docurszula kobylińska orientacja na jakość w
download 
Reklamacja Transkrypt
urszula kobylińska orientacja na jakość w
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 URSZULA KOBYLIŃSKA ORIENTACJA NA JAKOŚĆ W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ STRESZCZENIE W ciągu ostatniej dekady, w Stanach Zjednoczonych i Europie Zachodniej dokonano znaczących reform usług dostarczanych przez administrację publiczną. Generalnie, na całym świecie następuje trend w kierunku podnoszenia jakości dostarczanych usług publicznych. Doświadczenia europejskie w reformowaniu sektora publicznego pokazują wiele dobrych praktyk, traktujących jakość usług publicznych jako priorytet w ich świadczeniu, a inicjatywy w zakresie zarządzania jakością były związane wyraźnie z całościowymi programami modernizacji administracji. Obecnie, w procesie poprawy jakości usług publicznych w większości administracji krajów europejskich zauważalne jest wykorzystywanie różnych systemów, modeli i narzędzi zarządzania jakością. Wiele z nich jest komplementarne wobec siebie i mogą być stosowane w różnych konfiguracjach. W niniejszym artykule przybliżono ideę orientacji na jakość w reformowaniu zarządzania w administracji publicznej. Ponadto wskazano, jakie koncepcje zarządzania zorientowane na doskonalenie jakości możliwe są do zastosowania w urzędach administracji publicznej oraz przybliżono sposoby ich wdrażania do pracy tychże instytucji. FOCUS ON QUALITY IN PUBLIC ADMINISTRATION SUMMARY In the past decade, the United States and Western Europe introduced significant reforms of services provided by the public administration. In general, all over the world there is a tendency toward improving the quality of public service offered. The European experience in reforming the public sector shows a lot of good practice, treating the quality of public services as a priority in their provision whereas management initiatives related to quality were clearly related to the overall modernization of government programs. Currently, in the process of improving the quality of public administration, the use of different systems, models, and tools of quality management is noticeable in most European countries. Many of them complement one another and can be used in various configurations. This article presents the idea of orientation on the quality of public administration and concepts of quality improvement which may be used in public administration agencies. Moreover, the methods of their implementation of public institutions are indicated. Słowa kluczowe: administracja publiczna, zarządzanie jakością w administracji, koncepcje jakości w sektorze publicznym Key Words: public administration, quality management in government, quality concepts in the public sector *** Dr, Wydział Zarządzania Politechniki Białostockiej Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 1. Wprowadzenie Pierwsze wzmianki o implementacji założeń zarządzania jakością do pracy urzędów administracji pojawiły się we wczesnych latach 90-tych XX wieku. Bazowały one na podstawach koncepcji sprawdzonych w praktyce przedsiębiorstw przemysłowych, ale stanowiły również ich pewną modyfikację. Odmienność kulturowych, społecznych i ekonomicznych uwarunkowań spowodowało zróżnicowanie popularności poszczególnych podejść do zarządzania jakością w administracji nie tylko pomiędzy kontynentami, ale także w ramach jednego kontynentu, np. Europy. Pomimo nasilających się procesów globalizacji i dążenia do ogólnoświatowej standaryzacji, można zauważyć różnice w popularności i sposobie implementacji różnych idei zorientowanych na poprawę jakości w organizacjach japońskich, amerykańskich czy zachodnioeuropejskich. Owe różnice, nawet w odmiennym sposobie definiowania jakości, mają jak najbardziej podłoże kulturowe. W Europie jakość najczęściej definiuje się jako charakterystykę techniczną, a w USA pojęcie jakości jest przybliżane poprzez wymagania klienta i oznacza stopień spełnienia oczekiwań. Zupełnie inne postrzeganie jakości można zaobserwować u Japończyków, dla których jakość jest kojarzona ze wszystkim co można poprawić. W administracji USA, Kanady i Japonii raczej dominuje koncepcja TQM, podczas gdy urzędy administracji większości krajów europejskich wdrażają znormalizowane systemy zarządzania jakością, zgodne z wymaganiami standardu ISO 9001 lub adoptują model doskonałości EFQM. Celem artykułu jest wykazanie, iż orientacja na jakość jest wiodącą wizją usprawniania zarządzania w jednostkach publicznych na świecie. Ponadto autorka przybliży, jakie systemy, metody i modele zarządzania jakością możliwe są do zastosowania w urzędach administracji publicznej oraz wskaże poziomy wdrażania koncepcji zorientowanych na jakość do instytucji publicznych. 2. Orientacja na jakość jako strategia działania w usługach publicznych Zasadniczym problemem organów administracji, zarówno na szczeblach krajowych, jak i lokalnych, jest zapewnienie sprawnej, skutecznej i efektywnej realizacji zadań publicznych. Rolą kierownictwa instytucji publicznych jest takie ukształtowanie ich struktury, aby jak najpełniej zaspokajać potrzeby obywateli oraz optymalizować wykorzystanie ograniczonych zasobów. Turbulentne otoczenie, w którym funkcjonują urzędy administracji, wymusza na nich działania doskonalące, dopasowujące ich funkcjonowanie do coraz wyższych wymagań społeczeństwa informacyjnego1. W ciągu ostatnich dwóch dekad można zauważyć powszechność reform w sektorze publicznym. Konieczność ich przeprowadzenia pojawiła się na przełomie lat 70 i 80 ubiegłego stulecia [Kettl, 2000, s. 1-4]. Czynniki sprawcze przemian opisywane były w licznych publikacjach [Pollit, Bouckaert, 2003, Nr 7; Hazlett, Hill, 2000, Nr 11; Farazmand 2005, Nr 5; Hartley 2005, Nr 1]. Najczęściej wskazywane przesłanki zmian spowodowane są m.in. globalizacją gospodarek, znaczącym wzrostem wykorzystania technologii przez społeczeństwa i organizacje, presją podwyższania efektywności przez przedsiębiorstwa, czy rosnącą świadomością orientacji na klienta-obywatela w świadczeniu usług publicznych. [Farazmand, 1999, Nr 6, s. 509-522; Chary, 2007, Nr 7, s. 181-189]. Charakter reform w sektorze publicznym, zapoczątkowanych w różnych miejscach na świecie dobrze ilustrują sformułowania zawarte w tytułach książek wybitnych uczonych, np. Światowa rewolucja zarządzania publicznego [Kettl, 2000]; Reforma zarządzania publicznego i innowacje [Pollitt, Bouckaert, 2000] Rynkowe rządy 1 Rozwój społeczeństwa informacyjnego jest jednym ze strategicznych celów Unii Europejskiej. W maju 2000 r. podczas szczytu w Lizbonie państwa UE przyjęły dokument o nazwie „e-Europa 2002. Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich”. Program obejmował wiele działań związanych z zastosowaniem Internetu, w szczególności Government online, Electronic Access to Public Services. Przyjęto plan działań i celów do osiągnięcia oraz ustalono podstawowe usługi relacji urząd-obywatel, które będą mogły być realizowane drogą elektroniczną. Szerzej na stronie: http://europa.eu.int/comm/information_society/eeurope/documentation.index_en.html [data dostępu 2013-10-11] 65 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 [Donahue, Nye, 2002]. Menedżerowie w sektorze publicznym są obecnie pod stałą presją doskonalenia swoich organizacji w obszarze zwiększania wydajności, skuteczności oraz podwyższania jakości usług. Kształtuje się wręcz swoista kultura ciągłej poprawy instytucji publicznej, z wykorzystaniem metod i narzędzi zarządzania wykorzystywanych w sektorze prywatnym. Do praktyki zarządzania w sektorze publicznym weszły takie koncepcje i metody, jak Total Quality Management (TQM), Business Process Reengineering (BPR), Six Sigma, Lean Management, Balanced Scorecard, czy benchmarking [Chen i inni, 2006, nr 10, s. 1301]. Coraz silniej akcentowane postulaty odnośnie świadczenia usług publicznych dotyczą podwyższania ich jakości, a co za tym idzie systematycznego zwiększania zadowolenia obywateli z ich konsumpcji. Dopiero w latach 90-tych ubiegłego stulecia instytucje publiczne uświadomiły sobie to, co organizacje komercyjne dostrzegły dużo wcześniej – jakość usług nie może być doskonalona, dopóki nie zostanie poddana ocenie [Barnes i inni, 2005, Nr 8-9, s. 956]. Określenie roli jakości w funkcjonowaniu administracji publicznej nie jest zadaniem łatwym, co m. in. wynika ze specyficznych cech usług niekomercyjnych. Dodatkową niedogodnością jest fakt, iż w zarządzaniu jakością usług publicznych mamy do czynienia nie tylko z działaniem zgodnym z wymaganiami prawnymi, ale też koniecznością określenia oczekiwań klientów i monitorowania poziomu ich zadowolenia. Poza tym ocena jakości usługi jest subiektywna i dokonywana przede wszystkim w trakcie jej świadczenia. 3. Koncepcje zarządzania jakością w sektorze publicznym Koncepcje zarządzania jakością funkcjonujące w administracji publicznej to rozwiązania w większości przeniesione z sektora biznesu, np. ISO serii 9000, TQM, Six Sigma, modele nagród jakości. Występują też takie koncepcje, które powstały w administracji i funkcjonują jako programy rządowe, standardy zarządzania lub modele wspomagające orientację projakościową urzędów, np. modele EFQM i CAF, krajowe nagrody jakości, Balanced Scorecard, Best Value, Charter Mark, czy Investors in People. Jak wskazują badania przeprowadzone na zlecenie Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej (EIPA), najczęściej wykorzystywane w administracji europejskiej koncepcje zarządzania to EFQM, ISO serii 9000, BSC i CAF. Powstały też specyficzne narzędzia zarządzania jakością dostosowane do potrzeb administracji krajowych, np. narzędzie (VIK) – Włochy, (INK) – Holandia czy Szwedzki Model Jakości. [Staes, Thijs, 2005, Nr 3, s. 43]. L. McNary stwierdza wręcz, iż zarządzanie jakością od lat przechodzi swoistą metamorfozę w oferowaniu metod i narzędzi, umożliwiających doskonalenie organizacji, począwszy od rozpowszechnionych w latach 80-tych XX wieku kół i zespołów jakości, poprzez modny w latach 90-tych Reengineering, aż do popularnych dzisiaj koncepcje Lean Management i Six Sigma [Nary, 2008, s. 285]. 66 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 Tabela 1 Podejścia do zarządzania jakością stosowane w urzędach administracji na świecie Idea przewodnia Koncep cja TQM (Total Quality Management) Powszechne i ciągłe zaangażowanie Kaizen TSM (Total Service Management) Określenie standardów postępowania ISO 9001 Ogólne podejście Zasięg/Kraj Koncepcja TQM traktowana Stosowana głównie jest często jako synonim zarządzania w Japonii, Kanadzie i USA. jakością. Koncentruje się na Coraz bardziej popularne w zewnętrznych i wewnętrznych celach administracji europejskiej, jakości, uwzględnia koszty jakości i głównie brytyjskiej. wzrost zadowolenia klienta. Koncepcja szczególnie popularna w sektorze publicznym w latach 80-tych i 90-tych XX w. Kaizen to koncepcja zarządzania, odzwierciedlająca kulturę organizacji ukierunkowaną w całości na doskonalenie drobnymi krokami. Koncentruje się na eliminacji strat we wszelkich systemach i procesach, występujących w organizacji. Poprawa wykorzystania potencjału następuje poprzez wyeliminowanie marnotrawstwa. Koncepcja TSM ma na celu wdrożenie Kaizen w obszarach nieprodukcyjnych, np. w biurze. Opiera się m.in. na eliminacji strat, standaryzacji i wizualizacji procesów, optymalizacji ich przebiegu. TSM przewiduje sześć poziomów efektywnego zarządzania procesami administracyjnymi. Opracowany przez ISO (International Standard Organization) standard zarządzania, pozwalający urzędom zaprojektować udokumentowanie sposobów postępowania i ich powtarzalność, co wpływa na jakość świadczonych usług. Na forum ISO opracowano standard IWA 2005, który podaje wytyczne do wdrożenia ISO w administracji. Podobnie jak TQM Podobnie jak TQM Standard stosowany w administracji na całym świecie. Największa popularność certyfikatów ISO 9001 w administracji przypada na kraje europejskie. 67 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 IiP (Investors in People) Model EFQM Samoocena organizacji Model CAF Charter Mark Pomiar wyników i skuteczności działań Standard brytyjski, który zakłada ciągły rozwój zarówno kadry Rozpowszechniony menedżerskiej, jak i jej pracowników – głównie w Wielkiej m.in. poprzez identyfikację i Brytanii. Coraz większą prowadzenie szkoleń, projektowanie popularność zdobywa także ścieżek rozwoju oraz ciągłe we Francji, Holandii, podnoszenie stopnia identyfikacji Szwajcarii, Australii, pracownika z organizacją. Standard Japonii, Indiach. obejmuje 3 główne zasady/kryteria oraz 10 wskaźników opisywanych w postaci raportów i działań, których pozytywna ocena wystawiona przez niezależnego audytora daje możliwość uzyskania nagrody (standardu) IiP. Model doskonałości EFQM to opracowane i promowane przez Stosowany w Europejską Fundację Zarządzania administracjach Jakością narzędzie doskonalenia europejskich, głównie organizacji oraz osiąganych przez nią brytyjskiej, holenderskiej, wyników. Model stanowi podstawę hiszpańskiej i duńskiej. Europejskiej Nagrody Jakości oraz większości krajowych nagród jakości. Wdrażanie modelu polega na systematycznym przeprowadzaniu samooceny organizacji i realizacji działań doskonalących, opracowanych na podstawie wyników samooceny. Model CAF jako narzędzie Stosowany w samooceny ma pomóc organizacjom krajach europejskich. W administracji publicznej krajów UE w administracji 9 krajów zrozumieniu i wykorzystaniu technik europejskich CAF jest zarządzania jakością oraz modelem dobrowolnym, w zdiagnozowaniu stanu systemu 15 zalecanym do zarządzania. Model służy jako proste i stosowania, a w 3 jest łatwe w użyciu narzędzie analityczne, obligatoryjnym narzędziem odpowiednie do dokonywania zarządzania na poziomie samooceny organizacji administracji centralnym (Rumunia, publicznej w całej Europie. Słowacja i Czechy). System nagród rządu brytyjskiego przyznawany od 1992 roku w celu uznawania i zachęcania do osiągania doskonałości w zakresie świadczenia usług publicznych. Organizacje stosujące Charter Mark muszą m.in. ustalić standardy świadczonych usług, monitorować procesy realizacji usług, publikować uzyskiwane rezultaty, stosować technologie poprawiające jakość usług. Standard jakości stosowany w Wielkiej Brytanii. 68 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 Best Value Balanced Scorecard Business Process Reengineering (BPR) Orientacja na procesy Program, obejmujący zestaw ogólnych zasad, które powinny być realizowane przez władze lokalne (władzom lokalnym pozostawia się wybór konkretnych rozwiązań mających na celu wdrożenie zasad). Kluczowym elementem BV jest zestaw wskaźników do mierzenia sprawności poszczególnych samorządów i porównywania ich osiągnięć z dyrektywami rządu centralnego (około 100 wskaźników ilościowych i 12 wskaźników mierzących satysfakcję odbiorców usług publicznych). Obligatoryjny standard jakości stosowany w Wielkiej Brytanii. Zrównoważona Karta Wyników (Balanced Scorecard) jest narzędziem zarządzania strategicznego w organizacji, a jednocześnie mierzenia efektywności operacyjnej w 4 perspektywach: klienta, procesów wewnętrznych, finansowej, wzrostu i rozwoju. Wykorzystanie tej koncepcji ułatwia powiązanie strategii z działaniami operacyjnymi, a także umożliwia zdefiniowanie wskaźników realizacji celów strategicznych wraz z systemem ich pomiaru. Stosowana w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie, Europie Zachodniej Koncepcja zarządzania oparta na radykalnym przeprojektowaniu całościowych procesów w organizacji. Zaleca przyjęcie i stosowanie zasad zmierzających do racjonalizacji i poprawy funkcjonowania, poprzez eliminację bezużytecznych czynności, nie tworzącej wartości z punktu widzenia klienta. Stany Zjednoczone, Europa Zachodnia 69 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 Koncepcja zarządzania jakością, której ideą przewodnią jest redukcja zmienności w procesach, Six Sigma prowadząca do poprawy ich wyników, co przekłada się na zadowolenie klienta. Six Sigma wskazuje światowy standard zmienności procesu, wyrażony odchyleniem standardowym sigma, oznaczającym, że w procesie można oczekiwać nie więcej niż 3,4 wad lub błędów na milion możliwości ich wystąpienia. Six sigma stanowi ramy dla realizacji strategii doskonalenia, dostarczając metod, technik i narzędzi wspierających proces zmian w organizacji. Koncepcja oznaczająca Lean zarządzanie odchudzone. Istotą lean jest administration upraszczanie organizacji poprzez budowanie płaskich struktur, eliminowanie z procesów czynności, które nie przynoszą wartości. Zasadniczym przesłaniem jest unikanie marnotrawstwa i dążenie do ciągłej racjonalizacji. Koncepcja oparta na połączeniu programów Lean oraz Six Sigma, obejmująca takie cechy jak orientacja na satysfakcję klienta, kultura ciągłego doskonalenia, zaangażowanie Lean Six Sigma personelu. Jej stosowanie wymaga ciągłej edukacji i szkolenia wszystkich pracowników. Jest to przyszłościowa koncepcja zarządzania jakością w urzędach administracji. Źródło: [Kobylińska, 2010, s. 36] Stany Zjednoczone, Kanada, Japonia, Europa Zachodnia Stany Zjednoczone, Kanada, Japonia Stany Zjednoczone, Kanada, Szkocja, Wielka Brytania Jak wskazano w tab. 1, pierwsza grupa koncepcji opiera się na szeroko rozumianej kreatywności i potrzebie ciągłego doskonalenia. Zakładają one powolne, lecz systematyczne zmiany, aktywność pracowników, wykorzystanie ich zdolności twórczych, niezależnie od szczebli i zakresu działania. W ten nurt wpisują się doskonale koncepcja Total Quality Management (TQM), oparta na niej filozofia Kaizen, oraz Total Services Management (TSM) – koncepcja efektywnego zarządzania biurem. Kaizen jest filozofią typowo japońską. Nawiązuje ona do sposobu zarządzania, ale oznacza także sposób myślenia. W swobodnym znaczeniu kaizen to doskonalenie, a merytorycznie słowo to oznacza, że proces ciągłego doskonalenia nie ma końca. Pojęcie to jest również tłumaczone jako: „powolne, niekończące się usprawnienie wszelkich aspektów życia. Podejście to nie jest rewolucją jak np. reengineering, ale stanowi ewolucję istniejących rozwiązań, poprzez ich optymalizację. Pomimo, iż Kaizen ma „produkcyjne” pochodzenie, można stosować je z powodzeniem w administracji [Tesler, 2009, nr 11]. Opiera się na ciągłym zaangażowaniu jej członków (zarówno indywidualnym, jak i zespołowym) oraz każdorazowym utrwalaniu zmian. Koncentruje się na eliminacji marnotrawstwa, czyli czynności i zjawisk zbędnych, niedających wartości dodanej klientowi. Fundamenty Kaizen to m.in. świadomość strat i marnotrawstwa (jap. muda), standaryzacja i wizualizacja. Kaizen nie wymaga 70 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 znacznych środków finansowych, co jest znaczącym argumentem przemawiającym za jego wykorzystaniem w instytucjach publicznych, które funkcjonują w oparciu o ograniczone budżety. Szukanie i eliminowanie strat, standaryzacja i wizualizacja mogą być stosowane w biurze bez ponoszenia dodatkowych kosztów. Z kolei koncepcja Total Services Management zajmuje się wdrażaniem Kaizen w usługach, np. w administracji [Olszewski, 2007, nr 3]. Przewiduje ona systemowe podejście w doskonaleniu procesów zarządzania w biurze, obejmujące sześć stopni doskonałości: [Kobylińska, 2010, s. 37] (1) budowa solidnych fundamentów Kaizen – narzędziem ułatwiającym samoorganizację jest kampania 5S; w efekcie poprawia się organizacja miejsca pracy i zakorzenia się świadomość muda; (2) doskonalenie, poprzez ustanowienie standardów, co przyczynia się do zmniejszenia liczby błędów, skrócenia czasu oczekiwania na dokumenty; (3) oszczędzanie, poprzez monitorowanie procesu i wykorzystanie w tym celu narzędzi, tj. mapowanie procesów, mapowanie strumienia wartości, poprzez co zmniejszają się koszty procesów, czas ich realizacji oraz liczba dokumentów; (4) utrzymywanie zysków, dzięki optymalizacji pracy w zespole i ciągłym utrwalaniu wśród pracowników celów strategicznych; (5) wspieranie zespołu w procesie ciągłego doskonalenia, poprzez tworzenie elastycznych powierzchni biurowych, dokładną analizę zadań, co w efekcie prowadzi do większej mobilności i optymalnej organizacji przestrzeni; (6) kompleksowe zarządzanie procesem, celem uzyskania najlepszych światowych wyników („Best In Class”), dzięki wykorzystaniu metody benchmarkingu oraz permanentnej wymiany doświadczeń z najlepszymi organizacjami w swoim sektorze. Jak wskazują wyniki badań w organizacjach usługowych, które zastosowały koncepcję TSM, dostępność materiałów biurowych wzrosła do 99%, czas poszukiwania potrzebnych dokumentów skrócił się do 80%, a przestrzeń biurowa została uwolniona od zbędnych materiałów i urządzeń o 30%. [Kobylińska, 2010, s. 37] Najszerzej znane i stosowane w administracji podejście do zarządzania jakością opiera się na powszechnie przyjętych standardach. Świadomość wzajemnych współzależności między organizacjami funkcjonującymi na całym świecie spowodowały powstanie podstaw standaryzacji, które swoim zasięgiem objęły cały świat i niemal wszelkie dziedziny działalności gospodarczej, a także społecznej. Różnego typu organizacje mogą udowodnić, iż w zakresie zarządzania jakością przestrzegają ustalonych wymagań. Zarządzanie jakością oparte na uniwersalnych standardach oznacza spełnianie kryteriów przyjętych przez organizację, opracowanych na jej użytek, na podstawie wymagań zawartych w zbiorze norm lub wytycznych. W kontekście instytucji publicznych najbardziej popularnym na świecie standardem zarządzania jakością jest model przyjęty w normie ISO 9001. Innym standardem, powiązanym z zarządzaniem jakością w instytucjach publicznych jest powstały w Wielkiej Brytanii Investors in People. Wielka Brytania była krajem, który najwcześniej rozpoczął wdrażanie rozwiązań z zakresu zarządzania jakością do pracy administracji publicznej i wypracował własne oryginalne systemy, modele i narzędzia, min. standard IiP (Inwestor w Ludzi). Jak do tej pory zarejestrowano 37 000 organizacji brytyjskich i 60 000 na całym świecie, spełniających wymagania standardu. Prawie 40% zatrudnionych Brytyjczyków pracuje w ramach standardu IiP. Zakłada on zwiększenie zaangażowania pracowników w proces podejmowania decyzji, poprzez systematyczne szkolenia i rozwój zawodowy. Jest to model szczególnie przydatny dla poprawy zaangażowania kadry urzędniczej, w następstwie czego możliwa jest poprawa jakości usług świadczonych przez instytucje publiczne. Innym podejściem do zarządzania jakością w sektorze administracji jest adaptacja wymagań uznanych w praktyce modeli doskonałości. Jednym ze szczególnie ważnych elementów związanych z ich implementacją jest ustanowienie i wdrożenie procesu samooceny. Samoocena to kompleksowy i systematyczny przegląd działań podejmowanych przez organizację oraz osiąganych wyników, w oparciu na wymaganiach wybranego modelu. Celem samooceny jest określenie pozycji organizacji na drodze do doskonałości, zidentyfikowanie mocnych stron organizacji oraz obszarów, w których konieczna jest poprawa. W organizacjach, które chcą wdrażać nowoczesne metody zarządzania jakością, samoocena powinna stać się stałym narzędziem analizy i kontroli postępu w doskonaleniu tej 71 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 działalności. Mobilizującym impulsem do jej przeprowadzania jest postępująca dyfuzja nagród jakości, także tych skierowanych do sektora publicznego. Najbardziej znane to m.in. nagroda im M. Baldriga, nagroda zespołowa im. E. Deminga, Europejska Nagroda w zakresie sektora publicznego (European Public Sector Award, EPSA), Nagroda Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością w kategorii sektora publicznego (EFQM), czy też krajowa jej odmiana pod szyldem Polskiej Nagrody Jakości. Innym dosyć popularnym w Europie narzędziem samooceny skierowanym wyłącznie do sektora administracji jest model CAF (Common Assesment Framework). Samoocena według jego kryteriów pomaga organizacjom administracji publicznej krajów UE w zrozumieniu i wykorzystaniu technik zarządzania jakością oraz zdiagnozowaniu stanu systemu zarządzania. W praktyce polskich organizacji publicznych urzędy dokonują samooceny według kryteriów Polskiej Nagrody Jakości, a także opartych na niej regionalnych nagród jakości. Nieliczne jeszcze krajowe instytucje publiczne zainteresowane są samooceną według prestiżowego w Europie Modelu Doskonałości EFQM. Kolejna grupa istniejących koncepcji zarządzania jakością skupia się na pomiarze wyników, będących rezultatem skuteczności zaplanowanych działań. Wśród nich można wyróżnić systemy, które tak jak Charter Mark i Best Value narodziły się i funkcjonują w Wielkiej Brytanii, czy Balanced Scorecard, wywodząca się z USA, a coraz powszechniej stosowana w europejskich organizacjach publicznych. Charter Mark jest systemem nagród rządu brytyjskiego przyznawanych od 1992 roku w celu uznawania i zachęcania do osiągania doskonałości w zakresie świadczenia usług publicznych [Douglas A. i inni, 1999, Nr 4&5, s. 72]. Został on wprowadzony w uzupełnieniu tzw. Kart Obywatelskich – po raz pierwszy zastosowanych przez brytyjskie samorządy w końcu lat 80-tych XX wieku i potem przyjętych przez rząd centralny. Podstawą idei Kart Obywatelskich była stała poprawa jakości usług publicznych dla obywateli oraz zapewnienie, aby usługi publiczne odpowiadały potrzebom i wymaganiom ich użytkowników. Dziesięć podstawowych zasad służby publicznej, które zostały przyjęte przez rząd brytyjski w 1998 roku (i zastąpiły wcześniej stosowane 6 zasad), służy do oceny aplikacji w ramach systemu nagród. Organizacje, które stosują Charter Mark powinny: (1) jasno sprecyzować standardy usług i udostępniać je publicznie; (2) zapewnić pełną i jawną informację o danej usłudze, jej kosztach i przewidywanych efektach; (3) konsultować i włączać obecnych i potencjalnych odbiorców usług publicznych oraz wykorzystywać ich opinie do wprowadzenia usprawnień; (4) zapewniać dostępność usług dla wszystkich potencjalnych odbiorców; (5) traktować wszystkich odbiorców w ten sam sposób, respektować ich prywatność i godność; (6) korygować popełniane błędy szybko i skutecznie; (7) efektywnie wykorzystywać posiadane zasoby; (8) wprowadzać innowacje w celu doskonalenia usług; (9) współpracować z dostawcami dla osiągania wspólnego poziomu usług; (10) zapewniać satysfakcję klienta z jakości otrzymywanych usług [Efektywne metody, 2000]. Innym systemem przybliżającym funkcjonowanie administracji do zasad zarządzania jakością, jest powstały również Wielkiej Brytanii standard Best Value. Został on opracowany i poddany konsultacji w 1998 roku, a wprowadzony w życie od kwietnia 2000 roku, po opracowaniu odpowiednich rozwiązań legislacyjnych. System ten jest stosowany głównie w samorządach lokalnych, gdyż dostarczane na tym poziomie administracji usługi są „najbliżej” obywateli. Kluczowymi zasadami obowiązującymi w ramach systemu są konsultacje publiczne, rzetelna ocena jakości usług, ze szczególnym uwzględnieniem pomiaru ich efektywności oraz korzystanie przez władze lokalne z zasad wolnej konkurencji, umożliwiających wybór najlepszych dostawców i zlecanie im realizację usług publicznych [Przybyszewski, 2004]. Realizację orientacji projakościowej urzędu można wspomagać narzędziem pod nazwą Zrównoważona Karta Wyników (Balanced Scorecard) autorstwa R. Kaplana i D. Nortona. Jest to narzędzie zarządzania strategią organizacji, które zdobywa coraz większe uznanie wśród teoretyków i praktyków nowoczesnego zarządzania w administracji. Ostatnia grupa koncepcji opiera się na realizacji programów eliminacji strat i działań nie przynoszących wartości w realizowanych procesach. Ich istotą jest przeprojektowanie organizacji w taki sposób, aby pozbyć się wszelkich źródeł marnotrawstwa (Lean Management), dążyć do minimalizacji zmienności w realizowanych procesach (Six Sigma) oraz zapewnić sprawny przebieg procesów, poprzez radykalne ich przeprojektowanie (Business Process Reengineering). Z połączenia założeń koncepcji Lean i Six Sigma powstała metodyka Lean Six Sigma, która traktowana obecnie jest jako przyszłościowa 72 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 metoda doskonalenia pracy instytucji publicznych. Zasadniczym wynikiem wdrożenia powyższych koncepcji są zmiany organizacyjne, kulturowe oraz te w zakresie procesów zarządzania. 4. Wdrażanie koncepcji zarządzania jakością do sektora publicznego Biorąc pod uwagę różny charakter i sferę oddziaływania opisanych powyżej koncepcji zarządzania jakością, oraz mając na uwadze doświadczenia różnych państw w obszarze implementacji zasad zarządzania jakością, należy stwierdzić, iż nie istnieje jednolita polityka i metodyka implementacji w tym zakresie. Poszczególne kraje same ustalają, jaki model i jakie narzędzia są niezbędne do doskonalenia jakości usług publicznych. R. Mc Adams i R. Saulters badali stopień wykorzystania i skuteczność zastosowania w sektorze publicznym systemów zarządzania jakością, opartych na normach ISO serii 9000, standardzie Inwestor In People, Charter Mark, benchmarkingu, modelu EFQM oraz Balanced Scorecard. Wyniki badań wskazały, iż zastosowanie wyżej wskazanych systemów i modeli przyczyniło się do poprawy wyników finansowych, jak i niefinansowych badanych organizacji. Okazało się, iż w praktyce najlepiej sprawdza się Charter Mark. Wysoko oceniono także skuteczność systemów zarządzania jakością ISO serii 9000 [McAdam, Saulters, 2000, Nr 4/5/6, s.652]. L. Gaster i A. Squires wskazują na poziomy wdrażania zarządzania jakością w instytucji publicznej. Według autorek, wdrażanie zarządzania jakością do instytucji publicznej może przybierać różne formy i wyraża się np. w implementacji inicjatyw skierowanych na poprawę obsługi klienta (badania ankietowe, system zgłaszania uwag przez klientów), wdrażaniu zasad zarządzania jakością i tworzeniu kultury jakości (TQM), jak i implementacji konkretnego systemu zarządzania jakością (ISO 9001) (tab. 2) [Gaster, Squires, 2003, s. 64]. Tabela 2. P o z io m y p u b lic z n y c h Poziom Polityka Zasady w d ra ż a n ia sy s te m ó w z a rz ą d z a n ia ja k o ś c ią w in s ty tu c ja c h Definicja Decyzja instytucji o wdrożeniu systemu zarządzania jakością Filozofia, wg której podjęte są działania zmierzające do wdrożenia systemu zarządzania jakością, np.: TQM. System/roz wiązanie Zbiór działań zaprojektowanych do wdrożenia danej filozofii w praktyce, np. kontrola jakości, zabezpieczenie jakości, cykl Deminga. Metody mogą być łączone i wdrażane jako części systemów, np.: ISO 9001. Program Struktura organizacyjna, zakres odpowiedzialności, procedury, procesy, szkolenia i zasoby do wdrożenia rozwiązania. Inicjatywy Projekty, narzędzia i metody do rozwiązania poszczególnych problemów, np. ankiety dotyczące pomiaru satysfakcji klienta, forma obsługi klienta. Źródło: opracowanie własne na podstawie L. Gaster, A. Squires, Providing quality in the public sector/ A practical approach to improving public services, Open University Press, UK 2003, s. 64 Ogólną prawidłowością, potwierdzoną praktyką administracji, głównie europejskiej, jest rozpoczynanie od systemów opartych na normach ISO serii 9000, stopniowe przechodzenie do modeli samooceny – tj. Excellence Model EFQM lub model CAF i dążenie do wdrożenia założeń kompleksowego zarządzania przez jakość (TQM) [Broniewska, 2003, s. 157]. Na taką ścieżkę rozwoju urzędów administracji wskazują także polscy badacze, m.in. M. Bugdol [Bugdol, 2007], K. Opolski, P. Modzelewski [Opolski, Modzelewski, 2004], R. Przybyszewski [Przybyszewski, 2004]. Od władz urzędów zależy natomiast wybór konkretnej koncepcji, dostosowanej do potrzeb jej obywateli i pracowników, a także mentalności, kultury i celów organizacji. Istotnym ograniczeniem dla implementacji współczesnych rozwiązań z zakresu zarządzania jakością dla tego typu organizacji mogą 73 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 być jednak zasoby finansowe, specyfika instytucji publicznej lub niska świadomość kierownictwa urzędu o potrzebie modernizacji sposobów działania. 5. UWAGI KOŃCOWE Podsumowując rozważania podjęte w niniejszym artykule można stwierdzić, iż orientacja na jakość jest zauważalną, zarówno w literaturze jak i w praktyce działania instytucji publicznych koncepcją doskonalenia zarządzania. Powstało wiele metod i systemów zarządzania, które ułatwiają organizacjom publicznym przemiany jakościowe i nastawienie działania na ciągłą poprawę polityk, programów, struktury, procesów, kompetencji personelu. W. Blok, wieloletni praktyk samorządowy z Holandii potwierdza, iż mimo istniejących różnych systemów zarządzania jakością w administracji, nie ma jednego systemu nadrzędnego [Blok, 2005]. Autor ten wskazuje także, iż bazują one na kilku podstawowych zasadach. Pierwszą z nich jest ta, że jednostka publiczna powinna wyjść poza krąg prostego stosowania przepisów, a skupić się na skutkach, rezultatach i wizji ostatecznego wyniku pracy - taki cel powinien przyświecać urzędnikom w nowej formule realizacji zadań. Kolejnym istotnym elementem jest założenie, iż praca zespołowa nad doskonaleniem działania instytucji publicznych i firm prywatnych może przynieść zwielokrotnione korzyści, gdyż pozwala na osiągnięcie efektu synergii. Ponadto, podmioty sektora publicznego powinny wymieniać informacje między sobą i ustalić najlepsze standardy działania. Innym ważnym elementem jest rola przywództwa, gdzie kierownictwo urzędu wytycza kierunek, a pracownicy aktywnie go w tym wspierają. Przejawem takiego podejścia powinno być dzielenie się kompetencjami oraz jasno określone cele i zakresy obowiązków dla wszystkich urzędników. [email protected] Literatura: • • • • • • • • • • Barnes B. R., Sheys T., Morris D.S. (2005), Analysing Service Quality: The case of a US Military Club,[w:] Total Quality Managenment, Nr 8-9. Blok W. (2005), referat wygłoszony podczas Międzynarodowej Szkoły Jakości dla sektora publicznego, materiał niepublikowany, Krynica. Boyne G.A. (2003), Sources of public service improvement: a critical review and research agenda, [w:] Journal of Public Administration Research and Theory, Nr 7. Broniewska G. (2003), Zastosowanie zarządzania przez jakość w administracji publicznej, [w:] Przedsiębiorstwa i organizacje publiczne w warunkach zaostrzającej się konkurencji, red. E. Bojar, Lublin. Chary M. (2007), Public Organizations in the Age of Globalization and Technology, [w:] Public Organizations Review, Nr 7. Chen Ch., Ch.-Hsi Yu, Hsiu-Chen Chang (2006), ERA model: A Costumer-Orientated Organizational Change Model for the Public Service, [w:] Total Quality Management December, Nr 10. Donahue J.D., Nye J.S. (2002), Marked Based Governance, Brookings Institution Press, Washington. Douglas, D. Kirk, C. Brennan, A. Ingram (1999), Missing the mark: A preliminary survey of the Scottish Charter Mark experience, [w:] Total Quality Management, Nr 4&5. Farazmand A. (1999), Globalization and public administration, [w:] Public Administration Review, Nr 6. Farazmand A. (2005), Role of Government in an Era of TQM and Globalization: Challenges and Opportunities, [w:] Public Organization Review, Nr 5. 74 Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 2/2013 www.wsap.edu.pl Zasady s. 64-75 • • • • • • • • • • • • Gaster L., Squires A. (2003), Providing quality in the public sector. A practical approach to improving public services, Open University Press, UK. Hartley J. (2005), Innovation in Governance and Public Services: Past and Present, [w:] Public Money and Management, Nr 1. Hazlett S.A., Hill F. (2000), Policy and practice: an investigation of organizational change for service quality in the public sector in Northern Ireland, [w:] Total Quality Management, Nr 11. Kettl D. F. (2000), The Global Public Public Management Revolution. A Report on the Transformation of Governance, Brookings Institutions Press, Washington. Kobylińska U. (2010), Jakość w sektorze usługowym i narzędzia wspomagające zarządzanie jakością, Wyd. WSAP, Białystok. McAdam R., Saulters R. (2000), Quality measurement frameworks in the public sector, [w:] Total Quality Management & Business Excellence, Nr 4/5/6. McNary L.D. (2008), Quality Management in the public sector: applying lean concepts to customer service in a consolidated government office, [w:] Public Administration Quarterly, Vol. 32, Nr 2. Olszewski L. (2007), Kaizen Management System – sposób na bezinwestycyjny rozwój – mit czy rzeczywistość?, [w:] Zarządzanie Jakością, nr 3. Pollitt Ch., Bouckaert G. (2000), Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford. Staes P., Thijs N. (2005), Report on the State of Affairs of the Common Assesment Framework (CAF) after five years, [w:] Eipascope, Nr 3. Tesler D. (2009), Ciągle doskonalenie w administracji publicznej, [w:] Gazeta samorządu i administracji, nr 11. Tesler D., Wiśniewska M. (2007), Kompetencje menedżera Kaizen, cz. I, [w:] Logistyka a Jakość, Nr 3. 75
