Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK-N.4131.174.2.2013.SS1 z dnia 19

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
Wrocław, dnia 23 kwietnia 2013 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Agnieszka Augustynowicz
Poz. 2749
WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI
NK-N.4131.174.2.2013.SS1
Data: 2013-04-23 13:42:35
Wrocław, dnia 19 kwietnia 2013 r.
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.)
stwierdzam nieważność
§ 5 ust. 2, § 6, § 7, § 10 ust. 1 we fragmencie „z udziałem członków Kapituły”,
§ 16 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Jaworze nr XXXVII/161/13 z dnia
28 marca 2013 r. w sprawie ustanowienia Tytułu Honorowego „Zasłużony dla
Powiatu Jaworskiego” oraz trybu i zasad jego nadawania.
Uzasadnienie
Na sesji dnia 28 marca 2013 r., działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym, Rada Powiatu w Jaworze podjęła uchwałę nr XXXVII/161/13 w sprawie ustanowienia Tytułu Honorowego „Zasłużony dla Powiatu Jaworskiego” oraz trybu i zasad jego nadawania. Uchwała ta wpłynęła do organu
nadzoru dnia 4 kwietnia 2013 r.
W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że:
− § 5 ust. 2, § 6, § 7, § 10 ust. 1 we fragmencie „z udziałem członków Kapituły” załącznika do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;
− § 16 załącznika nr 1 do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 2, art. 34 ust. 1,
art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
Rada Powiatu w Jaworze w § 5 ust. 2, § 6, § 7, § 10 ust. 1 we fragmencie „z udziałem członków Kapituły”
załącznika do uchwały powołała nowy, nieznany ustawie podmiot tj. Kapitułę Honorową oraz ustaliła jej skład
osobowy i kompetencje. W ocenie organu nadzoru powołanie takiego podmiotu musi mieć uzasadnienie
w przepisie prawa przyznającym radzie taką kompetencję. W tym konkretnym przypadku brak jest ustawowego
upoważnienia. Należy mieć na względzie, że każde zadanie powiatu musi być realizowane z uwzględnieniem
zasad wynikających z Konstytucji oraz ustaw ustrojowych. W Konstytucji stwierdza się wprost, że jednostki
samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych
(art. 169 ust. 1), a ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich
organy stanowiące (art. 169 ust. 4). I chociaż sama ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera żadnych
regulacji odnośnie realizacji zadania nadawania tytułów, to nie sposób dokonywać interpretacji tego przepisu
w oderwaniu od innych przepisów ustawy ustrojowej, decydującej o sposobie realizacji zadań przez daną jednostkę samorządu terytorialnego.
W ustawie o samorządzie powiatowym istnieje szereg przepisów, które regulują kwestię wykonywania zadań samorządu powiatowego. Przede wszystkim w art. 8 ust. 2 ustawy stwierdza się wprost, że organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Dalsze przepisy ustawy wskazują, że zarząd wykonuje zadania powiatu
przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu (art. 33), a rada powiatu może
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–2–
Poz. 2749
powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania
oraz skład osobowy (art. 17 ust. 1). Skoro zatem zadania jednostki samorządu terytorialnego są realizowane
w wyraźnie określony przez ustawodawcę sposób, tj. rada działa przez swoje komisje stałe i doraźne, składające się wyłącznie z radnych, a o sposobie wykonania uchwał decyduje zarząd, to znaczy, że kwestie dotyczące
funkcjonowania organów powiatu są wyłączone spod regulacji tej uchwały.
Wskazać również należy, że Rada w § 6 załącznika do uchwały postanowiła że w skład Kapituły Honorowej wchodzą: Przewodniczący Rady Powiatu w Jaworze, jako jej Przewodniczący, Starosta Jaworski – jako
zastępca Przewodniczącego, Przewodniczący Klubów Radnych Rady Powiatu w Jaworze oraz Przewodniczący
stałych komisji Rady Powiatu. Z powyższego wynika zatem, że w skład Kapituły, którą powołała Rada Powiatu wchodzić mogą nie tylko radni, ale także osoby spoza Rady. Podkreślić należy, że Rada uprawniona jest
oczywiście do powołania komisji do wykonania zadania, jakim jest przyznawanie tytułu honorowego, jednak
członkowie takiej komisji musieliby być powołani z grona radnych Rady Powiatu (art. 17 ust. 1 ustawy
o samorządzie powiatowym).
Ponadto należy zauważyć, że nie istnieje żaden przepis, który stanowiłby podstawę dla rady do tworzenia
dodatkowych ciał uczestniczących w realizacji zadań samorządu powiatowego, choćby wyposażonych tylko
w kompetencje doradcze czy opiniujące. Nie ma też żadnego znaczenia, w jakiego rodzaju kompetencje zostaje
wyposażone takie ciało, skoro w ogóle nie ma żadnych podstaw do jego powołania. Ilekroć ustawodawca
stwierdzi konieczność utworzenia jakiegokolwiek innego podmiotu czy też ciała doradczego uczestniczącego
w realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego, wskazuje to wprost w przepisach.
Należy wskazać orzeczenia, w których Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że podstawowe kwestie
ustrojowe samorządu w sposób bezwzględnie wiążący regulują przepisy odpowiedniej ustawy poświęcone
władzom jednostki samorządu terytorialnego, w których określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną
oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach i tylko na mocy wyraźnych upoważnień
można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1995 r., II SA
972/95, Wokanda 1996/1/34; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94, OSNA 1995/4/186). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie, która dotyczyła powołania komisji doradczej
w oparciu o przepis kompetencyjny uprawniający do określenia trybu przyznawania nagród nauczycielom,
stwierdził, że ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli nie obejmuje kompetencji do powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. W ocenie Sądu powoływanie komisji rady poza ramami
wykraczającymi poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym może zachodzić wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego, określającego ich
zadania, kompetencje, skład, a w miarę potrzeby także tryb działania. (…) W zakresie pojęciowym „kryteriów
i trybu” nie mieści się natomiast kompetencja organu do powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. Zabieg taki, polegający na utworzeniu dodatkowego ciała
(zespołu), któremu bez upoważnienia ustawowego gwarantuje się formalny udział w procesie decyzyjnym,
prowadziłby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte delegacją ustawową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu
z dnia 4 kwietnia 2003 roku – sygn. akt II SA/Wr 1948/02, publik. OwSS 2005/3/69).
Rada mocą § 16 załącznika do uchwały wskazała, że obsługę organizacyjno-techniczną w zakresie spraw
związanych z przyznawaniem Tytułu prowadzi Wydział Organizacyjny i Spraw Obywatelskich. Rada nałożyła
zatem określone obowiązki na Wydział Organizacyjny i Spraw Obywatelskich Starostwa Powiatowego
w Jaworze.
Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał rady. Starosta, będący przewodniczącym zarządu, organizuje pracę zarządu powiatu
i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34
ust. 1). Organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu (art. 35 ust. 1). Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych
powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Powyższe oznacza, że ewentualne określenie obowiązków pracowników Starostwa Powiatowego,
w tym zobowiązanie pracowników Wydziału Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich do prowadzenia obsługi
organizacyjno-technicznej, należy do kompetencji Starosty Jaworskiego. Rada może wprawdzie określić organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego, ale może uczynić to tylko w formie uchwały
w sprawie regulaminu organizacyjnego i tylko na wniosek zarządu powiatu. Tak więc to zarząd powiatu wychodzi z inicjatywą uchwalenia takiego regulaminu. Rada nie może w żaden inny sposób decydować o obowiązkach pracowników starostwa powiatowego.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–3–
Poz. 2749
Mając na uwadze powyższe, stwierdzam jak na wstępie.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru − Wojewody Dolnośląskiego.
Zgodnie z art. 80 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda Dolnośląski:
A. M. Skorupa