425 ocena kondycji finansowej gminy – na przyk£adzie gminy - 18-5

STOWARZYSZENIE
EKONOMISTÓW
I AGROBIZNESU
Ocena kondycji
finansowej gminyROLNICTWA
– na przyk³adzie
gminy Lesznowola
Roczniki Naukowe l tom VII
l
zeszyt 4
425
Agnieszka Wojewódzka
Szko³a G³ówna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie
OCENA KONDYCJI FINANSOWEJ GMINY
– NA PRZYK£ADZIE GMINY LESZNOWOLA
EVALUATE THE FINANCIAL STANDING OF COMMUNE
ON LESZNOWOLA EXAMPLE
S³owa kluczowe: bud¿et, dochody, wydatki, samorz¹d terytorialny
Key words: budget, revenue, expenditure, local government
Synopsis. W warunkach pañstwa demokratycznego procesowi wydatkowania publicznych pieniêdzy towarzyszy du¿e zainteresowanie wœród spo³ecznoœci lokalnych. Mieszkañcy gmin mog¹ obserwowaæ i oceniaæ na
bie¿¹co gospodarowanie „publicznym groszem”, a za poœrednictwem swoich przedstawicieli wp³ywaæ na proces
gromadzenia i wydatkowania publicznych pieniêdzy. W celu oceny stanu finansów danej jednostki samorz¹du
terytorialnego przydatna jest znajomoœæ wskaŸników finansowych oraz ich prawid³owa interpretacja.
Wstêp
Zasoby finansowe s¹ podstaw¹ dzia³ania jednostek samorz¹du terytorialnego i warunkuj¹
realizowanie na³o¿onych na nie zadañ, zarówno bie¿¹cych, jak i rozwojowych.
Zaprezentowana analiza wskaŸnikowa wykorzystuje sprawozdania z wykonania bud¿etu
gminy Lesznowola za lata 1998-2004. Jej celem jest ocena bie¿¹cej sytuacji finansowej jednostki
i jej potencja³u inwestycyjnego. Wszystkie wartoœci wyra¿one s¹ w cenach bie¿¹cych (z³).
Zastosowano m.in. nastêpuj¹ce wskaŸniki: wskaŸnik dynamiki dochodów i wydatków bud¿etu,
wskaŸnik udzia³u wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogó³em, wskaŸnik udzia³u dochodów w³asnych w stosunku do wydatków bud¿etowych. Ponadto zaprezentowano wskaŸniki
odnosz¹ce siê do wartoœci jednostkowych przeliczonych na mieszkañca gminy. Mog¹ byæ one
wykorzystane do dokonywania porównañ z innymi jednostkami. Musz¹ oczywiœcie uwzglêdniaæ ró¿nice, jakie wynikaj¹ z ich statusu, bazy ekonomicznej oraz zró¿nicowania priorytetowych kierunków dzia³ania i lokalnych potrzeb mieszkañców.
Gospodarka finansowa gminy
Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkê finansow¹ na podstawie bud¿etu gminy, uchwalanego na rok kalendarzowy. Bud¿et jest rocznym planem obejmuj¹cym [Lameta 2001]:
– „dochody i wydatki organów gminy,
– dochody i wydatki komunalnych jednostek bud¿etowych i zadañ w³asnych gminy,
– wp³aty jednostek organizacyjnych i dotacji dla jednostek organizacyjnych rozliczaj¹cych siê z bud¿etem gminy,
– dochody z podatków, op³at i innych nale¿noœci gminy okreœlonych ustawami, subwencje
z bud¿etu pañstwa,
– wyodrêbnione wydatki na finansowanie zleconych gminie zadañ z zakresu administracji
rz¹dowej i innych zadañ zleconych gminie ustawami oraz dotacje celowe i dochody
zwi¹zane z realizacj¹ tych zadañ,
426
A. Wojewódzka
– dochody z maj¹tku gminy,
– Ÿród³a pokrycia niedoboru”.
W œwietle obowi¹zuj¹cych przepisów bud¿et gminy zbudowany jest w oparciu o zasadê
jednoœci formalnej bud¿etu, co oznacza, ¿e jest zawarty w jednym dokumencie. W toku wykonywania bud¿etu obowi¹zuj¹ nastêpuj¹ce zasady:
– zasada terminowoœci – pe³na realizacja zadañ nastêpuje w terminach okreœlonych przepisami,
– zasada legalnoœci – realizacja dochodów i wydatków uwzglêdnia zasady i terminy wynikaj¹ce z realizacji bud¿etu,
– dokonywanie wydatków bud¿etowych powinno nastêpowaæ w granicach kwot okreœlonych w bud¿ecie, zgodnie z planowanym ich przeznaczeniem w sposób celowy i oszczêdny,
– zlecenie zadañ powinno opieraæ siê na wyborze najkorzystniejszej oferty wykonania,
– wydatki nieprzewidziane, których obowi¹zkowe p³atnoœci wynikaj¹ z tytu³ów egzekucyjnych, mog¹ byæ pokrywane z bud¿etu, bez wzglêdu na poziom œrodków finansowych zaplanowanych na ten cel,
– zwiêkszenie wydatków mo¿e odbywaæ siê w granicach planowanych rezerw,
– dotacje celowe, przyznane gminom na zadania zlecone, niewykorzystane w danym roku s¹
zwracane do bud¿etu pañstwa w czêœci, w jakiej zadañ nie wykonano [Lameta 2001].
Aktualny system finansów publicznych, to uk³ad zale¿noœci odwzorowuj¹cy proporcje
podzia³u podatków i innych dochodów publicznych pomiêdzy pañstwem, a poszczególnymi
jednostkami samorz¹du terytorialnego, w tym gminami. System ten ulega³ modyfikacjom wraz
ze zmianami organizacji samorz¹du terytorialnego w Polsce. Pierwsz¹ kluczow¹ zmian¹ ustrojow¹ w Polsce po roku 1989 by³o odrodzenie siê samorz¹du terytorialnego na najwa¿niejszym,
gminnym poziomie (ustawa z 8 marca 1990 roku o samorz¹dzie terytorialnym). Z pocz¹tkiem
1999 roku w ramach drugiego etapu reformy samorz¹dowej, powsta³y nowe jednostki samorz¹du – powiatowe i wojewódzkie. Zmiany te, poza konkretnym wymiarem terytorialnym mia³y
równie¿ wymiar finansowy. Zaistnia³o prawie 2500 bud¿etów gminnych, niezale¿nych od pañstwa i wypracowano nowe zasady finansowania zadañ postawionych przed gminami. O mo¿liwoœciach realizowania przez gminê zadañ (w³asnych i zleconych) przes¹dzaj¹ posiadane zasoby œrodków finansowych. Obowi¹zuj¹ce regu³y gospodarki finansowej odgrywaj¹ istotn¹ rolê
w realizowaniu zadañ publicznych na poziomie gminy. Proces przekazywania w³adzom gminy
jednoznacznie zdefiniowanych kompetencji, obowi¹zków i zwi¹zanych z tym œrodków finansowych oddzia³uje pozytywnie na ich alokacjê, a równoczeœnie stanowi skuteczny bodziec w
powiêkszaniu dochodów przeznaczonych na lokalne potrzeby.
Charakterystyka gminy Lesznowola
Gmina Lesznowola (powiat piaseczyñski, województwo mazowieckie) le¿y w bliskim s¹siedztwie Warszawy. Teren gminy obejmuje 6917 ha, na których znajduj¹ siê 22 so³ectwa,
skupiaj¹ce 33 wsi. Liczba mieszkañców wynosi 13 941 osób (stan na 31.12.2004), a dynamika
wzrostu od 1998 r. kszta³tuje siê na poziomie 5%.
Do podstawowych funkcji gminy mo¿na zaliczyæ: mieszkalnictwo jednorodzinne, wielorodzinne o zró¿nicowanych formach intensywnych i ekstensywnych oraz nieuci¹¿liw¹ dzia³alnoœæ gospodarcz¹, w tym g³ównie o profilu us³ugowym oraz drobne formy nieuci¹¿liwego
przemys³u. Uzupe³niaj¹cymi funkcjami gminy s¹ produkcja rolna, leœnictwo i ogrodnictwo,
rekreacja i wypoczynek.
Od 1998 roku gmina Lesznowola corocznie goœci w rankingu Z³ota Setka Samorz¹dów,
przygotowywanym przez Centrum Badañ Regionalnych. Podstawowym celem rankingu jest
ocena zaanga¿owania gmin w nowe inwestycje. Gmina otrzyma³a tytu³ Mistrza Zrównowa¿onego Rozwoju. Inne wyró¿nienia to m.in. drugie miejsce w rankingu Profesjonalna gmina przyjazna inwestorom (2003), certyfikat Gmina Fair Play (2003) oraz dla samorz¹du inwestuj¹cego w
nowoczesne zarz¹dzanie (2004). Od 2004 r. gmina realizuje Strategiê Zrównowa¿onego Rozwoju. Tempo rozwoju gminy Lesznowola, prowadzona polityka inwestycyjna i sposób zarz¹dza-
Ocena kondycji finansowej gminy – na przyk³adzie gminy Lesznowola
427
nia by³ wielokrotnie pozytywnie oceniony, czego dowodem mog¹ byæ wymienione wyró¿nienia. W zwi¹zku z powy¿szym warto dokonaæ oceny kondycji finansowej gminy Lesznowola, na
przestrzeni ostatnich lat, tj. 1998-2004.
Analiza wskaŸnikowa bud¿etu gminy Lesznowola w latach 1998-2004
Dokonuj¹c oceny sytuacji finansowej gminy nale¿y przeanalizowaæ dynamikê dochodów i
wydatków w czasie (tab. 1). W latach 1998–2004 nastêpowa³ systematyczny wzrost dochodów
ogó³em (do 2001 r. rzêdu œrednio 12%). Wyj¹tkiem by³ 2002 rok, kiedy to dochody ogó³em wzros³y
o 34,17% w stosunku do roku poprzedniego. W 2003 roku kszta³towa³y siê na zbli¿onym poziomie
jak w 2002 r. Kolejny rok to wzrost dochodów ogó³em o 23,52%. W analizowanym okresie osi¹gniête dochody w roku 2004 by³y 2,4-krotnie wy¿sze ni¿ w roku 1998. Wydatki gminy tak¿e
charakteryzowa³y siê tendencj¹ wzrostow¹. Rekordowy wzrost wydatków, bo o 32,14% nast¹pi³
analogicznie jak w przypadku dochodów, w 2002 roku. Wydatki w 2004 r. stanowi³y 2,5-krotnoœæ
tych z 1998 roku. Z wyj¹tkiem lat 1998 i 2004 wystêpowa³ deficyt bud¿etowy i by³ zwi¹zany z
inwestycjami prowadzonymi przez gminê.
Tabela 1. B ud¿ et gminy Lesz nowola w latach 1998–2004
Lata
D o ch o d y
Wz rost
Wy datki
ogó³em [z ³] dochodów* [% ] ogó³em [z ³]
19 9 8
19 9 9
2000
2001
2002
2003
2004
17 8 6 2 47 8
19 8 0 5 7 2 3
22 270 636
2 5 444 3 9 6
3 4 13 7 7 8 0
34 320 598
42 3 9 3 9 40
13,95**
10,88
12,45
14,25
34,17
0,54
23,52
17 3 16 5 0 4
2 1 3 0 1 48 2
26 366 759
27 388 855
3 6 19 2 445
38 611 403
42 3 8 1 3 2 0
Wz rost
wy datków* [% ]
4,74**
23,01
23,78
3,88
32,14
6,68
9,76
D ochody w³asne
w wy datkach ogó³em [% ]
71,56
66,84
59,64
69,71
69,39
66,45
76,20
* poprzedni rok 100%.
** dochody i wydatki ogó³em w 1997 roku odpowiednio 15 675 973 i 16 533 404 z³.
ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ z wykonania bud¿etu gminy Lesznowola 1997-2004.
Analizuj¹c strukturê dochodów, mo¿na zauwa¿yæ, ¿e udzia³ dochodów w³asnych w dochodach
ogó³em w poszczególnych latach waha siê w przedziale 70-75% , przy czym utrzymuje siê tendencja
wzrostowa. Na dochody w³asne sk³adaj¹ siê przede wszystkim: podatek rolny, od nieruchomoœci, od
œrodków transportowych, wp³ywy z karty podatkowej, podatek od spadków i darowizn, op³aty administracyjne. Struktura wp³ywów opiera siê na dochodach w³asnych, a wysoki udzia³ tej grupy dochodów zwi¹zany jest z relatywnie du¿¹ ich stabilnoœci¹ w czasie. To z kolei daje mo¿liwoœæ podejmowania
dzia³añ z zakresu zarz¹dzania strategicznego i jest zjawiskiem korzystnym. Gmina Lesznowola korzysta
z zewnêtrznych Ÿróde³ finansowania. Ich udzia³ w dochodach ogó³em wzrasta³ systematycznie z udzia³u rzêdu 2,21% w 1998 r. i osi¹gn¹³ najwy¿sz¹ wartoœæ w 2001 r. (5 783 000 z³, co stanowi³o 22,73%
dochodów ogó³em). W kolejnych latach nastêpowa³ spadek do poziomu 1,67% w roku 2004.
Gminy musz¹ poszukiwaæ zewnêtrznych œrodków finansowania swego rozwoju, w obrêbie
funkcjonuj¹cych programów i œrodków instytucji pañstwowych, fundacji oraz programów miêdzynarodowych. Uzyskanie œrodków jest jednak mo¿liwe w przypadku, gdy jednostka spe³nia okreœlone wrunki najczêœciej oparte na zasadzie dodawalnoœci œrodków w³asnych (np. œrodków z Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Narodowego Funduszu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej, itp.). Istotne Ÿród³o zasilania to œrodki miêdzynarodowe: unijne pochodz¹ce z funduszy pomocowych i akcesyjnych (œrodki SAPARD – w 2003 roku stanowi³y 7,5% nak³adów inwestycyjnych), jak i z Banku Œwiatowego (uzyskana w 2002 r. kwota 600 tys. z³ z Programu Aktywizacji
Obszarów Wiejskich, to 10% wszystkich pozyskanych œrodków zewnêtrznych). Ponadto gmina
prowadz¹c intensywn¹ promocjê gminy, podnosz¹c jej wizerunek stara siê zaanga¿owaæ w finansowanie swojego rozwoju inne instytucje, mieszkañców gminy i inwestorów zewnêtrznych.
428
A. Wojewódzka
Do oceny sytuacji finansowej gminy
s³u¿y tak¿e wskaŸnik udzia³u dochodów w³asnych w wydatkach ogó³em bud¿etu (tab.
Wy datki
WskaŸ nik wy konania
1). Wielkoœæ tego wskaŸnika w analizowainwesty cy jne inwesty cji w stosunku do
Lata
nym okresie waha siê w przedziale 60-76% i
[z ³]
wy datków
d o ch o d ó w
by³a najwy¿sza w 2004 r. Tak wysoki udzia³
[% ]
[% ]
œwiadczy o du¿ym potencjale finansowym
19 9 8
4 906 200
28,33
27,47
gminy oraz o zdolnoœci do kszta³towania
19 9 9
7 656 608
35,94
38,66
w³asnej polityki finansowej.
2000
9 399 500
35,65
42,21
Wydatki inwestycyjne stanowi¹ pokaŸ2001
7 661 006
27,97
30,11
2002
14 16 4 0 9 4
39,14
41,49
n¹ kwotê w wydatkach ogó³em (tab. 2). W
2003
12 2 8 2 43 9
31,81
35,79
latach 1998–2000 wydatki inwestycyjne
2004
12 19 6 3 16
28,78
28,77
wzrasta³y, stanowi¹c 28,33% wydatków
ród³o: opracowani e w³asne na podstawi e
ogó³em w 1998 roku i 35% w okresie 1999–
sprawozdañ z wykonani a bud¿etu gmi ny Lesznowola
2000. W 2001 roku ich udzia³ w wydatkach
1998-2004.
ogó³em uleg³ zmniejszeniu w porównaniu z
latami poprzednimi i stanowi³ niespe³na 28%. W 2002 roku udzia³ wydatków inwestycyjnych
osi¹gn¹³ najwy¿szy poziom 39% wydatków ogó³em. W latach 2003-2004 udzia³ wydatków inwestycyjnych kszta³towa³ siê w okolicach 30% wydatków ogó³em. Nie wystêpowa³y du¿e
wahania tego wskaŸnika w kolejnych latach. Przedstawiona stabilnoœæ wskaŸnika, a co za tym
idzie procesu inwestowania w d³ugim okresie czasu dowodzi, ¿e gmina prowadzi œwiadom¹
politykê równowa¿enia procesu inwestycyjnego, utrzymuj¹c p³ynnoœæ finansow¹. Podejmowane decyzje wynikaj¹ z celowego kszta³towania struktury wydatków bud¿etu w d³ugim okresie. Gminy, które inwestuj¹ powy¿ej 25% wartoœci wydatków zaliczaj¹ siê do grupy gmin o
wysokim udziale wydatków inwestycyjnych i wydatków ogó³em [Mackiewicz 2003].
Je¿eli natomiast odnieœæ wydatki inwestycyjne do dochodów ogó³em to wahaj¹ siê one od
27,5 do 42,21% w 2000 r. Natomiast od 2002 r. stwierdzono spadek analizowanego wskaŸnika do
poziomu 28,77% w 2004 roku.
Powszechnie stosowanymi i istotnymi wskaŸnikami œwiadcz¹cymi o rozwoju gminy s¹ realizowane dochody i wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkañca (tab. 3). Dochody ogó³em w
przeliczeniu na jednego mieszkañca systematycznie wzrastaj¹ do poziomu 3040,95 z³ w 2004 roku
– œrednia dla Polski to 1200 z³ [Mackiewicz 2003]. Analogiczna sytuacja jest w przypadku wydatków ogó³em na jednego mieszkañca, które w ostatnim roku analizowanego okresu wynosi³y
3040,05 z³. W latach 1998-2002 wydatki inwestycyjne na jednego mieszkañca wzros³y ponad
dwukrotnie, przekraczaj¹c w 2002 roku kwotê 1000 z³ i osi¹gaj¹c 1127 z³. Lata 2003 i 2004 to spadek
poni¿ej 1000 z³, do kwoty 874,85 z³ w 2004 r. Wielkoœæ œrodków przeznaczonych na inwestycje
kszta³tuje siê znacznie powy¿ej œredniej dla Polski, do grupy œrednich inwestorów zaliczaj¹ siê
bowiem gminy inwestuj¹ce powy¿ej 150 z³ na mieszkañca [Mackiewicz 2003]. W tym przypadku
mo¿na mówiæ o zamo¿nej gminie.
Tabela 3. D ochody i wy datki w prz elicz eniu na 1 miesz kañca w gminie
Na zakoñczenie Lesz nowola w latach 1998-2004
warto wspomnieæ o Lata Dochody ogó³em na Wydatki ogó³em na Wydatki inwestycyjne
planowanym bud¿ecie
1 miesz kañca [z ³]
1 miesz kañca [z ³]
na 1 miesz kañca [z ³]
na 2005 rok, który mo¿1 669,39
1 618,36
458,52
na okreœliæ mianem 11999998
1 814,34
1 951,40
701,41
„ambitnego”. Plano- 2000
1 963,21
2 324,29
828,59
2 140,70
2 304,30
644,54
wane dochody bud¿e- 2001
2 716,46
2 879,96
1 127,09
towe okreœlone s¹ na 22000023
2 597,68
2 922,45
929,64
poziomie 72 191 046 z³, 2004
3 040,95
3 040,05
874,85
natomiast wydatki na
ród³o: opracowani e w³asne na podstawi e sprawozdañ z wykonani a bud¿etu
poziomie 78 465 464 z³, gminy Lesznowola 1998-2004 i materia³ów z Referatu Ewidencji Ludnoœci.
Tabela 2. Wy datki inwesty cy jne w gminie
Lesz nowola w latach 1998-2004
Ocena kondycji finansowej gminy – na przyk³adzie gminy Lesznowola
429
z czego 52% stanowi¹ wydatki inwestycyjne. Zasadnicz¹ cech¹ tego bud¿etu jest kontynuacja
zadañ wieloletnich oraz priorytet dla zadañ wspó³finansowanych przez œrodki zewnêtrzne, m. in. z
udzia³em dotacji unijnych w ramach Funduszu Spójnoœci.
Podsumowanie
Doskonalenie metod zarz¹dzania finansami jednostek samorz¹du terytorialnego jest spraw¹ bardzo wa¿n¹, aktualn¹ i w du¿ej mierze zale¿y od profesjonalnego przygotowania w³adz
lokalnych, a w szczególnoœci organu wykonawczego (gospodaruj¹cego œrodkami). Samo opracowanie wskaŸników nie wystarcza, ale istotne jest ich zastosowanie i prawid³owa interpretacja
w warunkach polskiego systemu finansowania samorz¹dów. Obowi¹zuj¹cy w Polsce system
utrudnia wyd³u¿enie horyzontu czasowego planowania finansowego, nie zapewnia samodzielnoœci w gospodarowaniu œrodkami. Daleka od doskona³oœci sytuacja stale siê zmienia, np. od
1 I 2004 r. obowi¹zuje nowy system finansowania zadañ wprowadzony ustaw¹ z dn. 13 XI 2003
(DZ.U. 2003, nr 203, poz 1966 o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego).
Gmina Lesznowola daleka jest od modelu typu „administrowanie” – polityka od bud¿etu do
bud¿etu. Proces kszta³towania dochodów i wydatków odbywa siê w cyklu rocznym i wieloletnim, uwzglêdnia wykorzystanie instrumentów zarz¹dzania strategicznego gmin¹. Decyzje finansowe zwi¹zane z zaspokojeniem potrzeb mieszkañców maj¹ charakter strategiczny i powi¹zane s¹ z d³ugookresow¹ polityk¹ spo³eczn¹, gospodarcz¹ i przestrzenn¹. Znajduje to
odzwierciedlenie i potwierdzenie w analizie wskaŸnikowej. Taka polityka umo¿liwia efektywne
wykorzystanie œrodków finansowych i osi¹ganie zamierzonych celów, co wielokrotnie zosta³o
zauwa¿one i wyró¿nione.
Odpowiednio prowadzona polityka finansowa warunkuje proces systematycznych i trwa³ych zmian w uk³adzie lokalnym, czyli rozwój lokalny. Zmiany te powoduj¹ wzrost szans rozwoju indywidualnego mieszkañców, zaspokojenie ich aspiracji oraz poprawê warunków ¿ycia.
Literatura
Lameta L. 2001: Zadania samorz¹du terytorialnego i Ÿród³a ich finansowania. Pieni¹dze i wiêŸ, 4(13), 73.
Mackiewicz M., Misi¹g W., Tomalak M. 2003: Samorz¹dowa kasa, czyli na co id¹ pieni¹dze w gminach,
powiatach i województwach. Alinex In¿ynieria Finansowa, Warszawa, 147-153.
Zalewski A. 2005: Nowe zarz¹dzanie publiczne w polskim samorz¹dzie terytorialnym. SGH, Warszawa, 192-204.
Folder gminy Lesznowola. 2004. Lesznowola.
Sprawozdania z wykonania bud¿etu gminy Lesznowola za lata 1998-2004.
Summary
The finances management is fundamental for good workings and development every organization – for
commune too. In order to say something about financial standing of commune it is necessary to use some
indexes which are connected with revenue, expenditure and investments.
The main aim this article is presentation of financial standing and financial policy of Lesznowola
commune as an example. Analysis is based on commune’s budgets in 1998-2004.
Adres do korespondencji
mgr in¿. Agnieszka Wojewódzka
Katedra Polityki Agrarnej i Marketingu SGGW
ul. Nowoursynowska 166
02-787 Warszawa
tel. (0 22) 593 40 62
e-mail: [email protected]