UCHWAŁA NR KI-411/5/17 Kolegium Regionalnej Izby

UCHWAŁA NR KI-411/5/17
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 4 stycznia 2017 r.
nr sprawy: KI-43-046/372/16
Kolegium Izby działając na podstawie art. 90 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990
r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn.zm) i art. 11 ust. 1 pkt
3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz.
U. z 2016 r., poz. 561 z późn. zm.) oraz na zasadzie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn.
zm.)
p os t a n a w ia
wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXI/1325/16 Rady
Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie upoważnienia Prezydenta
Miasta
Krakowa
do
zaciągnięcia
kredytu
odnawialnego
na
pokrycie
występującego w ciągu 2017 roku przejściowego deficytu budżetowego.
UZASADNIENIE
Powołana w sentencji uchwała Nr LXI/1325/16 Rady Miasta Krakowa z dnia
21 grudnia 2016 r. - wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu
28 grudnia 2016 r.
Uchwała ta została podjęta z powołaniem się na przepisy:
- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.:
Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), który stanowi, że do wyłącznej właściwości
rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy
przekraczających zakres zwykłego zarządu i dotyczących ustalania maksymalnej
wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku
budżetowym,
- art. 89 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.
z 2016 r., poz. 1870 z późn.zm.), w myśl którego jednostki samorządu terytorialnego
mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na pokrycie
występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu
terytorialnego.
W przepisie § 1 uchwały Rada Miasta upoważniła Prezydenta Miasta Krakowa
do zaciągania zobowiązań w formie kredytu odnawialnego w rachunku bieżącym do
kwoty 200 mln zł na pokrycie występującego w ciągu roku 2017 przejściowego deficytu
budżetu Miasta Krakowa.
Z kolei w przepisie § 2 uchwały postanowiono, że upoważnienie będzie ważne od dnia
wejścia w życie uchwały do momentu wejścia w życie uchwały Rady Miasta Krakowa
w sprawie budżetu Miasta Krakowa na rok 2017.
Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Krakowa (§ 3 uchwały)
i określono termin jej wejścia w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały).
Dokonując oceny legalności ww. uchwały Kolegium Izby stwierdziło, co
następuje.
Ustalono, iż na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 21 grudnia 2016 r. zostały
podjęte dwie uchwały regulujące materię spraw związanych z upoważnieniem dla
Prezydenta Miasta Krakowa do zaciągnięcia kredytu na sfinansowanie przejściowego
deficytu budżetu roku 2017 r.
W pierwszej kolejności (na co wskazuje numer uchwały) podjęta została
Uchwała Nr LXI/1319/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie
budżetu Miasta Krakowa na rok 2017. W przepisie § 14 pkt 2 tejże uchwały zawarte
zostało upoważnienie dla Prezydenta Miasta Krakowa do zaciągania kredytów
i pożyczek na pokrycie występującego w trakcie roku przejściowego deficytu
budżetowego do kwoty 200 mln zł.
W § 16 uchwały budżetowej określono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem
podjęcia, z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2017 r. i podlega ogłoszeniu
w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Numeracja kwestionowanej uchwały nr LXI/1325/16 prowadzi do wniosku, iż
została ona podjęta po uchwaleniu uchwały budżetowej na rok 2017. Treść
upoważnienia zawarta w przepisie § 14 pkt 2 uchwały budżetowej i § 1 uchwały
kwestionowanej różni się tym, że w uchwale budżetowej wskazano dwa rodzaje
zobowiązań dłużnych na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu roku 2017
(kredyty i pożyczki), natomiast w uchwale kwestionowanej wskazano tylko jeden tytuł
dłużny związany z pokryciem przejściowego deficytu tj. kredyt odnawialny. W obydwu
przypadkach natomiast kwota zobowiązania dłużnego, do zaciągnięcia którego został
upoważniony Prezydent określona została do kwoty 200 mln zł.
Kolegium Izby starało się dociec sensu, motywu podjęcia przez Radę Miasta
Krakowa kwestionowanej uchwały w sytuacji, gdy o upoważnieniu rozstrzygnięto
wcześniej, na tej samej sesji, w przepisie § 14 pkt 2 uchwały budżetowej. W tym
kontekście istotnego znaczenia – zdaniem Kolegium Izby - nabiera treść przepisu § 2
kwestionowanej uchwały wyznaczająca termin ważności udzielonego upoważnienia
w następujący sposób: „upoważnienie będzie ważne od dnia wejścia w życie uchwały
do momentu wejścia w życie uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie budżetu Miasta
Krakowa na 2017 r.”
Jak wcześniej wspomniano w § 16 uchwały budżetowej określono, że uchwała ta
wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2017 r.
i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Kolegium Izby uznało, iż pomimo nieprawidłowego - z punktu widzenia zasad techniki
prawodawczej - wskazania w przepisie § 16 uchwały budżetowej dwóch różnych dat, tj.
daty wejścia w życie uchwały z dniem podjęcia (czyli 21 grudnia 2016 r.) oraz daty
nabrania przez tę uchwałę mocy obowiązującej (1 stycznia 2017 r.) za datę wejścia
w życie uchwały budżetowej na rok 2017 uznać należy dzień 1 stycznia 2017 r.
Zdaniem Kolegium Izby akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy
obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście w życie
aktu.
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż kwestionowana uchwała nr LXI/1325/16
zawiera upoważnienie dla Prezydenta Miasta Krakowa do zaciągnięcia w okresie od
dnia 21 grudnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. kredytu odnawialnego w rachunku
bieżącym do kwoty 200 mln zł na pokrycie występującego w ciągu roku 2017
przejściowego deficytu budżetu Miasta Krakowa
W tak ustalonym i rozumianym przez Kolegium Izby stanie faktycznym sprawy
organ nadzoru dokonał jego subsumcji pod normy prawne regulujące kwestię zaciągania
zobowiązań dłużnych, w tym kredytów na sfinansowanie przejściowego deficytu
budżetu.
Obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest
podjęcie uchwały budżetowej przed rozpoczęciem roku budżetowego. Wynika to
wprost z przepisu art. 240 ust.1 ustawy o finansach publicznych. Jedynie w szczególnie
uzasadnionych wypadkach organ stanowiący może podjąć tę uchwałę w terminie do
dnia 31 stycznia roku budżetowego. Rada Miasta Krakowa obowiązkowi temu nie
uchybiła.
Obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej jest - na co wskazuje przepis
art. 212 ust.1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych - określenie limitu zobowiązań
z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych,
o których mowa w art. 89 ust.1 i art. 90 ustawy o finansach publicznych (jeśli przewiduje
się zaciąganie tego rodzaju zobowiązań). Jednym z rodzajów kredytów wymienionych
w przepisie art. 89 ust.1 jest kredyt na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu
(art. 89 ust.1 pkt 1ustawy). Oznacza to, że kwota zaciąganych zobowiązań z tytułu
kredytu na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu danego roku objęta jest
limitem określanym w szczególnego rodzaju uchwale organu stanowiącego jednostki
samorządu terytorialnego jaką jest uchwała budżetowa.
Z przepisem tym koresponduje treść art. 91 ust.1 ustawy o finansach publicznych
w myśl którego suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań
z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust.1 i art. 90 nie
może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu
terytorialnego.
W świetle powyższego Kolegium Izby stoi na stanowisku, iż sprzeczne z przywołanymi
wyżej przepisami jest działanie organu stanowiącego skutkujące udzieleniem
upoważnienia do zaciągnięcia kredytu na sfinansowanie przejściowego deficytu
w sposób odmienny niż wynika to z przepisów art. 212 ust.1 pkt 6 i ust 2 pkt 1 ustawy
o finansach publicznych. Nadto przepis art. 91 ust 1 ustawy o finansach publicznych
wyraźnie potwierdza, iż zaciąganie zobowiązań dłużnych, w tym na sfinansowanie
przejściowego deficytu budżetu, może być dokonywane w granicach kwoty określonej
nie w jakiejkolwiek uchwale organu stanowiącego, lecz w uchwale budżetowej
jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy kompetencja Rady Miasta do
udzielenia upoważnienia Prezydentowi do zaciągnięcia kredytu na sfinansowanie
przejściowego deficytu nie może być wywodzona jedynie z przepisu ustawy ustrojowej
(vide przywołany w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) lecz z całokształtu norm prawa powszechnie
obowiązującego regulującego kwestię upoważnień dla organu wykonawczego do
zaciągania kredytów i pożyczek. Działanie określone kwestionowaną uchwałą
wzbudziło wątpliwość organu nadzoru w stopniu uzasadniającym wszczęcie
postepowania o stwierdzenie nieważności uchwały.
Wobec powyższego, Kolegium Izby postanowiło jak w sentencji.
Jednocześnie Kolegium informuje, że posiedzenie w sprawie przedmiotowej
uchwały odbędzie się w dniu 18 stycznia 2017 r. o godzinie 10:10 w siedzibie
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, przy ulicy Kraszewskiego 36.
W posiedzeniu ma prawo uczestniczyć upoważniony przedstawiciel podmiotu, którego
uchwała jest rozpatrywana.
Przewodniczący Kolegium Izby
Janusz Kot /-/