Publikacja darmowa

Rejent. rok 8 • nr 6(86)
czerwiec 1998 r.
Grażyna Kołodziejska
Problemy występujące w funkcjonowaniu wydziałów
ksiąg wieczystych w przededniu informatyzacji
W dobie istnienia metod błyskawicznego uzyskiwania informacji prowadzenie rejestrów ksiąg wieczystych przez sądy tradycyjnymi metodami
manualnymi zasadniczo nie spełnia wymogów gospodarki rynkowej i w
konsekwencji nie zapewnia w sposób maksymalny bezpieczeństwa obrotu
nieruchomościami. Jeżeli zatem sądownictwo ma służyć obywatelom w celu
ochrony ich własności, co gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
w art. 21, postępowanie w zakresie prowadzenia rejestrów powinno być
bardziej efektywne i gwarantować zarówno możliwość uzyskiwania niezwłocznie informacji, jak i sprawnego postępowania w zakresie rejestracji praw.
Spowodowało to konieczność poszukiwania takiej metody prowadzenia
rejestrów ksiąg wieczystych, która pozwoliłaby przy jednoczesnym zachowaniu ich ustrojowości, jakości oraz struktury prawnej na stworzenie szczelnego i szybkiego postępowania rejestrowego, zwłaszcza w kontekście uzyskiwanej informacji z systemu. Metodą zastosowaną w krajach dbających
o zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami,
takich jak Austria, Niemcy czy Norwegia, było stworzenie systemu elektronicznej księgi wieczystej. Koncepcja ta jest niewątpliwie jedyną drogą
dla rozwiązania w przyszłości problemów sądowych rejestrów i jej realizacja przyczyni się do wzmożenia bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami w Polsce1. Fundamentalnym zadaniem w zakresie realizacji projektu
1
Założenia koncepcji Centrum Ogólnopolskich Rejestrów Sądowych (CORS) opracowane
zostały w latach 1995-1996 w Ministerstwie Sprawiedliwości w Departamencie Organizacji i In-
34
Problemy
występujące
w funkcjonowaniu
wydziałów
ksiąg
wieczystych...
komputeryzacji ksiąg wieczystych jest budowa oprogramowania i migracja
bazy danych prowadzonej metodą tradycyjną do elektronicznej bazy danych. Zanim jednak nawet najbardziej profesjonalnie zbudowane oprogramowanie pozwoli na wdrożenie systemu elektronicznej księgi wieczystej,
konieczne jest stworzenie w funkcjonowaniu wydziałów ksiąg wieczystych
warunków, które pozwolą w sposób bezkolizyjny na przejście z dotychczasowego systemu tradycyjnego prowadzenia ksiąg wieczystych do systemu
informatycznego.
Tymczasem rzeczywistość panująca w wydziałach ksiąg wieczystych
nie jest optymistyczna. Aktualnie wydziały te zmagają się z wieloma problemami, które nie usunięte w najbliższej perspektywie, spowolnią proces
informatyzacji, a nawet mogą uniemożliwić lub co najmniej w sposób istotny utrudnić jego wprowadzenie.
Podstawowe problemy, których występowanie w praktyce funkcjonowania wydziałów ksiąg wieczystych jest niemal powszechne i których
istnienie w sposób istotny warunkuje wdrażanie zmian systemowych, podzielić można według kryterium czasu powstania najogólniej na dwie grupy.
Pierwsza grupa wynika z pewnych uwarunkowań historycznych, w tym
legislacyjnych, wpływających na stan ksiąg wieczystych w chwili ich przekazania sądom. Druga grupa problemów jest konsekwencją szybkiego
przejęcia prowadzenia ksiąg wieczystych przez sądy, bez odpowiedniego
przygotowania zaplecza osobowego i technicznego oraz braku podejmowania działań naprawczych. Problemy te wynikły z niedostrzegania wagi instytucji ksiąg wieczystych jako narzędzia służącego wzmacnianiu bezpieczeństwa obrotu, zwłaszcza w okresie burzliwie rozwijającej się gospodarki
rynkowej oraz braku rozeznania co do stopnia zaniedbania tej instytucji.
W powojennej historii ksiąg wieczystych dwukrotnie następowała zmiana
w zakresie organów właściwych do ich prowadzenia. Niewątpliwie takie
zmiany ustrojowe nie przyczyniały się do wzmocnienia roli tego rejestru,
a wręcz prowadziły do obniżenia zarówno sprawności w jego prowadzeniu,
jak i jakości danych w nim zawartych.
formatyki, a jego realizacja kontynuowana jest w Biurze Realizacji Projektu Centrum Ogólnopolskich Rejestrów Sądowych, utworzonego na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
12 grudnia 1996 r. w sprawie zmian organizacyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości (Dz.U. Nr
147, poz. 689).
35
Grażyna
Kołodziejska
W okresie powojennym prowadzenie ksiąg wieczystych należało do
właściwości sądów początkowo grodzkich, a następnie powiatowych2.
Następnie z mocy ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. prowadzenie ksiąg
wieczystych zostało przekazane do kompetencji państwowych biur notarialnych3 i stan taki trwał do 1991 r., kiedy ustawą z dnia 14 lutego 1991 r.
w sprawie przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o notariacie oraz
o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych prowadzenie ksiąg wieczystych przekazane zostało do właściwości
sądów rejonowych4. Przyczyny zmian w zakresie właściwości dokonane w
1964 r. i w 1991 r. były całkowicie odmienne. Niemniej założenia żadnej
z nich nie miały na celu polepszenia jakości i sprawności systemu ksiąg
wieczystych. Zmiany, jakie dokonały się w 1964 r., miały najogólniej na
celu odciążenie sądów poprzez przejęcie prowadzenia ksiąg wieczystych
przez państwowy notariat, który wobec jego upaństwowienia, zdaniem zwolenników przekazania, dawał gwarancję kierowania się w zakresie swego
urzędowania tymi samymi założeniami, jak inne urzędy państwowe i
sądy5. Natomiast zmiany z roku 1991 wymuszone zostały reprywatyzacją
notariatu.
Doświadczenia z lat 1991 -1993 świadczą o przekazaniu ksiąg wieczystych przez państwowe biura notarialne sądom w ekspresowym tempie, bez
stworzenia odpowiedniego zaplecza osobowego i technicznego oraz przy
braku odpowiednich szczegółowych regulacji prawnych. W sposób ewidentny wpłynęło to na pogorszenie i tak niezbyt szczelnego i sprawnego
systemu ksiąg wieczystych oraz nie ułatwiło ich funkcjonowania w sądach.
2
Zob. art. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz.U.
Nr 57, poz. 320 i z 1950 r. Nr 38, poz. 349). Dekret ten utracił moc na podstawie art. 126 pkt 1
ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
3
Zob. art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. o przekazaniu państwowym biurom notarialnym prowadzenia ksiąg wieczystych (Dz.U. Nr 41, poz. 278). Ustawa ta utraciła moc na podstawie
art. 126 pkt 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, co jednak nie wpłynęło na zmianę właściwości.
4
Art. 3 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o
notariacie oraz zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych (Dz.U.
Nr 22, poz. 92) zawierał regulację, na mocy której Minister Sprawiedliwości znosił państwowe
biura notarialne i przekazywał prowadzenie ksiąg wieczystych sądom rejonowym po utworzeniu
kancelarii notarialnych na obszarze właściwości znoszonego biura w okresie nic dłuższym niż dwa
lata od dnia wejście w życic ustawy.
5
Zob. S. B r c y e r, Księgi wieczyste de legeferenda, Nowe Prawo 1953, nr 2, s. 27; t e n ż e,
Problem ksiąg wieczystych. Nowe Prawo 1964, nr 3, s. 238.
36
Problemy występujące w funkcjonowaniu wydziałów ksiąg wieczystych...
Warto przypomnieć, że kiedy w 1964 r. prowadzenie ksiąg wieczystych
przekazano do właściwości państwowych biur notarialnych, proces przekazania znacznie skromniejszego zasobu i nie odbywającego się w okresie
transformacji ustrojowej został rozłożony na okres 5 lat6.
Dodatkowo ustawodawca przewidział uproszczenie postępowania w
przypadku prowadzenia ksiąg wieczystych przez sądy w okresie przejściowym7. Rozwiązania prawne miały ułatwić dokonanie zmian w zakresie
właściwości organów prowadzących księgi wieczyste.
Tymczasem ustawa z dnia 14 lutego 1991 r.8 przewidywała znacznie
krótszy okres przekazywania ksiąg wieczystych przez państwowe biura
notarialne sądom, albowiem jedynie 2 lata od wejścia w życie przepisów
ustawy. Termin ten zakończył się w dniu 21 kwietnia 1993 r. Nie trzeba
podkreślać, że dwuletni termin został ustanowiony w momencie, gdy w
naszym kraju dokonywały się zmiany ustrojowe, w wyniku których prawo
własności po raz pierwszy w powojennej historii uzyskało należną mu rangę.
Zasób ksiąg wieczystych podlegających przejęciu w Polsce w 1991 r.
w porównaniu z rokiem 1964 był nieporównywalnie większy. Z uwagi
jednak na brak danych statystycznych z tego okresu nie jest możliwe dokonanie precyzyjnych porównań. Istnieją natomiast dane dotyczące ilości
wpływu wniosków wieczystoksięgowych w tamtym okresie. Za rok 1964
wpływ kształtował się w granicach 350 114 wniosków, a za 1991 r. — 1457
171. Zatem wzrósł prawie czterokrotnie.
W kontekście tych uwarunkowań regulacje z 1991 r. nie tylko nie
przewidywały żadnych uproszczeń w postępowaniu, ale nawet nie zawierały uregulowań mających na celu zatrzymanie dotychczasowych pracow-
6
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 1964 r., powołanej w przypisie 3, przejęcie
przez poszczególne biura notarialne czynności w zakresie prowadzenia ksiąg wieczystych, ich zakładania miało nastąpić w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy.
do czasu przejęcia prowadzenia ksiąg wieczystych precz państwowe biura notarialne m. in. wpisów
w księgach wieczystych dokonywać bez wydawania uprzedniego postanowienia zarządzającego
jego dokonanie oraz doręczać po dokonaniu wpisu jedynie zawiadomienia o wpisie z podaniem w
skrócie jego istotnej treści. Wypada przypomnieć, że zgodnie z przepisami dekretu z dnia 11 października 1946 r., powołanego w przypisie 2, sąd wydawał postanowienie zarządzające dokonanie
wpisu i przesyłał jego odpis wraz z zawiadomieniem o dokonaniu wpisu.
37
Grażyna
Kołodziejska
ników państwowych biur notarialnych, co pozwalałoby na zachowanie
ciągłości w zatrudnieniu.
Tymczasem ustawa z dnia 16 listopada 1964 r.9 przewidywała, że na
skutek przeniesienia z sądu do państwowego biura notarialnego pracownik
administracyjny, o ile zostanie zatrudniony przy czynnościach związanych
z prowadzeniem ksiąg wieczystych, nie może otrzymywać niższego wynagrodzenia. Nie wprowadzała przy tym żadnego ograniczenia czasowego.
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. pozwalała zachować jedynie przez
okres 6 miesięcy prawo do wynagrodzenia odpowiadającego stanowisku,
które pracownik zajmował w zniesionym państwowym biurze notarialnym,
gdy objął w sądzie rejonowym stanowisko z niższym wynagrodzeniem,
dodatkiem funkcyjnym lub bez tego dodatku10.
Już te tylko przepisy wskazują na istotne różnice w przeprowadzeniu
reformy w latach 1964 i 1991, przy czym nawet ich pobieżna analiza musi
prowadzić do wniosku, że zmiana właściwości w zakresie prowadzenia
ksiąg wieczystych dokonana w 1991 r. była zbyt nagła i wprowadzona bez
należytego przygotowania legislacyjnego. Niewątpliwie owo skrócenie czasu
przekazywania ksiąg wieczystych sądom można tłumaczyć chęcią jak
najszybszego wdrożenia nowego modelu notariatu, spełniającego wymogi
współczesnego notariatu europejskiego.
Jednak nawet w tym kontekście rozpatrując zagadnienie, nie wolno było
zlekceważyć funkcji, jaką szczególnie w nowych warunkach ustrojowych
miał odegrać rejestr ksiąg wieczystych. Tak ukształtowana sytuacja prawna
spowodowała bowiem, że notariusze, co niewątpliwie jest naturalnym zjawiskiem, zainteresowani byli jak najszybszym skorzystaniem z możliwości
uruchomienia prywatnych kancelarii notarialnych. Spowodowało to przekazywanie w pośpiechu ksiąg wieczystych sądom, z dużą ilością nie załatwionych czy nawet nie zarejestrowanych wniosków, środków odwoławczych, którym nigdy nie nadano biegu. Jednocześnie, przejmując księgi,
zdecydowana większość prezesów sadów nie dokonała faktycznego sprawdzenia stanu zasobu ksiąg wieczystych, przyjmując bez zastrzeżeń przedkładane protokóły przekazania, zaś niejednokrotnie osobą przekazującą była
osoba przejmująca zasób.
9
Zob. art. 10 ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. - powołanej w przypisie 3.
Zob. art. 13 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - powołanej w przypisie 4.
10
38
Problemy występujące w funkcjonowaniu wydziałów ksiąg wieczystych...
O tym, jak bardzo sam ustawodawca się śpieszył, może również świadczyć tytuł ustawy z dnia 14 lutego 1991 r., w którym zamiast użyć nazwy
„ustawa o księgach wieczystych i hipotece", poprzestano na „ustawie o
księgach wieczystych".
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 lutego 1991 r., przez okres
dwóch lat od jej wejścia w życie notariusze po zniesieniu państwowego
biura notarialnego mogli wynajmować na potrzeby swoich prywatnych
kancelarii lokale w budynkach sądowych, z czego często korzystano.
Wprowadzało to nie dający się wprost opisać chaos w wydziałach ksiąg
wieczystych, powodując wiele niedogodności. Nowo utworzone sekretariaty były bowiem sytuowane jedynie w części pomieszczeń dotychczasowych
biur notarialnych, które z reguły stanowiły ciąg komunikacyjny z całością
pomieszczeń, służąc obsłudze zarówno klienteli sądowej, jak i prywatnych
kancelarii.
Okoliczności te w sposób oczywisty nie sprzyjały pracy w wydziałach
ksiąg wieczystych i przysparzały wiele problemów wynikających co najmniej z utrudnionej komunikacji na terenie wydziału. Szybkie przekazanie
ksiąg wieczystych spowodowało, iż w większości wypadków pozostawiony przez państwowe biura notarialne zasób nie został usystematyzowany,
a był wręcz nie uporządkowany.
W niektórych sądach ta sytuacja utrzymuje się do dnia dzisiejszego i
wymaga podjęcia intensywnych działań ze strony nadzoru. Jest to bowiem
problem, który w znacznym stopniu spowalnia rozpoznawanie spraw wieczystoksięgowych. Jakkolwiek niektóre wydziały uporały się z nim w pierwszych latach po przejęciu zasobu ksiąg wieczystych, niemniej jednak wiele
z problemem tym funkcjonuje do dziś. W konsekwencji, nie znając faktycznego stanu posiadania ksiąg wieczystych, nie można w sposób konkretny
określić potrzeb zarówno kadrowych, jak i technicznych. Stwierdzenie, że
stopień i zakres przeprowadzenia prac porządkowych zależał w dużej mierze
od własnej przedsiębiorczości przewodniczących wydziałów, przy biernej
(i to już było pozytywne), a czasami aktywnej aprobacie prezesów, przejawiającej się w organizowaniu pomocy w przeprowadzaniu tych prac, jest
całkowicie uzasadnione. Do dziś najprostszym sposobem wyłonienia sądów, które w dalszym ciągu nie mają uporządkowanego zasobu ksiąg
wieczystych, są dane o ilości zaległości i sposób ich narastania w całym
okresie działalności. Jeżeli bowiem zaległości wciąż narastają, to fakt ten
39
Grażyna
Kołodziejska
aż nader wymownie świadczy o tym, że zasób wieczystoksięgowy w danym wydziale nie został uporządkowany po jego przejęciu po likwidowanym państwowym biurze notarialnym.
W zdecydowanej większości wydziałów państwowe biura notarialne
pozostawiły w spadku sądom dawne księgi wieczyste, które utraciły moc
i po zamknięciu winny zostać przekazane do archiwum państwowego11.
Podobnie nie zostały zrealizowane unormowania, zgodnie z którymi notariusze byli zobligowani przekazać do archiwum państwowego oryginały
aktów notarialnych sporządzonych przed 1952 rokiem12. Ten kłopotliwy
spadek po biurach notarialnych zwiększył obowiązki sądów wynikające z
konieczności dokonywania obsługi owego zasobu archiwalnego, powiększając trudności związane z przechowywaniem ksiąg wieczystych, których
z roku na rok przybywa i w efekcie ujemnie rzutuje na rytmiczność i organizację pracy.
Szczególnie niekorzystnie, po przejęciu przez sądy prowadzenia ksiąg
wieczystych, przedstawiała się sprawa porządkowania zasobu oraz stosowania przepisów z zakresu biurowości w wydziałach zatrudniających pracowników byłego państwowego biura notarialnego. Jakkolwiek bowiem
cechowała ich znajomość pewnych materii szczególnych związanych z
prowadzeniem ksiąg wieczystych i dokonywaniem wpisów oraz badaniem
tych ksiąg, o tyle byli oni całkowicie obojętni na stosowanie procedur
sądowych i związanej z tym biurowości. O lekceważeniu norm proceduralnych świadczy zawartość ksiąg wieczystych i ich akt. Zdecydowana
bowiem większość orzeczeń wydawanych przez państwowe biura notarialne nie została nigdy doręczona, a nawet nie zostały wydane zarządzenia
w przedmiocie dokonania doręczeń. W dalszym ciągu w wielu księgach
11
W myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie
prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28, poz. 141), księgi wieczyste, które utraciły moc prawną
(podlegały one zamknięciu z urzędu) stanowiły materiały archiwalne i podlegały przekazaniu do
właściwych archiwów państwowych.
12
Na mocy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1963 r. w sprawie przekazania archiwom państwowym akt i ksiąg byłych notariuszy (M.P. Nr 28, poz. 144) biura notarialne
miały nakaz przekazać archiwom państwowym sporządzone przez notariuszy urzędujących przed
1 stycznia 1952 r. oryginały aktów i protokołów wraz z dołączonymi do nich dokumentami oraz
prowadzone przez nich repertoria i skorowidze do tych repertoriów, jak również inne księgi będące
rejestrami dokonanych czynności notarialnych.
40
Problemy występujące w funkcjonowaniu wydziałów ksiąg wieczystych...
wieczystych znajdują się nie podpisane bądź nie ujawnione wpisy mimo
odnotowania w dzienniku ksiąg wieczystych sprawy jako rozpoznanej i
odnotowaniu numeru księgi w repertorium mimo jej niezałożenia.
Istotną barierą do pokonania w sferze organizacji pracy stała się konieczność zmiany mentalności pracowników byłych państwowych biur notarialnych, którzy posiadali nawyki do stosowania działań, najogólniej
określając, nieformalnych w sferze kontaktów z klientami. Rodziły się np.
pomysły o utworzeniu prywatnych punktów poszukiwania ksiąg wieczystych przy wydziałach ksiąg wieczystych czy redagowania wniosków. Taki
styl pracy również nie sprzyjał przeprowadzeniu swoistego remanentu w
nowo utworzonych wydziałach ksiąg wieczystych, w których kadra z państwowych biur notarialnych, pracująca dotychczas w ramach jednostek
budżetowych, zaczęła współpracować z kadrą stricte sądową.
Wypada przy tym podkreślić, że tak naprawdę fachowo dobra kadra
sekretarska w wieku produkcyjnym przeszła do pracy w nowo utworzonych
kancelariach notarialnych. W sądach w większości pozostały osoby tylko
w wieku przedemerytalnym bądź, najogólniej rzecz ujmując, konfliktowe.
Oczywiście, nie sposób dopuszczać się tu uogólnień, albowiem wielu pracowników byłych biur notarialnych stało się rzetelnymi pracownikami sądowymi. Niemniej jednak obraz przedstawiony powyżej nie był odosobniony w skali kraju.
Nie uporządkowany stan prawny nieruchomości w księgach wieczystych jest także wynikiem wieloletnich zaniedbań ze strony notariuszy działających w ramach biur notarialnych. O ile bowiem w miarę sprawnie notariusze dokonywali wpisów w księgach wieczystych wówczas, gdy wniosek
dotyczył stron właśnie zawartego aktu notarialnego, o tyle ze znacznie
mniejszym zapałem rozpoznawali tzw. wnioski pozaaktowe oraz wnioski
o założenie ksiąg wieczystych. Natomiast przepisy dotyczące prowadzenia
postępowania przynaglającego i wszczynania go z urzędu, tj. z art. 35 i 36
ustawy o księgach wieczystych i hipotece, były po prosu przepisami martwymi. W wielu bowiem państwowych biurach notarialnych w ogóle brak
jest z okresu ich funkcjonowania dzienników postępowania przynaglającego.
W sposób oczywisty takie działanie (a raczej jego brak) nie sprzyjało
porządkowaniu stanu prawnego nieruchomości, a już na pewno nie prowadziło do realizacji zasady powszechności ksiąg wieczystych. O ile sytuacja
41
Grażyna
Kołodziejska
taka nie stwarzała zbyt istotnych zagrożeń w latach poprzedzających reformy ustrojowe, tj. przed 1989 r., to w chwili dokonywania się zmian
ustrojowych i w następstwie wzmożenia obrotu gospodarczego, w sytuacji
dokonywania zmian ustrojowych, stała się po prostu niebezpieczna.
Na skutek wprowadzonych zmian sądy otrzymały nowe, bardzo poważne zadania do wprowadzenia w ekspresowym tempie, nie mając w większości ani przygotowanej do tego kadry sędziowskiej, ani doświadczonych
urzędników, ani wreszcie nie otrzymały na to wszystko odpowiednich
środków finansowych. Ponadto moment przekazania ksiąg wieczystych
sądom był okresem relatywnie najniższych nakładów na polskie sądownictwo, stąd też nie było także środków na utworzenie nowych wydziałów
ksiąg wieczystych.
W splocie tych wszystkich niekorzystnych uwarunkowań czas postępowania w sprawach wieczystoksięgowych zaczął się wydłużać Dopiero po
około 4 latach od wejścia w życie nowych przepisów, z początkiem roku
1995, wobec nawarstwiania się problemu zaczęto podejmować próby mające
na celu naprawę systemu ksiąg wieczystych. Ze szczególnie niekorzystne
uznano istnienie w przepisach dotyczących postępowania wieczystoksięgowego procedur, które w sposób oczywisty spowalniają działanie sądu.
Spowodowało to skierowanie w 1996 r. do sejmu rządowego projektu ustawy
o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Kodeksu postępowania cywilnego, o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz prawa o
notariacie, wprowadzającego pewne istotne uproszczenia w zakresie procedury. Wszelkie zmiany zawarte w projekcie były poprzedzone konsultacjami w środowisku sędziów wieczystoksięgowych, a zatem znajdowały
się w nim rozwiązania podyktowane potrzebami praktyki, co rzutuje na
jego wartość. Projekt ten jednak, mimo że trafił do komisji sejmowych,
został tam w zasadzie z niewiadomych przyczyn zatrzymany i nie trafił pod
obrady sejmu minionej kadencji. Dopiero z dniem 26 listopada 1996 r.
weszło w życie zarządzenie Ministra Sprawiedliwości zmieniające zarządzenie w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych
oraz innych działów administracji sądowej, które dodało rozdział 3a nt.
szczegółowych zasad organizacji pracy i biurowości w wydziałach ksiąg
wieczystych. Niewątpliwie przepisy te spowodują ujednolicenie praktyki
biurowej w wydziałach ksiąg wieczystych. Z zadowoleniem odnotowując
ten fakt, należy równocześnie zadać sobie pytanie, dlaczego zmiana taka
42
Problemy występujące w funkcjonowaniu wydziałów ksiąg wieczystych...
nie była przygotowana już w chwili przekazania sądom prowadzenia ksiąg
wieczystych, tj. w 1991 roku, a najpóźniej w ciągu dwóch lat od momentu
wejścia w życie przepisów o zmianie właściwości. Czyżby wówczas nie
dostrzeżono tego istotnego problemu rzutującego na sposób i szybkość oraz
jednolitość w funkcjonowaniu wydziałów ksiąg wieczystych?
Podobna uwaga krytyczna nasuwa się również w kontekście wejścia w
życie przepisów wykonawczych do ustawy o księgach wieczystych i hipotece 13 dopiero z dniem 21 kwietnia 1992 r., a zatem po upływie roku od
wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Zrodziło to w
praktyce sądów wiele komplikacji. Wszystkie zatem działania były spóźnione. Rodzi to refleksję, że najpierw należało zadecydować o przyszłości
ksiąg wieczystych, a następnie reprywatyzować notariat.
Dodatkowe problemy zrodził pozostawiony w spadku wydziałom ksiąg
wieczystych system komputerowy Feniks-2, który z uwagi na swoje niedoskonałości niekiedy wręcz utrudnia pracę. Feniks-2 nie spełnia funkcji
systemu, pozwala w zasadzie traktować komputer tylko jako udoskonalony
typ maszyny do pisania. System ten stanowi jedynie odzwierciedlenie tradycyjnej księgi wieczystej, nie posiada struktury danych wprowadzanych
do programu, stanowią one wyłącznie odwzorowanie manualnej księgi wieczystej, bez możliwości wykorzystania ich w bazach danych systemów
informatycznych. Program zawiera jedną metodę wyszukiwania poprzez
przeszukiwanie zakodowanych nazwisk i imion właścicieli oraz numerów
działek, bez możliwości dalszego wykorzystania tych danych bądź ich
przemieszczania, wynikającego chociażby ze zmiany właściwości sądów,
co powoduje, że system jest zamknięty. Poważnym mankamentem jest
nieprzyjazny sposób współpracy użytkownika z programem, nienaturalna
i mało czytelna prezentacja danych na wydrukach, które niejednokrotnie w
krótkim czasie ulegają zniszczeniu, z uwagi na mało funkcjonalną formę.
Inne zarzuty to: brak podstawowych mechanizmów dostępnych w innych
edytorach tekstów, ograniczenie na długość wprowadzanych wpisów, brak
możliwości wykorzystania danych wprowadzanych do systemu poza funkcjami wydruku i wyszukiwania, brak możliwości powiązania z innymi
systemami informatycznymi, brak dokumentacji użytkownika, brak mecha-
1
nia przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 29, poz. 128 z późn. zm.).
43
Grażyna
Kołodziejska
nizmów zabezpieczenia programu i danych przed uszkodzeniem, mechanizmów administracji oraz odtwarzania danych w sytuacjach awaryjnych.
Posługiwanie się systemem Feniks-2 nie wpłynęło na zmniejszenie zaległości, a wręcz przeciwnie, w wielu sądach, które system ten eksploatują,
występują największe zaległości w rozpoznawaniu wniosków i bardzo niska
jest ocena sprawności postępowania. Mitem jest przypisywanie temu programowi spełniania funkcji rzutujących pozytywnie na sprawność postępowania. Istotne jest, że większość tych zarzutów stawiana jest przez bezpośrednich użytkowników programu. Powoduje to, że w środowisku, w
sposób naturalny, może istnieć opór we wprowadzaniu nowych systemów
informatycznych, co jest zrozumiałe ze względu na przykre doświadczenia,
a można nawet powiedzieć uprzedzenia, jakie spowodował system Feniks.
W tym zakresie trzeba mieć na uwadze opór użytkowników wyrażający
się w pytaniu: dlaczego nowy system miałby być lepszy i jakie są gwarancje, że za kilka lat nie stanie się anachroniczny?
Powoduje to, iż jednym z głównych celów, do którego należy dążyć,
powinno być wytworzenie nacisków od wewnątrz, ze strony przyszłych
użytkowników, na potrzebę istnienia bazy danych o księgach wieczystych.
W tym celu powinny zostać rozwiane wszelkie wątpliwości związane z
jakością i przydatnością informacji z bazy danych w porównaniu do informacji z systemu Feniks, którego stosowanie bez odpowiednich poprawek
naraża dane wieczystoksięgowe tam zgromadzone na katastrofę. Jest jednak również strona pozytywna wynikająca ze stosowania systemu. Otóż
niewątpliwie posługiwanie się systemem Feniks było pierwszym krokiem
w zaprzyjaźnianiu się konserwatywnego użytkownika, jakim są sądy, z
nowymi narzędziami pracy. To właśnie dzięki Feniksowi komputer wraz z
drukarką wstawiony do wydziału ksiąg wieczystych nie szokuje.
Cieszy, że w skali kraju w miarę sprawnie została zorganizowana
współpraca pomiędzy wydziałami ksiąg wieczystych i organami ewidencji
w zakresie wymiany danych, jakkolwiek w początkowym okresie funkcjonowania wydziałów ksiąg wieczystych stwarzało to szereg problemów z
uwagi na nie mieszczące się w ramach uregulowań formalnoprawnych
metody działań służb geodezyjnych spowodowane nawykami z okresu
działania państwowych biur notarialnych. Niemniej jednak nadal istnieją
wydziały, w których wymiana taka napotyka istotne bariery, często mające
swe źródło w czynniku osobowym. Jest to zatem jeszcze jeden problem do
44
Problemy występujące w funkcjonowaniu wydziałów ksiąg wieczystych...
pokonania w funkcjonowaniu wydziałów ksiąg wieczystych. Nie jest bowiem możliwe tworzenie bazy w zakresie danych faktycznych nieruchomości w nowym systemie informatycznym bez istnienie bezkolizyjnej płaszczyzny w zakresie wymiany danych pomiędzy systemami ksiąg wieczystych
i ewidencji gruntów, a w przyszłości z katastrem. Problem ten dostrzeżony
centralnie wymaga odpowiedniej metodologii w prowadzonych obecnie
porządkowych pracach przygotowawczych nad zapewnieniem pełnej zgodności rejestrów i wymaga to w sposób oczywisty zmian legislacyjnych.
Nie bez znaczenia dla powstawania zaległości i braku wydolności w
pracy wydziałów ksiąg wieczystych pozostaje kwestia wręcz galopujących
zmian legislacyjnych, których materia dotyczy bezpośrednio praw ujawnianych w księgach wieczystych i których wejście w życie spowodowało i
spowoduje dodatkowy, niejednokrotnie lawinowy napływ spraw.
Natomiast znaczne polepszenie wystąpiło w kwestiach dotyczących
sprawowania nadzoru wobec dostrzeżenia w Ministerstwie Sprawiedliwości specyfiki wydziałów wieczystoksięgowych.
W dalszym ciągu w większości wydziałów nie istnieje jednak prawidłowy podział pracy z czytelnie zaznaczonym podziałem czynności zarówno dla pracowników, jak i sędziów, co w sposób oczywisty wpływa na
sprawność postępowania. Podobnie brak właściwej organizacji pracy powoduje także dublowanie czynności. Te same informacje zapisywane są w
różnych księgach biurowych: dziennikach, repertoriach, kontrolkach, skorowidzach, kartotekach itp. Przy systemie tradycyjnej księgi wieczystej ich
prowadzenia niewątpliwie stanowi zabezpieczenie oraz kontrolę przed
popełnieniem błędów, jednak znacznie wydłuża czas trwania postępowania. Również sporo czasu jest niepotrzebnie tracone na rutynowe czynności
wykonywane w sposób bezładny, np. kilkudniowe czy kilkugodzinne poszukiwanie księgi wieczystej. Z tym wiąże się problem braku szybkiego
dostępu do informacji zawartej w księdze wieczystej. W trakcie procesu
obsługi wniosku księga, której dany wniosek dotyczy, krąży pomiędzy pracownikami obsługi, administracyjnymi, sędziami, przewodniczącym wydziału. Znalezienie konkretnej księgi wieczystej, zwłaszcza sytuacji, kiedy
na ogół należy ich znaleźć kilka lub kilkanaście, staje się ze zrozumiałych
względów utrudnione i jest niewątpliwie czynnikiem wpływającym na zwiększenie zaległości poprzez spowolnienie procesu załatwiania wniosków.
45
Grażyna
Kołodziejska
Wieloletnie doświadczenia pracowników sądownictwa, jak też ogólna
wiedza, wskazuje także na to, że ściśle wyspecyfikowane zadania ułatwiają
ich realizację. Należałoby zatem dążyć do jak najbardziej fachowego szkolenia pracowników jedynie w pewnym fragmencie pracy dotyczącej obsługi
wniosku, nie zaś ogólnie w całej tematyce.
Konieczne zatem staje się wprowadzenie prawidłowych rozwiązań
organizacyjnych, uwzględniających potrzeby wynikające z obiegu informacji i dokumentacji w danym wydziale oraz bardzo precyzyjne określenie
zadań poszczególnych pracowników i zsynchronizowanie ich z czynnościami dokonywanymi przez sędziów, przy jednoczesnym dostosowaniu
obiegu dokumentacji do warunków techniczno-lokalowych, co daje nadspodziewanie dobre efekty dla usprawnienia i przyspieszenia wykonywanych czynności.
Niebagatelną przeszkodą we wprowadzaniu jakichkolwiek rozwiązań
informatycznych jest istnienie wielomiesięcznych zaległości w załatwianiu
wniosków wieczystoksięgowych w niektórych okręgach. Nawet najbardziej optymistyczne myślenie nie pozwala na przyjęcie, że powodzeniem
zakończy się wdrożenie idei informatyzacji przy najlepszych i najbardziej
przemyślanych rozwiązaniach programowych, jeżeli nie zostaną wyeliminowane albo drastycznie zmniejszone zaległości.
W kontekście poruszanej problematyki dostrzegalny i niepokojący jest
również problem kadrowy. Brakuje obecnie czynników motywacyjnych,
które pozwoliłyby na zwiększenie stabilności kadry administracyjnej. Bardzo
złe warunki płacowe nie przyciągają wysoko kwalifikowanej kadry. Skutkiem takiej sytuacji, szczególnie w dużych ośrodkach, jest olbrzymia rotacja kadr, zwłaszcza jeśli chodzi o ludzi młodych, energicznych, a jednocześnie najbardziej wydajnych. Koszty szkolenia ciągle nowej kadry są
ogromne, tym bardziej że w pierwszym okresie po zatrudnieniu nie tylko
nowy pracownik nie pracuje w pełni wydajnie, ale niejednokrotnie do
szkolenia angażowany jest jeden z doświadczonych pracowników.
Poważnym problemem, którego istnienie zakłóca funkcjonowanie wydziałów ksiąg wieczystych, jest brak odpowiednich warunków lokalowych,
co w oczywisty sposób utrudnia uporządkowaną i wydajną pracę. Podobnie
w przepełnionych archiwach trudno jest o utrzymanie porządku, a co za tym
idzie - łatwy dostęp do poszukiwanej księgi. Konieczne jest wyposażenie
wydziałów w nowoczesne urządzenia techniki biurowej oraz sprzęt kom-
46
Problemy występujące w funkcjonowaniu wydziałów ksiąg wieczystych...
puterowy wysokiej klasy. Niewątpliwie, tylko zwiększenie nakładów finansowych, skierowanych konkretnie na doposażenie wydziałów, może problem ten rozwiązać.
Zasygnalizowania wymagają problemy, które w sposób pośredni bądź
bezpośredni przyczyniają się do powstawania tych zaległości, a mianowicie:
- rażąca różnica pomiędzy wydajnością pracy pracowników administracyjnych poszczególnych sądów;
- rażąca dysproporcja pomiędzy ilością spraw rozpoznawanych przez
poszczególnych sędziów w skali rocznej;
- niejednolitość w zakresie tekstu wprowadzanego do ksiąg wieczystych;
- brak jednolitego w skali kraju stosowania przepisów z zakresu postępowania przy dokonywaniu wpisów do ksiąg wieczystych;
- brak uwzględniania w toku postępowania obiegu informacji i dokumentów, co powoduje opóźnienie w załatwieniu wniosków;
- całkowicie różne systemy biurowości;
- brak odpowiednio kwalifikowanej kadry, co wynika również z niekorzystnych warunków płacy i pracy;
- brak odpowiednich warunków lokalowych dających możliwość zorganizowania pracy w wydziale zgodnie z obiegiem informacji i dokumentacji;
- brak odpowiedniego nadzoru;
- brak rozwiązań legislacyjnych wprowadzających uproszczone formy
proceduralne;
- brak odpowiedniego wyposażenia technicznego, tj. odpowiednich narzędzi biurowych oraz sprzętu komputerowego;
- różny stopień zaawansowania wydziałów w użytkowanie systemu
Feniks-2.
Przedstawione zagadnienia powodują, że obraz wydziałów wieczystoksięgowych nie przedstawia się zbyt optymistycznie. Wskazują również,
jak wiele działań należy podjąć dla przygotowania wydziałów do wdrożenia programu komputerowej księgi wieczystej. Istnienie obaw co do tak
wielkiego zamierzenia i efektów, jakie ono przyniesie, nie jest pozbawione
racji. Obawy te głównie wynikają z faktu wprowadzenia nowych rozwiązań w zakresie ustalonych struktur oraz z wątpliwości co do możliwości
47
Grażyna
Kołodziejska
adaptacji znajdującego się w zapaści od kilkudziesięciu lat stanu rejestru
ksiąg wieczystych.
Uzasadnione są obawy co do powodzenia realizacji projektu, wynikające z ogólnego mizernego stanu osobowego i technicznego polskiego
wymiaru sprawiedliwości, o ile nadal brak będzie źródła zasilania finansowego.
Powoduje to, że wszelkie podejmowane działania, mające na celu wyeliminowanie poruszonych problemów, niewątpliwie pozwolą osiągnąć
sukces, którego miarą będzie stopień pokonanych trudności.
48
Rejent. rok 8 * nr 6(86)
czerwiec 1998 r.
Grażyna Kołodziejska
Witold Kapusta, Dariusz Bogucki
Informatyczna księga wieczysta - omówienie wstępnych
założeń systemowych
(Warsztaty - Popowo w dniach 20-21 grudnia 1997 r.)
Wstęp
W trakcie I Krajowej Konferencji Sędziów Wieczystoksięgowych przeprowadzone zostały zajęcie warsztatowe z udziałem sędziów, w grupach
pod przewodnictwem sędziów-liderów, którymi byli niektórzy sędziowie z
Zespołu Roboczego ds. Ksiąg Wieczystych. Zespół ten jako nieformalne
ciało doradcze powstał z końcem 1995 r. w Departamencie Organizacji i
Informatyki. W jego skład wchodzą sędziowie, którym nie jest obojętny los
polskiej księgi wieczystej i którzy postanowili swoją wiedzę wykorzystać
dla udoskonalenia systemu ksiąg wieczystych. Na szczególne wyróżnienie
za wkład pracy w powstanie i rozwój projektu zasługują: sędzia Sądu
Apelacyjnego Roman Pluta, wiceprezes Sądu Wojewódzkiego w Katowicach Emilia Kobierska, wiceprezes Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku Maria
Czapska-Górnikiewicz, prezes Sądu Wojewódzkiego w Łomży Jadwiga
Chojnacka, wizytator ds. Ksiąg Wieczystych Sądu Wojewódzkiego w Katowicach Irena Piotrowska, wizytator ds. Ksiąg Wieczystych Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie Grażyna Kołodziejska, wiceprezes Sądu Rejonowego w Poznaniu Karol Turkiewicz, przewodnicząca Wydziału Ksiąg
Wieczystych w Lublinie Leokadia Krogulec oraz sędzia Sądu Rejonowego
dla Krakowa-Podgórza Witold Kapusta. Dzięki ich bezinteresownej pracy
49