nowa regulacja instrukcji ruchu i eksploatacji sieci

NOWA REGULACJA INSTRUKCJI RUCHU I EKSPLOATACJI SIECI
– POSTĘP CZY REGRES?
dr Jakub Pokrzywniak radca prawny, Of Counsel, WKB
Anna Kowalska, Prawnik, WKB
Regulacja prawna instrukcji ruchu i eksploatacji sieci należy do kluczowych zagadnień w
prawie energetycznym. Zasady w niej zawarte mają bowiem ogromne znaczenie dla
określenia sytuacji prawnej operatorów oraz podmiotów korzystających ze świadczonych
przez nich usług. Jak wiadomo, w dniu 8 października 2012 r. opublikowano projekt nowej
ustawy Prawo energetyczne („NPE”) - wersja 1.24, która ma zastąpić obecnie obowiązującą
ustawę. Celem najnowszej wersji projektu NPE było m.in. uzupełnienie i poprawienie
poprzedniej wersji, oznaczonej numerem 1.7 i opublikowanej dnia 20 grudnia 2011 r. W tym
kontekście warto zatem zastanowić się, czy i na ile nowe przepisy stanowią postęp w zakresie
regulacji instrukcji ruchu, zarówno w stosunku do obecnych regulacji, jak i regulacji
przewidzianych w wersji 1.7 NPE.
Charakter prawny instrukcji
Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo energetyczne („PE”) nie przesądzają w
jednoznaczny sposób statusu prawnego instrukcji ruchu. Jedynie art. 9g ust. 12 PE stanowi, że
„użytkownicy systemu, w tym odbiorcy, których urządzenia, instalacje lub sieci są
przyłączone do sieci operatora systemu gazowego lub systemu elektroenergetycznego, lub
korzystający z usług świadczonych przez tego operatora, są obowiązani stosować się do
warunków i wymagań oraz procedur postępowania i wymiany informacji określonych w
instrukcji zatwierdzonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i ogłoszonej w Biuletynie
Urzędu Regulacji Energetyki. Instrukcja ta stanowi część umowy o świadczenie usług
przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej lub umowy
kompleksowej”. Przepis ten jest źródłem wielu wątpliwości. Uzasadniony wydaje się pogląd,
zgodnie z którym - pomimo nieco enigmatycznej redakcji ustawy - instrukcja ruchu może być
traktowana jako wzorzec umowy w rozumieniu art. 384 Kodeksu cywilnego („KC”). W
literaturze pod pojęciem wzorców umów rozumiane są bowiem „wszelkie ogólne warunki
umów, regulaminy, wzory umów, formularze, umowy typowe, instrukcje, taryfy czy inne
zbiory postanowień, jednostronnie przygotowane przed zawarciem umowy”1. Kwalifikację
instrukcji ruchu jako wzorca umowy zaproponowano również w piśmiennictwie. Pewne
wątpliwości w tym zakresie budzi jednak zawarte w art. 9g ust. 12 obecnej ustawy
sformułowanie, zgodnie z którym instrukcja stanowi część umowy o świadczenie usług
1
A. Olejniczak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część ogólna, red. A. Kidyba, 2012, s.
196
przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej lub umowy
kompleksowej. W art. 97 ust. 1 projektu Prawa energetycznego z 20 grudnia 2011 r.
stwierdzono natomiast, iż instrukcja jest załącznikiem do tych umów (choć jednocześnie art.
97 ust. 2 wyraźnie stanowił, że instrukcja jest regulaminem w rozumieniu art. 384 KC). Oba
rozwiązania, zarówno obecnie obowiązujące, jak i proponowane w wersji projektu NPE
oznaczonej nr. 1.7, wydawały się niepoprawne. Wychodząc z założenia, że instrukcja jest
wzorcem umowy, należy bowiem zauważyć, że w nauce prawa traktuje się wzorzec umowy
jako instrument współkształtujący obok umowy treść stosunku zobowiązaniowego łączącego
stosującego go przedsiębiorcę z kontrahentami. W związku z powyższym instrukcja,
stanowiąca wzorzec umowy nie powinna być kwalifikowana ani jako część umowy, ani jako
załącznik do niej. W najnowszej wersji projektu poprawiono tę regulację. Zrezygnowano z
określania instrukcji jako załącznika, czy części umowy, pozostawiając jedynie w art. 105
ust. 2 przepis, zgodnie z którym stanowi ona regulamin w rozumieniu art. 384 KC.
Zaproponowano zatem prawidłową, aprobowaną w piśmiennictwie regulację statusu
prawnego instrukcji, co stanowi niewątpliwie krok w dobrym kierunku. Podkreślono zarazem,
że instrukcja – przynajmniej formalnie - nie jest instrumentem władczego oddziaływania na
kontrahentów (do czego operator nie ma kompetencji, gdyż nie jest organem władzy
publicznej), lecz stanowi instytucję prawa umów, które opiera się na zasadzie równorzędności
prawnej stron.
Zasady wprowadzania w życie instrukcji i dokonywania jej zmian
Aktualne przepisy Prawa energetycznego nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących
wprowadzania instrukcji w życie i dokonywania jej zmian. W literaturze wskazano, iż z
jednej strony można by twierdzić, że skoro instrukcja jest wzorcem umowy, to dokonanie w
niej zmian wymaga spełnienia przesłanek określonych w art. 3841 KC2. Oznaczałoby to z
kolei obowiązek doręczania przez operatora kontrahentom3 nowej lub zmienionej instrukcji i
uzależnienie rozpoczęcia jej stosowania w relacjach z danym klientem od niewypowiedzenia
przezeń umowy (co oznaczałoby różne terminy rozpoczęcia obowiązywania instrukcji wobec
poszczególnych użytkowników systemu lub odbiorców). Z drugiej strony, mając na uwadze
względy funkcjonalne zauważono jednak, że można argumentować, iż instrukcja wchodzi w
życie w sposób niezależny od spełnienia ww. przesłanek kodeksowych, a zatem bez
konieczności jej doręczenia kontrahentom i bez przyznania im uprawnienia do
wypowiedzenia umowy. Pogląd ten uzasadniono w ten sposób, iż instrukcja podlega
2
1
Art. 384 KC stanowi, że „ wzorzec wydany w czasie trwania stosunku umownego o charakterze ciągłym wiąże
drugą stronę, jeżeli zostały zachowane wymagania określone w art. 384, a strona nie wypowiedziała umowy w
najbliższym terminie wypowiedzenia.”
3
Zgodnie z art. 384 § 2 KC, „w razie gdy posługiwanie się wzorcem jest w stosunkach danego rodzaju
zwyczajowo przyjęte, wiąże on także wtedy, gdy druga strona mogła się z łatwością dowiedzieć o jego treści.
Nie dotyczy to jednak umów zawieranych z udziałem konsumentów, z wyjątkiem umów powszechnie
zawieranych w drobnych, bieżących sprawach życia codziennego”. Można by zatem poniechać doręczania
instrukcji w relacjach z kontrahentami profesjonalnymi, ale w przypadku konsumentów byłoby to bardzo
dyskusyjne,
zatwierdzeniu przez Prezesa URE oraz jest publikowana w Biuletynie URE. Ten mechanizm
ma zapewniać wystarczającą ochronę interesów użytkowników systemu oraz odbiorców,
wyłączając konieczność stosowania przepisów KC. Tę argumentację wsparto poprzez
nawiązanie do orzeczeń wydanych w odniesieniu do taryf4. Otóż, Sąd Najwyższy w uchwale
z dnia 15 lutego 2007 r., III CZP 111/06 przesądził, że pomimo jej kwalifikacji jako wzorca
umownego w rozumieniu art. 384 KC, zatwierdzona i opublikowana taryfa wchodzi w życie
na zasadach określonych w przepisach Prawa energetycznego i nie stosuje się do niej
przesłanek określonych w art. 3841 KC. Choć powyższe stanowisko wynikające z wykładni
funkcjonalnej wydaje się przekonujące, to jednak nie wynika wprost z przepisów prawa.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że stanowisko to zdaje się podzielać Prezes URE, który
w decyzjach zatwierdzających instrukcje lub ich zmiany ustala termin ich wejścia w życie.
Niemniej jego kompetencja w tym zakresie nie wynika z przepisów PE, a ponadto w
kontekście powyższych wątpliwości, sens i konsekwencje ustalenia tego terminu mogą być
dyskusyjne, a zwłaszcza może być sporne, czy decyzja w tym zakresie wywołuje
bezpośrednie skutki prawne w relacjach cywilnoprawnych wiążących przedsiębiorcę
sieciowego z użytkownikami systemu lub z odbiorcami.
W powyższym zakresie projekt NPE – wersja 1.24 niestety niewiele zmienia. W związku z
tym wydaje się, że należałoby postawić postulat wprowadzenia wyraźnych uregulowań w
odniesieniu do instrukcji, w taki sposób aby jednoznacznie przesądzić, iż niezależnie od
charakteru instrukcji jako regulaminu w rozumieniu KC, przepisy PE dotyczące jej wejścia w
życie stanowią lex specialis wobec art. 384 i 3841 KC. Takie rozwiązanie byłoby również
spójne z przedstawionym powyżej aktualnym orzecznictwem dotyczącym taryf, które pomimo kwalifikacji taryf jako wzorców umów w rozumieniu KC - przewiduje ich
wprowadzenie do stosowania wyłącznie na podstawie art. 47 ust. 4 PE, a nie na podstawie art.
3841 KC.
Zbyt jednostronna procedura
Niezależnie od powyższych rozważań należy zauważyć, że ustawa, zarówno w obecnym
brzmieniu, jak i w proponowanej wersji, przewiduje dość jednostronny sposób
opracowywania i zatwierdzania instrukcji. Operator ma co prawda obowiązek
przeprowadzenia konsultacji społecznych z użytkownikami systemu w sprawie projektu
nowej lub zmienionej instrukcji. Niewiele stąd jednak wynika. Zgodnie z art. 9g ust. 7 i 8 PE
oraz art. 109 ust. 1 -3 najnowszej wersji projektu NPE, operator przedkładając Prezesowi
URE instrukcję do zatwierdzenia ma jedynie obowiązek dołączyć do niej informację o
wniesionych uwagach i sposobie ich uwzględnienia. Obserwując praktykę obrotu, można
stwierdzić, że w gruncie rzeczy w procesie zatwierdzania instrukcji wiodącą rolę odgrywa
operator, a konsultacje mają niewielkie znaczenie.
Dla porównania warto wspomnieć, że istnieją takie systemy, w których dostrzeżono
konieczność większego włączenia użytkowników systemu w proces powstawania instrukcji
4
Por. K. Smagieł, M.Gutowski [w:] Prawo energetyczne. Komentarz, red. Z. Muras, M. Swora, 2012 s. 470-472
ruchu. Dobrym przykładem jest Wielka Brytania, gdzie przy operatorze systemu
przesyłowego funkcjonuje stałe ciało, składające się z przedstawicieli władz, wytwórców,
sprzedawców, operatorów i odbiorców, którego rolą jest analiza proponowanych zmian w
kodeksach sieci (i głosowanie nad nimi!) przed skierowaniem ich do konsultacji społecznych.
Takie rozwiązanie pozwala uwzględnić interesy wszystkich podmiotów, których prawa i
obowiązki współkształtuje kodeks sieci.
Warto zatem zauważyć, że w toku konsultacji społecznych dotyczących NPE zgłoszono
postulat wprowadzenia regulacji, zgodnie z którą przed podjęciem decyzji o zatwierdzeniu
instrukcji, Prezes URE winien wyznaczyć spotkanie konsultacyjne w celu umożliwienia
skonfrontowania stanowiska OSP/OSD i zainteresowanych podmiotów w zakresie uwag do
instrukcji nieuwzględnionych przez operatora. Prezes URE podejmowałby decyzję o
zatwierdzeniu instrukcji po wysłuchaniu i rozważeniu stanowiska zainteresowanych
podmiotów, których uwag nie uwzględniono w projekcie instrukcji. Zauważono, że określenie
„spotkanie konsultacyjne” już samo w sobie wyjaśnia rolę jego uczestników, która nie jest
tożsama ze statusem strony postępowania administracyjnego, daje natomiast swobodę
uczestnikom konsultacji w przedstawianiu swoich poglądów, argumentując, iż podobne
rozwiązania spotykane są także na gruncie innych ustaw (m.in. w prawie lotniczym czy
medycznym).
Podsumowanie
Należy z uznaniem przyjąć nowe regulacje dotyczące charakteru prawnego instrukcji ruchu i
eksploatacji sieci zaproponowane w projekcie NPE – wersja 1.24. Stanowią one niewątpliwie
krok naprzód zarówno w porównaniu z obecnie obowiązującymi przepisami, jak i również z
poprzednim projektem NPE. Wydaje się jednak, że warto byłoby jeszcze doprecyzować
pewne zagadnienia, szczególnie te, które są związane z wprowadzaniem instrukcji w życie
oraz dokonywaniem jej zmian, tak aby usunąć wątpliwości wynikające z rozbieżnych
interpretacji. Warto pomyśleć także o mechanizmie opracowywania instrukcji lub ich zmian,
w większym stopniu uwzględniającym postulaty użytkowników systemu i odbiorców.