Uwarunkowania oceny efektywności świadczenia

Uwarunkowania oceny efektywności świadczenia

Zeszyty naukowe nr 6
2007
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Bernard Ziębicki
Uwarunkowania oceny efektywności świadczenia
usług użyteczności publicznej
1. Wprowadzenie
Wraz ze wzrostem udziału sektora usług jako dominującego rodzaju działalności gospodarczej rozszerza się również rozmiar oraz różnorodność usług
o charakterze ogólnodostępnym i zarazem spełniających szczególną rolę dla
funkcjonowania społeczeństwa danego państwa jako całości. Usługi te najogólniej określić można mianem usług użyteczności publicznej i są nimi m.in. ochrona zdrowia, opieka społeczna, obrona narodowa i ochrona porządku publicznego,
wymiar sprawiedliwości, administracja państwowa, łączność pocztowa itp.
Praktycznie na całym świecie odpowiedzialność za poziom i dostępność wymienionych usług spoczywa na państwie. Coraz częściej jednak państwo nie jest
w stanie samodzielnie finansować ich świadczenia. Z tego względu wiele z tego
typu usług finansowanych jest w oparciu o źródła pozabudżetowe oraz poprzez
częściową lub pełną odpłatność. Konieczne staje się zatem podejmowania działań w zakresie oceny gospodarności i efektywności funkcjonowania organizacji
świadczących tego typu usługi, podobnie jak w przypadku organizacji komercyjnych. Czy jednak można w tym przypadku skorzystać z tych samych kryteriów
i sposobów oceny, które stosowane są w działalności komercyjnej? Jakie w tym
przypadku pojawiają się priorytety i uwarunkowania, które powinny determinować sposób oceny efektywności?
2. Definicja i rodzaje usług użyteczności publicznej
Na usługi użyteczności publicznej składają się szczególne rodzaje działalności zaspokajającej ważne potrzeby społeczne, do zapewnienia których zobligowane jest państwo. Usługi te najczęściej ze względu na swój charakter oraz
podstawowy wymóg powszechnej dostępności nie mogą być świadczone na zasadach rynkowych. Z tego względu ich świadczenie odbywa się za pośrednictwem specjalnie powołanych przez państwo organizacji prowadzących działalność określaną najczęściej jako non-profit.
150
W literaturze krajowej w ślad za publikacjami zachodnimi przyjęło się bardzo powszechnie używanie terminu organizacji „non-profit” lub jednego z jej
odpowiedników – organizacji niedochodowej. Autor artykułu podziela opinię
M. Krzyżanowskiej, iż oba te określenia często nie obejmują organizacji do nich
zaliczanych [Krzyżanowska, 2000, s.11]. Podstawowym zarzutem formułowanym przez autorkę jest sugerowanie, iż organizacje należące do tej grupy nie
tworzą dochodu, a co za tym idzie, skłaniają do wniosku o ich nieefektywności.
M. Krzyżanowska proponuje jako bardziej adekwatne i uniwersalne określenie
– organizacje niekomercyjne, które definiuje jako „podmioty prowadzące niezarobkową działalność służącą urzeczywistnianiu celów społecznie użytecznych,
obejmującą zarówno działania na rzecz pojedynczych osób czy grup osób, jak
i na rzecz całego społeczeństwa” [tamże, s. 11].
Wprowadzenie określenia organizacje niekomercyjne nie wyklucza prowadzenia działalności zarobkowej, jednak funkcjonowanie organizacji nie jest jej
podporządkowane. Jest to w pełni zgodne z aktualnie obserwowanymi zmianami polegającymi na coraz częstszym wprowadzaniu odpłatności za te usługi.
Rzadko jednak samodzielnie pozyskiwane środki finansowe stanowią jedyne źródło finansowania organizacji niekomercyjnych.
W ramach organizacji niekomercyjnych wyróżnia się dwa rodzaje podmiotów: instytucje publiczne i organizacje pozarządowe. Pierwszą grupę stanowią
organizacje „niekomercyjne” tworzone z inicjatywy administracji państwowej
lub jednostek samorządu terytorialnego, zależne od organów założycielskich,
prowadzące działalność o charakterze publicznym (dostępnym dla każdego
obywatela). Do organizacji tych zalicza się: instytucje kultury, zakłady opieki
zdrowotnej, jednostki organizacyjne pomocy społecznej, jednostki organizacyjne systemu ochrony przyrody, instytucje oświatowe, szkoły wyższe, jednostki samorządu terytorialnego, fundacje skarbu państwa, instytucje porządku i bezpieczeństwa publicznego [Krzyżanowska, 2000, s. 12]. W wielu z wymienionych
obszarów instytucji publicznych działają organizacje komercyjne.
Grupę organizacji pozarządowych stanowią organizacje „niekomercyjne”,
tworzone w wyniku inicjatywy obywatelskiej i nie zależą od administracji państwowej. Przez wiele lat działalność organizacji pozarządowych nie była do końca prawnie uregulowana. Powodowało to wiele niejasności interpretacyjnych,
szczególnie w zakresie finansowania i obciążeń fiskalnych tych jednostek. Mimo,
znacznej ilości organizacji pozarządowych i doniosłości realizowanych przez nie
zadań, dopiero w roku 2003 Sejm Rzeczypospolitej uchwalił ustawę „O działalności pożytku publicznego i wolontariacie” [Dz. U. z 2003 r., Nr 96, poz. 873].
Zgodnie z powoływaną ustawą organizacje pożytku publicznego1 są jednostkami niezależnymi od państwa, mogącymi prowadzić działalność na rzecz wybranej grupy czyli nie będącą powszechnie dostępną. Również charakter działalności wskazuje, iż nie musi on cechować się stałością. Organizacje pożytku
151
publicznego mogą otrzymywać dofinansowywanie ze środków państwowych,
szczególnie w sytuacji zlecenia realizacji zadań publicznych, jednak ich byt uzależniony jest od samofinansowania.
Poza wymienionymi instytucjami publicznymi i organizacjami pozarządowymi, usługi użyteczności publicznej świadczą również przedsiębiorstwa państwowe powoływane w trybie specjalnej ustawy „O państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej” (Art. 6 ustawy z dnia 25 września 1981 r.
O przedsiębiorstwach państwowych [Dz. U. z 1981 r., Nr 24, poz. 122 wraz
z póź. zm.]).
Obecnie największym przedsiębiorstwem państwowym użyteczności publicznej jest „Poczta Polska”. Prowadzi ona ściśle określoną pocztową działalność usługową na zasadach ujętych w przepisach regulujących gospodarkę
przedsiębiorstw państwowych. Podstawową zasadą działalności jest tutaj jednak
dostępność usług dla wszystkich obywateli, co nadaje jej charakter szczególny
– użyteczności publicznej. Z tego względu działalność „Poczty Polskiej” w przypadku nierentowności podlega dofinansowaniu z budżetu państwa w postaci: dotacji podmiotowej (dla nierentownej jednostki w zakresie działalności określonej
ustawą) lub dotacji na finansowanie inwestycji.
Podsumowując powyższą charakterystykę organizacji świadczących usługi
użyteczności publicznej, można stwierdzić, iż instytucje użyteczności publicznej
to organizacje „niekomercyjne”, tworzone z inicjatywy administracji państwowej lub jednostek samorządu terytorialnego, zależne od organów założycielskich
i prowadzące stosunkowo stałe rodzaje specjalistycznej działalności o charakterze użyteczności publicznej. Do organizacji tych zatem należy zaliczyć zarówno
instytucje publiczne oraz przedsiębiorstwa państwowe użyteczności publicznej.
Wspólnymi cechami wyróżniającymi te organizacje są:
− nadrzędny charakter zadań społecznych,
− instytucjonalna niezależność,
− formalna struktura,
− stały charakter prowadzonej działalności,
− nieuzależnianie prowadzenia działalności od korzyści o charakterze ekonomicznym,
− prowadzenie działalności głównie o charakterze usługowym,
− powszechny i równoprawny dostęp do świadczonych usług (rezultatów
działalności),
− wysoki stopień uzależnienia od finansowania zewnętrznego (środków
publicznych) [Marketing usług, 1996, s. 111; Owsiak, 1997, s. 19-25;
Krzyżanowska, 2000, s. 11; Bednarczyk, 2001, s. 21].
Przedstawione cechy instytucji użyteczności publicznej określają priorytety oceny efektywności tych jednostek. Podstawową płaszczyzną oceny powinno być zatem spełnienie celów do realizacji, których została dana instytucja
152
powołana. Ocena efektywności ekonomicznej ma tutaj raczej charakter oceny
gospodarności w związku z prowadzoną działalnością, niż klasycznej kalkulacji
rentowności świadczonych usług. Z perspektywy oceny spełnienia celów powołania tych instytucji, podstawowym kryterium jest ocena powszechnej dostępności oferowanych usług.
3. Czynniki wpływające na efektywność świadczenia
usług użyteczności publicznej
Uwzględnienie specyficznych uwarunkowań oceny efektywności odgrywa szczególną rolę w badaniu usług użyteczności publicznej. Jak zostało wyżej przedstawione, instytucje użyteczności publicznej w głównej mierze skupiają
się na prowadzeniu działalności usługowej mającej na celu zaspokojenie potrzeb
o szczególnym znaczeniu, jak np. bezpieczeństwo, opieka medyczna, edukacja itp., dla jak najszerszej grupy odbiorców. Sam proces produkcji/świadczenia
usługi nie odbiega jednak od usług komercyjnych.
Rozpatrując zatem czynniki wpływające na efektywność organizacji usług
użyteczności publicznej, w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę ogólne cechy świadczące o odrębności procesu świadczenia usług w porównaniu
z innymi formami działalności. Następnie dopiero można przejeść do uwarunkowań ściśle dotyczących usług użyteczności publicznej i po nich specyficznych
czynników właściwych dla konkretnego rodzaju usługi (usług) w ramach badanego obszaru. Omówione zależności zobrazowane zostały na poniższym schemacie (rys. 1.).
Pierwszą grupę uwarunkowań oceny efektywności usług użyteczności publicznej stanowią ogólne cechy usług, właściwe również dla usług komercyjnych. Należą do nich: niematerialność – oznaczająca w praktyce niemożność
zobaczenia, dotknięcia, usłyszenia czy powąchania usługi przed jej zakupem;
nierozdzielność procesu świadczenia usługi i jej zużywania (konsumpcji);
nietrwałość oznaczająca w praktyce niemożność magazynowania usług; zmienność lub inaczej różnorodność usług oznacza, iż nawet te same usługi prawie nigdy nie są jednolite i ich realizacja może przebiegać w całkowicie odmienny sposób [Pluta-Olearnik, 1993; Marketing usług, 1996; Daszkowska, 1998; Mudie,
Cottam, 1998; Mazur, 2001].
Wielu autorów dodatkowo jako specyficzne cechy usług podkreśla lokalność
oraz komplementarny i substytucyjny charakter usługi, zindywidualizowanie poszczególnych rodzajów usług, uzależnienie nabywcy od usługodawcy, konieczność istnienia potencjału usługowego przed rozpoczęciem transakcji, zmienną jakość transformacji czynników produkcji usługi, niemożność odsprzedania usługi, traktowanie niektórych specyficznych cech usług jako instrumentów marketingu, a także brak ochrony patentowej [Mazur, 2001, s. 19].
153
Rysunek 1.
Uwarunkowania oceny efektywności usług użyteczności publicznej
Źródło: opracowanie własne.
Specyficznymi natomiast uwarunkowaniami oceny efektywności właściwymi tylko dla usług użyteczności publicznej są:
− nadrzędny charakter zadań społecznych,
− powszechna dostępność usług użyteczności publicznej,
− równoprawne korzystanie z usług użyteczności publicznej przez wszystkich obywateli,
− nierywalizacyjność (zbiorowa konsumowalność) sprowadzająca się do
możliwości korzystania z tej samej usługi przez kilku użytkowników
(w przypadku usług komercyjnych wyłączność na użytkowanie ma tylko
osoba, która za nią zapłaciła);
− ciągłość (nieprzerywalność) świadczenia usług użyteczności publicznej,
− nieuzależnianie prowadzenia działalności od korzyści o charakterze ekonomicznym,
− wysoki stopień uzależnienia od finansowania zewnętrznego, możliwość
finansowania ze środków prywatnych, społecznych i publicznych,
− lokalizacja świadczenia usług użyteczności publicznej uzależniona od
przestrzennego rozmieszczenia potrzeb klientów,
− powszechne zaufanie do usługodawcy,
− instytucjonalna samodzielność przy jednoczesnym uzależnieniu od organu
założycielskiego.
Trzecią grupę czynników stanowią natomiast szczególne uwarunkowania efektywności świadczenia poszczególnych rodzajów usług użyteczności
154
publicznej. Jak przedstawiono wcześniej, na usługi użyteczności publicznej składa się wiele różnych obszarów działalności. Często są ona bardzo odległe od
siebie, jak np. usługi zdrowotne, pocztowe, edukacyjne itd. Powoduje to, iż ograniczenie się do ogólnego modelu oceny efektywności, wspólnego dla wszystkich
instytucji użyteczności publicznej jest niewystarczające. Dlatego konieczne jest
uwzględnienie specyficznych warunków danego rodzaju usługi, a nawet czasami specyfiki konkretnej instytucji, która je świadczy. Ustalenie tego typu uwarunkowań wymaga zaangażowania twórczego myślenia zespołu pracowników
z dużym doświadczeniem w badanym obszarze. Ich zadaniem może być ustalenie jakie czynniki poza „uniwersalnymi” byłyby szczególnie przydatne w ocenie efektywności usług świadczonych przez ich instytucję. Przykładowo w usługach medycznych czynnikami takimi mogą być skuteczność działań, precyzja,
szybkość, profesjonalizm, specjalizacja itp. Zbiór specyficznych kryteriów oceny efektywności zależny od rodzaju świadczenia usługi użyteczności publicznej
przedstawiony zostanie w dalszej części pracy.
4. Kryteria i mierniki oceny efektywności usług
użyteczności publicznej
Nowe uwarunkowania funkcjonowania organizacji związane z rozszerzającą
się globalizacją, pojawianiem się nowatorskich rozwiązań organizacyjnych, dokonującą się rewolucją technologiczną itd., wpływają na zmianę realizacji funkcji składających się na proces zarządzania. Wymagają także zmiany w zakresie sposobu oraz doboru wskaźników (miar) oceny efektywności. Ograniczenie
się do tradycyjnych miar staje się coraz częściej niewystarczające. Zdaniem
S. Kasiewicza „tradycyjne wskaźniki oceny pracy przedsiębiorstwa tracą stopniowo na przydatności, gdyż: występuje dominacja wskaźników finansowych;
nie są one związane z nowym modelem konkurowania, akcentują krótki horyzont decyzyjny; reagują zbyt późno na zagrożenia przedsiębiorstw” [Kasiewicz,
1999, s. 6].
W rezultacie nie pozwalają one na dokonywanie kompleksowej oceny organizacji, wyjaśniającej wszystkie przyczyny ewentualnych nieprawidłowości.
Model oceny efektywności dostosowywany powinien być zatem do typu prowadzonej działalności i w jego ramach dodatkowo modyfikowany dla potrzeb konkretnej organizacji. System taki musi być konstruowany indywidualnie biorąc
pod uwagę funkcję genotypową organizacji, zestaw bieżących celów i uznawaną przez kierownictwo hierarchię ich ważności, wreszcie cel, z punktu widzenia,
którego dokonuje się oceny” [Bielski, 1997, s. 119].
Model oceny efektywności tworzony powinien być zatem w oparciu o wybór tych spośród tradycyjnych wskaźników, które będą przydatne w opisie danej organizacji oraz tworzeniu nowych, pozwalających na ocenę organizacji ze
względu na specyficzne jej cechy oraz cechy rynku, na którym działa.
155
W praktyce często dokonanie oceny efektywności świadczenia usług nie
jest możliwe przy wykorzystaniu tylko mierników ilościowych. Konieczne
jest również tutaj posługiwanie się opisem wartościującym analizowane zjawisko. Zależność pomiędzy rodzajami usług, a możliwością ilościowej oceny ich
efektywności była przedmiotem badań prowadzonych przez J. M. Rathmell’a
[Rathmell, 1974; przyt. za: Mudie, Cottam, 1998, s. 258]. Zależność ta została
przedstawiona na poniższym rysunku (rys.2).
Rys. 2.
Zależność pomiędzy rodzajami usług a ilościową i jakościową oceną efektywności
Źródło: [Rathmell, 1974; przyt. za: Mudie, Cottam, 1998, s. 258].
Tradycyjne mierniki oceny organizacji odnoszą się przede wszystkim do wymiaru finansowego i składają się na analizę ekonomiczną. W ramach szeroko pojętej analizy ekonomicznej można wydzielić trzy zasadnicze działy:
− analizę finansową,
− analizę zewnętrzną,
− analizę techniczno-ekonomiczną [Borowiecki, 1991, s. 14].
Głównym celem analizy finansowej jest ocena kondycji ekonomiczno-finansowej oraz zdolności generowania zysków. Obejmuje ona ocenę płynności finansowej, stopnia wspomagania działalności kredytami oraz poziomu rentowności
i zyskowności [Analiza i diagnostyka..., 1995, s. 30]. Stosowane w analizie finansowej wskaźniki można podzielić na następujące grupy:
156
1.
2.
3.
4.
5.
wskaźniki rentowności (zyskowności),
wskaźniki sprawności działania,
wskaźniki płynności,
wskaźniki zadłużenia,
wskaźniki rynku kapitałowego [Podstawy nauki o przedsiębiorstwie,
1995, s. 170].
Wskaźniki rentowności określają ogólną zdolność przedsiębiorstwa do generowania zysku. Sprawność działania w rozumieniu analizy finansowej oceniana jest poprzez rotację majątku, informującą o częstości obrotu oraz długości cyklu obrotowego całego majątku (aktywów), a także jego poszczególnych składników. Celem oceny płynności jest ustalenie zdolności przedsiębiorstwa do bieżącego regulowania zobowiązań. Wskaźniki zadłużenia oceniają natomiast stopień
zadłużenia oraz zdolność przedsiębiorstwa do obsługi długu. Mierniki rynku kapitałowego stanowią w przypadku przedsiębiorstw notowanych na giełdzie uzupełniającą płaszczyznę oceny opłacalności inwestowania w akcje, jak również
oceny zyskowności posiadanych przez akcjonariusza akcji. Podstawowe wskaźniki stosowane w ocenie finansowej przedstawione zostały w poniższej tablicy
(tabela 1.).
Tabela 1.
Podstawowe wskaźniki stosowane w analizie finansowej
Grupy
wskaźników
Nazwa wskaźnika
Wskaźniki
rentowności
(zyskowności)
Rentowność kapitału własnego
Rentowność kapitału całkowitego
Rentowność sprzedaży
Wskaźnik produktywności
środków trwałych
Wskaźnik obrotu zapasów
Wskaźniki
sprawności
działania
Wskaźnik obrotu należnościami
Wskaźnik produktywności płac
Wskaźnik wydajności pracy
Wskaźnik bieżący
Wskaźniki
Wskaźnik szybki
Wskaźnik zdolności kredytowej
Wskaźniki
zadłużenia
Wskaźnik obciążenia majątku
zobowiązaniami
Wskaźnik pokrycia długu
Wskaźnik
Zysk netto / kapitał własny
Zysk netto / kapitał całkowity
Zysk netto / sprzedaż netto
Sprzedaż netto / środki trwałe netto
Sprzedaż netto / średni stan zapasów
Sprzedaż netto / przeciętny poziom
należności
Sprzedaż netto / wielkość płac
Sprzedaż netto / średnie zatrudnienie
Aktywa bieżące / zobowiązania bieżące
Aktywa bieżące pomniejszone o wartość średniego stanu zapasów / bieżące
zobowiązania
Zysk netto plus amortyzacja / wysokość
rat kapitałowych wraz z odsetkami
Zobowiązania ogółem / majątek ogółem
Zysk brutto z odsetkami / odsetki
157
Wskaźnik zysku na jedną akcję
Wskaźniki ryn- Wskaźnik P/E
ku kapitałowego
Wskaźnik stopy dywidendy
Zysk netto / ilość akcji
Cena rynkowa jednej akcji do zysku
netto na jedną akcję
Dywidenda na jedną akcję (x 100) /
cena rynkowa jednej akcji
Źródło: opracowanie własne na podstawie [Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, 1995, s. 170-173].
W ramach analizy zewnętrznej ocenie poddaje się następujące aspekty funkcjonowania organizacji: wielkość i strukturę przedsiębiorstwa, pozycję na rynku i w branży, powiązania z innymi podmiotami; relacje z lokalnym otoczeniem,
w którym prowadzi działalność.
Analiza techniczno-ekonomiczna polega na ocenie stanu oraz efektywności rzeczowych i osobowych składników procesu produkcyjnego i obejmuje ocenę struktury majątku, stanu i wykorzystania czynników produkcji, efektywności wykorzystania czynników produkcji [Analiza i diagnostyka ekonomiczna...,
1995, s. 13].
Przeprowadzanie oceny z punktu widzenia wymienionych obszarów w ujęciu analizy ekonomicznej, z wykorzystaniem podanych miar, może być wystarczające dla sprawozdawczości zewnętrznej zgodnej z wymogami ustawy o rachunkowości oraz przepisami prawa podatkowego. Jednak z punktu widzenia
diagnozy organizacyjnej mającej na celu wykrycie wszystkich obszarów i przyczyn wpływających na obniżanie efektywności, ograniczenie się do wskaźników
czysto ekonomicznych jest niewystarczające.
Przedstawione opinie nie mają na celu pomniejszania znaczenia mierników
ekonomicznych w ocenie działalności przedsiębiorstwa, ale jedynie wskazanie
konieczności uwzględniania innych poza finansowymi aspektów funkcjonowania organizacji. Rozwiązaniem tej sytuacji wydaje się być rozróżnienie pomiędzy
efektywnością ekonomiczną a efektywnością organizacyjną.
Dotychczasowe badania prowadzone w zakresie mierników efektywności
organizacyjnej doprowadziły do wypracowania wielu istotnych miar służących
do badania poszczególnych jej wymiarów. Rozwiązania te poza wskaźnikami
z analizy ekonomicznej powinny być drugim źródłem pozyskiwania miar do budowy indywidualnych modeli, szczególnie w odniesieniu do aspektów niematerialnych.
Ciekawym rozwiązaniem w zakresie mierników oceny efektywności organizacyjnej jest propozycja M. Bielskiego, opierająca się na opisywanej wyżej koncepcji Katedry Organizacji i Kierowania Uniwersytetu Łódzkiego. W ramach
przedstawionego modelu dla każdego z siedmiu wymiarów efektywności organizacyjnej wyróżniono od 1 do 3 kryteriów oceny, a do każdego kryterium od
1 do 3 mierników lub wskaźników. Jak pisze autor model ten ma jednak charakter
otwarty i przedstawiona lista mierników nie zawiera zamkniętego zbioru, ograni-
158
czając się do wskazania jedynie głównych [Bielski, 1997, s. 114]. W modelu wyróżniono łącznie 31 mierników oceny organizacji, mających zarówno charakter
ilościowy jak i jakościowy (tabela 2.).
Tabela 2.
Wymiary i kryteria oceny efektywności organizacyjnej wg M. Bielskiego
Wymiary
efektywności
Efektywność
rzeczowa
Efektywność
ekonomiczna
Efektywność
systemowa
Efektywność
„polityczna”
Efektywność
polityczna
Efektywność
kulturowa
Efektywność
behawioralna
Kryteria efektywności
produkcja globalna, dostawy rynkowe, sprzedaż, realizacja planu produkcji
globalnej, realizacja dostaw rynkowych, realizacja planu sprzedaży
produkcja dodana, wydajność na jednego zatrudnionego, produktywność
pracy, produktywność środków trwałych, zysk brutto, zysk netto
Innowatyczność, wartość wydatków na badania i rozwój, wartość zastosowanych wniosków racjonalizatorskich, istnienie organizacji, wartość inwestycji, liczba pracowników podnoszących kwalifikacje, dynamika produkcji, sprzedaży
wielkość dotacji, subwencji, obniżanie taryf celnych, podatków, udział
w rynku, autonomia względem otoczenia i uczestników, warunki pracy
i płac w stosunku do innych organizacji,
stopień realizacji interesów politycznych grupy (klasy) rządzącej lub dążącej do władzy, utrwalanie bądź naruszanie istniejącego ładu społeczno-politycznego
zgodność norm organizacji z normami kulturowymi, innowatyczność
kulturowa
poczucie bezpieczeństwa, wydajność pracy, fluktuacja, absencja, stopień
integracji pracowniczej, stosunki międzyludzkie
Źródło: [Bielski 1997, s. 116-117].
Część z przedstawionych powyżej wskaźników zaczerpnięta jest z analizy finansowej oraz klasycznych ocen efektywnościowych, np. zysk, wydajność, produktywność, dynamika produkcji, realizacja planów rozwojowych, fluktuacja,
absencja itd. W modelu zaprezentowane zostały także niespotykane powszechnie miary, wśród których wymienić można np. zgodność norm organizacyjnych
z normami kulturowymi, innowatyczność kulturową, poczucie bezpieczeństwa
przez pracowników, stopień integracji pracowniczej czy też wartość zastosowanych wniosków racjonalizatorskich.
Przedstawione przykładowe wskaźniki oceny efektywności organizacyjnej mają uniwersalny charakter, odnoszący się do różnych rodzajów działalności. Aby przeprowadzić pełną ocenę efektywności organizacyjnej, należy
również wykorzystać specyficzne miary dostosowane do rodzaju i warunków
konkretnej organizacji.
159
5. Projekt modelu oceny efektywności świadczenia
usług użyteczności publicznej w wybranej
instytucji
Ocena efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej wymaga
każdorazowo doboru odrębnych kryteriów oceny właściwych dla danej instytucji. Zbiór taki powinien umożliwiać wieloaspektową ocenę w ujęciu przedstawionych wyżej płaszczyzn z uwzględnieniem zarówno specyfiki usług użyteczności publicznej, jak i świadczących je określonych organizacji.
Aby ułatwić identyfikowanie miar dla potrzeb konkretnej analizy, zostanie
podjęta próba opracowania modelu oceny efektywności organizacji usług użyteczności publicznej. Opracowany model zwierać będzie zarówno zbiór kryteriów oceny efektywności instytucji użyteczności publicznej, jak i opis sposobu
przeprowadzania oceny. Dobór kryteriów w modelu wynika z uwzględnienia następujących czynników:
− ogólnych cech, odróżniających usługi od pozostałych rodzajów działalności (np. produkcji),
− szczególnych uwarunkowań świadczenia usług użyteczności publicznej,
− specyfiki poszczególnych rodzajów usług (instytucji) świadczących usługi
użyteczności publicznej.
Uwzględnianie powyższych uwarunkowań powoduje, iż dobrane kryteria w ramach modelu tworzą trzy płaszczyzny oceny. Pierwszą płaszczyznę stanowią wymiary oceny właściwe dla instytucji użyteczności publicznej. Budując
układ wymiarów oceny efektywności, wykorzystano dotychczasowe wyniki badań prowadzonych przez krajowych badaczy (M. Holstein-Beck, M. Bielskiego,
H. Pfohla, E. Skrzypek) oraz zachodnich – J.L. Price’a i D. Lawless’a. Wymiary
te tworzyć będą:
A: wymiar techniczno-ekonomiczny,
B: wymiar prakseologiczny,
C: wymiar behawioralny,
D: wymiar instytucjonalny,
E: wymiar systemowy.
Wymiar techniczno-ekonomiczny, zbliżony do tradycyjnego rozumienia
efektywności, polega na ocenie relacji pomiędzy efektami a nakładami wyrażonymi rzeczowo lub wartościowo.
Wymiar prakseologiczny sprowadza się do oceny organizacji z punktu widzenia stopnia spełniania celów do realizacji, dla których została ona powołana.
Wymiar behawioralny wyraża poziom zaspokojenia indywidualnych potrzeb
pracowników.
Instytucjonalizacja jest natomiast miarą określającą poziom ogólnego odbioru społecznego oraz wynikającego z tego wsparcia jakie otrzymuje organizacja z otoczenia.
160
Wymiar systemowy natomiast polega na ocenie zdolności organizacji do
przetrwania i rozwoju.
Druga płaszczyzna obejmuje główne grupy kryteriów składające się na każdy z wymienionych wymiarów:
A1: rentowność usług,
A2: wielkość świadczonych usług,
A3: produktywność, wydajność,
A4: zaplecze techniczne,
B1: realizacja założonych celów,
B2: poziom świadczenia usług,
C1: poziom motywacji,
C2: klimat organizacyjny,
D1: społeczny odbiór,
D2: wsparcie z zewnętrz,
E1: rozwój organizacyjny,
E2: sprawność systemu zarządzania.
Trzeci poziom natomiast stanowią szczegółowe kryteria oceny właściwe
dla poszczególnych rodzajów instytucji użyteczności publicznej. Kryteria te
w ujęciu modelowym oznaczone są następującymi symbolami: {A1...i}, {A2...i},
{A3...i}, {A4...i}; {B1...i}, {B2...i}; {C1...i}, {C2...i}; {D1...i}, {D2...i};
{E1...i}, {E2...i}, a ich dobór (i ilość) zależą od indywidualnych potrzeb pojawiających się w konkretnym przypadku. W opisywanym modelu zostaną podane
jednie przykłady kryteriów szczegółowych. W praktyce bardzo często w związku
ze szczególną specyfiką prowadzonej działalności istnieje konieczność tworzenia
specjalnych, szczegółowych kryteriów oceny. Przykładowy zbiór szczegółowych
kryteriów oceny efektywności instytucji medycznych i pocztowych przedstawiony został w poniższej tablicy (tabela 3.).
161
Tabela 3.
Techniczno-ekonomiczny
Wymiary
efektywności
Model oceny efektywności organizacyjnej usług użyteczności publicznej
w wybranej instytucji
Ogólne kryteria
i mierniki
oceny
efektywności
usług
Główne kryteria i mierniki efektywności organizacji usług użyteczności publicznej
Przykłady specyficznych kryteriów
i mierników dostosowanych do
poszczególnych rodzajów usług
użyteczności publicznej*
− rentowność
usług
− zyskowność
poszczególnych usług,
− koszty świadczenia
usług,
− koszty działalności
pomocniczej,
− poziom finansowania ze
środków publicznych,
− wielkość zadłużenia,
− obciążenie majątku zobowiązaniami,
− koszt dzienny i koszt jednego
przypadku przypadający na
szpital i rejon,
− dzienny koszt sprzątania i koszty
gospodarcze na m3 na rejon,
− koszt jednego leczonego,
− koszt jednej porady,
− koszty magazynowania leków,
− wielkość
świadczonych
usług,
− ilość świadczenia poszczególnych usług,
− ilość dostępnych rodzajów usług,
− produktywność środków trwałych,
− wydajność pracy,
− produktywność płac,
− produktywność wyposażenia technicznego,
− liczba łóżek w szpitalu,
− liczba leczonych,
− produktywność,
wydajność
− Zaplecze
techniczne
− wartość wyposażenia
specjalistycznego,
− poziom wyposażenia
technicznego,
− wartość inwestycji
z zakresu wyposażenia
technicznego,
− cykl modernizacji wyposażenia technicznego,
− średnie wykorzystanie łóżka
szpitalnego,
− przeciętna liczba pacjentów
przypadających na łóżko w roku,
− przerwy, przeciętna długość
czasu, kiedy łóżko jest puste
między kolejnymi przyjęciami
pacjentów.
− prawidłowość wyposażenia
w urządzenia i sprzęt medyczny,
− wykorzystanie aparatury
medyczno-technicznej,
− liczba stołów operacyjnych,
162
Prakseologiczny
− realizacja
założonych
celów,
− poziom świad- − jakość świadczenia
czenia usług,
usług,
− stopień
profesjonalizmu,
− dostosowanie usług
do potrzeb klientów,
Behawioralny
− poziom
motywacji,
− Klimat
organizacyjny
− społeczny
odbiór
Instytucjonalny
− dostępność usług
− nierywalizacyjność
usług,
− komplementarność
usług,
− wsparcie
z zewnętrz
− liczba lekarzy na 10 000
mieszkańców,
− opieka lekarska w godzinach
na 1000 mieszkańców,
− ilość przypadków medycznych
odesłanych do specjalistycznych
jednostek,
− liczba i rodzaj badań
przedoperacyjnych,
− liczba usług świadczonych
w danej placówce,
− ilość oczekujących na przyjęcie
w odniesieniu do obsługiwanej
populacji,
− ilość zgonów,
− liczbę przyjętych chorych
w stosunku do liczby ludności,
− średni okres pobytu w szpitalu,
− ilość wyleczonych pacjentów,
− procentowy wskaźnik pacjentów
z odleżynami,
− procent infekcji wewnątrzszpitalnych,
− liczba pacjentów wypisanych
bez poprawy stanu ogólnego
lub z pogorszeniem,
− zapewnienie ciągłości opieki,
− edukacja zdrowotna pacjentów
i ich rodzin.
− średnie wynagrodzenie
w szpitalu,
− średnie wynagrodzenie
w poszczególnych grupach
pracowniczych,
− wysokość i wartość % poszczególnych składników uposażeń,
− ilość skarg pacjentów
dotyczących niewłaściwego
traktowania.
− fluktuacja,
− absencja,
− poczucie
bezpieczeństwa,
− warunki pracy i płacy
w stosunku do innych
organizacji,
− zakres samodzielności
decyzyjnej pracowników świadczących
usługi,
− stopień integracji pracowniczej,
− stosunki międzyludzkie,
− zgodności pomiędzy zachowaniami pracowników a ustalonymi regułami, normami, ideologią i kulturą organizacyjną,
− ilość konfliktów pracowniczych
− powszechne zaufanie do usługodawcy,
− stabilność organizacji i zdolność do utrwalania przyjętych
wartości i norm,
− ciągłość pracy,
− zależność od organów władzy,
− wielkość subwencji,
− powiązanie jednostki z główną siłą polityczną państwa,
− obniżenie podatków i taryf celnych,
− pozycja przetargowa organizacji w stosunku do otoczenia,
− pozycja monopolistyczna,
− pozycja przetargowa w negocjacjach z uczestnikami
organizacji.
163
Systemowy
− rozwój
organizacyjny,
−
−
−
−
−
−
− sprawność
−
systemu zarzą- −
dzania
−
−
ilość zgłaszanych pomysłów,
wartość wydatków na badania i rozwój,
wartość inwestycji,
oszczędność na kosztach rzeczowych i personalnych,
liczba pracowników podnoszących kwalifikacje,
poprawność przebiegu procesów restrukturyzacyjnych,
stosowanie metod zarządzania jakością,
zarządzanie opieką nad pacjentami,
zarządzanie informacją,
ilość zakłóceń organizacyjnych,
Źródło: opracowanie własne.
6. Podsumowanie
Ocena efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej wymaga budowy indywidualnego modelu oceny dostosowanego do specyfiki analizowanego rodzaju usług. Model taki powinien składać się z trzech płaszczyzn oceny.
Pierwsza płaszczyzna powinna obejmować ogólne wymiary oceny efektywności organizacyjnej, odnoszące się do oceny usług. Druga powinna określać grupy kryteriów właściwych dla oceny usług, odpowiadających poszczególnym wymiarom. Trzecią płaszczyznę powinny natomiast tworzyć szczegółowe kryteria
oceny odnoszące się bezpośrednio do analizowanych rodzajów usług. W ocenie
należy wykorzystywać zarówno kryteria ilościowe (mierniki), jak również opisowe (wartościujące) określone zjawiska.
164
Bibliografia
1. Analiza i diagnostyka ekonomiczna w zarządzaniu przedsiębiorstwem, Pod
red. R. Borowieckiego, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków
1995.
2. Bednarczyk M., Organizacje publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa – Kraków 2001.
3. Bielski M., Organizacje. Istota, struktury, procesy, Wydawnictwo
Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1997.
4. Borowiecki R., Ocena prywatyzowanego przedsiębiorstwa, „Przegląd
Organizacji” 1991, Nr 2.
5. Daszkowska M., Usługi: produkcja, rynek, marketing, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 1998.
6. Holstein-Beck M., Szkice o pracy, Książka i Wiedza, Warszawa 1987.
7. Kasiewicz S., Nowe wskaźniki oceny zarządzania przedsiębiorstwem,
„Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa” 1999, nr 6.
8. Krzyżanowska M., Marketing usług organizacji niekomercyjnych,
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im.
L. Koźmińskiego, Warszawa 2000.
9. Marketing usług, Pod red. A. Styś, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej
im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1996.
10. Mazur J., Zarządzanie marketingiem usług, Wydawnictwo Difin, Warszawa
2001.
11. Mudie P., Cottam A., Usługi. Zarządzanie i marketing, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 1998.
12. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1997.
13. Pfohl H., Zarządzanie logistyką. Funkcje i instrumenty, Biblioteka Logistyka,
Instytut Logistyki i Magazynowania, Poznań 1998.
14. Pluta-Olearnik M., Marketing usług, PWE, Warszawa 1993.
15. Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, Pod red. J. Lichtarskiego, Wydawnictwo
Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław
1995.
16. Price J. L., Organizational Effectiveness. An inventory of Propositions,
Richard D. Irwin, Inc., Homewood, Illinois 1968.
17. Rathmell J. M., Marketing in the Service Sector, Cambridge, Mass 1974.
18. Skrzypek E., Jakość i efektywność, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii CurieSkłodowskiej, Lublin 2000.
165
Streszczenie
Bernard Ziębicki
Uwarunkowania oceny efektywności świadczenia
usług użyteczności publicznej
W artykule omówiono uwarunkowania oceny efektywności świadczenia
usług użyteczności publicznej. Wyjaśniono pojęcie oraz zaprezentowano rodzaje usług użyteczności publicznej. Wskazano następnie czynniki wpływające na efektywność świadczenia usług użyteczności publicznej. Omówiono
kryteria i miary oceny efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej.
W ostatniej części zaprezentowano projekt modelu oceny efektywności świadczenia usług użyteczności publicznej dostosowany do potrzeb wybranej instytucji.
166
Przypisy
1
Organizacje pożytku publicznego w myśl wymienionej wyżej Ustawy to organizacje
pozarządowe i inne określone w art. 3 ustawy, prowadzące działalności o charakterze
użyteczności publicznej [Dz. U. z 2003 r., Nr 96, poz. 873].