Usługi doradcze, prawnicze, finansowo - BIP Torun

Us ugi
doradcze,
prawnicze,
finansowo-ekonomiczne
i techniczne w post powaniu dotycz cym wyboru partnera
prywatnego lub koncesjonariusza do realizacji przedsi wzi cia
inwestycyjnego
polegaj cego
na
budowie
mieszka
komunalnych w Toruniu
Etap przygotowawczy
Grontmij Polska Sp. z o. o.
A ul. Zi bicka 35, 60-164 Pozna
T +48 61 864 93 00
F +48 61 864 93 01
strona 1 z 72
Projekt:
:
Us ugi doradcze, prawnicze, finansowo-ekonomiczne i techniczne w
post powaniu dotycz cym wyboru partnera prywatnego lub
koncesjonariusza do realizacji przedsi wzi cia inwestycyjnego
polegaj cego na budowie mieszka komunalnych w Toruniu.
Etap przygotowawczy
Zamawiaj cy:
:
Gmina Miasto Toru
87-100 Toru , ul. Wa y Gen. Sikorskiego 8
Data:
:
Wykonawca:
:
30.10.2013 / Wersja 2.0
Grontmij Polska Sp. z o.o.
ul. Zi bicka 35, 60 – 164 Pozna
Przygotowa :
:
Zespó Roboczy kierowany przez:
Wojciecha Kurowskiego
Zatwierdzi :
:
Piotr Szymczak
strona 2 z 72
SP IS TRE CI
OWNICZEK
6
MATERIA Y RÓD OWE
7
MATERIA Y PRZEKAZANE PRZEZ ZAMAWIAJ CEGO
8
1. WST P
9
2. PODSUMOWANIE WYKONAWCZE
10
3. PODSTAWA OPRACOWANIA
15
4. REKOMENDOWANA STRUKTURA PRAWNO-FINANSOWA
15
4.1. ISTOTA I PODSTAWOWE MODELE PARTNERSTWA PUBLICZNO -PRYWATNEGO
15
4.1.1. ISTOTA PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO
15
4.1.2. PODSTAWY PRAWNE PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO W POLSCE
15
4.1.3. W SPÓ DZIA ANIE PODMIOTU PUBLICZNEGO JAKO ELEMENT KONIECZNY PARTNERSTWA 16
4.1.4. PRZEDMIOT PARTNERSTWA – PRZEDSI WZI CIE
17
4.1.5. PODSTAWOWE MODELE PPP
17
4.2. KRYTERIA WYBORU MODELU PPP
18
4.2.1. UWAGI W ST PNE
18
4.2.2. ANALIZA PRAWNEJ DOPUSZCZALNO CI PRZEDSI WZI CIA
19
4.2.3.
CIWY MODEL PARTNERSTWA
26
4.2.4. SPÓ KA CELOWA JAKO MO LIWA FORMA REALIZACJI PARTNERSTWA
31
4.3. W
CIWY WARIANT PARTNERSTWA
33
4.3.1. W YBÓR WARIANTU PARTNERSTWA
34
4.3.2. USTALENIE, CZY PARTNER B DZIE ZOBOWI ZANY DO DOKONANIA ROBÓT BUDOWLANYCH
ZWI ZANYCH Z ADAPTACJ ISTNIEJ CEJ INFRASTRUKTURY.
34
4.3.3. USTALENIE ZAKRESU ZADA PARTNERA W CZ CI DOTYCZ CEJ ROBÓT BUDOWLANYCH. 35
4.3.4. USTALENIE, CZY PARTNER PRYWATNY B DZIE W
CICIELEM INFRASTRUKTURY B
CEJ
PRZEDMIOTEM EKSPLOATACJI W RAMACH PARTNERSTWA
35
4.3.5. SPOSÓB FINANSOWANIA INWESTYCJI.
36
4.4. PROCEDURA WYBORU PARTNERA PRYWATNEGO
36
5. ANALIZA RYZYKA – PODZIA RYZYK
38
5.1. ROZK AD ZADA I RYZYK – UWAGI OGÓLNE
5.2. ROZK AD ZADA
5.2.1. ROZK AD ZADA - UWAGI WST PNE
5.2.2. ZADANIA PODMIOTU PUBLICZNEGO
5.2.3. ZADANIA PARTNERA PRYWATNEGO
5.3. ROZK AD RYZYK
38
38
38
38
40
40
strona 3 z 72
6. OCENA SKUTKÓW PODATKOWYCH PRZEDSI WZI CIA
42
6.1. PODATKOWE SKUTKI WNIESIENIA WK ADU W ASNEGO PRZEZ PODMIOT PUBLICZNY
6.2. PODATKOWE SKUTKI REALIZACJI PRZEDSI WZI CIA DLA PODMIOTU PUBLICZNEGO.
6.3. PODATKOWE SKUTKI ZAKO CZENIA PRZEDSI WZI CIA DLA PODMIOTU PUBLICZNEGO.
42
43
44
7. WP YW REALIZACJI PRZEDSI WZI CIA W FORMULE PPP NA POZIOM D UGU
PUBLICZNEGO
45
7.1. OGÓLNE ZASADY ZALICZANIA UMOWY O PARTNERSTWIE PUBLICZNO-PRYWATNYM DO
UGU PUBLICZNEGO
45
7.2. RYZYKO BUDOWY, DOST PNO CI I POPYTU
46
7.3. ANALIZA WED UG LISTY SPRAWDZAJ CEJ MGDD
46
7.4. WYJA NIENIA DO LISTY SPRAWDZAJ CEJ
48
7.5. ANALIZA WED UG LISTY SPRAWDZAJ CEJ MGDD DLA PROJEKTU PPP – RYZYKO BUDOWY,
DOST PNO CI I POPYTU
48
7.6. W YW REALIZACJI PRZEDSI WZI CIA NA D UG PUBLICZNY – PODSUMOWANIE
50
8. POMOC PUBLICZNA W PRZEDSI WZI CIU
51
9. ZAGADNIENIA WYMAGAJ CE INTERPRETACJI URZ DOWYCH
52
10. ANALIZA FINANSOWO-EKONOMICZNA PRZEDSI WZI CIA
54
10.1.
10.2.
10.3.
10.4.
54
55
55
69
SZACUNEK NIEZB DNYCH NAK ADÓW
PRZYJ TE ZA
ENIA DO WST PNYCH KALKULACJI
WST PNE SZACUNKI OP ACALNO CI
PODSUMOWANIE
11. BADANIE RYNKU I OPRACOWANIU LISTY POTENCJALNYCH
70
12. PROMOCJA PROJEKTU PPP W RÓD POTENCJALNYCH
13. ORGANIZACJA
WYKONAWCAMI
SPOTKA
INFORMACYJNYCH
WYKONAWCÓW
WYKONAWCÓW
Z
70
POTENCJALNYMI
71
strona 4 z 72
Grontmij Polska Sp. z o.o. nie ponosi odpowiedzialno ci za jakiekolwiek straty
powsta e w wyniku czynno ci podj tych lub zaniechanych na podstawie niniejszej
publikacji. Zalecamy, by wszelkie przedmiotowe kwestie by y konsultowane z
ciwym doradc .
Kopiowanie, rozpowszechnianie, przedruk i publikacja w jakiejkolwiek formie
(równie elektronicznej) do celów innych ni okre lone w umowie z dnia 30.07.2012
pomi dzy Grontmij Polska Sp. z o.o. a Gmin Miasto Toru jest zabronione.
strona 5 z 72
OWNICZEK
Project Finance
To szczególny sposób finansowania szczególnie du ych inwestycji o charakterze
komercyjnym, wymagaj cych wysokiej kapita och onno ci. Do realizacji
inwestycji tworzy si specjaln spó
celow (SPV – ang. Special Purpose
vehicle). Spó ka ta na zrealizowanie inwestycji zaci ga zobowi zania, który ma
by sp acany z nadwy ek finansowych uzyskiwanych przez t spó . D ug ten
zabezpieczony jest na maj tki spó ki. Podstawow korzy ci wynikaj
bezpo rednio z ró nic pomi dzy zwyk ym finansowaniem a finansowaniem typu
project finance, jest to, i w przypadku project finance nie wyst puje
uzale nienie od wiarygodno ci kredytowej podmiotu realizuj cego inwestycje ani
od wyceny zaanga owanego kapita u, poniewa kredytodawca akceptuje warunki
kredytowania na podstawie oceny zyskowno ci przedsi wzi cia. Ogromn zalet
Project Finance jest fakt, e warunki sp aty kredytu s precyzyjnie
dopasowywane do oczekiwanej wielko ci przep ywów finansowych. W
konsekwencji, terminy sp at, okresy karencji w sp acie kapita u i odsetek
odpowiadaj indywidualnym warunkom projektu.
Komparatory PPS / PSC /
PPC
Komparatory s metodami analizy porównawczej u ywanymi w ró nych etapach
opracowania i przygotowania projektu. Dzi ki ich zastosowaniu jeste my w
stanie oceni korzystno metody PPP w odniesieniu do innych metod realizacji
danego przedsi wzi cia
Umowa PPP
Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym okre la zasady wspó pracy
podmiotów obu sektorów - publicznego i prywatnego - w celu prowadzenia
okre lonych w niej przedsi wzi . Zawarcie, obowi zywanie i wykonanie umowy
PPP podlega przepisom ustawy, ale zastosowanie ma tu równie wi kszo
przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówie publicznych (Dz. U. nr
19, poz. 177 z pó n. zm.) oraz przepisy kodeksu cywilnego. Te ostatnie maj
szczególne znaczenie dla stron negocjuj cych warunki umowy PPP, zgodnie
bowiem z art. 353 1 k.c. mog u
stosunek prawny wed ug swego uznania,
byleby jego tre lub cel nie sprzeciwia y si w ciwo ci (naturze) stosunku,
ustawie ani zasadom wspó ycia spo ecznego.
Stopa kapitalizacji
Oczekiwana przez inwestora stopa zwrotu nak adów liczona jako stosunek
przychodów netto z najmu do warto ci zainwestowanego kapita u. Poziom stopy
kapitalizacji wykazuje zró nicowania dla poszczególnych rodzajów
nieruchomo ci, zró nicowania przestrzenne dla danego rodzaju nieruchomo ci w
danym mie cie (np. dla sklepu po onego na g ównej ulicy handlowej i na
peryferiach miasta), zró nicowania w jako ci najemcy. Ró nice te wynikaj z
ró nego poziomu ryzyka inwestowania w nieruchomo ci. Im wy sze ryzyko, tym
poziom stopy kapitalizacji b dzie wy szy.
NAV
Warto
aktywów netto – wska nik okre laj cy warto
nieruchomo ci
komercyjnej, liczony jako zysk roczny z projektu / stopa kapitalizacji
NPV / ENPV
Wska niki op acalno ci inwestycji. NPV (ang. Net present value), czyli warto
tera niejsza netto – wska nik s
cy ocenie op acalno ci finansowej inwestycji.
ENPV (ang. Economic net present value), czyli ekonomiczna warto tera niejsza
netto – wska nik s
cy ocenie ekonomicznej (spo ecznej) op acalno ci
inwestycji, wykorzystywany m.in. w analizie CBA (kosztów i korzy ci
strona 6 z 72
spo ecznych).
IRR
Wska nik efektywno ci inwestycji. IRR (ang. Internal Rate of Return), czyli
wewn trzna stopa zwrotu inwestycji. Jest to stopa, przy której NPV = 0.
CBA
Analiza ekonomiczna kosztów i korzy ci spo ecznych (ang. Cost-Benefit
Analysis). Narz dzie s
ce ocenie zasadno ci realizacji inwestycji, w
odró nieniu od analizy finansowej uwzgl dniaj ce poza kategoriami czysto
finansowymi równie efekty spo eczne realizacji inwestycji.
Value for money
Wska nik korzy ci „warto za cen ”. W uproszczeniu wyra a on op acalno
lub warto dodan , której udowodnienie powinno by elazn zasad przy
realizacji ka dego projektu partnerstwa publiczno-prywatnego PPP. Formu a PPP
powinna by wykorzystana w celu realizacji przedsi wzi cia tylko wówczas, gdy
przynosi ona okre lone korzy ci w porównaniu z realizacj zadania metod
tradycyjn .
Ustawa PZP
Ustawa Prawo zamówie publicznych z dnia 29 stycznia 2004r.
Model PPP
Pod poj ciem modelu PPP w opracowaniu rozumie si realizacj inwestycji przy
wspó dzia aniu podmiotu publicznego z partnerem prywatnym, niezale enie od
podstaw prawnych tej wspó pracy, tj. ustawy o partnerstwie publicznoprywatnym czy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub us ugi.
MGDD
Dokument pod nazw : „Podr cznik deficytu i d ugu sektora instytucji rz dowych
i samorz dowych – Implementacja ESA95” (zwany dalej podr cznikiem MGDD)
jest narz dziem s
cym szczegó owej ocenie zaliczalno ci zobowi za obj tych
przedsi wzi ciem do d ugu publicznego.
MATERIA Y
RÓD OWE
Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100,z 2010
r. Nr 106, poz. 675)
Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub us ugi (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz.
101,Nr 157 poz. 1241, z 2010 r. Nr 106, poz. 675)
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dawniej Traktat ustanawiaj cy Wspólnot Europejsk (Dz. U z
2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z pó n. zm.)
Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31.3.2004 r. w sprawie koordynacji procedur
udzielania zamówie publicznych na roboty budowlane, dostawy i us ugi (Dz. Urz. UE L 134 z 30.4.2004, str.
114; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 06,t. 7)
Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji
procedur udzielania zamówie przez podmioty dzia aj ce w sektorach gospodarki wodnej, energetyki,
strona 7 z 72
transportu i us ug pocztowych (Dz. Urz. UE L 134 z 30.4.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne
rozdz. 06, t. 7)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118,z pó n. zm.)
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo ciami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z pó n.
zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 nr 157 poz. 1240)
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia alno ci gospodarczej – t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z
pó n. zm.)
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówie publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, Nr 161,
poz. 1078 i Nr 182, poz. 1228 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 28, poz 143, Nr 87, poz. 484, Nr 234, poz. 1386 i
Nr 240, poz. 1429)
Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialno ci za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. z
2005 r. Nr 14, poz. 114 z pó n. zm.)
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny(Dz. U Nr 16, poz. 93 z pó n. zm.)
Wytyczne dotycz ce udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Bruksela 2003, (EC
(2003)
Zielona Ksi ga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówie
publicznych i koncesji, COM (2004) 327, Bruksela 2004
Komunikat wyja niaj cy Komisji w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotycz cego zamówie
publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanego PPP (ZPPP), (Dz. Urz. UE C 91 z 12.4.2008,
str. 4)
Komunikat z 24 kwietnia 2000, dotycz cy zasad stosowania koncesji na gruncie prawa unijnego
MATERIA Y PRZEKAZANE PRZEZ ZAMAWIAJ CEGO
Kosztorys - Kompleks budynków wielorodzinnych z lokalami komunalnymi, socjalnymi i TTBS
Koncepcja programowo-przestrzenna kompleksu budynków mieszkalnych komunalnych, socjalnych i ttbs wraz
z zagospodarowaniem terenu. Marzec 2010r ComProjekt Biuro Architektoniczne.
strona 8 z 72
1. WST P
Niniejsze opracowanie zosta o przygotowane przez Grontmij Polska Sp. z o.o. na zlecenie Gminy
Miasta Toru . Dokument stanowi drugi etap zlecenia (ETAP PRZYGOTOWAWCZY), który
obejmuje nast puj ce elementy:
sporz dzenie rekomendowanej struktury prawno-finansowej,
opracowanie analizy finansowo-ekonomicznej,
opracowanie analizy ryzyka z uwzgl dnieniem podzia u zada pomi dzy podmiotem
publicznym a partnerem prywatnym z uwzgl dnieniem skutków prawnych,
ocena skutków podatkowych dla planowanego projektu,
badanie wp ywu projektu PPP na sytuacj finansow jednostki pod k tem bud etu, d ugu
publicznego oraz wieloletniej prognozy finansowej,
sporz dzenie analiz wyst pienia pomocy publicznej w projekcie PPP,
wskazanie zagadnie wymagaj cych interpretacji z w ciwymi instytucjami i organami (np.
Ministerstwo Finansów, RIO, UZP),
rekomendacj optymalnych sposobów i form realizacji przedsi wzi cia w ramach PPP lub
koncesji.
strona 9 z 72
2. PODSUMOWANIE WYKONAWCZE
PODSTAWA OPRACOWANIA
Przedmiotem zamówienia jest wykonanie kompleksowych us ug doradczych, prawniczych, finansowo
- ekonomicznych i technicznych obejmuj cych w szczególno ci: - udzielanie porad i konsultacji,
umów, og osze , analiz i innych niezb dnych dokumentów, a tak e opinii prawnych, - uczestniczenie
w spotkaniach organizowanych przez Gmin Miasta Toru w post powaniu dotycz cym wyboru
partnera prywatnego lub koncesjonariusza do realizacji przedsi wzi cia inwestycyjnego polegaj cego
na budowie mieszka komunalnych.
Projekt rozpocz si wraz z podpisaniem umowy przez Gmin Miasto Toru (Zamawiaj cy) oraz
Grontmij Polska Sp z o.o. (Konsultant), tj. 30 lipca 2012r.
ZAKRES PROJEKTU/OPRACOWANIA
Prace na projektem zosta y podzielone przez Zamawiaj cego na 3 etapy:
a) etap wst pny.
b) etap przygotowawczy.
c) etap wyboru inwestora prywatnego.
Niniejszy raport stanowi wype nienie ww. etapu przygotowawczego.
WYNIKI
Analizie pod k tem mo liwo ci zrealizowania w ramach szeroko rozumianej formu y PPP poddano
przedsi wzi cie polegaj ce na budowie budynków z lokalami mieszkalnymi, komunalnymi. W
ramach analizy którego rozpatrywano dwa warianty, pierwszy polegaj cy na budowie dwóch
budynków w których czna liczba lokali mieszkalnych wynosi a by 112 oraz drugi polegaj cy na
budowie jedenastu budynków w których liczba lokali mieszkalnych wynosi aby ogó em 568. Dla
analizowanego Przedsi wzi cia koszty inwestycyjne zosta y oszacowane w dwóch wariantach
realizacji:
i) wariant pe ny 11 budynków i 568 mieszka – warto nak adów 81,2 mln PLN netto.
ii) wariant 2 budynki i 112 mieszka – warto nak adów 17,7 mln PLN netto.
Koszty eksploatacyjne (bez amortyzacji) zosta y oszacowane rednio w okresie 15 lat na oko o 717
tys. PLN rocznie dla 11 budynków oraz 147 tys. z rocznie w wariancie dla 2 budynków.
Za enia dla Przedsi wzi cia b cego przedmiotem opracowania s nast puj ce:
W oparciu o przeprowadzon analiz mo na sformu owa nast puj ce wnioski (w równej mierze
odnosz ce si do obu rozpatrywanych wariantów):
strona 10 z 72
1. Przedsi wzi cie polegaj ce na budowie i eksploatacji po onych na nieruchomo ci gminnej,
budynków komunalnych z przeznaczeniem na utworzenie lokali mieszkalnych stanowi
zadanie w asne gminy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Zadanie to mie ci
si w sferze u yteczno ci publicznej.
2. Brak jest przeszkód prawnych by przedmiotowe przedsi wzi cie by o realizowane
w formule PPP.
3. Realizacja przedsi wzi cia w formule PPP oparta by aby na wspó dzia aniu
Miasta Toru z potencjalnym partnerem prywatnym.
4. W ramach wspó pracy Miasto Toru zobowi zane by oby do wniesienia wk adu w asnego w
postaci nieruchomo ci na której zosta yby zbudowane bloki z mieszkaniami komunalnymi.
Nieruchomo
przekazywana podmiotowi prywatnemu stanowi aby w dalszym ci gu
asno Miasta, co za tym idzie nie utraci aby charakteru nieruchomo ci wchodz cej w sk ad
zasobu nieruchomo ci gminy.
5. Za eniem analizowanego Przedsi wzi cia jest takie ukszta towanie zada partnera
prywatnego, by by on zobowi zany do kompleksowej realizacji tej cz ci przedsi wzi cia,
która polega na wykonaniu niezb dnych prac projektowych oraz budowie budynków
komunalnych. Partner prywatny b dzie przy tym zobowi zany do zachowania ustalonego z
góry przeznaczenia nieruchomo ci, oraz do zachowania minimalnych wymaga w zakresie
funkcjonalno ci, które stanowi b
opis przedmiotu partnerstwa.
6. Zasad jest, e przedmiot partnerstwa po zako czeniu umowy przekazywany jest podmiotowi
publicznemu. Nie wyklucza to jednak mo liwo ci innego uregulowania kwestii losów
sk adnika maj tkowego w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przedmiot
partnerstwa b dzie móg zatem pozosta w r kach partnera prywatnego. Dopuszczalne b dzie
tak e przekazanie sk adnika maj tkowego na rzecz samorz dowej osoby prawnej lub spó ki
handlowej z wi kszo ciowym udzia em jednostki samorz du terytorialnego
7. Wynagrodzenie partnera prywatnego za realizacj przedmiotu przedsi wzi cia pochodzi
dzie ze sta ych p atno ci ze strony podmiotu publicznego. Wa nym jest e wysoko
wynagrodzenia partnera zale
b dzie od rzeczywistej dost pno ci przedmiotu partnerstwa.
8. Jest dopuszczalne by Miasto i partner prywatny, w wyniku przeprowadzenia post powania,
zawi za y spó
celow (art. 14 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym)
– dopuszczalne prawem formy to spó
kapita owa lub spó
komandytowa albo
komandytowo-akcyjna (w której Miasto nie mog oby by komplementariuszem).
W przypadku zamiaru powo ania spó ki celowej Miasto zobowi zane by oby wnie aport
niepieni ny w postaci nieruchomo ci gruntowej, na której maj by posadowione domy
mieszkalne, natomiast partner prywatny wniós by wk ad gotówkowy – w postaci rodków
pieni nych w wysoko ci wystarczaj cej na budow domów mieszkalnych. Udzia y
w spó ce by yby obejmowane w stosunku do warto ci wniesionych wk adów.
9. Zobowi zania wynikaj ce z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie zostan zaliczone
po stronie zobowi za sektora publicznego w sytuacji, gdy partner prywatny poniesie
wi kszo
ryzyka budowy oraz wi kszo
ryzyka dost pno ci zwi zanego z
Przedsi wzi ciem z zastrze eniem, e bez wp ywu na wymienione ryzyka pozostan takie
elementy partnerstwa jak gwarancje, finansowanie przez partnera publicznego czy te alokacja
aktywów po zako czeniu trwania umowy.
10. Z uwagi na sposób wynagradzania partnera prywatnego do wyboru partnera b
mia y
zastosowanie przepisy ustawy ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówie
publicznych, przy odpowiednim
zastosowaniu przepisów o partnerstwie publiczno
prywatnym. Rekomendowanym trybem jest dialog konkurencyjny.
strona 11 z 72
W zakresie efektywno ci finansowej przedsi wzi cia przeprowadzono analiz
opisanych wariantów realizacyjnych:
Ocena inwestycji jako ca
dla dwóch wy ej
ci:
Wyszczególnienie
1. NPV (w mln PLN)
2. IRR
3. Wska nik zyskowno ci
4. Zdyskontowany Okres Zwrotu (w latach)
11
budynków
11 518,6
7,3%
1,14
11,88
2
budynki
2 134,5
7,7%
1,12
12,20
Ocena dla kapita u w asnego inwestora prywatnego:
Wyszczególnienie
1. NPV (w mln PLN)
2. IRR
3. Wska nik zyskowno ci
4. Zdyskontowany Okres Zwrotu (w latach)
11
budynków
3 219,9
11,3%
1,20
14,95
2
budynki
310,4
11,2%
1,09
15,73
Uzyskane wyniki wskazuj i punktu widzenia op acalno ci finansowej bardziej po danym jest
realizacja wariantu z 11 budynkami, gdzie okres zwrotu nak adów jest krótszy a uzyskana warto
NPV wy sza. Równie u redniona w okresie 15 lat roczna p atno z bud etu miasta na rzecz partnera
prywatnego jest ni sza i wynosi 21,10 PLN/m2, przy 24,71 PLN/m2 dla wariantu z dwoma
budynkami. Nale y jednak zwróci w tym miejscu uwag , i w warto ciach nominalnych wariant
pe ny z 11 budynkami generuje p atno ci z bud etu miasta na poziomie 7,3 mln PLN ( redniorocznie
w okresie 15 lat), a w okresie pierwszych 5 lat kwota ta wynosi rocznie 11 mln PLN netto.
Analogiczne kwoty dla wariantu z 2 budynkami wynosz 1,7 mln i 2,5 mln PLN.
Poni ej zaprezentowano szczegó y szacunków.
strona 12 z 72
Kalkulacja dop at z bud etu miasta dla wariantu 2 budynków
Wyszczególnienie
/
Rok
1. Czynsz p acony przez najemców mieszka PLN/m2/m-c
2. Koszt utrzymania z funduszem remontowym i wynagrodzeniem za
zarz dzanie dla partnera prywatnego PLN/m2/m-c
3. Koszt sp aty i obs ugi kredytu PLN/m2/m-c
4. Koszt sp aty i obs ugi kapita u Partnera Prywatnego PLN/m2/m-c
5. Warto stawki do pokrycia przez miasto PLN/m2/m-c (p.2+p.3+p.4-p.1)
6. Przychód od najemców PLN/rok (p.1 x 5688 m2 x 12 m-cy)
7. Dop ata miasta PLN/rok (p.5 x 5688 m2 x 12 m-cy)
Wyszczególnienie
/
Rok
1. Czynsz p acony przez najemców mieszka PLN/m2/m-c
2. Koszt utrzymania z funduszem remontowym i wynagrodzeniem za
zarz dzanie dla partnera prywatnego PLN/m2/m-c
3. Koszt sp aty i obs ugi kredytu PLN/m2/m-c
4. Koszt sp aty i obs ugi kapita u Partnera Prywatnego PLN/m2/m-c
5. Warto stawki do pokrycia przez miasto PLN/m2/m-c (p.2+p.3+p.4-p.1)
6. Przychód od najemców PLN/rok (p.1 x 5688 m2 x 12 m-cy)
7. Dop ata miasta PLN/rok (p.5 x 5688 m2 x 12 m-cy)
8. redniorocznie (dla 15 lat) dop ata netto z bud etu miasta do 1m2/m-c
9. redniorocznie (dla 15 lat) dop ata netto z bud etu PLN/rok
2015
6,15
2016
6,30
2017
6,46
2018
6,62
2019
6,79
2020
6,96
2021
7,13
2022
7,31
4,63
4,74
4,86
4,98
5,11
5,24
5,37
5,50
33,23
8,11
39,82
419 774
2 717 749
31,98
8,11
38,53
430 269
2 630 106
30,73
8,11
37,25
441 025
2 542 399
29,49
8,11
35,96
452 051
2 454 626
28,24
8,11
34,68
463 352
2 366 784
27,00
8,11
33,39
474 936
2 278 873
25,75
8,11
32,10
486 810
2 190 890
24,50
8,11
30,81
498 980
2 102 833
2023
7,49
2024
7,68
2025
7,87
2026
8,07
2027
8,27
2028
8,48
2029
8,69
5,64
5,78
5,93
6,07
6,23
6,38
6,54
23,26
8,11
29,52
511 454
2 014 701
24,71
1 686 346
22,01
8,11
28,22
524 241
1 926 492
0,00
8,11
6,16
537 347
420 761
0,00
8,11
6,12
550 780
417 439
0,00
8,11
6,07
564 550
414 033
0,00
8,11
6,01
578 664
410 542
0,00
8,11
5,96
593 130
406 964
strona 13 z 72
Kalkulacja dop at z bud etu miasta dla wariantu 11 budynków
Wyszczególnienie
/
Rok
1. Czynsz p acony przez najemców mieszka PLN/m2/m-c
2. Koszt utrzymania z funduszem remontowym i wynagrodzeniem za
zarz dzanie dla partnera prywatnego PLN/m2/m-c
3. Koszt sp aty i obs ugi kredytu PLN/m2/m-c
4. Koszt sp aty i obs ugi kapita u Partnera Prywatnego PLN/m2/m-c
5. Warto stawki do pokrycia przez miasto PLN/m2/m-c (p.2+p.3+p.4-p.1)
6. Przychód od najemców PLN/rok (p.1 x 5688 m2 x 12 m-cy)
7. Dop ata miasta PLN/rok (p.5 x 5688 m2 x 12 m-cy)
Wyszczególnienie
/
Rok
1. Czynsz p acony przez najemców mieszka PLN/m2/m-c
2. Koszt utrzymania z funduszem remontowym i wynagrodzeniem za
zarz dzanie dla partnera prywatnego PLN/m2/m-c
3. Koszt sp aty i obs ugi kredytu PLN/m2/m-c
4. Koszt sp aty i obs ugi kapita u Partnera Prywatnego PLN/m2/m-c
5. Warto stawki do pokrycia przez miasto PLN/m2/m-c (p.2+p.3+p.4-p.1)
6. Przychód od najemców PLN/rok (p.1 x 5688 m2 x 12 m-cy)
7. Dop ata miasta PLN/rok (p.5 x 5688 m2 x 12 m-cy)
8. redniorocznie (dla 15 lat) dop ata netto z bud etu miasta do 1m2/m-c
9. redniorocznie (dla 15 lat) dop ata netto z bud etu PLN/rok
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
6,15
6,30
6,46
6,62
6,79
6,96
7,13
7,31
4,39
28,05
7,30
33,60
2 136 023
11 669 698
4,50
27,12
7,30
32,62
2 189 423
11 329 679
4,62
26,18
7,30
31,64
2 244 159
10 989 279
4,73
25,25
7,30
30,66
2 300 263
10 648 488
4,85
24,31
7,30
29,68
2 357 770
10 307 296
4,97
23,38
7,30
28,69
2 416 714
9 965 694
5,09
22,44
7,30
27,71
2 477 132
9 623 670
5,22
21,51
7,30
26,72
2 539 060
9 281 215
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
7,49
7,68
7,87
8,07
8,27
8,48
8,69
5,35
20,57
7,30
25,74
2 602 537
8 938 318
5,49
19,64
7,30
24,75
2 667 600
8 594 967
5,62
0,00
7,30
5,06
2 734 290
1 755 902
5,76
0,00
7,30
5,00
2 802 647
1 736 373
5,91
0,00
7,30
4,94
2 872 713
1 716 355
6,06
0,00
7,30
4,88
2 944 531
1 695 837
6,21
0,00
7,30
4,82
3 018 144
1 674 807
21,10
7 328 505
strona 14 z 72
3. PODSTAWA OPRACOWANIA
Podstaw udzielenia zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego pn.: „Us ugi
doradcze, prawnicze, finansowo-ekonomiczne i techniczne w post powaniu dotycz cym wyboru
partnera prywatnego lub koncesjonariusza do realizacji przedsi wzi cia inwestycyjnego
polegaj cego na budowie mieszka komunalnych by o przeprowadzenie post powania w trybie
przetargu nieograniczonego.
Podstaw wykonania opracowania przez Grontmij Polska Sp. z o.o. na rzecz Gminy Miasta Toru jest
umowa zawarta w dniu 30.07.2012 roku w Toruniu pomi dzy w/w stronami.
Czas trwania us ugi okre lono na 14 miesi cy od dnia zawarcia umowy, tj. do 30.09.2013r.
4. REKOMENDOWANA STRUKTURA PRAWNO-FINANSOWA
4.1.
ISTOTA
I
PODSTAWOWE
PRYWATNEGO
4.1.1.
MODELE
PARTNERSTWA
PUBLICZNO
-
ISTOTA PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO
W systemie polskiego prawa brak jest definicji legalnej (ustawowej) Partnerstwa PublicznoPrywatnego, (zwanego dalej PPP). Stosownie do najbardziej rozpowszechnionej definicji przyj tej w
doktrynie prawniczej, przez PPP rozumie si partnerstwo sektora publicznego i prywatnego maj ce na
celu realizacj przedsi wzi
lub wiadczenie us ug, tradycyjnie dostarczanych przez sektor
publiczny, charakteryzuj ce si nast puj cymi cechami.
• wspó praca sektora publicznego z sektorem prywatnym;
• umowny charakter (w ramach stosunku cywilnoprawnego);
• charakter celowy: realizacja przedsi wzi
(budowa infrastruktury, dostarczanie us ug)
tradycyjnie wykonywanych przez stron publiczn ;
• optymalny podzia zada ;
• podzia ryzyk;
• obustronn korzy .
W literaturze, jako element charakterystyczny dla PPP, wymieniana jest dodatkowo d ugoterminowo
kontraktów.
4.1.2.
PODSTAWY PR AWNE PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO
W POLSCE
strona 15 z 72
Podstawy systemu PPP w Polsce tworzy nast puj ce akty prawne:
1) ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z dnia 5 lutego 2009
r.), zwana dalej „ustaw PPP”,
2) ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub us ugi (Dz. U. Nr 19, poz. 101,
Nr 157, poz. 1241 i Nr 223, poz. 1778), zwana dalej „ustaw o koncesji”,
3) ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówie publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz.
1655, z pó n. zm, zwana dalej „ustaw PZP”
- przy czym ustawy okre lone wy ej w pkt. 2) i 3) stosuje si jedynie w zakresie nieuregulowanym w
ustawie PPP, a konieczno stosowania jednej z tych ustaw jest zale na od przyj tego modelu
przedsi wzi cia PPP.
4.1.3.
WSPÓ DZIA ANIE PODMIOT U PUBLICZNEGO JAKO ELEMENT
KONIECZNY PARTNERSTWA
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o PPP przez umow o partnerstwie publiczno-prywatnym partner
prywatny zobowi zuje si do realizacji przedsi wzi cia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w
ca ci albo w cz ci wydatków na jego realizacj lub poniesienia ich przez osob trzeci , a podmiot
publiczny zobowi zuje si do wspó dzia ania w osi gni ciu celu przedsi wzi cia, w szczególno ci
poprzez wniesienie wk adu w asnego.
Powy sze oznacza, e elementem wyró niaj cym PPP od zwyk ego zamówienia u podmiotu
prywatnego wykonania okre lonych robót lub us ug (realizowanych w zwyk ym trybie PZP), jest
przede wszystkim wspó dzia anie podmiotu publicznego.
Wspó dzia anie to mo e wyra
si poprzez:
a) przypisanie podmiotowi publicznemu cz ci zada zwi zanych z realizacj przedsi wzi cia, które
w zwyk ym trybie zamówienia publicznego by yby wykonywane przez podmiot prywatny
(wykonawc );
b) wniesienie przez podmiot publiczny wk adu w asnego.
Wk adem w asnym mo e by wiadczenie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego polegaj ce
w szczególno ci na:
a)
poniesieniu cz ci wydatków na realizacj przedsi wzi cia, w tym sfinansowaniu dop at do
us ug wiadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsi wzi cia,
b)
wniesieniu sk adnika maj tkowego, którym mo e by nieruchomo , cz
sk adowa
nieruchomo ci, przedsi biorstwo w rozumieniu przedmiotowym (art. 551 Kodeksu Cywilnego), rzecz
ruchoma lub inne prawo maj tkowe.
Wniesienie wk adu w asnego jest najcz stsz w praktyce form udzia u podmiotu publicznego. W
przypadku, gdy wk adem tym nie jest wniesienie sk adnika maj tkowego, lecz jedynie udzia w
wydatkach na realizacj przedsi wzi cia, to nale y mie na wzgl dzie regu wynikaj
z art. 2 ust. 5
ustawy o PPP. Zgodnie z tym przepisem udzia podmiotu publicznego w wydatkach na realizacj
przedsi wzi cia mo e by „cz ciowy”. Wynika st d, e podmiot publiczny nie mo e swoim wk adem
sfinansowa ca ci wydatków ponoszonych przez partnera prywatnego w ramach realizacji
przedsi wzi cia. W odmiennej sytuacji realizacja przedsi wzi cia nie mog aby by kwalifikowana
jako partnerstwo, lecz jako zwyk e zamówienie publiczne, za wykonanie którego wybrany
wykonawca otrzymuje umówione wynagrodzenie w ca ci.
Powy sza regu a jest skorelowana z odpowiednim wymogiem w stosunku do partnera prywatnego.
Konieczne jest, aby partner prywatny uczestniczy w kosztach realizacji przedsi wzi cia – w ca ci
strona 16 z 72
lub w cz ci, przy czym brak jest limitu okre laj cego wielko tej cz ci - cz
ta mo e by cho by
minimalna.
Kontrakt, w którym podmiot publiczny zobowi e si do pokrycia ca ci wydatków na realizacj
przedsi wzi cia nie b dzie mia charakteru umowy PPP.
4.1.4.
PRZEDMIOT PARTNERSTWA – PRZEDSI WZI CIE
Przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym ma by wspólna realizacja przez strony
przedsi wzi cia, oparta na podziale zada i ryzyk. Przedsi wzi ciem mo e by budowa lub remont
obiektu budowlanego, wiadczenie us ug, wykonanie dzie a (w szczególno ci wyposa enie sk adnika
maj tkowego w urz dzenia podwy szaj ce jego warto lub u yteczno ) lub inne wiadczenie –
po czone z utrzymaniem lub zarz dzaniem sk adnikiem maj tkowym (rozumianym zgodnie z art. 2
pkt. 3 ustawy o PPP jako nieruchomo , cz
sk adow nieruchomo ci, przedsi biorstwo
w rozumieniu art. 551 Kodeksu Cywilnego, rzecz ruchom lub prawo maj tkowe), który to sk adnik
jest wykorzystywany do realizacji przedsi wzi cia publiczno-prywatnego lub jest z nim zwi zany.
Nie jest konieczne „wniesienie” sk adnika maj tkowego do partnerstwa i zwi zana z tym wniesieniem
zmiana stosunków w asno ciowych, prawno-rzeczowych lub obligacyjnych. Istotne jest jedynie, by
sk adnik maj tkowy by „zwi zany” z partnerstwem.
Przedmiotem niniejszej analizy jest przedsi wzi cie polegaj ce na budowie budynków z lokalami
mieszkalnymi, komunalnymi. Rozwa ane s dwa warianty, pierwszy polegaj cy na budowie dwóch
budynków w których czna liczba lokali mieszkalnych wynosi a by 112. W ramach wariantu
drugiego rozwa a si budow jedenastu budynków w których liczba lokali mieszkalnych wynosi aby
ogó em 568
4.1.5.
PODSTAWOWE MODELE PPP
Na gruncie polskiego prawa wyró ni mo na trzy podstawowe modele PPP (kryterium
wyró niaj cym jest tu rodzaj wynagrodzenia nale nego partnerowi prywatnemu w ramach danego
przedsi wzi cia:
1) po pierwsze; „model koncesyjny”, tj. model, w którym wynagrodzeniem partnera prywatnego jest
prawo do pobierania po ytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede
wszystkim to prawo wraz z zap at sumy pieni nej – w takiej sytuacji do wyboru partnera
prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje si przepisy ustawy o koncesji na
roboty budowlane lub us ugi, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o PPP;
2) po drugie; „model PZP”, w którym partner prywatny, za realizacj przedsi wzi cia, otrzymuje
wynagrodzenie od partnera publicznego ze rodków publicznych – a w takiej sytuacji do wyboru
partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje si przepisy ustawy o PZP,
3) po trzecie; model, w którym nie ma zastosowania ani ustawa o koncesji, ani ustawa o PZP,
a w takiej sytuacji do wyboru partnera prywatnego dokonuje si w sposób gwarantuj cy zachowanie
uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzysto ci
i proporcjonalno ci, przy odpowiednim uwzgl dnieniu przepisów ustawy o PPP, a w przypadku
wniesienia przez partnera publicznego wk adu w asnego b cego nieruchomo ci , tak e przepisów
strona 17 z 72
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo ciami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i
Nr 106, poz. 675).
4) Dodatkowo, mo na wyró ni model d ugoterminowej wspó pracy mi dzysektorowej nie zwi zany
z przepisami ustawy o PPP, a oparty wy cznie na przepisach ustawy o koncesji, który mo na okre li
jako „model czystej koncesji”
Elementem który odró nia „czyst koncesj ” od wspó pracy mi dzysektorowej opartej na ustawie
o PPP, jest brak obligatoryjnego podzia u poszczególnych ryzyk mi dzy strony umowy koncesji.
Jednocze nie
zachowany
jest
wymóg
ponoszenia
przez
koncesjonariusza
w zasadniczej cz ci ryzyka ekonomicznego wykonywania koncesji.
Na podstawie umowy koncesji koncesjonariusz jest zobowi zany wykona przedmiot koncesji
w zamian za wynagrodzenie uzyskiwane wy cznie w wyniku wykonywania prawa do eksploatacji
obiektu budowlanego, w tym pobierania po ytków, albo w wyniku wykonywania tego prawa wraz z
atno ci koncesjodawcy.
W istocie umowa koncesji stanowi szczególn posta umowy w sprawie zamówienia publicznego z t
ró nic , e wynagrodzenie za wykonanie roboty budowlanej lub wiadczenie us ugi stanowi albo
wy cznie prawo do korzystania z takiego obiektu budowlanego lub us ugi, albo takie prawo wraz z
atno ci .
Podstawowe kryteria wyboru modelu odpowiedniego dla przedsi wzi cia, opisane s w dalszych
rozdzia ach niniejszej analizy.
4.2.
KRYTERIA WYBORU MODELU PPP
4.2.1.
UWAGI WST PNE
Punktem wyj cia do analizy prawnej mo liwo ci zastosowania okre lonego modelu Partnerstwa dla
omawianego Przedsi wzi cia winny by
uwagi, które zosta y ju
zasygnalizowane
w Rozdziale 8 opracowania wst pnego, stanowi cego realizacj pierwszego etapu umowy o us ugi
doradcze przy wy ej okre lonym projekcie.
Poczyni wi c tu nale y ponownie konstatacj , która zosta a ju wyartyku owana w opracowaniu
wst pnym, a mianowicie, e w pi miennictwie dotycz cym PPP nie wskazuje si na istnienie
uniwersalnego narz dzia, przy pomocy którego mo na by dokona wyboru najw ciwszej formy
wspó pracy mi dzysektorowej dla danego przedsi wzi cia. Tak e obowi zuj ce akty normatywne nie
narzucaj wyboru adnej konkretnej formy prawnej takiej wspó pracy. To podmiot publiczny,
w zakresie swojej autonomii, podejmuje stosowne decyzje odpowiednie do przyj tej specyfiki
przedsi wzi cia zgodnie z dobranymi przez siebie kryteriami.
Uwzgl dniaj c powy sze nale y stwierdzi ,
wszystkim nast puj ce kwestie:
e podmiot publiczny musi rozstrzygn
przede
1) czy przedmiotowe przedsi wzi cie ze wzgl du na obowi zuj ce prawo mo e by przedmiotem
wspó pracy mi dzy sektorem publicznym a prywatnym (ustalenie prawnej dopuszczalno ci
partnerstwa);
strona 18 z 72
2) czy przedsi wzi cie ma by realizowane w oparciu o model koncesyjny czy w oparciu o inny
model partnerstwa;
3) jak przyj ty model przedsi wzi cia b dzie klasyfikowany z punktu widzenia statystyki publicznej
oraz jak przyj ty model przedsi wzi cia b dzie klasyfikowany z punktu widzenia ujmowania w
bilansie sektora instytucji rz dowych i samorz dowych;
W ramach niniejszej analizy przygotowawczej, kolejno poszczególnych punktów analizy zosta a
zmieniona w stosunku do kolejno ci okre lonej w opracowaniu wst pnym. Jest to podyktowane
nast puj cymi wzgl dami: otó konieczno
przeprowadzenia analizy, czy ze wzgl du na
obowi zuj ce prawo dane przedsi wzi cie mo e w ogóle by przedmiotem wspó pracy mi dzy
sektorem publicznym a prywatnym niejako automatycznie wysuwa si na plan pierwszy, gdy kwestia
ta rzutuje bezpo rednio na konieczno oraz na zakres dokonywania analiz okre lonych w pozosta ych
punktach.
Uznanie, e prawo zabrania realizacji danego przedsi wzi cia w formule PPP, prowadzi oby bowiem
do oczywistego wniosku, e prowadzenie dalszych analiz jest bezprzedmiotowe.
4.2.2.
ANALIZA PR AWNEJ DOPUSZCZALNO CI PRZEDSI WZI CIA
4.2.2.1.
OGÓLNE ZASADY POWIERZANIA PARTNEROWI PRYWATNEMU
WYKONYWANIA ZADA
PUBLICZNYCH – MIEJSCE USTAWY O
PARTNERSTWIE PUBLICZNO-PRYWATNYM W SYSTEMIE PRAWA
PUBLICZNEGO
dem by oby za enie, w my l którego samo wprowadzenie do polskiego porz dku prawnego
ustawy o PPP , wraz z jej szeroko zakre lon w art. 1 ust. 2 definicj „partnerstwa”, stanowi
wystarczaj
podstaw
do przyj cia,
e ka da dzia alno
sektora publicznego,
a w szczególno ci – jednostek samorz du terytorialnego, mo e zosta zrealizowana w formule PPP,
w oparciu o umow o dowolnie ukszta towanej tre ci, bez wzgl du na przepisy innych
obowi zuj cych ustaw, oraz by ustawa o partnerstwie stanowi a ogóln i w pe ni wystarczaj
podstaw wdro enia tego rodzaju przedsi wzi .
Jest wr cz przeciwnie – planuj c realizacj przedsi wzi cia ka dy z podmiotów publicznych, w tym
równie jednostki samorz du terytorialnego, musz okre li jego dopuszczalno równie na gruncie
innych obowi zuj cych ustaw, reguluj cych dzia alno danego podmiotu publicznego w zakresie,
w którym przedsi wzi cie ma zosta zrealizowane.
Konstatacja powy sza jest bezpo rednim rezultatem uwzgl dnienia za
o charakterze
konstytucyjnym (ustrojowym), a w szczególno ci – zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie
z któr organy w adzy publicznej, w tym równie organy samorz dowe, dzia aj na podstawie i w
granicach prawa. W orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego zasada ta sprowadzona zosta a do
dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób cis y i z odrzuceniem w odniesieniu
do organów w adzy publicznej zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”.1
1
Pogl d powy szy zosta wyra nie wyartyku owany w wyroku Trybuna u Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. Sygn. akt
K 20/01 publ. OTK-A 202 r. z.3
strona 19 z 72
Z takiego spojrzenia na ustrojow pozycj jednostek samorz du terytorialnego wyp ywa równie
szeroko uznawany pogl d, w my l którego jednostki te (w zakresie realizacji zada publicznych) nie
korzystaj ze znanej kodeksowi cywilnemu zasady swobody umów, która to zasada pozostawia
stronom stosunków cywilnoprawnych wolno decydowania o zawarciu danej umowy, wyboru osoby
cej kontrahentem, ukszta towania tre ci umowy oraz wyboru jej formy.
W przypadku jednostek samorz du terytorialnego to konkretny przepis prawny, poprzez okre lenie
zada przekazanych im do realizacji, rozstrzyga o zawarciu danej umowy lub wy cza tego rodzaju
mo liwo . Zatem przes ank le
u podstaw ka dej z umów zawieranych przez jednostk
samorz du terytorialnego nie b dzie swoboda umów, przewidziana w Kodeksie cywilnym, ale
obowi zek (uprawnienie) dzia ania w celu realizacji okre lonego zadania przewidziany w normach
prawa administracyjnego. Podobnie, przepisy prawa administracyjnego determinuj cz sto równie
osob kontrahenta jednostki samorz du terytorialnego, a przynajmniej nakazuj okre lony sposób jego
wyboru, poprzez np. obowi zek wy onienia go w drodze przetargu, a nast pnie zwi zanie jednostki
terytorialnej wynikami tego przetargu. Równie cz sto tre samej umowy jest zdeterminowana przez
prawo. To samo dotyczy równie jej formy.2
W powy sze pogl dy prawne wpisa y si ca kowicie tezy prezentowane w wyroku Wojewódzkiego
du Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2010 r. IV SA/Gl 33/10 (LEX nr 606869).
Tre powy szego wyroku zas uguje na uwag nie tylko z tego powodu, e jest to pierwszy
publikowany wyrok zapad y z bezpo rednim powo aniem si na przepisy ustawy o partnerstwie
publiczno-prywatnym z 2008 r., ale równie i z tego powodu, e w uzasadnieniu tego wyroku
przeprowadzony jest wywód prawny, zmierzaj cy do wykazania tezy zgodnej z przedstawionym
wy ej pogl dem, w my l której przepis art. 1 ust. 2 ustawy z 2008 r. o partnerstwie publicznoprywatnym nie stanowi ogólnej normy kompetencyjnej do przekazania partnerowi prywatnemu zada
jednostki samorz du terytorialnego, a przepis ten wy cznie definiuje na potrzeby ww. ustawy poj cie
„partnerstwa” w sensie przedmiotowym.
Nale y wi c przyj , e wej cie w ycie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie zmieni o nic
w stanie prawnym okre laj cym kompetencje zawierania przez podmioty publiczne (w tym jednostki
samorz du terytorialnego) umów z innymi podmiotami.
Kompetencje te pozosta y takie same, za ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym okre li a
jedynie dodatkowe, inne ni tradycyjne modele wspó pracy podmiotów z zakresu sektora publicznego
i prywatnego.
Z powy szego wynika, e kompetencji do zawarcia umowy z podmiotem zewn trznym nale y
poszukiwa w dalszym ci gu w ustawach reguluj cych konkretne zakresy dzia alno ci jednostek
samorz du terytorialnego.
4.2.2.2.
PRAWNA DOPUSZCZALNO
OBSZARÓW ANALIZY
PRZEDSI WZI CIA – ZDEFINIOWANIE
Odnosz c powy sze do konkretnego Przedsi wzi cia b cego przedmiotem opracowania, nale y
rozwa
prawn dopuszczalno jego realizacji w dwóch aspektach:
2
Tak: S. Dudzik, Dzia alno gospodarcza samorz du terytorialnego..., s. 184-185. Pogl d ten jest niekiedy kwestionowany
w pi miennictwie, wskazuj cym, e jednostkom samorz du terytorialnego przys uguje jednak w du ym zakresie swoboda
kszta towania tre ci zawieranych umów, niemniej jednak co do zasady panuje zgoda co do tego, e sama kompetencja do
zawarcia umowy cywilnoprawnej przez jednostk samorz du terytorialnego powinna wynika z przepisu prawa.
strona 20 z 72
1) po pierwsze, w aspekcie norm prawnych stanowi cych ogóln kompetencj gminy do przekazania
podmiotowi prywatnemu okre lonych zada w okre lonej formie; a tak e umo liwiaj cych
przekazanie parterowi prywatnemu okre lonego sk adnika mienia komunalnego,
3) po drugie, w aspekcie norm szczególnych, które w sposób specjalny reguluj sposób przekazywania
kompetencji publicznych podmiotom prywatnym z okre lonego zakresu, lub które w danym zakresie
wy czy yby ogóln mo liwo realizacji przekazania zadania podmiotowi prywatnemu.
4.2.2.3.
OGÓLNE
PODSTAWY
PRAWNE
PRZEKAZANIA
FUNKCJI
PUBLICZNYCH PARTNEROWI PRYWATNEMU PRZEZ GMIN .
Co do zasady winno by bezsporne, e w celu wykonywania zada w asnych gmina mo e zawiera
umowy z podmiotami zewn trznymi. Kompetencja taka wynika wprost z Art. 9. 1. ustawy o
samorz dzie gminnym, zgodnie z którym „w celu wykonywania zada gmina mo e tworzy jednostki
organizacyjne, a tak e zawiera umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami
pozarz dowymi.”
Je eli za chodzi o mo liwo przekazania zada z zakresu gospodarki komunalnej, to wyra
norm
kompetencyjn do przekazania podmiotom prywatnym zada z tego zakresu tworzy art. 3. ust 1.
ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym:
„1. Jednostki samorz du terytorialnego w drodze umowy mog powierza wykonywanie zada z
zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym
nieposiadaj cym osobowo ci prawnej, z uwzgl dnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych (...) w trybie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie
publiczno-prywatnym (...), przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane
lub us ugi (...) przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówie publicznych (...),
przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o dzia alno ci po ytku publicznego i o wolontariacie (...)
i ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (...) albo na zasadach
ogólnych.
2. Je eli do prowadzenia danego rodzaju dzia alno ci na podstawie innych ustaw jest wymagane
uzyskanie zezwolenia, jednostki samorz du terytorialnego mog powierzy wykonywanie zada
wy cznie podmiotowi posiadaj cemu wymagane zezwolenie.”
Nale y zatem uzna , e aby bez adnych w tpliwo ci dane przedsi wzi cie mog o by przekazane
przez gmin podmiotowi prywatnemu w oparciu o przepisy ustawy o partnerstwie publicznoprywatnym, musi ono zosta zaliczone do zada gminy z zakresu gospodarki komunalnej (art. 3 ust. 1
ustawy o gospodarce komunalnej).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2011.45.236
j.t.), zadaniami z zakresu gospodarki komunalnej jednostek samorz du terytorialnego (w tym Gminy)
zadania polegaj ce na wykonywaniu przez te jednostki zada w asnych, w celu zaspokojenia
zbiorowych potrzeb wspólnoty samorz dowej.
Stosownie do ust. 2 powo anego wy ej artyku u, gospodarka komunalna obejmuje w szczególno ci
zadania o charakterze u yteczno ci publicznej, których celem jest bie ce i nieprzerwane zaspokajanie
zbiorowych potrzeb ludno ci w drodze wiadczenia us ug powszechnie dost pnych.
strona 21 z 72
Jak wspomniano, analizowane przedsi wzi cie polega, ogólnie rzecz bior c, na budowie
i eksploatacji po onych na nieruchomo ci gminnej, budynków komunalnych z przeznaczeniem z
przeznaczeniem na utworzenie lokali mieszkalnych. Czynno ci te niew tpliwie nale do zada
gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 7 ustawy o samorz dzie gminnym zadania w asne gminy obejmuj
w szczególno ci sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Obowi zki gminy
w odniesieniu do budownictwa mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie
praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego tekst jednolity z dnia
7 lutego 2005 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 266) pó n. zm. Zgodnie z art. 4 przywo anej ustawy 1. Tworzenie
warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorz dowej nale y do zada
asnych gminy. Przy czym gmina zobowi zana jest do zapewniania lokali s
cych do zaspokajania
potrzeb mieszkaniowych, a tak e zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o
niskich dochodach.
Zamierzon czynno
b
istot Przedsi wzi cia nale oby uzna równie za element
prowadzenia gospodarki komunalnej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 gospodarka komunalna polega na wykonywaniu przez j.s.t. (bezpo rednio lub
poprzez wybrane formy prowadzenia gospodarki komunalnej) zada w asnych w celu zaspokojenia
zbiorowych potrzeb wspólnoty samorz dowej. W my l ust. 2 przywo anego artyku u gospodarka
komunalna obejmuje w szczególno ci zadania o charakterze u yteczno ci publicznej, których celem
jest bie ce i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludno ci w drodze wiadczenia us ug
powszechnie dost pnych. Wskazanie zakresu gospodarki komunalnej wymaga przeprowadzenia
analizy zada w asnych, jakie ustawodawca przewidzia do realizacji przez poszczególne samorz dy.
W tre ci tego przepisu ustawodawca sformu owa definicje zadania w asnego jako polegaj cego na
zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W odniesieniu do gmina katalog tych zada zawiera
art. 7 ust. 1 który jak ju wspominano w pkt. 7 wymienia zadania z zakresu gminnego budownictwa
mieszkaniowego.
Wniosek: przedsi wzi cie polegaj ce na budowie i eksploatacji po onych na nieruchomo ci
gminnej, budynków komunalnych z przeznaczeniem z przeznaczeniem na utworzenie lokali
mieszkalnych stanowi zadanie z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Zadanie to
mie ci si w sferze u yteczno ci publicznej, a co za tym idzie, co do zasady mo e zosta
przekazane partnerowi prywatnemu w trybie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym na
zasadzie
art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.
4.2.2.4.
ANALIZA SZCZEGÓLNYCH
PRZEDSI WZI CIA
PODSTAW
PRAWNYCH
REALIZACJI
Jak wspomniano ju wy ej, analizy wymagaj równie te przepisy obowi zuj cego prawa, które mog
wyznacza szczególne zasady dzia alno ci podmiotu publicznego w zakresie, w którym mia oby
zosta zrealizowane przedsi wzi cie. Konieczne jest równie ustalenie, czy takie szczególne przepisy
nie wy czaj mo liwo ci realizacji danego zadania w trybie partnerstwa publiczno-prywatnego.
Konieczno tak dostrzeg cho by Wojewódzki S d Administracyjny w powo anym ju wy ej
wyroku z dnia 30 marca 2010 r. IV SA/Gl 33/10 (LEX nr 606869), wskazuj c, e je li szczególne
strona 22 z 72
przepisy zawarte w ustawach reguluj cych dany rodzaj dzia alno ci przewiduj szczegó owy tryb
zlecania podmiotom zewn trznym danych zada , to oznacza to, e mo liwo zastosowania trybu
ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym jest wy czona.3
Id c wskazanym tropem interpretacyjnym uzna trzeba równie , e je li szczególna ustawa wyra nie
zabroni zlecenia danego zadania podmiotowi zewn trznemu, to w takim przypadku równie
wy czona zostanie mo liwo zastosowania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Maj c powy sze na uwadze nale y rozwa , na ile w omawianym zakresie znajd zastosowanie
szczegó owe regulacje wynikaj ce z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomo ciami (Dz.U.2010.102.651 j.t.) oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw
lokatorów (…) i czy ustawy te nie wykluczaj stosowania trybu partnerstwa publiczno-prawnego dla
planowanego Przedsi wzi cia.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomo ciami wymagaj szczególnej analizy w dwóch aspektach:
a) po pierwsze, czy mo liwe jest w ramach Przedsi wzi cia b cego przedmiotem projektu
przekazanie partnerowi prywatnemu okre lonej nieruchomo ci gminnej w celu realizacji partnerstwa,
b) po drugie, czy przepisy tej ustawy nie ustanawiaj szczególnych norm maj cych zastosowanie do
zada b cych przedmiotem przekazania w ramach partnerstwa, lub które mo liwo tak wy czaj .
Ad a) Budynki maj by zlokalizowane to w Toruniu przy ul. Pozna skiej 294c-296a, na dz. nr: 32/10,
44/4, 44/10 oraz 32/11, 32/14, 44/7, 38/9, 32/13, 32/12, 23/5, 23/2, 32/3, 32/15, 24/2, 24/1, 25, 30,
29/15, 29/10, 29/2; (obr b 77), 6 57, 656, 662, 663, 708; (obr b 63), 330/3, 330/5, 330/2, 330/1; (gm.
W. Nieszawka). Przedmiotowa nieruchomo , b ca w asno ci Gminy Toru i nie b ca
przedmiotem u ytkowania wieczystego, nale y niew tpliwie do gminnego zasobu nieruchomo ci,
zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomo ciami: „Do gminnego zasobu
nieruchomo ci nale nieruchomo ci, które stanowi przedmiot w asno ci gminy i nie zosta y oddane
w u ytkowanie wieczyste, oraz nieruchomo ci b ce przedmiotem u ytkowania wieczystego gminy.”
Zgodnie z art. 13 ust. 1a powo anej wy ej ustawy:. „Nieruchomo mo e by tak e przekazywana
nieodp atnie w drodze umowy partnerowi prywatnemu lub spó ce, o której mowa w art. 14 ust. 1
ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz.
100), na czas realizacji przedsi wzi cia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.”
Co wi cej, stosownie do obowi zuj cego art. 37 ust. 2 pkt. 11 ustawy o gospodarce
nieruchomo ciami, nieruchomo taka mo e nawet zosta w trybie bezprzetargowym sprzedana
partnerowi prywatnemu lub spó ce, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o
partnerstwie publiczno-prywatnym, je eli sprzeda stanowi wniesienie wk adu w asnego podmiotu
publicznego, a wybór partnera prywatnego nast pi w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 lub 2
powo anej ustawy.
Ad b) W ramach Przedsi wzi cia Partnerowi Prywatnemu ma zosta przekazana realizacja jednego z
zada gminy, polegaj cego na adaptacji budynku na cele biurowe i wynajmie znajduj cych si w tym
budynku lokali.
Nale y mie na uwadze, e zadania polegaj ce na „wynajmie nieruchomo ci gminnych” podlegaj
regulacjom ustawy o gospodarce nieruchomo ciami, jako mieszcz ce si w zakresie gospodarowanie
3
Tak w nie w omawianym wyroku zosta potraktowany przepis art. 25 ustawy o pomocy spo ecznej, który zosta przez s d
uznany za samoistn podstaw zlecenia przez jednostk samorz du terytorialnego zada z tego zakresu innym podmiotom,
co wy cza mo liwo stosowania w tym zakresie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.)
strona 23 z 72
zasobem gminnym, o którym mowa w art. 25 ust. 2 tej ustawy, stosownie do którego: gospodarowanie
zasobem polega w szczególno ci na wykonywaniu czynno ci, o których mowa w art. 23 ust. 1, (...),
przy czym art. 23 ust. 1, do którego odsy a art. 25, wymienia m. in. wydzier awianie, wynajem i
yczenie nieruchomo ci (art. 25 ust. 1 pkt. 7a).
Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy: „Wykonywanie czynno ci, o których mowa w ust. 2 (czyli
gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomo ci), z wy czeniem czynno ci wymienionych w art.
23 ust. 1 pkt 7-9 (czyli mi dzy innym czynno ci wynajmowania, wydzier awiania i u yczenia
nieruchomo ci, oraz wykonywania czynno ci s dowych zmierzaj cych do realizacji obowi zków
wynikaj cych z najmu nieruchomo ci), mo e by powierzane zarz dcom nieruchomo ci,
rzeczoznawcom maj tkowym, po rednikom w obrocie nieruchomo ciami lub podmiotom, które
zatrudniaj te osoby. Wy onienie osób i podmiotów, o których mowa w zdaniu pierwszym, nast puje
na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych.”
Interpretacja wy ej przytoczonego przepisu sk ania do wniosku, e zgodnie z wol ustawodawcy nie
jest mo liwe powierzenie przez gmin innym podmiotom czynno ci polegaj cych na wynajmie
nieruchomo ci wchodz cych w sk ad gminnego zasobu nieruchomo ci. Czynno ci te musz by
wykonywane wy cznie przez organy uprawnione z mocy ustawy do gospodarowania gminnym
zasobem nieruchomo ci, czyli wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 25 ust. 1 ustawy o
gospodarce nieruchomo ciami).
Na obowi zywanie zakazu wynikaj cego z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomo ciami nie wp ywa
(ani go nie uchyla) aden z przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. aden z
przepisów tej ustawy nie jest szczególn podstaw do realizacji przedsi wzi z pomini ciem innych
obowi zuj cych w tym wzgl dzie przepisów.
W ramach omawianego modelu nieruchomo przekazywana podmiotowi prywatnemu stanowi aby w
dalszym ci gu w asno Miasta, to nieruchomo
ta nie utraci aby charakteru nieruchomo ci
wchodz cej w sk ad zasobu nieruchomo ci gminy.
Zatem mo liwa jest tu taka interpretacja, w my l której powierzenie partnerowi prywatnemu
zadania polegaj cego na wynajmowaniu nieruchomo ci (czyli zadania opisanego w art. 23 ust. 1
pkt. 7a i 8 ustawy o gospodarce nieruchomo ciami) mog oby zosta uznane za czynno
sprzeczn z wyra nym zakazem okre lonym w art. 25 ust. 3 tej ustawy, a tym samym – za
czynno prawnie niedopuszczaln i niewa .
Sytuacja taka stwarza znaczne ryzyko prawne dla realizacji tego projektu w „modelu koncesyjnym”
lub w „modelu czystej koncesji”.
Nale y jednak zaznaczy , e mo liwa jest tu równie i inna interpretacja, zgodnie z któr zadanie
partnera prywatnego w ramach przedsi wzi cia nie b dzie polega na wynajmie „nieruchomo ci”
(w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomo ciami, odwo uj cej si w tym wzgl dzie do definicji
zawartych w kodeksie cywilnym), lecz na wynajmie niewyodr bnionych prawnie lokali
mieszkalnych (nie stanowi cych odr bnej w asno ci). W takim przypadku powierzenie partnerowi
prywatnemu mo liwo ci wynajmu lokali (z zastrze eniem, e nie b
one wyodr bnione prawnie
jako odr bne nieruchomo ci)nie naruszy zakazu ustanowionego w art. 25 ust. 3 ustawy o gospodarce
nieruchomo ciami, co umo liwi realizacj przedsi wzi cia w modelu koncesyjnym4.
4
W wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. Naczelny S d Administracyjny w Warszawie, I OSK 1752/10, stwierdzi , e u yte w
ustawie z 1997 r. o gospodarce nieruchomo ciami pojecie "nieruchomo ci" nale y interpretowa wed ug tre ci art. 46 § 1
strona 24 z 72
Nale y jednak e zwróci uwag , e istnienie mo liwych ró nych interpretacji sk ania do
zasygnalizowania ryzyka prawnego wi cego si z przedmiotowym przedsi wzi ciem.
rodkiem s
cym do eliminacji opisanego powy ej ryzyka mog oby by , w zakresie czynno ci
polegaj cych na wynajmie nieruchomo ci wchodz cych w sk ad gminnego zasobu nieruchomo ci,
przyj cie w umowie mi dzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym zastrze enia, e takiej
koncepcji, zgodnie z któr
sama umowa najmu lokalu by aby zawierana pomi dzy podmiotem
publicznym a lokatorem, jednak e w umowie znajdowa oby si zastrze enie, zgodnie z którym czynsz
i inne op aty zwi zane ze stosunkiem najmu by yby p atne przez lokatora bezpo rednio na rzecz
partnera prywatnego. Konstrukcja ta oparta by a by na instytucji „zastrze enia spe nienia wiadczenia
na rzecz osoby trzeciej” opisanej w art. 393 § 1 Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z tym przepisem: je eli
w umowie zastrze ono, e d
nik spe ni wiadczenie na rzecz osoby trzeciej, osoba ta, w braku
odmiennego postanowienia umowy, mo e
da bezpo rednio od d
nika spe nienia zastrze onego
wiadczenia. Zgodnie z § 2 przywo anego przepisu, zastrze enie takie nie mo e by odwo ane ani
zmienione, je eli osoba trzecia o wiadczy a którejkolwiek ze stron, e chce z zastrze enia skorzysta .
Wobec powy szego, w przypadku ewentualnego wyboru dla realizacji przedsi wzi cia „modelu
koncesyjnym” lub w „modelu czystej koncesji” w umowie z partnerem prywatnym nale oby
zawrze postanowienia w my l których Gmina Toru by aby podmiotem wynajmuj cym lokale
(oczywi cie partner prywatny zobowi zany by by do zapewnienia dost pno ci przez okres trwania
partnerstwa). Jednocze nie umowa winna by zawiera postanowienia zgodnie z którym podmiot
publiczny zobowi zany by by do zawierania umów z lokatorami, które zobowi zywa yby tych e
lokatorów, by jako najemcy spe niali swoje wiadczenie pieni ne na rzecz partnera prywatnego. W
zaprezentowanym uk adzie stosunek zap aty nast powa by mi dzy lokatorem a partnerem prywatnym.
Stosunek g ówny – najmu wi za by Gmin Toru z lokatorem, za stosunek waluty mia by miejsce
mi dzy lokatorem a partnerem prywatnym.
Przedstawione rozwi zanie pozwoli oby na niepopadanie w sprzeczno z art. 25 ust o gosp.
nieruchomo ciami w przypadku wyboru dla realizacji przedsi wzi cia „modelu koncesyjnym” lub w
„modelu czystej koncesji”. W takim powiem uk adzie wynagrodzeniem partnera prywatnego
pozostawa oby prawo do pobierania po ytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego.
Powy sza konstrukcja nie pozostaje tak e w sprzeczno ci z art. 7 ustawy o PPP ani
z art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o koncesji.
Wniosek: ustawa o gospodarce nieruchomo ciami nie stwarza adnych przeszkód prawnych
dla realizacji Przedsi wzi cia w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego lub koncesji.
k.c., co oznacza, e przepisy ustawy o gospodarce nieruchomo ciami maj zastosowanie wy cznie do nieruchomo ci
gruntowych oraz nieruchomo ci budynkowych i nieruchomo ci lokalowych, o ile stanowi odr bny przedmiot w asno ci.
W konsekwencji nie podlegaj tym przepisom czynno ci polegaj ce na wynajmie lokali lub powierzchni w budynkach, które
nie zosta y prawnie wyodr bnione i tym samym nie stanowi odr bnego przedmiotu w asno ci.
strona 25 z 72
Je eli chodzi o ustaw o ochronie praw lokatorów (…), to zgodnie z dyspozycj art. 4 ust. 3 tej e
ustawy Gmina wykonuje zadanie polegaj ce na zapewnieniu lokali s
cych do zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych, wykorzystuj c w tym celu mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Przez
mieszkaniowy zasób gminy nale y rozumie lokale stanowi ce w asno gminy albo gminnych osób
prawnych lub spó ek handlowych utworzonych z udzia em gminy, z wyj tkiem towarzystw
budownictwa spo ecznego, a tak e lokale pozostaj ce w posiadaniu samoistnym tych podmiotów.
Nawet gdyby w rezultacie konkretnych postanowie umowy w wspó pracy mi dzy podmiotem
publicznym a partnerem prywatnym zawartej w celu realizacji Przedsi wzi cia przyj , e w czasie jej
trwania lokale mieszkalne nie b
mie ci si w mieszkaniowym zasobie gminy, nale oby uzna ,
e zadanie zapewnienia lokali s
cych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jest realizowane
w „inny sposób”.
Wniosek: ustawa o ochronie praw lokatorów (…) nie stwarza adnych przeszkód prawnych
dla realizacji Przedsi wzi cia w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego lub koncesji.
4.2.3.
4.2.3.1.
CIWY MODEL PARTNERSTWA
WYBÓR MODELU PARTNERSTWA W
ZA
PRZEDSI WZI CIA
WIETLE PODSTAWOWYCH
Wybór jednego z opisanych w pkt. 1.5 niniejszej analizy modeli partnerstwa („czystej koncesji”,
„koncesyjnego”, „PZP”, lub opartego na art. 4 ust. 3 ustawy o PPP), zale y przede wszystkim od
za
tego przedsi wzi cia.
Za
enia dla Przedsi wzi cia b
cego przedmiotem opracowania s nast puj ce:
1) partner prywatny b dzie zobowi zany do dokonania i sfinansowania robót budowlanych
zmierzaj cych do wybudowania budynków komunalnych na przekazanej mu nieruchomo ci gminnej
na cele biurowe,
2) partner prywatny b dzie zobowi zany do zapewnienia dost pno ci przedmiotu partnerstwa oraz
jego utrzymania w nale ytym stanie przez okres trwania partnerstwa,
3) wst pne analizy finansowe wskaza y, e aby podmiot prywatny mia szans na odzyskanie
poniesionych nak adów w zak adanym horyzoncie trwania partnerstwa konstrukcja finansowa musi
bazowa na rycza towej p atno ci dokonywanej z bud etu miasta. Przyj cie powy szych wst pnych
za
wskazuje, i w analizowanym projekcie nie b dzie mo na stosowa modelu koncesyjnego,
4) wynagrodzeniem partnera prywatnego by yby p atno ci dokonywane przez miasto w formie op aty
za dost pno , jak równie , w cz ci: po ytki osi gane bezpo rednio od lokatorów, w postaci czynszu
najmu i innych op at zwi zanych ze stosunkiem najmu,
5) podmiot publiczny b dzie zobowi zany do wniesienia do partnerstwa sk adnika maj tkowego w
postaci nieruchomo ci, o której mowa wy ej w pkt. 1, a tak e, w zale no ci od wyniku negocjacji z
potencjalnym partnerem prywatnym, do dokonania odpowiedniej p atno ci.
Wniosek: Wst pnie mo na przyj , e za enia powy sze odpowiadaj za eniom „modelu
PZP”, którego istot jest, e wynagrodzenie partnera za wykonane roboty lub us ugi stanowi
przede wszystkim p atno sumy pieni nej ze strony podmiotu publicznego.
strona 26 z 72
4.2.3.2.
ATNO
PODMIOTU PUBLICZNEGO JAKO KRYTERIUM WYBORU
MODELU PARTNERSTWA
Uwagi ogólne
Pomimo uczynienia wy ej wskazanego za enia wst pnego rzecz wymaga jednak bardziej
szczegó owych rozwa , bowiem granica mi dzy modelem koncesyjnym a modelem PZP jest cz sto
trudna do wytyczenia.
Nadto (o czym mowa w dalszej cz ci opracowania), w niektórych przypadkach dopuszczalne jest
stosowanie „modelu czystej koncesji” nawet je eli p atno ci podmiotu publicznego przekraczaj 50%
warto ci poniesionych przez podmiot prywatny nak adów na realizacj przedsi wzi cia.
Szczególn uwag nale y zwróci na fakt, e w za eniach Przedsi wzi cia pojawia si mo liwo
dokonania p atno ci na rzecz partnera prywatnego. Realizacja tego za enia spowoduje niew tpliwie
przysporzenie maj tkowe na rzecz partnera prywatnego, które w pewnych warunkach mo e prowadzi
do wniosku, e dla Przedsi wzi cia w ciwy b dzie model PZP, a nie model koncesyjny.
W wietle art. 4 ust. 1 ustawy o PPP, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie
publiczno-prywatnym stosuje si przepisy ustawy o koncesji w sytuacji w której wynagrodzeniem
partnera prywatnego jest prawo do pobierania po ytków z przedmiotu partnerstwa publicznoprywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zap at sumy pieni nej.
Rodzi si pytanie o znaczenie u ytego przez ustawodawc w art. 4 ust. 1 ustawy o PPP sformu owania
„przede wszystkim”. Pos enie si powy szym sformu owaniem przez ustawodawc oznacza
konieczno wprowadzenia do planowania przedsi wzi cia partnerstwa elementów analizy ilo ciowej
odnosz cej si do cznej kwoty wynagrodzenia przypadaj cego partnerowi prywatnemu w ca ym
okresie trwania partnerstwa. Kryterium wyboru trybu partnera prywatnego jest zatem wysoko
szacowanych wp ywów partnera prywatnego z przedsi wzi cia. Jest zasadnym przyj cie wniosku, e
wobec takiej redakcji tre ci przepisu, do wyboru partnera prywatnego w ciwym b dzie
zastosowaniem „modelu koncesyjnego” w sytuacji w której mniejszo wynagrodzenia – mniej ni
50% pochodzi b dzie z p atno ci podmiotu publicznego.
Zgodnie z powszechnymi pogl dami doktryny, w przypadku wyboru modelu koncesyjnego p atno
strony publicznej nie mo e zmienia „natury” umowy o koncesj i pokrywa winna tylko cz
kosztów wzniesienia lub utrzymania infrastruktury. W odmiennym przypadku mamy do czynienia nie
z koncesj , lecz zamówieniem publicznym.
Pogl d ten znalaz swoje odzwierciedlenie w art. 1 ust. 3 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub
us ugi, zgodnie z którym „P atno koncesjodawcy na rzecz koncesjonariusza nie mo e prowadzi do
odzyskania ca ci zwi zanych z wykonywaniem koncesji nak adów poniesionych przez
koncesjonariusza. Koncesjonariusz ponosi w zasadniczej cz ci ryzyko ekonomiczne wykonywania
koncesji.”
W wietle pogl dów doktryny, „je eli p atno podmiotu publicznego b dzie sta a i niezale na od
efektywnego popytu ze strony u ytkowników lub pokrywa b dzie zmiany w popycie, nie b dzie mo na
takiej umowy nazwa koncesj . P atno nie mo e przy tym zniwelowa obowi zku pokrycia przez
koncesjonariusza kosztów wykonania koncesji (inwestycyjnych i eksploatacyjnych). Je eli, np.
zamawiaj cy pokrywa by ca
wydatków zwi zanych ze wzniesieniem infrastruktury i jej
strona 27 z 72
utrzymania, lub ca
kosztów wiadczenia okre lonej us ugi, to takiej umowy nie b dzie mo na
nazwa , odpowiednio, koncesj na roboty budowlane lub koncesj na us ugi. B dziemy mieli do
czynienia wówczas de facto z odr bnymi zamówieniami na roboty budowlane i koncesj na us ugi w
pierwszym przypadku, lub tylko zamówieniem publicznym w przypadku drugim”5.
Zwi zanie wysoko ci p atno ci z nak adami na przedmiot koncesji oznacza, e niezale nie od tytu u
prawnego p atno ci, ca
wynagrodzenia wyp aconego bezpo rednio przez podmiot publiczny w
okresie trwania umowy musi by ni sza ni wysoko poniesionych przez koncesjonariusza nak adów.
Je eli p atno
okre lona w umowie b dzie na poziomie w ca ci pokrywaj cym nak ady
(inwestycyjne i eksploatacyjne) lub przekraczaj cym je, wówczas b dzie to zwyk e zamówienie
publiczne, a nie koncesja.
Wynika z powy szego, e w modelu koncesyjnym p atno podmiotu publicznego nie mo e
prowadzi do odzyskania ca ci zwi zanych z wykonywaniem koncesji nak adów poniesionych
przez podmiotu prywatnego.
Powy sze stwierdzenie nie wystarczy jednak za wniosek ko cowy analizy w omawianym zakresie. W
literaturze przedmiotu panuje zgoda, i zdania pierwsze i drugie art. 1 ust. 3 ustawy o koncesji na
roboty budowlane lub us ugi nale y traktowa
cznie, co oznacza, e dyspozycj , w my l której
atno podmiotu publicznego nie mo e prowadzi do odzyskania ca ci nak adów przez partnera
prywatnego, nale y uzupe ni o dyspozycj jeszcze jedn , z której wynika, e immanentn cech
koncesji jest stan, w którym to koncesjonariusz (partner prywatny) ponosi musi wi ksz ryzyko
ekonomiczne przedsi wzi cia w zasadniczej cz ci.
Uznaje si , e ryzyko ekonomiczne w wy ej powo anym rozumieniu to stan niepewno ci
przedsi biorcy (koncesjonariusza), co do osi gni cia odpowiedniej stopy zwrotu inwestycji, w
szczególno ci pokrycia ca ci nak adów na przedmiot koncesji. Ryzyko ekonomiczne obejmowa
dzie przede wszystkim niepewno , odno nie faktycznego poziomu popytu na us ug (b
przedmiotem koncesji). W jego zakresie mie ci b
si takie zdarzenia przysz e i niepewne, jak:
pojawienie si konkurencji, cykliczno popytu, zmiany cen, zastosowanie przestarza ych technologii,
pojawienie si nowych trendów rynkowych, itp.
Skoro zasada dotycz ca ryzyka ekonomicznego, nakazuj ca poniesienie wi kszej cz ci tego ryzyka
przez partnera prywatnego, jest bezpo rednio powi zane z poziomem p atno ci podmiotu publicznego,
to nale y uzna , e
atno ci podmiotu publicznego znacz co przekraczaj ce warto
poniesionych (ponad 50%) przez podmiot prywatny nak adów b dzie w nadmiernym stopniu
zdejmowa z koncesjonariusza ryzyko ekonomiczne realizacji koncesji.
Wynika st d, e je li przewidywana p atno koncesjonariusza b dzie wi ksza, ani eli 50%
przewidywanych nak adów podmiotu prywatnego na przedsi wzi cie, to w takim razie w ciwy
dla danego przedsi wzi cia b dzie model PZP, a nie model koncesyjny.
Ze wzgl du na fakt, e do tych dwóch modeli Partnerstwa stosuje si dwa ró ne tryby prawne wyboru
partnera (art. 4 ustawy o koncesji), to nale y w sposób niezwykle precyzyjny ju z góry okre li
szacunkow warto nak adów i ewentualnych p atno ci podmiotu publicznego, a nade wszystko –
ustali , jakie elementy bierze si pod uwag przy okre leniu tego typu p atno ci.
5
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE, PORADNIK, Praca zbiorowa pod redakcj : Bartosza Korbusa,
Warszawa 2010, str. 50.
strona 28 z 72
Nale y przy tym, poczyni jeszcze kilka uwag, szczególnych odnosz cych si do modelu „czystej
koncesji”, tzn. do procedury opartej wy cznie na przepisach ustawy o koncesji (bez uwzgl dnienia
przepisów ustawy o PPP). Zgodnie z pogl dami cz ci doktryny, na gruncie ustawy o koncesji, brak
jest wyra nie sformu owanych podstaw prawnych do wyznaczenia sztywnego kryterium 50% udzia u
atno ci koncesjodawcy w finansowaniu koncesji jako kryterium odró niaj cego koncesj od
zamówienia publicznego.
Ustalenie takiego kryterium wymaga oby wyra nej wypowiedzi samego ustawodawcy, który
pos uguje si jednak ogóln formu (klauzul generaln ) zasadniczego ryzyka ekonomicznego6.
Wobec powy szego, bez wzgl du na to, czy udzia p atno ci koncesjodawcy w finansowaniu koncesji
przekracza poziom 50%, czy te nie, aktualna jest potrzeba badania istnienia zasadniczego ryzyka
ekonomicznego po stronie koncesjonariusza. W literaturze przedmiotu podkre la si , e zawsze gdy
atno koncesjodawcy ma pokry ponad 50% nak adów zwi zanych z koncesj konieczne jest
wykazanie okoliczno ci zwi zanych z jej realizacj , które b
uzasadnia y stwierdzenie, e
zasadnicze ryzyko ekonomiczne nadal spoczywa po stronie koncesjonariusza. Co za tym idzie, w
oparciu o „modelu czystej koncesji” nie b dzie mo na realizowa tych projektów, w których p atno
koncesjodawcy pokryje w ca ci lub w zdecydowanej cz ci nak ady koncesjonariusza (jak ma to
miejsce w przypadku przedmiotowego Przedsi wzi cia), co spowoduje równie , e ryzyko
ekonomiczne koncesjonariusza b dzie nieznaczne7.
Wniosek: Na podstawie dotychczasowych rozwa
mo na przyj , e adekwatnym dla
przedmiotowego przedsi wzi cia jest stosowania „modelu PZP”, którego istot jest, e
wynagrodzenie partnera za wykonane roboty lub us ugi stanowi przede wszystkim p atno
sumy pieni nej ze strony podmiotu publicznego.
4.2.3.3.
ATNO CI PODMIOTU PUBLICZNEGO
Przyjmuje si , e jako p atno podmiotu publicznego traktuje si wszelkie wiadczenia, które
stanowi zap at za wykonane przez podmiot prywatny roboty lub us ugi, niezale nie od ich formy, tj.
w szczególno ci:
atno bezpo redni ,
dop at do ceny,
zap at za nabycie przez podmiot publiczny cz
us ug w ramach koncesji (np. bilety na
basen dla uczniów szkó publicznych, cz
miejsc parkingowych na parkingu, prawo do
organizacji okre lonej liczby imprez masowych na b cym przedmiotem koncesji stadionie
sportowym, najem cz ci budynku na lokale komunalne).
Komisja Europejska w swoich Wytycznych8 wymienia równie :
bie ce p atno ci na pokrycie kosztów operacyjnych zwi zanych z bie
realizacj zada ;
6
Tak: Marcin Bejm, dr Piotr Bogdanowicz, Pawe Piotrowski, dr Magdalena S ok-Wódkowska w: Ustawa o koncesji na
roboty budowlane lub us ugi. Komentarz Rok wydania: 2011Wydawnictwo: C.H. Beck Wydanie: 1
7
8
Ibid.
Wytyczne dotycz ce udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Bruksela 2003, (EC 2003)
strona 29 z 72
pokrywanie kosztów finansowych (np. dop aty do oprocentowania kredytu), w tym
kompensowanie zobowi za podatkowych;
subsydiowanie przep ywu dochodów (dotacyjne stymulowanie ceny);
obejmowanie przez sektor publiczny udzia u w realizowanych przedsi wzi ciach;
udzielanie pomocy publicznej.
Jako p atno podmiotu publicznego nie traktuje si wniesienia wk adu w asnego do przedsi wzi cia.
Fakt wniesienia sk adnika maj tkowego, ani sposób jego wniesienia (np. sprzeda , dzier awa lub
yczenie nieruchomo ci przez podmiot publiczny na czas realizacji przedsi wzi cia – art. 9 ust. 1
ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym) nie b
wi c wa
na wyborze modelu partnerstwa.
Odnosz c powy sze do omawianego Przedsi wzi cia nale y stwierdzi , e jako p atno
potraktowa p atno bezpo redni Podmiotu Publicznego.
4.2.3.4.
nale y
NAK ADY PARTNERA PRYWATNEGO
Ustawa mówi o „nak adach zwi zanych z wykonywaniem koncesji”, nie tylko o „nak adach na roboty
budowlane” lub „nak adach na g ówny przedmiot koncesji”.
Jako nak ad nale y zatem uzna wszelkie rodzajów kosztów, które wi
si z realizacj koncesji, nie
tylko koszty inwestycyjne, lecz równie koszty eksploatacyjne.
Do kosztów inwestycyjnych nale w szczególno ci: koszty nabycia dzia ki budowlanej, koszty
przygotowania dzia ki i uzbrojenia terenu, op aty adiacenckie, koszty budowy i wyko czenia, koszty
urz dze technicznych i instalacji, wewn trznych oraz zewn trznych, urz dze umo liwiaj cych
ytkowanie zgodnie z przeznaczeniem zrealizowanej inwestycji budowlanej, dodatkowe koszty
budowy, takie jak: inwestorskie, planowania przestrzennego, dokumentacji projektowej, ekspertyz i
doradztwa partnera, kierowania budow i jej rozliczania, nadzoru, a tak e koszty finansowe
(zaci gni te kredyty, odsetki), jak równie ró nego rodzaju zobowi zania publicznoprawne powsta e
w procesie budowlanym (np. podatek VAT naliczony i zap acony w zwi zku z realizacj inwestycji, o
ile nie podlega on zwrotowi lub odliczeniu od nale nego podatku VAT.
W grupie kosztów eksploatacyjnych znajduj si w szczególno ci: koszty bie ce zwi zane z
ponoszeniem wydatków na utrzymanie przedmiotu koncesji w stanie niepogorszonym (remonty,
naprawy, bie ce konserwacje), wynagrodzeniem obs ugi, pracowników, dostosowywaniem
przedmiotu koncesji do nowych standardów oraz wymogów technicznych, zap ata za us ugi zwi zane
z funkcjonowaniem przedmiotu koncesji (np. op aty za elektryczno , gaz, wod , wywóz nieczysto ci,
itp.), czy wydatki zwi zane z zarz dzaniem. B
to tak e ci ary publicznoprawne (podatki i op aty)
i prywatnoprawne (np. czynsz za dzier awiony pod realizacj przedmiotu koncesji grunt).
Dla analizowanego Przedsi wzi cia koszty inwestycyjne zosta y oszacowane na poziomie oko o 17,7
mln PLN netto dla budowy dwóch budynków 4-klatkowych o cznej powierzchni mieszka
wynosz cej 5 688 m2 wraz z niezb dn infrastruktur techniczn (wariant pierwszy). Natomiast dla
wariantu drugiego obejmuj cego budow jedenastu budynków komunalnych o cznej powierzchni
mieszka wynosz cej 28943 m2 szacowane nak ady wynosz 81 mln PLN netto.
strona 30 z 72
4.2.4.
SPÓ KA
CELOWA
PARTNERSTWA
JAKO
MO LIWA
FORMA
REALIZACJI
Polskie regulacje prawne dotycz ce partnerstwa publiczno-prywatnego przewiduj nast puj ce dwie
ówne formy wspó dzia ania podmiotu publicznego i prywatnego:
1) forma „zwyk ego PPP”, oparta na zawartej w wyniku przeprowadzenia post powania umowie
zobowi zaniowej, bez tworzenia odr bnej struktury – spó ki celowej o mieszanym kapitale,
2) forma PPP oparta na zawartej w wyniku przeprowadzenia post powania umowie przewiduj cej
mo liwo utworzenia spó ki celowej o mieszanym publiczno-prywatnym kapitale (art. 14 ustawy o
PPP).
Ustawa nie narzuca, w jakiej sytuacji w ciwe jest powo anie spó ki celowej, a jakiej forma zwyk ego
stosunku zobowi zaniowego. Wybór ten zale y wi c od decyzji podmiotu publicznego, podj tej na
podstawie racjonalnych kryteriów.
Kryteriami takimi s w szczególno ci:
a) dopuszczalno powo ania spó ki celowej stosownie do ustaw reguluj cych ustrój i zasady
dzia ania danego podmiotu publicznego,
b) rodzaj przedsi wzi cia i sposobu jego finansowania,
c) konkretne potrzeby (cele), jakie wspó praca ma zaspokaja ,
d) ustalenie, na której ze stron partnerstwa (publicznej czy prywatnej) ma spoczywa zasadnicza
cz
zada i ryzyk (która ze stron ma wi ksz zdolno nale ytego wykonania zada i
minimalizowania ryzyk zwi zanych z przedsi wzi ciem).
e) atrakcyjno danej formy PPP dla potencjalnego partnera prywatnego.
Oczywi cie pierwszym i zasadniczym kryterium jest kryterium wymienione jako pierwsze, tj. prawna
dopuszczalno realizacji partnerstwa w postaci Spó ki celowej.
Sama ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym zawiera w art. 14 jedynie ograniczenie co do
rodzaju spó ek, które mog zosta utworzone w celu realizacji przedsi wzi cia. Dopuszczalne jest
jedynie utworzenie spó ek kapita owych, a tak e spó ki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej.
Nie s dopuszczalne równie i inne typy spó ek handlowych. Zdaniem przewa aj cej cz ci doktryny
nie jest dopuszczalne równie dopuszczalne utworzenie spó ki cywilnej, cho pogl d taki mo e budzi
kontrowersje.
Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym nie tworzy natomiast adnych ogranicze co do rodzaju
zada , które mog yby by realizowane w formie spó ki celowej utworzonej na mocy art. 14 ustawy o
partnerstwie publiczno-prywatnym.
Nie oznacza to jednak, e ogranicze takich w ogóle nie ma. Odwo uj c si do rozwa
zawartych
wy ej w pkt. 2.2. nale y stwierdzi , e zastosowanie znajd tu inne obowi zuj ce przepisy prawa
reguluj ce dzia alno podmiotu publicznego (w tym wypadku: gminy), albo reguluj ce szczegó owo
realizacj zadania, które ma by powierzone partnerowi prywatnemu.
W omawianym wypadku w gr wchodz przede wszystkim przepisy Rozdzia u 3 ustawy o gospodarce
komunalnej, a w szczególno ci jej art. 9 i 10, które brzmi nast puj co:
Art. 9. 1. Jednostki samorz du terytorialnego mog tworzy spó ki z ograniczon odpowiedzialno ci
lub spó ki akcyjne, a tak e mog przyst powa do takich spó ek.
strona 31 z 72
2. Jednostki samorz du terytorialnego mog tak e tworzy spó ki komandytowe lub komandytowoakcyjne, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publicznoprywatnym.
Art. 10. 1. Poza sfer u yteczno ci publicznej gmina mo e tworzy spó ki prawa handlowego i
przyst powa do nich, je eli cznie zostan spe nione nast puj ce warunki:
1)
istniej niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorz dowej na rynku lokalnym;
2)
wyst puj ce w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wp ywa ujemnie na poziom
ycia wspólnoty samorz dowej, a zastosowanie innych dzia
i wynikaj cych z
obowi zuj cych przepisów rodków prawnych nie doprowadzi o do aktywizacji gospodarczej,
a w szczególno ci do znacznego o ywienia rynku lokalnego lub trwa ego ograniczenia
bezrobocia.
2. Poza sfer u yteczno ci publicznej gmina mo e tworzy spó ki prawa handlowego i przyst powa
do nich równie wówczas, je eli zbycie sk adnika mienia komunalnego mog cego stanowi wk ad
niepieni ny gminy do spó ki albo te rozporz dzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy
powa
strat maj tkow .
3. Ograniczenia dotycz ce tworzenia spó ek prawa handlowego i przyst powania przez gmin do nich,
o których mowa w ust. 1 i 2, nie maj zastosowania do posiadania przez gmin akcji lub udzia ów
spó ek zajmuj cych si czynno ciami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz dzia alno ci doradcz ,
promocyjn , edukacyjn i wydawnicz na rzecz samorz du terytorialnego, a tak e innych spó ek
wa nych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych dzia aj cych w formie spó ki kapita owej.
4. Poza sfer u yteczno ci publicznej województwo mo e tworzy spó ki prawa handlowego na
zasadach i w formach okre lonych w ustawie o samorz dzie województwa.
Z powy szych przepisów wynika, e tworzenie i przyst powanie spó ek przez gmin jest dozwolone
bez przeszkód tylko wówczas, gdy przedmiotem dzia alno ci takiej spó ki b
zadania z zakresu
sfery u yteczno ci publicznej.
Ju wy ej wskazano, zadania obj te analizowanym Przedsi wzi ciem le
publicznej, co oznacza, e utworzenie spó ki jest dopuszczalne.
w sferze u yteczno ci
Wynika z powy szego, e ze wzgl du na tre art. 9 i 10 ustawy o gospodarce komunalnej dla
analizowanego Przedsi wzi cia jest mo liwe utworzenie spó ki celowej.
Model ten cechowa by si nast puj cymi za
1)
2)
3)
4)
eniami:
Miasto i partner prywatny, w wyniku przeprowadzenia post powania, zawieraj spó
celow
(art. 14 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym) – strony mog tu utworzy spó
kapita ow lub spó
komandytow albo komandytowo-akcyjn (w której Miasto nie mog oby
by komplementariuszem).
Miasto wnosi do spó ki aport niepieni ny w postaci nieruchomo ci gruntowej, na której maj
by posadowione domy mieszkalne. Partner prywatny wnosi wk ad gotówkowy – w postaci
rodków pieni nych w wysoko ci wystarczaj cej na budow domów mieszkalnych. Udzia y
w spó ce s obejmowane w stosunku do warto ci wniesionych wk adów.
Nieruchomo stanowi przez okres trwania partnerstwa w asno Spó ki.
Spó ka zajmuje si zaprojektowaniem i budow domów mieszkalnych na nieruchomo ci, zgodnie
z okre lonymi standardami. Spó ka wyst puje w charakterze inwestora. Na budow przeznaczone
rodki pochodz ce z wk adu gotówkowego partnera prywatnego.
strona 32 z 72
5)
Spó ka zobowi zana jest do bie cej eksploatacji budynków mieszkalnych przez okres trwania
partnerstwa, w tym do dokonywania niezb dnych remontów, napraw, utrzymania czysto ci i
porz dku,
6) Spó ka jest uprawniona i zobowi zana do zawierania umów najmu lokalu z osobami
skierowanymi przez Miasto wed ug zasad okre lonych prawem lokalnym,
7) Spó ka jest uprawniona do zbierania na w asny rachunek czynszów od najemców lokali,
w stawce okre lonej prawem lokalnym;
8) Zysk spó ki jest wyp acany (w zale no ci od przyj tego modelu finansowego) albo wspólnikom
wed ug ich udzia ów, albo tylko partnerowi prywatnemu.
9) Strata spó ki pokrywana jest (w zale no ci od przyj tego modelu finansowego) albo przez
wspólników w stosunku do ich udzia ów, albo jedynie przez podmiot publiczny.
10) Po zako czeniu umowy nieruchomo zostanie przekazana Miastu, w stanie niepogorszonym,
z uwzgl dnieniem jego zu ycia wskutek prawid owego u ywania,
Do modelu tego mo na wnie
1)
2)
3)
4)
5)
4.3.
nast puj ce uwagi:
utworzenie spó ki prawa handlowego dla realizacji projektu i wniesienie aportem nieruchomo ci
przez Gmin do tej spó ki powoduje, e projekt pozbawiony zostaje ryzyka naruszenia zakazu, o
którym mowa w art. 25 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomo ciami, bowiem przedmiotem
wynajmu jest nieruchomo nie nale ca do gminnego zasobu nieruchomo ci,
utworzenie spó ki celowej o kapitale mieszanym powoduje, e zobowi zania wynikaj ce z
umowy o partnerstwie b
neutralne z punktu widzenia d ugu publicznego. Zgodnie bowiem z
art. 9 pkt. 14) ustawy o finansach publicznych, spó ek prawa handlowego nie zalicza si do
podmiotów sektora finansów publicznych. Teza taka jest powszechnie przyjmowana w
pi miennictwie, wymaga jednak jeszcze do dok adnej analizy, zw aszcza w kontek cie art. 4
ustawy o finansach publicznych. Ponadto wydatki poniesione na wniesienie wk adów do spó ek
prawa handlowego, w my li ustawy o finansach publicznych (art. 236 ust. 4) stanowi wydatki
maj tkowe bud etu jednostki samorz du terytorialnego, co b dzie mia o w przysz ci istotne
znaczenie na limit obs ugi zad enia takiej jednostki.
przed wybraniem tego modelu konieczne jest precyzyjne okre lenie modelu finansowego dla
spó ki, zw aszcza w kontek cie ustalenia zasad wyp aty dywidendy dla stron, pokrywania strat,
oraz przysz ego podzia u maj tku spó ki po jej rozwi zaniu. Nale y zauwa , e co do zasady
przedsi wzi cie utrzymywane jedynie z czynszów najemców lokali komunalnych jest
deficytowe. Wi cej ni prawdopodobnym jest, e spó ka b dzie ponosi a straty. Konieczne jest
zatem ustalenie zasad dofinansowania spó ki przez podmiot publiczny oraz zasad, wed ug
których podmiot prywatny odniesie korzy pomimo ponoszenia przez spó
strat – czy to
poprzez niezale
p atno , czy te poprzez wi kszy udzia w maj tku spó ki po jej rozwi zaniu.
Pod uwag nale y wzi równie „podwójne opodatkowanie” dochodów partnera prywatnego
cego wspólnikiem spó ki kapita owej – spó ka kapita owa obowi zana b dzie uiszcza
podatek CIT, za partner, jako jej wspólnik, podatek od dywidendy.
utworzenie spó ki zwi kszy koszty obs ugi przedsi wzi cia, bowiem konieczne b dzie ustalenie
jej formalnych struktur (organów spó ki, zw aszcza zarz du i rady nadzorczej).
ciwy wariant partnerstwa
Ustalenie, w my l którego Przedsi wzi cie powinno by realizowane w modelu „PZP” (pomijaj c
sygnalizowan mo liwo realizacji przedsi wzi cia w formie spó ki celowej) nie wyczerpuje jeszcze
w ca ci analizy maj cej na celu wyja nienie zasad dzia ania danego przedsi wzi cia.
strona 33 z 72
Zasady partnerstwa, w tym równie w ramach modelu koncesyjnego, mog bowiem zosta ustalone
elastycznie przez strony, wed ug za
, które w systematyce prawa europejskiego jak i w polskiej
doktrynie prawniczej zosta y uj te w nast puj cych wariantach9:
1) BOT (Build-Operate-Transfer) – buduj, eksploatuj, przeka – inwestor prywatny buduje obiekt,
eksploatuje go, a nast pnie, po wyga ni ciu umowy, przekazuje partnerowi publicznemu.
2) DBFO (Design-Build-Finance-Operate) – projektuj, buduj, finansuj i eksploatuj – partner
prywatny projektuje stosown infrastruktur , finansuj c samodzielnie prace konstrukcyjne i
projektowe. Partner prywatny równie eksploatuje obiekt przez czas okre lony w umowie, a po jej
wyga ni ciu – przekazuje obiekt podmiotowi publicznemu.
3) BOO (Build-Own-Operate) – buduj, posiadaj i eksploatuj – W ramach kontraktu tego typu na
sektorze prywatnym spoczywa wybudowanie obiektu. W asno wbudowanej infrastruktury znajduje
si przy partnerze prywatnym, który jest równie operatorem – to on eksploatuje infrastruktur
i pobiera wynagrodzenie od u ytkowników.
4) BTL (Build-Transfer-Lease) – buduj, przeka , dzier aw – podmiot prywatny finansuje i realizuje
inwestycj , bior c na siebie ryzyko z tym zwi zane. Po wybudowaniu obiektu, prawo w asno ci
zostaje przekazane stronie publicznej, a podmiot prywatny zajmuje si eksploatacj obiektu w imieniu
strony publicznej na mocy dzier awy.
4.3.1.
WYBÓR WARIANTU PARTNERSTWA
Wybór jednego z wariantów przedstawionych powy szej zale y od ustalenia za
przynie realizacja przedsi wzi cia, które zosta y omówione w dalszej kolejno ci.
4.3.2.
i celów, które ma
USTALENIE,
CZY PARTNER
B DZIE
ZOBOWI ZANY
DOKONANIA
ROBÓT
BUDOWLANYCH
ZWI ZANYCH
ADAPT ACJ ISTNIEJ CEJ INFRASTRUKTURY.
DO
Z
Odpowied na to pytanie jest oczywi cie pozytywna, wynika bowiem z ustalonych i
przeanalizowanych wcze niej ogólnych za
Przedsi wzi cia.
9
W tek cie opracowania zosta y przedstawione te warianty, które s odpowiednie dla modelu koncesji na roboty budowlane.
Poza nimi doktryna wyró nia równie inne warianty partnerstwa, które jednak s odpowiednie dla innych modeli
partnerstwa. Wariantami takimi s :
Umowy o wiadczenie us ug - umowy, na mocy których partnerzy prywatni zobowi zuj si do wiadczenia okre lonych
us ug sk adaj cych si na przedsi wzi cie (koncesja na us ugi lub model PZP zak adaj cy wiadczenie us ug za
wynagrodzeniem).
Kontrakty o zarz dzanie (i obs ug infrastruktury) – Operation and Management Contracts. - partner prywatny
przejmuje odpowiedzialno za zarz dzanie ca ci przedsi wzi cia, przejmuj c kontrol procesu wiadczenia us ug, w tym
równie eksploatacj i obs ug wykorzystywanej do tego infrastruktury. wynagradzany w ramach sta ego wynagrodzenia.
strona 34 z 72
4.3.3.
USTALENIE ZAKRESU ZADA
ROBÓT BUDOWLANYCH.
PARTNERA W CZ
CI DOTYCZ CEJ
Za eniem analizowanego Przedsi wzi cia jest takie ukszta towanie zada partnera prywatnego, by
by on zobowi zany do kompleksowej realizacji tej cz ci przedsi wzi cia, która polega na budowie
budynków komunalnych. Partner prywatny b dzie przy tym zobowi zany do zachowania ustalonego z
góry przeznaczenia nieruchomo ci, oraz do zachowania minimalnych wymaga w zakresie
funkcjonalno ci, które stanowi b
opis przedmiotu partnerstwa.
Co za tym idzie, w chwili rozpocz cia post powania o zawarcie umowy o partnerstwie brak b dzie
szczegó owej dokumentacji, w tym projektu architektoniczno-budowlanego okre laj cego dok adny
sposób wykonania adaptacji. To partner prywatny zobowi zany b dzie do stworzenia tego projektu i
do uzyskania wszelkich dokumentów formalno-prawnych koniecznych dla procesu inwestycyjnego.
Za enie takie jest zgodne z prawem (art. 7 ust. 2 pkt. 3 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub
us ugi w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym) oraz racjonalne, bowiem
pozwala ono na pozostawienie partnerowi pewnej swobody w realizacji inwestycji, stosownie do
przewidzianych w przysz ci dochodów.
4.3.4.
USTALENIE, CZY PARTNER PRYWATNY B DZIE W
CICIELEM
INFRASTRUKTURY B
CEJ PRZEDMIOTEM EKSPLOATACJI W
RAMACH PARTNERSTWA
Z uwagi na za enie realizacji przedmiotowego Przedsi wzi cia w oparciu o ramy wyznaczone przez
ustaw o partnerstwie publiczno-prywatnym, mo liwe jest ukszta towanie tre ci partnerstwa, zgodnie
z któr nieruchomo w zwi zku z realizacj partnerstwa zostaje sprzedana partnerowi prywatnemu
(art. 9 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym). Jak wy ej wskazano, sprzeda mo e
nast pi w trybie bezprzetargowym (art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomo ciami).
Nale y przyj , e dla realizacji omawianego Przedsi wzi cia nie jest konieczna sprzeda tej
nieruchomo ci na rzecz partnera prywatnego, ze wzgl dów nast puj cych:
sprzeda nieruchomo ci spowoduje znacz cy wzrost obci enia finansowego partnera
prywatnego, który znacznie pogorszy warunki realizacji przedsi wzi cia i mo e spowodowa
znacz cy spadek jego atrakcyjno ci,
sprzeda nieruchomo ci wi e si z dodatkowymi formalno ciami i kosztami ubocznymi
(konieczno sporz dzenia operaty szacunkowego, obs uga notarialna),
po ustaniu partnerstwa konieczne b dzie zwrotne przeniesienie w asno ci nieruchomo ci
przez partnera prywatnego na rzecz podmiotu publicznego, oraz dokonanie zwi zanych z tym
rozlicze na zasadach okre lonych w 9 ust. 2 i 3 oraz art. 11 ustawy o partnerstwie publicznoprywatnym ,
mo liwe jest takie ukszta towanie obowi zków obligacyjnych partnera prywatnego, by by on
zobowi zany do wykonywania wszystkich obowi zków w ciciela nieruchomo ci, jako jej
posiadacz, bez konieczno ci przenoszenia na niego w asno ci nieruchomo ci.
Jako rozwi zanie rekomendowane nale oby tu raczej przyj przekazanie partnerowi prywatnemu
nieruchomo ci w drodze bezp atnego u yczenia, co jest prawnie dopuszczalne na zasadzie art. 9 ust. 1
ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i art. 13 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomo ciami.
Takie rozwi zanie ma przede wszystkim t zalet , e nie obci a finansowo partnera prywatnego, co
pozwala na takie ukszta towanie przedsi wzi cia, które b dzie atrakcyjne dla potencjalnych
kandydatów.
strona 35 z 72
W wietle art. 11 ustawy o PPP zasad jest, e przedmiot partnerstwa po zako czeniu umowy
przekazywany jest podmiotowi publicznemu. Nie wyklucza to jednak mo liwo ci innego
uregulowania
kwestii
losów
sk adnika
maj tkowego
w
umowie
o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przedmiot partnerstwa b dzie móg zatem pozosta w r kach
partnera prywatnego. Dopuszczalne b dzie tak e przekazanie sk adnika maj tkowego na rzecz
samorz dowej osoby prawnej lub spó ki handlowej z wi kszo ciowym udzia em jednostki samorz du
terytorialnego.
4.3.5.
SPOSÓB FINANSOWANIA INWESTYCJI.
Zgodnie z ogólnymi za eniami inwestycja ma zosta sfinansowania w przewa aj cej cz ci ze
rodków partnera prywatnego, przy czym zak ada si równie finansowanie zewn trzne, które
zostanie zapewnione na skutek stara samego partnera prywatnego. Zak ada si przy tym, e partner
prywatny odzyska poniesione w celu realizacji umowy koszty z wp ywów eksploatacyjnych od
przysz ych u ytkowników zaadaptowanej infrastruktury.
Skoro wi c z za
wynika, e Partner ma by odpowiedzialny za dokonanie robót
budowlanych zwi zanych z adaptacj istniej cej infrastruktury, b dzie odpowiedzialny za
zaprojektowanie i kompleksowe wykonanie takich robót, oraz b dzie zobowi zany do
zapewnienia dost pno ci obiektu, to wynika z powy szego, e wariantem najbardziej
odpowiednim dla analizowanego Przedsi wzi cia jest model PZP, wariant DBFO (Design-BuildFinance-Operate).
4.4.
PROCEDURA WYBORU PARTNERA PRYWATNEGO
Ze wzgl du na fakt, e wynagrodzeniem partnera b dzie p atno ze strony podmiot publicznego,
wyboru partnera nale y dokona stosuj c przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004r Prawo zamówie
publicznych (Dz. U. 2013 poz. 907 t.j.), z uwzgl dnieniem przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008
r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z dnia 5 lutego 2009 r. nr 19. poz. 100).
Oznacza to, e procedura wyboru partnera przebiega b dzie tak jak w przypadku procedury wyboru
oferty najkorzystniejszej w post powaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Jednak e dokonuj c
wybory oferty partnera prywatnego nale y obligatoryjnie uwzgl dni tak e, poza cen , nast puj ce
kryteria:
1) podzia zada i ryzyk zwi zanych z przedsi wzi ciem pomi dzy podmiotem publicznym i
partnerem prywatnym (co mo e oznacza tak e punktowanie deklarowanego rozmiaru udzia u
partnera prywatnego w poszczególnych obszarach ryzyk);
2) terminy i wysoko przewidywanych p atno ci lub innych wiadcze podmiotu publicznego
(które s przewidziane w ramach przyj tego modelu partnerstwa);
Ze wzgl du na przedmiot partnerstwa, spo ród mo liwych do zastosowania fakultatywnych kryteriów,
o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o PPP , w ciwymi do zastosowania wydaj sie by te które
odnosz sie do:
1) stosunku wk adu w asnego podmiotu publicznego do wk adu partnera prywatnego;
2) kryteria odnosz ce sie bezpo rednio do przedmiotu przedsi wzi cia, w szczególno ci jako ,
funkcjonalno , parametry techniczne, poziom oferowanych technologii, koszt utrzymania, serwis.
strona 36 z 72
Zastosowanie b dzie mia zakaz wynikaj cy z ustawy p.z.p. oceniania oferty wykonawców na
podstawie w ciwo ci wykonawcy a w szczególno ci jego wiarygodno ci ekonomicznej, technicznej
lub finansowej (Art. 91 ust. 3 p.z.p.).
Spo ród trybów wyboru wykonawcy o których mowa w rozdziale3 dzia u II ustawy p.z.p., z uwagi na
specyfik przedmiotu zamówienia a tak e katalog przes anek ich stosowania, mo liwymi do
zastosowania do wyboru partnera prywatnego s negocjacje z og oszeniem oraz dialog konkurencyjny
(odpowiednio art.54 oraz 60a p.z.p.) Z uwagi na z ono
przedmiotu zamówienia, konieczno
szacowania ryzyka w d ugoterminowej perspektywie, tryby nie zawieraj ce elementu negocjacji a
zatem niepozwalaj ce na wystarczaj ce szerokie uwzgl dnienie postulatów wykonawców w opisie
przedmiotu zamówienia, s nieprzystaj ce do specyfiki przedsi wzi typu PPP.
Tryby inne ni , podstawowe, co wynika regu y wyra onej w art. 10 p.z.p., mog by zastosowane
tylko w przypadkach zaistnienia przes anek okre lonych w ustawie. Na podstawie art. 55 ust.1 pkt. 2
oraz 3 p.z.p. negocjacje z og oszeniem, mo liwe s do zastosowania, odpowiednio:
w wyj tkowych sytuacjach, gdy charakter dostaw, us ug lub robót budowlanych lub zwi zane
z nimi ryzyko uniemo liwia wcze niejsze dokonanie ich wyceny lub
je eli nie mo na z góry okre li szczegó owych cech zamawianych us ug w taki sposób, aby
umo liwi wybór najkorzystniejszej oferty w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu
ograniczonego;
Z kolei dialog konkurencyjny, zgodnie z art. 60b p.z.p., mo e by zastosowany je eli, zachodz
cznie nast puj ce okoliczno ci:
nie jest mo liwe udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu
ograniczonego, poniewa , ze wzgl du na szczególnie z ony charakter zamówienia nie
mo na opisa przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 30 i 31 lub obiektywnie okre li
uwarunkowa prawnych lub finansowych wykonania zamówienia;
cena nie jest jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty.
Prowadz c dialog konkurencyjny zamawiaj cy po publicznym og oszeniu o zamówieniu prowadzi z
wykonawcami zakwalifikowanymi podmiotowo do dalszego etapu procedury dialog, a nast pnie
zaprasza ich do sk adania ofert. Z kolei w ramach negocjacji z og oszeniem zamawiaj cy, po
publicznym og oszeniu o zamówieniu, zamawiaj cy zaprasza wykonawców zakwalifikowanymi
podmiotowo do dalszego etapu procedury do sk adania ofert wst pnych niezawieraj cych ceny,
prowadzi z nimi negocjacje, a nast pnie zaprasza ich do sk adania ofert.
Do wyboru partnera prywatnego w ciwszym i w zwi zku z tym rekomendowanym jest dialog
konkurencyjny. W sposób istotny przemawia za wyborem dialogu konkurencyjnego zestawienie
brzmienia art. 59 z art. 60e p.z.p. W ramach procedury negocjacyjnej z og oszeniem po zako czeniu
negocjacji zamawiaj cy mo e jedynie doprecyzowa lub uzupe ni specyfikacje istotnych warunków
zamówienia wy cznie w zakresie, w jakim by a ona przedmiotem negocjacji. Wniosek powy szy daje
sie wyprowadzi z porównania. zestawienia art. 59 ust. 1 z art. 58 ust. 2 p.z.p. Specyfika przedmiotu
partnerstwa publiczno prywatnego (konieczno ustalania zakresu zada i ryzyk które b
ponoszone
przez partnerów umowy o ppp) zdaje sie przemawia za potrzeba prowadzenia dialogu z
wykonawcami w szerszym zakresie ni, tylko takim, który pozwala na jedynie „doprecyzowanie
i uzupe nienie” siwz i umowy.
Dialog konkurencyjny, dzieli sie na trzy fazy: 1) publikacji og oszenia i kwalifikacji wykonawców na
podstawie warunków udzia u w post powaniu, 2) faz dialogu oraz 3) faz sk adania ofert. Wszcz cie
post powania nast puje poprzez publikacje og oszenia o zamówieniu. Og oszenie winno zawiera
opis potrzeb i wymaga zamawiaj cego okre lone przez zamawiaj cego w zakresie pozwalaj cym na
strona 37 z 72
przygotowanie sie wykonawców do udzia u w dialogu. Zamawiaj cy w pierwszej kolejno ci dokonuje
kwalifikacji podmiotowej wykonawców na podstawie oceny spe niania warunków udzia u w
post powaniu opublikowanych w og oszeniu. Zakwalifikowanych wykonawców zaprasza do dialogu.
Dialog jest faz post powania, w której zamawiaj cy omawia wszystkie szczegó y przedmiotu
zamówienia z ka dym z wykonawców, zapoznaje sie i porównuje rozwi zania proponowane przez
wykonawców, wreszcie wybiera rozwi zanie lub rozwi zania najbardziej spe niaj ce jego potrzeby.
Po zako czeniu dialogu do wszystkich jego uczestników kieruje zaproszenie do sk adania ofert,
przekazuj c wraz z nim siwz, przygotowana na podstawie wyników dialogu. Wspomniana wy ej
konieczno ustalania zakresu zada i ryzyk które b
ponoszone przez partnerów umowy o ppp
tworzy szerokie pole do negocjacji. Dialog konkurencyjny jest trybem który jest u yteczny w
tworzeniu korzystnych rozwi za dla potrzeb z onego zamówienia. Nie jest funkcja dialogu, w
odró nieniu od negocjacji, precyzowanie i uzupe nianie warunków zamówienia.
Dialog z jednej strony zapewnia konkurencyjno , z drugiej za elastyczno potrzebna przy
skomplikowanych zamówieniach. Wa nym argumentem na rzecz zastosowania dialogu
konkurencyjnego jest fakt jego zalecania przez Komisje Europejska dla potrzeb realizacji zamówie o
szczególnie z onym charakterze.
5. ANALIZA RYZYKA – PODZIA
5.1.
ROZK AD ZADA
RYZYK
I RYZYK – UWAGI OGÓLNE
Jak wynika z samej definicji partnerstwa publiczno-prawnego (art. 1 ust. 2 ustawy o partnerstwie
publiczno-prywatnym) przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja
przedsi wzi cia oparta na podziale zada i ryzyk pomi dzy podmiotem publicznym i partnerem
prywatnym.
Niezb dne jest zatem szczegó owe okre lenie, jakie zadania i jakie ryzyka zwi zane z danym
przedsi wzi ciem spoczywa b
na ka dej ze stron przysz ej umowy.
5.2.
ROZK AD ZADA
5.2.1.
ROZK AD ZADA
- UWAGI WST PNE
Przy przyj tym modelu partnerstwa (model PZP, DBFO), przyj nale y, e wi kszo zada
zwi zanych z faktyczn realizacj przedsi wzi cia spoczywa b dzie na partnerze prywatnym.
Rekomendowane by oby nawet ustanowienie swoistego domniemania kompetencji partnera
prywatnego, tak aby do jego zada nale y wszelkie zadania nie zastrze one dla Podmiotu
Publicznego. Takie uregulowanie powinno rozwia wszelkie w tpliwo ci w przypadku, gdyby
okaza o si , e jakie szczegó owe zadanie nie zosta o dok adnie okre lone w umowie.
Z powy szego wzgl du nale y w pierwszej kolejno ci okre li zadania podmiotu publicznego (jako e
do zada partnera prywatnego b
nale y wszelkie pozosta e zadania zwi zane z realizacj
przedsi wzi cia.
5.2.2.
ZADANIA PODMIOTU PUBLICZNEGO
strona 38 z 72
Do zada podmiotu publicznego w analizowanym przedsi wzi ciu powinno nale
:
1) nale yte przeprowadzenie post powania o zawarcie umowy o partnerstwie publiczno
prywatnym,
2) nale yty opis przedmiotu partnerstwa (okre lenie standardów i norm, wed ug których maj
zosta wykonane roboty budowlane,)
3) wyznaczenie osób odpowiedzialnych za realizacj przedsi wzi cia ze strony partnera
publicznego,
4) usuni cie ogranicze w prawie lokalnym (gminnym), które mog yby utrudnia lub
uniemo liwia realizacj przedsi wzi cia,
5) ustalenie stanu prawnego sk adnika maj tkowego nieruchomo ci, na której ma by
realizowane przedsi wzi cie,
6) usuni cie obci
prawnych nieruchomo ci,
7) wniesienie do przedsi wzi cia sk adnika maj tkowego poprzez u yczenie i wydanie
partnerowi prywatnemu nieruchomo ci, na której ma by realizowane przedsi wzi cie,
8) akceptacja dokumentów formalnoprawnych oraz projektów uzyskiwanych przez partnera
prywatnego w toku przygotowania inwestycji,
9) kontrola zgodno ci robót budowlanych z warunkami okre lonymi przedsi wzi ciem,
10) dokonanie „odbiorów” robót,
11) nadzór nad eksploatacj nieruchomo ci przez partnera,
12) dokonywanie p atno ci na rzecz partnera prywatnego,
13) kierowanie osób kwalifikuj cych si do otrzymania lokalu komunalnego lub socjalnego do
zawarcia umów najmu z partnerem prywatnym (ewentualnie – zawieranie umów najmu z
lokatorami, z pozostawieniem partnerowi prywatnemu wykonywania uprawnie
wynajmuj cego)
14)
15) wydawanie zgody na czasow zmian przeznaczenia nieruchomo ci w zakresie
przewidzianym umow ,
16) wydawanie zgody na remont, przebudow , odbudow nieruchomo ci w zakresie
przewidzianym umow ,
17) nak adanie na partnera prywatnego kar umownych zwi zanych w przypadku nienale ytego
wykonywania umowy,
18) zwrotne przej cie nieruchomo ci po up ywie czasu trwania umowy,
19) nale yte rozliczenie przedsi wzi cia.
W zale no ci od wyników negocjacji prowadzonych w ramach post powania o zawarcie umowy do
obowi zków podmiotu publicznego mo e równie nale :
20) niektóre obowi zki zwi zane z przygotowaniem inwestycji, np. uzyskanie decyzji o
warunkach zabudowy, wycinka drzew, przeprowadzenie bada archeologicznych,
Jak wida z powy szego zestawienia, obowi zki podmiotu publicznego mo na podzieli na
nast puj ce zasadnicze grupy:
A. obowi zki zwi zane ze stworzeniem warunków do nale ytego funkcjonowania
przedsi wzi cia (pkt. 1 do 4);
B. obowi zki zwi zane z wniesieniem sk adnika maj tkowego do przedsi wzi cia (pkt. 5 do 7);
C. obowi zki zwi zane z nale yt realizacj przedsi wzi cia (pkt. 10 do 16)
strona 39 z 72
D.
E.
obowi zki zwi zane z zako czeniem przedsi wzi cia (pkt. 17 i 18),
dodatkowe wiadczenia i obowi zki ustalone w toku negocjacji przed zawarciem umowy
(pkt. 19);
5.2.3.
ZADANIA PARTNERA PRYWATNEGO
Do zada partnera prywatnego w analizowanym przedsi wzi ciu powinny nale
wszelkie zadania
zwi zane z realizacj robót budowlanych oraz z eksploatacj nieruchomo ci, które s konieczne i
niezb dne do osi gni cia celu przedsi wzi cia, a które nie zosta y powierzone podmiotowi
publicznemu.
W szczególno ci do zada partnera prywatnego powinno nale
:
1) sporz dzenie dokumentacji projektowej,
2) uzyskanie wszystkich dokumentów formalnoprawnych koniecznych do realizacji procesu
budowlanego,
3) wyznaczenie podmiotów wykonuj cych roboty budowlane oraz uczestników procesu
budowlanego o okre lonych kwalifikacjach,
4) zapewnienie bie cego finansowania wykonywania robót budowlanych,
5) wykonanie wszystkich koniecznych prac przygotowawczych na nieruchomo ci,
6) kompleksowe wykonanie robót budowlanych na nieruchomo ci,
7) wspó praca z podmiotem publicznym w zakresie kontroli realizacji przedsi wzi cia,
8) przedstawienie wykonanych robót podmiotowi publicznemu do „odbioru”,
9) bie ca eksploatacja nieruchomo ci,
10) zawieranie umów z dostawcami mediów do nieruchomo ci,
11) dokonywanie bie cych napraw i remontów nieruchomo ci,
12) wykonywanie wszystkich uprawnie i obowi zków zarz dcy i posiadacza nieruchomo ci,
13) zawieranie i wykonywanie umów najmu z lokatorami – ewentualnie: wykonywanie uprawnie
wynajmuj cego lokale z tytu u umów zawartych przez podmiot publiczny,
14) dochodzenie roszcze z tytu u zawartych umów najmu,
15)
16) op ata nale no ci publicznoprawnych zwi zanych z posiadaniem budynku,
17) ubezpieczenie nieruchomo ci,
18) ponoszenie odpowiedzialno ci za szkody zwi zane z budow , posiadaniem i eksploatacj
budynku oraz za szkody wynik e z wad robót budowlanych prowadzonych przez partnera
prywatnego,
19) przekazanie podmiotowi publicznemu nieruchomo ci po zako czeniu eksploatacji w stanie
niepogorszonym, umo liwiaj cym dalsze u ytkowanie obiektu w stanie niepogorszonym,
20) umo liwienie podmiotowi publicznemu wykonywania czynno ci kontrolnych,
21) wszelkie inne zadania zwi zane z budow i eksploatacj nieruchomo ci nie zastrze one do
kompetencji podmiotu publicznego.
5.3.
ROZK AD RYZYK
Z definicji partnerstwa publiczno-prawnego (art. 1 ust. 2 ustawy o partnerstwie publicznoprywatnym) wynika, e istot partnerstwa publiczno-prywatnego jest, obok podzia u zada , równie i
podzia ryzyk pomi dzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym.
strona 40 z 72
Proponowany rozk ad ryzyk dla analizowanego przedsi wzi cia obrazuje zamieszczona poni ej
tabela, przy czym rozk ad ten zosta dokonany wed ug nast puj cych kryteriów:
a) zdolno poniesienia przez podmiot publiczny ryzyka i mo liwo jego kontrolowania;
b) zdolno potencjalnych partnerów prywatnych poniesienia ryzyka i mo liwo jego kontrolowania;
c) preferowane rozmieszczenie ryzyka, uwzgl dniaj ce kwestie interesu publicznego;
d) wymogi w zakresie zaliczania przedsi wzi cia do d ugu publicznego;
Kategorie ryzyk
Ryzyka zwi zane z
budow
Elementy ryzyka
•
•
•
•
•
Ryzyka zwi zane z
dost pno ci
alokacja
opó nienie w zako czeniu robót budowlanych;
niezgodno robót z warunkami dotycz cymi
ustalonych standardów wykonania robót;
wzrost kosztów;
wp yw czynników zewn trznych (o charakterze
naturalnym lub prawnym) na prowadzenie robót
budowlanych;
wady lub nieadekwatne (w stosunku do celu)
rozwi zania w dokumentacji projektowej;
ryzyka zwi zane z pojawieniem si lub zastosowaniem
do realizacji przedsi wzi cia nowych technologii;
wyst pienia wad fizycznych lub prawnych
zmniejszaj cych warto lub u yteczno sk adnika
maj tkowego.
nienale yte wykonanie lub niewykonanie robót
budowlanych,
brak zgodno ci obiektu z umow , specyfikacj albo
normami bezpiecze stwa lub innymi normami
bran owymi;
wzrost kosztów eksploatacji;
jako eksploatacji obiektu niezgodna z umow ,
specyfikacj albo normami bran owymi,
nieodpowiednia kwalifikacja pracowników;
niemo no przeznaczenia okre lonej ilo ci lokali na
wynajem w celach zgodnych z umow ,
Partner
prywatny
Partner
prywatny
Ryzyka zwi zane
z popytem
konkurencja;
cykliczno popytu;
zmiany poziomu czynszów;
zastosowanie przestarza ych technologii;
pojawienie si nowych trendów rynkowych.
Partner
prywatny
Ryzyka zwi zane z
przygotowaniem
przedsi wzi cia
dost pno informacji dotycz cych planowanej
realizacji przedsi wzi cia;
sposób i jako prowadzenia post powania o wybór
partnera prywatnego;
rezygnacja z realizacji przedsi wzi cia.
Podmiot
publiczny
Ryzyka rynkowe
zwi zane z
dost pno ci
nak adów na
realizacj
przedsi wzi cia
niemo liwo
niemo liwo
niemo liwo
terminie;
zmiana cen;
pojawienie si
logistyka;
rynek pracy;
Partner
prywatny
pozyskania nak adów okre lonej jako ci;
pozyskania nak adów okre lonej ilo ci;
pozyskania nak adów w okre lonym
konkurencji;
strona 41 z 72
Ryzyko polityczne
ryzyko wyst pienia zmian w sferze polityki (w tym
lokalnej), której kierunki zwi zane s z rozwojem
przedsi wzi realizowanych w ramach partnerstwa
publiczno prywatnego.
Podmiot
publiczny
Ryzyka
legislacyjne
ryzyko wyst pienia zmian w przepisach prawnych,
maj cych wp yw na realizacj przedsi wzi cia w
ramach partnerstwa publiczno prywatnego.
Podmiot
Publiczny
Ryzyka
ekonomiczne
inflacja;
zmiana wysoko ci stóp procentowych;
ryzyko kursowe;
zmiany demograficzne;
zmiany zwi zane z tempem wzrostu gospodarczego.
Podmiot
prywatny
Ryzyko zwi zane
z wyst pieniem
si y wy szej
wszelkie czynniki które maj wp yw na realizacj
przedsi wzi cia, a których istnienia nie da o si
przewidzie , maj charakter zewn trzny oraz którym
nie da si zapobiec (katastrofy naturalne, wojny, akty
terroryzmu, zamieszki, strajki, itp.).
wspólnie
Ryzyko zwi zane
z rozstrzyganiem
sporów
ryzyka, których wyst pienie wp ywa na sposób i
efektywno rozstrzygni cia sporu powsta ego na tle
realizacji umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym
(w tym jako i d ugotrwa
post powania
dowego)
wspólnie
Ryzyko zwi zane
ze stanem
rodowiska
naturalnego
ryzyka zwi zane z konieczno ci przeprowadzenia
dzia , maj cych na celu popraw stanu rodowiska
naturalnego przez rozpocz ciem realizacji
przedsi wzi cia,
ryzyka pogorszenia si stanu rodowiska naturalnego
w wyniku realizacji przedsi wzi cia.
stan prawny nieruchomo ci;
odkrycia archeologiczne lub inne zwi zane z
dziedzictwem kulturowym;
ciwo istniej cej infrastruktury;
stan sk adników maj tkowych przed ich przekazaniem;
przep yw informacji dotycz cych sk adników
maj tkowych zaanga owanych w przedsi wzi cie;
wykonanie obowi zków i egzekucja praw zwi zanych
z dokonaniem przekazania;
wierzytelno ci lub inne prawa zwi zane z danym
sk adnikiem maj tkowym;
konieczno transferu si y roboczej.
Partner prywatny
Ryzyko zwi zane
ze sk adnikiem
maj tkowym
wnoszonym do
przedsi wzi cia
przez podmiot
publiczny
Podmiot publiczny
6. OCENA SKUTKÓW PODATKOWYCH PRZEDSI WZI CIA
6.1.
PODATKOWE SKUTKI WNIESIENIA WK ADU W ASNEGO PRZEZ
PODMIOT PUBLICZNY
strona 42 z 72
Brak jest szczegó owych regulacji okre laj cych skutki podatkowe wniesienia przez podmiot
publiczny wk adu w asnego (sk adnika maj tkowego) w postaci u yczenia nieruchomo ci partnerowi
prywatnemu. Nale y zatem przyj , wed ug zasad ogólnych, e nieodp atne wniesienie do partnerstwa
sk adnika maj tkowego nie b dzie mia o skutków podatkowych dla podmiotu publicznego, bowiem
nie b dzie prowadzi o do powstania po stronie podmiotu publicznego adnego przychodu (dochodu).
W pi miennictwie uznaje si równie , e nieodp atne wniesienie przez podmiot publiczny sk adnika
maj tkowego w postaci u yczenia nieruchomo ci nie b dzie prowadzi o do opodatkowania tej
czynno ci podatkiem od towarów i us ug (VAT)
W tym przedmiocie równie nie ma adnej szczególnej regulacji, a odwo
nale y si do zasad
ogólnych. Co do zasady opodatkowaniu VAT podlega jedynie odp atna dostawa towarów i odp atne
wiadczenie us ug. Zgodnie jednak z art. 8 ust. 2 ustawy o podatku od towarów i us ug, aby
nieodp atne wiadczenie us ug podlega o opodatkowaniu podatkiem od towarów i us ug, musi
zaistnie brak zwi zku wiadczonych us ug z prowadzon przez podatnika dzia alno ci gospodarcz .
Za us ugi niezwi zane z prowadzeniem przedsi biorstwa nale y uzna wszelkie us ugi, których
wiadczenie odby o si bez zwi zku z potrzebami prowadzonej dzia alno ci gospodarczej.
Niedope nienie warunków okre lonych w art. 8 ust. 2 ustawy jest podstaw do traktowania
nieodp atnej us ugi jako niepodlegaj cej opodatkowaniu podatkiem od towarów i us ug.
Ustalone zosta o w poprzednich cz ciach opracowania, e realizacja przedsi wzi cia, a w jego
ramach – u yczenie nieruchomo ci – wi e si z gospodark komunaln prowadzon przez Miasto
Toru . Zatem, z uwagi na niespe nienie warunku okre lonego w art. 8 ust. 2 ustawy nieodp atne
przekazanie cz ci nieruchomo ci (gruntu) na podstawie umowy u yczenia nie mo e by traktowane
jako odp atne wiadczenie us ug w rozumieniu ww. przepisu. W konsekwencji, w przedmiotowej
sprawie, opisana czynno nie rodzi obowi zku podatkowego w podatku VAT.
Niezale nie od powy szego nale y zauwa , e umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym b dzie
umow obejmuj
kompleksowy zespó czynno ci, za
wi c trzeba, e zgodnie z zasadami
ustawy o VAT nie b dzie konieczne sztuczne wyodr bnianie z kompleksu owych czynno ci jednej z
nich, polegaj cej na u yczeniu nieruchomo ci partnerowi prywatnemu, ani rozwa anie, czy owa
odr bna czynno podlega odmiennym regu om opodatkowania podatkiem VAT.
6.2.
PODATKOWE
SKUTKI
REALIZACJI
PODMIOTU PUBLICZNEGO.
PRZEDSI WZI CIA
DLA
Faza prowadzenia przez partnera prywatnego robót budowlanych oraz faza eksploatacji równie nie
powoduje adnych negatywnych skutków podatkowych dla podmiotu publicznego.
Na uwag zas uguje przede wszystkim fakt, e stosownie do art. 12 ust. 4 pkt. 18 ustawy o podatku
dochodowym od osób prawnych, do przychodów nie zalicza si warto ci nieodp atnie otrzymanych
rzeczy lub praw, b cych przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, przekazanych
podmiotowi publicznemu (...), przez partnera prywatnego (...), co oznacza, e równie i przekazanie
samego przedmiot partnerstwa, po wykonaniu robót budowlanych, nie b dzie stanowi przychodu
podmiotu publicznego.
strona 43 z 72
Na szczególn uwag natomiast zas uguje kwestia rozliczenia podatku VAT.
Z szeregu interpretacji podatkowych wydanych w okresie liczonym od pojawienia si w polskim
systemie prawnym instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego wynika, e realizacja partnerstwa w
systemie koncesyjnym powoduje okre lone konsekwencje dla podatku VAT.
W wietle powy szych interpretacji uzna nale y, e w analizowanym modelu koncesyjnym mo na
wyodr bni wzajemne wiadczenia kontrahentów: z jednej strony wiadczenia partnera prywatnego
(koncesjonariusza) na rzecz podmiotu publicznego (koncesjodawcy) w postaci wykonania prac
projektowych i wykonania robót budowlanych, a z drugiej strony: wiadczenia podmiotu publicznego
na rzecz partnera prywatnego w postaci udost pnienia wybudowanego obiektu w celu jego
eksploatacji i czerpania zysków przez okre lony okres.
Wynagrodzeniem podmiotu publicznego za us ug polegaj
na udzieleniu uprawnienia do
wy cznego korzystania z nieruchomo ci oraz wyremontowanych obiektów budowlanych, jest us uga
partnera prywatnego, polegaj ca na wykonaniu prac projektowych i robót budowlanych.
W tak ukszta towanym modelu:
1) partner prywatny powinien wystawi faktur VAT za wykonane prace projektowe i roboty
budowlane, obejmuj
warto tych prac i robót – po ich wykonaniu prze partnera,
2) podmiot publiczny powinien wystawi faktur VAT za przekazane na rzecz partnera prywatnego
prawo do eksploatacji obiektu i prawo do pobierania po ytków – w chwili otrzymania przez partnera
nieruchomo ci do eksploatacji,
Nale y przy tym wskaza , e co do zasady podatek VAT wynikaj cy z faktur, mo e zosta rozliczony,
bowiem spe niony zostanie podstawowy warunek uprawniaj cy do odliczenia podatku od towarów i
us ug zawartego w fakturach dokumentuj cych nabywane towary i us ugi, tj. zwi zek dokonanych
zakupów ze sprzeda opodatkowan (art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i us ug).
6.3.
PODATKOWE SKUTKI ZAKO CZENIA
PODMIOTU PUBLICZNEGO.
PRZEDSI WZI CIA
DLA
Po zako czeniu czasu trwania umowy partner prywatny przekazuje podmiotowi publicznemu sk adnik
maj tkowy, który by wykorzystywany do realizacji przedsi wzi cia (art. 11 ust. 1 ustawy o
partnerstwie publiczno-prywatnym).
Owo zdarzenie prawne nie spowoduje negatywnych skutków po stronie podmiotu publicznego, w
zakresie podatku dochodowego, bowiem stosownie do powo anego ju wcze niej art. 12 ust. 4 pkt. 18
ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych do przychodów nie zalicza si warto ci
nieodp atnie otrzymanych rzeczy lub praw, b cych przedmiotem umowy o partnerstwie publicznoprywatnym, przekazanych podmiotowi publicznemu (...), przez partnera prywatnego (...), co oznacza,
e równie i przekazanie samego przedmiot partnerstwa, po wykonaniu robót budowlanych, nie b dzie
stanowi przychodu podmiotu publicznego.
Nieodp atny zwrot przez partnera prywatnego sk adnika maj tkowego (nieruchomo ci) nie b dzie
opodatkowany równie podatkiem VAT. Obowi zuj tu podobne regu y jak przy wniesieniu wk adu
asnego.
Zastrzec tu nale y, e przepisy podatkowe obowi zuj ce w dacie zako czenia przedsi wzi cia mog
regulowa omawian kwesti odmiennie.
strona 44 z 72
7. WP YW REALIZACJI PRZEDSI WZI CIA W FORMULE PPP NA POZIOM
UGU PUBLICZNEGO
7.1.
OGÓLNE
ZASADY
ZALICZANIA
UMOWY
O
PARTNERSTWIE
PUBLICZNO-PRYWATNYM DO D UGU PUBLICZNEGO
Ustalenie, e dla realizowanego Przedsi wzi cia najbardziej odpowiedni jest model koncesyjny w
wariancie DBFO, musi zosta zweryfikowane o trzecie z podanych na wst pie z niniejszej analizy
kryteriów, a mianowicie: jak przyj ty model przedsi wzi cia b dzie klasyfikowany z punktu widzenia
ujmowania w bilansie sektora instytucji rz dowych i samorz dowych.
Za eniem Przedsi wzi cia jest bowiem d enie do takiej formy jego realizacji, która spowoduje, e
zobowi zania z tytu u partnerstwa nie b
zaliczane do d ugu publicznego.
Jak ju wskazano w tre ci opracowania wst pnego (str. 24 i nast.), Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z
dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), do d ugu publicznego
zalicza si zobowi zania z nast puj cych tytu ów:
1) wyemitowanych papierów warto ciowych opiewaj cych na wierzytelno ci pieni ne
2) zaci gni tych kredytów i po yczek;
3) przyj tych depozytów;
4) wymagalnych zobowi za :
a) wynikaj cych z odr bnych ustaw oraz prawomocnych orzecze s dów lub ostatecznych
decyzji administracyjnych,
b) uznanych za bezsporne przez w ciw jednostk sektora finansów publicznych b
nikiem,
Jednocze nie na podstawie art. 72 § 2 powo anej wy ej ustawy Minister Finansów by uprawniony do
wydania rozporz dzenia w sprawie klasyfikacji tytu ów d nych zaliczanych do pa stwowego d ugu
publicznego.
Zgodnie z § 3 pkt. 2 rozporz dzenia Ministra Finansów w sprawie szczegó owego sposobu klasyfikacji
tytu ów d nych zaliczanych do pa stwowego d ugu publicznego z dnia 28 grudnia
2011 r. (Dz. U. Nr 298, poz. 1767) (obowi zuje od 1 stycznia 2012r.) tytu y d ne zaliczane do
pa stwowego d ugu publicznego obejmuj kredyty i po yczki, przy czym do tej kategorii zalicza si
równie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które maj wp yw na poziom d ugu
publicznego (...).
O tym, które umowy o partnerstwie wp ywaj o partnerstwie publiczno-prawnym rozstrzyga w
obowi zuj cym stanie prawnym art. 18a ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zgodnie z
którym10:
Zobowi zania wynikaj ce z umów o partnerstwie publiczno - prywatnym nie wp ywaj na poziom
pa stwowego d ugu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner
10 Art. 18a zosta dodany do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym przez art. 16 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o
redukcji niektórych obci
administracyjnych w gospodarce (Dz.U.2012.1342) z dniem 1 stycznia 2013 r.
strona 45 z 72
prywatny ponosi wi kszo ryzyka budowy oraz wi kszo ryzyka dost pno ci lub ryzyka popytu - z
uwzgl dnieniem wp ywu na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez
partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zako czeniu trwania umowy
Jednocze nie ust. 2 omawianego przepisu upowa ni Ministra w ciwego do spraw gospodarki do
okre lenia, w drodze rozporz dzenia, zakres poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynniki
uwzgl dniane przy ich ocenie, maj c na wzgl dzie zapewnienie przejrzysto ci poszczególnych
rodzajów ryzyka.
Rozporz dzenie takie do dnia sporz dzania niniejszego opracowania nie zosta o wdro one do
porz dku prawnego.
Oznacza to, e w dalszym ci gu aktualny pozostaje pogl d, w my l którego ocena, na jakim
podmiocie ci y ryzyko budowy, dost pno ci oraz popytu, oraz szczegó owa interpretacja tych poj
powinna nast pi wed ug kryteriów opracowanych w decyzj Europejskiego urz du statystycznego
Eurostat nr 18/2004 z dnia 11 lutego 2004 r.
Pogl d taki utrwali si po opublikowaniu przez Ministerstwo Finansów pisma nr MRB 345/11 z dnia
10 marca 2011r., b cego odpowiedzi na zapytanie Ministerstwa Gospodarki w sprawie wp ywu
zobowi za z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym na d ug publiczny. W pi mie tym wprost
odwo ano si do zasad wynikaj cych z tre ci powo anej wy ej decyzji Eurostat.
7.2.
RYZYKO BUDOWY, DOST PNO CI I POPYTU
Zgodnie z zasadami wynikaj cymi z decyzji Eurostat (STAT/04/18) z dnia 11 lutego 2004 r. ryzyko
budowy, dost pno ci i popytu rozumiane jest w nast puj cy sposób:
„Ryzyko zwi zane z budow ” dotyczy b dzie takich okoliczno ci, jak opó nienia w wykonywaniu
robót, spó nione dostawy, defekty techniczne, nieprzestrzeganie okre lonych standardów i negatywne
wp ywy zewn trzne na proces budowlany prowadzony przez partnera prywatnego.
„Ryzyko zwi zane z dost pno ci ” obejmowa b dzie takie okoliczno ci, jak brak dostarczania
zakontraktowanej ilo ci us ug, w tym us ug o okre lonej jako ci, brak zgodno ci z normami
bezpiecze stwa lub innymi normami bran owymi, itp.
„Ryzyka zwi zane z popytem” dotyczy b
waha popytu na wiadczone przez partnera
prywatnego us ugi z powodów niezale nych od niego, takich jak pojawienie si konkurencji, zmiana
koniunktury, pojawienie si nowych trendów rynkowych lub nowych technologii.
7.3.
ANALIZA WED UG LISTY SPRAWDZAJ CEJ MGDD
Narz dziem s
cym szczegó owej ocenie zaliczalno ci zobowi za obj tych przedsi wzi ciem do
ugu publicznego jest wydany w tym celu dokument pod nazw : „Podr cznik deficytu i d ugu sektora
instytucji rz dowych i samorz dowych – Implementacja ESA95” (zwany dalej podr cznikiem
MGDD)11. W podr czniku MGDD Eurostat poda w asn definicj PPP i koncesji, które maj
zastosowanie wy cznie na potrzeby analizy statystycznej. W tym kontek cie precyzyjne
11
Manual on Government Deficit and Debt –Implementation of ESA95 – 2010 Edition.
strona 46 z 72
rozgraniczenie mi dzy PPP a koncesjami jest bardzo istotne, poniewa stosuje si do nich inne zasady
statystyczne.
Podr cznik MGDD pos uguje si list sprawdzaj , obejmuj
95 pozycji, stanowi
u yteczne
narz dzie klasyfikacji projektów partnerskich z punktu widzenia statystyki wg kryteriów Eurostatu.
Wed ug za
pos enie si list sprawdzaj
powinno doprowadzi do okre lenia, czy dane
przedsi wzi cie powinno by zaliczone do zobowi za maj cych wp yw na poziom d ugu
publicznego, cz te nie.
Ca ciowa analiza (wed ug tabeli) zosta a zawarta w Za czniku nr 1 do niniejszego opracowania, w
tym miejscu zosta y podane jedynie kluczowe elementy tej e analizy, pozwalaj ce na okre lenie, jakie
warunki konieczne musz zosta spe nione, by projekt zosta uznany za projekt PPP nie maj cy
wp ywu na poziom d ugu publicznego.:
Z analizy wynika, e musz zosta spe nione w szczególno ci nast puj ce warunki:
1) umowa jest umow d ugoterminow (tzn. obowi zuj
przez co najmniej trzy lata) mi dzy
podmiotem z sektora instytucji rz dowych lub samorz dowych a partnerem prywatnym;
2) w umowie d ugoterminowej jest mowa o: (i) okre lonych rodkach trwa ych, które wymagaj
pocz tkowych nak adów inwestycyjnych; oraz (ii) wiadczeniu okre lonych us ug wymagaj cych
korzystania z powy szych rodków trwa ych; oraz (iii) standardach jako ciowych i ilo ciowych
dotycz cych rodków trwa ych i us ug;
3)
ównym nabywc us ug wiadczonych przez partnera jest sektor instytucji rz dowych i
samorz dowych, tzn. czy sektor ten uiszcza na rzecz partnera (w sposób regularny lub
nieregularny) ca
lub wi ksz cze (powy ej 50%) op at otrzymywanych przez partnera w
ramach umowy;
4) sektor instytucji rz dowych i samorz dowych nie mo e udziela partnerowi gwarancji, która
pokrywa w ca ci po yczki zaci gane przez partnera prywatnego w zwi zku z projektem;
5) nie mog istnie ustalenia prawne, zgodnie z którymi ca
lub cz
obs ugi zad enia
przechodzi na sektor instytucji rz dowych i samorz dowych;
6) partner prywatny nie mo e by w oczywisty sposób niezdolny do obs ugi zad enia;
7) gwarancja udzielana przez sektor instytucji rz dowych i samorz dowych nie mo e pokrywa
wi kszo ci kosztów inwestycyjnych projektu PPP (b
d ugu zaci gni tego przez partnera
prywatnego w zwi zku z projektem) w chwili rozpocz cia projektu lub na etapie budowy;
8) podmiot publiczny nie mo e gwarantowa partnerowi prywatnemu okre lonego zwrotu z
inwestycji w ka dych okoliczno ciach.
9) w przypadku rozwi zania umowy z winy partnera umowa nie mo e nak ada na sektor instytucji
rz dowych i samorz dowych obowi zku wyp aty odszkodowania ustalonego na podstawie
kosztów inwestycyjnych poniesionych przez partnera (mo e natomiast ustala obowi zek wyp aty
odszkodowania na podstawie warto ci rynkowej rodka trwa ego oszacowanej w momencie
rozwi zania umowy).
10) przewidziane zmiany umowy nie mog powodowa zmian sposobu traktowania projektu z
punktu widzenia statystyki.
11) w umowie nie przewidziano przeniesienie rodka trwa ego b cego przedmiotem PPP na sektor
instytucji rz dowych i samorz dowych z chwil wyga ni cia umowy, albo te przeniesienie takie
przewidziano za ustalon z góry cen , jednak e:
strona 47 z 72
a. ustalona z góry cena za przeniesienie nie jest wy sza ni warto ekonomiczna rodka
trwa ego;
b. ustalona z góry cena nie jest jednoznacznie wy sza od spodziewanej warto ci
ekonomicznej rodków trwa ych w momencie wyga ni cia umowy;
c. cena zap acona przez sektor instytucji rz dowych i samorz dowych jest ni sza ni
warto ekonomiczna (lub nawet równa zeru), ale sektor ten zap aci ju za nabycie
rodków trwa ych w okresie obowi zywania umowy, dokonuj c regularnych
atno ci, których czna kwota jest bardzo zbli ona do pe nej warto ci ekonomicznej
rodków trwa ych.12
Wniosek: realizacja Przedsi wzi cie realizowane metod PPP w wariancie DBFO nie wp ynie na
poziom d ugu publicznego, je li b dzie spe nia wy ej opisane warunki dotycz ce sposobu
udzielonych partnerowi prywatnemu gwarancji oraz sposobu rozlicze po rozwi zaniu lub
wyga ni ciu umowy.
7.4.
WYJA NIENIA DO LISTY SPRAWDZAJ CEJ
Zgodnie z tre ci art. 18a ustawy o PPP oraz metodologi wprowadzon przez list sprawdzaj
oraz,
w my l którego analiza umowy partnerstwa publiczno-prywatnego polega musi na ustaleniu, czy
partner prywatny przejmie na siebie „ryzyko zwi zane z budow ” oraz co najmniej jeden z
nast puj cych rodzajów ryzyka: „ryzyko zwi zane z popytem” lub „ryzyko zwi zane z dost pno ci ”.
7.5.
ANALIZA WED UG LISTY SPRAWDZAJ CEJ MGDD DLA PROJEKTU
PPP – RYZYKO BUDOWY, DOST PNO CI I POPYTU
I. Analiza ryzyk:
35) Czy sporz dzono analiz ryzyk? – TAK
36) Czy analiza podzia u ryzyka zosta a przeprowadzona z uwzgl dnieniem potencjalnego
wp ywu wyst pienia danego czynnika ryzyka na zyski partnera prywatnego (zmniejszenie
dochodów i/lub wzrost kosztów) i/lub prawdopodobie stwa jego wyst pienia (nawet, je li
zosta o ono oszacowane orientacyjnie), a oceny i oszacowania dokonano zgodnie z
ciwymi metodami statystycznymi (rachunkiem prawdopodobie stwa)? – TAK
37) Czy w analizie wzi to pod uwag czn warto finansowania i gwarancji ze strony sektora
instytucji rz dowych i samorz dowych w odniesieniu do kosztów inwestycyjnych? - TAK
38) Czy p atno ci s powi zane zarówno z ryzykiem dost pno ci, jak i z ryzykiem popytu? –NIE
Wniosek: Przy udzielonych wy ej odpowiedziach na pytania sprawdzaj ce zobowi zania z
tytu u realizacji projektu nie wliczaj si do d ugu publicznego
II. Ryzyko Budowy
12
z tym zastrze eniem, e w pewnych okoliczno ciach cena zap acona przez sektor instytucji rz dowych i samorz dowych
jest wy sza ni warto ekonomiczna, poniewa partner prywatny nie mo e przyj ryzyka dotycz cego warto ci rezydualnej
- nie oznacza to jednak automatycznie, e projekt nale y uj w bilansie podmiotu z sektora instytucji rz dowych i
samorz dowych.
strona 48 z 72
39) Czy sektor instytucji rz dowych i samorz dowych bierze udzia w finansowaniu inwestycji? –
TAK (dopuszczona jest taka mo liwo )
40) Czy sektor instytucji rz dowych i samorz dowych zapewnia finansowane wi kszo ci
cznych kosztów inwestycji, na przyk ad poprzez pokrycie przewa aj cej cz ci kosztów
inwestycji w momencie rozpocz cia projektu lub na etapie budowy? – NIE
41) Czy sektor instytucji rz dowych i samorz dowych jest zobowi zany rozpocz dokonywanie
regularnych p atno ci na rzecz partnera bez wzgl du na rzeczywisty stan przekazywanych
rodków trwa ych? – NIE
42) Czy sektor instytucji rz dowych i samorz dowych dokonuje p atno ci maj cych na celu
systematyczne pokrywanie wszelkich dodatkowych kosztów budowy, bez wzgl du na ich
uzasadnienie? – NIE
43) Czy sektor instytucji rz dowych i samorz dowych jest zobowi zany do uiszczania op at w
zwi zku z jakimikolwiek zdarzeniami, które wynikaj z niew ciwego zarz dzania przez
partnera w fazie budowy?
44) Czy partner prywatny odpowiada za nieprzewidziane zdarzenia zewn trzne, które nie s
standardowo obj te ubezpieczeniem? – NIE
45) Czy partner prywatny otrzyma istniej cy rodek trwa y nale cy do sektora instytucji
rz dowych i samorz dowych, jako niezb dny element realizacji projektu? TAK
46) Czy partner prywatny ponosi koszty zwi zane z nieterminowym przekazaniem rodka
trwa ego? – TAK
47) Czy partner prywatny ponosi na etapie budowy koszty zwi zane z nieprzestrzeganiem
okre lonych standardów? – TAK
48) Czy partner prywatny ponosi na etapie budowy znaczne koszty dodatkowe? – TAK
49) Czy partner prywatny ponosi na etapie budowy koszty zwi zane z brakami technicznymi? TAK
50) Czy partner prywatny ponosi na etapie budowy koszty zwi zane z odszkodowaniami dla osób
trzecich nale nymi w przypadku wyst pienia niekorzystnych skutków zewn trznych (w tym
problemów zwi zanych z przestrzeganiem prawa lub ochron rodowiska)? – TAK
Wniosek: Przy udzielonych wy ej odpowiedziach na pytania sprawdzaj ce ryzyko budowy
ponosi partner prywatny.
III. Ryzyko dost pno ci
52) Czy w umowie zapisano wska niki dotycz ce standardów jako ciowych us ug od których
uzale nione jest wynagrodzenie partnera prywatnego? – TAK (w przypadku, gdy projekt
zak ada b dzie dokonanie p atno ci);
53) Czy sektor instytucji rz dowych i samorz dowych dokonuje p atno ci zale nie od
rzeczywistego poziomu dost pno ci zapewnianego przez partnera prywatnego w danym
okresie? – TAK (gdy projekt zak ada b dzie dokonanie p atno ci);
54) Czy sektor instytucji rz dowych i samorz dowych jest uprawniony do znacznego
zmniejszenia p atno ci okresowych w przypadku niedotrzymania przez partnera prywatnego
zobowi za dotycz cych wiadczonych us ug (tj. niespe nienia okre lonych kryteriów
wykonania)? – TAK (gdy projekt zak ada b dzie dokonanie p atno ci);
55) Czy partner prywatny ponosi koszty zwi zane z niew ciwym zarz dzaniem (tj.
nienale ytym wykonywaniem zobowi za )? - TAK ;
56) Czy kary z tytu u nieprzestrzegania standardów jako ciowych lub nienale ytego
wykonywania zobowi za s w sposób jednoznaczny wskazany w umowie? - TAK;
strona 49 z 72
57) Czy mechanizmy stosowania kar maj znaczny wp yw na przychody lub zyski partnera
prywatnego? – TAK;
58) Czy w umowie okre lono maksymaln kwot lub warto procentow kar obowi zuj cych w
przypadku nienale ytego wykonywania zobowi za ? – NIE;
59) Czy przewidziano obni enie p atno ci dokonywanych na rzecz partnera prywatnego do zera w
przypadku braku dost pno ci rodka trwa ego przez d szy czas? - TAK (w przypadku, gdy
projekt zak ada b dzie dokonanie p atno ci);
60) Czy partner prywatny jest uprawniony do zatrzymania ca ci lub wi kszo ci zysków
uzyskanych jako wynik dzia podj tych z w asnej inicjatywy? - TAK
Wniosek: Przy udzielonych wy ej odpowiedziach na pytania sprawdzaj ce ryzyko dost pno ci
ponosi partner prywatny.
IV. Ryzyko popytu
62) Czy p atno ci dokonywane przez sektor instytucji rz dowych i samorz dowych s g ównie
powi zane z rzeczywistym wykorzystaniem rodków trwa ych? – TAK (w przypadku, gdy
projekt zak ada b dzie dokonanie p atno ci);
63) Czy bezpo redni odbiorca ma swobod wyboru w zakresie us ug wiadczonych przez
partnera? - NIE
64) Czy sektor instytucji rz dowych i samorz dowych jest zobowi zany do zapewnienia
okre lonego poziomu p atno ci na rzecz partnera niezale nie od faktycznego popytu ze strony
bezpo rednich odbiorców (co oznacza, e wahania popytu nie s istotne z punktu widzenia
zysków partnera)? – TAK
65) Czy partner prywatny ponosi koszty zwi zane ze zmienno ci popytu (tj. rzeczywistego
wykorzystania przez u ytkowników), bez wzgl du na przyczyn ? - NIE
66) Czy zmienno popytu wynika z dzia
partnera prywatnego (sposobu zarz dzania), na
przyk ad z niezapewnienia odpowiedniej jako ci wiadczonych us ug? - NIE
67) Czy partner prywatny ponosi koszty wynikaj ce z takich czynników, jak cykl gospodarczy,
nowe tendencje na rynku, zmiany upodoba docelowych odbiorców czy starzenie si
okre lonych technologii? - NIE
68) Czy partner mo e przeciwdzia nieprzewidzianemu spadkowi przychodów poprzez podj cie
na w asn odpowiedzialno ró nego rodzaju dzia , takich jak wzmo enie aktywno ci
promocyjnej, dywersyfikacja czy zmiana struktury, itp.? - NIE
69) Czy zapisy umowy zezwalaj partnerowi na wykorzystywanie rodków trwa ych do celów
innych ni uzgodnione z sektorem instytucji rz dowych i samorz dowych? - NIE
70) Czy umowa zezwala na brak korekty regularnych p atno ci, a nawet wyp at rekompensaty na
rzecz partnera? NIE
71) Czy wyst puj wyj tkowe zdarzenia „zewn trzne”, które mog yby mie znaczny wp yw na
popyt? – TAK
Wniosek: Przy udzielonych wy ej odpowiedziach na pytania sprawdzaj ce ryzyko popytu
ponosi podmiot publiczny.
7.6.
WP YW REALIZACJI PRZEDSI WZI CIA NA D UG PUBLICZNY –
PODSUMOWANIE
strona 50 z 72
W analizowanym Przedsi wzi ciu, przy odpowiednim ukszta towaniu postanowie umowy,
uwzgl dniaj cym wymogi okre lone powy ej w pkt. 2.4 opracowania, spe nione b
podstawowe
warunki art. 18a ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zgodnie z którymi po stronie partnera
prywatnego pozostaje ryzyko budowy oraz ryzyko dost pno ci . Pozostawanie po stronie podmiotu
publicznego ryzyka popytu nie ma wp ywu na powy szy wniosek, a to w wietle tre ci art. 18a ustawy
o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Jednocze nie przy za eniu, e podmiot publiczny nie udzieli partnerowi prywatnemu adnych
specjalnych gwarancji powodzenia przedsi wzi cia, za rozliczenie stron po wyga ni ciu lub
rozwi zaniu umowy b dzie dokonywane na podstawie realnej warto ci rynkowej rodka trwa ego
oszacowanej w momencie wyga ni cia lub rozwi zania umowy, a nie na podstawie z góry ustalonych
cen korzystnych dla partnera, to w takim uk adzie co do zasady realizacja partnerstwa w modelu
koncesji nie obci y d ugu publicznego.
W przypadku, gdyby w ramach modelu koncesyjnego mia a by dokonywana dodatkowa p atno na
rzecz partnera prywatnego, jej dokonanie nie spowoduje zaliczenia przedsi wzi cia do d ugu
publicznego, je eli suma p atno ci i innych wiadcze dokonywanych na rzecz partnera prywatnego
nie przekroczy 50% warto ci nak adów inwestycyjnych i eksploatacyjnych zwi zanych z wykonaniem
robót budowlanych.
8. POMOC PUBLICZNA W PRZEDSI WZI CIU
Zarówno przepisy prawa polskiego jak i unijnego nie zawieraj precyzyjnej definicji pomocy
publicznej. Pomoc publiczn w wietle art. 107 i n Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(dawniej art. 87 i n. TWE) a tak e wtórnego prawa krajowego mo na okre li jako:
wydatkowanie rodków publicznych lub uszczuplanie danin publicznych w celu wspierania
wybranych przedsi biorstw lub produkcji okre lonych towarów,
stanowi ce korzy
dzia alno ci,
ekonomiczn dla beneficjenta, której nie uzyska by w zwyk ym toku
wp ywaj ce na równowag pomi dzy niektórymi przedsi biorstwami a ich konkurentami oraz
maj
potencjalny wp yw na konkurencj
cz onkowskimi.
i wymian
handlow
pomi dzy pa stwami
Aby dana operacja stanowi a pomoc publiczn , wymienione wy ej elementy musz zaistnie
cznie.
Zobowi zanie ze strony podmiotu publicznego w ramach umowy o ppp do najmu powierzchni
mieszka komunalnych, nie b dzie mia o cech pomocy publicznej. Warunkiem takiej oceny jest
uzasadnienie najmu rzeczywistymi potrzebami podmiotu publicznego. Wówczas wydatkowanie
rodków publicznych nie b dzie dokonywane w celu wspierania wybranego przedsi biorcy (w tym
przypadku partnera prywatnego). Ponadto, warunki finansowe najmu lokali winny odpowiada
warunkom rynkowym, tzn. korzy ekonomiczna partnera prywatnego nie powinna przekracza takiej
któr móg by uzyska zwyk ym toku dzia alno ci.
strona 51 z 72
9. ZAGADNIENIA WYMAGAJ CE INTERPRETACJI URZ DOWYCH
Polski system prawny nie przewiduje w zasadzie adnej uniwersalnej podstawy upowa niaj cej
okre lone organy administracji publicznej do udzielania wi cych, indywidualnych interpretacji co
do stosowania prawa. W szczególno ci uprawnie takich nie maj ani Ministrowie kieruj cy
poszczególnymi resortami, ani te inne centralne organy administracji pa stwowej. St d te nie jest
mo liwe uzyskanie w ka dej, dowolnie obranej sprawie, wi cej interpretacji indywidualnej.
O ile wi c w obiegu prawniczym istniej ogólne „pisma”, „interpretacje ogólne”, „wyja nienia”
udzielane przez poszczególne organy administracji publicznej, to cz sto nie maj one nale ytej
podstawy prawnej i nie mog by uznane za akty prawotwórcze, a stosowanie si do nich nie
zapewnia ochrony przed negatywnymi skutkami ewentualnego naruszenia prawa.
Przypadki, w których udzielenie indywidualnej interpretacji jest mo liwe a tre takiej interpretacji
jest wi ca zarówno dla organów pa stwowych, jak i dla osoby o tak interpretacj wnioskuj ,
musz by wyra nie okre lone w obowi zuj cych ustawach. Przypadki takie s w polskim systemie
prawnym bardzo rzadkie. Wymieni tu nale y przede wszystkim art. 14b ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. Ordynacja podatkowa, dotycz cy interpretacji w zakresie stosowania prawa podatkowego, jak
równie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia alno ci gospodarczej, dotycz cy
interpretacji stosowania prawa w zakresie danin publicznoprawnych i sk adek na ubezpieczenie
spo eczne lub zdrowotne.
Odnosz c powy sze uwagi do analizowanego Przedsi wzi cia stwierdzi nale y, co nast puje:
1) W polskim systemie prawnym aden organ nie jest upowa niony do udzielania wi cej
interpretacji z zakresu prawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. W szczególno ci organem takim
nie jest ani Prezes Urz du Zamówie Publicznych, ani te aden z Ministrów. St d te nie ma prawnej
mo liwo ci wyst pienia z wnioskiem o udzielenie jakiejkolwiek wi cej interpretacji indywidualnej
czy to z zakresu prawa o partnerstwie publiczno-prywatnym, czy to z zakresu ustaw szczególnych
stosowanych przy realizacji danego Przedsi wzi cia.
2) Ze wzgl du na charakter przedsi wzi cia oraz obowi zuj ce ustawodawstwo rekomendowane
by oby skorzystanie z mo liwo ci uzyskania wi cej indywidualnej interpretacji w nast puj cym
zakresie:
a) po pierwsze, rekomendowane by oby wyst pienie do w ciwej Izby Skarbowej (dzia aj cej z
upowa nienia Ministra Finansów) z wnioskiem o udzielenie interpretacji dotycz cych podatkowych
skutków wniesienia wk adu w asnego, realizacji i zako czenia przedsi wzi cia, w zakresie podatku od
towarów i us ug i podatku dochodowego. Skutki te zosta y omówione w Rozdziale 6 niniejszego
opracowania, za przedstawione w tym rozdziale wnioski s zgodne z obowi zuj cym prawem i
wydanymi do tej pory przez organy skarbowe interpretacjami. Niemniej jednak korzystne by oby
uzyskanie w tym zakresie interpretacji indywidualnej w trybie art. 14b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997
r. Ordynacja podatkowa, a to ze wzgl du na tre art. Art. 14k. ordynacji podatkowej, wyra aj cego
zasad , zgodnie z któr zastosowanie si do tre ci interpretacji indywidualnej nie mo e szkodzi
wnioskodawcy. Zasada taka minimalizuje znacznie ryzyko podatkowe wnioskodawcy, st d te
korzystne i rekomendowane jest wyst pienie o tego typu interpretacj .
strona 52 z 72
b) po drugie, rekomendowane by oby wyst pienie do G ównego Urz du Statystycznego w celu
uzyskania urz dowej oceny zaliczenia zobowi za wynikaj cych z przedsi wzi cia do d ugu
publicznego.
Brak jest co prawda w polskim systemie szczególnej podstawy prawnej co wydania przez Prezesa
ównego Urz du Statystycznego interpretacji indywidualnej w omawianym zakresie. Nale y jednak
wskaza , e uzyskanie takiej interpretacji wynika z wytycznych zawartych w „Podr czniku deficytu i
ugu sektora instytucji rz dowych i samorz dowych – Implementacja ESA95” (podr cznika MGDD).
Zgodnie z tre ci tego podr cznika, w przypadku w tpliwo ci co do stosowania zamieszczonej w
owym podr czniku listy sprawdzaj cej, nale y zwróci si z wnioskiem o udzielenie opinii przez
ówny Urz d Statystyczny, a docelowo – Eurostat.
Nale y przyj , e cho odpowiednia analiza wp ywu realizacji wynikaj cych z przedsi wzi cia na
wysoko d ugu publicznego zosta a w sposób dok adny i rzetelny przeprowadzona w rozdziale 7
niniejszego opracowania, to jednak ze wzgl du na wytyczne podr cznika MGDD oraz ze wzgl du na
fakt, bezpo rednie stosowanie listy sprawdzaj cej wynikaj cej z tego podr cznika nie jest do ko ca
umocowane w polskim prawie, zalecane by oby wyst pienie z wnioskiem do GUS o udzielenie
odpowiedniej oceny prawid owo ci przyj tych rozwi za .
strona 53 z 72
10.
ANALIZA FINANSOWO-EKONOMICZNA PRZEDSI WZI CIA
W celu okre lenia wst pnych ram finansowych przedsi wzi cia oraz modelu biznesowego
przeprowadzono szacunki finansowe dla przedsi wzi cia. Kalkulacje pozwoli y okre li zasadnicze
dla rachunku ekonomicznego warto ci progowe, tj.:
- Oczekiwany okres zwrotu nak adów;
- Warto nak adów na adaptacj ;
- rednie stawki za najem powierzchni;
- Koszty utrzymania biurowca;
- Oczekiwana stopa zwrotu i kapitalizacji;
- Struktura finansowania.
Oblicze dokonano bazuj c na udost pnionych przez Zamawiaj cego materia ach ród owych, oraz
za eniach w asnych Konsultanta.
Kalkulacje zosta y przeprowadzone dla dwóch wariantów realizacji przedsi wzi cia. Wariant I (pe ny)
zak ada budow 11 budynków z 568 lokalami mieszkalnymi o cznej powierzchni 28 943 m2.
Wariant II – zak ada budow 2 budynków z 112 mieszkaniami o cznej powierzchni 5 688 m2.
10.1. Szacunek niezb dnych nak adów
Szacunkowe nak ady na budow budynków przygotowano w oparciu o standard budynków okre lony
w koncepcji programowo-przestrzennej przygotowanej przez Biuro architektoniczne COM-PROJ w
marcu 2010r.
Za
enia obliczeniowe.
Wyszczególnienie
Koszt jednostkowy - budynek mieszkalny
Koszt jednostkowy - infrastruktura
Razem cena 1m powierzchni u ytkowej
Powierzchnia u ytkowa
KOSZT na 1 budynek 4 klatkowy
warto
liczba budynków
Niezb dne nak ady
2
17 718 040
Wyszczególnienie
Koszt jednostkowy - budynek mieszkalny
Koszt jednostkowy - infrastruktura
Razem cena 1m powierzchni u ytkowej
Powierzchnia u ytkowa budynek 4 klatkowy
Powierzchnia u ytkowa budynek 3 klatkowy
KOSZT na 1 budynek 4 klatkowy
KOSZT na 1 budynek 3 klatkowy
liczba budynków 4 klatkowych
liczba budynków 3 klatkowych
Niezb dne nak ady
2 600
400
3 000
2 953
8 859 020
warto
2 450
250
2 700
2 953
2 149
7 972 560
5 803 380
8
3
81 190 620
Jednostka
/m2
/m2
/m2
m2
szt
Jednostka
/m2
z /m2
/m2
m2
m2
szt
strona 54 z 72
10.2.
Przyj te za
enia do wst pnych kalkulacji
Wst pne szacunki op acalno ci przedsi wzi cia zosta y wykonane przy poni szych za
parametrach:
eniach i
1.
Analiza w cenach zmiennych, przyj to prognozowany wska nik inflacji na poziomie 2,5%
rocznie, zgodnie z prognoz MRR „Warianty rozwoju gospodarczego Polski”.
2.
Przyj to w:
- wariancie pe nym 11 budynków
28 943 m2.
- wariancie z 2 budynkami
m2.
czn liczb mieszka 568;
czn liczb mieszka - 112 ;
czn powierzchni mieszka
czn powierzchni mieszka 5688
3.
Za ono oczekiwan przez inwestora prywatnego stop zwrotu (stop dyskontow ) w wysoko ci
9,5%.
4.
Przyj to jako progowy (maksymalny) 20 letni okres zwrotu nak adów liczony jako
zdyskontowany okres zwrotu. Okres ten determinuje tym samym czas trwania umowy PPP /
koncesji z partnerem prywatnym. W toku dalszych prac okres ten mo e ulec skróceniu.
5.
Za ono, i Partner prywatny b dzie finansowa inwestycj w 90% z kredytu d ugoterminowego
(maksymalnie 10 lat), koszt kredytu 5,00% w skali roku.
6.
Przyj to i wyj ciowa wysoko
/m2/m-c.
7.
Za
8.
Za ono, e miasto b dzie p aci partnerowi prywatnemu w postaci op aty za dost pno kwot
stanowi ca ró nic pomi dzy kosztami utrzymania budynków, sp aty i obs ugi kapita u a
wp ywami z czynszu p aconego przez mieszka ców.
10.3.
stawki czynszu p aconego przez najemców mieszka wynosi 6
ono, i odsetek nieregulowanych terminowo czynszów wynosi 10-15%.
Wst pne szacunki op acalno ci
W celu okre lenia wst pnych parametrów op acalno ci przedsi wzi cia przeprowadzono ocen
finansow i uzyskano nast puj ce wyniki dla 15 letniego horyzontu analizy.
Ocena inwestycji jako ca
ci:
Wyszczególnienie
1. NPV (w mln PLN)
2. IRR
3. Wska nik zyskowno ci
4. Zdyskontowany Okres Zwrotu (w latach)
W 11
budynków
11 518,6
7,3%
1,14
11,88
W2
budynki
2 134,5
7,7%
1,12
12,20
strona 55 z 72
Ocena dla kapita u w asnego inwestora prywatnego:
Wyszczególnienie
1. NPV (w mln PLN)
2. IRR
3. Wska nik zyskowno ci
4. Zdyskontowany Okres Zwrotu (w latach)
Poni ej zaprezentowano za
W 11
budynków
3 219,9
11,3%
1,20
14,95
W2
budynki
310,4
11,2%
1,09
15,73
enia dotycz ce kosztów eksploatacyjnych budynków:
Wariant 2 budynki
Wyszczególnienie
1. Zarz dzanie (partner prywatny)
2. Utrzymanie czysto ci
3. Przegl dy techniczne
4. Utrzymanie placu zabaw i zieleni
5. Media cz ci wspólnych
6. Op aty publicznoprawne
7. Prowadzenie rachunku bankowego
8. Awarie i bie ce naprawy, konserwator
9. Ubezpieczenie
10. Pozosta e
11. Fundusz Remontowy
Razem czynsz - utrzymanie
stawka
jednostkowa
za m2/m-c
2,20
0,40
0,10
0,16
0,14
0,02
0,01
0,22
0,16
0,11
1,00
4,52
powierzchnia
mieszka m2
Koszt
PLN/ m-c
5688
5688
5688
5688
5688
5688
5688
5688
5688
5688
5688
5688
12 514
2 275
569
933
786
98
74
1 228
909
614
5 688
25 687
powierzchnia
mieszka m2
Koszt
PLN/ m-c
28943,4
28943,4
28943,4
28943,4
28943,4
28943,4
28943,4
28943,4
28943,4
28943,4
28943,4
28943,4
57 887
10 998
2 894
4 749
3 999
289
289
6 249
4 624
3 124
28 943
124 047
koszt
roczny
PLN
150 163
27 302
6 826
11 199
9 431
1 179
884
14 736
10 904
7 368
68 256
308 248
Wariant 11 budynków
Wyszczególnienie
1. Zarz dzanie (partner prywatny)
2. Utrzymanie czysto ci
3. Przegl dy techniczne
4. Utrzymanie placu zabaw i zieleni
5. Media cz ci wspólnych
6. Op aty publicznoprawne
7. Prowadzenie rachunku bankowego
8. Awarie i bie ce naprawy, konserwator
9. Ubezpieczenie
10. Pozosta e
11. Fundusz Remontowy
Razem czynsz - utrzymanie
stawka
jednostkowa
za m2/m-c
2,00
0,38
0,10
0,16
0,14
0,01
0,01
0,22
0,16
0,11
1,00
4,29
koszt
roczny
PLN
694 642
131 982
34 732
56 987
47 989
3 473
3 473
74 983
55 487
37 491
347 321
1 488 561
W poszczególnych latach analizy przychody oraz koszty zosta y zindeksowane o prognozowany
wska nik inflacji w wysoko ci 2,5% rocznie. Poni ej zestawiono tabele : Rachunek zysków i strat pro
forma oraz Cash Flow na potrzeby analizy op acalno ci inwestycji.
strona 56 z 72
Wariant 2 budynki - Rachunek zysków i strat
rma
A. Przychody ze sprzeda y
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
3 137 523
3 060 375
2 983 425
2 906 677
2 830 137
2 753 809
2 677 699
2 601 813
419 774
430 269
441 025
452 051
463 352
474 936
486 810
498 980
2 717 749
2 630 106
2 542 399
2 454 626
2 366 784
2 278 873
2 190 890
2 102 833
565 809
568 881
572 029
575 256
578 564
581 954
585 429
588 991
442 951
442 951
442 951
442 951
442 951
442 951
442 951
442 951
9 667
9 908
10 156
10 410
10 670
10 937
11 210
11 491
62 471
64 033
65 633
67 274
68 956
70 680
72 447
74 258
4. Podatki i op aty
1 208
1 239
1 270
1 301
1 334
1 367
1 401
1 436
5. Wynagrodzenia
30 783
31 553
32 342
33 150
33 979
34 829
35 699
36 592
18 729
19 197
19 677
20 169
20 673
21 190
21 720
22 263
2 571 714
2 491 494
2 411 396
2 331 421
2 251 573
2 171 855
2 092 270
2 012 822
D. Pozosta e przychody operacyjne
0
0
0
0
0
0
0
0
E. Pozosta e koszty operacyjne
0
0
0
0
0
0
0
0
2 571 714
2 491 494
2 411 396
2 331 421
2 251 573
2 171 855
2 092 270
2 012 822
0
0
0
0
0
0
0
0
850 466
765 419
680 373
595 326
510 280
425 233
340 186
255 140
I. Zysk/Strata brutto
1 721 248
1 726 075
1 731 023
1 736 095
1 741 294
1 746 622
1 752 084
1 757 682
Podatek dochodowy
327 037
327 954
328 894
329 858
330 846
331 858
332 896
333 960
1 394 211
1 398 121
1 402 129
1 406 237
1 410 448
1 414 764
1 419 188
1 423 723
1 394 211
2 792 331
4 194 460
5 600 697
7 011 145
8 425 909
9 845 097
11 268 819
czynsz p acony przez najemców
dotacja z miasta, w tym:
B. Koszty operacyjne
1. Amortyzacja
2. Zu ycie materia ów i energii
3. Us ugi obce
2022
6. Ubezpieczenia spo eczne
7. Pozosta e koszty rodzajowe
8. Warto
sprzedanych towarów i materia ów
C. Zysk/Strata na sprzeda y
F. Zysk/strata na dzia alno ci operacyjnej
G. Przychody finansowe
H. Koszty finansowe
J. Zysk/Strata netto
Zysk skumulowany
strona 57 z 72
Wariant 2 budynki - Rachunek zysków i strat
rma
A. Przychody ze sprzeda y
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2 526 156
2 450 733
958 108
968 219
978 583
989 206
1 000 095
1 011 256
1 022 696
511 454
524 241
537 347
550 780
564 550
578 664
593 130
607 958
623 157
2 014 701
1 926 492
420 761
417 439
414 033
410 542
406 964
403 297
399 538
592 642
596 384
600 220
604 152
608 182
612 313
616 547
620 886
625 335
442 951
442 951
442 951
442 951
442 951
442 951
442 951
442 951
442 951
2. Zu ycie materia ów i energii
11 778
12 072
12 374
12 683
13 001
13 326
13 659
14 000
14 350
3. Us ugi obce
76 115
78 017
79 968
81 967
84 016
86 117
88 270
90 476
92 738
4. Podatki i op aty
1 472
1 509
1 547
1 585
1 625
1 666
1 707
1 750
1 794
5. Wynagrodzenia
37 507
38 444
39 405
40 391
41 400
42 435
43 496
44 584
45 698
22 820
23 390
23 975
24 574
25 189
25 818
26 464
27 125
27 804
1 933 514
1 854 349
357 888
364 067
370 401
376 893
383 548
390 369
397 361
D. Pozosta e przychody operacyjne
0
0
0
0
0
0
0
0
0
E. Pozosta e koszty operacyjne
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1 933 514
1 854 349
357 888
364 067
370 401
376 893
383 548
390 369
397 361
0
0
0
0
0
0
0
0
0
170 093
85 047
0
0
0
0
0
0
0
1 763 420
1 769 302
357 888
364 067
370 401
376 893
383 548
390 369
397 361
Podatek dochodowy
335 050
336 167
67 999
69 173
70 376
71 610
72 874
74 170
75 499
J. Zysk/Strata netto
1 428 371
1 433 135
289 889
294 894
300 025
305 284
310 674
316 199
321 862
Zysk skumulowany
12 697 190
14 130 325
14 420 214
14 715 108
15 015 133
15 320 417
15 631 091
15 947 290
16 269 152
czynsz p acony przez najemców
dotacja z miasta, w tym:
B. Koszty operacyjne
1. Amortyzacja
6. Ubezpieczenia spo eczne
7. Pozosta e koszty rodzajowe
8. Warto
sprzedanych towarów i materia ów
C. Zysk/Strata na sprzeda y
F. Zysk/strata na dzia alno ci operacyjnej
G. Przychody finansowe
H. Koszty finansowe
I. Zysk/Strata brutto
strona 58 z 72
Wariant 2 budynki - Analiza op acalno ci dla ca
Pozycje \ Rok
Przep ywy operacyjne
Odsetki*(1-T)
Wydatki inwestycyjne
Warto rezydualna
ci inwestycji (dane w tys. PLN)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
1 729,0
688,9
1 844,0
620,0
1 848,0
551,1
1 852,1
482,2
1 856,3
413,3
1 860,6
344,4
1 865,1
275,6
1 869,6
206,7
2 417,8
2 464,0
2 399,1
2 334,3
2 269,7
2 205,1
2 140,6
2 076,2
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
-17 718,0
Ca kowite przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
Przep ywy operacyjne
Odsetki*(1-T)
Wydatki inwestycyjne
Warto rezydualna
Ca kowite przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
1. Koszt kapita u w asnego
- stopa realna
- stopa nominalna= (1+ st.realna)*(1+infl.)-1
2. Koszt kredytu - stopa nominalna
- przed opodatkowaniem
- po opodatkowaniu= k.d .przed opod.*(1-T)
3. Koszt udzia u Miasta
4. Udzia kapita u w asnego
5. Udzia kredytu
6. Udzia Miasta
redniowa ony koszt kapita WACC
-17 718,0
2023
1 874,2
137,8
1 879,0
68,9
790,1
0,0
737,5
0,0
742,6
0,0
747,8
0,0
753,2
0,0
758,7
0,0
764,4
0,0
2 012,0
1 947,9
790,1
737,5
742,6
747,8
753,2
758,7
764,4
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
strona 59 z 72
Pozycje \ Rok
1. Koszt kapita u w asnego
- stopa realna
- stopa nominalna= (1+ st.realna)*(1+infl.)-1
2. Koszt kredytu - stopa nominalna
- przed opodatkowaniem
- po opodatkowaniu= k.d .przed opod.*(1-T)
3. Koszt udzia u Miasta
4. Udzia kapita u w asnego
5. Udzia kredytu
6. Udzia Miasta
redniowa ony koszt kapita WACC
Pozycje \ Rok
Nominalne przep ywy pieni ne
Wspó czynniki dyskontuj ce
Zdyskontowane przep ywy pieni ne
Skumulowane przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
Nominalne przep ywy pieni ne
Wspó czynniki dyskontuj ce
Zdyskontowane przep ywy pieni ne
Skumulowane przep ywy pieni ne
Wska niki op acalno ci / efektywno ci
1. NPV
2. IRR
3. Wska nik zyskowno ci
4 Zdyskontowany okres zwrotu
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
6,0%
4,9%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,68%
2014
-17 718,0
1,000
-17 718,0
-17 718,0
2015
2 417,8
0,946
2 287,9
-15 430,1
2023
2024
2 012,0
0,608
1 223,8
-2 002,1
2 134,5
7,7%
1,12
12,20
1 947,9
0,576
1 121,1
-881,0
2016
2 464,0
0,895
2 206,3
-13 223,9
2025
790,1
0,545
430,3
-450,7
2017
2 399,1
0,847
2 032,7
-11 191,1
2026
737,5
0,515
380,1
-70,7
2018
2019
2020
2021
2022
2 334,3
0,802
1 871,6
-9 319,6
2 269,7
0,759
1 721,9
-7 597,7
2 205,1
0,718
1 583,0
-6 014,7
2 140,6
0,679
1 454,1
-4 560,5
2 076,2
0,643
1 334,6
-3 225,9
2027
2028
2029
742,6
0,488
362,1
291,5
tys. PLN
lat
strona 60 z 72
747,8
0,461
345,1
636,6
753,2
0,437
328,9
965,5
2030
2031
758,7
0,413
313,5
1 279,0
764,4
0,391
298,9
1 577,8
Wariant 2 budynki - Analiza op acalno ci dla kapita u w asnego inwestora prywatnego (dane w tys. PLN)
Pozycje \ Rok
Przep ywy ca kowite
Wydatki inwestycyjne
Warto
2014
2015
2016
311,5
2017
426,6
2018
430,6
2019
2020
2021
2022
434,7
144,7
443,2
447,6
452,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
434,7
144,7
443,2
447,6
452,1
-3 543,6
rezydualna
Ca kowite przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
-3 543,6
2023
Przep ywy ca kowite
Wydatki inwestycyjne
Warto rezydualna
Ca kowite przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
Pozycje \ Rok
Pozycje \ Rok
Nominalne przep ywy pieni ne
Wspó czynniki dyskontuj ce
Zdyskontowane przep ywy pieni ne
Skumulowane przep ywy pieni ne
2025
430,6
2026
2027
2028
2029
2030
2031
128,7
0,0
790,1
1,0
737,5
2,0
742,6
3,0
747,8
4,0
376,6
5,0
758,7
6,0
764,4
7,0
456,8
128,7
791,1
739,5
745,6
751,8
381,6
764,7
771,4
6,3%
9,0%
2023
1. Koszt kapita u w asnego
- stopa realna
- stopa nominalna= (1+ st.realna)*(1+infl.)-1
2024
426,6
456,8
0,0
2014
1. Koszt kapita u w asnego
- stopa realna
- stopa nominalna= (1+ st.realna)*(1+infl.)-1
311,5
6,3%
9,0%
2015
6,3%
9,0%
2024
6,3%
9,0%
2016
6,3%
9,0%
2025
6,3%
9,0%
2017
6,3%
9,0%
2026
6,3%
9,0%
2018
2019
6,3%
9,0%
2027
6,3%
9,0%
2028
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
2020
2021
6,3%
9,0%
2029
6,3%
9,0%
2022
6,3%
9,0%
2030
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
2031
6,3%
9,0%
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
-3 543,6
1,000
-3 543,6
-3 543,6
311,5
0,918
285,9
-3 257,7
426,6
0,842
359,3
-2 898,4
430,6
0,773
332,9
-2 565,5
434,7
0,710
308,4
-2 257,1
144,7
0,651
94,2
-2 162,8
443,2
0,598
264,9
-1 898,0
447,6
0,549
245,5
-1 652,4
452,1
0,503
227,6
-1 424,8
strona 61 z 72
Pozycje \ Rok
Nominalne przep ywy pieni ne
Wspó czynniki dyskontuj ce
Zdyskontowane przep ywy pieni ne
Skumulowane przep ywy pieni ne
Wska niki op acalno ci / efektywno ci
1. NPV
2. IRR
3. Wska nik zyskowno ci
4 Zdyskontowany okres zwrotu
2023
2024
456,8
0,462
211,1
-1 213,8
128,7
0,424
54,6
-1 159,2
310,4
11,2%
1,09
15,73
2025
791,1
0,389
307,9
-851,3
2026
739,5
0,357
264,1
-587,2
2027
745,6
0,328
244,4
-342,7
tys. PLN
lat
strona 62 z 72
2028
751,8
0,242
181,6
-161,1
2029
381,6
0,191
73,0
-88,1
2030
764,7
0,158
121,0
32,9
2031
771,4
0,135
104,1
137,0
Wariant 11 budynków - Rachunek zysków i strat
rma
A. Przychody ze sprzeda y
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
13 805 721
13 519 102
13 233 438
12 948 751
12 665 066
12 382 407
12 100 802
11 820 275
2 136 023
2 189 423
2 244 159
2 300 263
2 357 770
2 416 714
2 477 132
2 539 060
11 669 698
11 329 679
10 989 279
10 648 488
10 307 296
9 965 694
9 623 670
9 281 215
2 629 930
2 644 934
2 660 313
2 676 077
2 692 235
2 708 797
2 725 772
2 743 173
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
49 189
50 419
51 679
52 971
54 295
55 653
57 044
58 470
309 711
317 454
325 390
333 525
341 863
350 410
359 170
368 149
4. Podatki i op aty
3 560
3 649
3 740
3 834
3 930
4 028
4 129
4 232
5. Wynagrodzenia
142 402
145 962
149 611
153 351
157 185
161 114
165 142
169 271
95 303
97 686
100 128
102 631
105 197
107 827
110 523
113 286
11 175 790
10 874 168
10 573 124
10 272 674
9 972 831
9 673 611
9 375 029
9 077 102
D. Pozosta e przychody operacyjne
0
0
0
0
0
0
0
0
E. Pozosta e koszty operacyjne
0
0
0
0
0
0
0
0
11 175 790
10 874 168
10 573 124
10 272 674
9 972 831
9 673 611
9 375 029
9 077 102
0
0
0
0
0
0
0
0
H. Koszty finansowe
3 247 625
2 922 862
2 598 100
2 273 337
1 948 575
1 623 812
1 299 050
974 287
I. Zysk/Strata brutto
7 928 166
7 951 306
7 975 025
7 999 336
8 024 256
8 049 798
8 075 979
8 102 815
Podatek dochodowy
1 506 351
1 510 748
1 515 255
1 519 874
1 524 609
1 529 462
1 534 436
1 539 535
6 421 814
6 440 558
6 459 770
6 479 462
6 499 647
6 520 337
6 541 543
6 563 280
6 421 814
12 862 372
19 322 142
25 801 604
32 301 251
38 821 588
45 363 131
51 926 412
czynsz p acony przez najemców
dotacja z miasta, w tym:
B. Koszty operacyjne
1. Amortyzacja
2. Zu ycie materia ów i energii
3. Us ugi obce
6. Ubezpieczenia spo eczne
7. Pozosta e koszty rodzajowe
8. Warto
sprzedanych towarów i materia ów
C. Zysk/Strata na sprzeda y
F. Zysk/strata na dzia alno ci operacyjnej
G. Przychody finansowe
J. Zysk/Strata netto
Zysk skumulowany
strona 63 z 72
Wariant 11 budynków - Rachunek zysków i strat
rma
A. Przychody ze sprzeda y
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
11 540 854
11 262 567
4 490 192
4 539 020
4 589 069
4 640 369
4 692 951
4 746 848
4 802 092
czynsz p acony przez najemców
2 602 537
2 667 600
2 734 290
2 802 647
2 872 713
2 944 531
3 018 144
3 093 598
3 170 938
dotacja z miasta, w tym:
8 938 318
8 594 967
1 755 902
1 736 373
1 716 355
1 695 837
1 674 807
1 653 250
1 631 154
B. Koszty operacyjne
2 761 008
2 779 289
2 798 027
2 817 234
2 836 920
2 857 099
2 877 782
2 898 983
2 920 713
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
2 029 766
59 932
61 430
62 966
64 540
66 153
67 807
69 502
71 240
73 021
377 353
386 787
396 456
406 368
416 527
426 940
437 614
448 554
459 768
4. Podatki i op aty
4 338
4 446
4 557
4 671
4 788
4 908
5 030
5 156
5 285
5. Wynagrodzenia
173 502
177 840
182 286
186 843
191 514
196 302
201 210
206 240
211 396
116 118
119 021
121 996
125 046
128 172
131 377
134 661
138 028
141 478
1. Amortyzacja
2. Zu ycie materia ów i energii
3. Us ugi obce
6. Ubezpieczenia spo eczne
7. Pozosta e koszty rodzajowe
8. Warto
sprzedanych towarów i materia ów
C. Zysk/Strata na sprzeda y
8 779 846
8 483 278
1 692 165
1 721 786
1 752 149
1 783 270
1 815 169
1 847 865
1 881 379
D. Pozosta e przychody operacyjne
0
0
0
0
0
0
0
0
0
E. Pozosta e koszty operacyjne
0
0
0
0
0
0
0
0
0
8 779 846
8 483 278
1 692 165
1 721 786
1 752 149
1 783 270
1 815 169
1 847 865
1 881 379
0
0
0
0
0
0
0
0
0
649 525
324 762
0
0
0
0
0
0
0
I. Zysk/Strata brutto
8 130 321
8 158 516
1 692 165
1 721 786
1 752 149
1 783 270
1 815 169
1 847 865
1 881 379
Podatek dochodowy
1 544 761
1 550 118
321 511
327 139
332 908
338 821
344 882
351 094
357 462
J. Zysk/Strata netto
6 585 560
6 608 398
1 370 654
1 394 647
1 419 240
1 444 448
1 470 287
1 496 771
1 523 917
Zysk skumulowany
58 511 972
65 120 370
66 491 023
67 885 670
69 304 911
70 749 359
72 219 646
73 716 416
75 240 334
F. Zysk/strata na dzia alno ci operacyjnej
G. Przychody finansowe
H. Koszty finansowe
strona 64 z 72
Wariant 11 budynków - Analiza op acalno ci dla ca
Pozycje \ Rok
Przep ywy operacyjne
Odsetki*(1-T)
Wydatki inwestycyjne
Warto rezydualna
2014
ci inwestycji (dane w tys. PLN)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
7 977,7
2 630,6
8 481,3
2 367,5
8 500,5
2 104,5
8 520,1
1 841,4
8 540,3
1 578,3
8 560,9
1 315,3
8 582,1
1 052,2
8 603,8
789,2
-81 190,6
10 608,2
10 848,8
10 605,0
10 361,6
10 118,6
9 876,2
9 634,3
9 393,0
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
-81 190,6
Ca kowite przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
Przep ywy operacyjne
Odsetki*(1-T)
Wydatki inwestycyjne
Warto rezydualna
Ca kowite przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
1. Koszt kapita u w asnego
- stopa realna
- stopa nominalna= (1+ st.realna)*(1+infl.)-1
2. Koszt kredytu - stopa nominalna
- przed opodatkowaniem
- po opodatkowaniu= k.d .przed opod.*(1-T)
3. Koszt udzia u Miasta
4. Udzia kapita u w asnego
5. Udzia kredytu
6. Udzia Miasta
redniowa ony koszt kapita WACC
8 626,0
526,1
8 648,8
263,1
3 660,2
0,0
3 422,5
0,0
3 447,1
0,0
3 472,2
0,0
3 498,0
0,0
3 524,5
0,0
3 551,6
0,0
9 152,2
8 911,9
3 660,2
3 422,5
3 447,1
3 472,2
3 498,0
3 524,5
3 551,6
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
strona 65 z 72
Pozycje \ Rok
1. Koszt kapita u w asnego
- stopa realna
- stopa nominalna= (1+ st.realna)*(1+infl.)-1
2. Koszt kredytu - stopa nominalna
- przed opodatkowaniem
- po opodatkowaniu= k.d .przed opod.*(1-T)
3. Koszt udzia u Miasta
4. Udzia kapita u w asnego
5. Udzia kredytu
6. Udzia Miasta
redniowa ony koszt kapita WACC
Pozycje \ Rok
Nominalne przep ywy pieni ne
Wspó czynniki dyskontuj ce
Zdyskontowane przep ywy pieni ne
Skumulowane przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
5,0%
4,1%
0,0%
0,20
0,80
0,00
5,03%
2014
-81 190,6
1,000
-81 190,6
-81 190,6
2015
10 608,2
0,952
10 100,0
-71 090,6
2016
10 848,8
0,906
9 834,3
-61 256,3
2023
2024
2025
Nominalne przep ywy pieni ne
Wspó czynniki dyskontuj ce
Zdyskontowane przep ywy pieni ne
Skumulowane przep ywy pieni ne
9 152,2
0,643
5 883,7
-9 257,9
8 911,9
0,612
5 454,7
-3 803,1
3 660,2
0,583
2 133,0
-1 670,1
Wska niki op acalno ci / efektywno ci
1. NPV
2. IRR
3. Wska nik zyskowno ci
4 Zdyskontowany okres zwrotu
11 518,6
7,3%
1,14
11,88
2017
10 605,0
0,863
9 152,7
-52 103,5
2026
3 422,5
0,555
1 899,0
228,8
2018
10 361,6
0,822
8 514,3
-43 589,3
2027
3 447,1
0,528
1 820,9
2 049,8
tys. PLN
lat
strona 66 z 72
2019
10 118,6
0,782
7 916,3
-35 673,0
2028
3 472,2
0,503
1 746,4
3 796,1
2020
9 876,2
0,745
7 356,5
-28 316,4
2021
9 634,3
0,709
6 832,6
-21 483,8
2022
9 393,0
0,675
6 342,3
-15 141,5
2029
2030
2031
3 498,0
0,479
1 675,1
5 471,2
3 524,5
0,456
1 606,9
7 078,1
3 551,6
0,434
1 541,7
8 619,7
Wariant 11 budynków - Analiza op acalno ci dla kapita u w asnego inwestora prywatnego (dane w tys. PLN)
Pozycje \ Rok
Przep ywy ca kowite
Wydatki inwestycyjne
Warto
2014
2015
1 482,4
2016
1 986,1
2017
2018
2 005,2
2019
2020
2021
2022
2 024,9
548,0
2 065,7
2 086,9
2 108,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
2 024,9
548,0
2 065,7
2 086,9
2 108,6
-16 238,1
rezydualna
Ca kowite przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
Przep ywy ca kowite
Wydatki inwestycyjne
Warto rezydualna
Ca kowite przep ywy pieni ne
Pozycje \ Rok
-16 238,1
2023
Nominalne przep ywy pieni ne
Wspó czynniki dyskontuj ce
Zdyskontowane przep ywy pieni ne
Skumulowane przep ywy pieni ne
2025
2 005,2
2026
2027
2028
2029
2030
2031
459,8
0,0
3 660,2
1,0
3 422,5
2,0
3 447,1
3,0
3 472,2
4,0
1 581,7
5,0
3 524,5
6,0
3 551,6
7,0
2 130,8
459,8
3 661,2
3 424,5
3 450,1
3 476,2
1 586,7
3 530,5
3 558,6
2014
6,3%
9,0%
2023
1. Koszt kapita u w asnego
- stopa realna
- stopa nominalna= (1+ st.realna)*(1+infl.)-1
Pozycje \ Rok
2024
1 986,1
2 130,8
0,0
1. Koszt kapita u w asnego
- stopa realna
- stopa nominalna= (1+ st.realna)*(1+infl.)-1
Pozycje \ Rok
1 482,4
6,3%
9,0%
2014
-16 238,1
1,000
-16 238,1
-16 238,1
2015
6,3%
9,0%
2024
6,3%
9,0%
2015
1 482,4
0,918
1 360,5
-14 877,6
2016
6,3%
9,0%
2025
6,3%
9,0%
2016
1 986,1
0,842
1 672,9
-13 204,7
2017
6,3%
9,0%
2026
6,3%
9,0%
2017
2 005,2
0,773
1 550,2
-11 654,4
2018
2019
6,3%
9,0%
2027
6,3%
9,0%
2028
6,3%
9,0%
2018
2 024,9
0,710
1 436,7
-10 217,7
strona 67 z 72
6,3%
9,0%
2020
2021
6,3%
9,0%
2029
6,3%
9,0%
2022
6,3%
9,0%
2030
6,3%
9,0%
6,3%
9,0%
2031
6,3%
9,0%
2019
2020
2021
2022
548,0
0,651
356,9
-9 860,8
2 065,7
0,598
1 234,6
-8 626,2
2 086,9
0,549
1 144,7
-7 481,5
2 108,6
0,503
1 061,5
-6 420,0
Pozycje \ Rok
Nominalne przep ywy pieni ne
Wspó czynniki dyskontuj ce
Zdyskontowane przep ywy pieni ne
Skumulowane przep ywy pieni ne
Wska niki op acalno ci / efektywno ci
1. NPV
2. IRR
3. Wska nik zyskowno ci
4 Zdyskontowany okres zwrotu
2023
2024
2025
2026
2027
2 130,8
0,462
984,5
-5 435,5
459,8
0,424
195,0
-5 240,5
3 661,2
0,389
1 424,9
-3 815,5
3 424,5
0,357
1 223,3
-2 592,3
3 450,1
0,328
1 131,1
-1 461,2
3 219,9
11,3%
1,20
14,95
tys. PLN
lat
strona 68 z 72
2028
3 476,2
0,301
1 045,9
-415,3
2029
2030
2031
1 586,7
0,276
438,2
22,9
3 530,5
0,253
894,8
917,7
3 558,6
0,233
827,8
1 745,4
10.4.
Podsumowanie
Z przedstawionych kalkulacji wynika, i inwestycja polegaj ca na budowie 2 / 11 budynków z
mieszkaniami komunalnymi mo e by efektywna finansowo dla potencjalnych inwestorów
prywatnych przy przyj ciu nast puj cych warto ci progowych:
1)
maksymalny okres zwrotu nak adów 15 - 20 lat.
2)
oczekiwana roczna stopa zwrotu kapita u inwestora na poziomie 9,0%.
3)
4)
atno ci z bud etu miasta pokrywaj ce sp at i obs ug kapita u zaanga owanego w inwestycj .
warto
nak adów inwestycyjnych na poziomie 17,7 / 81,2 mln PLN netto.
strona 69 z 72
11.
BADANIE RYNKU
WYKONAWCÓW
I
OPRACOWANIU
LISTY
POTENCJALNYCH
Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt. b) umowy z dnia 3 lipca 2012 r. Konsultant opracowa list potencjalnych
wykonawców. Opracowana lista pos
a dalej do przeprowadzenia akcji informacyjnej w postaci
mailingowej oraz telefonicznej.
Przy doborze potencjalnych wykonawców kierowano si przede wszystkim specyfika inwestycji, tj.
jej lokalizacja, bud etem, formu wdra ania – PPP oraz planowanym podzia em ryzyk. Wybrano 3
podstawowe grupy potencjalnych wykonawców:
1) podmioty lokalne (regionalne) dzia aj ce w obszarze inwestycji deweloperskich;
2) podmioty lokalne (regionalne) dzia aj ce w obszarze us ug budowlanych;
3) podmioty o zasi gu ogólnokrajowym dzia aj ce w obszarze us ug budowlanych.
Poprzez lokalno (regionalno ) podmiotów nale y rozumie ograniczenie podstawowego rynku
dzia alno ci podmiotu do obszaru województwa kujawsko-pomorskiego oraz pomorskiego.
Spo ród podmiotów spe niaj cych kryteria lokalizacyjne wybrano te, których skala dzia alno ci jest na
tyle du a, i mog by zainteresowane realizacj projektu o bud ecie 10-12 mln PLN. Tak utowrozno
grup docelow .
Do wszystkich podmiotów z przygotowanej listy (w za czeniu) wys ano listy z syntetyczna
informacja dot. projektu „M ynów Toru skich” oraz dwóch pozosta ych projektów PPP Miasta
Torunia (memoranda informacyjne).
Spo ród oko o 100 podmiotów grupy docelowej zainteresowanie inwestycj wyrazi o kilkana cie
podmiotów, z którymi przeprowadzono szczegó owe rozmowy / odbyto spotkania.
Wi kszo podmiotów z grupy firm ogólnopolskich (mi dzynarodowych) posiada ju do wiadczenie
w projektach PPP i wyspecjalizowane zespo y specjalistów oraz jest zainteresowana realizacj
inwestycji w takiej formule.
12.
PROMOCJA
PROJEKTU
WYKONAWCÓW
PPP
W RÓD
POTENCJALNYCH
Spo ród ró nych sposobów promocji inwestycji wykorzystano:
1. Mailing bezpo redni do grupy docelowej; wys ano memorandum informacyjne do grupy oko o 100
firm.
2. Rozmowy telefoniczne; przeprowadzono rozmowy telefoniczne z 25 firmami.
3. Udzia na konferencji PPP w Toruniu oraz Gda sku i dystrybucja informacji o projekcie
(memorandum informacyjne w za czeniu), rozmowy kuluarowe z uczestnikami;
4. Spotkania z potencjalnymi wykonawcami;
strona 70 z 72
5. Publikacja na stronie www.grontmij.pl
13.
ORGANIZACJA SPOTKA
WYKONAWCAMI
INFORMACYJNYCH Z POTENCJALNYMI
W okresie realizacji etapu II umowy odbyto nast puj ce spotkania:
1)
Spotkanie z firm Marbud z Torunia /kwiecie 2013/ osoba do kontaktu p. Marian Bartosi ski
tel. 56 659 61 55
2)
Spotkanie z p. Theodorem Tiegelaar – przedstawicielem inwestorów holenderskich, w tym
funduszy Venture Capital. /Maj 2013/
3)
Budlex z Bydgoszczy – uczestnictwo w spotkaniach organizowanych przez BOI /kwiecie , maj
2013/
4)
Berndorf Baderbau /marzec 2013/ - osoba do kontaktu: p. Marek Soko owski tel. 691 880 555
5)
Baumat Sp. z o.o. z Torunia; /czerwiec 2013/ - osoba do kontaktu p. Janusz Kuzman tel. 56 65
74 311
6)
Nordic Investment S.A. z Bydgoszczy / Warszawy /czerwiec 2013/ osoba do kontaktu p. Piotr
Rybojad tel. 606 600 550
7)
Skanska SA – kontakt telefoniczny i mailowy / osoba do kontaktu p. Krystian Malczewski tel.
22 561 14 37
8)
Warbud SA – kontakt telefoniczny i mailowy / osoba do kontaktu p . Marta Gryzio
9)
BUDIMEX SA - kontakt telefoniczny i mailowy / osoba do kontaktu p. Adam Skwarski
Podczas spotka oraz rozmów telefonicznych z potencjalnymi inwestorami podmioty te k ad y akcent
na poni ej przedstawione aspekty planowanych inwestycji w formule PPP:
spo ród katalogu ryzyk, inwestorzy najch tniej transferowali by na Miasto ryzyko
popytu, oczekuj c zwrotu poniesionych nak adów w postaci 100% op aty za dost pno .
najwi ksze zainteresowanie wzbudza projekt budowy mieszka
komunalnych,
najmniejsze basen; W przypadku basenu inwestorzy zwracali uwag , i jest to
przedsi wzi cie nierentowne, a koszty utrzymania tego typu obiektów przewy szaj
mo liwe do uzyskania przychody z tytu u op at za wiadczone us ugi. St d potrzeba
zagwarantowania przez Miasto poprzez mechanizmy umowne ród a pokrycia kosztów
utrzymania obiektu oraz zwrotu kapita u i kosztów jego obs ugi.
oczekiwane okresy zwrotu nak adów (czasu trwania umowy PPP) to 8-12 lat.
Inwestorzy podkre lali, i projekty musz by bankowalne – tzn. spe nia kryteria
postawione prze banki w celu uzyskania finansowania, czyli przede wszystkim okres
strona 71 z 72
zwrotu oko o 10 lat, zapewnienie p ynno ci w ca ym okresie, zdolno
kredytu, np. hipoteka na nieruchomo ci,
do zabezpieczenia
inwestorzy oczekiwaliby szybkiego rozpocz cia post powania na wybór partnera
prywatnego, szczególnie w przypadku budowy mieszka .
Szczególnie wa ny dla inwestorów jest mechanizm p atno ci w umowie PPP.
strona 72 z 72