docrealizacja cywilnej politycznej kontroli nad siłami zbrojnymi i
download 
Reklamacja Transkrypt
realizacja cywilnej politycznej kontroli nad siłami zbrojnymi i
ACTA UNIVERSITATIS WRATISLAVIENSIS No 3096 SOCJOLOGIA XLV WROCŁAW 2009 JANUSZ ZAJDZIK Wojskowe Biuro Badań Społecznych, Warszawa REALIZACJA CYWILNEJ POLITYCZNEJ KONTROLI NAD SIŁAMI ZBROJNYMI I SOCJOLOGICZNY BŁĄD ZANIECHANIA Przedstawione rozważania są kontynuacją mojego wcześniejszego wystąpienia w grupie tematycznej na poznańskim zjeździe Polskiego Towarzystwa Socjologicznego, w którym – mówiąc ogólnie – chodziło o poszukiwanie odpowiedzi na pytanie o tzw. narodowy charakter Wojska Polskiego. Starałem się wtedy wykazać, że w odróżnieniu od Policji, stającej się coraz bardziej społeczną niż państwową, wojsko przyjmuje charakter wyraźnie bardziej państwowy niż społeczny, np. realizując zadania państwowe, dla których brak poparcia społecznego. Wydaje się, że tendencja ta jest narastająca. Pogląd taki zakłada istnienie różnicy między interesem społecznym i państwowym, co nie jest sensacją, jeśli pamiętać, że ostatnio władzę państwową tworzyło ugrupowanie polityczne (PiS), które legitymację do rządzenia uzyskało głosami 3 mln 260 tys. wyborców spośród 30 mln uprawnionych do głosowania (czyli ok. 11%). Jeśli tezę o ewoluowaniu narodowego charakteru wojska uznać za prawdziwą, to tym bardziej aktualne staje się pytanie o efektywność cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi. Zasada cywilnej politycznej kontroli nad siłami zbrojnymi ma charakter zasady ustrojowej, konstytucyjnej. Oznacza to, że leży ona w obszarze analiz politologicznych, prawnokonstytucyjnych. Jej funkcjonowanie jest wyrazem demokratycznego kompromisu, czyli praktyczną realizacją odnoszącej się także do wielu innych sfer państwa reguły „psa ogrodnika”, oznaczającej w tym przypadku uznanie, iż wobec braku możliwości podporządkowania wojska jakiejś jednej sile politycznej trzeba uniemożliwić taki wpływ również innym partiom, przy zachowaniu wspólnej kontroli nad tą instytucją państwa. Jeśli jednak pamiętać, że państwo jest formą politycznej organizacji społeczeństwa, to w konsekwencji trzeba przyjąć, że zasada ta może i powinna być przedmiotem zainteresowania i analiz na gruncie socjologii polityki i socjologii wojska. druk_soc_XLV.indd 199 2009-03-10 09:23:41 200 JANUSZ ZAJDZIK Cywilna kontrola nad wojskiem to w istocie praktyczny sposób rozwiązania problemu funkcjonowania instytucji niedemokratycznej w społeczeństwie demokratycznym. W Stanach Zjednoczonych bieżące zainteresowanie przestrzeganiem tej zasady ma charakter wręcz obsesyjny, przy traktowaniu wszelkich przesłanek jej naruszenia jako spisku i zamachu na demokrację. Z nieamerykańskiego punktu widzenia dziwić może taka alergia na rzekome zagrożenie demokracji przez wojsko przy jednoczesnej obojętności na działania kompleksu militarno-przemysłowego z jego wpływem na kształt amerykańskiej gospodarki i demokracji1, a także bezkrytyczna akceptacja społeczna – mimo znanych konsekwencji – powszechnego prawa do posiadania broni. W warunkach polskich z problemem tym w okresie międzywojennym w interesujący sposób zmierzył się J. Piłsudski, który ujął istotę zagadnienia, nadając swemu odczytowi w 1924 r. tytuł „Demokracja a wojsko”. Pisał wtedy „Dzieje wojska – to dzieje nakazu [...] Jest to odwieczne życie wojska – rozkaz, i mus związany z rozkazem [...] Czy jest coś bardziej sprzecznego, gdy zestawić to wszystko z demokracją? [...] W chwili wielkich walk o demokrację od problematu się cofnięto. Bratnia Francja, próbując go rozstrzygnąć, chciała zrobić z „soldat” – „citoyen – soldat”. I przestraszyła się zadania. [...] Wszędzie symbolem demokracji od jej początków jest to, co jest prawem. [...] Czy są inne jakieś symbole, które w historii, jak cement, używane były, jak spoidło, dla budowy demokracji? Gdy mowa o wojsku, jeden symbol jest widoczny. [...] Honor – to bóg wojska, który niesie nakaz; ma taką siłę uderzenia, że śmierć wywołuje. [...] Honor jest potęgą. [...] Wahając się pomiędzy miłością dla siły a miłością dla swobody, prócz prawa i honoru nic nie znajduję. Prawo i honor, honor i prawo – cement to może wystarczający. Trzeba im dać żyć. Gdy kwiaty te zaczną żyć – to i problem w całej swej bezwzględności odejdzie ku przyszłości”2. W innym miejscu mówił też „siła bez wolności i sprawiedliwości jest tylko przemocą i tyranią; sprawiedliwość i wolność bez siły jest gadulstwem i dziecinadą”3. Przyjęcie takich zasad w wychowaniu wojskowym może w rezultacie oddalać niebezpieczeństwo pretorianizmu, czyli ingerowania wojskowych w politykę. Dla równowagi twierdził też J. Piłsudski, iż „niepodobna żądać, aby w państwie naszym wojsko służyło partiom politycznym i ich prywatnym do państwa interesom. Niepodobna także sądzić, iżby wojsko, przeznaczone by być walczącą reprezentacją narodu w razie konieczności obrony zbrojnej granic państwa, mogło być posłusznym i utrzymanym w honorze służby, gdy ma pracować jako obiekt przetargów pomiędzy poszczególnymi ambicjonizującymi generałami czy posła1 A. Domosławski, Palenie flag to zły pomysł, rozmowa z R. Rortym, „Gazeta Wyborcza” z 16–17.06.2007. 2 J. Piłsudski, Pisma zbiorowe, t. VIII, Warszawa 1937, s. 8–16. 3 Zob. W. Jędrzejewicz, Józef Piłsudski 1867–1935. Życiorys, Londyn 1993, s. 165. druk_soc_XLV.indd 200 2009-03-10 09:23:41 Realizacja cywilnej politycznej kontroli nad siłami zbrojnymi 201 mi. Sztandary nasze, okryte chwałą zwycięstw, mogą schylać czoła jedynie przed reprezentantami państwa i przed tymi, co wojskiem dowodzą”4. Do podjęcia analiz socjologicznych konieczne wydaje się na wstępie odrzucenie utrzymującego się siłą inercji poglądu, iż siły zbrojne realizują rzekomo funkcję zewnętrzną i wewnętrzną. Nie tylko dlatego, że jest to pogląd mający swe źródła w koncepcji państwa prezentowanej przez J. Stalina (na XVIII Zjeździe WKP (b) w 1939 r.), ale dlatego, że jest to pogląd błędny, sugerujący samodzielność podmiotową sił zbrojnych w państwie, podczas gdy (zgodnie zresztą ze stanowiskiem strukturalno-funkcjonalistycznym) wojsko ma tylko jedną funkcję – prowadzenia walki zbrojnej – realizowaną jako część funkcji państwa. Jej realizacja ponadto stanowi znaczącą, co prawda, ale jedynie część funkcji zewnętrznej, obronnej państwa, którą realizują również inne jego instytucje. Ilustracją tej funkcji może być fakt, że na dawnych armatach często występowały litery URR, które nie były monogramem, lecz skrótem łacińskiego wyrażenia ultima ratio regis – czyli „ostatni argument króla”. Utrzymywanie się i świadome podtrzymywanie dotychczasowego rozumienia funkcji sił zbrojnych może sprzyjać zachowaniom pretoriańskim, gdyż sugeruje prawomocność funkcjonowania wojska jako podmiotu politycznego, co stanowi niebezpieczeństwo zwłaszcza w sferze wewnętrznej państwa, choć nie tylko. Jak dotąd poważnej debaty na temat obronności w Polsce nie było. Sejmowa debata na ten temat odbyła się w 2000 r. i trwała ok. 2 godz. Chyba ciągle aktualna jest opinia J. Piłsudskiego, którą przywołuje w jednym z wywiadów gen. R. Polko, że nie stać nas na poważną dyskusję o problemach wojska, bo nie nauczyliśmy się nawet o nich myśleć5. Prowadzone przez zespół A. Karkoszki prace nad Strategicznym Przeglądem Obronnym miały charakter niejawny i ich wyniki nie zostały upowszechnione. Większość decyzji odnoszących się do wojska i obronności ma charakter zamknięty dla opinii społecznej. Ignorują one negatywne społeczne opinie na temat zaangażowania wojska w Iraku, w Afganistanie, tarczy antyrakietowej itp. zagadnień, choć trzeba pamiętać, iż formalnie władza ma legitymizację społeczną i prawo podejmowania takich decyzji. W takim stanie rzeczy warto więc, uwzględniając pogląd J.M. Bocheńskiego, wyrażony w jego fundamentalnej pracy o etyce wojskowej, iż społeczeństwo utrzymując wojsko, ma prawo je kontrolować i wpływać na jego wychowanie6, poddawać socjologicznej analizie sposób realizacji zasady cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi. Należy więc przypomnieć wcześniej, na czym ona polega. Osiąga się ją w zależności od formy ustrojowej państwa poprzez regulacje ustawowe, podział kompetencji władz państwowych w stosunku do wojska, re4 J. Piłsudski, op. cit., s. 247. T. Wróbel, Po pierwsze szczerość, rozmowa z gen. R. Polko, „Polska Zbrojna”, 2007, nr 20 z 13.05. 6 Zob. J. Bocheński, De virtute militari. Zarys etyki wojskowej, Kraków 1993, s. 82. 5 druk_soc_XLV.indd 201 2009-03-10 09:23:41 202 JANUSZ ZAJDZIK alizację zasady błędnie nazywanej zasadą apolityczności7, podczas gdy chodzi o neutralność partyjną i ideologiczną sił zbrojnych, politykę kadrową i naboru, wpływ na obsadę kluczowych stanowisk dowódczych itd. Pokolenie wojskowych zostało już wychowane w tradycjach demokratycznych i w duchu poszanowania tej zasady, wojskowi znają też swoje miejsce i rolę w realizacji zadań państwa. W Polsce przestrzeganie tej zasady nie budzi oporów ani zdziwienia kadry zawodowej Wojska Polskiego, choć ujawniały się wcześniej pojedyncze przypadki wśród wysokich rangą wojskowych, wskazujące na ich skłonności pretoriańskie. W kwestii cywilnej kontroli politycznej nad siłami zbrojnymi zwraca uwagę prawidłowość, zgodnie z którą wojsko jako instytucja biurokratyczna poddane jest tej kontroli również przy zastosowaniu reguł biurokratycznych (w socjologicznym – Weberowskim sensie) i przez instytucje biurokratyczne. Przejawia się to w ten sposób, że: – siły zbrojne w całej swej strukturze podporządkowane są centralnym władzom państwa, a wierzchołki tych władz kontrolują wierzchołki funkcjonalne struktury wojska; – organy władzy państwowej są uprawnione do bezpośredniej ingerencji, co oznacza, że mają możliwość dokonywania zmian w organizacji wojska, jego hierarchii personalnej, mają też prawo podejmowania wiążących decyzji w kwestii sposobów użycia, wielkości, rozwoju i modernizacji sił zbrojnych z określeniem poziomu i tempa zbrojeń włącznie; – organy władzy państwowej realizują przysługujące im prawo kontroli działalności sił zbrojnych w sposób systematyczny, co odróżnia je zasadniczo od innych form cywilnej kontroli nad wojskiem, szczególnie od kontroli niebiurokratycznej, sprawowanej przez lobby przemysłu zbrojeniowego, parlament jako całość, poszczególne komisje parlamentarne, czy różne organy doradcze w postaci np. rad bezpieczeństwa narodowego, instytutów studiów strategicznych czy opinii społecznej. Wyróżnia się głównie dwa typy kontroli o charakterze instytucjonalnym: typ prezydencki i gabinetowy. W przypadku USA określenie tej kontroli jako typu prezydenckiego ma charakter dość umowny, jeśli uwzględnić ustawodawstwo konstytucyjne, z którego wynikają pewne implikacje: zasada trójpodziału władz i zasada wzajemnego ich ograniczania się. W tym „prezydenckim” systemie kontroli przynajmniej trzy piony władzy dysponują uprawnieniami kontrolnymi w stosunku do sił zbrojnych – zarówno władza ustawodawcza, jak i wykonawcza oraz sądownicza. Uprawnienia te nie są równe zakresowo, największy bowiem i bezpośredni zakres kontroli sprawowanej systematycznie należy do prezydenta, co nie oznacza, że sprawuje on ją osobiście i bezpośrednio. Są do niej upoważ7 Jeśli wojsko jest instytucją państwa, to wypełnianie jego funkcji ma charakter polityczny. Nie do podważenia jest pogląd C. von Clausewitza, że wojna jest kontynuacją polityki, „jest nie tylko czynem politycznym, lecz i prawdziwym narzędziem polityki”, zob. tego autora, O wojnie, Warszawa 1958, t. 1, s. 15, 31, 32; t. 2, s. 248, 250–252. druk_soc_XLV.indd 202 2009-03-10 09:23:41 Realizacja cywilnej politycznej kontroli nad siłami zbrojnymi 203 nieni: sekretarz obrony, jego pomocnicy oraz sekretarze rodzajów sił zbrojnych, którymi muszą być osoby cywilne. Specyficzną amerykańską instytucją jest stanowisko doradcy prezydenta USA do spraw bezpieczeństwa. O dominacji czynnika politycznego nad wojskowym świadczy też wymowny fakt braku Sztabu Generalnego, który mógłby być formą autonomii wojska w stosunku do instytucji państwowych. Komitet Połączonych Szefów Sztabów oraz Połączony Sztab są organami doradczymi w odróżnieniu od decyzyjnych stanowisk sekretarza obrony i prezydenta. Konstytucja USA część uprawnień kontrolnych w stosunku do sił zbrojnych nakłada na sądownictwo, a zwłaszcza na Sąd Najwyższy. W ten sposób pewien zakres spraw związanych z przestrzeganiem prawa w siłach zbrojnych oraz problemy prawne na tle stosunku wojska i instytucji państwa podlegają kompetencji wymiaru sprawiedliwości. Wadą tej formy kontroli jest fakt, że nie jest ona podejmowana przez instytucje prawa z własnej inicjatywy i nie ma charakteru systematycznego. Ważna rola przypada niebiurokratycznej formie kontroli cywilnej nad wojskiem, jaką jest kontrola parlamentarna, realizowana w USA zarówno przez Kongres jako całość, jak i przez jego wyspecjalizowane komisje: Komisję Sił Zbrojnych Senatu i Izby Reprezentantów, Komisję Spraw Zagranicznych Senatu i Izby Reprezentantów, Komisje Budżetowe obu izb oraz powoływane przez Kongres doraźnie komisje o uprawnieniach śledczych do wyjaśnienia konkretnych spraw dotyczących sił zbrojnych. Ich rola jest jednak ograniczana zarówno przez dominującą rolę kontroli prezydenckiej, jak i działalność różnych lobbies związanych z przemysłem zbrojeniowym. Rola ta wzrasta zdecydowanie w sytuacjach kryzysowych, gdy działaniom kontrolnym Kongresu towarzyszy zainteresowanie i nacisk opinii społecznej oraz mediów. Te ostatnie, tzn. opinia społeczna i działalność mediów, mają oczywiście również charakter niebiurokratyczny i niesystematyczny, jednak ich presja ma duże znaczenie w prowadzonych działaniach kontrolnych. Inny typ systemu kontroli cywilnej nad siłami zbrojnymi to system kontroli gabinetowej, w którym kontrolę tę sprawuje rząd odpowiedzialny przed parlamentem. Jest to również kontrola o charakterze biurokratycznym i przejawia się w tym, że zwierzchnictwo nad wojskiem sprawuje szef rządu (w czasie wojny) lub minister obrony (w czasie pokoju), który odpowiedzialny jest za politykę wojskową przed parlamentem (tak jest m.in. w Wielkiej Brytanii, Francji, Niemczech, Danii, Holandii). Inny sposób sprawowania kontroli i koordynacji polityki wojskowej z polityką państwa to jej realizacja przy użyciu różnych organów o charakterze konsultacyjno-koordynacyjnym, jak np. (występujące w różnych nazwach) rady bezpieczeństwa itd. Uzupełnieniem tego rodzaju kontroli jest niebiurokratyczna kontrola typu parlamentarnego upoważniona do oceny polityki obronnej państwa realizowanej przez premiera i rząd, a zwłaszcza przez ministerstwo obrony, specjalne komisje parlamentarne oceniające realizowane przez druk_soc_XLV.indd 203 2009-03-10 09:23:41 204 JANUSZ ZAJDZIK resort obrony fragmenty polityki wojskowej w dziedzinie zagranicznej, budżetowej, administracji oraz działalność pełnomocników parlamentu do spraw kontroli wycinków działalności sił zbrojnych, co stanowi swoisty europejski odpowiednik amerykańskich komisji śledczych Kongresu. Niezależnie od działań o charakterze instytucjonalnym ważnym elementem kontroli cywilnej jest opinia społeczna i działalność informacyjna mediów. Trzeba uwzględniać również ważny społecznie fakt, iż w systemach demokratycznych działają różne instytucje, określane ogólną nazwą public relations. Mają one na celu zaspokajanie społecznego zapotrzebowania na informację, choć są również zainteresowane w upowszechnianiu określonego wizerunku instytucji, którą reprezentują. Działalność informacyjna (przy zachowaniu wolności mediów) może powodować mobilizację opinii społecznej i jej nacisk na instytucje władzy. Niedoskonałość kontrolnej roli opinii społecznej i środków społecznego komunikowania się wynika jednak głównie z ich niesystematyczności i ograniczonego, fragmentarycznego dostępu do informacji. Czy system cywilnej kontroli politycznej jest w pełni efektywny? Pełnej gwarancji skutecznej kontroli nie ma, co nie oznacza, że jest ona niepotrzebna. Należy raczej ustalić przyczyny nieefektywności obydwu typów kontroli, zarówno typu biurokratycznego, jak i niebiurokratycznego, by ją udoskonalić. Kontrola biurokratyczna zawodzi głównie w przypadkach: – istnienia sytuacji sprzeczności interesów sił zbrojnych i państwa; – nieefektywności systemu informacji; – zamierzonych i celowych przekłamań informacji przeznaczonych dla decydentów i organów kontroli (np. spreparowane dane wywiadu dla osiągnięcia określonych zmian w polityce rządu, jak np. stworzenie fałszywych uzasadnień do interwencji USA w Iraku); – tendencyjnego przedstawiania decydentom ustaleń wynikających z zobowiązań sojuszniczych, bez możliwości ich weryfikacji w wyniku ograniczonej sojuszniczą przynależnością suwerenności; – zbyt dużej autonomii sił zbrojnych; – niezdolności lub braku zdecydowania władzy politycznej do ingerowania w rzekomo specjalistyczne sprawy wojska; – niemożności weryfikacji prawdziwości informacji przekazywanych przez wojsko z powodu niekompetencji i szczupłości aparatu kontroli i rozległości problemów; – niemożności przeciwstawienia się naciskom grup politycznych, którym zawdzięcza się władzę i perspektywę dalszego jej sprawowania. Kontrola typu niebiurokratycznego, parlamentarna i społeczna, jest mało skuteczna, gdy występują następujące okoliczności: – nacisk lobby wojskowo-przemysłowego na członków parlamentu i dziennikarzy, wpływający na selektywny wybór tematów kontroli i ujawnianych problemów; druk_soc_XLV.indd 204 2009-03-10 09:23:41 Realizacja cywilnej politycznej kontroli nad siłami zbrojnymi 205 – słaba orientacja społeczeństwa w problematyce obronnej i nikła jego reakcja na informacje dotyczące problemów styku wojska i polityki; – trudności w uzyskiwaniu informacji i jej upowszechnianiu (ustawowe lub pozaustawowe ograniczenia wolności mediów); – ograniczenie kontaktów między wojskiem a społeczeństwem; – narastające poczucie bezsilności i nieskuteczności oddziaływania tych form kontroli na aparat państwa w zakresie realizowanej przez jego instytucje polityki obronnej. Nieefektywność cywilnej kontroli politycznej nad siłami zbrojnymi jest niebezpieczną przesłanką ogólnej dysfunkcjonalności instytucji państwa, a zwłaszcza może stanowić zachętę do umacniania względnej samodzielności sił zbrojnych. W skrajnych przypadkach – odbierana jako pobłażliwość lub zachęta – prowadzi wprost do dominacji wojskowych w strukturze państwa. Wojsko może wtedy występować jako siła pretoriańska. Przesłanki powodujące decyzje wojskowych ingerowania w politykę mogą mieć charakter obiektywny, mogą też być jedynie pretekstem dla podjętych już wcześniej decyzji. Stanowią je m.in.: objawy rozpadu struktury systemu politycznego, incydenty i zjawiska wskazujące na negatywny stosunek władz cywilnych do żądań wojska jako instytucji i wojskowych jako grupy społecznej, symptomy zagrożenia bezpieczeństwa państwa przy braku zrozumienia tego stanu przez władzę cywilną. Stan, który może być interpretowany jako rozpad struktury systemu politycznego, może charakteryzować wiele symptomów, jak np.: rozpad partyjnych systemów koalicyjnych i przeciągająca się destabilizacja polityczna, umacnianie się ruchów radykalnych, zastosowanie w rywalizacji między partiami i ruchami społecznymi aktów przemocy i terroru, naruszanie przez rządy zasad konstytucyjnych, nakłanianie wojska do „mediacji” między partiami „w imię racji nadrzędnych”, nasilająca się korupcja i nepotyzm w aparacie władzy, niezdolność tej władzy do rozwiązywania ważnych problemów społecznych i egzekwowania swoich decyzji oraz wyraźne sprzeniewierzenie się obietnicom wyborczym (dobrym przykładem może być rola sił zbrojnych w życiu politycznym Turcji). To, co wojskowi mogą interpretować jako negatywny stosunek władz cywilnych do wojska i do nich samych, może występować jako: negatywny stosunek rządu do żądań budżetowych, bytowych czy personalnych wojska, prawdziwe lub rzekome represje podejmowane przez władze cywilne przeciw wojskowym podejrzewanym o nielojalność, bariery systemowe (np. wymóg „apolityczności”) ograniczające wysokie ambicje i aspiracje znaczących wojskowych. To, co wojskowi mogą interpretować już jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa, może być wynikiem przypisywanej im skłonności do alarmizmu, może mieć jednak także charakter obiektywny. Wśród tak ocenianych zjawisk występują: wysoka przestępczość o charakterze zorganizowanym przy braku skutecznej reakcji sił policyjnych i ochrony porządku ustrojowego, akcje terrorystycz- druk_soc_XLV.indd 205 2009-03-10 09:23:41 206 JANUSZ ZAJDZIK ne, działania powstańcze, narastające zagrożenia agresji zewnętrznej w wyniku nieudolnej polityki zagranicznej rządu, przegrywana, nieumiejętnie prowadzona wojna, w której wojskowi widzą jeszcze szanse sukcesu itd. Amerykańscy socjologowie S.P. Huntington oraz B. Abrahamson, analizując rolę wojska w systemie politycznym państwa, głosili pogląd, iż proces profesjonalizacji wojskowej powoduje powstanie specyficznej mentalności, umysłowości wojskowej (military mind), która charakteryzuje się takimi cechami, jak: pesymistyczny pogląd na naturę ludzką, widzący w niej głównie skłonność do agresji i czynienia zła, nacjonalizm w postaci swoiście pojmowanego interesu narodowego jako najwyższej wartości, alarmizm, czyli skłonność wojskowych do upatrywania zagrożeń większych i wcześniej niż widzą to inni, a także korporacjonizm wynoszący interes grupowy wojskowych ponad interesy innych grup społecznych i autorytaryzm wyrażający się w kulcie przemocy i żądzy władzy. Jeśli nawet psychologia społeczna i socjologia wojska potwierdzają istnienie tej specyficznej mentalności czy umysłowości wojskowej, to samo to zjawisko nie stanowi jeszcze zagrożenia dla demokracji, jeśli właściwie funkcjonuje jej standardowy mechanizm – polityczna, cywilna kontrola nad wojskiem, gwarantująca postulowaną przez wymienionych socjologów dominację umysłowości cywilnej nad wojskową. Jej brak jest przesłanką do możliwej ewolucji w kierunku tego, co H. Laswell określał jako „państwo garnizonowe”8. W państwach o długiej tradycji rządów demokratycznych wypracowano w toku doświadczeń wiele mechanizmów, uniemożliwiających dominację wojska w państwie i ograniczających takie niebezpieczeństwo. Oprócz zapisów konstytucyjnych i ustawowych ważną rolę odgrywają tu wypracowane procedury w funkcjonowaniu państwa oraz obyczaje polityczne i obywatelskie. Są wśród nich: – programowe odizolowanie wojska i wojskowych od gry politycznej trwającej wewnątrz systemu, a zwłaszcza odizolowanie wojska od udziału i uczestnictwa w działalności partii politycznych; – odizolowanie wojska i wojskowych od bezpośredniego uczestnictwa w pracach organów podejmujących kluczowe decyzje polityczne (rząd, parlament); – reglamentowanie i stały nadzór nad stycznością wojska z elementami systemu politycznego państwa, z wyjątkiem przypadków określonych ustawowo; – wyznaczanie wojsku zadań wyraźnie określonych i ścisłe powiązanie z nimi polityki budżetowej i kadrowej; – praktyczne uniemożliwianie wojskowym realizacji biernego prawa wyborczego, ograniczanie udziału w zajmowaniu stanowisk politycznych i zakaz brania udziału w kampaniach politycznych; – efektywne zabiegi wychowawcze w celu wyeliminowania wpływów wszelkiej ideologii militarystycznej; 8 Zob. szerzej J. Zajdzik, Współcześni pretorianie, „Rzeczpospolita Plus Minus”, 1996, 7–8.09. druk_soc_XLV.indd 206 2009-03-10 09:23:42 Realizacja cywilnej politycznej kontroli nad siłami zbrojnymi 207 – podległość wojskowym sądom powszechnym poza przypadkami specyficznych przestępstw o charakterze wojskowym; – akceptacja społecznej roli wojskowych jako ekspertów, a nie polityków i decydentów politycznych; – powoływanie i testowanie nowych mechanizmów kontrolnych; – nadzór nad mechanizmem doboru i selekcji kadr wojskowych, systematyczny wpływ i kontrola lojalności kadry dowódczej najwyższego szczebla; – umacnianie autorytetu cywilnych władz państwowych przy jednoczesnym eliminowaniu wszelkich form osobistej reklamy osobistości wojskowych bez względu na ich zdolności i zasługi. Realizacja tych zasad nie ma charakteru dyskryminacyjnego i może budzić sprzeciw jedynie tych wojskowych, których osobowość zawiera cechy pretoriańskie. Parafrazując znane powiedzenie, iż wojna jest sprawą zbyt poważną, żeby zostawić ją tylko generałom, można powiedzieć, że wskazane (niektóre tylko) problemy ze sfery cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi są zbyt poważne i ważne dla społeczeństwa obywatelskiego, żeby zostawić je tylko kontroli typu biurokratycznego, czyli politykom, których opinia społeczna w Polsce ocenia dość jednoznacznie. Nie odnosząc się do faktów, należy np. liczyć się z tym, że niektórzy wojskowi, niezadowoleni w jakichś wymiarach swej służby, mogą orientować się w swoich działaniach na różnych polityków, wspierać ich, doradzać, informować, uzyskując przy zmianach konfiguracji politycznych nie tylko realne wpływy, ale także wyższą pozycję w wojsku. Znane są w siłach zbrojnych opinie o tzw. desantach – wrocławskich, bydgoskich itd. Nie można też wykluczyć, że w przypadku niepewności lub niekompetencji jakieś organy kontroli nad wojskiem mogą występować o różne materiały i ekspertyzy do samych wojskowych, co może sprawić, że kontrolowani będą mogli sami się oceniać, zamieniając kontrolę w inspirację lub fikcję. Znamienna może tu być wypowiedź gen. R. Polki z Biura Bezpieczeństwa Narodowego, według którego „brak głosu wyższej kadry dowódczej, gdy na szczeblach politycznych podejmowane są kluczowe decyzje dotyczące wojska, bądź też milczące przytakiwanie każdemu pomysłowi, nie jest realizacją zasady apolityczności, ale oznaką tchórzostwa i przywiązywania większej wagi do własnej kariery niż do interesu sił zbrojnych”. W odniesieniu do konkretów istotna jest też jego uwaga, iż „brak uczciwości w przypadku tak trudnych misji jak te w Afganistanie i Iraku może mieć katastrofalne następstwa. [...] Odpowiedzialni za to wojskowi nie potrafili powiedzieć politykom, że nasi żołnierze nie są odpowiednio wyposażeni na tę misję”. Zauważa on też, iż „zdarza się, że wojskowi składają meldunki niemające nic wspólnego z rzeczywistością tylko po to, aby zadowolić jakiegoś polityka”9. 9 druk_soc_XLV.indd 207 T. Wróbel, op. cit. 2009-03-10 09:23:42 208 JANUSZ ZAJDZIK Także w sferze kontroli niebiurokratycznej mogą występować niekompetentne działania mediów, dla których z racji specyfiki ich działania ważniejsze może być dostarczenie na rynek medialny sensacji niż rzetelnych analiz, odnoszących się do różnych wymiarów funkcjonowania sił zbrojnych. Wydaje się, że w ocenie realizacji demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi warto skupić się także nad takimi aspektami tej kontroli, jak: – kompetencje, kwalifikacje i działania polityków w organach, które tę kontrolę mają sprawować; – kompetencje, kwalifikacje i działania w tym zakresie instytucji społecznych i mediów, czyli efektywność kontrolna IV władzy; – możliwość uprawiania przez wojskowych lobbingu, który może mieć związek ze zjawiskiem klientelizmu i może być przesłanką pretorianizmu; – źródła i powody decyzji o sposobie doboru stanu osobowego sił zbrojnych i rezygnacji ze służby pełnionej z poboru, co jest przesłanką decydującą o znaczącym wyłączeniu wojska spod kontroli opinii społecznej i oddaniu go tylko wyłącznemu podporządkowaniu władzy politycznej. Socjologowie mają więc – jak się wydaje – wszelkie powody i kompetencje, żeby nadrobić dotychczasowe zaniechania i podjąć stosowne analizy oraz badania w sferze funkcjonowania zasady cywilnej kontroli nad wojskiem realizując swą rolę ekspercką. Upoważnia ich do takich działań wiele przesłanek, a zwłaszcza fakt, że obywatele-podatnicy mają prawo do tego, by ich wspólne dobro było dobrze chronione, a pieniądze wydawane były racjonalnie. druk_soc_XLV.indd 208 2009-03-10 09:23:42
