w której obecne przepisy o zakresie
działania organów administracji
stałyby na przeszkodzie do ustalenia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dobrze ilustruje następujący przykład. Na mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz
o uchyleniu ustawy o uregulowaniu
własności gospodarstw rolnych
(Dz.U. nr 11, poz. 81 ze zm.) uchylono ustawę z dnia 26 października
1971 r. o uregulowaniu własności
gospodarstw rolnych, a sprawy
niąuregulowane, dotychczas spralato 2013
wy administracyjne, zostały przekazane sądom powszechnym (art.
4 powołanej ustawy). Konsekwentnie stosując zasadę, że obecny zakres działania organów administracji ma znaczenie dla określenia właściwości organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należałoby
przyjąć, że skoro sprawy dotyczące
uregulowania własności gospodarstw rolnych nie są już sprawami
administracyjnymi, to żaden organ administracji nie jest właściwy
administracyjnych wydanych w
tych sprawach. Tymczasem było
inaczej, gdyż dopiero na podstawie
art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu
Państwa (Dz.U. z 2007 r., nr 31, poz.
1700) wyłączono stosowanie do
ostatecznych decyzji wydanych na
podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw
rolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i
uchylenia lub zmiany decyzji, co też
oznacza, że do tej pory było to dopuszczalne.
Przyjęcie zasady określania organu wyższego stopnia w odniesieniu do organu, który wydał decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym, pozwala na udzielenie odpowiedzi także w odniesieniu do takich sytuacji, skoro punktem wyjścia dla ustalenia organu
właściwego jest ustalenie tego organu, który wydał decyzję, a nie
właściwość (lub w omawianym
przypadku jej brak) do rozpoznania
spraw w toku instancji według aktualnych przepisów. Należy zatem
przyjąć jako zasadę, że tak długo, jak
istnieje organ, który był właściwy do
stwierdzenia nieważności decyzji w
dacie jej wydania, to tak długo jak
ten organ istnieje, jest on właściwy
do orzekania w myśl art. 156 wobec
tej decyzji (por. R. Sawuła, Glosa do
wyroku NSA z dnia 7 października
2002 r., sygn. II SA 2554/01, ST
2003, nr 5, s. 58).
14. Decydując o zasadach ustala-
11
nia poszukiwanej właściwości organu, należy mieć na uwadze to, że
udzielenie odpowiedzi na zadane
pytanie abstrakcyjne wymaga sformułowania go w postaci tezy, która by zarówno pozostała prawdziwa
na gruncie ustalania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157
§ 1 k.p.a., jak i uwzględniała wyjątek
ustanowiony w dalszej części tego
przepisu w odniesieniu do samorządowych kolegów odwoławczych
oraz ministrów. Innymi słowy –
poszukiwanie generalnej reguły
dotyczącej zasad ustalania organu
wyższego stopnia do organu, który
wydał kwestionowaną decyzję, w ramach wdrożonej procedury abstrakcyjnego wyjaśniania przepisów
prawnych, musi znajdować zastosowanie zarówno w przypadku
stwierdzania nieważności decyzji
wydanych przez organ I instancji,
jak i organ odwoławczy, a także respektować zasadę, że w sytuacji gdy
decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium
odwoławcze – ten organ jest właściwy do stwierdzania nieważności.
Zastrzeżenie to pozostaje istotne
z tego względu, że w sytuacji gdy
kwestionowana w trybie postępowania nieważnościowego decyzja w
sprawie scalenia została wydana
została przed 1 sierpnia 2009 r.
przez ministra w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wojewody, przyjęcie, iż ustalenie po 1
sierpnia 2009 r. organu właściwego
w sprawie scalenia gruntów rolnych
wydanych przed tą datą wymaga
uwzględnienia aktualnych przepisów, na podstawie których ustala
się właściwość organów w zwykłym
toku instancji, nakazywałoby konsekwentnie przyjąć, że właściwość
tą posiada samorządowe kolegium
odwoławcze. Taki rezultat wykładni, przyjęty w oparciu o te same reguły wykładni, które by również dotyczyły ustalenia organu wyższej instancji, o którym mowa w art. 157
§ 1 K.p.a., pozostawałby w oczywistej sprzeczności z jasnym przepisem k.p.a., który wskazuje, że organem właściwym do stwierdzenia
nieważności decyzji wydanej
przez ministra jest ten organ.
Należy zwrócić uwagę, że nie zawsze dopuszczalna jest możliwość przełamania jasnego rezultatu
wykładni językowej. W świetle
przyjętych w doktrynie reguł
wykładni nie jest bowiem możliwa
wykładnia rozszerzająca albo
zwężająca w odniesieniu do jednoznacznie językowo przepisu wyznaczającego kompetencje (M.
Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 242).
15. Podsumowując, wywiedziona
z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość
rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów
o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w
zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie
chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną
z przemianami strukturalnymi, za
którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki
organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest
wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17
k.p.a., dopóty organ właściwy do
stwierdzenia jej nieważności musi
być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.
16. Z tych względów, na podstawie
art. 15 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało podjąć
uchwałę jak w sentencji.
lato 2013
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
z dnia 11 września 2012 r.
Sygn. akt II OSK 1818/12
składzie następującym:
Przewodniczący: sędzia NSA
Małgorzata Stahl (sprawozdawca)
Sędziowie: NSA Maria CzapskaGórnikiewicz, del. WSA Aleksandra Łaskarzewska
Protokolant: Agnieszka Kuberska
po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie
Ogólnoadministracyjnej sprawy ze
skargi kasacyjnej Gminy Wrocław
od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt
IV SA/Wr 81/12
w sprawie ze skargi Gminy
Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z
dnia 7 grudnia 2011 r. nr NK-N4131.457.2011.AZ5
w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi
Wrocławskiego Centrum Zdrowia
Samodzielnego
Publicznego
Zakładu Opieki Zdrowotnej
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny
we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5
kwietnia 2012 r., sygn. akt IV
SA/Wr 81/12 oddalił skargę Gminy
Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z
dnia 7 grudnia 2011 r., nr NK-N4131.457.2011.AZ5 w przedmiocie
stwierdzenia nieważności uchwały w
sprawie nadania nowego brzmienia
Statutowi Wrocławskiego Centrum
Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd
wskazał, że Rada Miejska
Wrocławia na podstawie art. 18
ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze
zm.) w związku z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o
działalności leczniczej (Dz.U. nr
12
112, poz. 654) na sesji w dniu 17 listopada 2011 r. podjęła uchwalę nr
XVIII/364/11 w sprawie nadania
nowego brzmienia statutowi
Wrocławskiego Centrum Zdrowia
Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z
dnia 7 grudnia 2011 r., nr NKN.4131.457.2011.AZ5 Wojewoda
Dolnośląski stwierdził nieważność
powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w
toku badania legalności uchwały
stwierdzono jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2
ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o
ogłaszaniu aktów normatywnych i
niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 197, poz. 1172) w
związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.
Jak zauważył organ nadzoru, w
§ 4 uchwały zapisano, że: „uchwała
wchodzi w życie z dniem podjęcia”.
Tym samym przewidziano wejście w życie uchwały z dniem podjęcia bez publicznego ogłoszenia
uchwały. Tymczasem uchwała
określająca statut podmiotu leczniczego należy do kategorii aktów
prawa miejscowego, zawiera bowiem przepisy generalne i abstrakcyjne. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie się
mógł powołać każdy. W szczególności zaś określenie w statucie
podmiotu leczniczego takiego elementu, jak cele i zadania podmiotu a także firmy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi
udzielanych świadczeń zdrowotnych, wskazuje na możliwość powołania się na treść statutu przez
każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń. Dodatkowo konieczność określenia w
statucie sposobu i warunków udzielania świadczeń wynika także z
art. 23 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez
podmiot wykonujący działalność
leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin
organizacyjny ustalony przez kierownika. Nadto w tym konkretnym przypadku w § 6 załącznika do
uchwały określone zostały rodzaje
udzielanych świadczeń. Jeśli zaś
chodzi o abstrakcyjność przepisów uchwały, to nic innego jak
możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.
Jak podkreślił organ nadzoru, warunkiem wejścia w życie ustaw,
rozporządzeń oraz aktów prawa
miejscowego jest ich ogłoszenie
(art. 88 Konstytucji). Przepis art. 41
ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w
formie uchwały, a zasady i tryb
ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana ustawa o
niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o
ogłaszaniu aktów normatywnych
ogłoszenie aktu normatywnego w
dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zdaniem organu nadzoru uchwała Rady Miejskiej
Wrocławia nie odpowiada wymaganiom stawianym tej kategorii
aktów przez wskazane przepisy.
Jednakże zgodnie z art. 13 pkt 2
ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych, akty prawa miejscowego podlegają publikacji w
dzienniku urzędowym województwa. Przedmiotowa uchwała wymaga więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest
to warunek konieczny do wejścia w
życie uchwały tej kategorii. Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy o
niektórych innych aktów prawnych akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni
czasokres wejścia w życie uchwały
liczony od dnia opublikowania.
Dodatkowo organ wskazał, że
przed wejściem w życie ustawy o
działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej
uchwalany był przez radę
społeczną zakładu, a organ, który
utworzył zakład, uprawniony był
tylko do zatwierdzenia statutu
(art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30
sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Tym samym, ponieważ statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski
(tu: Radę Miejską), nie można
było uchwały zatwierdzającej statut zaliczyć do kategorii aktów
prawa miejscowego — statut był
wydawany przez inny podmiot niż
organ jednostki samorządu terytorialnego bądź terenowy organ
administracji rządowej.
lato 2013
Ponadto organ nadzoru wskazał
na inne istotne naruszenia prawa.
Jak zauważył, w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały postanowiono: „Do
zadań Centrum należy w szczególności udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie (...)”. Taki zapis poprzez użycie zwrotu „w szczególności” ustanawia otwarty katalog
zadań Centrum, co jest niedopuszczalne w świetle art. 42 ust. 2
pkt 3 ustawy o działalności gospodarczej.
Wskazano również, że w § 6 ust.
3 załącznika do uchwały zapisano:
„Centrum może prowadzić także
inną niż lecznicza działalność, wyodrębnioną organizacyjnie, z której
dochody przeznaczać będzie na swoją
działalność statutową, w szczególności może wynajmować pomieszczenia”. Jak stanowi art. 42 ust. 3
ustawy o działalności leczniczej, statut może przewidywać prowadzenie
określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż
działalność lecznicza. Z brzmienia
tego przepisu wynika, że inna prowadzona przez podmiot leczniczy
działalność musi być po pierwsze
„określona”, a po drugie wyodrębniona organizacyjnie. Przepis ten
wskazuje zatem wyraźnie, że skoro inna działalność ma być określona, to oznacza to, iż ma ona zostać w statucie skonkretyzowana
poprzez określenie obszaru tej „innej działalności” w sposób precyzyjny i niepozwalający na dookreślanie dziedzin tej działalności
poza statutem. Tymczasem wskazany zapis § 6 ust. 3 załącznika do
uchwały, posługując się przy wymienianiu rodzajów „innej działalności” operuje określeniem „w szczególności”. Takie sformułowanie
świadczy o niekompletnym wskazaniu obszarów innej działalności
podmiotu leczniczego, co stanowi
istotne naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej.
Następnie organ nadzoru zakwestionował przyjętą treść § 13
ust. 5, 6 i 7 załącznika do uchwały,
w którym postanowiono o sposobie
zwoływania posiedzeń Rady
Społecznej, oraz § 14 ust. 1 załącznika do uchwały, w którym zapisano,
że tryb pracy Rady Społecznej,
sposób podejmowania uchwał oraz
zwoływania posiedzeń z uwzględnieniem § 14 ust. 5, 6, 7 statutu,
określa regulamin uchwalony przez
Radę Społeczną. Jak wskazał Wo-
13
jewoda, norma kompetencyjna
określona w art. 42 ust. 1 ustawy o
działalności leczniczej, tj. „Ustrój
podmiotu leczniczego niebędącego
przedsiębiorcą, a także inne sprawy
dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut” jest bardzo szeroka, co nie
oznacza pełnej dowolności w nadawaniu statutu podmiotowi leczniczemu. Wedle art. 7 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej organy
władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że ustanawiając statut podmiotu leczniczego, Rada Miejska
zobowiązana została do przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie zaś z art. 48
ust. 11 ustawy o działalności leczniczej sposób zwoływania posiedzeń rady społecznej – tryb pracy
i podejmowania uchwał określa regulamin uchwalony przez radę
społeczną i zatwierdzony przez
podmiot tworzący. Tym samym
Rada Miejska wkroczyła w kompetencje Rady Społecznej Centrum.
Każdorazowe przekroczenie kompetencji należy oceniać w kategoriach istotnego naruszenia prawa.
Organ nadzoru wskazał również,
że na mocy § 19 załącznika do
uchwały: „W sprawach nieuregulowanych niniejszym statutem, mają
zastosowanie przepisy powszechnie
obowiązujące”. Podkreślił zatem,
że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP
źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja,
ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
Zapisu § 19 załącznika do przedmiotowej uchwały – w ocenie organu – nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego
nie może zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami
oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych
tego samego rzędu. W przypadku
gdy zaistnieje stan faktyczny, którego rozstrzygnięcie może nastąpić
zarówno na podstawie przepisów
aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących
na terenie całego kraju, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu
o przepisy hierarchicznie wyższe.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska Wrocławia zarzuciła błędną
wykładnię prawa przyjętą za podstawę zaskarżonego orzeczenia, tj.
art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z
art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym oraz błędną interpretację
art. 42 ust. 3 ustawy o działalności
leczniczej oraz art. 42 ust. 4 tej ustawy, w związku z poprzednim stanem
prawnym określonym w art. 11 ust.
3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o
zakładach opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu skargi strona
skarżąca wskazała, że samo nazwanie jakiegoś aktu organu samorządu terytorialnego uchwałą
nie wystarcza do przyjęcia, że
mamy do czynienia z aktem prawa
miejscowego. Niezbędne są każdorazowe ustalenia, czy dany akt,
mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej i takiego, a
nie innego stopnia konkretyzacji,
jest lub nie jest aktem prawa miejscowego. Tak zróżnicowana wewnętrznie sfera prawotwórstwa wymaga też traktowania w sposób
odrębny każdego rodzaju aktu
prawa miejscowego przy badaniu,
czy mieści się on w wymogach
związanych z aktami normatywnymi określonymi w art. 188 pkt 13 i pkt 5 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny
we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na
uwzględnienie, oceniając bowiem
zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd nie znalazł podstaw do
uznania, by naruszało prawo.
Jak wskazał Sąd, podstawową do
rozstrzygnięcia w rozpoznawanej
sprawie jest kwestia, czy przedmiotowa uchwała pozostaje aktem
prawa miejscowego i czy wymaga
w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju
aktów. W tej mierze Sąd wskazał, że
Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje
„akty prawa miejscowego” jako ustanowione przez organy samorządu
terytorialnego i terenowe organy
administracji rządowej na podstawie
i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze
działania organów, które je ustalato 2013
nowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa.
Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie
województwa, która w art. 89 ust. 1
stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa,
a zasady i tryb ogłoszenia aktów
prawa miejscowego określa ustawa
z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu
aktów normatywnych i niektórych
aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r.
nr 197, poz. 1172).
Powyższe ustawy wymieniają dalsze cechy charakterystyczne aktu
prawa miejscowego – musi posiadać wyraźne upoważnienie ustawowe, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do
aktów samorządowych wspólnoty
samorządowe, jest wydawany w
formie uchwały (z wyjątkiem np.
wójta, burmistrza, prezydenta) i
ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podlegają również kontroli przez nadzór. Dalszą
regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te
ostatnie przepisy prawa określają
szczegóły dotyczące umocowania
konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.
Powyższe uregulowania – w ocenie Sądu – pozwalają uznać, że wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym cechy są podstawą do zakwalifikowania tego aktu prawnego
jako aktu prawa miejscowego.
Choć brak ustawowej definicji
„aktu prawa miejscowego”, to jednak
powszechnie przyjmuje się, że taki
charakter mają akty normatywne,
w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i
abstrakcyjnym. Normatywny zaś
charakter aktu oznacza, że zawiera
on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w
postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.
Oceniając uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 listopada
2011 r. przez pryzmat powyższych
cech charakterystycznych, Sąd
wskazał, że zaskarżona uchwała
została wydana na podstawie i w
granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4
14
ustawy o działalności leczniczej,
zgodnie z którym organ stanowiący określi, w drodze statutu,
organy i strukturę organizacyjną
podmiotu, podmiotu leczniczego
niebędącego przedsiębiorcą, w tym
zadania, czas trwania kadencji i
okoliczności odwołania członków
rady społecznej, o której mowa w
art. 48, przed upływem kadencji.
Uchwała ta ma charakter abstrakcyjny, czyli niekonsumujący się
przez jednokrotne zastosowanie,
a jej postanowienia odnoszą się do
każdego, kto jest zainteresowany
działalnością, celem działania szpitala – tym samym ma charakter
generalny. Ponadto wydana została przez organy samorządu terytorialnego, co łącznie z powyższymi ustaleniami sprawia, że
zaliczyć ją trzeba do aktów prawa
miejscowego.
Będąc zaś aktem prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku
urzędowym, a pomimo to jej § 4
przewiduje, że wchodzi w życie z
dniem podjęcia. Skoro nie została
ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy
jej podjęciu wymogom formalnym.
Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi
istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości, jak
prawidłowo uznano w zaskarżonym
rozstrzygnięciu.
Jak podkreślił Sąd, właściwe
ogłoszenie aktu prawa miejscowego
ma zasadnicze znaczenie dla jego
obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt
normatywny, który nie podlegał
publikacji zgodnie z obowiązującą
procedurą i we właściwym trybie,
nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i
nie wywołuje skutku prawnego.
Dotyczy to wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
Odnosząc się do zarzutów skargi,
Sąd wskazał, że cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego
muszą wystąpić łącznie. Spełnienie
kryterium podstawowych cech w
jednym akcie decyduje, że akt jest
aktem prawa miejscowego. Rozważanie poszczególnych elementów w oderwaniu od konkretnego
aktu prawnego może w istocie doprowadzić do wniosku, że nie
każdy akt wydany przez jednostkę samorządu terytorialnego nie
jest aktem prawa miejscowego.
Taki zaś charakter miały stwierdzenia skargi.
Ponadto Sąd ocenił jako podjęte z
istotnym naruszeniem prawa zapisy § 6 ust. 1 załącznika do uchwały,
w którym postanowiono: „Do zadań
Centrum należy w szczególności
udzielanie świadczeń zdrowotnych w
zakresie (...)”. Wskazał, że w świetle przepisu art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej zadania
podmiotu leczniczego powinny być
ściśle wyznaczone w jego statucie,
bez możliwości ich uzupełniania w
inny sposób, jak tylko poprzez
zmianę statutu. W tym kontekście
§ 6 ust. 1 załącznika do uchwały poprzez użycie wyrażenia „w szczególności” ustanawia otwarty katalog
zadań Centrum, co uchybia wymogowi art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy.
Ponadto Sąd zauważył, że zapis §
6 ust. 3 załącznika do uchwały:
„Centrum może prowadzić także
inną niż lecznicza działalność, wyodrębnioną organizacyjnie, z której
dochody przeznaczać będzie na swoją
działalność statutową, w szczególności może wynajmować pomieszczenia”, nie jest zgodny z art. 42 ust.
3 ustawy o działalności leczniczej.
Użycie bowiem określenia „w szczególności” nie czyni zadość temu
przepisowi ustawy, z którego treści wynika, że inna działalność niż
działalność lecznicza winna zostać określona.
Odnosząc się do zakwestionowanego przez organ nadzoru zapisu w
§ 13 ust. 5, 6 i 7 załącznika do
uchwały o sposobie zwoływania
posiedzeń Rady Społecznej oraz
jednoczesnego określenia w § 14
ust. 1 załącznika do uchwały, że
tryb pracy Rady Społecznej, sposób
podejmowania uchwał oraz
zwoływania posiedzeń z uwzględnieniem § 14 ust. 5, 6, 7 statutu
Radę Społeczną, Sąd stwierdził, że
przepis art. 42 ust. 1 ustawy o
działalności leczniczej stanowi bardzo szeroką normę kompetencyjną,
lecz nie pozwala na pełną dowolność w nadawaniu statutu podmiotowi leczniczemu. W myśl art.
7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej
działają w granicach i na podstawie
prawa. Stanowiąc więc statut podmiotu leczniczego, Rada Miejska
musi zachować przepisy powszechnie obowiązujące. Stosownie
lato 2013
do art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej sposób zwoływania
posiedzeń rady społecznej, tryb
pracy i podejmowania uchwał
radę społeczną i zatwierdzony przez
podmiot tworzący, co sprawia, że
Rada Miejska naruszyła w tej mierze uprawnienia stanowiące Rady
Społecznej Centrum, co należy oceniać jako istotne uchybienie prawu.
Sąd podzielił również zdanie organu nadzoru co do zapisu § 19
załącznika do uchwały wskazując,
że zgodnie z art. 87 Konstytucji
RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja,
ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa pozostają
także akty prawa miejscowego
obowiązujące na obszarze działania
organów, które je ustanowiły. Art.
94 Konstytucji przewiduje zaś, że
organy samorządu terytorialnego
oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w
ustawie, ustanawiają akty prawa
miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa
miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji określają jednoznacznie hierarchię aktów
prawnych, zgodnie z którą ustawa
jest aktem prawnym hierarchicznie
wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego.
Ponadto Konstytucja zamknięty
katalog źródeł prawa buduje w
myśl reguły hierarchiczności, co
oznacza, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi
posiadać źródło w aktach wyższego rzędu. Poza tym przepisy aktów
niższego rzędu nie mogą naruszać
przepisów zawartych w aktach
wyższego rzędu. Zgodnie z zasadami interpretacji w razie stwierdzenia sprzeczności przepisy prawa
aktów wyższego rzędu stosuje się
przed przepisami prawa zawartymi
w akcie niższego rzędu.
Wobec powyższego Sąd stwierdził,
że postanowienie § 19 załącznika do
przedmiotowej uchwały uchybia
regułom hierarchicznej budowy
źródeł prawa, przepis aktu prawa
miejscowego nie może przewidywać prymatu stosowania przed
ustawami oraz rozporządzeniami
15
wykonawczymi, wobec których jest
hierarchicznie niższy. Taka klauzula może obowiązywać w ramach
aktów prawnych tego samego rzędu. W sytuacji zatem gdy rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno
na podstawie przepisów aktu prawa
miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, powinno ono znaleźć oparcie o przepisy hierarchicznie wyższe, czemu przeczy
treść kwestionowanego § 19
załącznika do uchwały.
Uznając zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne
z prawem, Sąd I instancji oddalił
skargę na mocy art. 151 ustawy z
dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.
1270 ze zm.).
W skardze kasacyjnej wniesionej
od powyższego wyroku gmina
Wrocław, reprezentowana przez
radcę prawnego, zaskarżyła wyrok w części, a mianowicie co do
przyjęcia wykładni:
1) że zaskarżona uchwała jest „aktem prawa miejscowego” – a zdaniem skarżącej powinna być aktem
kierownictwa wewnętrznego;
2) § 13 ust. 5, 6, 7 oraz § 14 statutu (załącznika do uchwały) w zw. z
art. 48 ust. 11 ustawy o działalności
leczniczej – polegającej na przytaczaniu w uchwałach rady gminy
określonych regulacji ustawowych
(w celu czynienia danego aktu prawa miejscowego bardziej czytelnym
i zrozumiałym), jak również zarzutu,
ze strony organu nadzoru, ingerencji Rady Miejskiej Wrocławia w kompetencje Rady Społecznej WCZ, i
opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach kasacyjnych, wynikających z art. 174 pkt 1
ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi
mających istotny wpływ na rozstrzyganie spraw dot. kwalifikacji aktów prawnych jako aktów prawa
miejscowego, a mianowicie:
1) naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z
art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (…) – przez
błędną wykładnię pojęcia „aktu prawa miejscowego” w odniesieniu do statutu samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej jako jednostek organizacyjnych samorządu
gminnego, co do których wszelkiego
rodzaju regulacje prawne (podejmo-
wane w drodze uchwały Rady Miejskiej) otrzymują status aktów prawa
miejscowego. Brak spełnienia
przesłanek aktów prawa miejscowego, jako aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, oraz nienakładającym nieokreślonemu kręgowi adresatów żadnych obowiązków
ani też uprawnień powoduje, że statut WCZ pozostaje typowym aktem
kierownictwa wewnętrznego;
2) naruszenie art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej – poprzez błędną wykładnię polegającą
na przyjęciu, że podmiot tworzący
nie może ramowo określić minimalnej liczbę spotkań członków
Rady Społecznej podmiotu leczniczego, który utworzył i który częściowo finansuje;
3) rozbieżności w orzecznictwie
sądowoadministracyjnym i braku
tym samym jednolitego orzecznictwa w sprawach statutów jako
aktów prawa miejscowego;
4) naruszenie art. 6 i 7 ustawy samorządowej gminnej – polegającego na naruszeniu autonomii
organu stanowiącego przy tworzeniu prawa miejscowego (oczywiście
w granicach prawa), a wynikającej
ze zbyt daleko posuniętej ingerencji organu nadzoru w stanowienie
prawa miejscowego.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie na rzecz
skarżącego kosztów postępowania
według norm przepisanych za obie
instancje, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie go do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi
oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
zważył, co następuje:
rozpoznaje sprawę w granicach
skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu
pod rozwagę jedynie nieważność
postępowania, która w niniejszej
sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z
2012 r., poz. 270). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podlato 2013
staw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.
W pierwszej kolejności wskazać
należy, że w myśl art. 176 ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, zawierać
przytoczenie podstaw kasacyjnych
i ich uzasadnienie oraz wskazanie
czy zaskarżone orzeczenie zaskarżone jest w całości czy w części, powinna też zawierać wniosek o
uchylenie lub zmianę orzeczenia z
oznaczeniem zakresu żądanego
uchylenia lub zmiany. Autor rozpoznawanej w niniejszej sprawie
skargi kasacyjnej wskazuje, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w
części co do przyjęcia wykładni
powołanych przepisów. Taka konstrukcja sformalizowanego środka procesowego jak skarga kasacyjna czyni intencję jej autora nieczytelną. Zaskarżenie bowiem
orzeczenia w drodze skargi kasacyjnej w części jest możliwe tylko
wówczas, gdy orzeczenie Sądu I instancji zawiera wyodrębnione części, które umożliwiają osobne ich zaskarżenie. W niniejszej zaś sprawie
zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we
Wrocławiu oddalił skargę Gminy
Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego
z dnia 7 grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności
uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu
Opieki Zdrowotnej. Wyrok ten zatem nie zawiera wyodrębnionych
części pozwalających na częściowe
jego zaskarżenie. Z uwagi jednak na
to, że w konkluzji skargi kasacyjnej
jej autor wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak i ze względu prawidłowe wskazanie podstaw
kasacyjnych w dalszej części tej
skargi – Naczelny Sąd Administracyjny odniósł przedstawione zarzuty do całości zaskarżonego wyroku.
W ramach podniesionego zarzutu
naruszenia przez Sąd I instancji
przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o
samorządzie gminnym podniesiono, że Sąd błędnie zaakceptował stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, opierające się na stwier-
16
dzeniu, że uchwała w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi
Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego
Zakładu Opieki Zdrowotnej jest
aktem prawa miejscowego, podczas gdy uchwała ta pozostaje typowym aktem kierownictwa wewnętrznego. Stwierdzić należy,
że zarzut ten nie mógł zostać
uwzględniony, a to z następujących powodów:
przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w ust. 1 i 2 określa podstawy stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa;
w świetle zaś wyraźnego brzmienia
art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym organy gminy wydają
akty prawa miejscowego m.in. w zakresie materii ustrojowo-organizacyjnej kształtującej również sytuację prawną podmiotów zewnętrznych.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej
uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter
generalny i abstrakcyjny oraz być adresowane do nieokreślonego kręgu
osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa
i obowiązki podmiotów, które spełnią
hipotezę norm zawartych w uchwale. Przyjęto również, że jeżeli uchwała
zawiera przynajmniej jedną normę o
charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy
mieć do czynienia z aktem prawa
miejscowego. Stosownie zaś do art.
13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów
normatywnych (…) w wojewódzkim
dzienniku urzędowym ogłasza się
akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ
powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Odnosząc powyższe rozważania
do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie
uznał, iż nie narusza prawa zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego w
zakresie, w jakim uznaje uchwałę
Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie
nadania nowego brzmienia Statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia
Samodzielnego Publicznego Zakładu
Opieki Zdrowotnej za akt prawa
miejscowego. Uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego
brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy o
działalności leczniczej, jest aktem
prawa miejscowego. Zawiera ona
normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez
jednokrotne zastosowanie, jej zaś postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii
potencjalnych adresatów. Uchwała
ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się
do relacji pomiędzy organami
zakładu opieki zdrowotnej, gdyż jej
postanowienia określają również
uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład
świadczeń zdrowotnych. Konsekwencją zatem przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa
miejscowego, jest prawidłowe stwierdzenie, iż podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13
pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (…).
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust.
11 ustawy o działalności leczniczej.
Przepis ten wskazuje, że sposób
zwoływania posiedzeń rady społecznej, tryb pracy i podejmowania
uchwał określa regulamin uchwalony przez radę społeczną i zatwierdzony przez podmiot tworzący. Naruszenia powołanego przepisu autor
skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd, że podmiot
tworzący nie może ramowo określić
minimalnej liczbę spotkań członków Rady Społecznej podmiotu leczniczego. Z taką argumentacją nie
sposób się zgodzić. Należy bowiem
podkreślić, że statut powinien obejmować tylko te kwestie, na które
wskazuje przepis ustawy. Tymczasem przepis art. 48 ust. 11 ustawy o
działalności leczniczej wyznacza
obowiązek określenia trybu działania
rady społecznej, przyznając w tej mierze kompetencje radzie społecznej.
Wobec powyższego zasadnie Sąd I
lato 2013
instancji stwierdził, że uregulowanie
kwestii dotyczących liczby posiedzeń członków rady społecznej w
uchwale Rady Miejskiej Wrocławia
w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Publicznego Zakładu
Opieki Zdrowotnej stanowiło naruszenie powyższej normy, co należało ocenić jako istotne naruszenie
prawa prowadzące do stwierdzenia
nieważności uchwały.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 i 7
ustawy o samorządzie gminnym.
Przepisy te regulują zakres działania
i zadania własne gminy. Jednakże zagwarantowana przepisami ustawy
samorządowej samodzielność w
działaniu organów samorządowych
nie jest w wykonywaniu tych zadań
nieograniczona. Działalność ta podlega bowiem nadzorowi, którego
sprawowanie oparte zostało na kryterium legalności. Organy nadzoru
mogą wkraczać w działalność organów gminy, gdy naruszone zostaje
prawo, co – jak wykazano powyżej –
miało miejsce w niniejszej sprawie.
Stwierdzić zatem należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody
Dolnośląskiego będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie
nie stanowiło nadmiernej ingerencji
organu nadzoru w stanowienie prawa miejscowego, co właściwie stwierdził Sąd I instancji.
Końcowo odnosząc się do zarzutu
„rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym”, wskazać należy, że w skardze kasacyjnej trzeba
określić, jakie błędy popełnił sąd
pierwszej instancji poprzez wymienienie konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Tak postawiony zarzut nie czyni zadość
wspomnianym wymogom. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie jest środkiem prawnym
umożliwiającym usuwanie powstających rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Sąd zaś rozpoznawał sprawę, nie
będąc związany orzeczeniami zapadłymi w innych sprawach, w innym stanie prawnym.
Mając na uwadze powyższe,
Naczelny Sąd Administracyjny,
na podstawie art. 184 ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł
jak w sentencji.

UCHWAŁA z dnia 30 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w

Transkrypt

Podobne dokumenty

(wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności). Mając na

zakres warunków zamówienia - Strona główna

Ministerstwo Gospodarki przygotowało projekt Ustawy Prawo

Zyciorys_Pana_Tomasza_Billika rozmiar

Moją prezentację zacznę od tego, że 2 tygodnie temu – 27 maja

stwierdzajace nieważność uchwały Nr XVII/176/16 Rady Miejskiej

Projekt realizowany w ramach I edycji Programu Badań

Zaświadczenie