Krajowa Izba Producentów Audiowizualnych

Warszawa, 9 września 2015 r.
L. dz. 090/KIPA/2015
Sz. P. Andrzej Wyrobiec
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa
Narodowego
ul. Krakowskie Przedmieście 15/17
00-071 Warszawa
Stanowisko KIPA dot. regulacji zawartych w dyrektywie 2010/13/UE o audiowizualnych
usługach medialnych na żądanie w związku z pracami Komisji Europejskiej w ramach
programu sprawności i wydajności regulacyjnej wobec dyrektywy.
Szanowny Panie Podsekretarzu,
dziękujemy za zaproszenia KIPA do konsultacji regulacji zawartych w dyrektywie 2010/13/UE
o audiowizualnych usługach medialnych na żądanie w związku z pracami Komisji Europejskiej
w ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej wobec dyrektywy.
Odnosząc się do postawionych przez MKiDN pytań, w tym do kwestii szczególnie istotnych dla
środowiska producentów audiowizualnych, wyrażamy następujące uwagi:
1
Ad. 1. Zakres dyrektywy 2010/13/UE
Czy zakresem dyrektywy powinny zostać objęte usługi, które są z niej obecnie wyłączone? Jakie
powinny to być usługi?
W opinii Krajowej Izby Producentów Audiowizualnych zakres dyrektywy audiowizualnej jest
wystarczający, choć pojawiają się pewne wątpliwości definicyjne.
Obecnie dyrektywa nie obejmuje:
 prywatnej korespondencji, w tym poczty elektronicznej,
 usług, których celem głównym nie jest dostarczanie audycji, to znaczy usług, w przypadku
których przekaz treści audiowizualnej nie jest celem głównym, ale jedynie częścią uboczną
usługi,
 transmisji dźwiękowych i usług radiowych,
 usług polegających na dostarczaniu lub dystrybucji treści audiowizualnych wytworzonych przez
prywatnych użytkowników w celu ich udostępnienia lub wymiany w ramach grup
zainteresowań.
 treści audiowizualnych dostarczanych przez osoby fizyczne lub prawne dokonujące jedynie
transmisji audycji, za które odpowiedzialność redakcyjną ponosi osoba trzecia.
Ten ostatni punkt wzbudza pewną wątpliwość, która wynika z praktyki funkcjonowania usług
świadczonych drogą elektroniczną. Od lat borykamy się jako środowisko filmowe z brakiem
efektywnych narzędzi walki z pośrednikami internetowymi, którzy czerpią korzyści materialne z
nielegalnego upowszechniania treści audiowizualnych. Obecnie polskie regulacje zwalniają z
odpowiedzialności takie podmioty, co wzbudza nasz jednoznaczny protest. Powyższy punkt odnosi się
co prawda do transmisji audycji, niemniej zwracamy uwagę na potrzebę szczegółowego zdefiniowania
czym jest transmisja audycji, za którą odpowiedzialność redakcyjną ponosi osoba trzecia – skoro
podlega ona wyłączeniu z zapisów dyrektywy. Dodatkowo, rzeczywistość usług internetowych
zmienia się dynamicznie, stąd sugerujemy, by cały katalog wyłączeń systematycznie był
weryfikowany pod kątem pojawienia się nowych usług i rozwiązań nie uwzględnionych w
powyższych zapisach.
Czy uzasadnione jest utrzymanie obecnej stopniowalnej regulacji i różne traktowanie usług
linearnych i nielinearnych?
Zdaniem KIPA, należy dążyć do ujednolicenia regulacji dotyczących usług linearnych i nielinearnych,
tj. przekazu telewizyjnego i audiowizualnej usługi medialnej na żądanie, które powinny być
traktowane w podobny sposób.
Rozróżnienie na usługi linearne i nielinearne istnieje ze względu na różnice technologiczne a w
konsekwencji sposób korzystania z treści audiowizualnych przez użytkownika końcowego (widza),
który wybiera miejsce i czas oglądania konkretnych treści. Jednakże sposób ochrony konsumentów, a
w efekcie regulacje stosowane wobec nich powinny być podobne, jak te stosowane względem usług
linearnych.
Dodatkowo, dyrektywa nakłada pewne wymogi promowania utworów europejskich w usługach na
żądanie (art. 13 dyrektywy), ale w odniesieniu do usług linearnych tych wymogów jest znacznie
więcej. W naszym mniemaniu te same reguły powinny dotyczyć nielinearnych usług medialnych.
Media to już nie tylko tradycyjna telewizja, ale również nowoczesne media, które w takim samym
2
stopniu zapewniają konsumentom dostęp do treści i informacji oraz w tym samym stopniu są
opiniotwórcze i kulturotwórcze. Komisja oddzielała rynek operatorów naziemnych platform
cyfrowych, od satelitarnych i kablowych. Natomiast z punktu widzenia państw członkowskich UE,
które przyjmują stanowisko odbiorców, należy uznać, że nie powinno być różnicy pomiędzy
sposobami transmisji sygnału w odniesieniu do regulacji mających na celu promowanie twórczości
europejskiej i zwiększania cyrkulacji treści w Europie, wzmacniania tożsamości narodowej i
europejskiej, zachowania dziedzictwa kulturowego. Dla odbiorcy sposób dostarczenia programu w
tych kwestiach nie ma znaczenia. Co więcej, z uwagi na możliwość dokonywania wyboru treści, które
użytkownik chce obejrzeć, dostawcy audiowizualnej usługi medialnej na żądanie powinni być w
podobny sposób co dostawcy audiowizualnej usługi medialnej, zobligowani do zapewnienia
różnorodnego katalogu tytułów z dbałością o cele kulturowe zawarte w art. 167 Traktatu o Unii
Europejskiej.
Dyrektywa UE o audiowizualnych usługach medialnych zawiera także przepisy dotyczące
minimalnego udziału utworów wyprodukowanych w UE lub przez niezależnych europejskich
producentów. Na mocy dyrektywy państwa członkowskie zobowiązane są zagwarantować, że 50 %
czasu antenowego przeznaczono na utwory europejskie, a 10 % czasu antenowego lub 10 % budżetu
programowego nadawcy – na produkcje niezależne. W naszym mniemaniu te same zasady lub bardzo
zbliżone, powinny być stosowane w stosunku do usług nielinearnych. Dostawca audiowizualnej usługi
medialnej na żądanie także powinien podlegać regulacjom budowania katalogu tytułów tak, by
zapewnić w nim odpowiedni udział utworów europejskich i wyprodukowanych przez niezależnych
producentów. Jednocześnie, w konsekwencji, dostawcy audiowizualnej usługi medialnej na żądanie
podlegać powinni zapisom o sprawozdawczości z wypełniania wspomnianych zobowiązań %.
Rozważając także propozycję zawartą w dyrektywie o udziale dostawców audiowizualnych
medialnych na żądanie w kosztach produkcji kontentu, przychylamy się do tego pomysłu i oceniamy
go pozytywnie. (W przypadku audiowizualnych usług medialnych na żądanie państwa członkowskie
zapewniają, aby dostawcy takich usług promowali produkcję utworów europejskich oraz dostęp do
nich. Taka promocja mogłaby polegać na udziale finansowym w produkcji utworów europejskich lub
rezerwowaniu ważnego miejsca dla takich utworów w katalogu audycji.)
Ad. 2. Zasady ustalania jurysdykcji wobec dostawców usług medialnych. Jakie są skutki zasady
państwa pochodzenia dla kształtu polskiego rynku usług medialnych oraz ochrony polskich
konsumentów przed niezgodnymi z prawem działaniami dostawców usług medialnych?
Zgodnie z zasadami zawartymi w dyrektywie obowiązuje zasada kraju pochodzenia, która w
odniesieniu do przekazu telewizyjnego, nie ma szczególnego znaczenia dla kształtu rynku mediowego
w Polsce – usługi te podlegają pod krajowe przepisy i są koncesjonowane. Zgodnie z przepisami
przyjętymi w polskiej ustawie o radiofonii i telewizji regulacjom podlegają jedynie dostawcy
audiowizualnych usług medialnych, ustanowionych na terytorium RP. Kryteria oceny, kto spełnia ten
wymóg, a kto nie (miejsce siedziby, miejsce podejmowania decyzji redakcyjnych, miejsce gdzie
znajduje się istotna część osób zatrudnionych przy świadczeniu danej usługi medialnej, itp.) określa
art. 1a znowelizowanej ustawy o radiofonii i telewizji. Nadal jednak brak stosownych regulacji
dotyczących audiowizualnych usług medialnych na żądanie, które nie posiadają krajowego organu
regulacyjnego czy aktu prawnego jak nadawcy, w związku z czym – w myśl także zapisów dyrektywy
dotyczących jurysdykcji, zachwiany jest porządek rynkowy w tym zakresie. W efekcie bowiem braku
działań na tym polu na gruncie legislacji krajowej, większość wpływów reklamowych z polskiego
rynku, które stanowią często główne źródło finansowania projektów internetowych (audiowizualnych)
trafia do firm i „dostawców” spoza Unii Europejskiej, np. do USA. Takie podmioty, czerpiące
3
bezpośredni zyski z polskiego rynku krajowego, nie wspierają rozwoju lokalnej przedsiębiorczości,
nie zapewniają stosownej ochrony zarówno europejskich konsumentom, jak i przedsiębiorcom,
których usługi są wykorzystywane do generowania zysku przez np. amerykańskich gigantów. Problem
jest podobny zarówno w skali polskiej, jak i europejskiej. Dając przyzwolenie firmom spoza UE na
czerpanie profitów finansowych z polskiego rynku bez ponoszenia obowiązków, które mają krajowi
przedsiębiorcy oferujący usługi cyfrowe, w tej samej grupie odbiorców i o tym samym charakterze,
rząd przyczynić się może do osłabienia polskiej gospodarki, konkurencyjności, innowacyjności oraz
dodatkowo daje sygnał priorytetowego traktowania światowych korporacji zamiast lokalnej
przedsiębiorczości. Takie działania rządu, mogą skłonić część przedsiębiorstw do zmiany państwa
pochodzenia na takie, które pozwala na świadczenie audiowizualnych usług medialnych na żądanie
polskim użytkownikom przy mniejszych rygorach regulacyjnych a taka sytuacja ewidentnie może
przynieść szkodę polskiej gospodarce, a przede wszystkim końcowemu odbiorcy.
Jak powinny być ukształtowane zasady ustalania jurysdykcji wobec dostawców usług
medialnych?
W opinii Krajowej Izby Producentów Audiowizualnych, w przypadku koncesjonowanych usług
linearnych powinna być obowiązująca zasada państwa pochodzenia jako podstawa uznania danej
jurysdykcji. W stosunku jednak do audiowizualnych usług medialnych na żądanie, biorąc pod uwagę
specyfikę i dynamikę rozwoju Internetu czy generalnie sieci teleinformatycznych wydaje się
właściwszym podejście, w którym brane będzie pod uwagę na jakich terytoriach (docelowo) dostawca
czerpie bezpośrednie korzyści majątkowe ze swej działalności. Różne podejście i rygory
funkcjonowania skierowane do podmiotów z Unii i spoza Unii prowadzi do braku równowagi
konkurencyjnej, a w efekcie do negatywnych skutków gospodarczych i kulturowych.
Czy i ewentualnie na jakich zasadach podmioty świadczące swoje usługi spoza terytorium UE
powinny być objęte zakresem dyrektywy?
Dostawcy usług linearnych świadczący swoje usługi spoza terytorium UE powinni podlegać tym
samym regułom, co podmioty objęte zakresem dyrektywy. Takie podejście będzie gwarantować
ochronę europejskiego rynku telewizyjnego i równe szanse rozwoju europejskich przedsiębiorców i
zachowania konkurencyjności na rynku. Podmioty spoza UE kierujące usługi audiowizualne na
żądanie na rynek np. polski, do polskich odbiorców (o czym świadczy np. typ treści oraz język) i
czerpiące jednocześnie z tego tytułu zyski pochodzące z polskiego rynku reklamowego bądź
bezpośrednio od polskich odbiorców, powinny podlegać takim samym regulacjom, co podmioty
świadczące analogiczne usługi zarejestrowane w Polsce.
Ad. 3. Przekazy handlowe. Jakie zmiany należy wprowadzić w zakresie rozpowszechniania
przekazów handlowych w audiowizualnych usługach medialnych, aby zapewnić rozwój tych
usług w Polsce, a jednocześnie zapewnić wysoki stopień ochrony konsumentów przed nadmierną
ilością przekazów handlowych?
Krajowa Izba Producentów Audiowizualnych stoi na stanowisku opowiadającym się za bardziej
restrykcyjnym ograniczeniem przekazów handlowych w usługach nielinearnych. Konsumenci są
bombardowani przekazami handlowymi, bez możliwości ich wyłączenia, po odtworzeniu programu
wybranego z katalogu udostępnionego przez dostawcę lub bezpośrednio na stronach serwisu tudzież w
nowo pojawiających się oknach. Komisja Europejska powinna zobowiązać państwa członkowskie do
4
wprowadzenia ograniczeń przekazów handlowych w usługach nielinearnych, z uwzględnieniem
modeli biznesowych, na których opiera się finansowanie projektów w audiowizualnych usługach
medialnych na żądanie. Uważamy, że Komisja powinna przedsięwziąć działania mające na celu
zwiększenie ochrony konsumenta przed przekazami handlowymi, na których intensywność, mimo
specyfiki usługi na żądanie – nie mają wpływu, a poszanowaniem modeli biznesowych, które w dużej
mierze opierają się o finansowanie z wpływów reklamowych.
Istnieje natomiast bezwzględna potrzeba wprowadzenia norm ograniczających finansowanie z
wpływów reklamowych działalności podmiotów udostępniających treści audiowizualne z naruszeniem
przepisów prawa, w szczególności prawa autorskiego.
Ad. 4. Ochrona konsumentów. W jakim kierunku należy zmieniać regulacje dotyczące ochrony
konsumentów, w szczególności osób małoletnich przed szkodliwymi treściami? Czy należy
zobowiązać dostawców usług medialnych do udostępniania konsumentom większej ilości
informacji, np. dotyczącej ich struktury właścicielskiej?
W opinii KIPA na dostawców usług powinien zostać nałożony obowiązek ujawniania informacji o
strukturze właścicielskiej. Dostęp do informacji publicznej stanowi jedną z kardynalnych zasad
współczesnej demokracji i społeczeństwa obywatelskiego. Stąd też prawo do informacji stało się
jednym z podstawowych praw obywatelskich przyjętym przez wspólnotę międzynarodową.
Obowiązek udostępniania obywatelom informacji publicznej wynika między innymi z art.10
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (określana potocznie jako
Europejska Konwencja Praw Człowieka. Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) oraz z art. 19
Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167).
Umowy te są częścią polskiego wewnętrznego porządku prawnego i ich postanowienia stosuje się
bezpośrednio (art. 91 Konstytucji RP). W opinii Izby udostępnianie informacji m.in. o strukturze
właścicielskiej stanowiłoby realizację zasady transparentności, jawności i dostępu do informacji
publicznej.
Dodatkowo, warto zwrócić uwagę, iż obecnie uwzględnione obowiązki dotyczące informacji, nie są
wystarczająco egzekwowane i wiele podmiotów nie ujawnia swojej tożsamości, co utrudnia
konsumentom jak i poszkodowanym przedsiębiorcom w dochodzeniu swoich praw.
Ad. 5. Promowanie twórczości europejskiej. Jak powinny być ukształtowane regulacje dotyczące
promowania twórczości europejskiej w audiowizualnych usługach medialnych?
W naszym przekonaniu należałoby zmodyfikować art. 12 dyrektywy, który w sposób bardzo ogólny i
elastyczny wskazuje dostawcom audiowizualnych usług medialnych na żądanie, że powinni wspierać i
promować twórczość europejską. Naszym zdaniem sformułowanie „w granicach możliwości i w
stosowny sposób” nie określa w żadnych konkretnych działań czy obowiązków. Zwracamy przy tym
uwagę, że art.167 Traktatu o Unii Europejskiej wprost określa, że jednym z celów Unii Europejskiej
jest dbanie o kulturę europejską, stąd niejasny jest brak zapisów w tym zakresie porównywalnych do
regulacji obowiązujących dla usług linearnych.
Dodatkowo warto byłoby także doprecyzować art. 7 dyrektywy, gdyż jego obecne brzmienie jest
nieostre. Sformułowanie „zachęcają” proponujemy zastąpić „zobowiązują”. W naszej opinii wszystkie
5
państwa członkowskie powinny dążyć do tego, by zapewnić osobom z upośledzeniami wzroku lub
słuchu, jak również osobom starszym dostęp do świadczonych przez dostawców usług, dlatego należy
zobowiązać ich do stosowania wszelkich niezbędnych środków do osiągnięcia tego celu.
Ad. 6. Dostęp osób niepełnosprawnych do audiowizualnych usług medialnych. Jak należy
ukształtować regulacje dotyczące dostępności audiowizualnych usług medialnych dla osób
niepełnosprawnych?
Obecnie obowiązujące przepisy powinny zostać rozszerzone na usługi nielinearne, które to w o wiele
mniejszym stopniu są dostosowane do odbioru przez osoby starsze lub z upośledzeniem wzroku lub
słuchu. Ponadto należałoby zaostrzyć art. 7 dyrektywy tak, by nałożyć na państwa członkowskie
wymóg wprowadzania udogodnień dla niepełnosprawnych.
Ad. 7. Wydarzenia o zasadniczym znaczeniu dla społeczeństwa. Czy obecne regulacje dotyczące
transmisji z tzw. „ważnych wydarzeń” oraz prawa do krótkich relacji powinny zostać
zmodyfikowane? Jakie powinny być kierunki ewentualnych zmian?
W naszej opinii przepisy dotyczące tej materii są wystarczające i nie wymagają jednoznacznych
zmian. Państwa członkowskie zgodnie z własnymi potrzebami oraz w ramach regulacji nałożonych
prze dyrektywę dostosowują prawo do potrzeb społeczeństwa. 3 grudnia 2014 r. w dzienniku ustaw
RP zostało opublikowane rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w sprawie listy
ważnych wydarzeń. Należy jednak pamiętać, że jego postanowienia wejdą w życie dopiero w grudniu
2015 r.
Rozporządzenie zawiera następujące wydarzenia:
1) mecze z udziałem reprezentacji Polski w mistrzostwach świata i Europy w piłce siatkowej kobiet
i mężczyzn, w tym mecze eliminacyjne;
2) zawody Ligi Światowej w piłce siatkowej mężczyzn rozgrywane w Polsce;
3) półfinały i finały mistrzostw świata i Europy w piłce ręcznej mężczyzn, a także wszelkie inne
mecze w ramach tych imprez z udziałem reprezentacji Polski, w tym mecze eliminacyjne;
4) Mistrzostwa Świata w Narciarstwie Klasycznym;
5) zawody Pucharu Świata w skokach narciarskich;
6) zawody Pucharu Świata w biegach narciarskich kobiet;
7) Mistrzostwa Świata w Lekkoatletyce.
Po wejściu w życie przepisów, transmisje telewizyjne wydarzeń wymienionych w art. 20b ust. 2
ustawy o rtv, jak i w rozporządzeniu KRRiT z dnia 17.11.2014, a co za tym idzie prawa odbiorców,
zostaną objęte ochroną prawną na terenie wszystkich krajów Unii Europejskiej. Zgodnie z przepisami
ustawy o radiofonii i telewizji bezpośrednia transmisja telewizyjna z ważnych wydarzeń może być
nadana, co do zasady, tylko w programie ogólnokrajowym dostępnym w całości bez opłaty.
Ad. 8. Prawo do odpowiedzi . Czy obecne regulacje dotyczące prawa do odpowiedzi powinny
zostać zmodyfikowane? Jakie powinny być kierunki ewentualnych zmian?
W naszej opinii przepisy dotyczące tej materii są wystarczające i nie wymagają zmian.
Ad. 9. Organy regulacyjne. Czy dyrektywa powinna zawierać bardziej szczegółowe regulacje
dotyczące krajowych regulatorów rynków usług medialnych?
W naszej opinii przepisy dotyczące tej materii są wystarczające i nie wymagają zmian.
6
Czy należy wprowadzić zmiany w prowadzonej przez regulatorów procedurze przeciwdziałania
tzw. „delokalizacji nadawców” regulowanej w art. 4 dyrektywy?
W naszej opinii przepisy dotyczące tej materii są wystarczające i nie wymagają zmian.
Ad. 10 Zasada must carry oraz dostęp do treści użyteczności publicznej. Czy należy wprowadzić
zmiany do europejskich regulacji dotyczących zasady must carry? W jakim kierunku powinny
pójść ewentualne zmiany?
W przypadku zasady „must carry" mamy do czynienia – z jednej strony z nakazem, który odnosi się
do pewnego zachowania rynkowego operatora sieci, a ograniczenia z niej wynikające znajdują
uzasadnienie w celu, jakim jest realizacja interesu publicznego. Z drugiej zaś – zasada ta stoi
w sprzeczności do interesów nadawców nieobjętych przymusem „must carry" poprzez stworzenie im
nierównego dostępu do użytkownika końcowego, czyli odbiorcy (abonenta). Sytuacja nierównego
traktowania występuje również w odniesieniu do nadawców uprzywilejowanych, których programy
muszą być rozprowadzane. Jednocześnie nadawca atrakcyjnego i komercyjnego programu
telewizyjnego, którego program w określonej kolejności musi trafić do widza zgodnie z ustawowym
wymogiem (tak jest w polskiej ustawie o radiofonii i telewizji), dyktuje operatorowi warunki
rozprowadzania. Taka konstrukcja może stanowić istotne ograniczenie zasady swobody przepływu
usług, ale jest dopuszczalna ze względu na interes publiczny.
Z kolei w odniesieniu do samych usług operatorskich, oczywiście w warunkach polskiej ustawy,
zasada ta dotyczy wyłącznie operatorów sieci kablowych. Już w tym aspekcie polska zasada „must
carry" nie uwzględnia zasady neutralności technologicznej, która wymaga jednakowego traktowania
podmiotów bez względu na wykorzystywaną przez nich infrastrukturę.
Obecnie zasada ta dotyczy wszystkich operatorów, jednakże w naszym przekonaniu należałoby ją
ograniczyć. Zasadne byłoby przychylenie się do propozycji zgłaszanej przez KRRiT poprzez
ograniczenie tylko do tych operatorów, którzy dostarczają swoje usługi co najmniej do 100 000 osób.
Pozwoli to na większą kontrolę stosowania zasady must carry. Obecnie nałożony ustawą o radiofonii i
telewizji (art. 43 ust. 1) obowiązek operatora sieci kablowej wprowadzania do sieci programów w
następującej kolejności:
- ogólnokrajowe programy radiofonii i telewizji publicznej;
- regionalne programy radiofonii i telewizji publicznej dostępne na danym obszarze;
- programy krajowych nadawców społecznych dostępne na danym obszarze;
- programy innych nadawców krajowych dostępne na danym obszarze;
- programy innych nadawców krajowych i nadawców zagranicznych.
Wybór programów objętych tą zasadą powinien być dokonywany przez organ regulacyjny po
przeprowadzeniu odrębnego postępowania. Prerogatywa byłaby przyznawana na czas określony,
wystarczający do wypromowania nowego programu. Proponowany 5 letni okres stanowi połowę czasu
na jaki wydawana jest koncesja. Po jego upłynięciu organ regulacyjny przeprowadzałby analizę
zasadności nadania takiego statusu dotychczasowym lub nowym nadawcom, biorąc m.in. pod uwagę
ofertę programową aktualnie dostępną dla odbiorców.
z poważaniem,
Alicja Grawon-Jaksik
Krajowa izba Producentów Audiowizualnych
7