Panel Ekspertów „ORGANIZACJA” WIZJA LEŚNICTWA W POLSCE

Panel Ekspertów „ORGANIZACJA” WIZJA LEŚNICTWA W POLSCE

Panel Ekspertów „ORGANIZACJA”
WIZJA LEŚNICTWA W POLSCE
Termin: 18 listopada 2014 r.
SESJA 2
PRZEGLĄD EUROPEJSKICH SYSTEMÓW
ZARZĄDZANIA LASAMI PUBLICZNYMI
Dr hab. Lech PŁOTKOWSKI, prof. SGGW, Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego
1. Początki administracji leśnej
Geneza współczesnych form własności lasów sięga państwa Franków, którzy w
okresie między V a VIII wiekiem utworzyli jedno z najsilniejszych państw w Europie
Środkowo-Zachodniej i Południowej. Występująca w tym okresie tzw. wielka wędrówka
ludów oraz niebywały wzrost osadnictwa po jej zakończeniu doprowadziły do utrwalenia
nowych związków człowieka z lasem (Schmidt 2010). Ich istotę dobrze oddaje zrodzone w
tamtych czasach powiedzenie: „wolny las zamienił się we wspólny las”.. Wspólna własność
gminy obejmowała: wspólne tereny rolne, łąki, odłogi, winnice oraz wspólne lasy w różnych
ich formach (Franz 2010). Lasy te służyły za naturalne pastwiska oraz źródło surowca
drzewnego, ubocznych produktów lasu oraz zwierzyny. Według historyków już w tym czasie
były organizowane służby leśne, które nazywano administracją leśną. Stanowili ją m. in.
inspektorzy leśni, leśniczowie oraz słudzy leśni (Scheifele 1957). Nie tylko zarządzali
użytkowaniem lasu należącego do monarchy, pobierali opłaty i rozstrzygali spory, nakładali i
egzekwowali kary, ale także czuwali nad ochroną lasu. Ten ostatni zakres funkcji obejmował
głównie ochronę interesów łowieckich panującego dworu. Nic dziwnego skoro łowiectwo w
tym czasie było głównym źródłem dochodów z lasu (Franz 2010). Ten stan rzeczy
utrzymywał się w Europie aż do XIII wieku, w którym gospodarka leśna zyskała przewagę
nad łowiectwem (Scheifele 1957).
Pomimo różnych form ochrony lasu, w tym wprowadzonego już w XI wieku
cechowania zwierzyny oraz oznakowanego metalem rozgraniczenia lasów, dwukrotnie doszło
w Europie do niespotykanej skali wylesień w latach od 500 do 800 roku oraz od 1200 do 1300
roku. Następstwem tych wyrębów był znaczący spadek podaży drewna przy równocześnie
radykalnym wzroście popytu na drewno pod koniec średniowiecza. Główne zadanie
rozwijanej od XVII wieku administracji leśnej zaczęło się przesuwać z ochrony lasu i
łowiectwa na eksploatację zapasów drewna na pniu (Franz 2010).
Jednak radykalne zmiany w administracji leśnej nastąpiły dopiero w wyniku Wielkiej
Rewolucji Francuskiej (1789-1799), a następnie Wiosny Ludów (1848-49), które
doprowadziły do upadku monarchii absolutnej oraz do włączenia części królewskich dóbr
leśnych do dóbr państwowych (Schmidt 2010). Wymagało to odpowiednich form
organizacyjno-funkcjonalnych państwowego gospodarstwa leśnego. Tworzono je w ramach
już funkcjonującej państwowej administracji leśnej. Nowo powoływane jednostki
organizacyjne leśnictwa państwowego koncentrowały swoją działalność, po pierwsze, na
zagospodarowaniu lasów państwowych, pozyskiwaniu i sprzedaży drewna oraz na ochronie
tych lasów. Po drugie, jednostki te pełniły ważne funkcje publiczne z zakresu leśnictwa, które
nie należały ani do władzy ustawodawczej ani sądowniczej (Franz 2010). Dla podkreślenia tej
podwójnej roli do nazwy państwowej administracji leśnej, w tym także urzędu leśnego,
będącego podstawową jednostką organizacyjną tej administracji dodano określenie
„jednolita” administracja leśna, lub „jednolity” urząd leśny. Przykładowe rozwiązania
organizacyjne właściwe dla „jednolitej” państwowej administracji leśnej przedstawia ryc. 1.W
zmienionej z czasem postaci tak rozumiana państwowa administracja leśna przetrwała w
wielu miejscach świata do dzisiaj.
2
Ryc. 1. Organizacja państwowej administracji leśnej w Bawarii w latach 90. XX w. formie tzw.
„jednolitej administracji leśnej (opracowano na podstawie Steinle M. 1991)
2. Formy organizacyjne gospodarstwa leśnego
Sposób funkcjonowania gospodarstwa leśnego zależy przede wszystkim od jego
kategorii własności oraz formy prawno-organizacyjnej. Kategoria własności decyduje o
uprawnieniach do posiadania, korzystania i dysponowania majątkiem gospodarstwa
(Filipowicz 1998). W zależności od tego, kto uprawnienia te posiada, a więc czy podmiot
publiczny, czy prywatny, wyróżniamy publiczne oraz prywatne gospodarstwa leśne. Do
pierwszej grupy należą gospodarstwa państwowe oraz liczne na Zachodzie (Niemcy)
gospodarstwa korporacyjne (gminne). Natomiast drugą grupą tworzą gospodarstwa
prywatnych właścicieli, przedsiębiorców prywatnych i wspólnot leśnych.
Kolejnym kryterium podziału gospodarki jest ich forma prawna, cele, struktura
organizacyjna i zasady funkcjonowania. Elementy te przesądzają o poziomie samodzielności
gospodarstwa, jego organach zarządzających oraz ich obowiązkach i kompetencjach.
Typologię gospodarstw, wynikającą z przytoczonej różnorodności rozwiązań, ilustruje rys. 2.
Państwowe gospodarstwo leśne realizujące zdania publiczne może mieć różną formę
3
organizacyjno-funkcjonalną (prawną). Wyróżnienie tych form wynika z kilku kryteriów.
Pierwszym i podstawowym kryterium jest forma organizacyjna majątku państwowego (tu
leśnego) służącego realizacji zadań publicznych. Z tego punktu widzenia wyróżniamy dwie
kategorie państwowego majątku leśnego, podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do całego
majątku Skarbu Państwa (Boć 2000, Kosikowski 2002).
Pierwsza forma polega na samodzielnym prowadzeniu przez Skarb Państwa
gospodarki w lasach państwowych. Zadanie to jest realizowane przez jednostki
organizacyjne, które nie mają odrębnej od Skarbu Państwa osobowości prawnej. Tym samym
jednostki te są usytuowane w strukturze prawnej Skarbu Państwa. W jego imieniu zawierają
one umowy, on też (Skarb Państwa) ponosi odpowiedzialność za zaciągnięte przez nie
zobowiązania. Natomiast ich sytuację ekonomiczną określa budżet państwa (ustawa
budżetowa).
Druga forma obejmuje jednostki organizacyjne państwowego gospodarstwa leśnego,
które stanowią odrębny od Skarbu Państwa podmiot prawny. Wobec innych podmiotów
występują one we własnym imieniu i odpowiadają własnym majątkiem za zaciągnięte
zobowiązania. Nie dotyczy to jednak lasów, gdyż stanowią one własność Skarbu Państwa,
innym państwowym jednostkom organizacyjnym są zaś przekazywane jedynie w zarząd i
użytkowanie.
Według tego rysunku (ryc. 2) o przynależności do sektora publicznego lub prywatnego
powinna decydować nie kategoria własności majątku, lecz realizowane przez ten majątek cele
ogólnospołeczne bądź prywatne (zysk). Cele komercyjne, dochodowe są właściwe dla form
prawa handlowego(prywatnego), w tym zwłaszcza dla spółek akcyjnych oraz spółek z o. o.
Nie oznacza to wyłączenia publicznych podmiotów z działalności rynkowej. Państwowa
administracja leśna, prowadząc gospodarkę w lasach publicznych, pozyskuje w nich drewno,
którym obrót jest regulowany przez rynek. Nie wyklucza to ze sfery publicznej uzyskanych
dzięki tej działalności dochodów. Funkcja dochodowa nie wyklucza państwowej gospodarki
leśnej ze sfery publicznej. Stwarza to szerokie granice wyboru dla niej różnych form
organizacyjno-funkcjonalnych. Niżej prezentujemy ważniejsze z nich w przeszłości oraz
obecnie.
4
Publiczne
gospodarstwa
Publiczno-prawne
gospodarstwa
Bez osobowości
prawnej
Prywatno-prawne
gospodarstwa
O własnej
osobowości
prawnej
Spółki akcyjne
Czyste gospodarstwa
we własnym zarządzie
(gospodarstwo brutto)
Zakłady prawa
publicznego
(przedsiębiorstwa)
Własne
gospodarstwa
(gospodarstwa netto)
Korporacje prawa
publicznego
Przedsiębiorstwa
Fundacje prawa
publicznego
Inne
Spółki z o. o.
Inne
Ryc. 2. Gospodarstwa leśne prawa publicznego i handlowego (prywatnego)
a) Czyste gospodarstwo leśne we własnym zarządzie (gospodarstwo brutto)
Powstanie państwowego gospodarstwa leśnego miało miejsce w XVIII i XIX wieku i
wiąże się z powołaniem do życia państwowej administracji leśnej, jako jednej ze stron
działania władzy wykonawczej (egzekutywy). Do jej zadań należało m. in. tworzenie prawa
leśnego i udzielanie pomocy oraz doradztwa. Równocześnie administracji leśnej powierzono
prowadzenie gospodarki leśnej w lasach państwowych oraz ich ochronę. Fakt powiązania
państwowego
gospodarstwa
leśnego
z
państwową
administracją
leśną
znalazł
odzwierciedlenie w czystym gospodarstwie we własnym (administracji) zarządzie” (ryc. 1
patrz wyżej). Oznacza to zarazem brak jakiejkolwiek samodzielności organizacyjnej, prawnej
i ekonomicznej. Samodzielności tej nawet ono nie potrzebuje, gdyż jest częścią organizacyjną
i ekonomiczną administracji leśnej. Praktycznie oznacza to, że wszystkie przychody
5
gospodarstwo odprowadza do budżetu, wszystkie zaś rozchody pokrywa ze środków
budżetowych. Innymi słowy jest gospodarstwem brutto lub rozliczającym się z budżetem
państwa sumami brutto. Te formy przetrwały aż do początków XX wieku m. in. w Finlandii i
Szwecji, zaś w Niemczech aż do pierwszych lat XXI wieku.
b) Własne gospodarstwo leśne (gospodarstwo netto)
Jedność państwowej administracji leśnej i państwowego gospodarstwa leśnego
sprzyjała finansowaniu społecznych funkcji lasu w warunkach dostatecznych środków
budżetowych. Niedobór tych środków odbijał się natomiast wzrostem pozyskania oraz
spadkiem nakładów na inwestycje leśne, zastrzeżenia budził również towarzyszący
administracji rozwój biurokracji. Reakcją na powyższe mankamenty było wydzielenie
organizacji państwowego gospodarstwa leśnego ze struktur państwowej administracji leśnej,
powołania odrębnego dla niego zarządu sporządzenia odrębnego planu gospodarczofinansowego. Tak zorganizowane gospodarstwo nazwano „własnym” lub „usamodzielnionym
gospodarstwem”, a także „gospodarstwem netto”, lub „gospodarstwem budżetowym netto”.
Omawianą formę gospodarstwa wprowadziła Szwecja już w początkach XX w.,
Austria w 1925 r. Polska w pełnym zakresie w 1936 r. na podstawie tzw. Wrześniowego
dekretu Prezydenta RP o państwowym gospodarstwie leśnym, nazwanym Lasami
Państwowymi. Natomiast Finlandia w 1992 r., podczas gdy Niemcy dopiero w XXI w.
Obecnie według tej formy zorganizowane jest gospodarstwo w siedmiu landach, w tym m. in.
w Saksonii (patrz ryc. 3).
c) Gospodarstwo w formie przedsiębiorstwa
Organizacyjno-funkcjonalną
formą
zapewniającą
państwowemu
gospodarstwu
leśnemu największą samodzielność jest przedsiębiorstwo. Według ogólnej polskiej definicji
przedsiębiorstwem
państwowym
jest
samodzielna,
samofinansująca
się
jednostka
organizacyjna, posiadająca osobowość prawną (tzw. 3 „s”), wyposażona we własny majątek
oraz zarządzana i reprezentowana przez własne organy (Boć 2000). Natomiast w zachodniej
literaturze leśnej pod pojęciem państwowego przedsiębiorstwa leśnego, w największym
skrócie rozumie się jednostkę Natomiast w zachodniej literaturze leśnej pod pojęciem
państwowego przedsiębiorstwa leśnego, w największym skrócie rozumie się jednostkę
organizacyjną
działającą
wg
zasad
prywatno-gospodarczych,
a
więc
jednostkę
skomercjalizowaną, czyli zorientowaną przede wszystkim na zysk. Ogólność tego określenia
jest wynikiem występowania w praktyce znacznie zróżnicowanych rozwiązań wielu
6
elementów składających się na przedsiębiorstwo, o czym jeszcze niżej. Sprzyja to
niewątpliwie dostosowaniu się przedsiębiorstwa leśnego do regionalnych celów i
uwarunkowań prowadzenia gospodarki leśnej w lasach państwowych.
Schemat organizacyjny tego gospodarstwa informuje, że jego organem zarządzającym
jest Rada Nadzorcza powoływana przez Ministra Środowiska i Rolnictwa, która swoją
działalność koncentruje na strategii rozwoju gospodarstwa (ryc. 3). Interesującym jest
włączenie do zakresu działania gospodarstwa zadań z ochrony przyrody, a także poszerzenie
zakresu jego funkcji o odpłatne świadczenie usług leśnych m. in. przez dwie stacje maszyn
leśnych. Należy jeszcze dodać powszechną w leśnictwie niemiecką kalkulację dochodów i
nakładów dla pięciu sektorów gospodarki leśnej, poczynając od produkcji dóbr materialnych
a na zadaniach władzy administracyjnej kończąc.
To dzięki powyższym rozwiązaniom powierzchnia przeciętnego regionu leśnego
została powiększona do 17 tys. ha, natomiast rewirów leśnych od 1,5 do 2,0 tys. ha.
Syntetycznym wskaźnikiem świadczącym o powodzeniu reformy jest przejście od strat w
2003 r., które wyniosły – 352 €/ha oraz – 37 €/1m3 pozyskania do dodatniego wyniku pod
koniec ubiegłej dekady: 17 €/ha oraz 3,4 €/m3. Schemat organizacyjny przeciętnego regionu
lasów w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Sachsenforst przedstawia ryc.4.
Przedsiębiorstwo, pojęcie to posiada być może najszersze znaczenie: oznacza ono
działalność produkcyjną i handlową w sensie ogólnym, a także pojedynczą jednostkę
gospodarczą zajmującą się działalnością wytwórczą. W zakres tego pojęcia wchodzi cały
system socjotechniczny, na który składają się ludzie, informacja i technologia. Pojęcie
przedsiębiorstwa może dotyczyć organizacji prywatnej lub publicznej, autonomicznego
przedsiębiorstwa, organizacyjnej części większej firmy (przedsiębiorstwa) lub kombinacji
zbiorów ekonomicznych.
7
Ryc. 3. Schemat organizacyjny Państwowego Gospodarstwa Sachsenforst (wg H. Braun 2009)
Ryc. 4. Schemat organizacyjny przeciętnego regionu lasów w Państwowym Gospodarstwie Leśnym
Sachsenforst (wg H. Braun 2009)
Przedsiębiorstwo i przedsiębiorczość odzwierciedlają fundamentalne cechy każdej
dowolnej działalności gospodarczej na konkurencyjnym rynku. Udział w transakcjach
biznesowych, które zaspokajają potrzeby odbiorców (klientów) dotyczą dóbr sprzedawanych
na istniejących rynkach lub na rynkach kreowanych przez innowacyjną przedsiębiorczość.
Uważa się, że taka forma organizacyjno-funkcjonalna zapewnia państwowemu gospodarstwu
leśnemu największą samodzielność.
8
Jednym z pierwszych państwowych przedsiębiorstw leśnych w Europie były „Polskie
Lasy Państwowe” (1924). Mimo braku osobowości prawnej i innych znacznych ograniczeń
ekonomicznych, spotkało się ono z ostrą krytyką, w której podnoszono „idącą o jeden krok za
daleko” komercjalizację. Wycofanie się po siedmiu miesiącach z tego rozwiązania
zahamowało na wiele lat reformy państwowej gospodarki leśnej. W innych krajach
europejskich nasilenie upowszechniania formy przedsiębiorstwa, w tym spółek akcyjnych w
lasach państwowych rozpoczęło się pod koniec ubiegłego wieku, Miało to miejsce m. in. W
Finlandii (1992), Austrii (1997), Szwecji (1998), na Węgrzech i Republice Czeskiej (w latach
90.). Niemcy natomiast formę przedsiębiorstwa w lasach państwowych zaczęły wprowadzać
dopiero w 2005 r. Spośród wielu leśnych przedsiębiorstw państwowych za modelowe
rozwiązania w tamtejszych regionach uznawane są: Bawarskie Lasy Państwowe, Austriackie
Lasy Państwowe oraz Dolnosaksońskie Lasy Państwowe.
3. Charakterystyka systemów zarządzania państwowym gospodarstwem leśnym
w wybranych krajach europejskich
Austria
1)
Informacje wstępne
W Austrii jest trzystopniowa administracja leśna. Na poziomie federalnym władza w
zakresie leśnictwa należy do ministra rolnictwa, leśnictwa, środowiska i gospodarki wodnej.
W prowincjach kompetentną władzą leśną jest gubernator, który jest władzą zwierzchnią
także w sprawach łowiectwa, ochrony przyrody, handlu i przemysłu. W imieniu gubernatora
działa Departament Leśnictwa. Formalnie departament ten ma tylko funkcję konsultacyjną.
Podobnie przedstawia się sytuacja na poziomie lokalnym. W sprawy leśnictwa zaangażowany
jest komisarz dystryktu, któremu podlega Departament Leśnictwa.
9
W Austrii gospodarkę leśną w lasach należących do państwa prowadzi
przedsiębiorstwo w formie spółki akcyjnej Austriackie Lasy Federalne SA (niem.
Österreichische Bundesforste AG, ÖBf AG), która do lat 70. XX wieku funkcjonowała, jako
gospodarstwo netto Austriackie Lasy Federalne (ÖBF),
Austriackie Lasy Federalne prowadzą działalność na powierzchni 855,3 tys. ha, co
odpowiada ok. 10% terytorium kraju. Lasy Federalne zajmują obszar 513,6 tys. ha, tj. około
15% powierzchni leśnej Austrii. W zarządzie przedsiębiorstwa jest ponadto ponad 70%
większych jezior Austrii oraz 2000 km cieków wodnych. Zarządza ono również dwoma
parkami narodowymi (rys.5).
2) Podstawy prawne i organizacja działalności spółki
Dwoma
najważniejszymi
aktami
prawnymi
regulującymi
funkcjonowanie
Austriackich Lasów Federalnych są:
•
Ustawa leśna (niem. Forstgesetz) z 1975 r., zawierająca przepisy skierowane do
wszystkich właścicieli lasów,
•
Ustawa o Austriackich Lasach Federalnych (niem. Bundesforstegesetz} z 1996 r.,
określająca cele i zasady funkcjonowania tego przedsiębiorstwa.
Formę organizacyjną i zasady funkcjonowania Austriackich lasów państwowych
określa druga z wymienionych ustaw. Przedsiębiorstwo od 1997 roku prowadzi działalność
w formie spółki akcyjnej, a zatem jest podmiotem prawa handlowego. Wyłącznym
akcjonariuszem spółki jest Federacja, a prawa do akcji strzeże federalny Minister Rolnictwa,
Leśnictwa, Środowiska i Gospodarki Wodnej. Głównym zadaniem spółki jest „osiąganie
możliwie najlepszych wyników gospodarczych z produkcji i wykorzystania drewna,
użytków ubocznych i ewentualnie dalszego ich przerobu" (§ 4).
Z tytułu użytkowania majątku Federacji ÖBf AG wnosi do budżetu państwa tzw.
opłatę za korzystanie z plonów ziemi (niem. Fruchtgenussentgelt), wynoszącą rocznie 50%
nadwyżki finansowej spółki. Państwo może również otrzymywać od przedsiębiorstwa
dywidendy. Funkcjonowanie spółki regulują dodatkowe akty prawne, wykraczające poza
prawodawstwo leśne. W oparciu o te akty prawne przedsiębiorstwo ma więcej zadań
związanych z ochroną przyrody i realizacją funkcji społecznych niż pozostali właściciele
lasów.
10
3) Działalność gospodarcza spółki
Całe
przedsiębiorstwo
zatrudnia
około
1200
pracowników.
Spółka
ma
zdecentralizowaną strukturę organizacyjną (ryc. 5). To nowa struktura, wynikająca z
przyjętej w 2011 r. strategii spółki. Działalność gospodarcza spółki realizowana jest przez
cztery piony:
•
„Las/Drewno", do którego zalicza się produkcję i sprzedaż drewna, logistykę, a także
gospodarkę łowiecką i rybacką,
•
„Nieruchomości",
w
którym
skupia
się
działalność
z
zakresu
gospodarki
nieruchomościami, w tym dzierżawę wód, udostępnianie infrastruktury turystyczne; i
eksploatację zasobów ziemnych,
•
„Usługi", do którego zalicza się consulting, usługi z zakresu zagospodarowania
lasów w kraju oraz ochronę przyrody (tzw. zarządzanie ekosystemowe),
„Energia odnawialna", który obejmuje inwestycje w małych elektrowniach
wodnych i innych inicjatywach związanych z produkcją energii odnawialnej
Kluczowym obszarem jest leśnictwo i produkcja drewna, opierające się na
trwałym zagospodarowaniu lasów. Działalność ta przynosi ok. 80% wszystkich
przychodów
spółki.
nieruchomościami",
Gwałtownie
która
w 2010
rozwijającym
r.
się
wygenerowała
pionem
jest
„Gospodarka
17% zysku operacyjnego
przedsiębiorstwa. W najbliższych latach przewidywany jest także dynamiczny rozwój
działań w obrębie pionu „Energia odnawialna". W obszarze „Usługi" największe
znaczenie ma zarządzanie ekosystemowe. Ryc. 6. przedstawia schemat organizacyjny
gospodarstwa leśnego. W każdym gospodarstwie wyodrębnionych jest ok. 10 obwodów
leśnych o średniej powierzchni 4 tys. ha każdy.
11
Zarząd
Centrum zysku
Jednostki biznesowe
Udział w przedsięwzięciach
związanych z energią
odnawialną
Sekcje
12 gospodarstw leśnych
Sprzedaż drewna
Technika, Zakupy
Finanse, Prawo,
Komunikacja
Zakład Technologii
Leśnej
Nieruchomości
Zagospodarowanie lasu
2 parki narodowe
Kadry
Usługi
Zarządzanie technologiami
informacyjnymi
Consulting
Zarządzanie jakością
Kontrola wewnętrzna
Ryc. 5. Schemat organizacyjny Austriackich Lasów Federalnych
Dyrektor
Specjalista ds.
pozyskania
Obwód leśny
Dyspozytor
leśny
Inne
.
1
.
2
3
…
10
Ryc. 6. Schemat organizacyjny gospodarstwa leśnego w spółce Austriackie Lasy Federalne
Bawaria
Gospodarkę w lasach państwowych (landowych) Bawarii prowadzi obecnie
przedsiębiorstwo Bawarskie Lasy Państwowe (BSF). Jego strukturę organizacyjną
12
przedstawiono na trzech rysunkach: ryc. 7, 8 oraz 9. Bliższa charakterystyka tego
przedsiębiorstwa przedstawia się następująco:
1) W skład Bawarskich Lasów Państwowych wchodzi 41 gospodarstw leśnych o
przeciętnej powierzchni ogółem 20 tys. ha oraz 370 rewirów leśnych o powierzchni 2,2 tys.
ha. Natomiast stan zatrudnienia w całym przedsiębiorstwie w 2009 r. wynosił 2,9 tys. osób, w
tym pracowników umysłowych 1,1 tys. (1,4 osób/ha) oraz rolników 1,8 tys. osób (2,2
osób/ha). Rolnicy BSF pozyskują 50% ogólnego rozmiaru pozyskania.
2) BSF zarządza 9 osobowa rada nadzorcza, w której przewodzi z urzędu minister
rolnictwa i lasów i która sprawuje nadzór nad zarządem, określa strategiczne kierunki
rozwoju oraz zatwierdza plany finansowo-gospodarcze przedsiębiorstwa, a także podejmuje
uchwały w sprawie przedstawionego przez zarząd podmiotu zysku.
Ryc. 7. Schemat organizacyjny Bawarskich Lasów Państwowych (wg Nachaltigkeitshonzent
2007)
3) Na zlecenie władz Bawarii i na podstawie zawartych umów przedsiębiorstwo realizuje
zadania
w
zakresie
publicznych
funkcji
lasu
(pielęgnacja
lasów
ochronnych,
zagospodarowanie turystyczne, prowadzenie rezerwatów, itp.) Środki na te zadania zapewnia
zleceniodawca tych zadań w wysokości zapewniającej co najmniej pokrycie tych kosztów.
13
4) BSF realizują swoje zadania i inne podejmowane przez nich działania zgodnie
zasadami handlowymi (nach Kaufmänischen Grundsatzen), sprowadzającymi się do
osiągnięcia zysku.
Przedstawione
państwowego
informacje
dotyczące
organizacyjno-funkcjonalnych
aspektów
gospodarstwa leśnego potwierdzają tezę, że wzrost samodzielności
ekonomicznej, organizacyjnej i prawnej sprzyja poprawie jego aktywności i działalności.
Rada
Nadzorcza
Zarząd
Komórki
sztabowe
Ośrodek
techniki leśnej
Gospodarstwa
leśne
Centrum
drewna
energetycznego
Centrum
szkolenia
leśnego
Ogród
Botaniczny
Rewiry lasów
państwowych
Ryc. 8. Schemat organizacyjny Bawarskich Lasów Państwowych (wg Nachaltigkeitshonzent 2007)
Ryc. 9. Schemat organizacyjny gospodarstwa leśnego Bawarskich Lasów Państwowych (wg.
Nachaltigkeitshonzent 2007)
Irlandia
Struktura organizacyjna leśnictwa
Całkowita powierzchnia leśna wynosi 570 tys. ha, co stanowi 8 % powierzchni
lądowej kraju i oznacza najmniejszą lesistość w Unii Europejskiej, ale trzeba pamiętać, że
14
powierzchnia ta rośnie w tempie 1% licząc od przełomu wieków. 390 tys. ha zajętych przez
lasy znajduje się w posiadaniu Coillte Teoranta, leśnej spółki państwowej Irlandii.
Organem odpowiedzialnym za całokształt zagadnień związanych z rozwojem
leśnictwa w Irlandii jest Ministerstwo Rolnictwa, Żywności i Leśnictwa. Funkcje państwowej
administracji leśnej pełni Służba Leśna działająca jako departament w wymienionym
Ministerstwie. Do zadań Ministerstwa należy opracowanie strategii rozwoju leśnictwa,
rozwoju leśnictwa prywatnego i publicznego, administrowanie grantami (dotacjami) i innymi
formami pomocy finansowej, ochrona lasów łącznie z problematyką kontroli zdrowotności
roślin, kontrola wyrębów, kształtowanie świadomości i promocja problematyki leśnej,
wspieranie badań naukowych z zakresu leśnictwa i produktów leśnych oraz leśnictwa
wielofunkcyjnego. Ministerstwo jest także odpowiedzialne za współpracę z Komisją
Europejską i różnymi gremiami międzynarodowymi zajmującymi się problematyką leśną oraz
za prawidłowe wydatkowanie w Irlandii pomocy finansowej Unii Europejskiej przeznaczanej
na rozwój leśnictwa.
Coillte Teoranta
Coillte Teoranta powstała w roku 1989 zgodnie z zapisami poczynionymi w Ustawie o
lasach w 1988 r. Jeśli chodzi o formę prawną jest to spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
(spółka z o.o.), której głównymi udziałowcami są Minister Rolnictwa, Żywności i Leśnictwa
oraz Minister Finansów, obydwaj reprezentujący Państwo irlandzkie. Zasadniczymi cele
przyświecające powołaniu spółki jest prowadzenie gospodarki leśnej (biznesu leśnego) oraz
działań związanych z leśnictwem na zasadach komercyjnych i w zgodzie z sprawnie
działającymi praktykami leśnymi,
Roczny rozmiar zalesień dokonywanych przez Coillte obejmuje powierzchnię około
6 400 ha, zaś odnowienia sięgają 5 500 ha rocznie. Ponadto spółka jest największym
dostawcą drewna. W roku 2012 miąższość oferowanego do sprzedaży surowca drzewnego
wynosiła 2,1 mln m3, z czego 1,4 mln m3 stanowiło drewno tartaczne. Od momentu powstania
spółka przynosiła każdego roku zyski za wyjątkiem roku 1989 (rok powstania) i 1992 r.
Sprawą sporną jest prawo spółki do ubiegania się o granty i premie finansowane
środkami UE. Władze Irlandii uważają, że spółka takie prawo posiada. Instytucje Unii
Europejskiej prawo to kwestionują.
Coillte zatrudnia obecnie około 1300 osób, a w momencie powstania zatrudniała 2 400
osób. W obecnym czasie spółka zleca firmom zewnętrznym coraz większy zakres prac
związanych głównie z zalesianiem i użytkowaniem lasu.
15
Spółka posiada specjalne jednostki organizacyjne zajmujące się produkcją
szkółkarską, tartaki, rozwojem technologii, organizacją wypoczynku, plantacje choinkowe i
zajmujące się usługami technicznymi. W coraz większym stopniu uczestniczy w wspólnych
przedsięwzięciach, z których najbardziej znaczącym przykładem jest wspólne prowadzenie
interesów z firmą Louisiana Pacific, polegające na podjęciu produkcji OSB (Zakłady w Water
Port).
Coillte prowadzi także badania naukowe na własny użytek oraz na zlecenie
Ministerstwa oraz Unii Europejskiej w zakresie ochrony roślin. Pielęgnacja zieleni miejskiej,
sadzenie drzew i pielęgnacja krajobrazu stanowią przedmiot coraz częstszych umów spółki z
władzami lokalnymi.
Coillte angażuje się w coraz większym stopniu w usługi i działania gospodarcze poza
granicami np.: w Kenii, Węgrzech i w Polsce. Spółka kontynuuje „otwartą politykę leśną”
wprowadzaną na początku lat 1970 r., kiedy to lasy zostały ogólnie udostępnione ludności.
Instrumentami,
które
mają
ułatwić
nabywanie
gruntów
do
leśnego
ich
zagospodarowania jest m. in. prawo przymusowego wykupu oraz wiele ułatwień prawnych
pr5zy ich nabywaniu. Lista tego rodzaju regulacji prawnych ciągle rośnie w kolejnych
nowelizacjach ustawowych o lasach. Nabyte w przeszłości przez państwo grunty leśne zostały
przekazane spółce Coillte Teoranta wkrótce po jej założeniu w roku 1988. Formę spółki z o.
o. wybrano świadomie, aby mogła działać jak podmiot prywatny i nie musiała spełniać
wymogów odnośnie do transparentności swoich poczynań biznesowych oraz sposobu i
zakresu prowadzenia księgowości, którym podlegają organy państwa. Taki sposób organizacji
działalności spółki ciągle jest przedmiotem dyskusji, sporów i debat parlamentarnych. Wśród
wcale nierzadkich są opinie, że zajmowanie się zalesianiem gruntów nie powinny zajmować
się organy państwa
Coillte Teoranta posiada obecnie 445 tys. ha (1,1 mln akrów) gruntu, co stanowi 7%
powierzchni lądowej Irlandii. Z tej powierzchni 93 tys. ha (230 tys. akrów) stanowią różnego
rodzaju grunty niezalesione, zaś 352 tys. ha (870 tys. akrów) zajmują lasy. Lasy spółki
składają się głównie z gatunków obcych, a udział gruntów rodzimych sięga jedynie 5,2%. W
nowelizacji Ustawy o lasach, przeprowadzonej na wniosek rządu Irlandii w 1988 r., usunięto
zapis mówiący o odpowiedzialności za gospodarkę leśną w lasach publicznych z zakresu
działalności Służby Leśnej, dokonując tym samym rozdzielenia funkcji administracyjnych
(władzy leśnej) od funkcji przedsiębiorstwa zajmującego się działalnością (biznesem)
gospodarczą, powierzając te ostatnie pół-państwowej spółce Coillte Teoranta, zwanej
zazwyczaj po prostu „Coillte”. Grunty znajdujące się dotychczas pod kontrolą (zarządem)
16
Służby Leśnej przekazano Coillte Teoranta. Spółka posiada dwóch udziałowców, którymi są
Minister Finansów oraz Minister Gospodarki Morskiej i Zasobów Naturalnych (ten ostatni
nadzoruje Służbę Leśną). Jednocześnie spółka otrzymała zadania prowadzenia interesów na
zasadach komercyjnych.
Ustawa o lasach z 1988 powierzyła Coillte Teoranta czysto ekonomiczne zadania,
które powinna realizować, ale nie kosztem innych umów międzynarodowych i prawa
międzynarodowego.
Nie ma żadnych podstaw ani wymogów prawnych, aby Coillte Teoranta przestrzegała
przepisów i porozumień międzynarodowych, jak czynią to wszystkie inne organy państwa.
Coillte jako podmiot publiczny
Chociaż Coillte Teoranta była kształtowana w procesie legislacji państwowej, twierdzi
się od momentu jej powstania 1 stycznia 1989, że jest podmiotem prawa prywatnego
(cywilnego). Unia Europejska zgłasza roszczenia odnośnie do prawa korzystania przez spółkę
z dotacji unijnych. Jednakże Sądy Europejskie w sprawie c-339/… Irlandia przeciw Komisji
Europejskiej ECRI-11757(2003- patrz literatura „Departament of Communications, Marine
and Natural Resources”, Annual Report, 2003) orzekły, że Coillte Teoranta nie jest firmą
(spółką) prywatną, a jest firmą (organem) państwową (state body).
Spółka jednakże od momentu powstania działa i zamierza w przyszłości działać
według przepisów prawnych (legislacji) dotyczących firm (spółek) prywatnych, a nie zgodnie
z regulacjami dotyczącymi organów państwa, a tym bardziej przepisów Unii Europejskiej.
Nie podlega, jak stwierdza to obecne ustawodawstwo irlandzkie, tym samym wymaganiom
odnośnie co do prowadzenia księgowości i transparentności, które mają zastosowanie w
przypadku organów publicznych. Na przykład Coillte nie jest zobowiązana do przestrzegania
Ustawy o dostępnie do informacji o środowisku i sprawiedliwości w dziedzinie ochrony
środowiska.
Sprzedaż gruntów będących własnością państwa, w prawie Irlandii jest przedmiotem
różnych regulacji wymagających konsultacji społecznych, przetargów publicznych i
społecznej kontroli transakcji, za wyjątkiem gruntów będących „własnością” Coillte Teoranta.
W obecnym ustawodawstwie Irlandii nie ma wymogów prawnych, aby Coillte Teoranta
musiała konsultować z kimkolwiek swoje transakcje sprzedaży gruntów państwowych, czy
sprzedawać posiadane grunty w drodze przetargów publicznych, a nawet informowania
miejscowej ludności, że istnieją takie zamiary sprzedaży + gruntów.
Od momentu powstania Coillte Teoranta w roku 1988, spółka (traktowana jako
podmiot prywatny) ściśle współpracuje z Państwową Służbą Leśną Irlandii. Takie
17
powszechne opinie skłoniły autorów Raportu Unii Europejskiej pt. „Audit of Forestry and
Afforestation Measures Co – Financed under EAGGF Regulation 1257/99” do stwierdzenia,
że: „w Irlandii mamy do czynienia z bardzo niskim poziomem konkurencji pomiędzy
kontraktorami, gdyż jest ich nie wielu. Przykładowo, będąca własnością państwa spółka
„Coillte” posiada wyłączny dostęp do gruntów będących własnością państwa (gruntów
państwowych) i jest ściśle powiązana z Irlandzką Służbą Leśną, czego namacalnym dowodem
jest fakt, że wymienione instytucje zazwyczaj są zlokalizowane w tych samych
pomieszczeniach.
Istnieje powszechna opinia, że Ustawa o lasach nie chroni właściwie lasów ani
pojedynczych drzew w Irlandii, gdyż zezwolenia na wyrąb są wystawiane przez Służbę Leśną
bez żadnych ograniczeń i kontroli. Jeśli nawet Służba Leśna posiada uprawnienia do
wnoszenia oskarżeń, to zgodnie z jej raportami, z prawa tego korzysta bardzo rzadko.
Przepisy prawne z zakresu regulacji wyrębów są bardzo często ignorowane, nawet jeśli
lokalne społeczności próbują uchronić przed zniszczeniem miejscowe tereny leśne.
Leśnicy Irlandii uważają, że przepisy Ustawy o lasach tej z 1946 roku, jak i
znowelizowanej znacznie z roku 1956 są niespójne i mało skuteczne, a ponadto przestarzałe,
gdyż nie były właściwie nowelizowane w okresie jak Irlandia stawała się sygnatariuszem
wielu międzynarodowych porozumień dotyczących leśnictwa, takich jakie miały miejsce w
Helsinkach, Lizbonie czy Konwencji z Aarhus.
Wielka Brytania
Komisja Leśna (Forestry Commission) pełni w Wielkiej Brytanii rolę stałej rządowej
instytucji do spraw leśnictwa, która jest kierowana przez Radę Komisarzy i podległego jej
dyrektora generalnego. Jej uprawnienia władcze (władzy publicznej) realizują mające znaczną
autonomię trzy urzędy narodowe (National Offices): w Anglii podlega Ministrowi Rolnictwa,
Rybołówstwa i Żywności, w Szkocji – Radzie Ministrów i w Walii – Zgromadzeniu
Narodowemu. Jednostkami terenowymi tych trzech biur jest łącznie 16 urzędów leśnych
(conservancies). Komisja jest także największym, nie tylko w Anglii, lecz także w Szkocji i Walii
posiadaczem lasu. Wynikająca stąd jej działalność gospodarcza obejmuje 830 tys. ha lasów
państwowych, o rocznej produkcji ostatnio 5,3 min m3 drewna. Należy jeszcze dodać, że
Komisja zajmuje się również badaniami leśnymi, które są realizowane w jej czterech instytutach
(placówkach) naukowych. Łącznie w Komisji zatrudnionych jest 3230 osób, w tym 1470
robotników, co daje odpowiednio prawie 3,9 oraz blisko 1,8 pracowników na tysiąc hektarów
lasu.
18
Zakres działania Komisji Leśnej obejmuje zatem zarówno sprawy właściwe administracji
rządowej jak i działalności gospodarczej. W pierwszej grupie spraw mieszczą się: doradztwo
ministrom w zakresie polityki leśnej, ustalanie zgodnych z prawem norm i zasad gospodarki
leśnej, przyznawanie subwencji na zalesienia i odnawianie lasu oraz inne przedsięwzięcia
gospodarcze, opracowywanie strategii rozwoju leśnictwa, marketing drewna, wspieranie lasów
prywatnych, badania leśne i in. Zadania te są zdecentralizowane na poszczególne kraje Wielkiej
Brytanii. Naczelną jednak zasadą funkcjonowania Komisji jest poszukiwanie rozwiązań
wykorzystujących lokalne uwarunkowania, zarazem korzystnych dla całej Wielkiej Brytanii.
Działalność gospodarcza jest natomiast realizowana przez największe w Wielkiej
Brytanii Przedsiębiorstwo Leśne (Forest Enterprice – Agency), w skład którego wchodzą 4 biura
terenowe (Teritorial Offices) kierujące trzydziestoma czterema gospodarstwami lasów
państwowych (Forest Districts) w rodzaju naszych nadleśnictw. Głównym źródłem dochodów
tegoż przedsiębiorstwa jest produkcja i sprzedaż drewna. Niestety ceny drewna w Wielkiej
Brytanii uległy od 1998 r. spadkowi aż o 45%. Tak duże obniżenie cen nie było wcześniej
notowane, mimo znanego zjawiska cyklicznych wahań rynku. Główną tego przyczyną był import
drewna, którego udział w konsumpcji wynosi ponad 80%. Wywołany tymi zjawiskami spadek
cen i tani import doprowadziły praktycznie każdy sektor przemysłu do strat.
Pozyskiwane przez Przedsiębiorstwo Leśne (Agencja) drewno jest przeznaczone prawie
wyłącznie na rynek wewnętrzny. Jego sprzedaż odbywa się na ogół na aukcji (6 terminów w ciągu
roku) i w formie submisji (9 terminów w ciągu roku) lub wykorzystując możliwość sprzedaży w
systemie elektronicznym - na aukcji ewentualnie submisji (2 główne terminy w roku). Obok
bieżącej sprzedaży na wolnym rynku 60% drewna jest objęte długoterminowymi umowami
dostawy, gwarantując odbiorcom zaopatrzenie na ogół od 5 do 7 lat. Warto jeszcze dodać, że
50% wolumenu drewna jest sprzedawane na pniu i 48% przy drodze leśnej, z czego 28% to
dłużyce i kłody, a 20% - drewno do przerobu przemysłowego (produkcja papieru i kartonu).
Warto dodać, że z punktu widzenia prawa i systemu zarządzania Komisja stanowi jedną
zwartą całość, jednakże pod względem finansowym dzieli się na trzy odrębne organizacje.
Parlament Wielkiej Brytanii, Parlament Szkocji oraz Zgromadzenie Narodowe Walii
zapewniają środki finansowe oddzielnie na każdorazowe zadania Komisji w Anglii, Szkocji i
Walii. Parlament Wielkiej Brytanii jednak kontroluje i finansuje częściowo ważną dla całego
Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii działalność Komisji w
porozumieniu z zdecentralizowanymi władzami.
Obecny system finansowy we wszystkich trzech krajach Wielkiej Brytanii jest oparty na
tzw. finansowaniu netto. Głównym źródłem jego dochodów są nadwyżki przychodów ze
19
sprzedaży drewna i innej aktywności gospodarczej ponad kosztami zagospodarowania lasów
państwowych. Jeśli rzeczywiste przychody osiągną wielkość ponadplanową lub koszty będą
mniejsze niż szacowano Komisja może uzgodnioną sumę środków zatrzymać z
przeznaczeniem na przyszłą, nie w pełni przewidywalną działalność. Jeśli zaś rzeczywiste
przychody będą mniejsze, a koszty większe od wielkości planowanych, i powstały z tego
powodu deficyt nie będzie mógł być pokryty dzięki krótkotrwałym oszczędnościom Komisja
musi zwrócić się o dodatkowe środki do ustawodawcy. Takie również podejście stosuje z kolei
kierownictwo Komisji w odniesieniu do państwowego gospodarstwa leśnego, które zależnie
od sytuacji finansowej otrzymuje dotacje z Komisji lub przekazuje jej nadwyżki przychodów.
Na podobnych zasadach Komisja finansuje badania, na które otrzymuje środki z Parlamentu
Wielkiej Brytanii.
Kłopoty finansowe, jakie wyłoniły się w ostatnim okresie spowodowały szeroką
dyskusję na temat przyszłego systemu finansowego Komisji, który zapewne uzyska akceptację
Ministerstwa Finansów.
Komisja Leśna ciągle dokonuje wielu zmian organizacyjnych, personalnych i
finansowych w ramach działań decentralizujących i dla pozyskania opinii społecznej. Zapewne
można by więcej osiągnąć, gdyby nie spadek cen drewna i gdyby system finansowy Komisji
był bardziej elastyczny. Zauważmy, że Wielka Brytania nie jest pod tym względem samotna.
4. Podsumowanie
Według współczesnych teorii organizacji instytucje zmieniają się nie ze względu na
nowe bardziej racjonalne modele organizacyjno-funkcjonalne, lecz z powodu konieczności
reakcji na kryzys legitymizacji.
Przytoczone przykłady kilku krajów europejskich wskazują na stosowanie różnych
rozwiązań w zakresie zadań klasycznej gospodarki leśnej (produkcja drewna) oraz jej
współczesnych świadczeń w postaci pozaprodukcyjnych funkcji lasu (świadczenia publiczne).
Istotną cechą tych rozwiązań w lasach państwowych, ale także i prywatnych, jest zapewnienie
realizacji funkcji pozaprodukcyjnych poprzez prawne ograniczenia swobody wyboru zasad
gospodarki leśnej. Konsekwencje ekonomiczne tych ograniczeń (zwiększone koszty i
zmniejszone przychody) ponosi na ogół bezpośrednio gospodarka leśna, jeśli wynikają one z
nowoczesnego modelu trwałej czy zrównoważonej gospodarki leśnej i mają służyć jego
urzeczywistnianiu. Jeśli mają one na celu zaspokojenie nowych potrzeb społecznych osób
trzecich, wówczas ich skutki ekonomiczne, w zależności od rozwiązań prawno20
ekonomicznych, ponosi, bądź bezpośrednio gospodarka leśna, a pośrednio budżet państwa
(Niemcy), bądź przede wszystkim budżet państwa, a częściowo także gospodarka leśna
(Finlandia, Szwecja), bądź głównie organizacje społeczne i konsumenci tych funkcji przy
niewielkim udziale budżetu państwa (np. turystyka w Austrii). Nie przeczy to oczywiście
możliwości i celowości realizacji wszystkich funkcji lasu przez to samo gospodarstwo leśne,
pozostające pod jednym zarządem, czego ewidentnym dowodem jest przede wszystkim
Austria. Wskazuje natomiast na potrzebę jasnego wyodrębnienia ewidencji oraz kalkulacji
nakładów i przychodów przynajmniej dla dwóch grup funkcji, mianowicie: produkcji
materialnej i usług niematerialnych. Powinno to dostarczyć przesłanek na rzecz stopniowego,
choćby ułomnego, urynkowienia także świadczeń publicznych.
Literatura:
1. Boć J., (red.) 2000: Prawo administracyjne. Kolonia Limited, Wrocław
2. Braun H., 2009: Kompetenzt für Wald und Natur . AFZ – Der Wald, Nr 1
3. Filipowicz A., 1999: Prawo dla ekonomistów MUZA SA, Warszawa
4. Franz T., 2010: Forstverwaltungssysteme. Verlag Kessel Remogen Oberwinter, s. 700
5. Klocek A., 2003: Ekonomiczne aspekty leśnictwa w krajach Unii Europejskiej i w
Polsce. Sylwan nr 1
6. Klocek A., 2006: Państwowa administracja oraz gospodarka leśna w wybranych krajach.
CILP, Warszawa, s. 67
7. Klocek A., Płotkowski L., 2011: Zmiany organizacyjne I funkcjonalne państwowego
gospodarstwa leśnego w wybranych krajach Europy. W: Lasy dla ludzi. Materiały
konferencji popularnonaukowej. Toruń
8. Lehmann A., 2010: Der deutsche Wald. W: Waldeigentum, Springer – Verlag Berlin
Heidelberg, s. 3-19
9. Liptay P., 2012: Verwaltung wird zum Unternehmen, Forstzeitung, Nr 3
10. Nachhaltigkeitskonzept Bayerische Staatsforsten. Regensburg 2007
11. Oesten G., Roeder A., 2001: Management von Forstbetrieben. Verlag Dr Kessel,
Remagen – Oberwinter
12. Ripken H., 2000: Die Entuicklung der Personalkosten und des Personalabbaus in den
deutschen Landesforstverwultung. Forst und Holz, Nr 20
13. Scheifele M., 1957: Die Forstorganisation in Baden seit 1803. Schriftenreihe der
Landesforstverwaldung Baden. Wurttemberg Band I
21
14. Schmidt U.E., 2010: Geschichte des Waldeigentums und der Forstwirtschaft, s. 23-42.
W: Waldeigentum, Springer – Verlag Berlin Heidelberg
15. Stratmann J., 2011: Forstbetriebe zurck in normales Fahrwasser. Holz Zeutralblatt, Nr 42
16. Zbiorowa 2010: Waldeigentum. Springer – Verlag Berlin Heidelberg
22