PL - consilium

RADA
UNII EUROPEJSKIEJ
Bruksela, 19 listopada 2008 r. (20.11)
(OR. en)
15910/08
ADD 2
Międzyinstytucjonalny numer
referencyjny:
2008/0220 (CNS)
ENER 393
PISMO PRZEWODNIE
od:
Sekretarz Generalny Komisji Europejskiej,
podpisano przez pana dyrektora Jordiego AYETA PUIGARNAUA
data otrzymania:
17 listopada 2008 r.
do:
Pan Javier SOLANA, Sekretarz Generalny/Wysoki Przedstawiciel
Dotyczy:
Dokument roboczy służb Komisji
– Dokument uzupełniający wniosek w sprawie dyrektywy Rady nakładającej
na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów
ropy naftowej lub produktów naftowych
= Streszczenie oceny skutków
Delegacje otrzymują w załączeniu dokument Komisji SEC(2008) 2859.
________________________
Zał.: SEC(2008) 2859
15910/08 ADD 2
kd
DG C
1
PL
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
Bruksela, dnia 13.11.2008
SEK(2008) 2859
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI
Dokument uzupełniający
Wniosek
DYREKTYWA RADY
nakładająca na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów
ropy naftowej lub produktów naftowych
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW
{COM(2008) 775}
{SEC(2008) 2858}
PL
PL
Streszczona poniżej ocena skutków dotyczy punktu 2008/TREN/001 programu prac Komisji.
Została ona przygotowana w kontekście prac nad wnioskiem legislacyjnym dotyczącym
nowelizacji przepisów w dziedzinie zapasów interwencyjnych ropy naftowej.
Ocena skutków opiera się na analizie przeprowadzonej przez Komisję, popartej szeregiem
systematycznych (Grupa ds. Dostaw Ropy, Berlińskie Forum nt. Paliw Kopalnych) oraz
nieformalnych konsultacji z zainteresowanymi stronami, a także formalnymi konsultacjami
społecznymi.
Kontekst
Rada Europejska na posiedzeniu w marcu 2007 r. podkreśliła konieczność poprawy
bezpieczeństwa dostaw dla UE jako całości i dla poszczególnych państw członkowskich,
m.in. poprzez wypracowanie skuteczniejszych mechanizmów reagowania kryzysowego.
W tym kontekście zaznaczyła, że trzeba dokonać nowelizacji wspólnotowych mechanizmów
utrzymywania zapasów ropy, przy czym zwróciła szczególną uwagę na kwestię dostępności
ropy naftowej w razie kryzysu i położyła nacisk na komplementarność mechanizmów
wspólnotowych względem mechanizmu kryzysowego Międzynarodowej Agencji Energii
(MAE).
Analiza problemu
Ramy prawne regulujące tworzenie i wykorzystywanie zapasów interwencyjnych ropy
naftowej w UE opierają się na zasadach określonych na przełomie lat 60. i 70. W ostatnich
latach ryzyko przerw w dostawach ropy wzrosło z kilku przyczyn, w tym takich jak
zwiększenie globalnego popytu połączone z ograniczonymi wolnymi mocami produkcyjnymi,
koncentracja podaży w nielicznych (często niestabilnych politycznie) krajach,
rozprzestrzenianie się konfliktów geopolitycznych i coraz częstsze klęski żywiołowe.
Aktualne trendy światowe, w połączeniu z rozwojem wewnętrznym UE (kolejne rozszerzenia,
ukończenie tworzenia wspólnego rynku, spadek produkcji własnej itp.), stanowią tyleż
czynników skłaniających do nowelizacji obowiązujących wspólnotowych przepisów
w zakresie utrzymywania zapasów.
Ponadto analiza obecnego systemu ujawnia wady, które mogłyby uniemożliwić jego
odpowiednie funkcjonowanie w razie przerwania dostaw.
Obecnie państwa członkowskie mogą swobodnie wybierać stosowane przez siebie
rozwiązania w zakresie zapasów. Doprowadziło to do różnorodności systemów i praktyk w
UE. Nie ma pewności, czy wszystkie obecne systemy krajowe są w stanie zagwarantować
pełną dostępność i możliwość mobilizacji zapasów interwencyjnych odpowiednio do potrzeb.
Na przykład w niektórych państwach członkowskich obecna praktyka zdaje się umożliwiać
uznawanie zapasów operacyjnych utrzymywanych przez podmioty gospodarcze za zapasy
interwencyjne. Rozpowszechnione stosowanie „systemu biletowego” przez niektóre państwa
członkowskie również stawia dostępność zapasów pod znakiem zapytania.
Międzynarodowa Agencja Energii, utworzona w 1974 r., prowadzi system równoległy.
Wprawdzie w zasadzie te same zapasy mogą być wykorzystane do spełnienia wymagań
zarówno UE, jak i MAE, jednak różnice w metodach obliczania i w sprawozdawczości niosą
znaczne obciążenie administracyjne dla tych państw członkowskich, które należą również do
MAE.
PL
2
PL
UE nie dysponuje skoordynowanymi procedurami interwencyjnymi, co w praktyce bardzo
utrudnia podejmowanie szybkich decyzji i skutecznych działań, mających kluczowe
znaczenie w razie kryzysu. W obecnie obowiązujących przepisach rola systemu UE w
stosunku do MAE i jej procedur nie jest sprecyzowana.
Wprawdzie obowiązujące przepisy wymagają stosowania „równych i niedyskryminacyjnych”
rozwiązań w zakresie utrzymywania zapasów, jednak zawierają niewiele konkretnych
zapisów, potencjalnie umożliwiając zakłócenia konkurencji między poszczególnymi
kategoriami podmiotów rynkowych.
Wreszcie, skład zapasów może nie odpowiadać rzeczywistym potrzebom, które pojawiłyby
się w wypadku kryzysu.
Z powodu opisanych wad działanie systemu mogłoby nie przynieść oczekiwanych rezultatów
w razie kryzysu, co groziłoby poważnymi stratami gospodarczymi.
Obecny system jest też narażony na pasożytnictwo: państwa członkowskie o potencjalnie
mniej skutecznych systemach mogą liczyć na pomoc ze strony krajów posiadających solidne
rozwiązania. Obniża to jednak gotowość kryzysową całej Unii Europejskiej.
Cele
Ogólnym strategicznym celem nowelizacji jest dalsze wzmocnienie systemu przy
jednoczesnej optymalizacji obowiązków administracyjnych państw członkowskich.
System interwencji kryzysowej musi lepiej odpowiadać potrzebom Unii Europejskiej
związanym z jej zdolnością i gotowością do skutecznego i w pełni skoordynowanego
reagowania na przerwy w dostawach ropy, gdyby takie wystąpiły. Dlatego system ten
powinien minimalizować lub co najmniej łagodzić negatywny wpływ przerw w dostawach na
gospodarkę i społeczeństwo UE.
Jednocześnie, w miarę możliwości, celem jest uproszczenie środowiska regulacyjnego
i zmniejszenie związanego z przestrzeganiem przepisów obciążenia państw członkowskich
i przemysłu.
Warianty działania
W ocenie skutków rozważono cztery warianty działania. Warianty te zasadniczo dotyczą
problemu dostępności zasobów.
· Wariant działania 0 przewiduje utrzymanie stanu obecnego.
· Wariant działania 1 nie prowadzi do zmiany obecnych rozwiązań w zakresie
utrzymywania zapasów, przewiduje jednak wprowadzenie wzmocnionej publicznej
kontroli zapasów interwencyjnych i mechanizmów interwencyjnych. Pociągałoby to za
sobą kontrole i inspekcje zapasów interwencyjnych prowadzone przez Komisję lub w jej
imieniu oraz regularne nowelizacje procedur kryzysowych państw członkowskich.
· Wariant działania 2 zakłada, że zapasy interwencyjne odpowiadające 90-dniowemu
zużyciu są utrzymywane przez państwo i zarządzane przez agencję, ewentualnie
kontrolowane przez UE. Zapasy powinny być magazynowane oddzielnie od zapasów
PL
3
PL
handlowych, przy czym co najmniej część zapasów przechowywano by w postaci
produktów gotowych.
· Wariant działania 3 przewiduje, że państwa członkowskie będą utrzymywać obowiązkową
część zapasów interwencyjnych (odpowiadającą 30-dniowemu zużyciu) w formie zapasów
państwowych będących własnością rządu lub agencji. Takie zapasy powinny być
przechowywane w postaci produktów gotowych, z odzwierciedleniem modelu
konsumpcyjnego danego kraju. W razie zachowania obowiązków przemysłu
przedsiębiorstwa miałyby prawo do zlecanie realizacji swoich obowiązków rządowi lub
agencji.
· Ponadto warianty 2 i 3 wprowadzają pewne ograniczenia na stosowanie „systemu
biletowego”).
Ponieważ niektóre z istniejących problemów są niezależne od wyboru powyższych
wariantów, rozpatrzono je oddzielnie.
· Należy sprecyzować procedury kryzysowe: w przypadku działań MAE państwa
członkowskie MAE powinny mieć możliwość uczestniczenia w nich bez wyraźnej zgody
Komisji, natomiast zadaniem Komisji byłaby koordynacja udziału państw członkowskich
nienależących do MAE.
· Proponuje się dostosowanie wymagań dotyczących utrzymywania zapasów do wymagań
MAE (na podstawie przywozu netto), przy jednoczesnym zachowaniu obowiązków państw
członkowskich produkujących znaczne ilości ropy naftowej.
· Po dokonaniu pewnych dostosowań kwestionariusz służący przekazywaniu miesięcznych
zestawień danych dotyczących produkcji ropy i gazu (MOS) wykorzystywany przez MAE
i Eurostat mógłby zastąpić specjalny kwestionariusz stosowany w sprawozdawczości
dotyczącej zapasów interwencyjnych.
Ocena skutków
Dokonano szczegółowej oceny skutków czterech wariantów działania, systematycznie
rozpatrując ich wpływ na:
· gotowość kryzysową, tj. zdolność UE do radzenia sobie z ewentualnymi przerwami
w dostawach ropy,
· obciążenie finansowe i administracyjne państw członkowskich, przemysłu i Komisji.
Zbadano również inne (środowiskowe, społeczne i gospodarcze) skutki.
Ocenę skutków poszczególnych wariantów utrudniały istotne różnice między systemami
utrzymywania zapasów stosowanymi przez państwa członkowskie. Nieuchronnie skutki będą
różne w poszczególnych państwach członkowskich, głównie w zależności od tego, czy zapasy
są utrzymywane obecnie głównie przez agencje państwowe/rządy, czy też przez przemysł.
Sposób realizacji możliwych wariantów również może wpływać na skutki, szczególnie
w zakresie rozmiaru i koncentracji obciążeń finansowych.
Wyniki oceny skutków można streścić następująco:
PL
4
PL
Wariant działania 0 (utrzymanie stanu obecnego) oczywiście nie powodowałby dodatkowego
obciążenia finansowego lub administracyjnego, lecz nie może zagwarantować skutecznej
gotowości kryzysowej całej UE. Wszystkie wady obecnego systemu istniałyby nadal,
zagrażając zdolności reagowania UE na przerwy w dostawach ropy. Budzi to niepokój, gdyż
w przyszłości przerwy w dostawach mogą stać się częstsze i poważniejsze. Z uwagi na
zależność UE od stałych dostaw ropy naftowej i produktów naftowych skutki takich przerw
byłyby dotkliwe.
Wariant 1 (wzmocnienie mechanizmów kontroli i koordynacji w ramach obecnego systemu)
nie pozwalałby na zaradzenie wszystkim obecnym niedostatkom, a tym samym na utworzenie
stabilnego i spójnego systemu w całej Unii Europejskiej.
Kontrole, inspekcje i nowelizacje miałyby umiarkowane skutki budżetowe. Krajowe
nowelizacje mogłyby pomóc w upowszechnieniu najlepszych praktyk, wzmocnienie kontroli
z pewnością ułatwiłoby wykrywanie przypadków nieprzestrzegania przepisów, lecz nie
wpływałoby bezpośrednio na przyczyny leżące u podstaw niewystarczającego poziomu
zapasów. W razie znaczącej przerwy w dostawach nadal prawdopodobne byłoby wystąpienie
poważnych skutków, podobnie jak w wariancie 0.
Wariant działania 2 (ustanowienie scentralizowanego systemu UE z obowiązkową
państwową/publiczną własnością zapasów interwencyjnych) zakłada, że wszystkie
państwowe zapasy interwencyjne odpowiadające 90-dniowemu zużyciu stanowiłyby
własność państwową, byłyby zarządzane przez agencję, ewentualnie kontrolowane przez UE
i oddzielone od zapasów handlowych. Niewątpliwie zapewniałoby to dostępność tych
zapasów w razie kryzysu, jednak nieuchronnie przepadłyby niektóre korzyści związane ze
„wspólnym magazynowaniem” (automatyczna rotacja zapasów, lokalizacja zapasów blisko
odbiorców).
Zanikłaby obecna rozbieżność między systemami krajowymi, a tym samym wyeliminowane
zostałoby ryzyko pasożytnictwa. Ponadto wariant ten ułatwiłby monitorowanie
utrzymywanych i uwalnianych zapasów.
Obecnie tylko w dwóch państwach członkowskich wszystkie zapasy interwencyjne są
własnością państwową. Zatem wariant ten radykalnie zmieniałby systemy utrzymywania
zapasów obowiązujące w większości państw członkowskich, pociągając za sobą duże wydatki
publiczne, rzędu 55 mld EUR (według cen rynkowych w drugiej połowie października 2008
r.). Takie rozwiązanie nie wydaje się uzasadnione w świetle przeszłych kryzysów i mogłoby
okazać się niezgodne z zasadami proporcjonalności i pomocniczości.
Wariant działania 3 (utworzenie pewnych państwowych zapasów interwencyjnych UE
w ramach zmodyfikowanej wersji obecnego systemu) niewątpliwie zapewniłby dostępność
dodatkowych ilości, w postaci zapasów państwowych, w razie przerwy w dostawach;
proponowana ilość odpowiadająca 30-dniowemu zużyciu wystarczyłaby do zaradzenia
przerwom w dostawach podobnym do doświadczanych w przeszłości. Państwa członkowskie
mogłyby z dużą swobodą określać sposoby realizacji pozostałej części obowiązków
w zakresie utrzymywania zapasów, uwzględniając swoje położenie geograficzne, moce
przerobowe rafinerii i inne istotne czynniki.
Rozwiązanie to dość blisko odpowiada rozwiązaniu już przyjętemu przez większość państw
członkowskich. Jednak pięć państw członkowskich, które obecnie całkowicie polegają na
PL
5
PL
obowiązkowych zapasach utrzymywanych przez przemysł, musiałoby podjąć znaczne
wysiłki: państwa te powinny utworzyć 12,5 mln ton zapasów kontrolowanych przez
rząd/agencję. Koszt nabycia tych zapasów wyniósłby około 5 mld EUR (według cen
rynkowych w drugiej połowie października 2008 r.). Tym niemniej państwa członkowskie nie
byłyby absolutnie zmuszone do nabycia tych zapasów; rozmiar obciążenia finansowego
zależałby od wybranych rozwiązań praktycznych. Co do kosztów bieżących utrzymywania
zapasów – analiza kosztów magazynowania w państwach członkowskich wykazała, że
utrzymywanie zapasów przez rząd/agencję można uznać za tańsze niż utrzymywanie ich
przez przemysł.
Wariant ten oferuje racjonalne zabezpieczenie przed przerwami w dostawach, jednak głównie
kilka państw członkowskich poniosłoby największe koszty związane z jego realizacją.
Co do ryzyka zakłóceń konkurencji – w ramach wariantów 0 i 1 występujące obecnie
zakłócenia nie są rozpatrywane. Wariant 2, przewidujący całkowitą likwidację obowiązku
utrzymywania zapasów przez przedsiębiorstwa, sprzyjałby eliminacji ryzyka zakłóceń
konkurencji między różnymi kategoriami podmiotów rynkowych. W myśl wariantu 3
przedsiębiorstwa miałyby prawo do zlecania realizacji swoich obowiązków rządowi lub
agencji. W rezultacie ryzyko dyskryminacji podmiotów rynkowych zostałoby znacznie
ograniczone. W szczególności mniejsze przedsiębiorstwa niedysponujące wystarczającą
zdolnością magazynową mogłyby spełnić wymagania łatwo i oszczędnie.
Wystąpienie skutków społecznych zależy od możliwości reagowania na przerwy w dostawach
zapewnianej przez poszczególne warianty. Jeżeli system zapasów interwencyjnych ropy
naftowej nie będzie w stanie łagodzić negatywnych skutków gospodarczych (takich jak
wysokie ceny energii), prawdopodobnie uderzy to szczególnie w najsłabsze grupy społeczne.
Wpływ na środowisko naturalne mógłby wystąpić, gdyby dany wariant strategiczny wymagał
budowy nowych instalacji magazynowych. Zważywszy, że żaden z wariantów nie zakłada
znaczącej zmiany całkowitej ilości wymaganych zapasów, dodatkowe zdolności magazynowe
w zasadzie nie byłyby potrzebne. Jednak rezygnacja z łączenia zapasów interwencyjnych
i handlowych, zgodnie z wariantem 2 i (w przypadku zapasów państwowych) wariantem 3,
mogłaby wymagać budowy nowych instalacji w niektórych państwach członkowskich.
Proponowane zmiany w zakresie zarządzania kryzysowego, obliczania i sprawozdawczości są
niezależne od omówionych czterech wariantów, zatem ich skutki zostały ocenione oddzielnie.
Proponowane zasady i procedury zarządzania kryzysowego umożliwią UE pełniejsze
uczestnictwo w działaniach MAE, zapobiegając opóźnieniom i nieporozumieniom, jakie
występowały w przeszłości, oraz zapewniając możliwość koordynacji i kanalizowania działań
państw członkowskich nienależących do MAE.
Lepsze dostosowanie do zasad MAE stosowanych na szczeblu międzynarodowym nie tylko
zmniejszyłoby obciążenie administracyjne (przynajmniej dla krajów należących do MAE),
lecz również umożliwiłoby zwiększenie udziału zapasów wspólnotowych w działaniach
MAE.
Uczynienie kwestionariusza MOS głównym narzędziem sprawozdawczości zmniejszyłoby
obciążenie administracyjne i zapewniłoby wspólną z MAE podstawę oceny gotowości
kryzysowej. Jednak kwestionariusz ten będzie prawdopodobnie wymagał pewnego
dopracowania, tak aby stał się w pełni zgodny ze zaktualizowanymi zasadami UE oraz aby
PL
6
PL
dane odpowiadały celom ewentualnych postępowań o naruszenie przepisów prawa
wspólnotowego. Należy również zbadać możliwość skrócenia terminu przygotowywania
sprawozdań w celu uzyskania bardziej aktualnych danych na temat zapasów interwencyjnych
(np. za pomocą kwestionariusza JODI).
Skutki ewentualnego wprowadzenia cotygodniowych sprawozdań dotyczących zapasów
handlowych nie były rozpatrywane w ramach oceny skutków. Po przygotowaniu
szczegółowych przepisów wykonawczych dotyczących takiej sprawozdawczości zostanie im
poświęcona odrębna analiza.
Podsumowanie
Ponieważ wariant 1 nie zaradziłby bezpośrednio wadom obecnego systemu, nie oczekuje się
po nim znacznej poprawy dostępności zapasów interwencyjnych. Wariant 2 przyniósłby
znaczącą poprawę gotowości kryzysowej, jednak jego koszt trudno uznać za zasadny.
Z uwagi na równowagę kosztów i korzyści wariant 3 wydaje się najodpowiedniejszy,
szczególnie jeżeli zostanie uzupełniony praktycznymi przepisami dotyczącymi weryfikacji
(kontrole, nowelizacje). Należy jednak uwzględnić nieproporcjonalny wpływ kosztów
realizacji, który może uczynić ten wariant mniej akceptowalnym politycznie dla kilku
najpoważniej obciążonych państw członkowskich.
PL
7
PL
Wariant 0: utrzymanie
dotychczasowej polityki
Wariant 1:
wzmocnienie
kontroli
Wariant 2: system
scentralizowany
Całkowite zapasy
obowiązkowe
90 dni
90 dni
90 dni
Podstawa obliczania
zużycie
Własność zapasów
brak szczegółowych
przepisów
brak
szczegółowych
przepisów
rząd
rząd/agencja
brak szczegółowych
przepisów
Zarządzanie
zapasami
brak szczegółowych
przepisów
brak
szczegółowych
przepisów
rząd lub agencja
agencja lub szczegółowa
kontrola rządowa
brak szczegółowych
przepisów
Łączenie z zapasami
handlowymi
brak wyraźnego zakazu
dozwolone
niedozwolone
niedozwolone
dozwolone
„System biletowy”
bez ograniczeń
bez ograniczeń
ograniczone
ograniczone
„pośrednio” (poprzez
agencję)
Minimalny udział
produktów gotowych
nie
nie
tak
tak
nie
Regularne kontrole
i nowelizacje
nie
tak
nie
nie
nie
Sprawozdawczość
comiesięcznie, na
podstawie specjalnego
kwestionariusza
miesięcznie, na podstawie MOS/JODI
Zarządzanie
kryzysowe
Konsultacja w ramach
Grupy ds. Dostaw Ropy
Komplementarność względem polityki i środków kryzysowych MAE, jasne mechanizmy uwalniania
zapasów, wzmocnienie roli Grupy ds. Dostaw Ropy w zarządzaniu kryzysowym
Wariant 3: zapasy państwowe odpowiadające 30dniowemu zużyciu
90 dni
min. 30 dni
pozostałe
przywóz netto
Tabela 1: streszczenie wariantów strategicznych
PL
8
PL
Wariant 0: zachowanie
dotychczasowej polityki
Wariant 1: wzmocnienie
kontroli
Wariant 2: system
scentralizowany
Wariant 3: zapasy
państwowe odpowiadające
30-dniowemu zużyciu
wątpliwości co do dostępności
zapasów w niektórych
systemach utrzymywania
zapasów
oczekiwana poprawa
dostępności zapasów po
przeprowadzeniu postępowań
w sprawie naruszeń prawa
wspólnotowego, jednak inne
problemy pozostałyby
nierozwiązane
pełna dostępność zapasów
interwencyjnych jako „świeżej
ropy” w razie kryzysu we
wszystkich państwach
członkowskich
państwowe zapasy
interwencyjne wystarczające
do zaradzenia przerwom w
dostawach doświadczanym w
przeszłości
bez zmian
pewne dodatkowe koszty dla
Komisji (dla państw
członkowskich jedynie, jeżeli
inspekcje/kontrole wykażą
niezgodność z przepisami)
znaczne dodatkowe koszty dla
większości rządów, znika
natomiast obciążenie dla
przemysłu
dodatkowe koszty dla
rządu/agencji w około połowie
państw członkowskich,
natomiast mniejsze obciążenie
dla przemysłu
Obciążenie
administracyjne
bez zmian
wzrost obciążenia
administracyjnego dla Komisji
(nowelizacje,
inspekcje/kontrole)
wzrost obciążenia dla
większości rządów, znika
natomiast obciążenie dla
przemysłu
wzrost obciążenia dla
niektórych rządów (utworzenie
agencji do spraw zapasów)
Skutki
gospodarcze
możliwość zakłóceń
konkurencji
możliwość zakłóceń
konkurencji
pełna eliminacja dyskryminacji
wśród podmiotów rynkowych
łagodzenie zakłóceń
konkurencji
Skutki społeczne
wzrost ryzyka napięć
społecznych
ograniczone ryzyko napięć
społecznych
ograniczone ryzyko napięć
społecznych
ograniczone ryzyko napięć
społecznych
Skutki dla
środowiska
naturalnego
bez wpływu
bez wpływu
ewentualna potrzeba
dodatkowej zdolności
magazynowej
ewentualna potrzeba
dodatkowej zdolności
magazynowej
Kryteria
Wpływ na
gotowość
kryzysową
i dostępność
zapasów
Obciążenie
finansowe
Tabela 2: Zestawienie skutków poszczególnych wariantów
PL
9
PL