1 Jacek Uczkiewicz Członek Europejskiego Trybunału

Jacek Uczkiewicz
Członek
Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
DOŚWIADCZENIA ETO
W AUDYCIE WYDATKÓW UNII EUROPEJSKIEJ
NA CELE SOCJALNE
Polityka socjalna Unii Europejskiej
Zasada solidarności społecznej jest jednym z fundamentów Unii Europejskiej.
Podstawą prawną funkcjonowania Unii są natomiast tzw. Traktaty Stowarzyszeniowe. Jeden z
ważniejszych artykułów Traktatów głosi:
„Unia i Państwa Członkowskie, świadome podstawowych praw socjalnych
wyrażonych w Europejskiej Karcie Społecznej, podpisanej w Turynie 18 października 1961
roku oraz we Wspólnej Karcie Socjalnych Praw Podstawowych Pracowników z 1989 roku,
mają na celu promowanie zatrudnienia, poprawę warunków życia i pracy, tak, aby umożliwić
ich wyrównywanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, odpowiednią ochronę socjalną,
dialog między partnerami społecznymi, rozwój zasobów ludzkich pozwalający podnosić i
utrzymać poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałanie wyłączeniu”.
Nie sposób jest przecenić wagę zasad ogólnych i strategicznych celów zawartych w
tym artykule. Przede wszystkim rzuca się w oczy łączenie ze sobą dwóch kategorii celów
generalnych: ochrona i poprawa warunków socjalnych obywateli UE wraz z jednoczesnym
utrzymaniem zdolności Unii do postępu i rozwoju gospodarczego. Jest to oczywisty dylemat,
którego próbę rozwiązania podjęto w przyjętej w 2000 roku „Strategii Lizbońskiej”.
Strategia Lizbońska przyjęta w marcu 2000r jest obecnie najważniejszym programem
społeczno -gospodarczym Unii Europejskiej przewidującym następujące, najważniejsze
kierunki działań;
• szybkie przechodzenie do gospodarki opartej na wiedzy, w tym rozwój społeczeństwa
informacyjnego, badań i innowacji oraz kształcenie odpowiednich kwalifikacji
i umiejętności;
• liberalizacja i integracja tych rynków i sektorów, których wspólny rynek de facto nie
objął: telekomunikacja, energetyka, transport, poczta, a także usługi finansowe oraz
całość rynku usług;
• rozwój przedsiębiorczości: deregulacja i lepsze wsparcie ze strony administracji,
łatwiejszy dostęp do kapitału i technologii, ograniczanie zakłócającej konkurencję
pomocy publicznej, tworzenie równego pola konkurencji;
• wzrost zatrudnienia i zmiana modelu społecznego: wzrost aktywności zawodowej,
uelastycznienie rynku pracy, poprawa edukacji, unowocześnienie systemu
zabezpieczeń społecznych, ograniczanie biedy i wykluczenia społecznego;
1
dbałość o trwałe fundamenty rozwoju i środowisko naturalne: ograniczanie zmian
klimatycznych, zachowanie zasobów naturalnych.
Swoje cele strategiczne Unia Europejska realizuje poprzez określanie priorytetów oraz
środków finansowych im dedykowanych w tzw. Wieloletnich Perspektywach Finansowych.
WPF jest wspólnym stanowiskiem Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej i
Komisji Europejskiej w odniesieniu do głównych grup wydatków, w ramach których
poruszać się muszą instytucje unijne biorące udział w ustanawianiu budżetów rocznych.
Za organizację i finansowanie systemów ochrony socjalnej odpowiadają państwa
członkowskie. Rola Unii Europejskiej jest jednak przy tym istotna. Po pierwsze przepisy
prawa UE odgrywają ważną rolę w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego
poszczególnych państw członkowskich. Po drugie, przy udziale środków unijnych
realizowanych jest w państwach członkowskich szereg programów szczegółowych o
charakterze socjalnym. Odbywa się to głównie – choć nie tylko – poprzez Europejski Fundusz
Społeczny, który jest jednym z unijnych funduszy strukturalnych. Perspektywy Finansowe na
lata 2007 – 2023 przewidują wydanie w państwach członkowskich kwoty około 75 md EUR
(około 10% budżetu rocznie) na projekty dofinansowywane przez Europejski Fundusz
Społeczny. Należy jednak podkreślić, że nie jest to całkowita kwota środków przewidzianych
na ochronę socjalną obywateli Unii w unijnym budżecie. Wiele środków na realizacje celów,
o których wspomniałem wcześniej, wydatkowana jest w ramach innych funduszy unijnych.
Zadaniem Funduszu jest promowanie spójności gospodarczej i społecznej, sprzyjanie
redukowaniu różnic w zamożności i jakości życia we wszystkich państwach i regionach Unii
oraz sprzyjanie integracji społecznej (przeciwdziałanie wykluczeniom społecznym,
ekonomicznym itp.). Następuje to poprzez Programy Operacyjne ustalane przez państwa
członkowskie z Komisją Europejską. Przykładowo Polska na lata 2007 – 2023 przewiduje
realizację 18 programów w ramach dwóch Programów Operacyjnych EFS.
Na lata 2007-2013 ustalono pięć priorytetów finansowych dla EFS:
1. Pomoc pracownikom i przedsiębiorstwom w dostosowaniu się do zmieniających
się warunków gospodarczych;
2. Zwiększenie dostępu do zatrudnienia i szersze uczestnictwo w rynku pracy.
3. Udoskonalenie szkoleń i rozwijanie umiejętności osób indywidualnych oraz
usprawnienie systemów szkoleniowych i edukacyjnych.
4. Promowanie partnerstwa dla reform w dziedzinie zatrudnienia i integracji na rynku
pracy pomiędzy podmiotami takimi jak pracodawcy, związki zawodowe i
organizacje pozarządowe.
5. Wspieranie integracji społecznej osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji i
zwalczanie dyskryminacji na rynku pracy.
•
2
Europejski Trybunał Obrachunkowy
ETO jest zewnętrznym, niezależnym audytorem Unii Europejskiej. Wykonuje on, na
mocy Traktatów kontrolę finansów Unii, kontrolując legalność i prawidłowość dochodów i
wydatków i upewniając się co do należytego zarządzania finansami. Trybunał Obrachunkowy
sporządza sprawozdanie roczne po zamknięciu każdego roku budżetowego. Może on również
w każdej chwili przedstawić swoje uwagi w poszczególnych kwestiach. Innymi słowy –
Trybunał, prócz kontroli finansowych, może również przeprowadzać tzw. „kontrole
wykonania zadań” (performance audits).
Przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Rocznego Raportu z
audytu wykonania budżetu Komisji Europejskiej jest najważniejszym zadaniem Trybunału.
Niezależnie od tego Trybunał publikuje rocznie kilkanaście tzw. raportów specjalnych, w
których zawarte są właśnie wyniki kontroli wykonania zadań w poszczególnych obszarach.
Wiedzieć należy, że choć Trybunał ma dostęp do wszystkich informacji związanych z
realizacją budżetu Unii, w tym również w państwach członkowskich i u finalnych
beneficjantów środków unijnych, to jednak kontroluje wyłącznie Komisję Europejską.
Państwa członkowskie nie są podmiotem kontroli Trybunału, chociaż oczywiście niemożliwe
jest kontrolowanie Komisji Europejskiej bez kontroli w państwach członkowskich.
Praca Europejskiego Trybunału Obrachunkowego jest planowa, a roczne plany
działania wynikają z wieloletniej Strategii Kontroli, uchwalanej przez Trybunał. W Strategii
przyjętej na lata 2009 – 2012 kwestie socjalne ujęte zostały w dwóch punktach:
1. Kapitał ludzki – z wytyczonym obszarem kontroli realizacji w tym zakresie
Strategii Lizbońskiej.
2. Społeczeństwo i dobrobyt - z wytyczonym obszarem kontroli, poprawa jakości
życia, obejmującym takie sfery jak edukacja społeczna, zdrowie publiczne, opieka
nad dziećmi, jakość artykułów spożywczych.
Strategia Audytu ETO formułuje w powyższych obszarach następujące, najważniejsze
ryzyka występowania nieprawidłowości.
Odnośnie planowania:
- rzeczywista przydatność programów,
- niejasne cele programów, brak wskaźników realizacji,
- plan finansowania niezgodny z priorytetami.
Odnośnie realizacji programów:
- niedostateczna efektywność finansowa,
- niewystarczający, nieodpowiedni nadzór,
- słabe systemy monitoringu i oceny realizacji.
Strategia określa także najważniejsze ryzyka odnoszące się do osiągania zamierzonych
rezultatów, a to:
- programy nie są często zorientowane na osiąganie konkretnych rezultatów;
3
- słaba trwałość i rozpowszechnianie wyników realizacji programów.
Powyższe zapisy Strategii Kontroli są brane pod uwagę przy ustalaniu konkretnych
zadań kontrolnych.
EFS w kontroli budżetu Unii za 2007r.
Europejski Fundusz Społeczny jest częścią funduszy strukturalnych i corocznie
kontrolowany przez ETO w ramach kontroli wykonania budżetu. W ramach ostatniej takiej
kontroli – za rok 2007 – Trybunał zbadał 56 projektów realizowanych w ramach EFS.
Najpoważniejsze stwierdzone błędy dotyczyły nieprawidłowych zwrotów kosztów, co miało
miejsce w 46% badanych projektów. Do najczęściej spotykanych błędów zaliczyć należy:
- brak dowodów wskazujących, że koszty ogólne lub koszty personelu rzeczywiście
miały związek z projektem.
- zawyżanie kosztów personelu lub/i kosztów ogólnych,
- włączanie kosztów niekwalifikowalnych.
Przykładowo: w jednym z projektów koszty personelu zostały zawyżone w ten sposób,
że koszty odnoszące się do pewnej liczby pracowników zostały w całości zaliczone do
kosztów projektu mimo tego, że pracownicy ci wykonywali również inne obowiązki,
niezwiązane z projektem.
Kontrola przeciwdziałania wczesnemu porzucaniu nauki.
W 2006 roku Trybunał opublikował Raport specjalny z wyników kontroli
wykorzystania EFS przeciwdziałania wczesnemu porzucaniu nauki (WPN) w państwach
członkowskich. Celem kontroli było udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
- czy Komisja właściwie zarządzała finansami w zakresie środków EFS wydanych w
badanym obszarze?
- czy władze państwa członkowskich poprzedziły przyznanie finansowania
odpowiednią analizą spodziewanych korzyści?
- czy beneficjenci zostali prawidłowo wyselekcjonowani?
- czy realizacja projektów prowadziła do osiągnięcia konkretnych celów ramach
przeciwdziałania zjawisku WPN?
- czy państwa członkowskie prowadziły stosowny monitoring i ocenę realizacji
projektów?
Ogółem zbadano 36 organów wdrażających i 50 projektów w 5-ciu krajach
członkowskich. Najważniejsze ustalenia to:
a) współfinansowane przez EFS działania w zakresie przeciwdziałania WPN
wszczynane były bez przeprowadzenia należytej analizy istniejącej sytuacji i bez
wyznaczania spodziewanych rezultatów;
4
b) stosowanie różnych definicji WPN w poszczególnych państwach członkowskich
nie ułatwiło geograficznego ukierunkowania pomocy ani pomiaru wpływu
podejmowanych inicjatyw.
c) niezdolność części państw członkowskich do zastosowania definicji WPN
uzgodnionej na szczycie lizbońskim w 2000 r. oraz do przedstawienia statystycznych
danych dotyczących wielkości zjawiska WPN utrudniała wysiłki Wspólnoty
zmierzające do określenia problemu i rozwiązania go w skuteczny sposób;
d) państwa członkowskie doświadczyły trudności w zdefiniowaniu populacji objętej
ich działaniami. Niemniej jednak dwa państwa członkowskie poradziły sobie z tym
problemem poprzez ustanowienie krajowych baz danych do celów monitorowania
zjawiska WPN;
e) ogólnie, dostępnych było niewiele danych liczbowych o wynikach lub wpływie
współfinansowanych programów zmierzających do zmniejszenia rozmiarów zjawiska
WPN, choć w dwóch państwach członkowskich przeprowadzono odrębne oceny
realizacji działań w zakresie przeciwdziałania WPN.
W konkluzji Trybunał sformułował zalecenia, aby Komisja:
a) w koniecznych przypadkach udzieliła wskazówek państwom członkowskim, tak
aby zapewniona była wydajność, skuteczność i oszczędność finansowania
wspólnotowego;
b) upewniła się co do tego, czy systemy zarządcze w państwach członkowskich
odpowiadają zasadom oszczędności, wydajności i skuteczności, zgodnie z przepisami
wspólnotowymi.
Trybunał zaleca również, aby władze państw członkowskich, we współpracy z
Komisją:
a) właściwie zdefiniowały i określiły wielkość zjawiska WPN;
b) ustanowiły lub wzmocniły istniejące procedury w ramach współfinansowanych
działań, służące identyfikacji i dotarciu do osób, co do których ryzyko
przedwczesnego porzucenia nauki jest największe;
c) zachęcały do wymiany informacji (w tym o dobrych praktykach), w zakresie
dozwolonym prawem, pomiędzy wszystkimi organizacjami lokalnymi i krajowymi
odpowiedzialnymi za przeciwdziałanie WPN;
d) aktywnie promowały nowatorskie wykorzystanie finansowania z EFS w zwalczaniu
WPN.
Aktualnie przeprowadzane kontrole.
W chwili obecnej na ukończeniu są dwa raporty specjalne ETO dotyczące realizacji polityki
socjalnej przez Komisję Europejską. Pierwszy z nich dotyczy kontroli wydawania środków z
EFS na dofinansowanie zawodowego szkolenia kobiet. W tej kontroli Trybunał koncentruje
się na dwóch pytaniach:
5
- czy działania w zakresie zawodowego szkolenia kobiet były selekcjonowane
stosownie do potrzeb lokalnego rynku pracy?
- czy prawidłowo funkcjonował system monitoringu efektów uzyskiwanych w ramach
działań kofinansowanych przez EFS.
Drugą kontrolą jest kontrola Program Zdrowia Publicznego (PZP) Unii Europejskiej. W
ramach tego programu, w latach 2002 – 2007 wydano 232 ml EURO dofinansowując 352
projekty. W kontroli skoncentrowano się na wątku „determinanty zdrowotności” PZP, który
miał największą wagę finansową, kontrolując 36 ze 149 projektów w 8 krajach Unii.
Głównym pytaniem kontrolnym było czy na etapie projektowania zapewniono właściwe
warunki dla tego, aby środki Unii Europejskiej, będące uzupełnieniem środków krajów
członkowskich, były efektywnie wykorzystane dla poprawy poziomu zdrowia obywateli Unii.
W szczególności raport odpowiada na następujące pytania:
- czy projekt PZP zapewniał właściwe ramy dla efektywnego wdrażania i
monitorowania akcji promocji zdrowia kofinansowanych ze środków EFS?
- czy Komisja zapewniła, aby na etapie implementacji PZP i selekcji projektów w
ramach wątku „determinanty zdrowotności” i czy przyjęła rozwiązania sprzyjające
trwałości rezultatów,
- czy projekty były właściwie zarządzane.
Szczegółowe wyniki tych kontroli opublikowane zostaną po ich ostatecznym zatwierdzeniu
przez Trybunał, co nastąpi w najbliższym okresie.
Fundusz Solidarnościowy Unii Europejskiej
Mówiąc o wydatkach na cele socjalne mamy na ogół wydatki preliminowane na
zadania wynikające z funkcjonowania określonego systemu opieki społecznej,
zorientowanego na rodziny (osoby) najuboższe, zagrożone wykluczeniem społecznym lub
ekonomicznym itp. Na ogół są to wydatki preliminowane w budżetach centralnych lub
lokalnych i realizowane z względnie dużą regularnością i przewidywalnością.
Istnieje jednak obszar bardzo szczególny, na ogół pomijany w rozważaniach nad
systemowymi rozwiązaniami socjalnymi. Obszarem tym jest pomoc socjalna, udzielana
bezpośrednio po zaistnieniu klęsk żywiołowych bądź katastrof będących wynikiem
działalności człowieka. Jest rzeczą oczywistą, że ofiary takich katastrof powinny otrzymać
niezbędną pomoc socjalną jak najszybciej. Niestety, możliwości przewidywania takich
zdarzeń, oraz ich skutków są mocno ograniczone. Po serii poważnych powodzi w Europie w
2002r. utworzono w UE specjalny Europejski Fundusz Solidarnościowy, zarządzany przez
Komisje Europejską. Zadaniem tego funduszu jest udzielanie pomocy krajom dotkniętym
poważnymi klęskami żywiołowymi bądź katastrofami technicznymi. Za poważne katastrofy
uznaje się te, których szkody ogólne przekraczają kwotę 3 md EUR lub 0,6% DNB.
Europejski Trybunał Obrachunkowy przeprowadził kontrolę funkcjonowania tego
funduszu. Wyniki są na ogół pozytywne dla Komisji. Stwierdzono niewielkie uchybienia w
6
procesie kwalifikowania wniosków o pomoc oraz niewielkie opóźnienia w reakcji na
zaistniałe sytuacje. Stosownie do ustaleń sformułowano odpowiednie wnioski dla Komisji, w
tym wniosek o ustalenie trwałych, bezpośrednich kontaktów funduszu z właściwymi
instytucjami państw członkowskich. Od początku funkcjonowania funduszu wydano z jego
środków 1,8 md EUR realizując 33 z 65 ogółem zgłoszonych wniosków. Zdecydowanie
najczęściej występującymi katastrofami w Europie były tym czasie powodzie i pożary lasów,
a ponadto huragany, trzęsienia ziemi, wyciek ropy, erupcja wulkaniczna, eksplozja. Z różnych
powodów nie uwzględniono 32 wniosków. Ale te 32 poważne katastrofy miały miejsce i
skutkowały nieszczęściami wielu osób. Wszystko to skłania do refleksji nad rolą audytorów w
pomocy władzy publicznej w należytym przygotowaniu się do stawienia czoła skutkom
podobnych katastrof oraz w kontroli prawidłowości działania tych władz po zaistnieniu takich
zdarzeń. Dzisiejsza konferencja jest szczególnym miejscem na podniesienie tego tematu.
Wynika to stąd, że pierwszą i naturalną władzą publiczną, która styka się ze skutkami klęsk
żywiołowych bądź innych katastrof, z nagłymi nieszczęściami obywateli są władze
samorządowe. Stąd rola Regionalnych Izb Obrachunkowych i narodowych najwyższych
organów kontrolnych w przeprowadzaniu kontroli ex-post i ex-ante samorządów
terytorialnych jest nie do przecenienia.
Zakończenie
Kontrola działalności władzy publicznej w zakresie szeroko rozumianych zagadnień
społecznych wymaga specjalistycznego przygotowania za strony zewnętrznych kontrolerów.
W pierwszym rzędzie instytucje kontrolne powinny jednoznacznie umiejscowić ten rodzaj
kontroli w swoich wieloletnich strategiach kontrolnych, określając potencjalne ryzyka i ich
wagę.
Powszechnie znana jest prawda, że kontrola uprzednia (ex-ante) jest mniej efektowna,
ale dużo bardziej efektywna niż kontrola ex-post. Pozwala ona na identyfikowanie słabości
systemów w okresie ich projektowania lub wdrażania, zapobiegając poważnym, potencjalnym
problemom realizacyjnym. W przypadku kontroli systemów pomocy społecznej ma to
szczególne znaczenie.
Mówiąc o kontroli pomocy społecznej nie możemy tracić z oczu kontroli
przygotowania administracji publicznej do jej udzielania w sytuacjach nadzwyczajnych, w
sytuacjach klęsk żywiołowych i katastrof technicznych.
Analizując bardzo dobre skąd innąd raporty Trybunału nie sposób oprzeć się refleksji,
jak wielki potencjał udoskonalenia kontroli środków europejskich tkwi we współpracy z
krajowymi instytucjami kontrolnymi. Chodzi nie tylko o wymianę doświadczeń w zakresie
metodologii kontroli, ale również o możliwość podejmowania wspólnych wysiłków
kontrolnych w wymiarze międzynarodowym. np. w przypadku klęsk żywiołowych o zasięgu
transgranicznym.
7