Odpowiedzi na pytania zadane w akcji „Partnerstwo Publiczno

Transkrypt

Partnerstwo Publiczno-Prywatne – doradcy podpowiadają
Odpowiedzi na pytania zadane w akcji
„Partnerstwo Publiczno-Prywatne –
doradcy podpowiadają”, udzielone przez
doradców będących partnerami
merytorycznymi PPPortal.pl
Dzięki naszej akcji otrzymujecie Państwo odpowiedzi na 45 pytań
zadanych przez samorządy najlepszym firmom doradczym w Polsce. Z
pewnością pomogą one w poszerzaniu wiedzy na temat PPP i – mamy
nadzieję – zachęcą do realizowania przedsięwzięć w tej formule.
Poniżej prezentujemy odpowiedzi udzielone przez dwie renomowane
firmy doradcze i niezależną instytucję obywatelską, kolejność ich
prezentacji jest całkowicie przypadkowa.
ZAPRASZAMY DO LEKTURY!
REDAKCJA PPPORTAL.PL
Copyright: PPPortal.pl 2012
Kontakt: PPPortal.pl
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
1
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
E-mail: [email protected]
Odpowiedzi na poniższe pytania udzieliła:
Dr Irena Herbst – Prezes Zarządu Fundacji Centrum PPP
z Centrum PPP
1. Czy w budżecie projektu PPP można uwzględnić środki na zaangażowanie
doradcy?
Tak. Planując projekt PPP podmiot publiczny powinien pamiętać, że konieczne będzie
poniesienie części kosztów związanych z jego przygotowaniem. Takim kosztem jest np.
doradztwo zewnętrzne, bez którego niezwykle trudne wydaje się skuteczne
przygotowanie, wdrożenie i rozliczenie projektu realizowanego w formule PPP.
Potwierdzają to badania Centrum PPP wykonane na próbie ponad 100 ogłoszeń PPP, z
których wynika, że prawie 1/4 wszystkich postępowań, w które zaangażowani byli
doradcy zewnętrzni, zakończyła się podpisaniem umowy, a 1/3 ogłoszeń została
anulowana; w postępowaniach, przy których doradcy zewnętrzni nie byli zaangażowani
w proces przygotowania przedsięwzięcia – jedynie 10% ogłoszeń zakończyło się
podpisaniem umowy, a ponad 60% ogłoszeń zostało anulowanych.
2.
W jaki sposób na interpretację stosowania zasad do obliczania deficytu i długu
publicznego w przypadku inwestycji PPP wpłynęła aktualizacja podręcznika
ESA95, opracowana przez EUROSTAT?
W 2010r. Eurostat opublikował „Podręcznik deficytu i długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych - Implementacja ESA 95”, zwany Podręcznikiem MGDD. W marcu
2012r. Eurostat opublikował znowelizowaną wersję Podręcznika MGDD. Zmiany dotyczą
m.in. rozdziału odnoszącego się do partnerstwa publiczno – prywatnego.
Należy jednak być świadomym, że wytyczne ESA 95 odnoszą się jedynie do analizy
wpływu projektów PPP na dług i deficyt publiczny z punktu widzenia statystycznego, a
nie księgowego.
Zgodnie z Rozporządzeniem MF w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów
dłużnych, do państwowego długu publicznego jest zaliczana w szczególności kategoria
„kredytów i pożyczek”, do której wchodzą te umowy o partnerstwie publicznoprywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Jednocześnie
rozporządzenie nie wskazuje sposobu oceny umowy o PPP, który pozwoliłby ustalić, czy
dana umowa ma wpływ na poziom długu publicznego.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
2
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Zgodnie z Decyzją Eurostatu nr 18/2004 z dnia 11 lutego 2004r. oraz Podręcznikiem
MGDD, aby umowa PPP nie miała wpływu na dług publiczny, muszą być spełnione
wszystkie następujące warunki:
 partner prywatny ponosi ryzyko budowy,
 partner prywatny ponosi ryzyko dostępności lub ryzyko popytu,
 partner prywatny w rozumieniu Eurostatu nie jest klasyfikowany do sektora
publicznego,
 partner prywatny nie jest jednostką specjalnego przeznaczenia utworzoną głównie
przez sektor finansów publicznych, nad którą sektor sprawuje pełną kontrolę,
 nie zostały zastosowane mechanizmy przenoszące ryzyka związane z dedykowanym
składnikiem aktywów (dedykowanymi aktywami) z powrotem na stronę publiczną,
 nie został zastosowany inny mechanizm, redukujący ekspozycję strony prywatnej,
taki jak gwarancja lub finansowanie wspierające,
 została przeprowadzona analiza ryzyk.
Niespełnienie któregokolwiek z warunków skutkuje koniecznością ujęcia zobowiązań z
tytułu umowy o PPP w bilansie strony publicznej.
3. Czy o dotację miasto powinno starać się na etapie konstruowania ogłoszenia,
czy dopiero po znalezieniu partnera?
To zależy, który model łączenia środków unijnych z PPP będzie zastosowany.
W modelu 1 (Rys. poniżej) zadanie publiczne podzielono na dwa odrębne projekty.
Pierwszy z nich dotyczy zaprojektowania i wybudowania określonej inwestycji (np.
budowa sieci wodno-kanalizacyjnej dla miejscowości X realizowana przez określoną
jednostkę samorządu terytorialnego), a drugi polega na udostępnieniu wybudowanej
infrastruktury innemu podmiotowi w celu świadczenia usług i utrzymania wybudowanej
infrastruktury w należytym stanie. Zastosowanie tego modelu pod kątem ubiegania się
o wsparcie z funduszy unijnych jest najprostsze, ponieważ wnioskodawcą w programie
operacyjnym jest podmiot publiczny, a projekt, który ubiega się o wsparcie, obejmuje
wyłącznie fazę inwestycyjną, w której nie występuje jeszcze podmiot prywatny. Sytuację
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
3
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
o możliwości zaangażowania sektora prywatnego na tzw. operatora inwestycji należy
jednak właściwie opisać w dokumentacji aplikacyjnej w celu wykazania trwałości
projektu oraz w przypadku późniejszych kontroli ze strony podmiotów zaangażowanych
we wdrażanie funduszy unijnych w celu uniknięcia zarzutów o nieścisłość z wnioskiem o
dofinansowanie. Beneficjent funduszy unijnych, musi także zadbać o to, by w przypadku
zawarcia umowy na eksploatację współfinansowanej z funduszy UE inwestycji, opłaty za
dostępność lub opłaty od użytkowników były spójne z założonymi w dokumentacji
aplikacyjnej prognozami przychodów. Wykazane bowiem w załączonym do wniosku o
dofinansowanie studium wykonalności przewidywane przychody, które generować
będzie później inwestycja, mają wpływ na wysokość przyznanej dotacji. W sytuacji, gdy
rzeczywiste dochody sektora prywatnego będą wyższe, istnieje ryzyko konieczności
zwrotu dotacji.
Rys.1: Model 1: Zaangażowanie sektora prywatnego w fazie eksploatacji
Model 1: Zaangażowanie sektora prywatnego w fazie eksploatacji
Środki
publiczne
opłaty za dostępność
lub opłaty od użytkowników
Fundusze
UE
…
Faza inwestycji
Faza eksploatacji
Kontrakt 1: Zaprojektuj/Wybuduj
Kontrakt 2:Świadczenie usług/Utrzymanie
Źródło: Gerry Muscat, Presentation „Combining EU Grant Funding with Public
Private Partnership”, JASPERS, Wiedeń, 3 Maja 2007, s.5.
Model drugi (Rys.2) różni się od pierwszego tym, że dla projektu zamawiający zawiera
jeden kontrakt obejmujący zarówno fazę inwestycyjną, jak i eksploatacyjną. Nadal
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
4
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
jednak inwestycja finansowana jest wyłącznie ze środków publicznych, a udział sektora
prywatnego pojawia się dopiero na etapie operacyjnym. Z punktu widzenia ubiegania się
o dotację wnioskodawcą nadal jest podmiot publiczny, a dofinansowaniem objęte są
koszty inwestycji, co nie powinno nastręczać większych trudności w procesie ubiegania
się o dotację.
Rys.2: Model 2: DBO (Zaprojektuj/Wybuduj/Eksploatuj)
Model 2: DBO - Zaprojektuj/Wybuduj/Eksploatuj
Środki
publiczne
Fundusze
UE
…
Faza inwestycji
Faza eksploatacji
Kontrakt: Zaprojektuj/Wybuduj/Eksploatuj
Oba powyższe modele zakładają jednak finansowanie kosztów inwestycji wyłącznie ze
środków publicznych w powiązaniu z dotacją. Tym samym, nie są one jeszcze modelami
pozwalającymi na budowę infrastruktury w okresie niedoboru krajowych środków
publicznych niezbędnych do uzupełnienia wkładu własnego w projektach
współfinansowanych ze środków UE.
W trzecim zaprezentowanym przez JASPERS modelu finansowanie sektora prywatnego
pojawia się w fazie inwestycyjnej, ale w celu uproszczenia procesu ubiegania się o
dotację faza ta dzielona jest na dwa komponenty, np. budowa drogi z pkt. A do pkt. C
przez pkt. B dzielona jest na komponent z pkt. A do B oraz komponent z pkt. B do C. Tym
samym, zawarte zostaną dwie umowy. Pierwsza umowa obejmie zaprojektowanie i
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
5
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
wybudowanie komponentu 2 finansowanego z krajowych środków publicznych oraz
dotacji, a druga umowa obejmie zaprojektowanie, wybudowanie i finansowanie
Komponentu 1 (finansowanego wyłącznie ze środków sektora prywatnego) oraz
eksploatację całości inwestycji (oba komponenty). Taka struktura upraszcza ubieganie
się o fundusze unijne – proces obejmie wtedy tylko Komponent 1 i będzie wyglądał
podobnie jak w modelu pierwszym. Niestety model współfinansowania równoległego
umożliwia objęcie dotacją tylko części kosztów inwestycji, przez co obniża się efektywna
stopa dofinansowania. Model ten też może skutkować, że poszczególne komponenty
inwestycji zostaną zrealizowane przez różne podmioty, co może powodować problemy
pomiędzy wykonawcą komponentu 2 finansowanego ze środków sektora publicznego
oraz dotacji a wykonawcą komponentu 1 i jednocześnie operatora całego majątku
wytworzonego w ramach projektu. Dlatego też, należy się spodziewać, że w tym
przypadku umowa DBFO będzie bardzo złożona.
Rys.3: Model 3: Współfinansowanie równoległe kosztów inwestycji (ang. Parallel CoModel 3: DBO - Zaprojektuj/Wybuduj/Eksploatuj
Komponent 1
Środki
prywatne
Komponent 2
Środki
publiczne
Fundusze UE
…
Faza inwestycji
Faza eksploatacji
Kontrakt 1: Zaprojektuj/Wybuduj
Kontrakt 2:DBFO Zaprojektuj/Wybuduj/Finansuj/Eksploatuj (włącznie z przejęciem eksploatacji
Komponentu 2)
finance of Capex)
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
6
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
O ile poprzednie trzy modele są tak naprawdę próbą uniknięcia formuły partnerstwa
publiczno-prywatnego w procesie ubiegania się o dotację, o tyle czwarty model
zaprezentowany przez JASPERS jest rzeczywistą hybrydą partnerstwa publicznoprywatnego i funduszy UE.
Rys.4: Model 4: Wspólne finansowanie kosztów inwestycji
Model 4: Wspólne finansowanie kosztów inwestycji
Środki
prywatne
Środki
publiczne
Fundusze
…
UE
Faza inwestycji
Faza eksploatacji
Kontrakt: Zaprojektuj/Wybuduj/częściowo Finansuj/Eksploatuj (DBFO)
W modelu tym koszty inwestycji są pokryte zarówno z dotacji, przez sektor publiczny, jak
i prywatny. Podmiotem występującym o wsparcie powinna w takim przypadku być
spółka celowa zawiązana i powołana przez strony prywatną i publiczną do realizacji
zadania. W tak przyjętej strukturze finansowania powodzenie w ubieganiu się o
dofinansowanie projektu z funduszy unijnych będzie sprawą kluczową. Dlatego etap
przygotowania wniosku o dofinansowanie powinien rozpocząć się jeszcze przed
wyborem partnera prywatnego i zawiązaniem spółki celowej, na etapie weryfikacji
przewagi formuły PPP nad tradycyjnym sposobem realizacji inwestycji.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
7
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Piąty model zakłada dotację nie dla kosztów inwestycji, które finansowane są przez
partnera prywatnego, ale dofinansowanie w formie dopłat do opłat, które w trakcie
eksploatacji podmiot publiczny będzie musiał płacić.
Rys.5: Model 5: Współfinansowanie z dotacji opłat za dostępność
Model 5: Współfinansowanie z dotacji opłat za dostępność
fundusze UE (pokrywają część
opłaty za dostępność)
opłaty za dostępność z
krajowych środków publicznych
Środki
prywatne
2015
??
Faza inwestycji
…
Faza eksploatacji
Kontrakt: Zaprojektuj/Wybuduj/częściowo Finansuj/Eksploatuj (DBFO)
Takie podejście nie miało jeszcze zastosowania w praktyce, ale z pewnością byłoby dla
KE bezpieczne pod kątem zachowania trwałości projektu i osiągnięcia najważniejszego
celu realizacji inwestycji –świadczenia określonej usługi na rzecz społeczeństwa. Na razie
jednak można przypuszczać, że model ten nie znajdzie zastosowania, ponieważ stoi w
sprzeczności z regułą n+2, według której fundusze unijne przyznane w ramach danej
siedmioletniej perspektywy muszą być wydatkowane przez beneficjenta najpóźniej w
dwa lata od końca tej perspektywy (dla perspektywy 2007-2013 fundusze muszą być
wydatkowane przez beneficjenta do końca 2015r.). W obecnej formie funkcjonowania
funduszy unijnych powodowałoby to objęcie dopłatami wyłącznie opłat wypłaconych do
końca 2015r., co przy nawet 30 letnich okresach eksploatacji inwestycji zrealizowanej w
ramach PPP stanowiłoby bardzo niski udział dotacji. Dodatkowo, pod znakiem zapytania
stoi także sposób kalkulacji wysokości dofinansowania ze środków UE. Dlatego też
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
8
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
wdrożenie tego modelu będzie trudne i wymagać będzie gruntownych zmian w
ustawodawstwie KE oraz krajowym dotyczącym wdrażania funduszy UE.
4. Na którym etapie można skorzystać z usług doradczych – w którym momencie
doradca jest najbardziej potrzebny dla powodzenia przedsięwzięcia?
Zaangażowanie doradców zewnętrznych w przedsięwzięcia typu PPP powinno być
większe, niż przy tradycyjnym udziale sektora prywatnego w świadczeniu usług
publicznych (opartym na stosunku Zleceniodawca-Zleceniobiorca), m.in. ze względu na:
 skomplikowaną fazę przygotowania projektu PPP,
 długi okres realizacji projektu,
 konieczność precyzyjnego określenia zakresu odpowiedzialności stron oraz
identyfikację i ocenę ryzyk występujących w realizacji przedsięwzięcia oraz
sposobu monitorowania i kontroli tych ryzyk,
 istniejący system kontroli dysponowania środkami publicznymi.
Doradcy zewnętrzni powinni być zaangażowani na początku procesu przygotowania
projektu PPP, zaraz po tym jak zidentyfikowane przez podmiot publiczny zostaną
potrzeby i możliwości ich zaspokojenia. Oczywiście można też skorzystać z pomocy
doradców na etapie wcześniejszym: przy identyfikacji potrzeb i możliwości ich
zaspokojenia (opcjonalnie).
Bardzo istotnym dla podmiotu publicznego jest udział doradcy w negocjacjach z
partnerami prywatnymi, którzy nierzadko sami korzystają z usług doradczych.
Nie można jednoznacznie określić etapu, na którym doradcy są potrzebni bowiem często
doradztwo ma wielopłaszczyznowy charakter. I tak, szczególna rola:
 doradcy prawnego jest na etapie przygotowania i wyboru partnera prywatnego
oraz przedłożenia wstępnej wersji kontraktu/umowy PPP,
 doradcy ekonomiczno-finansowego jest na etapie decydowania o wyborze
modelu współpracy oraz na wcześniejszym etapie analiz przedrealizacyjnych,
 doradcy technicznego jest na etapie oceny technicznych aspektów złożonych
ofert oraz przygotowania procesu inwestycyjnego.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
9
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
5. Miasto jest właścicielem szpitala, który chciałoby zmodernizować i oddać w
zarządzanie w formule PPP. Nie chce jednak oddać w posiadanie budynku
szpitalnego. Czy da się przeprowadzić takie przedsięwzięcie w PPP? Czy można
i w jaki sposób zastrzec sobie takie warunki?
Oczywiście jest możliwe przeprowadzenie projektu PPP, w którym zmodernizowany
budynek szpitalny pozostaje własnością podmiotu publicznego. Podmiot publiczny
może, na okres realizacji projektu, oddać szpital w dzierżawę partnerowi prywatnemu.
Zastrzec można każde warunki – pytanie czy znajdzie się partner prywatny, który takie
warunki będzie w stanie zaakceptować.
6. Jakimi argumentami przekonać partnera prywatnego do inwestycji w szpital w
PPP, podczas gdy refundacja z NFZ obejmuje zaledwie rok?
Rzeczywiście, system finansowania ochrony zdrowia w Polsce nie sprzyja rozwojowi
projektów realizowanych w oparciu o formułę PPP. Krótkoterminowe (1-roczne,
maksymalnie 3-letnie) kontrakty z Narodowego Funduszu Zdrowia są rażąco
nieproporcjonalne w stosunku do długoterminowych (25-30-letnich) umów PPP.
Argumentem, który mógłby ewentualnie przekonać potencjalnego partnera prywatnego
do inwestycji w szpital w PPP, gdy refundacja obejmuje zaledwie rok – jest stworzenie
warunków, w których podmiot publiczny, jak w projekcie PPP Szpitala Powiatowego w
Żywcu, może zapewnić finansowanie usług medycznych przez np. 3 lata w przypadku nie
otrzymania kontraktu z NFZ przez partnera prywatnego.
Ponadto, podmiot publiczny może zaoferować możliwość uzyskiwania dochodów
dodatkowych z działalności komercyjnej – np. apteka, sklepik, restauracja, itd.
Poza wszystkim jednak, wydaje się, że najlepszym dostępnym modelem realizacji
przedsięwzięć PPP w sektorze ochrony zdrowia w Polsce, z uwagi na problem
krótkookresowego finansowania procedur medycznych przez NFZ, jest opcja tzw. ‘facility
management’ gdzie partner prywatny projektuje, buduje, finansuje i zarządza wszystkim
za wyjątkiem procedur medycznych, które są świadczone przez podmiot publiczny.
Partner prywatny zarabia w ten sposób na administrowaniu i utrzymaniu budynku,
zarządzaniu parkingiem i systemami IT, cateringu, aptece, sklepiku itd. Oczywiście ryzyko
nieuzyskania kontraktów z NFZ wciąż istnieje, ale jest po stronie publicznej.
Podmiot publiczny może również rozważyć wniesienie do Projektu PPP gruntu, który po
zakończeniu umowy PPP zostaje zwrócony mu wraz z nakładami – pozwala to znacznie
obniżyć koszty projektu i zmniejszyć zaangażowanie finansowe partnera prywatnego.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
10
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
7. W którym momencie do rozmów i negocjacji dotyczących przedsięwzięcia PPP
może i powinien być angażowany bank lub inna instytucja finansująca?
Udział instytucji finansowych w projektach PPP to z reguły 60-90% nakładów
inwestycyjnych, dlatego też ich zaangażowanie powinno nastąpić już na wczesnym
etapie przygotowań przedsięwzięcia. Podmiot publiczny powinien, tak szybko jak tylko
jest to możliwe, przedstawić instytucji finansującej co planuje, z kim planuje
współpracować, ile to kosztuje, na jakich warunkach itd. Wcześnie skonsultowany
projekt, nawet, jeśli nie jest jeszcze znany ostateczny szczegółowy kształt inwestycji, ma
bowiem większe szanse na znalezienie odpowiedniego finansowania.
Godny podkreślenia jest fakt, że warto jest takie konsultacje przeprowadzać możliwie
szeroko tj. rozmawiać z kilkoma instytucjami finansowymi.
8.
Czy doradca może być zaangażowany także do rozstrzygania sporów/mediacji
w przypadku prowadzenia rozmów między partnerami? Czy zakres działań
doradcy jest tak kompleksowy?
Doradcy zaangażowani przez którąkolwiek ze stron nie powinni angażować się w
mediację między tymi stronami z uwagi na brak obiektywizmu oraz kwestię
potencjalnego konfliktu interesów.
W przypadku wystąpienia konfliktu – warto spróbować rozwiązać ten spór na drodze
negocjacji, bez udziału podmiotów zewnętrznych. Dopiero, gdy to okaże się to
niemożliwe – warto sięgnąć po usługi niezależnego mediatora. Gdy i mediator nie
pomoże – warto skierować sprawę do Sadu Arbitrażowego, a dopiero w ostateczności
do Sądu Powszechnego.
9. Jak ustalić, które z wydatków umowy o PPP są wydatkami bieżącymi, a które
majątkowymi?
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, uchwała budżetowa określa łączną kwotę
planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i
majątkowych. Z kolei wieloletnia prognoza finansowa wskazuje m.in. limity wydatków w
kolejnych latach budżetowych, zaplanowane w związku z realizacją umów o PPP. W tym
kontekście istotne znaczenie ma podział wydatków budżetowych na wydatki bieżące i
majątkowe, które odzwierciedlane będą w tych dokumentach. I tak, do kategorii:
 wydatków bieżących zalicza się m.in.: wynagrodzenia i uposażenia osób
zatrudnionych w samorządach, wydatki na utrzymanie jednostek i realizację ich
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
11
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
zadań statutowych, dotacje na zadania bieżące, wydatki na obsługę długu
publicznego, wypłaty z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji,
 wydatków majątkowych zalicza się m.in.: wydatki i zakupy inwestycyjne, dotacje
celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, zakup akcji i
udziałów oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
Wydatki bieżące związane są więc z funkcjonowaniem jednostki i realizacją
podstawowych zadań publicznych, wydatki majątkowe zaś służą powiększaniu majątku
publicznego.
Rozpatrując wariant klasyfikacji tytułów dłużnych (bieżących lub majątkowych), z uwagi
na rodzaj wydatku w projektach PPP – każde przedsięwzięcie PPP należy traktować jako
oddzielny przypadek.
Obecnie obowiązujące zasady zaliczania zobowiązań z tytułu zawartych umów PPP do
długu publicznego nie są wystarczająco uregulowane, dlatego też w chwili obecnej w
Ministerstwie Rozwoju Regionalnego trwają prace nad zmianą tego stanu rzeczy.
Inicjatywa ma na celu zmianę ustawy o finansach publicznych i m.in. „wprowadzenie do
katalogu wydatków majątkowych i bieżących nowych kategorii dot. kosztów w
projektach PPP, w tym z tytułu opłaty za dostępność”.
10. Gmina jest zainteresowana budową drogi w ramach partnerstwa publicznoprywatnego. Firma, która chce zbudować elektrownie wiatrowe na terenie tej
Gminy (złożyła już dokumenty) proponuje dofinansowanie do budowy drogi
(położenia asfaltu), prowadzącej do miejsca położenia farmy wiatrowej. Czy
przekazanie przez przedmiotową firmę środków finansowych na budowę tej
drogi będzie możliwe i czy można to zaliczyć do działań w ramach partnerstwa
publiczno-prywatnego?
Projektami PPP określa się przedsięwzięcia inwestycyjno-eksploatacyjne realizowane w
oparciu o długoterminową umowę, opartą na podziale ryzyk, zawieraną między
partnerem publicznym a prywatnym w celu stworzenia składników infrastruktury
umożliwiających świadczenie usług o charakterze publicznym.
Opisany w pytaniu przypadek jest raczej incydentalnym wydarzeniem inwestycyjnym –
firma prywatna buduje, albo finansuje budowę drogi publicznej, ale później jej nie
eksploatuje.
Opisany przypadek nie nosi znamion długoterminowej współpracy i nie występuje tu
element podziału ryzyk między partnerami – tak typowy dla projektów PPP.
Wydaje się, że jest to raczej przykład szeroko rozumianej współpracy publicznoprywatnej, niż klasycznego przedsięwzięcia PPP.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
12
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
11. Czy opisana ustawą o koncesji na roboty budowlane lub usługi możliwość
poddania negocjacjom wszelkich aspektów koncesji, obejmuje również
możliwość wprowadzenia dopłat, mimo iż wcześniej w ogłoszeniu wskazano
wyraźnie, że jedyną formą wynagrodzenia jest prawo do pobierania
pożytków?
Jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z
przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z
zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie
publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub
usługi, w zakresie nieuregulowanym w ustawie PPP. W innych przypadkach, do wyboru
partnera prywatnego i umowy o PPP stosuje się przepisy ustawy – Prawo zamówień
publicznych.
Zgodnie z art. 14 pkt. 2 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi: „Prowadzone
negocjacje mogą dotyczyć wszystkich aspektów koncesji, w tym aspektów technicznych,
finansowych i prawnych.”.
Kluczową sprawą jest, aby ewentualne dopłaty podmiotu publicznego nie spowodowały
sytuacji, w której wynagrodzeniem podmiotu prywatnego nie będzie już „przede
wszystkim” (umownie określane, jako 50%) prawo do pobierania pożytków z przedmiotu
partnerstwa.
12. Czy i w jakim zakresie może ulec zmianie przedmiot koncesji np. poprzez
dołączenie do projektu dodatkowych działek czy poczynienie innych
dodatkowych ustaleń powiększających zakres komercyjny czy niekomercyjny
całego przedsięwzięcia (np. dodanie do planowanego parkingu podziemnego
lokalizacji pod parking naziemny lub możliwości zarządzania strefą płatnego
parkowania) ?
Z inicjatywą realizacji projektów w formule PPP/koncesji wychodzi zawsze podmiot
publiczny (światowym wyjątkiem jest Turcja) i to właśnie podmiot publiczny określa
przedmiot koncesji. Podmiot publiczny (koncesjodawca) zaprasza do udziału w
negocjacjach podmioty prywatne, które złożywszy oferty współpracy spełniły
jednocześnie warunki i wymagania stawiane przez koncesjodawcę. Prowadzone
negocjacje mogą dotyczyć wszystkich aspektów koncesji, w tym aspektów technicznych,
finansowych i prawnych, czyli np. ustaleń powiększających zakres komercyjny czy
niekomercyjny całego przedsięwzięcia. Następnie koncesjodawca, po zakończeniu
negocjacji, może przed zaproszeniem partnerów prywatnych do składania ostatecznych
ofert dokonać zmiany wymagań określonych w pierwotnym ogłoszeniu o koncesji i w
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
13
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
specyfikacji warunków zamówienia zawrzeć elementy postulowane przez stronę
prywatną.
Tak sformułowany przedmiot koncesji jest zawierany w umowie koncesyjnej zawieranej
między partnerem publicznym, a wybranym partnerem prywatnym.
Zgodnie z art. 23 pkt. 1 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi: „Zakazuje się
zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której
zawarto umowę koncesji, chyba, że konieczność wprowadzenia takich zmian wynika z
okoliczności, których nie można było przewidzieć w dniu zawarcia umowy.”, czyli po
podpisaniu umowy koncesyjnej niezwykle trudno jest zmienić przedmiot koncesji.
13. Czy i ewentualnie kiedy należy wprowadzać do WPF zobowiązania miasta
wynikające z umów o PPP i koncesyjnych jeśli w projektach tych nie pojawiają
się żadne płatności ze strony podmiotu publicznego, a jedynym
wynagrodzeniem są pożytki z przedmiotu umowy?
Jeśli w projektach PPP (w tym przypadku koncesji) nie pojawiają się żadne płatności ze
strony podmiotu publicznego, a jedynym wynagrodzeniem partnera prywatnego są
pożytki z przedmiotu umowy koncesyjnej wówczas nie ma potrzeby wskazywać w WPF
wydatków związanych z PPP (takich w tym przypadku brak)
14. Czy zastosowanie przez podmiot publiczny takiej formuły realizacji
przedsięwzięcia, w której wybór partnera prywatnego nastąpi przy
zachowaniu wszelkich zasad konkurencyjności, w sposób przejrzysty i zgodnie
z obowiązującym prawem (np. konkurs na zasadach ogólnych i
bezprzetargowe oddanie gruntów gminnych w odpłatne użytkowanie) - chroni
go w każdym przypadku przed zarzutem obchodzenia ustawy o partnerstwie
publiczno-prywatnym?
Ustawa o PPP, zgodnie z art. 4, przewiduje dwa tryby wyboru partnera prywatnego. Jeśli
wynagrodzenie partnera prywatnego nie będzie pochodzić z budżetu podmiotu
publicznego, a w większości będzie mu je przynosić przedsięwzięcie, które zrealizuje, to
do wyboru partnera prywatnego stosuje się przepisy ustawy o koncesji na roboty
budowlane lub usługi. W innych przypadkach, do wyboru partnera prywatnego i umowy
o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy prawo zamówień
publicznych, w zakresie nieregulowanym w ustawie.
Nowelizacja ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych wprowadziła
trzeci tryb wyboru partnera prywatnego zgodnie z zasadą, że w przypadkach, w których
nie ma zastosowania ustawa o koncesji ani ustawa prawo zamówień publicznych,
wyboru partnera prywatnego dokonuje się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej
i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i
proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów niniejszej ustawy, a w
przypadku wniesienia przez partnera publicznego wkładu własnego będącego
nieruchomością, także przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
14
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Trzeci tryb został wprowadzony z myślą o projektach telekomunikacyjnych, które
wyłączone są zarówno z ustawy – Prawo zamówień publicznych (art. 4 pkt. 10), jak i z
ustawy o koncesjach na roboty budowlane lub usługi (art. 4 ust. 1 pkt. 2), a w
konsekwencji odesłanie zawarte w art. 4 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym w
stosunku do nich nie wskazuje trybu wyłonienia partnera prywatnego. W takich
przypadkach proponuje się pozostawienie partnerowi publicznemu swobody w wyborze
trybu wyłonienia partnera prywatnego, ale z poszanowaniem wymagań wynikających z
prawa wspólnotowego – zachowanie uczciwej konkurencji, równego traktowania,
przejrzystości i proporcjonalności (przestrzeganie tych reguł jest rekomendowane przez
KE dla zamówień i koncesji wyłączonych spod dyrektywy 2004/18/WE).
Stosowanie 3 trybu wyboru partnera prywatnego nie chroni w każdym przypadku
podmiotu publicznego przed zarzutem obchodzenia ustawy o PPP.
15. Czy na zwiększenie przejrzystości dokumentacji, a zatem także na klasyfikację
ryzyk i uniknięcie długu publicznego, wpłynie scedowanie opracowania
dokumentacji i ponoszenia kosztów jej błędów przez partnera prywatnego?
Podział ryzyk między partnerów to kluczowa kwestia w projektach realizowanych w
oparciu o formułę PPP. Głównym założeniem osiągnięcia maksymalnych korzyści z
projektu (odpowiedni wskaźnik Value for Money) jest taki podział ryzyk w projekcie,
żeby każdy z partnerów zarządzał tymi kategoriami ryzyk, na których się lepiej zna – tj.
każdy z partnerów bierze na siebie te ryzyka, z którymi poradzi sobie najłatwiej,
najszybciej, najtaniej, najefektywniej.
Partner prywatny oczywiście może zgodzić się wziąć na siebie ryzyka, które w
klasycznych przedsięwzięciach PPP są zdecydowaną domeną podmiotów publicznych, w
konsekwencji spowoduje to zwiększenie kosztów realizacji projektu .
Wydaje się, że kwestia efektywności projektów PPP leży w podziale ryzyk między
partnerami. Zakłócenie optymalnej struktury podziału ryzyk może, w kategoriach
ekonomicznych, skutkować niepowodzeniem całego przedsięwzięcia.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
15
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Odpowiedzi na poniższe pytania udzielił:
Tomasz J. Hoffmann – Partner Zarządzający
z PNO Consultants
1. Jakie korzyści może przynieść korzystanie z usług doradczych przy realizowaniu
zadania w PPP?
Przystępując do realizacji zadania w PPP trzeba mieć świadomość trudności, które
nastąpią w czasie zderzenia dwóch światów. Sektor publiczny i prywatny mają odmienne
cele i potrzeby, aktywne porozumienie zapewni poprawność relacji. Dialog oparty na
wiedzy i rzeczowych argumentach to doskonały sposób budowy mechanizmu
komunikacji.
Zadaniem doradcy jest pomoc w realizacji misji, wizji i celów Klienta. Pierwsze spotkanie
z doradcą, ma na celu zbudowanie zaufania, które jest gwarantem uzyskania
autentycznych informacji. Współpracę należy rozpocząć od analizy profilu i potrzeb
stron. Na tym etapie zaleca się przeprowadzenie spotkania wewnątrz każdej ze stron,
które ułatwi wskazanie przyczyn oraz kierunków pożądanych inwestycji. Niejednokrotnie
już na tym etapie jesteśmy potrzebni naszym klientom. Często, pomysły są na tyle
obszernymi i ogólnymi tematami, że nasze doświadczenie, pomaga uściślić i wskazać
właściwy kierunek rozumowania. Wiedza o dostępnych dotacjach zapewnia wybór
najlepszej opcji, korzystnej z punktu widzenia ekonomicznego i społecznego dla
wszystkich stron uczestniczących w realizacji zadania w partnerstwie PPP.
Dodatkowym atutem współpracy z doradcą jest jego znajomość specyfiki rynku w ujęciu
makro. Optyka postrzegania sektora publicznego nie zawsze ma odniesienie do realiów
sektora prywatnego. Firma doradcza staje się pomostem łączącym dwie perspektywy.
Stoimy pomiędzy, budując powiązania i wzajemne relacje. Decyzje, które
rekomendujemy są wypadkową interesów obu stron, przefiltrowanych przez istniejące
Ustawy, Rozporządzenia, Umowy i Wytyczne.
2. Jak się przygotować do negocjacji z partnerami prywatnymi, na co należy w
szczególności zwrócić uwagę?
Podstawą sukcesu negocjacyjnego jest prawidłowa komunikacja, zapewniająca
porozumienie stron. Największy wpływ na wysyłany komunikat ma nasze przygotowanie
do rozmowy. Strona, która wcześniej nie przeanalizowała i nie dookreśliła swoich
potrzeb i oczekiwań, w czasie rozmowy nie potrafi wyrazić swojego zdania. Efektem
braku przygotowania jest zdominowanie negocjacji przez jedną ze stron. W momencie
gdy rozumiemy swoją pozycję, jesteśmy świadomi co możemy zaoferować a czego w
zamian oczekiwać- stajemy się partnerem godnym rozmowy. Dobrym narzędziem jest
kompleksowa analiza interesów. Pozwala ona poprawnie ocenić propozycję drugiej
strony, a wcześniejsze uściślenie najważniejszych z naszego punktu widzenia celów,
ułatwi ocenę sytuacji negocjacyjnej bez emocji.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
16
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Przygotowując się do negocjacji z partnerem prywatnym, wcześniej rozważmy jego
potrzeby i oczekiwania. Projekt realizowany w Partnerstwie Publiczno-Prywatnym
wyzwala efekt synergii. Składowymi projektu są zaangażowane strony, każda z nich
wnosi coś innego i sukces ocenia po innych wskaźnikach. Dla przedsiębiorstw,
funkcjonujących w twardych realiach gospodarki rynkowej, korzyścią wpływającą na
pozytywny efekt końcowy projektu będzie wymierny zysk. Kartą przetargową w czasie
negocjacji staje się katalog czynników (za które gmina odpowiada), które budują poziom
zwrotu inwestycji. Podczas przygotowań do negocjacji, pamiętajmy również o
korzyściach pośrednich (ulgi podatkowe, preferencyjne warunki i traktowanie, prestiż
oraz budowania pozytywnego wizerunku organizacji społecznie odpowiedzialnej).
Dodatkową korzyścią dla przedsiębiorcy jest ułatwiony dostęp do nowych rynków, które
najczęściej są rynkami zamkniętymi.
3. Gmina planuje inwestycje z zakresu infrastruktury rekreacyjnej i sportowej, ale
chciałaby sięgnąć po fundusze unijne – z jakiego programu może skorzystać?
Jaki program unijny pozwoli połączyć dofinansowanie unijne z formułą PPP?
Wskazanie konkretnego celu inwestycyjnego sprawia, że katalog źródeł finansowania
pozostaje ograniczony. Dodatkowo należy zauważyć, że dla wybranych celów brak
rozwiązań w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (wyczerpano alokację
środków na rozbudowę infrastruktury społecznej) oraz innych krajowych programów.
Rekomendujemy zatem zainteresowanie zagranicznymi źródłami wsparcia.
Norweski Mechanizm Finansowy oraz Mechanizm Finansowy Europejskiego
Obszaru Gospodarczego (EOG)
Głównym celem Mechanizmów Finansowych jest przyczynianie się do zmniejszania
różnic ekonomicznych i społecznych w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego.
W ramach ogólnych celów dla każdego z programów ustalono obszary programowe,
pokazujące zakres i obszar dofinansowania. Wśród nich znaleźć można obszar F
(Mechanizmu Finansowego EOG): Inicjatywy na rzecz ochrony zdrowia, którego
rezultatami mają być:
- zwiększone zasoby dla wszystkich poziomów opieki zdrowotnej (w tym opieki
zdrowotnej w zakresie problemów związanych ze starzeniem się społeczeństwa),
- zwiększony dostęp do usług zdrowotnych i ich lepsza jakość, w tym opieki w zakresie
zdrowia reprodukcyjnego i profilaktyki dzieci, jak również opieki zdrowotnej w zakresie
problemów związanych ze starzeniem się społeczeństwa,
- zapobieganie lub zmniejszanie zachorowalności na choroby związane ze stylem życia,
oraz odpowiadający mu obszar programowy E (w ramach Norweskiego Mechanizmu
Finansowego).
Inwestycja związana z budową infrastruktury rekreacyjno-sportowej wpisuje się w cel
związany z profilaktyką i działaniami prewencyjnymi.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
17
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Operatorami obu programów będzie Ministerstwo Zdrowia, a suma alokacji
przeznaczonych na działania wynosi 70 mln euro. Zgodnie z zasadami i procedurami
wdrażania Mechanizmów Finansowych, o środki finansowe mogą ubiegać się wszystkie
instytucje sektora publicznego i prywatnego oraz organizacje pozarządowe, utworzone
w prawny sposób w Polsce i działające w interesie publicznym.
Joint European Suport for Sustainable Investment in City Areas (JESSICA)
Inicjatywa JESSICA została opracowana przez Komisję Europejską, Europejski Bank
Inwestycyjny (EBI) oraz Bank Rozwoju Rady Europy (CEB). Celem mechanizmu JESSICA
jest finansowanie trwałych inwestycji na obszarach miejskich. Wsparciem finansowe
mogą otrzymać plany związane z rewitalizacją, poprzez edukację, kulturę, turystykę,
transport, kończąc na odnawialnych źródłach energii.
Przez swoją specyficzną formę jest to mechanizm finansowy najbardziej dopasowany do
PPP. Finansowanie inwestycji oparte jest na zwrotnych instrumentach (np. pożyczkach i
gwarancjach), co pozwala na wielokrotne wykorzystywanie ich. Ważnym jest że projekty,
realizowane przy wsparciu z inicjatywy JESSICA powinny generować dochód.
Współistnienie w tych projektach elementów komercyjnych z niekomercyjnymi ma za
zadanie wypełnić lukę na rynku pomiędzy dotacjami a kredytami i innymi instrumentami
bankowymi.
Biorąc pod uwagę, że pytanie jest z naszego punktu widzenia ogólne a JESSICA jest
wdrażana regionalnie w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO), nie
potrafimy odpowiedzieć czy na tego rodzaju działalność są dostępne środki w ramach
tego mechanizmu.
4. Gmina chciałaby zmodernizować i rozbudować remizę strażacką. Czy można to
zrobić w PPP?
Modernizacja i rozbudowa remizy strażackiej jest możliwa do realizacji w PPP. Przykłady
płynące z Wielkiej Brytanii (od 1993 roku zrealizowali 600 projektów o wartości 50 mld
euro) pokazują, że remiza jest warta zainteresowania inwestycyjnego pod kątem
społecznym i ekonomicznym. Potencjał zysku dla przedsiębiorcy jest ograniczony jego
wyobraźnią dotyczącą wykorzystania miejsca. Zadaniem Gminy w tym wypadku jest
pokazanie przyszłych źródeł korzyści potencjalnym inwestorom, które zachęca do
inwestycji.
5. Czym kierować się przy alokacji ryzyk między partnerem prywatnym a
podmiotem publicznym?
Analiza ryzyk jest jednym z podstawowych narzędzi w celu efektywnego i bezpiecznego
zarządzania projektami. Niewystarczające uwzględnienie zagrożeń bezpośrednio wpływa
na jakość, koszt oraz trwałość przedsięwzięcia. W przypadku realizacji projektu
partnerskiego współfinansowanego ze środków unijnych, brak systematycznego
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
18
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
monitorowania ryzyk może dodatkowo spowodować naruszenia zapisów umowy o
dofinansowanie w odniesieniu do specyficznych celów programu operacyjnego, w
ramach którego przedsięwzięcie jest wdrażane. (np. nie osiągnięcie wskaźników
produktu i rezultatu, przekroczenie luki finansowej). Skumulowany efekt niepewnych
zdarzeń, które mogą wpłynąć na projekt (korzystnie lub niekorzystnie) powinien być
zdefiniowany pod względem możliwości wystąpienia ale także zbadany pod względem
skali i szans ich wystąpienia na każdej z faz realizacji projektu łącznie i oddzielnie dla
parterów hybrydowego tworu. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 czerwca
2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa
publiczno-prywatnego zostało zastąpione wraz w wprowadzeniem nowej ustawy o PPP
z dnia 19 grudnia 2008 r. Dokumentem określającym trzy główne kategorie ryzyka, tj.
„ryzyko budowlane”, „ryzyko dostępności” oraz „ryzyko popytu jest decyzja EUROSTAT
nr 18/2004 z dnia 11 lutego 2004, STAT/04/18 określająca”.
Alokacja ryzyk w projekcie powinna zostać przeprowadzona uwzględniając skutki ich ew.
wystąpienia oraz wskazanego w umowie podmiotu ponoszącego z tego tytułu
konsekwencje. Powinna zostać przeprowadzona w odniesieniu do:
- obszarów wystąpienia ryzyka, tzn.: makroekonomiczny, branżowy, prawno –
administracyjny, polityczno – społeczny, technologiczno – techniczny;
- fazy życia projektu, tzn. fazy projektowej, fazy pozyskiwania żródła finansowania, faza
realizacyjna, faza eksploatacyjna, faza trwałości i likwidacji;
Pomocne przy określeniu ryzyka dostępności w ramach przedsięwzięć PPP mogą być też
wymogi Europejskiego Systemu Rachunków („ESA95”), działającego zgodnie z
rozporządzeniem Rady (WE) nr 2223/96 z 25 czerwca 1996 r. oraz Manual on
Government Deficit and Debt.
W skomplikowanych przedsięwzięciach łączących interesy inwestora prywatnego i
inwestora publicznego właściwe zdefiniowanie i alokacja ryzyk pozwala na ich faktyczne
zarządzanie.
Istota analizowania ryzyk w projekcie powinna mieć swoje
odzwierciedlenie w zapisach umowy PPP w zakresie rozpisanych na obu parterów
działań korygujących i naprawczych. Pamiętajmy, iż przerzucenie ryzyka na drugą stronę
umowy nie spowoduje, iż jego skutki nie spowodują, iż całościowy projekt i możliwość
osiągnięcia wspólnych celów będą bardziej bezpieczne. Alokacja ryzyk jest instrumentem
wspomagającym współpracę i minimalizującym możliwość wystąpienia problemów nie
zaś formą zabezpieczenia jednostkowych interesów.
6. Jak wpłynie utworzenie spółki celowej/projektowej na zakwalifikowanie
przedsięwzięcia do długu publicznego?
Problem kwalifikowania przedsięwzięcia PPP do długu publicznego, stał się jednym z
istotniejszych zagadnień prawno-finansowych PPP, stając na drodze do szerokiego
stosowania ustawy PPP przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST). PPP miało
być bowiem rozwiązaniem na finansowanie inwestycji publicznych w sytuacji braków
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
19
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
środków finansowych w budżetach JST, gdy tymczasem okazało się, że projekty te nie
pozostają bez wpływu na dług samorządu, a co za tym idzie na dług sektora finansów
publicznych oraz na limity zadłużenia i wydatków na obsługę tego zadłużenia,
określonych w ustawie o finansach publicznych. Nie wchodząc w szczegółowe
rozważania, zobowiązania z umów PPP nie będą wpływać na dług publiczny pod
pewnymi warunkami, wskazanymi w Decyzji Eurostatu nr 18/2004, to jest: po pierwsze
gdy partner prywatny poniesie ryzyko związane z budową, po drugie ponosić będzie
ryzyko związane z dostępnością lub ryzyko popytu. Co do zasady też (choć są też
stanowiska odmienne) wydatki JST na taką umowę (spełniającą te dwa warunki) będzie
można księgować jako wydatki majątkowe (kwalifikacja wydatków jako majątkowych
bądź bieżących będzie istotna dla ustalenia dopuszczalnego limitu zadłużenia, w myśl
nowych zasad wprowadzonych do ustawy o finansach publicznych, które wejdą w życie
w 2014 roku).
Niemniej jednak, należy zauważyć że utworzenie spółki celowej o kapitale mieszanym, o
której mowa w art. 14 ustawy PPP, ale także spółki komunalnej (utworzonej przez
podmiot publiczny na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o
gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr.45, poz.236)) powoduje, że
zobowiązania obydwu będą neutralne z punktu widzenia długu publicznego. Zgodnie
bowiem z art. 9 pkt. 14) ustawy o finansach publicznych, spółek prawa handlowego nie
zalicza się do podmiotów sektora finansów publicznych. Ponadto wydatki poniesione na
wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego, w myśli ustawy o finansach
publicznych (art. 236 ust. 4) stanowią wydatki majątkowe budżetu JST, co jak
zaznaczono powyżej będzie miało w przyszłości istotne znaczenie na limit obsługi
zadłużenia JST (tak też stanowisko doradcy projektu budowy mieszkań komunalnych w
Krakowie, stanowisko opisane w Biuletynie partnerstwa publiczno – prywatnego,
publikacja PARP, Warszawa 2011, s.65).
7. Gmina planuje modernizację dróg w mieście, jednak jej ogłoszenie nie spotkało
się z zainteresowaniem strony prywatnej. Na co zwróciłby uwagę doradca,
konstruując nowe ogłoszenie, tak aby przedsięwzięcie wydało się
atrakcyjniejsze dla potencjalnego partnera prywatnego?
Wyboru partnera prywatnego dokonuje się na podstawie Ustawy PZP lub Ustawy o
koncesji na roboty budowlane lub usługi oraz w oparciu o określone w tych przepisach
zasady.
Ogłoszenie w zakresie planowanej modernizacji dróg w mieście powinno przede
wszystkim zapewnić równe i niedyskryminacyjne traktowanie zainteresowanych
podmiotów, działać w sposób przejrzysty oraz z zachowaniem zasad uczciwej
konkurencji. Zgodnie natomiast z regulacją Ustawy PZP - zamawiający przygotowuje i
przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający
zachowanie uczciwej konkurencji, równe traktowanie wykonawców, bezstronność oraz
obiektywizm. Realizacja tych zasad jest szczególnie istotna ze względu na możliwość
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
20
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
przeprowadzenia kontroli tych postępowań, szczególnie w przypadku realizacji projektu
współfinansowanego ze Środków UE. Kontroli nie podlega jedynie realizacja samego
projektu ale również kontrola postępowania na wybór partnera prywatnego. Poza
powyższym ogólnym wskazaniem do zachowania wymaganych regulacji prawnych
należy pamiętać, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania wymaga uprzedniego
dobrego przygotowania po stronie publicznej. W szczególności należy wykonać w
niezbędnym zakresie szczegółowe analizy prawne, techniczne, ekonomiczne i finansowe.
Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) jest podstawowym dokumentem
przetargowym. Obligatoryjne elementy, które powinna zawierać Specyfikacja Istotnych
Warunków Zamówienia określa art. 36 ustawy dnia z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo
Zamówień Publicznych, mającej zastosowanie w ramach PPP w przypadkach wskazanych
w art. 4 ust. 2 Ustawy o PPP. Zapisy ogłoszenia powinny uwzględniać zasady
swobodnego przepływu towarów, prawo przedsiębiorczości, swobody świadczenia
usług, niedyskryminacji, przejrzystości, uczciwej konkurencji. Zapisy ogłoszenia powinny
realizować przede wszystkim nadrzędną zasadę PZP czyli uzyskiwania najlepszych
efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących
osiągnięciu założonych celów.
Należy pamiętać, iż dla potencjalnego partnera prywatnego, istotnym elementem oceny
atrakcyjności ew. partnerstwa są zapisy umowy. Prawo zamówień publicznych nie
reguluje szczegółowo wymaganej treści umowy. Ustawa o koncesji zawiera
obowiązkowy katalog postanowień umowy. Co do zasady wskazane tam postanowienia
winny być uregulowane w każdej umowie – niezależnie od sposobu wynagradzania
partnera i podstawy prawnej jego wyboru. Oczywiście w każdym wypadku należy
skrupulatnie uregulować wszystkie istotne zagadnienia – nie tylko te wskazane ustawą.
8. Jak zwiększyć poziom zaufania do jednostek publicznych ze strony partnerów
prywatnych?
Dla przedsiębiorców codzienną praktyką jest zastosowanie podejścia biznesowego, które
znają i czują się w nim swobodnie. Podmioty publiczne powinny być gotowe
dopasowania swoich procedur i sposób działania tak, by postępować w duchu
standardów stosowanych w sektorze prywatnym. Takie dopasowanie się tworzy
platformę porozumienia i buduje zaufanie między
jednostkami o całkowicie
odmiennych stylach i filozofiach działania. Akceptacja różnic i próba zrozumienia ich jest
więc głównym czynnikiem, budującym zaufanie.
Przedsiębiorcy oceniają swoje relacje z partnerami publicznymi pozytywnie. Z badań
przeprowadzonych przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (Raport z badania
polskich przedsiębiorstw, Warszawa 2012) tylko 10% respondentów ocenia swoje
doświadczenia w tym zakresie jako złe. Ponad 80% badanych w pytaniu o te relacje
udziela odpowiedzi pozytywnej. Firmy posiadające doświadczenia z PPP (w tym
przypadku wybrano próbę celową), znacznie lepiej oceniają współpracę między skrajnie
różnymi sektorami. Przeważają oceny pozytywne (58%) nad negatywnymi (2%). Fakt ten
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
21
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
wynika z doświadczeń dotyczących współpracy z jednostkami publicznymi. Warto, więc
uzbroić się w cierpliwość i budować pozytywne relacje opierające się na dojrzałości
instytucjonalnej, organizacyjnej i osobowej.
9. Czy warto myśleć o projektach mieszanych – PPP i fundusze unijne w
momencie, gdy środki unijne na lata 2014-2020 są jeszcze nieznane, a te na
lata 2007-2013 już w większości rozdysponowane?
Jak wskazuje odpowiedź na pytanie dotyczące inwestycji w infrastrukturę sportoworekreacyjną nie wszystkie źródła wsparcia finansowego zostały wyczerpane. Z naszego
doświadczenia wynika, że zaproponowane przez nas w odpowiedzi mechanizmy są
pomijane, ze względu na brak doświadczeń w aplikowaniu o tego rodzaju środki. Strach
przed aplikowaniem, wpływa na mniejszą ilość wniosków (mniejsza konkurencja do
pokonania) przez co zwiększa szansę na zdobycie dotacji. Jeśli inwestycja znajduje się na
etapie planowania, warto już teraz rozpocząć przygotowania i analizy, które przydadzą
się w pozyskiwaniu potencjalnych partnerów. Po zapoznaniu się z nowymi
Rozporządzeniami dotyczącymi nowej perspektywy finansowej, mamy pewność że rola
zwrotnych instrumentów finansowych (pożyczek, gwarancji) zyska na znaczeniu.
Powodem takiego rozwiązania jest niestabilna sytuacja ekonomiczna na rynku
europejskim oraz chęć zmuszenia do nawiązywania kooperacji między sektorem
prywatnym i publicznym. Nowa perspektywa finansowa zachęcać będzie do realizacji
inwestycji w ramach PPP, dlatego rekomendujemy cierpliwość, jeśli plany inwestycyjne
nie są pilne do realizacji.
10. W jaki sposób, w przypadku projektów hybrydowych, rozwiązywane są
kwestie prawne dotyczące inwestorów prywatnych – czy zaleca się stosowanie
do przepisów prawa UE czy wyłącznie do przepisów prawa polskiego?
Projekty hybrydowe to przedsięwzięcia realizowane w formule partnerstwa publiczno –
prywatnego, które korzystają ze wsparcia funduszy Unii Europejskiej, a więc łączą
finansowanie środków publicznych, prywatnych i dotacji unijnych. System wykorzystania
środków z Funduszy Europejskich w Polsce tworzony jest w oparciu o Strategiczne
Wytyczne Wspólnoty i Narodową Strategię Spójności. Na ich podstawie tworzone są
określone programy operacyjne (np. Program Infrastruktura i Środowisko, Program
Innowacyjna Gospodarka). Opisują one kto i na co może otrzymać dotację, jakie są
zasady i tryb ubiegania się o dotację. Zgodnie z art. 28 Ustawy o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju, w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane projekty
wskazane w art.1 ust.1 tej ustawy, realizowane w formie partnerstwa publicznoprywatnego na podstawie ustawy PPP. Jeśli więc dany projekt PPP miałby skorzystać
z dofinansowania, należy sprawdzić czy cel danej inwestycji jest zgodny ze szczegółowym
opisem priorytetów danego programu oraz kto i w jaki sposób ubiegać się może o
dotację. Co do zasady w świetle obowiązujących przepisów beneficjentem danego
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
22
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
programu może być nie tylko partner publiczny ale też partner prywatny.
„Przedsiębiorca może być samodzielnym beneficjentem, może on samodzielnie i na
własną odpowiedzialność składać wnioski o dofinansowanie oraz realizować projekty na
które uzyskał dofinansowanie. Na zasadach ogólnych musi przestrzegać zapisów umowy
o dofinansowanie w szczególności procedury wydatkowania i rozliczania środków
dotacyjnych przeznaczonych na realizację projektu, w tym refundację kosztów
kwalifikowanych. Samodzielnie musi też zapewnić wkład własny i środki niezbędne na
prefinansowanie wydatków związanych z realizacją projektu.” (tak B. Korbus (red), T.
Srokosz, M. Wawrzyniak „Partnerstwo Publiczno-Prywatne”, poradnik UZP, Wyd. UZP,
Warszawa 2010, s.149,150). Oczywiście beneficjentem może być też Jednostka
Samorządu Terytorialnego.
Należy przy tym zaznaczyć, że prawo Unii Europejskiej w Polsce oraz innych państwach
członkowskich stosuje się wprost, zgodnie z obowiązującą zasadą bezpośredniego
stosowania prawa wspólnotowego. Prawo to, ma też pierwszeństwo przed ustawami
prawa krajowego. Rozporządzenia Unii Europejskiej obowiązują bezpośrednio i nie
wymagają dodatkowa transpozycji do krajowych porządków prawnych, dyrektywy zaś
wiążą co do rezultatu, a więc forma i środki implementacji do prawa krajowego zależy od
danego państwa członkowskiego. W Unii Europejskiej nie obowiązuje jeden akt prawny
regulujący PPP. Nie mniej jednak w wielu dokumentach znajdują się wytyczne
prawidłowego stosowania tej formuły. Do jednego z najważniejszych należą Wytyczne
Komisji dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, opublikowane przez
Komisję Europejską, Dyrektoriat Generalny ds. Polityki Regionalnej, w styczniu 2003 r.
Dodać można, że Rada Unii Europejskiej, 26 czerwca 2012 r. zamknęła negocjacje i
przyjęła zapisy, w kształcie zbliżonym do propozycji Polski, dotyczące PPP w formie
odrębnego rozdziału PPP w przyszłym Rozporządzeniu Ogólnym. Jego najważniejsze
elementy to: uznanie szczególnej specyfiki PPP poprzez zapewnienie prymatu przepisów
dla tego trybu nad przepisami o charakterze ogólnym, wprowadzenie do rozporządzenia
ogólnego definicji PPP, zapewnienie, że beneficjentem projektu może być podmiot
publiczny lub podmiot prywatny, zapewnienie możliwości zmiany beneficjenta w trakcie
realizacji projektu, bez uszczerbku dla przepisów dot. trwałości, uznanie
kwalifikowalności wydatków w przypadku wpłaty refundacji UE na rachunek
powierniczy, jeśli kontrakt PPP przewiduje ponoszenie przez podmiot publicznych opłat
za dostępność, rozłożonych w fazie operacyjnej projektu tj. po zakończeniu okresu
kwalifikowalności wydatków. Cały pakiet legislacyjny, w tym zapisy dotyczące PPP,
zostanie przyjęty najprawdopodobniej w drugiej połowie 2013 roku (informacja ze stron:
www.funduszeeuropuejskie.gov.pl, www.ppp.gov.pl).
11. Jakie punkty, części umowy są najbardziej newralgiczne i prowadzą do
rozwiązania umowy lub jej nie zawarcia?
Umowa zawarta pomiędzy partnerami przedsięwzięcia PPP, jest najważniejszym
dokumentem partnerstwa, regulującym wzajemne zobowiązania stron umowy. Treść
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
23
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
umowy odzwierciedla wybraną w postępowaniu ofertę oraz wcześniejsze ustalenia
zapadłe w trakcie negocjacji. Prawidłowo skonstruowana umowa zabezpiecza interesy
obu stron, ale równocześnie sprzyja sprawnej realizacji kontraktu. Zgodnie z art. 4
ustawy PPP, w zależności od trybu wyboru partnera, do umowy o partnerstwie
publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy o koncesji bądź ustawy PZP.
Przedmiotowo istotne elementy umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi,
określa art. 22 ustawy o koncesji. Natomiast do umowy PPP stosować się będą przepisy
wskazanych wyżej ustaw (ustawy o koncesji, ustawy PZP), a także inne postanowienia
ustawy PPP, w szczególności rozdział 3, oraz rozdział 4, jeśli partnerzy zamierzają do
realizacji przedsięwzięcia powołać spółkę celową. Oczywiście katalog postanowień
wskazanych w tych przepisach nie jest katalogiem wyczerpującym, strony mogą
rozszerzać umowę o inne dodatkowe postanowienia.
Odpowiadając na zadane pytanie trudno jest jednoznacznie wskazać, które
z postanowień umowy są najbardziej newralgiczne, dlatego że zależy to w dużej mierze
od specyfiki danego przedsięwzięcia. Ważne jest, żeby wszystkie istotne aspekty
współpracy partnerów znalazły się w umowie. Do niewątpliwie trudnych zagadnień
należą postanowienia: w zakresie wynagrodzenia partnera prywatnego i ewentualnych
płatności na rzecz podmiotu publicznego; warunków i zakresu odpowiedzialności stron z
tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, w szczególności kar
umownych lub obniżenia wynagrodzenia partnera prywatnego; sposobu oraz terminu
rozwiązania i wypowiedzenia umowy, w tym również zasady odpowiedzialności
odszkodowawczej za naruszenie postanowień umowy; zasad wnoszenia i rozliczania
wkładów własnych; zabezpieczeń finansowych i gwarancji. Należy jednak dodać, że
nawet uzgodnienie postanowień umowy, nie zawsze gwarantuje jej sfinalizowania.
Często bowiem doprecyzowanie zapisów umowy następuje już po wybraniu oferty.
Statystyka trzech lat obowiązywania ustawy PPP i ustawy o koncesji, wskazuje, że mniej
niż co czwarte z ogłoszonych postępowań kończyło się zawarciem umowy (tak według
danych z Biuletynu partnerstwa publiczno – prywatnego, publikacja PARP, Warszawa
2011, s.48). Zdaniem autorów Biuletynu za główny powód niepowodzeń należy uznać złe
przygotowanie projektów i brak porozumienia kontrahentów co do warunków
finansowania przedsięwzięć. Co do przyczyn rozwiązania umów, to na dzień dzisiejszy,
trudno wskazać jakąś regułę w tym zakresie, ponieważ jak do tej pory (stan do kwietnia
2012 r.) na 28 umów zawartych rozwiązano dwie. Jedna została wypowiedziana przez
gminę z powodu niewywiązywania się przez partnera prywatnego z warunków umowy
(gmina Łazy), druga zaś został rozwiązana za porozumieniem stron z uwagi na zmianie
koncepcji gminy odnośnie formuły funkcjonowania przedsięwzięcia, która była efektem
protestów społecznych (gmina Skąpe) – (tak według danych zawartych w artykule A.
Jędrzejwskiego, Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, kwiecień 2012, Obraz rynku
PPP w Polsce po 3 latach obowiązywania ustaw, FORUM PPP 2 (19)2012).
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
24
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
12. Jakie są różnice w kwestii opodatkowania partnerów podatkiem od towarów i
usług (VAT) pomiędzy umową zawartą na podstawie ustawy o koncesji i
ustawy o PPP?
Zasadniczo nie ma różnić w kwestii opodatkowania partnerów. Koncesja jest
praktycznym przykładem partnerstwa publiczno-prywatnego, często jest nazywana
„małym PPP”. Różnice między tymi dwiema formami szukać należy w sposobie
wynagradzania partnera prywatnego a nie w kwestii opodatkowania. W ramach PPP
podmiot publiczny może nawet w całości pokrywać koszty ponoszone przez
przedsiębiorcę. W przypadku koncesji, jako rekompensatę poniesionych kosztów
możemy traktować prawo do korzystania z obiektu (lub usług). Pryz takim rozwiązaniu
po stronie koncesjonariusza pozostaje w przeważającej części ryzyko ekonomiczne
przedsięwzięcia.
13. W jakich sytuacjach można mówić o – nie budującej żadnych wątpliwości –
wymuszalności stosowania ustawy o PPP?
Wymóg konieczności stosowania ustawy PPP, tzw. „wymuszalność stosowania”,
wprowadzony został przez ustawodawcę celem zapewnienia jednolitości „sytemu”
partnerstwa publiczno-prywatnego i zagwarantowania stosowania do wszystkich umów
„typu PPP” zasad przejrzystości, i konkurencyjności, w celu zapewnienia równego
dostępu do kontraktu potencjalnym partnerom przedsięwzięcia. Na gruncie formalnym
wymóg ten prowadzi do obowiązku stosowania przez partnera publicznego procedury
wyboru partnera prywatnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz.759 j.t. z późn. zm.) lub
ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi (art. 4 ust.1 i ust.2 ustawy PPP). W
przypadku zaś gdy żadna z tych ustaw nie znajdzie zastosowania, wyboru partnera
należy dokonać w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz
przestrzegają zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy
odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP (art. 4 ust.3 ustawy PPP).
Obowiązek stosowania ustawy PPP pojawia się zawsze wtedy, gdy będziemy mieli do
czynienia z przedsięwzięciem mającym cechy kontraktu PPP, to znaczy wtedy gdy jego
przedmiotem będzie wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk
pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym, gdzie partner prywatny
zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz do poniesienia w
całości albo w części wydatków na jego realizację, zaś partner publiczny zobowiązuje się
do współpracy w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego (art.1 ust.2 oraz
art.7 ust.1 ustawy PPP). Istotnym jest również, że w tego rodzaju przedsięwzięciach, w
okresie trwania partnerstwa, obowiązek zarządzania publicznym składnikiem
majątkowym ciążyć będzie na partnerze prywatnym.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
25
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Wobec powyższego, realizacja przedsięwzięcia odpowiadającego przywołanej wyżej
definicji ustawowej partnerstwa publiczno-prywatnego zawsze będzie podlegać
reżimowi ustawy PPP.
Wymóg stosowania ustawy PPP wymusza ponadto ustalenie, które podmioty publiczne
są do tego zobowiązane. Ustawa nie zawiera katalogu zamkniętego podmiotów
publicznych na których ciąży taki obowiązek, wskazuje jednak na poszczególne ich
kategorie (art.2 pkt.1 ustawy PPP). Będą to jednostki sektora finansów publicznych w
rozumieniu przepisów o finansach publicznych (patrz. art.9 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz inne
tzw. podmioty prawa publicznego utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb
o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego,
jeżeli spełniają przesłanki wskazane w przywołanym przepisie. W praktyce w tej kategorii
mieścić się będą także spółki komunalne i jednoosobowe spółki Skarbu Państwa.
Podmiotem publicznym mogą być także związki podmiotów wskazanych powyżej.
W praktyce stosowania ustawy PPP pojawiają się jednak nadal pewne wątpliwości, w
szczególności w zakresie tworzenia spółek z kapitałem mieszanym (których możliwość
tworzenia na gruncie ustawy PPP przewiduje art. 14) w kontekście ustawy o gospodarce
komunalnej. W myśl art. 3 ustawy o gosp. kom., jednostki samorządu terytorialnego
(dalej: JST) w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki
komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym
nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach
publicznych, partnerstwie publiczno-prywatnym, koncesji na roboty budowlane i usługi
lub ustawy Prawo zamówień publicznych, a także przepisów ustawy o działalności
pożytku publicznego, o wolontariacie, publicznym transporcie zbiorowym albo na
zasadach ogólnych.
W sposób wyraźny widać więc, że JST mogą ale nie muszą powierzyć wykonywanie
zadań z zakresu gospodarki komunalnej w oparciu o ustawę PPP. Nie będą do tego
zobligowane zawsze wtedy gdy charakter współpracy podmiotu prywatnego z
podmiotem publicznym nie będzie za tym przemawiał, to jest w sytuacji gdy współpraca
stron realizowanego zadania nie będzie mieścić się w definicji partnerstwa publicznoprywatnego wskazanej w ustawie o PPP (opisanej powyżej). W takiej sytuacji podmiot
publiczny może skorzystać z innych form współpracy wskazanych w ustawie o gosp.
kom. Zobowiązany będzie jednak w dalszym ciągu do zachowania otwartego i
konkurencyjnego trybu wyboru wykonawcy, tj. ustawy PZP, ustawy o koncesji lub zasad
wskazanych w art.4 ust.3 ustawy PPP).
Dodać należy, że wymuszalność stosowania ustawy PPP zabezpieczona została sankcjami
za naruszenie procedur wyboru partnera prywatnego, przewidzianymi w ustawie o
naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
Podsumowując, powierzenie realizacji zadań publicznych podmiotowi prywatnemu
może odbywać się w różnych formach. Jednak jeśli relacje stron opierać się będą na
podziale ryzyk - gdzie większość ryzyk ciążyć będzie na partnerze prywatnym, a
dodatkowo jeszcze powierzony mu będzie do zarządzania publiczny składnik majątkowy,
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
26
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
to do danego przedsięwzięcia właściwe będzie zastosowanie ustawy PPP, w połączeniu z
ustawą o koncesji na roboty budowlane i usługi lub Prawa Zamówień Publicznych (w
zależności od formy wynagrodzenia partnera prywatnego).
14. Czy zasadnym jest przygotowywanie dokumentacji technicznej (budowlanej)
dotyczącej planowanych inwestycji bezpośrednio przez gminę czy też
korzystniejszym jest oddanie całości prac (tj. przygotowanie dokumentacji oraz
późniejsze prace budowlano-remontowe) wybranemu w postępowaniu
partnerowi prywatnemu?
W ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym z 28 lipca 2005 roku (Dz. U. z 2005 Nr.
169, poz. 1420 z późn. zm.), dziś już nie obwiązującej, ustawodawca nakładał na podmiot
publiczny obowiązek by przed podjęciem decyzji o realizacji określonego przedsięwzięcia
w formule partnerstwa publiczno-prywatnego sporządzał analizę przedsięwzięcia w celu
określenia jego efektywności oraz zagrożeń związanych z jego realizacją w takiej
formule, a w szczególności by badał projekt w zakresie ryzyk związanych z jego
realizacją, z uwzględnieniem różnych sposobów ich podziału między podmiot publiczny i
partnera prywatnego oraz wpływu danego projektu na poziom długu publicznego i
deficytu sektora finansów publicznych. W obecnie obowiązującej ustawie PPP brak jest
takiego obowiązku, co nie oznacza, że szczegółowa analiza nie powinna być
przeprowadzona. Praktyka bowiem wykazuje, że dopiero zdefiniowanie konkretnych
ryzyk istniejących w danym projekcie, ocena ich wagi i prawdopodobieństwa
wystąpienia pozwala na ich właściwą alokację i odpowiednie ukształtowanie danego
przedsięwzięcie. Przeprowadzone analizy (techniczne, finansowe, prawne) pozwalają
odpowiedzieć na szereg istotnych dla projektu kwestii, takich jak np. zadane wyżej
pytanie. Istotą PPP ma być bowiem podział ryzyk pomiędzy partnerów w taki sposób by
zajmowała się nim strona, która potrafi lepiej je kontrolować oraz zapobiegać skutkom
ich wystąpienia, zwiększając tym samym efektywność działań i sprzyjając sukcesowi
całego przedsięwzięcia.
By odpowiedzieć na pytanie, która strona winna przygotowywać dokumentacje
techniczną, należy więc zdefiniować ryzyka mogące się pojawić w danym projekcie, na
przykład: ryzyko projektowe i budowlane, w tym ryzyko błędnych założeń projektowych,
niedostosowania projektu do założeń przedsięwzięcia, nieadekwatnych rozwiązań
projektowych, żądania wprowadzania zmian przez stronę publiczna, niewłaściwych
technologii czy też ryzyko operacyjne, to jest ryzyko mogących się pojawić w przyszłości
efektów błędnej dokumentacji projektowej. Po zdefiniowaniu ryzyk określa się ich wagę,
prawdopodobieństwo wystąpienia a następnie decyduje, która strona powinna ponieść
dane ryzyko i w jaki sposób można zabezpieczyć się przed ich wystąpieniem lub
zminimalizować ich skutki (np. wprowadzając odpowiednie zapisy w umowie co do
konieczności konsultacji i uzyskania akceptacji dokumentacji projektowej podmiotu
publicznego przed złożeniem wniosku o pozwolenia na budowę, kary umowne za
opóźnienia, etc.).
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
27
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Cechą charakterystyczną PPP jest oczekiwanie podmiotu publicznego co do zaspokojenia
konkretnych potrzeb, jednak bez przesądzania ostatecznych rozwiązań technicznych,
dlatego w praktyce najczęściej sporządzenie dokumentacji budowlanej (projektu
budowlanego, projektu wykonawczego) powierza się podmiotowi prywatnemu,
określając jedynie techniczne warunki brzegowe.
Pomimo powyższego, bez analizy konkretnego projektu, nie można jednoznacznie
opowiedzieć się za twierdzeniem, że w każdym przypadku oddanie całości prac
związanych z przygotowanie dokumentacji technicznej partnerowi prywatnemu będzie
korzystniejsze. Nie można bowiem wykluczyć, że w świetle danego przedsięwzięcia
przenoszenie tego obowiązku na partnera prywatnego będzie zbędne (np. dokumentacja
jest już sporządzona, projekt nie jest skomplikowany) albo prowadzić będzie do mniej
efektywnego wykorzystania współpracy stron (np. generować dodatkowe zbędne
koszty).
15. Czy w przypadku przygotowania dokumentacji poniesienie przez stronę
publiczną koszty dokumentacji, a w szczególności koszty wynikające z
potencjalnych błędów, które może ona zawierać, mogą skutkować
przesunięciem ryzyka budowy z partnera prywatnego na publicznego? Jak
należy rozumieć w takim wypadku wytyczne Eurostatu, które mówią
o przeniesieniu ryzyka budowy na partnera prywatnego aby umowa PPP nie
miała wpływu na dług publiczny? Czy mowa tu o całym ryzyku budowy czy o
zdecydowanej większości?
Zgodnie z komunikatem prasowym (dostępny na:www.ppp.gov.pl), Eurostat - Urząd
Statystyczny Unii Europejskiej, podjął decyzje odnośnie sposobu rejestracji w
rachunkach narodowych kontraktów zawieranych przez jednostki sektora instytucji
rządowych i samorządowych w ramach partnerstwa spoza sektora (Decyzja nr 18/2004 z
dnia 11 lutego 2004 roku). Eurostat zaleca, by aktywa zaangażowane w partnerstwo
publiczno prywatne, klasyfikowane były jako aktywa spoza sektora instytucji rządowych
i samorządowych, to jest jako pozostające poza bilansem rachunków narodowych, w
sytuacji gdy spełnione są dwa następujące warunki: 1) partner prywatny ponosi ryzyko
konstrukcje (budowy) i 2) partner prywatny ponosi dodatkowo przynajmniej jedno z
dwóch ryzyk: ryzyko dostępności lub ryzyko popytu. Jeżeli ryzyko konstrukcyjne
ponoszone jest przez sektor instytucji rządowy i samorządowy lub jeśli partner prywatny
ponosi tylko ryzyko budowy i żadnego z pozostałych, aktywa klasyfikowane będą jako
aktywa tego sektora. Będzie to miało istotny wpływ na finanse sektora publicznego, w
tym zarówno dla deficytu, jak i długu publicznego.
Eurostat wskazuje, czym jest analiza ryzyk w partnerstwie publiczno-prywatnym.
Zauważa, że w tego typu umowach mamy do czynienia z wieloma zagrożeniami,
dodatkowo używane sformułowanie „ryzyko” może być rozumiane różnie, dlatego też
Eurostat dla celów decyzji wybrał trzy główne kategorie „rodzajowe” ryzyk. Stąd
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
28
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
„ponoszenie ryzka” przez jedną ze stron oznacza będzie, że strona ta ponosi jego
większość część.
Jedną ze wskazanych przez Eurostat kategorii jest "ryzyko konstrukcyjne (budowy)"
obejmujące zwłaszcza zdarzenia takie jak opóźnienia w dostawie i nieprzestrzeganie
określonych standardów, powodujące znaczące dodatkowe koszty, związane z wadami
technicznymi i negatywnymi zdarzeniami zewnętrznymi. Obowiązek partnera
publicznego do rozpoczęcia regularnych płatności na rzecz partnera prywatnego, nie
biorąc pod uwagę rzeczywistego stanu dostarczanych aktywów (takich jak poziom czy
zaawansowanie budowy), będzie dowodem na to, że to partner publiczny ponosi
większość ryzyka budowy.
Eurostat wskazuje również, że w niektórych przypadkach, analiza ryzyk może nie dać
jasnej odpowiedzi kto ponosi większość ryzyka (na przykład, jeżeli co najmniej dwie
kategorie ryzyk można oszacować jako symetryczne lub podział ryzyka opiera się o
niepewne hipotezy). W tych przypadkach, należy wziąć pod uwagę dodatkowe elementy
umowy o partnerstwie. Odpowiednimi kryteriami uzupełniającymi mogą być: analiza
charakteru partnerów (zwłaszcza w szczególnych przypadkach, gdy partnerem jest
spółka publiczna), znaczenie finansowania przez sektor instytucji rządowych i
samorządowych dla projektu, skutek gwarancji tego sektora lub postanowień umowy
odnoszących się do ostatecznego podziału majątku. Jeżeli aktywa pozostają własnością
partnera prywatnego na koniec projektu i jeśli nadal mają znaczącą wartość
ekonomiczną, to aktywa te nie powinny być klasyfikowane jako należące do sektora
publicznego, nawet jeśli umowa przewiduje prawo zakupu tych aktywów przez podmiot
publiczny za cenę odpowiadającą ich aktualnej wartości rynkowej. Z drugiej strony, jeśli
partner publiczny ma obowiązek nabycia aktywów z chwilą zakończenia umowy po cenie
ustalonej (w momencie podpisywania umowy), która nie odzwierciedla wartości
ekonomicznej aktywów w danym momencie, lub zapłacił za prawo do nabycia aktywów
poprzez regularne płatności, które były wyższe niż gdyby to prawa nie istniało, to może
to być powód do rejestracji aktywów po stronie sektora.
Wskazówek co do oceny ryzyka ponoszonych przez partnerów można szukać również w
ESA95 (European System of Accounts). Na stronach portalu www.ppp.gov.pl można
znaleźć przygotowane przez Główny Urząd Statystyczny tłumaczenie robocze dwóch
rozdziałów znowelizowanego w marcu 2012 r. „Podręcznika deficytu i długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych. Implementacja ESA95”.
W przywołanym wyżej dokumencie, w odniesieniu do ryzyka konstrukcyjnego (budowy),
można znaleźć wskazówkę: „…Znaczenie różnych komponentu tego ryzyka może zostać
oszacowane poprzez kwotę, którą każdy partner byłby zobligowany zapłacić w
przypadku, gdyby wystąpiła konkretna wada. Ryzyko to może być dość istotne, gdy
aktywa wymagają szeroko zakrojonych prac badawczych i rozwojowych lub innowacji
technicznych. Może ono być natomiast bardziej ograniczone w przypadku obiektów
konwencjonalnych. Ważnym jest, aby sektor instytucji rządowych i samorządowych nie
był zobligowany do dokonywania płatność za jakiekolwiek zdarzenie wynikające z
zaniedbań w zakresie zarządzania w fazie konstrukcyjnej spowodowanych przez
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
29
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
partnera, jako dostawcy bezpośredniego lub jako koordynatora/nadzorcy…”, „…ponadto
partner nie powinien ponosić odpowiedzialności w przypadku działań sektora takich, jak
zmiana specyfikacji w trakcie budowy lub zmiana pewnych wymagań w zakresie
standardów. Szczególnym przypadkiem do rozważenia jest otrzymanie przez partnera
istniejącego aktywa sektora jako niezbędnej części projektu (jako element lub do
istotnego ulepszenia). Ryzyko konstrukcyjne stosuje sie jedynie do nowych wydatków
inwestycyjnych za które odpowiada partner, niezależnie od warunków, w jakich aktywa
zostało przekazane.” (Roz.VI.5.4.2 pkt.80 i 81 podręcznika).
Podsumowując, dodatkowe koszty wynikające z potencjalnych błędów dostarczonej
przez partnera publicznego dokumentacji, mogą powodować przesunięcie ryzyka
budowy na podmiot publiczny, jeśli to partner publiczny byłyby zobligowany zapłacić za
konkretną wadę lub brak w dokumentacji. Konstruując umowę w odpowiedni sposób
można jednak uniknąć takiego skutku lub zminimalizować prawdopodobieństwo jego
wystąpienia, np. poprzez wprowadzenie postanowień nakładający na partnera
prywatnego obowiązek weryfikacji poprawności przekazywanej przez partnera
publicznego dokumentacji. Odnośnie zaś rozumienia wytycznych Eurostatu, co do
wpływu przedsięwzięcia na dług publiczny, to w świetle powyższych rozważań, należy
stwierdzić, że chodzi o zdecydowaną większość ryzyka budowy oraz zdecydowaną
większości ryzyka popytu lub ryzyka dostępności, dlatego też analiza ryzyk ponoszonych
przez każdą ze stron przed wdrożeniem danego przedsięwzięcia musi uwzględniać
ocenę, która ze stron ponosi główną cześć ryzyka w ramach każdej z wskazanych przez
Eurostat kategorii.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
30
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Odpowiedzi na poniższe pytania udzieliła:
Dominika Nowosińska – doradca techniczny
z Mott MacDonald
1. Jaka jest rola doradcy przy przedsięwzięciu PPP?
PPP to przedsięwzięcia kompleksowe, gdzie zagadnienia prawne, finansowe,
ekonomiczne oraz techniczne się wzajemnie się przenikają. Aby kompleksowo zrozumieć
ryzyka zawarte w projekcie oraz jego atrakcyjność inwestycyjną konieczna jest jego
ocena w każdej z tych płaszczyzn. Potencjalni inwestorzy jak również instytucje i
organizacje finansujące wymagają niezależnego potwierdzenia atrakcyjności
inwestycyjnej planowanego przedsięwzięcia.
Niemniej istotne jest bezpieczeństwo prawne jednostki zamawiającej publiczne
zawierając długoterminowe umowy i wydatkując środki publiczne na tak kompleksowe
przedsięwzięcia, powinny mieć pewność, że umowy w formule PPP przyniosą korzyść
publiczną w całym okresie trwania projektu.
Przy planowaniu przedsięwzięcia warto zwrócić uwagę na doświadczenie i kompetencje
zespołu jednostki samorządowej. Doradcy powinni uzupełniać wiedzę i doświadczenia
podmiotu publicznego.
W przypadku doradcy technicznego warto wspomnieć również o konieczności
posiadania kompetencji techniczno-ekonomicznych, które pomogą w osiągnięciu
warunków koniecznych do uzyskania zamknięcia finansowego projektu, czego nie będzie
można uzyskać w przypadku posiadania tylko doświadczenia czysto technicznego.
Niepowodzenia projektów typu PPP często wynikają z braku zrozumienia oddziaływań
mikro oraz makroekonomicznych na proponowane rozwiązanie techniczne.
2. Na co szczególnie należy zwrócić uwagę przy konstruowaniu dokumentów
przetargowych na inwestycję w formule PPP?
Najważniejszym zagadnieniem, na które należy zwrócić uwagę przy konstruowaniu
struktury PPP oraz dokumentacji przetargowej, to oferowany podział ryzyk oraz jakość
przygotowanej dokumentacji przetargowej, w tym samej umowy PPP. Warto pamiętać,
że przy realizacji projektów PPP podmiot publiczny może skorzystać z trybu dialogu
konkurencyjnego, a więc skorzystać z doświadczeń sektora prywatnego przy opisywaniu
przedmiotu zamówienia, co może być kluczowe przy realizacji trudnych inwestycji, w
realizacji których sektor publiczny nie posiada doświadczenia.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
31
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Podział ryzyka jest jednym z najważniejszych elementów, ze względu na fakt, że
współpraca w ramach PPP dotyczy przedsięwzięć wieloletnich, finansowanych z budżetu
podmiotów publicznych, a podział ryzyka jest kluczowym elementem oceny
przedsięwzięcia PPP do długu publicznego zgodnie z przepisami ustawy o finansach
publicznych i reguł EUROSTAT. Odpowiedni podział ryzyka ma wpływ na ocenę
atrakcyjności inwestycji dla podmiotu prywatnego oraz uzyskania finansowania przez
banki.
Dokumentacja techniczna, która tworzy podwaliny przedsięwzięcia powinna skupiać się
na zdefiniowaniu wyników, jakich oczekuje zamawiający od partnera prywatnego, a nie
stworzeniu projektu budowlanego, który wykonawca ma po prostu zbudować i
eksploatować. Dokumentacja (w tym umowa w formule PPP) powinna określać w
sposób precyzyjny obowiązki poszczególnych stron, w tym w szczególności wymagania
techniczne dla przyszłej inwestycji, zasady wynagrodzenia i obowiązki związane z
późniejszą sprawozdawczością i monitoringiem. Jakość tych dokumentów jest bardzo
ważna, gdyż zabezpiecza interesy zaangażowanych stron, w tym instytucji finansującej.
Warto pamiętać, że w przeciwieństwie do zwykłego zamówienia publicznego, to partner
prywatny będzie zapewniał finansowanie projektu.
Dobrze skonstruowane PPP daje partnerowi prywatnemu możliwość dostosowania
rozwiązań technicznych do celów zdefiniowanych przez zleceniodawcę. Znaczy to, że
ryzyko projektowe (zaprojektuj i wybuduj) oraz eksploatacyjne spoczywa w rękach
podmiotu prywatnego. To z kolei oznacza, że cena zaproponowana przez partnera
prywatnego obejmuje całość nakładów inwestycyjnych, kosztów eksploatacyjnych oraz
zysk partnera prywatnego rozłożone na cały okres trwania umowy w formule PPP. W
konsekwencji, parter prywatny ponosi koszty zmian wynikające z nieprawidłowości w
dokumentacji projektowej.
Dodatkowo należy zauważyć, że ze względu na fakt, iż jedną z podstawowych zasad PPP
jest to, że zapłata wynagrodzenia następuje dopiero po oddaniu obiektu do
użytkowania, partner prywatny posiada dodatkową motywację do zakończenia robót w
terminie.
3. Jak skonstruować dokumentację postępowania, by przewidywała ona
możliwość dokonania zmian w zawartej na jej podstawie umowie, na jakie
zmiany można pozwolić, jak je określić?
Praktyka w Polsce i za granicami pokazuje, że przy konstruowaniu projektów
długoterminowych należy pamiętać o tym, iż:
- cena zaproponowana przez partnera jest pochodną ryzyk przez niego podejmowanych,
- za każdą zmianę w zakresie przedsięwzięcia podmiot publiczny będzie musiał zapłacić.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
32
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Oznacza, to, że największe prawdopodobieństwo sukcesu finansowo-ekonomicznego
mają proste projekty, dla których da się jasno i precyzyjnie zdefiniować cele już w
początkowych fazach przedsięwzięcia. Innymi słowowy, im większa możliwość zmian
wpisana jest w dokumentację, tym droższy staje się projekt, jako że każda zmiana wiąże
się ze zmianą profilu podziału ryzyka.
Długoterminowe umowy powinny zawierać możliwości dostosowania umowy do
zmieniających się okoliczności, zwłaszcza jeśli okres współpracy stron obejmuje
kilkanaście lat (np. 25). Ze względu na ograniczenia prawne (np. związane z wyborem
partnera prywatnego w trybie ustawy prawo zamówień publicznych), należy pamiętać,
żeby strony już w dokumentacji przetargowej (np. w umowie PPP) określiły przypadki
istotnych zmian oraz określiły warunki ich wprowadzenia.
4. Czy można zrealizować w PPP inwestycje polegającą na budowie domu
kultury?
Właściwie każde zadanie publiczne może być podmiotem przedsięwzięcia realizowanego
w formule PPP. W tym przypadku, celem przedsięwzięcia byłaby budowa oraz
utrzymanie domu kultury. Należy pamiętać, że warunkiem każdego PPP jest element
eksploatacji (utrzymania) składnika majątkowego związanego z PPP. Trzeba rozważyć czy
sektor publiczny będzie w stanie pokryć opłaty za dostępność w całym okresie trwania
umowy PPP. Opłata za dostępność będzie odzwierciedlała koszty budowy, koszty
kapitału oraz koszty eksploatacji i utrzymania infrastruktury jak również koszty ryzyk,
które partner prywatny będzie musiał ponieść.
5. Z jakimi trudnościami należy się liczyć myśląc o przedsięwzięciu w PPP
finansowanym ze środków unijnych? Jakie kwestie trzeba rozważyć zanim
podejmie się decyzję o konstruowaniu dokumentacji przetargowej?
Projekt hybrydowy (PPP współfinansowany ze środków unijnych) musi spełnić
wymagania proceduralne specyficzne dla projektów PPP, jak również wymagania
projektów współfinansowanych przez UE. Analizy specjalistyczne (prawne, finansowe,
techniczno-ekonomiczne, ryzyka, itp.) oraz analizy opcji w zasadzie się nie zmieniają.
Długoterminowość projektów PPP ma jednak wpływ na konieczność monitorowania
założeń projektowych w celu zrozumienia ich wpływu na wyliczoną lukę finansową
(zobacz pytanie 11).
6. Jak rozłożyć ryzyko budowy i dostępności, by inwestycja nie została zaliczona
do długu publicznego?
Zgodnie z zasadami EUROSTAT, aby transakcja PPP była neutralna dla długu publicznego,
należy pamiętać o prawidłowym podziale ryzyka w transakcji. Podstawowa zasada jest
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
33
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
taka, że ryzyko budowy oraz ryzyko dostępności lub popytu zawsze powinno być
przeniesione na partnera prywatnego. Do podmiotu publicznego należy takie
przygotowanie i negocjowanie warunków umowy, a także ostateczna umowa czy
transakcja taka będzie klasyfikowana jako zobowiązanie dłużne. Dlatego należy
pamiętać, ąby np. wynagrodzenie Partnera Prywatnego zostało powiązane z jakością i
standardem świadczonej usługi, aby kary umowne (pomniejszenia wynagrodzenia) były
proporcjonalne do skali naruszeń, a także aby zapłata wynagrodzenia została powiązana
z rozpoczęciem okresu eksploatacji.
7. Czy doradca techniczny może pomagać w nadzorowaniu i monitorowaniu
procesu budowy?
W projektach typu PPP nadzorowanie i monitorowanie budowy w rozumieniu prawa
budowlanego oraz dobrych praktyk jest odpowiedzialnością przypisaną partnerowi
prywatnemu. Natomiast leży w interesie podmiotu publicznego, jak i banków
finansujących projekt, aby zapewnić niezależny monitoring, certyfikacje lub niezależny
audyt techniczny, który ma na celu sprawdzenie wyrywkowe partnera prywatnego w
celu potwierdzenia należytego wykonania projektu budowlanego, zgodnego z
harmonogramem oraz spełniania standardów świadczonych usług. Praktyka
międzynarodowa pozwala na sprecyzowanie metodologii oraz częstotliwości takiego
monitoringu.
8. Jakie kryteria brane są pod uwagę przy ocenie technicznych aspektów
złożonych ofert?
Kryteria oceny tworzone są w fazie koncepcji projektu i zależą od indywidualnych
wymagań technicznych projektu. Dokładne sprecyzowanie i właściwe zakomunikowanie
tych wymagań partnerowi prywatnemu w trakcie trwania postępowania są istotne i
przyczyniają się do przyszłego sukcesu przedsięwzięcia w formule PPP.
Należy tez pamiętać, że cena nie może być jedynym kryterium oceny ofert w PPP
(kryterium tym jest bowiem bilans wynagrodzenia i innych, poza cenowych kryteriów,
które mogą dotyczyć także aspektów technicznych czy technologicznych). Podmiot
publiczny powinien mieć możliwość analizy i oceny proponowanej ceny z
uwzględnieniem potencjalnych ryzyk dla podmiotu publicznego (każde ryzyko wiąże się
ze wzrostem ceny). Należy pamiętać, że wskazane kryteria powinny być obiektywne.
9. Jakie kryteria przyjmują doradcy przy ocenie inwestora? Co w szczególności
biorą pod uwagę?
W pierwszej fazie kwalifikacji watro zwrócić uwagę na wielkość i potencjał firmy
wykonawczej (partnera prywatnego) – zadaje się tutaj pytania np. nt. jej sytuacji
finansowej, ekonomicznej możliwości udzielenia gwarancji spółki matki. Trzeba
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
34
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
pamiętać, że dla realizacji kompleksowego przedsięwzięcia typu PPP firmy często łączą
się w konsorcja czy też powołują do realizacji spółki celowe. Warto zatem zrozumieć jaki
wkład inwestycyjny oraz pozycję finansową ma każdy z parterów w konsorcjum czy też
właściciele spółki celowej.
Niemniej istotne jest doświadczenia przy realizacji podobnych projektów (budowlane czy
związane z eksploatacją), wybór partnera prywatnego z odpowiednim doświadczeniem
pozwoli podmiotom publicznym zwiększyć efekt prowadzonych negocjacji, czy
skorzystać z wiedzy i doświadczeń sektora prywatnego w konstrukcji przedmiotu
zamówienia, na co pozwala prowadzony dialog konkurencyjny (może dotyczyć także
aspektów technicznych udzielanego zamówienia).
10. Jak uprościć procedury realizacji przedsięwzięcia tak, by zachęcić partnera
prywatnego do jego realizacji?
Faza planowania projektu powinna być poświęcona planowaniu zarządzania całym
przedsięwzięciem. Ważne będzie na tym etapie dookreślenie procedur decyzyjnych i
zaangażowania stron podmiotu publicznego w proces tworzenia założeń PPP. Jakość
dokumentacji przetargowej wpływa na ułatwienie procedur przetargowych, które muszą
być realizowane zgodnie z obowiązującym prawem.
11. Ile maksymalnie wydatków projektowych może pokryć dotacja unijna w
projekcie PPP? Czy resztę kwoty musi pokryć podmiot publiczny?
W chwili obecnej trwają prace odnośnie docelowego sposobu rozliczenia dotacji w
projektach PPP. Dotacja unijna w projekcie hybrydowym PPP może pokryć max do 85%
luki finansowej, wyliczonej jako różnicę w zapotrzebowaniu kapitałowym a przychodami
JST na ten sam cel.
12. Na co zwrócić uwagę przy wyborze inwestora/partnera prywatnego (które z
warunków udziału w postępowaniu, wymagań od wykonawcy są najbardziej
wymierne)?
W pierwszej fazie kwalifikacji watro zwrócić uwagę na potencjał i doświadczenie firmy
wykonawczej.
Kryteria oceny ofert tworzone są w fazie koncepcji projektu i zależą od indywidualnych
wymagań technicznych/ finansowych i prawnych projektu. Dokładne sprecyzowanie i
komunikacja tych wymagań do partnera prywatnego w trakcie trwania przetargu są
ogromnie istotne i przyczyniają się do przyszłego sukcesu przedsięwzięcia PPP.
Należy też pamiętać, że cena nie powinna być najważniejszym kryterium. Zamawiający
powinien mieć możliwość analizy proponowanej ceny z uwzględnieniem potencjalnych
ryzyk dla podmiotu publicznego (każde ryzyko wiąże się ze wzrostem ceny).
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
35
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
13. Analiza opłacalności kosztów przedsięwzięcia wykazuje, że zarządzanie
parkingiem jest przedsięwzięciem mało opłacalnym dla strony prywatnej. Jakie
warunki może zapewnić potencjalnemu inwestorowi gmina, by uatrakcyjnić
ofertę?
Gmina powinna rozważyć opłatę za dostępność jako wynagrodzenie dla partnera
prywatnego. Warto pamiętać o długoterminowej naturze takiego zobowiązania.
14. Jak uniknąć ryzyka wejścia w dług publiczny w PPP?
Kwestia oceny kwalifikacji do długu publicznego jest zagadnieniem skomplikowanym,
zwłaszcza że w polskiej praktyce nie istnieją wzorce czy wytyczne żadnych instytucji
odpowiedzialnych za kwestie finansowe w tym zakresie. Każdy zamawiający powinien
mieć świadomość nie tylko, co do przepisów prawa, ale przede wszystkim tzw.
miękkiego prawa (np. wytyczne EUROSTAT z 2012 r., publikacje branżowe (np.
publikacje EPEC).
Analiza podziału ryzyk powinna nastąpić na etapie koncepcyjnym projektu (np. żeby
ocenić, czy ew. kwalifikacja zobowiązań z umowy PPP do długu jednostki zamawiającej
jest warunkiem uniemożliwiającym realizację PPP, czy dla danego zamawiającego jest
akceptowalna). Po odpowiedzi na to pytanie, należy pamiętać o odpowiednim
ukształtowaniu warunków współpracy (np. poprzez odpowiednie zapisy umowy PPP).
Warto wykorzystać dialog konkurencyjny, aby omówić z Partnerami prywatnymi czy
warunki, które pozwolą na neutralność transakcji pod względem np. kryteriów
EUROSTAT – są akceptowalne dla partnerów prywatnych i instytucji finansujących.
Nie bez znaczenia mogą być także konsultacje z właściwymi regionalnymi izbami
obrachunkowymi (w przypadku jednostek samorządu terytorialnego) lub z Głównym
Urzędem Statystycznym.
15. Jakie różnice w sposobie szacowania opłacalności przedsięwzięcia występują
po stronie publicznej i po stronie prywatnej? Co powinien wziąć pod uwagę
samorząd przygotowując projekt przedsięwzięcia PPP, aby zainteresować
potencjalnych partnerów prywatnych?
Sektor publiczny zwraca uwagę na to, w jaki sposób dane przedsięwzięcie zrealizuje
zadanie publiczne, które JST chce realizować z udziałem partnera PPP. W praktyce
międzynarodowej do tego celu używa się modelu finansowo- ekonomicznego zwanego
‘public sektor comparator’. Model ten analizuje koszty oraz podział ryzyk poniesionych
przez strony przedsięwzięcia i porównuje z kosztami i ryzykiem ponoszonym w
przypadku realizacji tego samego przedsięwzięcia w sposób tradycyjny.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
36
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Sektor prywatny szacuje wartość ryzyka, jakie będzie musiał na siebie wziąć i ocenia czy
jest ono do zaakceptowania oraz kalkuluje swój zysk i prawdopodobieństwo osiągnięcia
tego zysku.
Rzetelne i wiarygodne wyliczenia np. opłaty za dostępność, będące jedną z metod
potwierdzenia atrakcyjności przedsięwzięcia są jednym z najistotniejszych wskaźników
atrakcyjności przedsięwzięcia. Doradca techniczny jest tutaj przydatny do weryfikacji
takich obliczeń w świetle warunków techniczno-ekonomicznych charakterystycznych dla
indywidualnego projektu. Dobry zespół doradczy często daje inwestorom pewność, iż
kalkulacje ryzyka, opłat, itp. zostały wykonane rzetelnie i w oparciu o dobrą praktykę,
czyniąc inwestycję bardziej atrakcyjną.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
37
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
PARTNERZY MERYTORYCZNI AKCJI:
PNO
Centrum PPP
Mott MacDonald
PNO jest największą europejską
firmą doradztwa dotacyjnego i
jest obecna na rynku europejskim
od ponad 28 lat. Jesteśmy
zorientowaną na rezultaty firmą
konsultingową, specjalizującą się
w pozyskiwaniu środków z
funduszy europejskich, krajowych
i regionalnych. PNO działa w całej
UE. W ramach naszej sieci biur
pracuje ok 400 specjalistów w
biurach własnych i
stowarzyszonych. Zarządzamy
całym procesem pozyskiwania
funduszy, wspierając naszych
Klientów na każdym etapie tego
procesu.
Centrum Partnerstwa PublicznoPrywatnego jest niezależną
instytucją obywatelską. Celem
Centrum PPP jest przełamanie
marazmu, jaki panuje w Polsce w
zakresie inwestycji publicznoprywatnych m.in. poprzez
popularyzacje wiedzy o metodach
stosowania PPP, tworzenie
warunków skracających czas
przygotowywania projektów,
opracowywanie standardów umów
i procedur, promocje idei i
konkretnej wiedzy na ten temat,
zbieranie i upowszechnianie
doświadczeń z tych krajów, gdzie
PPP rozwija się bez przeszkód.
Mott MacDonald jest światowym
liderem w zakresie usług
doradczych w dziedzinie inżynierii
oraz PPP, z silną obecnością i
dobrym zrozumieniem lokalnego
rynku w Polsce. Jesteśmy doradcą
technicznym w pierwszym
projekcie hybrydowym PPP w
Polsce. Posiadamy szeroki zakres
usług doradczych na
międzynarodowym rynku PPP,
świadczonych dla sektora
publicznego i prywatnego.
Dostęp do światowej klasy
specjalistów pozwala nam na
holistycznie podejście do
projektów z uwzględnieniem
indywidualnych potrzeb klienta.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
38
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25
Tomasz J. Hoffmann
Dr Irena Herbst
Dominika Nowosińska
Pełni w PNO Consultants funkcję
Partnera Zarządzającego.
Dysponuje 20-letnim
doświadczeniem zawodowym
zdobytym na stanowiskach
kierowniczych oraz zarządczych. Od
ponad 11 lat jego kariera związana
jest z wieloma aspektami
działalności przedsiębiorstwa na
styku z administracją państwową i
jst, także o charakterze
międzynarodowym, pozwala mu
doskonale rozumieć potrzeby
różnych organizacji.
Ekonomista specjalizujący się w
finansowaniu inwestycji i
ekonomice budownictwa. Obszar
zainteresowań obejmuje finanse
publiczne, wykorzystywanie
funduszy europejskich,
mieszkalnictwo i gospodarowanie
nieruchomościami. Autorka
kilkudziesięciu publikacji
poświęconych budownictwu
mieszkaniowemu i finansom.
Obecnie zajmuje stanowisko
Prezesa Zarządu Fundacji Centrum
PPP.
Doradca techniczny z wieloletnim
doświadczeniem w branży budowlanej,
ze specjalizacją w doradztwie oraz
prowadzeniu dużych,
wielobranżowych inwestycji. Od 2005
roku doradzała i zarządzała projektami
PPP w Wielkiej Brytanii, Tajlandii, na
Węgrzech oraz w Polsce. Posiada
doświadczenie PPP w wielu branżach,
m.in. drogowej, kolejowej i
odpadowej. Współpracowała z
klientami sektora publicznego oraz
prywatnymi.
Kontakt
T: +48 (22) 611 73 20
[email protected]
Kontakt
T: +48 519 138 515
[email protected]
Kontakt
T: +48 22 583 96 18
[email protected]
Redakcja serwisu nie ponosi odpowiedzialności za treść przedstawionych pytań i odpowiedzi udzielonych
przez partnerów merytorycznych akcji.
ul. Rolna 14
40-555 Katowice
39
tel.: (32) 203 20 53 w. 32
fax: (32) 203 20 53 w. 25

Odpowiedzi na pytania zadane w akcji „Partnerstwo Publiczno

Transkrypt

Podobne dokumenty

Zarządzanie drogami w partnerstwie publiczno

MEMORANDUM INFORMACYJNE Na potrzeby testowania rynku

PPP w kształtowaniu usług logistycznych w obrocie

5. Kryteria oceny merytorycznej (II etap oceny)