T. Cielecki, Koordynacja systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w

TADEUSZ CIELECKI
Uniwersytet Opolski
Koordynacja systemu
bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
Rada Europy w Rekomendacji Komisji Ministerialnej1 w 1987 r. zalecała krajom członkowskim powołanie agend zajmujących się prewencją na szczeblach krajowym, regionalnym i lokalnym. Wychodząc od rezultatów badań wskazujących,
że 80% przestępstw zostaje dokonanych w związku z nadarzającą się okazją, zaleca szczególne zainteresowanie prewencją sytuacyjną poza prewencją społeczną.
Także Deklaracja Montrealska i Paryska Północnoamerykańskiej i Europejskiej
Konferencji Bezpieczeństwa w Miastach i Prewencji Kryminalnej z 1989 i 1991 r.,
w głównych swych założeniach mobilizuje rządy do tworzenia narodowej prewencji kryminalnej2. Przyjęte rozwiązania w demokratycznych krajach rozwiniętych
są różne, lecz zbieżne z koncepcją koordynacji systemu. Polska po 20 latach transformacji jest jednym z niewielu krajów, które nie ma ani narodowej strategii zapobiegania przestępczości, ani ponadresortowej agendy koordynującej działanie
wielu podmiotów wchodzących w skład systemu bezpieczeństwa wewnętrznego.
Można postawić zasadnie problem, czy pomimo braku tych rozwiązań polski system bezpieczeństwa wewnętrznego funkcjonuje efektywnie?
Próbę odpowiedzi można uzyskać na podstawie analizy rozwiązań fragmentów systemu dotyczących: budowy systemu i jego funkcji koordynacyjnej, zarządzania kryzysowego, przygotowań do zabezpieczenia porządku w czasie EURO
2012, modelu funkcjonowania polskiej policji i przyjmowania standardów pozycji
ofiar w procesie karnym.
I. M. Lisiecki zauważa, że obowiązujące rozwiązania administracyjno-prawne
w dalszym ciągu wykazują istnienie wielu pojęć z zakresu bezpieczeństwa pań1
Recommendation No R 87/19 of the Committee of Ministers to Member States as a Statement of organizing of crime (Adopted by the Committee of Ministers on 17 IX 1987, at the 410th
meeting of the Ministers Deputies).
2 Materiały IX Kongresu Prewencji Kryminalnej i Traktowania Sprawców, A/COF.169/10
CAIR 1995 r.
BOC.indb 75
2009-09-11 11:52:36
76
TADEUSZ CIELECKI
stwa bez należytego zdefiniowania, funkcjonowanie wielu instytucji o nakładających się kompetencjach i dużą centralizację zadań w tym zakresie. W Konstytucji,
ustawach, przepisach prawnych niższego rzędu i literaturze spotyka się swoisty
bałagan pojęciowy, wymienia się bezpieczeństwo powszechne, państwa zewnętrzne i wewnętrzne, publiczne, narodowe, obywateli, ludzi oraz porządek publiczny. Wyróżnia się w systemie bezpieczeństwa państwa podsystemy bezpieczeństwa
politycznego, gospodarczego, militarnego, publicznego i socjalnego3, a P. Tyrała
z punktu widzenia zarządzania wymienia aż 30 rodzajów bezpieczeństwa4.
W ujęciu holistycznym wyróżnia się bezpieczeństwo narodowe (państwa):
zewnętrzne i wewnętrzne5. W ramach bezpieczeństwa wewnętrznego wydaje się
racjonalne przyjęcie następujących określeń terminologicznych w ujęciu funkcjonalnym:
1. Bezpieczeństwo powszechne (publiczne) – jako „wymóg eliminacji zagrożeń funkcjonowania władz publicznych i innych struktur życia publicznego, a także życia, zdrowia i mienia zbiorowości obywateli (mienia narodowego), wywoływanych bądź to ewentualnymi próbami unicestwienia lub uszkadzania instytucji
użytku powszechnego, bądź też przez siły natury”.
2. Bezpieczeństwo obywateli – jako „wymóg eliminowania bezpośrednich zamachów na życie, zdrowie lub mienie indywidualnych obywateli”.
3. Porządek publiczny – jako „wymóg eliminacji naruszania reguł dotyczących korzystania przez obywateli z miejsc czy przestrzeni publicznej”6.
Konstytucja RP w art. 5 „zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli” i w art. 146 ust. 4 stanowi, iż Rada Ministrów
„zapewnia bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny”. Inicjowanie i realizacja polityki oraz zapewnienie koordynacji działań w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego zostało ustawą powierzone Ministrowi Spraw
Wewnętrznych i Administracji. Prezes Rady Ministrów, określając szczegółowe
zakresy działania ministra7, wskazał na ustalanie działań i koordynowanie przedsięwzięć mających na celu zapewnienie ochrony przed bezprawnymi zamachami
na życie i zdrowie ludzkie, dorobek materialny i kulturalny społeczeństwa, a także zachowanie porządku publicznego. Do zakresu działania ministra należy także
stwarzanie warunków sprzyjających zapobieganiu przestępczości oraz zjawiskom
kryminogennym, a także określanie zasad współdziałania w tym zakresie z terenowymi organami administracji rządowej, samorządem terytorialnym i organiza3
M. Lisiecki, B. Kwiatkowska-Basałaj, Pojęcie bezpieczeństwa oraz prognostyczny model jego
zapewnienia, [w:] P. Tyrała (red.), Zarządzanie bezpieczeństwem, Kraków 2000, s. 67.
4 P. Tyrała, Zarządzanie kryzysowe, Toruń 2002, s. 14.
5 A. Wiśniewski, System bezpieczeństwa wewnętrznego RP – aspekty adaptacyjne w procesie
transformacji, [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem, P. Tyrała (red.), Kraków 2000, s. 350.
6 Ustrój i organizacja policji w Polsce oraz jej funkcje i zadania w ochronie bezpieczeństwa i porządku (reforma Policji – cz. I), red. J. Widacki, Warszawa–Kraków 1998, s. 15.
7 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1997 r. w sprawie szczegółowego
zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Dz.U. Nr 95, poz. 581.
BOC.indb 76
2009-09-11 11:52:36
Koordynacja systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
77
cjami społecznymi, a także sprawowanie nadzoru nad policją. Istotna dla naszych
rozważań jest również kompetencja w koordynacji działań porządkowo-ochronnych oraz czynności ratowniczych w razie klęsk żywiołowych i innych zdarzeń
zagrażających bezpieczeństwu powszechnemu, jak również zapewnienie i organizowanie współpracy wszystkich podmiotów w tym zakresie.
Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego,
jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych8.
Wojewoda, jako przedstawiciel Rady Ministrów, odpowiada9 za wykonywanie polityki kryminalnej rządu na obszarze województwa i z tej racji został wyposażony w uprawnienia do kontroli wykonywania przez organy policji zadań,
kontroli wykonywania przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy
zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego, bezpieczeństwa obywateli i porządku, dostosowywania do miejscowych warunków i uszczegóławiania celów polityki
kryminalnej rządu oraz koordynacji i kontroli realizacji wynikających stąd zadań.
Jest zobowiązany do zapewnienia współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kierowania ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia,
zdrowia lub mienia oraz utrzymania porządku publicznego10. Jako zwierzchnik
zespolonej administracji rządowej wojewoda kieruje nią i koordynuje jej działalność, zapewniając warunki do skutecznego jej działania, oraz ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania11. Sprawuje nadzór nad działalnością jednostek
samorządu terytorialnego, na zasadach określonych w ustawach12.
W wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym13 możliwe stało
się utworzenie instytucji mogącej pełnić funkcję koordynującą zapobieganie przestępczości w powiecie – komisji bezpieczeństwa i porządku jako organu starosty.
Komisja umożliwia staroście realizację zadań w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach
w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Najistotniejszym
zadaniem tej komisji jest przygotowanie, na podstawie oceny zagrożeń porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli, projektu powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
a także opiniowanie projektu budżetu powiatu w tym zakresie. Ze wzgęldu na ran8
Art. 5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., Dz.U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.
Art. 15 ustawy o administracji rządowej w województwie z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz.U.
z 1998 r., Nr 91, poz. 577.
10 Ibidem.
11 Ibidem, art. 23.
12 Art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 i 25 ustawy wyżej cyt.
13 Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r., o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz.U. Nr 100, poz. 1084.
9
BOC.indb 77
2009-09-11 11:52:36
78
TADEUSZ CIELECKI
gę prawnej podstawy, usytuowanie komisji, skład jej członków, osobiste kierownictwo przez starostę, kompetencje, kadencję oderwaną od terminów wyborów,
rozwiązanie to stwarza po raz pierwszy warunki do koordynacji zapobiegania
przestępczości na terenie powiatu.
Artykuł 3 ustawy o Policji14 uprawnia wojewodę oraz wójta (burmistrza,
prezydenta miasta) lub starostę, sprawujących władzę administracji ogólnej, oraz
organy gminy, powiatu i samorządu województwa do wykonywania zadań w zakresie ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego na zasadach określonych w ustawach. Samorząd15 powiatowy wykonuje określone ustawami zadania
publiczne w zakresie „porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli”, uchwalania powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego.
System zapobiegania przestępczości obejmuje wiele podsystemów, z których
każdy dysponuje swoistymi instrumentami mającymi na celu ograniczanie wpływów lub neutralizację czynników sprzyjających lub pobudzających do działań
przestępczych, a także sprzyjających konstruktywnemu, pozytywnemu zachowaniu ludzi. Podstawowymi podsystemami są: podsystem sprawiedliwości, spraw
wewnętrznych i administracji, edukacji narodowej, pomocy społecznej, ochrony zdrowia, sportu i turystyki, straży służb i inspekcji, instytucji kontrolnych,
organizacji pozarządowych, kościołów. Większość z nich działa na kilku poziomach organizacyjnych: krajowym, regionalnym lub wojewódzkim, powiatowym,
gminnym i lokalnym. Cechy systemu można przypisać określonemu zbiorowi
organów i instytucji, gdy wszystkie wspierają się wzajemnie, mają takie same
oczekiwania społeczne, taka samą hierarchię potrzeb i celów, czyli działają na
podstawie wspólnego paradygmatu. Ujęcie systemowe wymaga funkcjonowania podsystemu koordynującego na wszystkich szczeblach. B. Urban zauważa,
że w Polsce mówi się od lat o systemie zapobiegania przestępczości, a w istocie sprowadza się on do niezmiennych programów i sprawozdawczości i jest tak
daleki od rzeczywistości, że zaskoczony został narkomanią, przemocą zbiorową
i rówieśniczą16. Koordynacja wzmacnia i urealnia skuteczność profilaktyki17,
a „poprawa bezpieczeństwa w państwie, w mieście czy gminie wymaga kompleksowej koncepcji prewencji kryminalnej, przygotowanej wspólnie przez wszystkich aktorów odgrywających swe role na scenie bezpieczeństwa”18.
14
Z dnia 6 kwietnia 1990 r., Dz.U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.
Art. 4 ust. 1 pkt 15; art. 12 ust. 9b ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r.,
Dz.U. Nr 91, poz. 578.
16 B. Urban, Zachowania dewiacyjne młodzieży, Kraków 1998, s. 199.
17 B. Hołyst, Kryminologia, Warszawa 1999, s. 949.
18 J. Czapska, H. Kury, Mit represyjności, albo o znaczeniu prewencji kryminalnej, Kraków 2002,
s. 13.
15
BOC.indb 78
2009-09-11 11:52:37
Koordynacja systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
79
II. Rząd polski w latach 1989–2009 pięciokrotnie podejmował, na różnym
poziomie kompleksowości, problematykę przeciwdziałania przestępczości,
bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie. Można je uznać za próby
koordynowania działań resortów w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego.
We wrześniu 1992 r. przyjęty został Program rządowy: Sprawiedliwe i bezpieczne państwo. Dwa lata później, w czerwcu 1994 r. Rząd RP przyjął nowy program:
Bezpieczeństwo obywateli i porządek publiczny w państwie, Stan i program strategiczny. Trzeci program został przyjęty 6 czerwca 2000 r. przez Radę Ministrów
w postaci dwuczłonowej – Raportu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: o stanie bezpieczeństwa państwa oraz Krajowego programu przeciwdziałania przestępczości. Program nie wszedł jednak nigdy pod obrady Sejmu
(zgodnie z jego zaleceniem) i jak poprzednie dwa programy zakończył swój byt
w związku ze zmianą polityczną w wyniku wyborów do parlamentu. Czwartym
rządowym programem zwalczania przestępczości, przyjętym na posiedzeniu
Rady Ministrów 28 sierpnia 2002 r. była Bezpieczna Polska, Program poprawy
bezpieczeństwa obywateli. Program był najbardziej rozbudowaną koncepcją rządowej koordynacji problemów bezpieczeństwa wewnętrznego i oparty był na filozofii „mocnego państwa”. Jawił się jako strategia zapobiegania przestępczości
w Polsce za pomocą głównie środków destruktywnych klasycznej prewencji generalnej i specjalnej, odstraszania, z pewnymi tylko elementami środków konstruktywnych prewencji kryminologicznej i kryminalistycznej oraz reaktywny
plan usunięcia pewnych nabrzmiałych problemów lub incydentalnych i marginalnych kwestii w zakresie działania organów kontroli przestępczości. Elementy
Programu odnoszące się do prewencji klasycznej, polityki karnej i penitencjarnej
były konkretne, odnoszące się natomiast do prewencji sytuacyjnej i społecznej
wymagały dopracowania. Szeroki zakres zadań i zagadnień, zlecenie kilkunastu
pilnych badań i opracowań różnym resortom, zapowiedź szerokich prac legislacyjnych w zakresie prawa karnego materialnego, procesowego i wykonawczego
oraz administracji specjalnej, polityki karnej, polityki penitencjarnej, wielkiej
reformy systemu organów kontroli przestępczości, bez oparcia się na badaniach etiologicznych, diagnozie aktualnego stanu zagrożenia przestępczością
i prognozy rozwoju zjawisk patologicznych, było raczej przejawem syndromu
„aktywizmu” mającego udowodnić opinii publicznej troskę rządu o poprawę
bezpieczeństwa obywateli. Podobne znaczenie miał Rządowy program poprawy
stanu bezpieczeństwa w szkołach i placówkach „Zero tolerancji dla przemocy
w szkole”, przyjęty uchwałą Nr 28/2007 Rady Ministrów z dnia 6 marca 2007 r.
Nasilenie środków destruktywnych, widoczne we wszystkich dotychczasowych
programach, powoduje ograniczenie aktywności społecznej, zwiększa napięcie
w społeczeństwie i niszczy inicjatywę społeczną19. Wybór strategii, głównie de19
BOC.indb 79
J. Błachut, A. Gaberle, K. Krajewski, Kryminologia, Gdańsk 2007, s. 470.
2009-09-11 11:52:37
80
TADEUSZ CIELECKI
struktywnej, można wiązać z propagowanym również w Polsce mitem sukcesu
w walce z przestępczością w Nowym Jorku „zero tolerancji”20.
Ostatni jest przyjęty 18 grudnia 2006 r. Rządowy program ograniczenia przestępczości i aspołecznych zachowań „Razem bezpieczniej”, który oparł się zmianie Rządu i jest kontynuowany. Koordynatorem programu jest Minister Spraw
Wewnętrznych i Administracji, który powołał, jako organ pomocniczy, „Zespół
wspierający koordynację programu” z desygnowanych przedstawicieli 13 ministerstw oraz policji, straży pożarnej, straży granicznej. Program obejmuje bezpieczeństwo w miejscach publicznych i miejscu zamieszkania, w szkole, w ruchu drogowym, w działalności gospodarczej, przemoc w rodzinie i ochronę dziedzictwa
narodowego. Precyzuje problemy, określa zadania, sposoby wsparcia ich realizacji, odpowiedzialnego za realizację ministra oraz podmioty współpracujące, monitorowanie programu oraz jego finansowanie. Założono długotrwałą realizację
programu na lata 2007–2015. Zwraca uwagę, raczej krytycznie, swoją wysokością,
założony na ten okres poziom finansowania – 3320 tys. zł rocznie. Ustalony został
system koordynacji programu przez wojewodów przy pomocy zespołów, natomiast na niższych szczeblach administracji przystąpienie do programu określono,
jako dobrowolne.
Interesująco przebija się w programie myślenie o koordynacji, kooperacji
i potrzebie finansowania zapobiegania przestępczości, niemniej przyjęte rozwiązania należy ocenić krytycznie. W trzecim roku realizacji programu do konkursu
zgłoszono 85 projektów, dofinansowano 33 z nich, a liczba i kwota 2,8 mln zł są
adekwatne raczej dla dużego miasta lub powiatu. Niezależnie od zakresu problematyki programu, określić go można wyłącznie jako minimalistyczny, choć stanowi postęp w stosunku do prowadzonego do 2005 r. przez MSWiA konkursu Bezpieczny Powiat, Miasto, Gmina. Przy braku instytucji koordynującej zwalczanie
przestępczości w Polsce, której nauka, praktyka i organizacje międzynarodowe domagają się od paru dziesiątek lat, wiara w omnipotencję resortu spraw wewnętrznych i administracji może się okazać nieuzasadniona, tym bardziej że program
obejmuje tylko fragmenty problematyki bezpieczeństwa wewnętrznego, zajmuje
się nie strategią, a raczej operacyjnymi działaniami, do których predestynowane
byłyby struktury administracyjne szczebli organizacyjnych.
III. W literaturze naukowej można znaleźć bardzo liczne krytyczne konstatacje wobec dotychczasowej kondycji strategicznego zarządzania bezpieczeństwem.
„Jest to raczej operacyjne reagowanie na pojawiające się ciągle nowe warunki
i potrzeby. Staje się coraz bardziej oczywiste, że nie powinniśmy już dłużej zmierzać po omacku i przypadkowo w przyszłość. Decyzje państwowe muszą wszakże
20 Por. W. Bratton, P. Knobler, Przełom. Jak szef Policji Nowojorskiej powstrzymał epidemię
przestępstw, Poznań 2000; J. Bässmann, S. Vogt, Community Policing, Projektbericht des Bundeskriminalamtes zu den Erfahrungen in den USA, Bundeskriminalamt, Wiesbaden 1997; J. Czapska,
H. Kury, Mit represyjności albo oznaczenie prewencji kryminalnej, Kraków 2002.
BOC.indb 80
2009-09-11 11:52:37
Koordynacja systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
81
prowadzić kraj do urzeczywistniania konkretnych strategicznych wizji, zawczasu
wykreowanych i akceptowanych. Nie może to być tylko ciągłe naprawianie bezustannie skrzeczącej rzeczywistości. A niestety, tak właśnie postępujemy w całym
okresie polskiej transformacji”21. Jedną z podstawowych przyczyn jest stwierdzany brak nawyków do samodzielnego strategicznego podejścia do rozwiązywania
spraw państwowych, niewykształconych w czasie funkcjonowania przez pół wieku
w systemie zależnym, w którym strategia była tylko strategią operacyjną22.
W końcu lat 90. XX w. i na początku nowego wieku w Polsce odnotowano
serię katastrof. W ocenie badaczy akcje ratownicze przypominały improwizacje,
prowadzone były w sposób spontaniczny, nieskoordynowany, „a braki lub niedoskonałości systemowe zastępowano zaradnością i poświęceniem połączonym
z brawurą”23. Oceny te dotyczyły pożaru lasu w Kuźni Raciborskiej, wybuchu
wieżowca w Gdańsku i powodzi w 1997 i 2001 r. J. Zarzycki przytacza je jako
przykłady braku czytelnych rozwiązań organizacyjnych i prawnych w dziedzinie
bezpieczeństwa przed skutkami katastrof. Państwo jest nieprzygotowanie do skutecznego rozwiązania tych sytuacji kryzysowych na skutek rozproszenia odpowiedzialności administracji rządowej i samorządowej. Krytycznie ocenia się dublowanie struktur odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa w czasie wojny
i pokoju, funkcjonowanie struktur odrębnych, nieskoordynowanych i konkurencyjnych24. Jako jedną z głównych przyczyn słabości kierowania bezpieczeństwem
wskazuje się „brak instytucji zapewniającej strategiczne i zintegrowane (cywilno-wojskowe), ponadresortowe podejście do spraw bezpieczeństwa Rzeczypospolitej
Polskiej”. „Nie ma teraz nic, co spinałoby ową rozdrobnioną strukturę zarządzania bezpieczeństwem w jeden zintegrowany system. Jest to niewątpliwie najsłabsza i najbardziej wstydliwa strona systemu bezpieczeństwa narodowego”25. Liczni
autorzy wskazują na brak w Polsce racjonalnego rozwiązania zarządzania bezpieczeństwem we wszystkich trzech podstawowych elementach organu decydującego,
doradczego i koordynującego26. „Dla potrzeb kierowania bezpieczeństwem narodowym na szczeblu krajowym pora najwyższa zbudować strukturę ponadresortową, zintegrowaną (cywilno-wojskową), pracującą na rzecz decydenta państwowego i spinającą w jedną spójną całość wysiłki wszystkich specjalistycznych sił
i środków państwa”27. Domaganie się jednolitej silnej zintegrowanej struktury ma
swoje oparcie w teorii modeli systemowych i synergetycznych w zarządzaniu. Synergia oznaczająca współdziałanie, kooperację czynników i współpracę powoduje,
21
A. Dawidczyk, J. Gryz, S. Koziej, Zarządzanie strategiczne bezpieczeństwem, Łódź 2006, s. 56.
Ibidem.
23 Ibidem, s. 37.
24 B. Kosowski, Miejsce i rola systemu bezpieczeństwa obywateli w organizacji zarządzania podmiotami funkcjonującymi w administracji publicznej, [w:] Bezpieczeństwo obywateli..., s. 17.
25 A. Dawidczyk, J. Gryz, S. Koziej, op. cit., s. 57.
26 Ibidem, s. 57–77.
27 Ibidem, s. 77.
22
BOC.indb 81
2009-09-11 11:52:38
82
TADEUSZ CIELECKI
iż wyłania się nowa jakościowo cecha zespołu, która oznacza, że całość jest czymś
więcej niż sumą części28. Jej struktura i strategia dotyczyć muszą całości bezpieczeństwa narodowego, zewnętrznego i wewnętrznego, bezpieczeństwa powszechnego, obywateli i porządku publicznego, a nie jego wyizolowanych fragmentów.
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym29 określiła zadania i obowiązki organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, przygotowania do przejmowania nad nimi kontroli, reagowania w wypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz odtwarzania infrastruktury
lub przywrócenia jej pierwotnego charakteru. Jako sytuację kryzysową w art. 3
ust. 1 ustawodawca określił sytuację, będącą następstwem zagrożenia i prowadzącą
w konsekwencji do zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych przy
równoczesnym poważnym zakłóceniu w funkcjonowaniu instytucji publicznych,
jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawa tworzy Narodowy System Pogotowia Kryzysowego, przyjmując koncepcję połączenia działań
podmiotów cywilnych – administracji rządowej oraz Sił Zbrojnych. Jednoznacznie
określono kompetencje Rady Ministrów do sprawowania zarządzania kryzysowego. Przy Radzie Ministrów utworzono organ opiniodawczo-doradczy – Rządowy
Zespół Zarządzania Kryzysowego z określeniem w art. 9 ust. ustawy konkretnych
zadań. Sztabem Rady Ministrów czyni ustawa Rządowe Centrum Bezpieczeństwa
(art. 10–11 ustawy). Na szczeblu ministerstw i urzędów centralnych powołuje się
zespoły zarządzania kryzysowego, a w tych, których zakres zadań obejmuje zapewnienie bezpieczeństwa, ochrony ludności lub gospodarczych podstaw bezpieczeństwa państwa tworzy się centra zarządzania kryzysowego (art. 12–13 ustawy).
W województwie pełnię kompetencji w zakresie zarządzania kryzysowego ustawa
powierza wojewodzie (art. 14 ustawy). Organem pomocniczym, opiniodawczym
i doradczym wojewody jest wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego. Funkcję
sztabu wojewody pełni komórka organizacyjna urzędu wojewódzkiego, właściwa
w sprawach zarządzania kryzysowego, wraz z wojewódzkim centrum zarządzania
kryzysowego (art. 14 ust. 5–12, art. 15–16 ustawy). W powiatach organem właściwym jest starosta wykonujący zadania przy pomocy powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego, komórki organizacyjnej i centrum zarządzania kryzysowego
(art. 17–18 ustawy). Podobne rozwiązania przyjmuje ustawodawca w odniesieniu
do gmin (art. 19–20 ustawy). Mogę wyrazić pogląd, że omawiana ustawa w pewnym
stopniu spełnia postulaty i oczekiwania doktryny, które już przedstawiłem. Wydaje się celowe umocnienie kompetencji wojewody wobec administracji zespolonej
i organizacyjne oraz personalne powiązanie jej elementów w organie sztabowym
wojewody. Oczywistym dowodem na resortowe, autonomiczne i konkurencyjne
28
29
BOC.indb 82
J. Jagas, Zarządzanie systemowe, Opole 2006, s. 9.
Dz.U. Nr 89, poz. 590.
2009-09-11 11:52:38
Koordynacja systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
83
funkcjonowanie elementów systemu bezpieczeństwa narodowego i fasadowość
dotychczas przyjmowanych rozwiązań jest niemożność oparcia operatywnego zarządzania systemem z jednego wspólnego stanowiska kierowania.
IV. B. Hołyst30 (za B. Whitakerem), politykę społeczną wobec przestępczości
przedstawia w trzech wymiarach.
1. Brak kooperacji, policja utrzymuje porządek i prawo bez jakiejkolwiek
współpracy bądź pomocy obywateli. Społeczność może reagować niechętnie
na różne interwencje policji. Obywatele wymagają pomocy ze strony służb publicznych.
2. Symboliczna kooperacja, policja jest zainteresowana poprawą swojego wizerunku w oczach społeczeństwa. Efekty kooperacji mogą być jednak nieskuteczne, jeżeli nie towarzyszą jej strukturalne i proceduralne przekształcenia. Obywatele pomagają policji, która oczekuje od nich pomocy oraz inicjatywy w udzielaniu
im pomocy.
3. Rzeczywista kooperacja oznacza kooperację na poziomie najniższym. Policja i społeczeństwo pozostają we wzajemnej interakcji dla osiągnięcia wspólnego
zrozumienia i stanowiska w kwestii problemów obywateli i wypracowania właściwych rozwiązań.
Oznacza to, że rozwój nowoczesnej kooperacji policji ze społeczeństwem
przebiega od jej braku, przez Public Relation, Crime Prevention, aż do Community
Policing. Polska policja osiągnęła dopiero początek etapu Crime Prevention, czyli
symbolicznej kooperacji ze społeczeństwem i dosyć odległa jest możliwość przejścia do etapu następnego.
Strategia działań polskiej policji przyjęta po transformacji, zgodnie z zaproponowaną koncepcją eksperta brytyjskiego31, obejmowała następujące główne zalecenia:
1. Szkolenie policjantów w technikach sytuacyjnego i społecznego zapobiegania przestępstwom.
2. Rozszerzenie systemu rejestracji przestępstw do skali lokalnej.
3. Zbudowanie systemu analiz zagrożeń lokalnych na podstawie prowadzonych postępowań karnych, wszelkich rejestrów, badania postaw i poglądów społecznych.
4. Rozpoznanie wszystkich instytucji, organizacji, organów, firm i wciągnięcie
ich do współpracy lokalnej w zapobieganiu przestępczości.
5. Inspirowanie organizowania przez społeczność lokalną działań samopomocowych.
6. Rozpowszechnianie najlepszych programów przez policję i inne instytucje.
30 B. Hołyst, Wpływ prywatyzacji niektórych zadań policji na politykę kryminalną, [w:] Aktualne problemy prawa karnego i kryminologii, red. E. Pływaczewski, Białystok 1998, s. 223–224.
31 N. Hall, Zapobieganie przestępczości a policja – strategia, „Studia Prawnicze”, Policja Northumbria, Polska 1990.
BOC.indb 83
2009-09-11 11:52:38
84
TADEUSZ CIELECKI
7. Skuteczna realizacja public relations.
8. Utworzenie systemu porad i pomocy doradczej w sprawie technicznych
środków zapobiegania przestępczości łącznie z oddziaływaniem na architektów
i budownictwo.
9. Nadanie szczególnego znaczenia sytuacyjnemu i społecznemu przeciwdziałaniu przestępczości i patologii nieletnich.
10. Rozwijanie programów ochrony najbardziej zagrożonych grup społecznych, kobiet, ubogich, osób w podeszłym wieku, niepełnosprawnych.
11. Wprowadzenie społecznego programu pomocy ofiarom przestępstw,
12. Rozwój programów ochrony biznesu przed przestępczością.
13. Rozwój metod sprawdzania skuteczności realizowanych programów.
Koncepcja realizacji zadań zapobiegania przestępczości z wykorzystaniem
doświadczeń rozwiniętych państw zachodnich przez polską policję nie została
sformułowana w postaci głównych kierunków pracy policji, lecz wprowadzono
ją (jakby w obawie lub z ostrożności) na podstawie pisma zastępcy Komendanta
Głównego l. dz. E-III-392/91 z 20 lutego 1991 r., określającym ją jako strategię
prewencyjną32. Wśród podstawowych zadań policji ustawa33 określa w art. 1,
ust. 1 ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami
naruszającymi te dobra; ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym
zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych
do powszechnego korzystania, a także inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom
kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi. Sukcesem przyjętej strategii prewencyjnej policji jest głównie realizacja pkt 7, bowiem w badaniach opinii publicznej
policja uzyskuje 72–74% ocen pozytywnych, więcej niż Kościół rzymskokatolicki,
a dwukrotnie więcej niż sąd, prokuratura i pozostałe organy ścigania34. Polityka
kryminalna (zapobieganie przestępczości, bezpieczeństwo wewnętrzne) musi być
podporządkowana ogólnej strategii bezpieczeństwa narodowego i stanowić jej integralny element, a nie jak dotychczas w Polsce – środek do osiągania doraźnych
celów operacyjnych, a często grupowych i politycznych. Na potrzebę redefiniowania roli policji w Polsce, określenia jej roli i modelu w kierunku Community Policing zwracają uwagę niemal bezskutecznie od wielu lat liczni autorzy35. Płonne
32 Pismo Zastępcy Komendanta Głównego, L.dz. E-III-392/91 z dnia 20.02.1991 r., koncepcja
zapobiegania przestępczości oraz relacji policja a społeczeństwo, koncepcja systemu działań profilaktycznych KGP z dnia 28.01.1991 r. i materiały z konferencji prasowej Komendanta Głównego
Policji z dnia 27.02.1991 r.
33 Ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., Dz.U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.
34 CBOS, komunikaty z badań V 2007, IX 2007, I 2008, V 2008, III 2009.
35 Por. liczne prace T. Cieleckiego, J. Czapskiej, J. Wójcikiewicza, A. Urbana, R. Glowackiego,
K. Łojka, A. Tyburskiej, M. Szymańskiego, A. Wiśniewskiego, J. Fiebiga i innych.
BOC.indb 84
2009-09-11 11:52:39
Koordynacja systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
85
jednak się okazały nadzieje S. Laskusa, że na III konferencji „Bezpieczna Polska
w bezpiecznej Europie” zostanie zaprezentowany przygotowany do przyjęcia przez
Sejm narodowy program walki z przestępczością oraz poprawy bezpieczeństwa
obywateli i struktur państwa36. Ponieważ w literaturze określa się polską transformację jako paradygmat cudu europejskiego, który jest wielką improwizacją odbywającą się bez teorii, poza zasadami zarządzania systemowego, czyli tylko doganianiem krajów wysoko rozwiniętych37, tak też można więc ocenić dotychczasową
transformację policji. Akcentuje się w literaturze bezdroża transformacji, których
punktem wyjścia jest kryzys systemu wychowawczego, rodziny, szkoły i otoczenia
społecznego38. Jedną ze ślepych dróg jest głęboka wiara „decydentów”, że tylko
silne państwo może gwarantować przez monopol stosowania przymusu należyty
poziom bezpieczeństwa powszechnego, bezpieczeństwa obywateli i porządek publiczny. J. Czapska39 zasadnie uważa, że współcześnie należy zmienić perspektywę
oceny systemu zapewnienia bezpieczeństwa przez państwo ze względu na brak
ścisłego rozdziału zadań między państwo a społeczeństwo. Z tej perspektywy „zamiast państwowego monopolu bezpieczeństwa istnieje państwowa odpowiedzialność za gwarantowanie bezpieczeństwa, czyli odpowiedzialność za rezultat i odpowiedzialność zastępcza”. W nowym układzie państwowa odpowiedzialność za cel
– zdaniem autorki – „nie może być ograniczona do obowiązku regulacji i nadzoru”, musi obejmować różne „formy sterowania: stymulowanie, koordynację, wspomaganie przy realizacji programami, sterowaniem finansowym, osobowym, organizacyjnym, imperatywnymi i kooperatywnymi formami interakcji, wykorzystania
instrumentów regulacyjnych i samoregulacyjnych”40. W konkluzji autorka stwierdza, że instrumentem stosownym do współczesnej analizy pożądanej ewolucji
państwa w zakresie bezpieczeństwa jest państwo kooperatywne i sterujące. Warunkiem skuteczności zapewnienia bezpieczeństwa jest kooperacja wszystkich
podmiotów realizujących zadania bezpieczeństwa z pobudzaniem inicjatywy i odpowiedzialności obywateli. Z takiej perspektywy można widzieć postulowaną reformę policji w Polsce. Potrzeba zmian systemu zarządzania bezpieczeństwem
jest szeroko od lat postulowana w nauce41. Rezultaty nie są budujące. Nadal w polskiej policji widoczne są przeciwne tendencje, głównie w dwóch płaszczyznach.
Pierwszą stanowią tendencje: centralizacji i decentralizacji zarządzania, drugą zaś
36
S. Laskus, Konferencja „Bezpieczna Polska w bezpiecznej Europie”, [w:] Bezpieczeństwo...,
s. 134.
37
H. Chłaj, Transformacja systemowa w Polsce. Szkice teoretyczne, Lublin 1998, s. 27; J. Jagas,
op. cit., s. 14.
38 J. Jagas, op. cit., s. 11.
39 J. Czapska, Bezpieczeństwo obywateli. Studium z zakresu polityki prawa, Kraków 2004,
s. 215–300.
40 Ibidem, s. 257.
41 Por. liczne publikacje A. Bałandynowicza, J. Czapskiej, T. Cieleckiego, J. Fiebiga, A. Gaberle,
B. Hołysta, J. Malca, A. Letkiewicza, M. Lisieckiego, W. Osiatyńskiego, M. Roga, M. Stefańskiego,
T. Szankina, J. Widackiego, J. Wójcikiewicza i innych.
BOC.indb 85
2009-09-11 11:52:39
86
TADEUSZ CIELECKI
model osiągania sukcesu: reaktywny, represyjny, ścigania przestępczości czy też
proaktywny, oznaczający rozwiązywanie problemów i zapobieganie przestępczości. Na tym tle, wewnętrznych sporów i dążeń, przygotowywana jest od kilku lat
(już pod trzecim kolejnym rządem) reforma policji. Tak jak i poprzednie reformy,
ostatnia jest przygotowywana w metodologii wertykalnej, centralistycznej, bez
konsultacji społecznych. Można to określić jako permanentne szamotanie się policji z reformą: kilkanaście prób reformowania, pięć programów rządowych i ponad
sześćdziesiąt zmian w ustawie o Policji. Najwyższy obecnie poziom policing polskiej policji w klasyfikacji H.J. Schneidera42 to „autorytatywna interwencja i symboliczna sprawiedliwość”. Oznacza to, zdaniem autora, utrzymanie porządku
publicznego, wykrywanie przestępstw i regulację ruchu drogowego. Te dwie podstawowe funkcje mają wykazać społeczeństwu i przestępcom, że istnieje prawo
i musi być przestrzegane. Policja obiecuje zapobieganie, lecz tej obietnicy nie spełnia. Modelem dla polskiej policji powinien być już od kilkunastu lat jeden z wyższych modeli policing dość powszechnie stosowanych w policjach na świecie: kontrola przestępczości przez utrzymanie porządku publicznego albo community
policing. Ta nowoczesna filozofia policyjna zakłada, że przez kreatywne współdziałanie policji ze społecznościami lokalnymi zostaną zlikwidowane problemy tych
społeczności związane z przestępczością, porządkiem publicznym, strachem i jakością życia w dzielnicach. Projektowana reforma policji musi dotyczyć zmiany
modelu policing. Zdaniem M. Lisieckiego „praktyka potwierdza, że żadna instytucja finansowana z budżetu państwa sama się nie zreformuje, będzie walczyła
w dużym stopniu o własne interesy (na koszt podatników). Dotyczy to także Policji [...] Szczególnie rozgrywanie własnych interesów występuje w momencie zmiany władz politycznych [...] Czas na »tajne« poszukiwanie przyszłościowych modeli ochrony bezpieczeństwa obywateli chyba bezpowrotnie minął”. Na tle tych
stwierdzeń postuluje „szeroką dyskusję, tworzenie projektów zewnętrznych, opartych na fachowości, reprezentacji różnych środowisk, a także doświadczeniach
państw Unii Europejskiej. W procesie projektowym należy bez ograniczeń poszukiwać różnych pomysłów”43. Wydawać by się mogło, że także postulat udziału
w dyskusji nad reformą policji przedstawicieli nauki jest oczywisty – należy zapewnić udział specjalistów z różnych dyscyplin nauki prawa, socjologii, psychologii, ekonomii, organizacji i zarządzania i innych. Bezsporna jest teza, że zadania
policji w zapobieganiu przestępczości stanowią fragment polityki kryminalnej
państwa. Polska polityka kryminalna w latach 1990–2008, którą można odczytać
z pięciu rządowych programów poprawy bezpieczeństwa oraz efektów prac legislacyjnych i praktyki organów wymiaru sprawiedliwości, była polityką represyjną,
nastawioną głównie na objawowe zwalczanie przestępczości z wykorzystaniem
42 H.J. Schneider, Policja jako instytucja i praca policyjna jako kontrola społeczna, „Przegląd
Policyjny” 2001, nr 1, s. 36.
43 M. Lisiecki, Bezpieczeństwo obywateli w świetle reformy administracji rządowej i samorządowej – co dalej?, Warszawa 2001, s. 8–9.
BOC.indb 86
2009-09-11 11:52:40
Koordynacja systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
87
funkcji prewencji indywidualnej i ogólnej kary. Widoczne przekonanie o skuteczności ostrej polityki karnej świadczy o oderwaniu konserwatywnej polskiej polityki kryminalnej od nauki i praktyki społecznej demokratycznych państw europejskich. Widoczne jest pomijanie lub lekceważenie stanowiska polskiej nauki,
szczególnie nauk prawnych, a przyjmowane doraźne rozwiązania w zakresie polityki karnej są podejmowane z pomijaniem środowiska naukowego lub wbrew jego
opinii. W polityce kryminalnej widoczna jest dominacja prewencji klasycznej, posługującej się głównie oddziaływaniem środkami karnymi w zapobieganiu przestępczości. Pomimo ograniczonych i kwestionowanych w nauce rezultatów takiego wąskiego i archaicznego obecnie uprawiania polityki kryminalnej, współczesne
społeczne i sytuacyjne środki zapobiegania przestępczości są lekceważone lub
traktowane najwyżej jako pomocnicze44. Nie da się modelu funkcjonowania policji polskiej ukształtować autonomicznie wobec pozostałych elementów systemu
bezpieczeństwa wewnętrznego i przyjętych założeń polityki kryminalnej, rozwiązanie zawsze będzie wykazywało poważne dysfunkcje, wywoływało znacznie
do rywalizacji, a nie kooperacji.
V. Od kilkunastu lat w Polsce narasta problem naruszania bezpieczeństwa
i porządku publicznego przez podkulturowe grupy kibiców w związku z meczami piłki nożnej. Chociaż w ciągu ostatniej dekady liczba imprez sportowych zabezpieczanych przez policję w Polsce zmalała o 63%, z 16 805 do 6230, to liczba
zaangażowanych policjantów do zabezpieczeń utrzymała się na poziomie 25–26
tysięcy. W tym czasie koszty zabezpieczenia tych imprez wzrosły z 14 901 000 zł
do 31 249 000 zł, czyli o 53%45. Dotychczasowe rozwiązania wiązały się głównie
z realizacją zadań metodami strategii destruktywnej i nie przyniosły oczekiwanych
rezultatów. A przecież obserwując przemoc i przestępczość „okołostadionową”,
bardzo łatwo przyjąć pogląd derogacyjny, że należy i można ją skutecznie wyeliminować z życia społecznego. To, że taka wizja jest naiwna, nienaukowa i utopijna,
nie przeszkadza, milcząco przyjmując jej założenia, optować głównie za strategią
destrukcyjną i jej metodami uniemożliwiania, wytłumiania i zagrażania. W Polsce
oznacza to buńczuczne wypowiedzi, np. „wyeliminujemy bandytyzm ze stadionów” lub nazwy „kibole, pseudokibice”, jakbyśmy chcieli odhumanizować tych ludzi i usprawiedliwić represję. Ta reaktywna koncepcja nie przynosi w Polsce efektów; niepowodzenia wywołują tylko irytację władzy lub serię usprawiedliwień,
a może nawet wygodną wymówkę konieczności represji w postaci „dogodnego
wroga”46. Dotyczy to szczególnie utyskiwania na niski poziom bezpieczeństwa
zapewniany przez organizatorów imprez i zastrzeżenia do postawy organów sa44
T. Cielecki, Prewencja kryminalna. Studium z profilaktyki kryminologicznej, Opole 2004,
s. 335.
45
46
BOC.indb 87
Raport KGP 2008, s. 3–5.
Nils Christie, Dogodna ilość przestępstw, Warszawa 2004, s. 48.
2009-09-11 11:52:40
88
TADEUSZ CIELECKI
morządu terytorialnego wydających decyzje administracyjne47. Fakty są jednak
oczywiste – nie ma reakcji systemu, w tym policji i MSWiA, na niewywiązywanie
się partnerów z zadań w zakresie bezpieczeństwa. Uprawnienia wynikają z zadań
ustawowych tych obu instytucji. Wydaje się, że na tle EURO 2012, nastąpiła wysoka mobilizacja (narodowa) aktywności wszystkich partnerów odpowiedzialnych
za bezpieczeństwo. To bardzo dobrze, choć dość późno i choć przypomina to typowy zryw Polaków w sytuacji zagrożenia, ale jednak kilka lat pracy w modelu
zbliżonym do oczekiwanego proaktywnego (wielokrotnie w ciągu 20 lat rozpoczynanego) może stanowić przełom w budowie nowego modelu policji utrzymującej bezpieczeństwo wewnętrzne w państwie, w partnerstwie ze społeczeństwem.
12 lutego 2009 r. Sejm uchwalił ustawę o bezpieczeństwie imprez masowych. Opracowana przy czynnym udziale także i policji spełnia w zasadzie wszystkie postulaty, dostosowując model organizacji zabezpieczeń do standardów europejskich48
oraz usuwając stwierdzone mankamenty i niespójności. Art. 5 ustawy49 w ust. 1
stwierdza, że za bezpieczeństwo imprezy masowej w miejscu i czasie jej trwania
odpowiada jej organizator, precyzując w ust. 2, iż dotyczy to zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym, ochrony porządku publicznego, odpowiedniego stanu technicznego obiektu itd. Rozstrzygnięcie to jest nieco silniejsze
od poprzedniej ustawy, ale nader istotne wydaje się określenie obowiązku zabezpieczenia imprezy masowej w art. 5 ust. 3, w znacznie szerszym zakresie, ciążącym na „wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, wojewodzie, Policji, Państwowej
Straży Pożarnej i innych jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej,
służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny na obszarach
kolejowych, służbie zdrowia, a w razie konieczności także innych właściwych służbach i organach”50. Zwraca uwagę pominięcie starosty. Na tle tak zbudowanego
systemu odpowiedzialności za bezpieczeństwo wewnętrzne oraz zapobiegania
patologii społecznej budzi zdziwienie, a może wreszcie satysfakcję, że system ma
partnera, który może go scementować i wywołać pozytywne przeobrażenia w jego
funkcjonowaniu i podjęciu w szerszym zakresie działań proaktywnych. Tym
partnerem stała się powołana na podstawie ustawy o przygotowaniu finałowego
turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 spółka celowa PL
2012 odpowiedzialna za koordynację działań dotyczących bezpieczeństwa realizowanych przez służby cywilne organizatora w czasie EURO 201251. Spółka bardzo
intensywnie realizuje przedsięwzięcia, które rzeczywiście dopiero teraz dostosują
zabezpieczenie obiektów sportowych do norm europejskich. Minister Sportu i Tu47
Raport KGP 2008, s. 53–54.
Zalecenie Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie Podręcznika współpracy podczas ważnych imprez międzynarodowych, przeznaczonego dla policji i organów bezpieczeństwa, Dz.Urz. UE
z dnia 22.12.2007 (2007/C 314/02).
49 Tekst ustawy przekazanej do Senatu, sejm.gov.pl.
50 Ibidem, art. 5 pkt 3.
51 Z dnia 7 września 2007 r., Dz.U. Nr 173, poz. 1219.
48
BOC.indb 88
2009-09-11 11:52:40
Koordynacja systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
89
rystyki nadzorując działanie spółki, sygnalizuje wielokrotne organizowane spotkania z MSWiA w celu dokonania podziału zakresu zadań i kompetencji, organizację
warsztatów dla komitetów organizacyjnych miast gospodarzy meczy, warsztatów
wspólnie z MSWiA, Policją krajową i z państw zachodnich, i koordynowanie działań koordynatorów bezpieczeństwa miast. Korzystając z doświadczeń zachodnich
państw Spółka opracowała koncepcję „ambasad dla kibiców” stworzenia „ośrodków pracy pedagogicznej dla kibiców Fan-Coaching”, wolontariatu do zabezpieczenia porządku i służb informacyjnych, kwestionariusza licencyjnego standardów bezpieczeństwa infrastruktury itd. W ramach przedsięwzięć organizuje także
wyjazdy studyjne, staże i praktyki w klubach ligi brytyjskiej, konferencje międzynarodowe oraz szkolenie członków komitetów organizacyjnych miast gospodarzy.
Trzeba również uznać szeroką współpracę z MSWiA w przygotowaniu koncepcji
bezpieczeństwa EURO 201252. Prezes Rady Ministrów powołał także Radę Bezpieczeństwa Imprez Sportowych, której pierwsze posiedzenie odbyło się 30 października 2008 r. Przewidziana Europejską Konwencją Rady Europy z 19 sierpnia
1985 r. będzie stanowiła organ pomocniczy Premiera z zadaniami opracowywania
programów mających na celu poprawę bezpieczeństwa imprez sportowych, inicjowania rozwiązań prawnych, inicjowania i zlecania badań naukowych, koordynacji, analizy i oceny działań podejmowanych przez służby i instytucje w zakresie
bezpieczeństwa imprez oraz stałej współpracy ze Stałym Komitetem Rady Europy
ds. bezpieczeństwa imprez sportowych. Dumą może napawać tempo realizowania
zalecanych przez Radę Europy rozwiązań koordynacyjnych elementów systemu
bezpieczeństwa (23 lata), podobnie jak bardzo aktywnie i prężnie realizuje zadania
o charakterze koordynacyjnym spółka PL 2012 – konkurencyjna wobec odpowiedzialnego resortu MSWiA.
VI. Problematyka wiktymizacji kryminalnej i jej ofiar od lat 70. XX w.
jest przedmiotem uwagi ONZ i Rady Europy53. W stosunku do przyjętych rozwiązań przez większość państw demokratycznych Polska ma znaczne opóźnienia. Ilustracją opóźnień jest reakcja Polski na Europejską Konwencję o Kompensacji dla
52
Sprawozdanie z realizacji przedsięwzięć EURO 2012 luty–czerwiec 2008, Ministra Sportu
i Turystyki dla Rady Ministrów, Warszawa, sierpień 2008, s. 74–77.
53 Zob.: Rezolucja 40/34 Zgromadzenia Ogólnego ONZ z dnia 29.11.1085 r. Deklaracja podstawowych zasad sprawiedliwości dla ofiar przestępstw i nadużyć władzy; Przewodnik dla praktyków
w sprawie wdrażania deklaracji podstawowych zasad sprawiedliwości dla ofiar przestępstw i nadużyć władzy – załącznik do noty Sekretarza Generalnego z 7 czerwca 1990 r. (A/CONF.144/20);
Europejska Konwencja z dnia 24.11.1983 o kompensacji dla ofiar przemocy popełnionych z użyciem
przemocy; Zalecenia nr R (85) 11 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28.06.1985 r. w sprawie pozycji ofiary w ramach prawa i procesu karnego; Zalecenia nr R (87) 21 Komitetu Ministrów
Rady Europy z dnia 17.09.1987 r. w sprawie pomocy dla ofiar i zapobiegania wiktymizacji; Zalecenia
nr R (99) 11 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 15.09.1999 r. dotyczące mediacji w sprawach
karnych; Decyzja ramowa Rady Unii Europejskiej 2001/220/JI/1 z dnia 15.03.2001 r. o pozycji ofiary
w postępowaniu karnym.
BOC.indb 89
2009-09-11 11:52:41
90
TADEUSZ CIELECKI
Ofiar Przestępstw Popełnionych z Użyciem Przemocy z dnia 24 listopada 1983 r.
Polska jej nie ratyfikowała. W kwietniu 2001 r. wniesiono projekt ustawy o pomocy dla ofiar przestępstw z użyciem przemocy. Prace toczyły się ze zmiennym szczęściem do 7 lipca 2005 r., tj. do daty przyjęcia ustawy o państwowej kompensacie
przysługującej ofiarom niektórych przestępstw umyślnych54. Widoczny jest wieloletni opór w rozwiązywaniu problematyki pomocy ofiarom przestępstw zgodnie
ze standardami, co doprowadziło do upadku kilku inicjatyw społecznych dotyczących rozwiązania problemu. Nie było zaskoczeniem, że ewaluacja programu pilotażowego pomocy ofiarom przestępstw, realizowanego w 2007 i 2008 r., ujawniła
wiele symptomów silnego oporu przed zmianą w różnych instytucjach, głównie
centralnych, ale i terenowych, wynikającego z ochrony własnej autonomiczności
i dotychczasowego status quo oraz obawy przed zwiększeniem lub zmianą treści
wykonywanych zadań. Dotyczy to także organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości nie czuł się kompetentny do koordynowania tego
elementu polityki kryminalnej, podobnie jak Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dzieje się to w sytuacji, gdy Unia wysyła na początku 2007 r. znaczący
sygnał do państw członkowskich w postaci Decyzji Rady UE 2007/125/WSISW
z dnia 12 lutego 2007 r. ustanawiającą na lata 2007–2013, jako część ogólnego
programu w sprawie bezpieczeństwa i ochrony wolności, szczegółowy program
„Zapobieganie i walka z przestępczością”. Z czterech tematów programu, aż trzy
bezpośrednio odnoszą się do problematyki ofiar: ochrona ofiar, ochrona i wsparcie
świadków oraz zapobieganie przestępczości i kryminologia stosowana. W ocenie
polskich dokonań należy podkreślić stopniowe wprowadzenie przez ustawodawcę
w prawie karnym niemal wszystkich zaleceń międzynarodowych, przy jednocześnie bardzo słabej praktyce ich stosowania oraz inspiracji tworzenia podsystemu
organizacji udzielających pomocy ofiarom przestępstw. Przyczyna podstawowa
leży w braku decyzji ustawowej określającej resort odpowiedzialny za problem.
Wobec tego elementu systemu Minister Sprawiedliwości z upoważnienia Premiera
powołał zespół koordynacyjny do spraw opracowania projektu Krajowego programu pomocy dla ofiar przestępstw, który w końcu 2008 r. przedstawił jego projekt.
Zwieńczeniem wieloletnich prac dostosowywania prawa polskiego do standardów
międzynarodowych powinno być opracowanie i wniesienie do Sejmu projektów
ustawy o pomocy ofiarom przestępstw oraz przyjęcie projektu krajowego programu
pomocy ofiarom przestępstw w Polsce. Prace nad nimi ze zmiennym szczęściem
trwają od kilku lat. Modelowe rozwiązanie w Polsce funkcjonuje już od 2005 r.,
określa zadania w przeciwdziałaniu przemocy domowej i może być wzorem do całościowego rozwiązania problemu55.
54
Dz.U. Nr 169, poz. 1415.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005, Dz.U. Nr 180, poz. 1493, oraz Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na lata 2006–2016.
55
BOC.indb 90
2009-09-11 11:52:41
Koordynacja systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce
91
VII. W konkluzji rozważań o systemie, opartych na ocenie funkcjonowania jego kilku elementów, można skonstatować, iż jest on po 20 latach w Polsce
in statu nascendi. W ostatnich pięciu latach nastąpiło pewne przyspieszenie budowy segmentów systemu. System jest jednak ciągle dysfunkcjonalny, nie zawiera elementu koordynującego całość problematyki, w rozwiązaniach cząstkowych
ustala się ogniwa koordynujące na niskim poziomie decyzyjnym osób powołanych, a koordynację sprowadza się w kilku przypadkach do monitoringu. Znacznym utrudnieniem kooperacji jest autonomizacja resortów; występują problemy
z komunikacją i finansowaniem zadań. Autonomizacja resortów wywołana jest
konkurencyjnością i dążnością do opracowywania fragmentów problemu bezpieczeństwa wewnętrznego i polityki kryminalnej. Dysfunkcjonalny system jest
nastawiony głównie na rozwiązywanie doraźnych problemów i public relations.
Brak rzeczywistego organu koordynującego nie pozwolił na przyjęcie wspólnego
paradygmatu zapobiegania przestępczości dla wszystkich jego elementów. Oparcie
polityki bezpieczeństwa wewnętrznego na założeniu derogacyjnym i filozofii klasycznej polityki kryminalnej, przy wykorzystaniu retrybutywnej polityki karnej,
powoduje minimalistyczne wykorzystanie socjalnego i sytuacyjnego zapobiegania
przestępczości, a także lekceważenie resocjalizacji.
Polityczne uwarunkowania tego stanu są wyraźne. Widoczna jest także
bezradność z powodu dystansu wobec nauki. Najbliższy w relacji do oczekiwań
jest przyjęty przez ustawodawcę model zarządzania kryzysowego, zakładający
trójczłonową koncepcję organów: decyzyjnego, doradczego i sztabowego.
BOC.indb 91
2009-09-11 11:52:41