przegląd sejmowy - Wydział Prawa i Administracji UW

Transkrypt

PRZEGLĄD
SEJMOWY
1
DWUMIESIĘCZNIK
ROK XVII
5(94)/2009
2
KOMITET REDAKCYJNY
Przegląd Sejmowy 5(94)/2009
Studia i Materiały
Redaktor naczelny MIROSŁAW GRANAT
Zastępcy redaktora naczelnego: JERZY CIEMNIEWSKI, MICHAŁ KRÓLIKOWSKI
Sekretarz naukowy ANDRZEJ SZMYT
Członkowie: LESZEK GARLICKI, WOJCIECH KULISIEWICZ,
PAWEŁ SARNECKI, PIOTR TULEJA, ZBIGNIEW WITKOWSKI,
KRZYSZTOF WÓJTOWICZ, MAREK ZUBIK
Redaktorzy: URSZULA NAŁĘCZ-RAJCA, PIOTR ZIELIŃSKI
Tłumaczenia:
na język angielski ALBERT POL
na język rosyjski ANDRZEJ KUBIK
W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przeglądu Sejmowego”
w innych publikacjach prosimy o powołanie się na nasze czasopismo.
U w a g a. Artykułów nie zamówionych nie zwracamy.
Zastrzegamy sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji.
© Copyright by Kancelaria Sejmu
Warszawa 2009
„Przegląd Sejmowy” ukazuje się od 1993 r.
ISSN 1230-5502
KANCELARIA SEJMU
Przygotowanie: Wydawnictwo Sejmowe
Druk i oprawa: AKCYDENS S.J.
Wydanie pierwsze
Warszawa, listopad 2009
Adres: „Przegląd Sejmowy”, ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa, tel. 22 694-13-00
e-mail: [email protected]
http://www.sejm.gov.pl/wydarzenia/przeglad/przeglad.htm
SPIS TREŚCI
3
DZIAŁ I
STUDIA I MATERIAŁY
Prof. dr hab. Paweł Sarnecki, Uniwersytet Jagielloński
Spory kompetencyjne przed Trybunałem Konstytucyjnym . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
22
Dr Marzena Kordela, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
Kategoria norm, zasad oraz wartości prawnych. Uwagi metodologiczne w związku
z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
33
Prof. dr hab. Piotr Tuleja, Uniwersytet Jagielloński
Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie hierarchicznej
kontroli norm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
35
51
Dr Jadwiga Potrzeszcz, Katolicki Uniwersytet Lubelski
Przydatność niepozytywistycznej koncepcji prawa w procesie dochodzenia do
słusznego prawa przez Trybunał Konstytucyjny . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
53
69
Prof. dr hab. Marek Piechowiak, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
Elementy prawnonaturalne w stosowaniu Konstytucji RP . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71
89
Mgr Jakub Królikowski
Dr Jarosław Sułkowski, Uniwersytet Łódzki
Znaczenie przesłanki oczywistej bezzasadności dla dostępności skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
91
110
Dr Janusz Karp, Uniwersytet Jagielloński
Dr Jarosław Szymanek, Uniwersytet Warszawski
Profesjonalizacja parlamentarnych prac ustawodawczych . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
111
128
Dr Witold Grygorowicz, Uniwersytet Łódzki
Wpływ przepisów Konstytucji RP na możliwość ograniczenia wydatków publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
129
138
DZIAŁ II
OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY, VARIA
A. OPINIE
I. W sprawie niektórych problemów procedury rozpatrywania projektu zmiany
ustawy budżetowej (1. Andrzej Szmyt, s. 139; 2. Piotr Czarny, s. 142) . . . . . .
II. W sprawie dopuszczalności członkostwa w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej posła, który podpisał wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (1. Andrzej Gaberle, s. 154; 2. Dariusz Dudek,
s. 161; 3. Paweł Wiliński, s. 171) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
139
154
4
treści
Studia i Spis
Materiały
B. GLOSY
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
I. Michał Kućka, Katarzyna Pałka, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 12 maja 2008 r. (sygn. akt SK 43/2005) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Marcin Wiącek, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 stycznia
2009 r. (sygn. akt SK 22/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Orzecznictwo innych sądów
I. Katarzyna Regucka, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1424/06) . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Zdzisław Zarzycki, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
20 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1570/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. RECENZJE
Księga pamiątkowa profesora Marcina Kudeja, red. nauk. Anna Łabno, Eugeniusz Zwierzchowski (Zbigniew Witkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Krzysztof Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym. Wybrane zagadnienia prawnokonstytucyjne (Krzysztof Wójtowicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Andrzej Werblan, Stalinizm w Polsce (Lech Mażewski) . . . . . . . . . . . . .
Dorota Struska, Między unitaryzmem a federalizmem. Ewolucja współczesnej
myśli i praktyki ustrojowej Włoch (Magdalena Rączka) . . . . . . . . . . . . .
Ronald Dworkin, Is Democracy Possible Here? Principles for a New Democratic Debate (Krzysztof J. Kaleta) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
183
195
209
215
221
228
236
240
245
D. NOTY
Les grandes décisions des cours constitutionnelles européennes, red. Pierre Bon,
Didier Maus (Katarzyna Kubuj) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pierre Gévart, Le Président de la République et les institutions françaises
(Jarosław Szymanek) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
256
E. VARIA
Ustrojowo-polityczny status Nowej Kaledonii w świetle konstytucyjnej zasady
niepodzielności Republiki (Łukasz Jakubiak) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
261
254
DZIAŁ III
DOKUMENTY
MATERIAŁY ŹRÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM
Zagadnienia parlamentarne w orzecznictwie konstytucyjnym innych państw
Czechy: wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2008 r.
w sprawie odmowy powołania sędziego, sygn. 4 Ans 9/2007-197 (przekład i opracowanie Jarosław Sułkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Węgry: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2007 r. w sprawie
kompetencji Prezydenta Republiki do nadawania odznaczeń i stosowania prawa
łaski (sygn. akt 282/G/2006 AB) (przekład i opracowanie Jakub Królikowski) . .
277
284
TABLE OF CONTENTS
5
SECTION I
STUDIES AND PAPERS
Prof. Dr Habil. Paweł Sarnecki, Jagiellonian University
Disputes over Authority before the Constitutional Tribunal . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dr Marzena Kordela, The Adam Mickiewicz University in Poznań
Category of Norms, Principles and Legal Values. Methodical Remarks
concerning the Jurisprudence of the Constitutional Tribunal . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Prof. Dr Habil. Piotr Tuleja, Jagiellonian University
Procedure for the Control of Hierarchical Conformity of Legal Norms by the
Constitutional Tribunal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dr Jadwiga Potrzeszcz, Catholic University of Lublin
Usefulness of Non-Positivist Conception of Law in the Process of Achievement
of Right Law by the Constitutional Tribunal . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Prof. Dr Habil. Marek Piechowiak, The Adam Mickiewicz University in Poznań
Natural-Law Elements in Application of the Constitution of the Republic of
Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Jakub Królikowski, M.A.
Dr Jarosław Sułkowski, University of Łódź
Significance of Evident Groundlessness for the Admissibility of a Constitutional
Complaint as a Remedy for the Protection of Constitutional Freedoms and Rights
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dr Janusz Karp, Jagiellonian University
Dr Jarosław Szymanek, University of Warsaw
Professionalization of the Legislative Work in Parliament . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dr Witold Grygorowicz, University of Łódź
Impact of the Provisions of Polish Constitution on the Possibility of Limitation
of Public Expenditures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
22
23
33
35
51
53
69
71
89
91
110
111
128
129
138
SECTION II
OPINIONS, GLOSSES, REVIEWS, NOTES
A. OPINIONS
I. On selected question concerning the procedure for consideration of amendments
to a Budget Bill (1. Andrzej Szmyt, p. 139; 2. Piotr Czarny, p. 142) . . . . . . .
II. On the admissibility of membership in the Constitutional Accountability
Committee of a Deputy who has signed a preliminary motion on the holding to
accountability before the Tribunal of State (1. Andrzej Gaberle, p. 154; 2. Dariusz
Dudek, p. 161; 3. Paweł Wiliński, p. 171) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
139
154
6
Table of
Contents
Studia
i Materiały
B. GLOSSES
Jurisprudence of the Constitutional Tribunal
I. Michał Kućka, Katarzyna Pałka, Gloss to the Judgment of the Constitutional
Tribunal of May 12, 2008 (Act Call No. SK 43/2005) . . . . . . . . . . . . . .
II. Marcin Wiącek, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of January
6, 2009 (Act Call No. SK 22/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Jurisprudence of other courts
I. Katarzyna Regucka, Gloss to the Judgment of the Supreme Administrative Court
of July 25, 2007 (Act Call No. II OSK 1424/06) . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Zdzisław Zarzycki, Gloss to the Judgment of the Supreme Administrative Court
of December 20, 2007 (Act Call No. II OSK 1570/06) . . . . . . . . . . . . . .
183
195
209
215
C. REVIEWS
In Memoriam — Marcin Kudej, Anna Łabno, Eugeniusz Zwierzchowski [ed.]
(Zbigniew Witkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Krzysztof Wojtyczek, Delegation of powers of the State to international
organizations: Selected Issues of Constitutional Law (Krzysztof Wójtowicz) . .
Andrzej Werblan, Stalinism in Poland (Lech Mażewski) . . . . . . . . . . . .
Dorota Struska, Between Unitarianism and Federalism: Evolution of modern
Italian political theory and practice (Magdalena Rączka) . . . . . . . . . . . .
Ronald Dworkin, Is Democracy Possible Here? Principles for a New Democratic
Debate (Krzysztof J. Kaleta) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
228
236
D. NOTES
Les grandes décisions des cours constitutionnelles européennes, Pierre Bon,
Didier Maus [ed.] (Katarzyna Kubuj) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(Jarosław Szymanek) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
254
256
E. VARIA
The System of Government in the New Caledonia in the light of the constitutional principle of integrality of the Republic (Łukasz Jakubiak) . . . . . .
261
221
240
245
SECTION III
DOCUMENTS
SOURCE MATERIALS FOR STUDIES ON PARLIAMENTARISM
Parliamentary Matters in the Constitutional Rulings of Other States
The Czech Republic: Judgment of the Supreme Administrative Court of May 21,
2008 on the refusal to appoint a judge, Act Call No. 4 Ans 9/2007-197 (translation
and preparation Jarosław Sułkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Hungary: Decision of the Constitutional Court of July 3, 2007 on the powers of the
President of the republic to confer decorations and enjoy the right of pardon
(Judgment 47/2007, Act Call No. 282/G/2006 AB) (translation and preparation
Jakub Królikowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
277
284
СОДЕРЖАНИЕ
7
I ОТДЕЛ
ИССЛЕДОВАНИЯ И МАТЕРИАЛЫ
Проф. д-р наук Павел Сарнецкий, Ягеллонский универитет
Споры по вопросу компетенции перед Конституционным Трибуналом . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Д-р Мажена Корделя, Университет им. Адама Мицкевича в Познани
Категория норм, принципов, а также юридических ценностей. Методологические замечания по практике Конституционного Трибунала . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Проф. д-р наук Петр Тулея, Ягеллонский университет
Производство перед Конституционным Трибуналом по делу о иерархическом контроле норм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Д-р Ядвига Потжещ, Католический Люблинский университет
Непозитивистская концепция права как полезный фактор в процессе достижения Конституционным Трибуналом правильных юридических решений
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Проф. д-р наук Марек Пеховьяк, Университет им. Адама Мицкевича в Познани
Естественно-правовые элементы в применении Конституции Республики
Польша . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Магистр Якуб Круликовский
Д-р Ярослав Сулковский, Лодзинский университет
Значение предпосылки явной необоснованности для доступности конституционной жалобы как средства защиты конституционных свобод и прав
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Д-р Януш Карп, Ягеллонский университет
Д-р Ярослав Шиманек, Варшавский университет
Сообщение профессионального характера парламентской законодательной
работе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Д-р Витольд Грыгорович, Лодзинский университет
Влияние положений Конституции Республики Польша на возможность
ограничения публичных расходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
22
23
33
35
51
53
69
71
89
91
110
111
128
129
138
II ОТДЕЛ
ЭКСПЕРТИЗЫ, ГЛОССЫ, РЕЦЕНЗИИ, ОБЗОРЫ, PAЗНOE
A. ЭКСПЕРТИЗЫ
I. Относительно некоторых вопросов, касающихся процедуры по рассмотрению проекта изменения закона о государственном бюджете (1. Анджей
Шмыт, с. 139; 2. Петр Чарный, с. 142) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Относительно вопроса допустимости членства в Комиссии конституционной ответственности депутата, подписавшего предварительное предложение
о привлечении к ответственности перед Государственным Трибуналом (1. Анджей Габерле, с. 154; 2. Дарюш Дудек, с. 161; 3. Павел Вилинский, с. 171) . . .
139
154
8
Studia
i Materiały
Содержание
B. ГЛОССЫ
Практика Конституционного Трибунала
I. Михал Кучка, Катажина Палка, глосса к решению Конституционного Трибунала от 12 мая 2008 г. (шифр дела SK 43/2005) . . . . . . . . . . . . . . .
II. Марцин Вионцек, глосса к решению Конституционного Трибунала от 6 января 2009 г. (шифр дела SK 22/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Практика других судов
I. Катажина Регуцкая, глосса к решению Главного Административного Суда
от 25 июля 2007 г. (шифр дела II OSK 1424/06) . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Здзислав Зажицкий, глосса к решению Главного Административного Суда
от 20 декабря 2007 г. (шифр дела II OSK 1570/06) . . . . . . . . . . . . . . .
183
195
209
215
C. РЕЦЕНЗИИ
Памятная книга проф. Марцина Кудея, под научной ред. Анны Лабно
и Эугенюша Звежховского (Збигнев Витковский) . . . . . . . . . . . . . .
Кжиштоф Войтычек, Передача компетенции государства международным организациям. Избранные конституционно-правовые вопросы
(Кжиштоф Вуйтович) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Анджей Верблян, Сталинизм в Польше (Лех Мажевский) . . . . . . . . .
Дорота Струская, Между унитаризмом и федерализмом. Эволюция
современной мысли и практики по формированию государственного
устройства Италии (Магдалена Рончка) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Рональд Дворкин, Is Democracy Possible Here? Principles for a New Democratic Debate (Кжиштоф Я. Калета) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
228
236
D. ОБЗОРЫ
Les grandes décisions des cours constitutionnelles européennes, под ред. Пьера
Бон и Дидье Мауса (Катажина Кубуй) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Пьер Геварт, Le Président de la République et les institutions françaises
(Ярослав Шиманек) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
254
256
E. PAЗНOE
Политический статус и государственное устройство Новой Каледонии
в аспекте конституционного принципа неделимости Республики (Лукаш
Якубяк) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
261
221
240
245
III ОТДЕЛ
ДОКУМЕНТЫ
ИСТОЧНИКИ ПО ИССЛЕДОВАНИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
Парламентские вопросы в практике конституционных судов других
государств
Чехия: решение Главного Административного Суда от 21 мая 2008 г. по делу
об отказе в назначении на должность судьи, шифр дела 4 Ans 9/2007-197 (перевод и редакция Ярослав Сулковский) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Венгрия: решение Конституционного Трибунала от 3 июля 2007 г. по делу
о компетенции Президента Республики по награждению орденами и применению права помилования (шифр дела 282/G/2006 AB) (перевод и редакция
Якуб Круликовский) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
277
284
STUDIA i MATERIAŁY
9
PAWEŁ SARNECKI
SPORY KOMPETENCYJNE
PRZED TRYBUNAŁEM KONSTYTUCYJNYM
1.
Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przez Trybunał Konstytucyjny jest
kompetencją, którą przyniosła temu organowi dopiero obowiązująca Konstytucja RP, a więc istnieje ona dopiero od momentu wejścia ustawy zasadniczej w życie.
Upłynęło też ponad dziesięć lat, nim pierwsza sprawa zarejestrowana została w TK
pod sygnaturą „Kpt”, wskazującą na zawiśnięcie przed Trybunałem tego rodzaju procesu. Został on jednak przez TK umorzony ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku1. Osiem miesięcy później wpłynął drugi tego rodzaju wniosek, tym razem
rozstrzygnięty już merytorycznie2. Ta swoista zwłoka w uruchamianiu instytucji może
przestanie budzić zdziwienie, gdy uświadomimy sobie, że to po raz pierwszy w historii polskiego prawa konstytucyjnego powołano do życia tego rodzaju instytucję3.
Wprawdzie już Konstytucja marcowa zapowiadała powołanie Trybunału
Kompetencyjnego (art. 86), ale rozsądzać miał on tylko „spory o właściwość między
władzami administracyjnymi a sądami”4. Wymowny był jednak fakt, że przepis ten zamieszczony został w IV rozdziale Konstytucji, zatytułowanym „Sądownictwo”. Prawie
identyczny w swej treści przepis powtórzony został w Konstytucji kwietniowej (art. 70
ust. 1 lit. c: „do rozstrzygania sporów o właściwość między sądami a innymi organami
Por. postanowienie TK z 23 czerwca 2008 (Kpt 1/08).
Por. postanowienie TK z 20 maja 2009 (Kpt 2/08).
3
O pewnych antecedencjach w tym względzie por. J.M. Majchrowski, Trybunał Kompetencyjny — geneza, struktura i zakres działalności, „Państwo i Społeczeństwo” 2004, nr 1.
4
Por. wydaną w wykonaniu tego przepisu ustawę o Trybunale Kompetencyjnym z 25 listopada 1925 r.
(Dz.U. Nr 126, poz. 897).
1
2
10
Studia i Materiały
władzy”), zamieszczony również w rozdziale „Wymiar sprawiedliwości”. O
identyczności tej instytucji pod rządami obu konstytucji międzywojennych
najwymowniej świadczy fakt obowiązywania bez żadnych zmian przez cały ten okres
tej samej ustawy z dnia 25 listopada 1925 r.5
Po II wojnie światowej Trybunał Kompetencyjny nie został reaktywowany i w zakresie sporów kompetencyjnych istniała pewna luka aż do wejścia w życie ustawy
z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zmianie k.p.a., która do
rozstrzygania sporów kompetencyjnych (ściślej: „sporów o właściwość”) między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi powołała odrębny organ w postaci Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym. Natomiast aż do obowiązującej Konstytucji RP problem ten nie był przedmiotem regulacji konstytucyjnej. Warto
wspomnieć, że oprócz omawianej kompetencji TK, art. 166 ust. 3 Konstytucji powierza
sądom administracyjnym rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej. Tę kompetencję sądów administracyjnych powtarza art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym art. 15 tej ostatniej ustawy kompetencję tę powierza
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Można jeszcze dodać, że ustawą z 30 sierpnia 2002 r., która weszła w życie 1 stycznia 2004 r., wspomniane Kolegium Kompetencyjne zostało zniesione i aktualnie spory kompetencyjne między sądami powszechnymi a organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi regulowane są przez
przepisy k.p.c., k.p.a. i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez
funkcjonowania specjalnego organu powołanego do tego celu.
2. Widać wyraźnie podstawową różnicę między regulacją konstytucyjną okresu
międzywojennego a rozwiązaniami aktualnymi. W okresie międzywojennym przedmiotem regulacji, zawartej w obu konstytucjach, było rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między sądami a władzami administracyjnymi, przy czym — według wspomnianej ustawy — ich zakres obejmował spory między władzami administracyjnymi
i sądami administracyjnymi z jednej strony — a innymi sądami z drugiej. Naczelne władze administracyjne i sądowe o tyle tylko podlegały orzecznictwu Trybunału Kompetencyjnego, o ile były zaangażowane w prowadzenie konkretnej sprawy (zwłaszcza jako
„władza administracyjna II instancji”) i — w procedurze przewidzianej przez ustawę —
spór został wniesiony do Trybunału Kompetencyjnego. Przede wszystkim zaś kognicji
Trybunału Kompetencyjnego nie podlegały ani organy władzy ustawodawczej (Sejm
i Senat), ani też organy władzy wykonawczej, o ile nie były władzami administracyjnymi I lub II instancji, co oznaczało przede wszystkim wyłączenie Prezydenta RP i Rady
Ministrów. Natomiast art. 189 obowiązującej Konstytucji RP przewiduje rozstrzyganie
przez Trybunał Konstytucyjny sporów posiadających, z jednej strony, zakres szerszy od
międzywojennego Trybunału Kompetencyjnego, gdyż dotyczących wszystkich centralnych, konstytucyjnych organów państwa, natomiast z drugiej strony zakres węższy, gdyż
wyklucza tego rodzaju spory dotyczące kompetencji sądów i organów administracyj5
Dz.U. Nr 126, poz. 897.
Paweł Sarnecki: Spory kompetencyjne przed Trybunałem Konstytucyjnym
11
nych o charakterze terenowym. Kognicja Trybunału Kompetencyjnego nie obejmowała
również rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami samorządu
terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej (por. wspomniany wyżej
art. 166 Konstytucji).
Należy również, a może przede wszystkim, odnotować zasadniczą różnicę o charakterze ustrojowym — Trybunał Kompetencyjny rozstrzygał spory w sytuacjach ściśle związanych z rozstrzyganiem indywidualnej, jednostkowej sprawy sądowej lub
administracyjnej. Był więc nierozerwalnie związany z prowadzeniem administracji
publicznej wobec jednostki lub z wymiarem sprawiedliwości. Natomiast rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, stanowiące uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego,
związane są z realizacją całości zadań organów konstytucyjnych, podległych tej kognicji, realizowanych poprzez przypisane im kompetencje.
3. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych jest istotnym przejawem zasady demokratycznego państwa prawnego, konstytucyjnej zasady legalizmu, dla której stanowi istotną gwarancję instytucjonalną, zasady konstytucjonalizmu oraz zasady trójpodziału władzy. Może odgrywać również znaczącą rolę przy gwarantowaniu prawa do
sądu. Funkcjonujące w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej powinny poruszać się w obrębie wyraźnych i jednoznacznych granic kompetencyjnych, gdyż tylko wówczas mogą realnie ponosić odpowiedzialność za swe działania. Tego oczekują od nich przede wszystkim obywatele, wobec których kierowana
jest różnoraka aktywność (działania i zaniechania) władzy publicznej. Zasady te wymagają również powołania do życia mechanizmu, rozstrzygającego ewentualne spory między nimi. Spory te trudno z góry wykluczyć, nawet przy najbardziej starannym
konstruowaniu przepisów konstytucyjnych, z uwagi na samą naturę procesów politycznych, będących przedmiotem konstytucyjnej regulacji. Rozwiązywanie tego rodzaju sporów nie powinno być pozostawione wyłącznie procedurom politycznym,
gdyż ocena poprawności działań podejmowanych na podstawie i w ramach kompetencji poszczególnych organów wymaga przeprowadzania analizy prawnej. Jak zaś wiadomo, najkorzystniejsze warunki prawidłowego rozstrzygnięcia sporu prawnego powstają wówczas, gdy podmioty ów spór wiodące posiadają w tym interes prawny,
mogą podnosić całą argumentację służącą do obrony własnego stanowiska oraz przeciwko stanowisku przeciwnemu i przedstawić ją do oceny podmiotu w spór nie zaangażowanego i od podmiotów spór wiodący niezależnego.
Model sądowego rozstrzygania sporów wydaje się więc modelem najbardziej
przydatnym również do tego rodzaju sporów prawnych, jakimi są spory kompetencyjne, co nie oznacza naturalnie, iż musimy uznać występowanie w tej sytuacji „wymierzania sprawiedliwości” (co wydają się sugerować konstytucje międzywojenne, także
poprzez samą nazwę organu do tego powołanego). O przydatności tego modelu świadczy zapewne również fakt jego adaptacji do rozstrzygania konfliktów kompetencyjnych (zarówno horyzontalnych, jak i wertykalnych) w konstytucjach wielu państw.
Jak również wiadomo, orzekanie w sprawach sporów kompetencyjnych przez rozmaicie konstruowane „sądy prawa konstytucyjnego”, posiada znacznie dłuższą historię
12
Studia i Materiały
niż klasyczna („główna”) funkcja trybunałów konstytucyjnych, jaką jest orzekanie
o zgodności aktów normatywnych w ich hierarchicznym układzie.
4. O analizowanej funkcji TK nader lapidarnie stanowi art. 189 Konstytucji RP.
Tym niemniej fakt, że stanowi o niej w odrębnym przepisie kompetencyjnym niż tam,
gdzie zbiorczo mówi o jego podstawowych uprawnieniach, zasługuje na uwagę.
Wymownie podkreśla to specyfikę tej kompetencji, choć wspomniana lapidarność sugerowałaby raczej umieszczenie tego przepisu w ogólnym przepisie kompetencyjnym
dotyczącym funkcji TK (w art. 188). W sposób równie odrębny, w art. 192, Konstytucja uregulowała też zagadnienie legitymacji procesowej czynnej w ramach omawianej funkcji (por. z drugiej strony równie obszerny co art. 188 — art. 191). W takim
ujęciu konstytucyjnym widzieć można wskazanie na szczególną, dopełniającą rolę TK
w zabezpieczeniu całości struktury organizacyjnej i funkcjonalnej głównych organów
państwa, podczas gdy jego kompetencje z art. 188 dotyczą sytuacji bieżącego funkcjonowania tej struktury, gdzie działalność TK jest elementem takiej samej wagi, jak
działalność innych organów. W analizowanej funkcji „rozstrzygania sporów kompetencyjnych” można więc widzieć pewną analogię do funkcji Prezydenta RP, który
m.in. powinien „gwarantować ciągłość władzy państwowej”.
Należy przy tym zauważyć, że krąg podmiotów legitymowanych czynnie do wniesienia sporu kompetencyjnego (art. 192 Konstytucji) jest istotnie węższy od kręgu podmiotów, posiadających legitymację bierną, czyli kręgu „centralnych konstytucyjnych organów państwa”. Ten drugi krąg obejmuje, nie mieszczących się w pierwszym zakresie:
Prezesa NBP, RPO i RPDz, Przewodniczącego KRRT, Przewodniczącego KRS,
Prokuratora Generalnego (por. art. 191 ust. 1 pkt 1), a także członków RM, w tym ministrów obu kategorii, a w szczególności Ministra Sprawiedliwości (por. art. 187 ust. 1
pkt 1), „ministra właściwego dla spraw zagranicznych” (art. 133 ust. 3) i Ministra Obrony
Narodowej (art. 134 ust. 2), Szefa Sztabu Generalnego oraz Naczelnego Dowódcę Sił
Zbrojnych (art. 134 ust. 2 i 3). Naturalnie, Prezes Trybunału Konstytucyjnego wyłączony jest na zasadzie nemo iudex in re sua, która niewątpliwie zawiera się w zasadzie państwa prawnego. W związku z tą ostatnią sprawą wydaje się, że uznanie się przez TK za
organ właściwy lub niewłaściwy do realizacji pewnej kompetencji wyłącza automatycznie roszczenia jakiegokolwiek innego organu (np. w sporze z NSA o kontrolę konstytucyjności aktów normatywnych organów terenowych lub w sporze z SN co do badania
konstytucyjności aktów normatywnych organów samorządów zawodowych). Niezależnie
od posiadania legitymacji czynnej, „organ państwa, którego dotyczy dany spór kompetencyjny, jest zawsze uczestnikiem takiego postępowania” (art. 27 pkt 4 ustawy o TK).
W celu konkretyzacji trybu realizacji omawianej funkcji TK, ustawa z 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym6 poświęca jej odrębną część w ramach rozdziału 2, a więc traktuje ją (pomimo zaledwie dwu artykułów tej części ustawy) podobnie
jak kontrolę zgodności norm, kontrolę zgodności z Konstytucją RP celów lub działalności partii politycznych oraz badanie skarg konstytucyjnych.
6
Dz.U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.
13
5. Analizowane uprawnienie TK odnosi się do „kompetencji” wskazanych organów.
Szerokie wyjaśnienie tego terminu znaleźć można w komentarzu L. Garlickiego do art. 189
Konstytucji, w którym autor stwierdza, że „chodzi o orzekanie określające kształt i zakres
obowiązków i uprawnień tych organów do podejmowania określonych działań, w określonych formach prawnych, z określoną mocą wiążącą i z określonymi skutkami (konsekwencjami) prawnymi”7. Całkowicie słusznie w tej definicji podkreślono, że w „kompetencjach” chodzić może zarówno o obowiązki, jak i o uprawnienia organów. Dodać
wszelako można, że idzie tu o obowiązki i uprawnienia wszelkiego charakteru, w szczególności o tzw. kompetencje „władcze”, jak i „niewładcze”, „stanowcze” i „opiniodawcze” czy „wnioskujące”, „obligatoryjne” i „fakultatywne”. Termin ten zawiera niewątpliwie szersze treści niż stosowany w kodeksach procedur sądowych lub procedury
administracyjnej termin „właściwość”. Jest rzeczą oczywistą, że kompetencje te zawierać
się muszą w przepisach prawa, a wobec milczenia w tym względzie Konstytucji RP należy naturalnie przyjąć, że we wszystkich przepisach prawa (a nie tylko w ustawie zasadniczej), które to przepisy — zgodnie z zasadami przyjętymi w rozdziale III Konstytucji —
wykorzystane być mogą do ustalania kompetencji organów władzy publicznej. Natomiast
TK oparł się, w drugim ze wskazanych powyżej postanowień, na własnej definicji tego pojęcia, co należy uznać za rzecz godną podkreślenia; przypuszczać bowiem należy, że w dalszych swych orzeczeniach będzie je konsekwentnie stosował. Definicja ta brzmi następująco: „[jest to] upoważnienie organu przez ustrojodawcę lub ustawodawcę do działania
o sprecyzowanych przez prawo następstwach w przedmiotowo określonej sferze; podjęcie tego działania może być obowiązkiem prawnym bądź uprawnieniem danego organu”
(cz. V, pkt 1. 4 uzasadnienia). Ważne w tym kontekście jest również odgraniczenie przez
TK pojęcia „kompetencji” od pojęcia „funkcji”, „zadań” oraz „zakresu właściwości”.
Do powyżej przytoczonych elementów pojęcia „kompetencji” należałoby — moim
zdaniem — dodać również element działania „w określonym trybie (procedurze)”, gdzie
chodziłoby o zbadanie stosowania się danego organu do ustalonego w Konstytucji RP i innych przepisach trybu realizacji owych „obowiązków i uprawnień” czy też „działań”.
Sądzić wszelako należy, że w grę nie może tu wchodzić badanie dochowania wszystkich
proceduralnych wymagań; „spory kompetencyjne” są czymś odmiennym od tzw. „kontroli proceduralnej”, zakładanej przez art. 42 ustawy o TK przy kontroli hierarchicznej zgodności aktów normatywnych. Dochowanie wymogów proceduralnych o tyle tylko, moim
zdaniem, może stać się przedmiotem sporu kompetencyjnego, jeśli wprowadzają one udział
innych organów w realizację przez dany organ swych kompetencji. Typowymi sytuacjami
będą tu wszelkiego rodzaju „opiniowania”, „wnioskowania” czy „zatwierdzania” aktów
(lub projektów aktów) jednych organów wobec drugich. Zakres owego udziału, i tylko to,
może wywoływać spory, które należy kwalifikować jako spory kompetencyjne. Brak dochowania innych wymogów proceduralnych kontrolowany powinien być w innym trybie.
6. W myśl art. 189 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny odnosi się do zagadnienia „kompetencji organów” dopiero wówczas, gdy ma miejsce sytuacja „sporu kom7
L. Garlicki, uwaga 4 do art. 189, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. V, Warszawa 2007.
14
Studia i Materiały
petencyjnego” oraz gdy spór taki, zgodnie z wizją sądowego charakteru TK, zawiśnie
przed tym organem, co oznacza, że własna inicjatywa TK jest w tym względzie wykluczona. Zgodnie z art. 192 Konstytucji, tę kompetencję TK uruchamia dopiero
wniosek autorstwa organu, posiadającego czynną legitymację procesową w tym zakresie. Nie wystarcza więc sama sytuacja teoretycznego konfliktu kompetencyjnego,
a więc gdy np. z dwu różnych przepisów konstytucyjnych czy z dwu różnych ustaw
wynikałby wniosek (zwłaszcza w analizie doktrynalnej), że umieszczone tam kompetencje różnych organów nie mogą być jednocześnie realizowane, że realizacja jednych
z nich wykluczałaby realizację drugich (TK używa określenia „podejmowanie tożsamych działań prawnych”). Należy tu dodać, że w sytuacji, gdy takie różne (sprzeczne) określenia kompetencji zawarte są w aktach normatywnych o różnej mocy prawnej, taki (rzeczywisty lub potencjalny) spór kompetencyjny rozwiązać można
w procedurze dotyczącej kontroli norm. Jeśli zawarte są one w różnych przepisach
kompetencyjnych jednego aktu (Konstytucji RP, ustawy, umowy międzynarodowej
i innych), rozstrzygnięcie sporu posiadać będzie w istocie pewne dopełnienie jego treści. Jeżeli zawarte one będą w przepisach kompetencyjnych różnych aktów normatywnych, ale o tej samej mocy prawnej (w różnych ustawach, w różnych umowach
międzynarodowych itd.), rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zawierać będzie
analogiczne dopełnienie, natomiast nie będzie oznaczało uchylenia normy kompetencyjnej, która nie została uznana jako podstawa podejmowania przez organ spór wiodący „rozstrzygnięcia”, i to nawet wówczas, gdy będzie ona zawarta w akcie wcześniejszym (ewentualne zastosowanie zasady lex posterior derogat priori nastąpić
może w innej sytuacji). Niewykluczone jednak, że praktyka przyjmie inną postać.
Zdecydowanie natomiast podkreśla TK wymóg „realności” sporu (nie może więc
to być jedynie „potencjalna wątpliwość interpretacyjna”), który pojawiać się powinien
„na tle konkretnych sytuacji jednostkowych”8. Ową realność wykazać powinien organ
wnioskujący, a dalszym wymogiem jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę
swego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sporu. Sam spór zaś manifestuje się
w „rozbieżności stanowisk dwóch lub większej liczby organów co do zakresu (granic)
kompetencji któregoś z nich” (por. cz. V pkt 1. 4 uzasadnienia).
7. Wniosek wszczynający spór kompetencyjny złożony być może w kilku sytuacjach, opisanych w art. 53 ustawy o TK. Po pierwsze, jak stanowi ów przepis, w sytuacji „sporu kompetencyjnego pozytywnego”, po drugie zaś — w sytuacji „sporu
kompetencyjnego negatywnego”. Sądzę, że ujęcie takie nie jest jednak właściwe,
a twórcy ustawy o TK poszli w tym aspekcie zbyt wiernie za rozwiązaniami znanymi
wcześniejszemu ustawodawstwu (regulującego kompetencje Trybunału Kompetencyjnego czy Kolegium Kompetencyjnego).
Wydaje się bowiem, że najczęstszymi sporami kompetencyjnymi będą takie sytuacje, gdy jeden organ uznaje się kompetentnym do podejmowania pewnych działań,
a inny organ tej kompetencji mu odmawia, wcale nie roszcząc sobie prawa do ich reali8
Jak stwierdził TK w sprawie o sygn. akt Kpt 2/08, analizowane „rozbieżności wystąpiły w praktyce,
w związku z konkretnymi posiedzeniami RE”.
15
zacji. Oto np. Sejm pragnie powołać komisję śledczą do zbadania pewnej sprawy (wpłynął projekt odpowiedniej uchwały izby), a inny organ (ten zwłaszcza, który może być
faktycznie poddany czynnościom kontrolnym tej komisji) tej kompetencji mu odmawia,
nie roszcząc sobie naturalnie prawa do powołania samemu takiej komisji, do której sam
miałby powoływać posłów. Inny przykład: Prezes NIK może protestować przeciwko
pewnym działaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie roszcząc sobie prawa do
ich podejmowania. W szczególny sposób dotyczy to sytuacji wnoszenia wniosków
w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez organ, będący „strażnikiem
Konstytucji”, a więc przez Prezydenta RP, który oczywiście sam nie rości sobie określonej kompetencji (np. spór pomiędzy RM a NBP). Klasyczny, znany z tych wcześniejszych ustaw „spór kompetencyjny pozytywny” jest rozwiązaniem sensownym jedynie
do rozgraniczenia kompetencji organów „orzekających” w konkretno-indywidualnych
sprawach (organów administracyjnych, sądów)9. Przedwojenne przepisy konstytucyjne
wyraźnie wiązały spory kompetencyjne z sytuacją występowania konkretnego procesu.
Natomiast dla organów par excellence politycznych (jakimi są z reguły centralne organy konstytucyjne), które — owszem — „orzekają”, ale nie w takich sprawach, jak te
pierwsze, ustawowa konstrukcja „sporu kompetencyjnego pozytywnego” jest nieadekwatna, nie obejmuje wszystkich, a nawet najważniejszych sporów kompetencyjnych.
Ustawa powinna więc — moim zdaniem — powoływać do życia również pewną, swoistą procedurę w sprawie ustalenia kompetencji, realizowaną po tym, gdy pewna działalność przez określony organ została podjęta i wzbudziła zastrzeżenia innych podmiotów, a także wówczas, gdy zachowanie organu daje podstawy do wnioskowania, że tak
właśnie zamierza on uczynić. Piastunem tej funkcji mógłby zostać Prokurator Generalny,
po jego odłączeniu od funkcji Ministra Sprawiedliwości lub ktoś w rodzaju „kanclerza
sprawiedliwości” znanego z konstytucji państw skandynawskich. Potrzebę powołania
podobnej procedury wydaje się dostrzegać również L. Garlicki, zwracając uwagę, że
„w Polsce nieznana jest procedura sporów kompetencyjnych, pozwalających na ogólne
ustalenie konstytucyjności postępowania poszczególnych organów naczelnych —
art. 189 Konstytucji przyjmuje znacznie węższą wersję sporu kompetencyjnego”10 (różnica w stosunku do postulatu zaprezentowanego powyżej polega na widzeniu jej przez
powołanego autora w kategorii sporu kompetencyjnego).
8. Gdy spór kompetencyjny toczyły ze sobą (jak to określał art. 86 Konstytucji
marcowej i ustawa z 25 listopada 1925 r., a także dawne przepisy k.p.a. o Kolegium
Kompetencyjnym) konkretny sąd i konkretna władza administracyjna, można było
konstruować coś na kształt interesu prawnego obu tych organów, którego uznania poszukiwano w sporze przed Trybunałem. Jak wspomniano, do klauzuli tej nawiązał
9
Taki charakter rzeczywiście, jak się wydaje, posiadał ów pierwszy, wspomniany wyżej spór
kompetencyjny przed polskim TK, w którym wnioskodawca zarzucał urzędowi Prezydenta RP, że wykonuje
kompetencję „opiniowania kandydatów na urzędy sędziowskie”, która to kompetencja konstytucyjnie
przynależy do KRS.
10
L. Garlicki, uwaga 10 do art. 113, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2001.
16
Studia i Materiały
obecnie również TK. Wszelako aktualna konstytucyjna konstrukcja rozstrzygania sporów kompetencyjnych oparta jest na założeniu realizacji interesu publicznego przez
wszystkie strony wiodące taki spór, tj. przede wszystkim na wyjaśnieniach niejasności w rozdziale kompetencji władz publicznych. Rozwiązania konstytucyjne i ustawowe dopuszczają bowiem sytuacje wnioskowania o rozstrzygnięcie sporu nie tylko
z powodu naruszenia czy zagrożenia własnych kompetencji organu występującego do
TK, lecz również wszystkich innych centralnych organów konstytucyjnych, nie posiadających własnej legitymacji w tym zakresie (nie objętych art. 192 Konstytucji). Jak
wiadomo, w sprawie Kpt 1/08 spór został wszczęty przez Pierwszego Prezesa SN, ale
w obronie kompetencji KRS. Jak ujął to Trybunał Konstytucyjny, przy występowaniu
z wnioskami nie wymaga się także „powiązania sfery, jakiej domniemany spór dotyczy, z podstawowym zakresem działania organu zwracającego się z wnioskiem o rozpatrzenie sporu”11. W odpowiednich wnioskach do TK nie trzeba więc wskazywać na
owo powiązanie. Myślę, że również fakt, iż spór kompetencyjny może powstać między „dwoma lub więcej” centralnymi organami państwa (art. 53 ust. 1 ustawy o TK)
także wskazuje na pewną specyfikę tych sporów; natomiast przepisy przedwojenne
i powojenne wyraźnie przewidywały sytuację występowania jedynie dwóch „stron
procesowych”, którym to określeniem ustawa o TK w ogóle się nie posługuje.
9. Wracając zaś do analizy ustawy, wymieniona w niej, pierwsza sytuacja (tj. sporu kompetencyjnego pozytywnego) zawiera również dwa odmienne przypadki, na co
wskazuje użyty w art. 53 ust. 1 spójnik „lub”. Pierwszy przypadek ma miejsce wówczas,
gdy różne organy (dwa lub więcej) „uznały się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej
sprawy”. Rozpatrujemy tutaj jakby stadium przeddecyzyjne, gdy same rozstrzygnięcia
jeszcze nie zapadły (co wyraźnie wynika z porównania z następnym przypadkiem), lecz
organy już dały wyraz poglądowi na swe kompetencje i to w sensie uznania ich istnienia. Mimo że nie doszło jeszcze do „zderzenia się tożsamych działań prawnych”, można
jednak mówić o wymaganej realności sporu. Wynikałoby z tego, że uznawanie swojej
właściwości nie musi objawiać się tylko w konkretnych przypadkach wykorzystywania
jej przez organ (w realizacji), lecz również w swoistym zapowiadaniu wykorzystania,
w swoistych czynnościach przygotowawczych odnoszących się wszelako do pewnej
konkretnej sprawy (verba legis), a więc nie in abstracto.
Oczywiście, dla zaistnienia tego rodzaju sporu pozytywnego wymagane jest uzewnętrznienie przeciwstawnego „uznania się” przez inny organ. Tak było w istocie w sytuacji, która doprowadziła do sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt
Kpt 2/08. Przewidziane w analizowanym przepisie „uznawanie się za właściwy” może
przybierać rozmaitą postać, niekoniecznie formalnego uznania się w drodze stosownej
deklaracji, lecz również przez rozmaite działania dorozumiane (np. wniesienie do obu izb
parlamentarnych projektów uchwał w tej samej sprawie i rozpoczęcie odpowiedniej procedury, przy czym z istoty sprawy wynika, że zapaść może tylko jedna uchwała).
Najbardziej skonkretyzowaną postacią „uznawania się za właściwy” będzie skierowanie
11
Postanowienie TK z 23 czerwca 2008 (Kpt 1/08), cz. II, pkt 1.1 in fine.
17
formalnego wniosku do TK o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego — uzasadnianego
posiadaniem określonych kompetencji — w obliczu działania podejmowanego przez inny
organ (choć jeszcze konkretne wykorzystanie danej kompetencji nie nastąpiło).
Regulacja ta jest więc stworzeniem przez ustawę sui generis potencjalnego sporu
kompetencyjnego, a rolą TK byłoby wówczas swoiste „oczyszczenie” pola działania
dla jednego lub drugiego organu. W istocie rzeczy musielibyśmy jednak uznać — skoro dana kompetencja nie została jeszcze zrealizowana — że TK dokonuje wówczas legalnej wykładni danego aktu normatywnego, której to kompetencji albo nigdy
w Polsce nie posiadał (jeśli idzie o taką wykładnię Konstytucji RP lub umowy międzynarodowej bądź wykładni aktów „podustawowych”), albo też w sposób zamierzony został pozbawiony (powszechnie obowiązująca wykładnia ustaw). Jest to więc potraktowanie przez ustawodawcę terminu „spór” bardzo szeroko (chyba w sposób
raczej nieznany innym ustawom proceduralnym). Nie odnosi się on jedynie do sytuacji, gdy pewne fakty już zaistniały (w tym wypadku fakt określonego wykorzystania
kompetencji) i wywołały negatywne reakcje innych podmiotów. Przecież zanim do takiego wykorzystania dojdzie, organ może od niego odstąpić, negatywna reakcja nie
nastąpi (nie będzie uszczuplenia kompetencji) i sporu nie ma, tak jak go nie ma w sytuacji cofnięcia pozwu czy apelacji w sądzie powszechnym. Powstaje więc kwestia
trafności tak szerokiego rozumienia pojęcia „sporu” w ustawie o TK, obejmującego
również spory potencjalne. Należy też rozważyć kwestię, czy wymóg, wyrażony przez
konstytucyjną preambułę „współdziałania władz” nie powinien jednak zmuszać strony owego potencjalnego sporu kompetencyjnego do uruchomienia środków mających
zażegnać go bez udziału TK i zapobiec przekształcenia go w spór rzeczywisty.
Specyfika sporów kompetencyjnych nakazywałaby jednak ostatecznie uznać sensowność i dopuszczalność takiej regulacji, a więc szerokiej ich interpretacji (obejmującej również spory potencjalne), choć oczywiście sporządzenie w tej sytuacji wniosku do TK o rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nasuwać może
znaczne trudności. Kiedy bowiem będzie można już stwierdzić w sposób uzasadniony, że dany organ uznał się za właściwy, choć nie wydał jeszcze żadnego rozstrzygnięcia? Istnieje tu spore pole do występowania wszelkiego rodzaju nieporozumień.
Niewątpliwie też, po uznaniu się za właściwy także przez drugi organ — pierwszy
z nich może ze swojego stanowiska zrezygnować. Do sporu wówczas nie dochodzi.
Należy jednak stwierdzić, że rozstrzyganie potencjalnych sporów kompetencyjnych może zapobiec niewłaściwemu wykorzystaniu kompetencji i spowodowanym
w związku z tym ewentualnym szkodom (oczywiście bardzo różnego charakteru).
Można więc opowiadać się za utrzymaniem tej konstrukcji, choć niewątpliwie kwestia formy owego „uznawania się za właściwy” wymaga dalszej konkretyzacji.
Notabene w rozważaniach TK w sprawie o sygn. akt Kpt 2/08 dostrzec można jak
gdyby zlewanie się dwu sytuacji wyszczególnionych w art. 53 ust. 1 ustawy o TK.
10. Drugi przypadek sporu kompetencyjnego pozytywnego to sytuacja, w której
nastąpiło już wydanie rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie występuje tu dopiero potencjalny spór kompetencyjny, lecz spór, znowu sui generis, rzeczywisty. Oczywiście,
18
Studia i Materiały
termin „rozstrzygnięcie” jest w analizowanej sytuacji zastosowany w sposób opisowy,
na oznaczenie zrealizowania przez organ swej (domniemywanej) kompetencji, która
może posiadać bardzo różnorodną formę i charakter prawny. We wzmiankowanym
wyżej procesie (Kpt 1/08) chodziło o czynność „opiniowania kandydatur do objęcia
stanowiska sędziowskiego”, w sprawie o sygn. akt Kpt 2/08 idzie o czynność „reprezentowania RP na posiedzeniach Rady Europejskiej” oraz „przedstawianie na tych posiedzeniach stanowiska RP”.
Stylizacja art. 53 ust. 1 ustawy o TK („organy [...] wydały [...] rozstrzygnięcie”)
wskazywałaby przy tym na konieczność wydania owego rozstrzygnięcia przez wszystkie (dwa lub więcej) organy posiadające legitymację procesową (co najmniej) bierną
w analizowanych tu sporach. Interpretując to rozwiązanie czysto formalnie, należałoby
w świetle powyższego przepisu przyjąć, że spór kompetencyjny pozytywny i rzeczywisty nie powstaje, gdy zapadło rozstrzygnięcie tylko jednego organu lub części z nich,
a inne dały jedynie wyraz temu, że nastąpiło w ten sposób naruszenie ich kompetencji
(np. przez upublicznienie swoistego protestu). Trudno bowiem postulować, aby inne organy miały wydawać rozstrzygnięcie tylko dlatego, żeby spowodować powstanie sporu kompetencyjnego według wymagań art. 53 i wystąpić z wnioskiem do TK (bądź szukać podmiotu, który by go złożył). Należałoby przyjąć, że w takiej sytuacji mamy do
czynienia ze sporem pozytywnym, ale niejako mieszanym, w którym jeden organ wydał rozstrzygnięcie, a inne tylko uznały się za właściwe. Trudno jednak powstrzymać się
znowu od uwagi na temat niewystarczającej precyzji sformułowań ustawowych.
11. Czy w przypadku powstania sporów kompetencyjnych pozytywnych (potencjalnych, rzeczywistych lub mieszanych) należałoby dedukować powstanie obowiązku złożenia odpowiedniego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego? Sprawa ta rozwiązana być może przez zastosowanie pewnych ogólnych założeń, nie ma bowiem ani
w Konstytucji RP, ani w ustawach wyraźnego obowiązku wystąpienia z omawianym
wnioskiem do TK. Te ogólne założenia to przede wszystkim zasada legalizmu (art. 7
Konstytucji), która oznacza nie tylko możliwość działania władz publicznych dopiero na podstawie i w granicach prawa, lecz jednocześnie ich obowiązek podejmowania
określonych zadań (czy działań) w sytuacjach — mówiąc najogólniej (choć może nie
najbardziej adekwatnie) — spełniania się hipotez norm kompetencyjnych. Konkretne
władze publiczne nigdy nie mogą czuć się zwolnione z realizacji swych kompetencji
i odczuwać swoistą „ulgę”, „zdjęcie ciężaru” wówczas, gdy ich kompetencje wykonuje inna władza. Odpowiedzialność za społeczne skutki realizacji pewnych materialnych kompetencji i za stan ich realizacji ciążyć bowiem będzie zawsze na organie właściwym, i to od niego społeczeństwo oczekuje ich podjęcia. Trzeba też przyjąć
założenie, że to kompetentny organ, i tylko on, posiada zawsze najbardziej optymalne warunki rozeznania sytuacji, potrzebnego do podjęcia danej kompetencji, i dysponuje najbardziej adekwatnymi procedurami i formami działania. Z zasady legalizmu
wypływa więc — moim zdaniem — obowiązek podjęcia sporu kompetencyjnego zawsze wówczas, gdy organ czuje się zagrożony lub uszczuplony w swych prawnych
możliwościach (i obowiązkach) działania.
19
Można również uznać występowanie podobnych założeń w sytuacjach stwarzających
szczególną wrażliwość pewnych funkcji określonych władz konstytucyjnych na stabilność rozgraniczenia kompetencyjnego, dokonanego przez Konstytucję RP i ustawy.
Dotyczy to najwyraźniej funkcji Prezydenta RP określonej jako „gwarantowanie ciągłości władzy państwowej”, której to ciągłości zagrażać mogą konflikty kompetencyjne,
zwłaszcza gdy manifestują się już wydaniem pewnego rozstrzygnięcia. Stwarzać to powinno szczególny bodziec do występowania przez niego o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych, zwłaszcza tych potencjalnych. Po wtóre, należałoby uznać ciążenie omawianego tu obowiązku w sposób szczególny na marszałkach izb parlamentarnych, a to ze
względu na ich funkcje „strzeżenia praw izby” (art. 110 ust. 2 i art. 124 Konstytucji), oczywiście gdyby konflikty kompetencyjne miały dotyczyć ich (tj. izb) uprawnień. Analogicznie
należałoby ocenić znaczenie art. 148 pkt 1 („Prezes RM reprezentuje Radę Ministrów”).
Ten sam obowiązek ciąży również na Prezesie NIK, zwłaszcza w sytuacji, gdy kontrola
NIK miałaby przebiegać pod kątem oceny legalności działania organów administracji rządowej (także centralnych) i NBP, a ocena legalności wymaga naturalnie jasności w rozdziale ich kompetencji. W końcu prezesi dwu naczelnych instancji sądowniczych, SN
i NSA, również powinni wszczynać spory kompetencyjne, gdy niejasności w tym względzie zagrażać mogą prawidłowemu wymiarowi sprawiedliwości. Wydaje się, że na tym
tle należy przyjąć taką interpretację art. 192, która zachęcałaby wymienione tam organy
do wszczynania sporów kompetencyjnych, choć oczywiście nie „na siłę”, a w każdym razie nie w celu uzyskania li tylko abstrakcyjnej wykładni norm konstytucyjnych.
12. Kwestia wszczynania sporów kompetencyjnych przez prezesów SN lub NSA
nasuwa godny rozważenia problem, czy mianowicie do takiego sporu mogłoby dojść poprzez uruchomienie instytucji pytań prawnych. Oczywiście, byłby to spór dotyczący zakwestionowania kompetencji do wydawania pewnych przepisów prawnych. Quid iuris
na przykład, jeśli sąd (powszechny lub administracyjny) doszedłby do wniosku, że dane
rozporządzenie, na podstawie którego miałby orzekać, powinien wydać nie Prezes Rady
Ministrów (jak to się, załóżmy, stało) lecz Prezydent Rzeczypospolitej. Nie sądzę jednak,
żeby mogło to być przedmiotem pytania prawnego, gdyż z art. 193 wynika raczej sugestia, iż przedmiotem tym może być jedynie kwestia treściowej zgodności przepisów wyższego i niższego stopnia („pytanie prawne co do zgodności...”). Czym innym jest okoliczność, że tzw. trójaspektowość kontroli (kontrola merytoryczna, kompetencyjna i proceduralna) uwzględniać musi przy rozpatrywaniu również pytań prawnych sam TK12.
13. Istotną luką analizowanych regulacji ustawowych jest brak jednoznacznego rozwiązania kwestii, jakie znaczenie posiada wyrok TK rozstrzygający spór kompetencyjny
pozytywny (rzeczywisty lub mieszany) dla już wydanych rozstrzygnięć. Oczywiście, taki
wyrok TK, wobec organu którego kompetencję w takiej sytuacji uznano, ma znaczenie
jedynie potwierdzające trafność wykorzystania kompetencji i nie ma żadnego wpływu na
dalszy byt tego rozstrzygnięcia. Problem pojawia się więc wobec rozstrzygnięć wyda12
Por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki i J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r., Warszawa 1999, s. 179.
20
Studia i Materiały
nych przez organ uznany za niekompetentny. Jego najlepszą ilustracją jest chyba sytuacja
sporów mieszanych, gdy zapadło już rozstrzygnięcie organu A, zakwestionowane następnie z powodu braku kompetencji przez organ B, wszczęcie formalnego sporu kompetencyjnego przed TK przez organ B i uznanie przez TK racji tego ostatniego.
Sprawa ta rozwiązana jest przez ustawę o TK tylko połowicznie — jej art. 54 ust. 2
pozwala Trybunałowi „po zaznajomieniu się ze stanowiskiem uczestników postępowania” wydać postanowienie (przypominające nieco „postanowienie tymczasowe” z art. 50
ustawy) „o tymczasowym uregulowaniu kwestii spornych, a w szczególności o zawieszeniu czynności egzekucyjnych”. Znaczenie tego przepisu jest niejasne, na co zwracają uwagę także autorzy Komentarza do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym13. To zawieszenie czynności egzekucyjnych odnosi się do tego rodzaju czynności wobec zapadłego
już wcześniej (przed zawiśnięciem sporu) rozstrzygnięcia jednego (lub więcej) z organów toczących spór. Jest bowiem jednym z elementów tymczasowego uregulowania
kwestii spornych. Zawieszenie czynności o takim charakterze nie musi samo przez się
oznaczać jakichkolwiek konsekwencji dla prawnego bytu danego rozstrzygnięcia.
Jak wiadomo, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia TK (bez ich specyfikowania, a więc wszystkie) mają moc powszechnie obowiązującą, a zwłaszcza są
ostateczne oraz wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, a momentu tego nie zawsze będzie można przesunąć (argument ex ust. 3 tegoż przepisu konstytucyjnego, gdyż możliwość przesunięcia wejścia w życie odnosi się jedynie do aktów normatywnych).
Art. 190 odnosi się więc również do postanowień wydanych w sporach kompetencyjnych. Wychodząc przeto ze sformułowania o ostateczności wyroków TK, sądzę, że
wyrok uznający brak kompetencji organu do wydania danego rozstrzygnięcia oznacza
jednocześnie uchylenie również i tego rozstrzygnięcia, choć należy wyrazić żal, że
kwestia ta nie została w sposób wyraźny rozstrzygnięta w ustawie. Dodatkowym argumentem za przyjęciem tej konkluzji jest okoliczność przeprowadzania kontroli
kompetencyjnej przez TK ex officio, przy dokonywaniu przezeń kontroli aktów normatywnych, w której to sytuacji uznanie braku kompetencji oznacza bezpośrednie
uchylenie takiego aktu. Nie widać powodu, dlaczego miałoby być inaczej przy okazji
rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Wydaje się, że wykładnia sprowadzająca
znaczenie orzeczenia kompetencyjnego TK do (jedynie) zobowiązania autora aktu do
jego bezzwłocznego uchylenia byłaby zbytnim formalizowaniem. Rozstrzygnięcia
o innym charakterze, np. w sytuacji uznania niekompetencji organu do dokonywania
pewnych nominacji, gdy takie nominacje już zostały dokonane, a nominat przyjął je
w dobrej wierze, nie są już tak jednoznaczne. Być może, ale de lege ferenda, należałoby jednak wprowadzić procedury sanujące ważność takich rozstrzygnięć. Oczywiście, w wielu sytuacjach problem nie powstaje; uznanie np. braku kompetencji
Sejmu do powołania komisji śledczej z określonym zakresem działania powoduje, że
ewentualnie wcześniej powołana komisja zostaje wyrokiem TK zlikwidowana.
14. Drugą sytuacją regulowaną w art. 53 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jest
sytuacja sporów kompetencyjnych negatywnych, polegających na uznaniu się przez dwa
13
Tamże.
21
(lub więcej) organy za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonej sprawy. Jak łatwo zauważyć, występuje tu swoiste zlanie się sporu określonego wyżej jako potencjalny ze sporem rzeczywistym. W typowej do wyobrażenia sytuacji do owego sporu dochodziłoby,
jeśli w określonym organie toczy się już pewne postępowanie czy też została w jego obrębie postawiona kwestia wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia i postępowanie to nie
zostało zakończone (lub a limine nie podjęte) merytorycznie, natomiast uzewnętrznione
zostało stanowisko tego organu uznające swoją niekompetencję. Musi to, naturalnie, prowadzić do przerwania takiego postępowania. Oczywiście jednak nie jest to jeszcze spór
kompetencyjny negatywny. Z tym ostatnim będziemy mieli do czynienia dopiero wówczas, gdy w innym organie (lub w innych organach) toczy się także postępowanie o wydanie identycznego rozstrzygnięcia lub zostanie tam wszczęte, a zakończy się identycznym rezultatem, tj. uznaniem swej niewłaściwości. Uznanie się za niewłaściwym przez
jeden tylko organ nie wystarczy do powstania sporu. Ani Konstytucja RP, ani ustawa
o Trybunale Konstytucyjnym nie wymagają przy tym wskazywania przez uznające się za
niewłaściwe organy, który inny organ byłby, ich zdaniem, właściwy, ani — tym bardziej
— wzajemnego zaznajamiania się ze swym stanowiskiem. Łatwo więc wyobrazić sobie,
że w takiej sytuacji może w ogóle nie dochodzić do wszczęcia sporu kompetencyjnego,
gdyż oba organy mogą nie być zainteresowane w wyjaśnieniu sprawy (choć oczywiście
może być inaczej). Okaże się bowiem, że któryś z nich nie miał racji, uznając swą niekompetencję. W tej sytuacji uwidacznia się w sposób szczególny możliwość wszczynania sporów nie tylko w sprawie własnych kompetencji.
Przekonanie organu o braku swej kompetencji musi być jednak „uznane”, wyrażone wobec określonych adresatów, a więc w jakiś sposób uzewnętrznione (upublicznione). Pozwala to również rozróżniać sytuacje sporu kompetencyjnego negatywnego
od — nagannych oczywiście — sytuacji bezczynności organów, gdy są one zobligowane do określonego działania, w szczególności „zaniechania legislacyjnego”. W tej
sytuacji dopiero wniosek podmiotu z kręgu ustalonego przez art. 192 Konstytucji,
a nie będącego podmiotem mającym ewentualnie wydać rozstrzygnięcie, doprowadzić
może do rozpatrzenia sprawy przez TK. Sądzić należy, że zwłaszcza przy tym drugim
rodzaju sporów kompetencyjnych szczególna rola w ich wszczynaniu przypadać powinna Prezydentowi RP, gdyż jego funkcja gwarantowania ciągłości władzy państwowej nabiera w tej sytuacji oczywistego znaczenia.
Ustawa o Trybunale Kompetencyjnym obdarzała w takiej sytuacji prawem legitymacji procesowej „osobę interesowaną” (art. 16), która mogła wnieść do Trybunału
wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Na gruncie aktualnych rozwiązań
prawnych sądzić można, że byłoby możliwe wskazanie kilku podmiotów z kręgu objętego art. 192 lub spoza tego zakresu, które mogłyby pełnić analogiczną funkcję,
choć ich działanie nie miałoby u swego podłoża interesu osobistego, a interes publiczny. Byłyby to w zasadzie te same podmioty, które posiadają szczególną powinność
wszczęcia sporu pozytywnego (por. wcześniej), przy czym przy sporach negatywnych
owa powinność wydaje się występować w jeszcze wyższym stopniu.
Wydaje się również za dopuszczalne, choć zapewne bardzo dyskusyjne, że w wyroku TK wydanym w trakcie rozstrzygania takiego sporu kompetencyjnego negatyw-
22
Studia i Materiały
nego mogłoby się znaleźć wskazanie jeszcze innego organu jako kompetentnego
w danej sprawie, poza organami wiodącymi spór. Kwestia ta nie jest jednak formalnie
rozwiązana w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym i, być może, mielibyśmy wówczas do czynienia z naruszeniem zasady skargowości (art. 66 ustawy o TK). Moim
zdaniem, z uwagi na okoliczność, że spory kompetencyjne toczą się w interesie publicznym, odstępstwo to byłoby dopuszczalne. Innym rozwiązaniem może być przyjęcie, że tego rodzaju wskazanie na organ trzeci mogłoby znaleźć się w uzasadnieniu,
a nie w sentencji postanowienia, co praktycznie jednak wywierałoby oczekiwany skutek, tj. wyjaśnienie co do podmiotu danej kompetencji. Jest też oczywiste, że opisywana sytuacja sporów negatywnych w szczególny sposób uzasadnia wysunięty
wcześniej postulat ustawowego wprowadzenia procedury ustalania kompetencji.
SUMMARY
of the article:
Disputes over Authority before the Constitutional Tribunal
The Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997 confers on the Constitutional
Tribunal a new power, i.e. the power to settle disputes over authority between the central constitutional organs of the State (Article 189). There are many such bodies, but only those particularly specified in the Basic Law may apply for settlement of such dispute before the Constitutional Tribunal
(Article 192). If any other constitutional organs have found themselves in a dispute over authority,
they should refer to an authorized body to initiate a dispute for them.
A more detailed regulation of the issues can be found in Articles 53 and 54 of the Constitutional
Tribunal Act which distinguishes between two traditional models of dispute over authority, positive
and negative ones. The author gives critical opinions on the above-mentioned provisions and strives
to prove that these two structures are not adequate for all potential cases of disputes over authority
arising under the Constitution. The omission of the question of validity of the acts already issued by
those organs, which were considered inappropriate as a consequence of the settlement of the dispute,
is a statutory loophole. Therefore, the author proposes establishing a new, complementary procedure
for determining authority beyond the two classic models. This is because the said two procedures are
designed to be applied when the dispute relates to bodies deciding on a particular case. The exercise
of constitutional powers often does not involve decision-making. The proposed procedure would be
applied by the Public Prosecutor General, provided that his/her function is separated from that of
Minister of Justice.
23
MARZENA KORDELA
KATEGORIA NORM, ZASAD ORAZ WARTOŚCI PRAWNYCH.
UWAGI METODOLOGICZNE W ZWIĄZKU Z ORZECZNICTWEM
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
1.
W orzecznictwie polskiego sądu konstytucyjnego często następuje odwołanie do charakterystycznej frazy: „normy, zasady lub wartości konstytucyjne”1, np. w sytuacji ograniczenia ochrony jakiegoś dobra prawnego, którego uzasadnienie następuje właśnie poprzez owe inne — niż dotyczące wprost tego dobra
— normy, zasady czy też wartości uznane przez ustawodawcę konstytucyjnego.
Trwałość tej frazy nie jest przypadkowa. Każdy z trzech terminów składowych dotyczy innego aspektu prawa. Co więcej, przyjęcie perspektywy jednego aspektu pozwala na konsekwentne ujęcie c a ł e g o porządku prawnego według tego kryterium. Stąd
też system prawa może być przedstawiany jako system norm, norm rozumianych jako
normy zwykłe w odróżnieniu od norm-zasad (albo — w terminologii jurysprudencji
common law, przyjmowanej już także w prawoznawstwie kontynentalnym, np. przez
Roberta Alexy’ego — jako system reguł) albo jako system zasad, albo jako system
wartości.
2. Regułom, zasadom oraz wartościom przysługują jednakowo dwie cechy: prawność oraz obowiązywanie. W związku z tym na wszystkich podmiotach podległych
prawu ciąży powinność realizowania i stosowania nie tylko reguł i zasad, ale także
i wartości, jeżeli mają status elementów wiążącego systemu prawnego. Jednak to, co
najsilniej charakteryzuje przywoływane kategorie, to ich wyraźnie niezależne od siebie odrębne charaktery. Przy czym odmienności te nie są kwestią stopnia, ale różnicy
logicznej. Żadnego z tych pojęć nie da się zdefiniować poprzez odwołanie się do jakiegoś z dwóch pozostałych, gdyż różnią się między sobą w odmienny sposób. Zasady
i reguły tworzą zbiór norm prawnych, a więc przynależą do porządku powinności.
Jako normy postępowania formułują nakazy i zakazy określonego zachowania. W ramach systemu prawa — jako systemu normatywnego — da się więc wyodrębnić dwie
klasy: klasę reguł (norm zwykłych) oraz klasę zasad (norm-zasad). Ich suma tworzy
klasę obowiązujących norm prawnych.
Wartości przynależą do porządku aksjologicznego, a ściślej mówiąc, one ten porządek konstytuują. Uzyskanie przez daną wartość statusu prawnej odbywa się w taki
sam sposób, jak uzyskanie przez normę postępowania o określonym kształcie charakteru normy prawnej — przede wszystkim poprzez akt stanowienia. Wprawdzie
w większości przypadków stany rzeczy określone jako cenne już takimi są w innych
systemach normatywnych, np. moralnym, obyczajowym, a nawet estetycznym, to jednak wiązanie wartości jako wartości prawnej musi zostać konwencjonalnie wykreowane. Stąd też w takiej sytuacji prawodawca dokonuje aktu stanowienia p r a wn o ś c i ukształtowanej już treściowo wartości.
1
Zob. np. wyroki TK z: 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt P 7/02, OTK ZU 2003, seria A, nr 4, poz. 29,
s. 405; 1 grudnia 2008 r., sygn. akt P 54/07, OTK ZU 2008, seria A, nr 10, poz. 171, s. 1813.
24
Studia i Materiały
3. Zupełnie innym zagadnieniem jest przyjęcie przez prawodawcę niedysponowalności pewnymi kategoriami wartości. W tym zbiorze szczególną pozycję zajmują te, które są określane mianem praw i wolności człowieka i obywatela. To, że przyjmuje się, iż
na współczesnym prawodawcy ciąży obowiązek ochrony tych wartości, nie zmienia faktu, iż podleganie ochronie p r a w n e j będzie następowało ze względu na bycie tych
wartości prawnymi, niezależnie od tego, czy prawność ta została nabyta w drodze wyraźnego czy jedynie domniemanego aktu. Wprawdzie przypadek praw fundamentalnych
stanowi najczęściej przywoływaną ilustrację związania przez ustrojodawcę elementami, które nie muszą być wprost sformułowane w tekście aktu normatywnego, aby obowiązywać prawnie — nie jest to jednak przypadek ani jedyny, ani nawet odosobniony.
Wprowadzenie w 1989 r. do aksjologii prawa polskiego wartości państwa prawnego pod postacią zasady sformułowanej w art. 1 Konstytucji z 1952 r. pociągnęło za
sobą wiązanie także innych wartości. Przyjęcie bowiem zasady państwa prawa przesądziło o konieczności przyjęcia jej składników, a więc takich zasad szczegółowych,
bez których idea rządów prawa byłaby tylko pustym hasłem. I tu ujawniła się zupełnie wyjątkowa rola polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Do momentu uchwalenia
nowej konstytucji w 1997 r. to na nim spoczęła powinność wyprowadzania, uzasadniania, nazywania, precyzowania oraz definiowania zasad ujętych w zbiorczą kategorię „z a s a d państwa prawnego”2. Za elementy obowiązującego systemu prawnego,
i to całego systemu a nie jego części, zostały więc uznane — na podstawie wyraźnie
tekstowo ujętej zasady państwa prawnego jako zasady-przesłanki — takie zasady (zasady-wnioski), jakie albo wcale nie przybrały kształtu odrębnego przepisu konstytucyjnego3 czy też wielu przepisów interpretowanych jako przejawy określonej zasady4,
albo też były zasadami jedynie fragmentu systemu prawa, np. jakiejś jego gałęzi.
W tym zbiorze znalazły się m.in. zasady ochrony godności człowieka, ochrony pozycji prawnej obywatela i innych podmiotów prawa, praworządności materialnej, pacta
sunt servanda, proporcjonalności, solidaryzmu społecznego, prawa do sądu, autonomiczności prawa, pewności prawa, zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przezeń prawa, jawności prawa, publikacji aktów normatywnych, nieretroakcji, odpowiedniej vacatio legis, ochrony praw nabytych, jasności prawa, dobra ogółu5.
Mimo początkowych wątpliwości co do istnienia podstaw do wyprowadzania z jednej zasady tak wielu i tak różnorodnych zasad-konsekwencji6, przyjęta przez polski TK
linia orzecznictwa została potwierdzona przez ustrojodawcę, który wiele z tych zasad
2
„[…] zbiorcze określenie zasady rządów prawa w Rzeczypospolitej Polskiej”, [w:] L. Garlicki,
Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 61.
3
Tzw. zasady skodyfikowane w terminologii dogmatyk; zob. np. M. Cieślak, Zasady procesu karnego
i ich system, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego” 1956, „Prawo”, z. 3, s. 165.
4
Tzw. zasady nieskodyfikowane; zob. tamże.
5
Przykłady tych i wielu jeszcze innych zasad wywiedzionych z zasady państwa prawnego przed
1997 r. oraz formułujące je orzeczenia i postanowienia TK — zob. M. Kordela, Zarys typologii uzasadnień
aksjologicznych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Bydgoszcz–Poznań 2001, s. 48–52, w szczególności przypis 82 (s. 52–53).
6
Zob. np. J. Nowacki, Klauzula „państwo prawne” a orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, [w:]
tegoż, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 53–54.
Marzena Kordela: Kategoria norm, zasad oraz wartości prawnych. Uwagi metodologiczne...
25
skodyfikował. Wciąż jednak zasada państwa prawnego jest ostateczną legitymacją dla
obowiązywania tak istotnych zasad, jak m.in. zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, czy też — w wersji kładącej silniejszy akcent na
powinności państwa — zasada lojalności państwa w stosunku do obywateli, zasada przyzwoitej legislacji, zasada ochrony praw nabytych, zasada ochrony interesów w toku, zasada nieretroakcji, zasada odpowiedniej vacatio legis. Ale — co charakterystyczne —
obecnie nikt już nie kwestionuje sposobu ich legitymowania w systemie prawa.
Powszechna akceptacja obowiązywania tych zasad ma swoje źródło w fakcie, że bez
sformułowania nakazu realizacji wartości, do których się one odnoszą, wartość państwa
prawnego zostałaby znacznie osłabiona, a nawet zanegowana. Stąd też można wywieść
koncepcję „otwartej” formuły rządów prawa, przesądzającej o tym, że katalog elementów składowych zawsze może zostać powiększony w przyszłości7.
Wartości niedysponowalne, to nie tylko wartości dostojne typu prawa człowieka
czy państwo prawne8, to także wartości mające wprawdzie postać wartości technicznych, nierzadko czysto instrumentalnych, ale z punktu widzenia istoty i funkcji prawa
zajmujące pozycję niedającą się przecenić. Bez nich prawa fundamentalne i rządy prawa byłyby jedynie kategorią języka — napisami w tekście ustawy zasadniczej bez najmniejszego przełożenia na poziom rzeczywistości społecznej czy politycznej. Z jednej strony do tych wartości zalicza się prospektywność prawa, jego jasność, stabilność,
ogólność, abstrakcyjność — jako warunki konieczne dla należytego wykonywania
przez prawo jego podstawowego zadania: kierowania ludzkim zachowaniem9. Z drugiej zaś przywołuje się wartości mające zapewnić skuteczne stosowanie i egzekwowanie prawa, a wśród nich przede wszystkim niezależność sądownictwa, bezstronność
podmiotów stosujących prawo, dostęp do sądów, kontrolę nad zakresem władzy dyskrecjonalnej podmiotów odpowiedzialnych za ściganie przestępstw10.
Te dwie płaszczyzny — pierwsza, konstytuująca istnienie prawa, następna zaś warunkująca jego należyte działanie — mimo że mają swoje odzwierciedlenie normatywne, przede wszystkim w postaci stosownych zasad, to u ich źródeł leży przyjęta
określona aksjologia. Sformułowanie zasady niezależności sądownictwa zawsze poprzedza kwalifikacja niezależności sądownictwa jako wartości prawnie istotnej. Tak
dzieje się w odniesieniu do każdej zasady prawa. Instrumentalność obu przywołanych
kategorii wartości nie tylko nie umniejsza ich rangi, ale — poprzez rolę, jaką pełnią
— czyni je wręcz fundującymi porządek prawny. Nie bez powodu więc zyskały status
„wewnętrznej moralności prawa”11.
7
W. Sokolewicz, komentarz do art. 2 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, rozdz. I, s. 9.
8
M. Kordela, Zasady prawa jako normatywna postać wartości, „Ruch Prawniczy, Socjologiczny
i Ekonomiczny” 2006, z. 1, s. 45.
9
J. Raz, The Rule of Law and its Virtue, „The Law Quarterly Review” 1977, t. 93, s. 198–200.
10
Tamże, s. 200–202.
11
L.L. Fuller, Moralność prawa, Warszawa 1978, s. 78 i in. W koncepcji Fullera wewnętrzną moralność
prawa determinuje 8 koniecznych cech, które powinno mieć prawo, aby w ogóle zasłużyć na miano prawa
(s. 74–75): 1) ogólność; 2) ogłaszanie; 3) nieretroaktywność; 4) jasność; 5) brak sprzeczności; 6) brak praw niemożliwych do zrealizowania; 7) trwałość; 8) zgodność między literą prawa a jego stosowaniem (s. 83–137).
26
Studia i Materiały
4. Pierwszy fragment frazy „normy, zasady i wartości” — „normy i zasady” jest
stosunkowo dobrze metodologicznie opracowany, a w pewnych fragmentach nawet
zdefiniowany. Zgodnie z podręcznikową definicją, norma postępowania to sformułowana w danym języku wypowiedź, która określonym podmiotom nakazuje albo zakazuje określone postępowanie w określonych okolicznościach12.
To właśnie norma postępowania jako norma prawna — a nie przepis czy fragment
aktu normatywnego — stanowi podstawę do czynności stosowania prawa. Wydanie
wyroku czy decyzji administracyjnej to sformułowanie normy indywidualnej i zarazem konkretnej na podstawie obowiązującej normy generalnej i abstrakcyjnej. Z uwagi na to, że prawodawca przejawia swoją wolę nie poprzez wprost ustanowione normy, ale poprzez przepisy jako techniczne jednostki kodowania norm, aby ustalić
podstawowe elementy struktury normy: adresata obowiązku, treść powinnego zachowania oraz okoliczności jego podjęcia, należy dokonać wykładni prawa. Proces interpretacji tekstu prawnego kończy się zbudowaniem wzorca, będącego podstawą dla
subsumpcji oraz oceny prawidłowości zachowania podmiotu podległego prawu. Aby
wzorzec spełniał należycie przypisaną mu funkcję, musi dawać gwarancję pewności
swego użycia. Staje się nią ostateczna postać normy jako efektu jej odkodowania
z przepisów (postać pozwalająca zakwalifikować normę jako „praktycznie jednoznaczną”13), a więc niebudzącą wątpliwości co do tego, czy powinno się ją zastosować w danym przypadku czy też nie.
Norma prawna w danych warunkach bezpośrednio komuś coś nakazująca albo zakazująca — jeśli znajdzie zastosowanie — to albo będzie w całości zrealizowana, albo
zostanie przekroczona także w całości. Nie można „częściowo” normę spełnić albo
„częściowo” ją naruszyć. Adresat nakazu zapłaty określonej sumy podatku wywiąże
się ze swego obowiązku, jeżeli zapłaci całą sumę. W takiej sytuacji powstanie stan
„zrealizowania normy”. Jeżeli natomiast zapłaci nie całą sumę, ale jedynie jej część,
i to niezależnie od jej wielkości, jego zachowanie będzie kwalifikowane jako stan
„przekroczenia normy” ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Stosowalność normy w sposób „wszystko albo nic” (an all-or-nothing fashion) —
według znanego określenia Ronalda Dworkina14 — wyraźnie przeciwstawia ją zasadzie. Opozycja „norma zwykła–zasada” w jurysprudencji common law jest jeszcze silniej podkreślona terminologią. Wyraz „norma” niezmiernie rzadko występuje
w zestawieniu „norma prawna”, a jeżeli taki przypadek ma miejsce, to pod wyraźnym
wpływem szkół kontynentalnych. Zasady (principles) tworzą bowiem odmienną
kategorię standardów prawnych w stosunku do reguł (rules), odpowiadających
12
Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 23–24; S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 25; M. Zieliński, Z. Ziembiński, Uzasadnianie
twierdzeń, ocen i norm w prawoznawstwie, Warszawa 1988, s. 57.
13
S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa
1974, s. 19; także: „możliwie jednoznaczną”, [w:] Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1978,
s. 108.
14
R.M. Dworkin, The Model of Rules, [w:] Philosophy of Law, red. J. Feinberg, H. Gross, Wadsworth
1986, s. 154 (artykuł został opublikowany w „University of Chicago Law Review” 1967, nr 35, s. 14–46).
27
znaczeniem i funkcją normom zwykłym w ujęciu kontynentalnym. W odróżnieniu bowiem od reguł, zasady — jeżeli wystąpią okoliczności wskazane w ich dyspozycji —
nie przesądzają automatycznie o mających nastąpić konsekwencjach prawnych.
Pokazują jedynie kierunek rozstrzygnięcia, jakkolwiek podmioty stosujące prawo,
w szczególności sądy, mają obowiązek wziąć ten kierunek pod uwagę, gdy rozważana
zasada w konkretnej sprawie ma charakter zasady relewantnej15.
O krok dalej w określaniu metodologicznego statusu zasad prawa poszedł Robert
Alexy. Sformułował ich wyraźną definicję, a nie jedynie, jak to miało miejsce do tej
pory, jakiś jeden postulat znaczeniowy czy nawet ich grupę. Zdaniem autora Theorie
der Grundrechte16, zasadami prawa są normy nakazujące zrealizowanie pewnego stanu rzeczy w maksymalnym stopniu ze względu na istniejące możliwości faktyczne
i prawne17. To, co w zasadach u Dworkina wyznaczało kierunek rozstrzygnięcia,
u Alexy’ego przybrało postać nakazu optymalizacyjnego, przesądzającego o tym, że
zasady — z samej swej natury — mogą być realizowane w mniejszym albo większym
stopniu bez zarzutu ich przekroczenia. Tym samym został uwypuklony charakter różnicy między zasadami a regułami jako różnicy nie stopnia a jakości. Ten fakt podkreślał już Dworkin, gdy w 1967 r. stwierdził, że „the difference between legal principles
and legal rules is a l o g i c a l distinction [podkr. M.K.]18”. Alexy jednak — podobnie jak większość doktryny kontynentalnej, w tym także polskiej — pozostawił wspólną kategorię dla reguł i zasad: kategorię norm postępowania. Reguły i zasady są obowiązującymi normami prawnymi, mimo tak wyraźnej różnicy między nimi.
Ujawniająca się na poziomie stosowania prawa niedefinitywność (niekonkluzywność) zasad19 ostatecznie swoją funkcję pokazuje w sytuacji, gdy zasad relewantnych
w analizowanym przypadku jest więcej niż jedna, a nadto pozostają one ze sobą w kolizji. Stan niezgodności zasad ma miejsce wówczas, jeżeli — w danej, indywidualnej
sprawie — żadna z nich nie może zostać w pełni zrealizowana bez ograniczenia, a nawet zaniechania realizacji innej. Wystąpienie realnej konkurencji zasad pociąga za
sobą konieczność zbudowania racjonalnej procedury jej znoszenia, chociażby w postaci najogólniejszej, aby przytaczanie argumentów przemawiających „za” i „przeciw” poszczególnym zasadom można było poddać intersubiektywnej kontroli.
Koncepcja takiej procedury została zbudowana przez Alexy’ego. W swojej najbardziej
podstawowej wersji procedura wyważania zasad20 (procedure of balancing) odwołuTamże, s. 155.
R. Alexy, Theorie der Grundrechte, Baden-Baden 1985, to pierwsze wydanie zawiera podstawowy
trzon teorii zasad Roberta Alexy’ego. Od tamtego czasu teoria ta jest nieustannie rozwijana.
17
R. Alexy, A Theory of Constitutional Rights, Oxford 2002, s. 47; tegoż, On the Structure of Legal
Principles, „Ratio Juris” 2000, nr 3, s. 295.
18
R.M. Dworkin, The Model of Rules..., s. 154.
19
Zasady formułują nakazy prima facie; zob. R. Alexy, A Theory..., s. 57.
20
W polskiej literaturze nie ma jeszcze uzusu językowego co do rodzimego odpowiednika. Obok terminu „wyważanie” występują określenia: ważenie, balansowanie, harmonizowanie, uzgadnianie. Każdy
z nich akcentuje nieco inny aspekt modelu wychodzenia z niezgodności zasad, stąd brak argumentów merytorycznych za daniem pierwszeństwa któremuś z nich. Ostatecznie — jak zwykle — zdecyduje o tym zaakceptowana praktyka językowa.
15
16
28
Studia i Materiały
je się do kolizji dwóch zasad i rządzona jest dwoma prawami: ogólnym prawem kolizji (general collision law) oraz prawem wyważania (balancing law)21.
P r a w o k o l i z j i głosi, że jeżeli w warunkach W danego przypadku zasada Z1
ma pierwszeństwo przed zasadą Z2, a więc W: (Z1 P Z2), i jeżeli Z1 w warunkach W powoduje skutek prawny R, to należy przyjąć, że w systemie obowiązuje reguła (norma
zwykła) N, która w zakresie swego zastosowania posiada warunki W, zaś w zakresie
normowania skutek prawny R. Tym, co wymaga szczególnego podkreślenia, w ujęciu
Alexy`go, jest fakt, że rezultatem zastosowania prawa kolizji w stosunku do niezgodnych zasad staje się nie tyle w y b ó r zasady ważniejszej — bo ten dokonuje się na
płaszczyźnie merytorycznych rozważań podmiotu stosującego prawo — ale stwierdzenie o b o w i ą z y w a n i a w systemie reguły (normy zwykłej), zbudowanej z elementów strukturalnych zasady, która przełamała zasadę konkurencyjną. Następuje więc zastosowanie nie zasady dominującej, ale normy zwykłej, której okoliczności
odpowiadają okolicznościom tej zasady, zaś przedmiot obowiązku — spowodowanie
stanu rzeczy R — odpowiada dokładnie przedmiotowi obowiązku zasady.
W ten sposób sformułowana norma N jest elementem systemu obowiązującego prawa w ścisłym tego słowa znaczeniu. W przyszłości w każdym przypadku, gdy zaistnieją
okoliczności W, należy zrealizować stan rzeczy R. Ten wyraźny efekt walidacyjny zastosowania prawa kolizji nie ma jednak charakteru konstytutywnego w sferze prawotwórstwa. Prawo kolizji pozwala jedynie na u s t a l e n i e, a nie w y k r e o w a n i e obowiązującej reguły systemu. Sąd sięgający po procedurę wyważania zasad ani na chwilę
nie opuszcza porządku stosowania prawa na rzecz porządku jego tworzenia.
Drugie prawo — p r a w o w y w a ż a n i a — odwołuje się do t e z y o p t ym a l i z a c y j n e j, wyprowadzanej z definicji zasad. Teza optymalizacyjna głosi, że
z teorii zasad wynika (dedukcyjnie) zasada proporcjonalności. Zasada proporcjonalności składa się z trzech subzasad: zasady odpowiedniości, zasady konieczności i zasady proporcjonalności w wąskim znaczeniu. Pierwsze dwie zasady szczegółowe: odpowiedniości i konieczności związane są z możliwościami faktycznymi, do których
relatywizuje zastosowanie zasad ich definicja. Adresat zasady zrealizuje ją w sposób
należyty, jeżeli — zgodnie z wymogiem odpowiedniości — użyje środka, jaki skutecznie doprowadzi do zrealizowania nakazanego stanu rzeczy, a nadto — zgodnie
z wymogiem konieczności — ów środek będzie najmniej uciążliwy dla innych dóbr
chronionych prawnie22. Z kolei zasada proporcjonalności w wąskim znaczeniu dotyczy powinności spełnienia danej zasady tak dalece, jak to jest możliwe ze względu na
możliwości prawne. Jej rola ujawnia się szczególnie wyraźnie w sytuacji, gdy jednocześnie musi być zastosowana jakaś inna — konkurencyjna — zasada23. Wówczas następuje sformułowanie p r a w a w y w a ż a n i a, w którym proces wyważania czy
balansowania zasad (w wąskim i właściwym sensie tego słowa24) przybiera następuR. Alexy, A Theory..., s. 48–56.
R. Alexy, On the Structure..., s. 298.
23
Ten schemat jest w pełni akceptowany przez polski TK; zob. np. wyrok TK z dnia 12 stycznia
1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU 1999, seria A, nr 1, poz. 2, s. 18 i wiele in.
24
R. Alexy, On the Structure..., s. 298.
21
22
29
jący kształt: im większa ingerencja w sferę działania jednej zasady, tym większa powinna być doniosłość realizacji innej zasady (ze względu na którą owa ingerencja
następuje)25. Powyższa procedura ważenia zasad ma w pełni racjonalny charakter.
Z jednej strony pozwala na odtworzenie intelektualnych kroków podmiotu podejmującego decyzję co do wyboru jednej z kolidujących ze sobą zasad, z drugiej zaś staje
się podstawą dla intersubiektywnej kontroli tej decyzji, gdyż każdemu z etapów ważenia towarzyszy stosowne uzasadnienie26. Nie tylko utrwalone już orzecznictwo polskiego Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zasady proporcjonalności potwierdza
użyteczność tego schematu argumentacyjnego.
5. Efektem zastosowania procedury wyważania zasad jest przyjęcie jednej z nich
jako podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na jej większą doniosłość w sprawie. Ów wybór
nie pociąga jednak za sobą stwierdzenia nieobowiązywania prawnego drugiej, uznanej
za mniej ważną, zasady. Nadal pozostaje w systemie, a co więcej, w odmiennych warunkach i w okolicznościach takiej samej konkurencji to właśnie ona może przeważyć
ze względu na przyjęcie przez prawodawcę przeciwnej relacji preferencji. Zarówno cały
schemat znoszenia niezgodności zasad oraz sam rezultat jego zastosowania pozostaje
w wyraźnej opozycji do metodologicznej reakcji na konflikt norm zwykłych.
Stan niezgodności reguł w systemie prawa ma charakter bezwzględnie zarzucalny
i — stwierdzony — wymaga stosownej reakcji niezależnie od tego, czy ujawnił się na
poziomie abstrakcyjnym (niezwiązanym z rozstrzyganiem indywidualnej i konkretnej
sprawy), czy też na etapie stosowania prawa. Jako błąd braku spójności systemu pociąga za sobą albo zmianę efektu wykładni prawa poprzez takie ukształtowanie (zawężenie lub rozszerzenie) zakresu zastosowania lub normowania obu opozycyjnych reguł,
aby niezgodność zniknęła, albo — jeżeli pierwszego zabiegu nie da się przeprowadzić
— zastosowanie reguł kolizyjnych. Skutkiem sięgnięcia po dyrektywy kolizyjne jest
stwierdzenie nieobowiązywania jednej z opozycyjnych reguł. Reguła ta nie ma statusu
elementu obowiązującego systemu prawa. Niezgodność zasad ma zupełnie odmienny
charakter. Nie tylko nie jest zarzucalna, ale stanowi analityczną konsekwencję przyjętej
definicji norm zasadniczych. Co więcej, to niekonkluzywność zasad — w przeciwieństwie do ostatecznych reguł — umożliwia spełnianie przez nie ich podstawowych funkcji: wyznaczanie kierunków tworzenia, interpretacji i stosowania prawa27. Konieczność
reakcji na kolizję zasad występuje nie w porządku konstrukcji systemu prawa, ale w porządku stosowania prawa, a więc w sferze dokonywania aktów indywidualnych i konkretnych28. Temu właśnie ma służyć procedura wyważania zasad Alexy’ego.
Tamże.
Zob. omówienie procedury wyważania zasad: P. Tuleja, Normatywna treść praw jednostki w ustawach konstytucyjnych RP, Warszawa 1997, s. 70–77; K. Płeszka, Uzasadnianie decyzji interpretacyjnych
przez ich konsekwencje, Kraków 1996, s. 157–158, 173–181; M. Kordela, Możliwość konstruowania ogólnej teorii zasad prawa. Uwagi do koncepcji Roberta Alexy’ego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2007, z. 2, s. 14–19.
27
S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, op.cit., s. 210.
28
Niezgodność reguł znosi się in abstracto, niezgodność zasad — in concreto; zob. T. Gizbert-Studnicki, Zasady i reguły prawne, „Państwo i Prawo” 1988, z. 3, s. 24.
25
26
30
Studia i Materiały
6. Osobliwości zasad, uwyraźniające się w czasie ich aplikacji, doprowadziły do
wskazania jeszcze jednej ich charakterystyki, odróżniającej je od reguł. Tylko zasady
mają cechę ważności (weight) albo doniosłości (importance). Stopniowalność tej własności powoduje, że pewne zasady mogą być kwalifikowane jako bardziej (mniej)
ważne w stosunku do innych zasad29. Reguły w tym sensie nie podlegają „ważeniu”,
że wszystkie mają jednakową wagę. Jeżeli reguła znajdzie zastosowanie i jest obowiązująca, to musi zostać wykonany nakaz (zakaz) w niej określony. W przypadku zasady przedmiot obowiązku będzie wiązał adresata, p o d w a r u n k i e m że nie obowiązuje konkurencyjna, b a r d z i e j d o n i o s ł a zasada30.
7. W porównaniu z normami zwykłymi (regułami) zasady wyróżnia określony
zestaw własności:
— niekonkluzywność;
— stopniowalność realizacji;
— optymalizacja (przy akceptacji tego fragmentu koncepcji Alexy’ego31);
— istotność oraz jej stopniowalność;
— opozycyjność (zdolność do pozostawania w kolizji z innymi zasadami);
— niederogowalność w przypadku przełamania przez zasadę konkurencyjną
w procedurze wyważania.
8. Co wyjątkowo znamienne, wszystkie powyższe cechy odnoszą się do sfery stosowania prawa. Zdaje się, że w pełni „zasadniczość” norm ujawnia się dopiero
w chwili, gdy aktualizuje się obowiązek ich realizacji. Wiele przykładów z orzecznictwa potwierdza tę tezę. Usytuowanie istoty zasad w porządku ich aplikacji mogłoby
usprawiedliwiać niezadowalający stan ich tradycyjnych ujęć. W polskiej nauce prawa
standardowo określa się zasady jako normy prawne szczególnie istotne w obowiązującym systemie32. Stwierdzenie to jest uzupełniane wskazaniem takich własności zasad, jakie czynią je wyjątkowymi w porównaniu z normami-nie-zasadami.
Właściwymi tylko zasadom cechami są więc:
— wysokie położenie w hierarchicznym systemie prawa;
— duży poziom ogólności ich sformułowania (zasady w porównaniu z regułami
mają zazwyczaj wyraźnie szerszy zakres zastosowania i normowania);
— silne uzasadnienia aksjologiczne;
— społeczna doniosłość;
R.M. Dworkin, The Model of Rules…, s. 156.
Idea stopniowalności ważności zasad widoczna jest też w koncepcji K. Działochy tzw. prawnej nadrzędności funkcjonalnej zasad, która wiąże się z przypisywaniem normom konstytucyjnym różnej rangi; zob.
K. Działocha, Hierarchia norm konstytucyjnych i jej rola w rozstrzyganiu kolizji norm, [w:] Charakter
i struktura norm konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 92.
31
Uwagi krytyczne co do tezy optymalizacyjnej zob. L. Morawski, Zasady prawa — komentarz krytyczny, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 77–81.
32
M. Zieliński, Konstytucyjne zasady prawa, [w:] Charakter i struktura norm konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 63.
29
30
31
— pełnienie funkcji konstytutywnego elementu dla danej instytucji prawnej (czy
szerzej — konstrukcji prawnej);
— bycie podstawą dla wyprowadzania innych norm systemu33.
Powyższa klasyczna już koncepcja zasad — w porównaniu z zestawieniem
z punktu 7 — podstawowy nacisk kładzie na elementy strukturalne w charakterystyce norm-zasad. Przy czym żaden z nich nie jest — w ścisłym tego słowa znaczeniu —
postulatem definicyjnym pojęcia zasady. Pełnią one raczej funkcje cech diagnostycznych (objawów, symptomów) zasad: te normy, jakie owe własności posiadają,
z pewnym prawdopodobieństwem będą uznawane za zasady.
9. Trzecia kategoria z frazy „normy, zasady i wartości” nie tylko różni się od
norm i zasad istotą, ale i poziomem (semiotycznym) sformułowania. Normy i zasady
są wypowiedziami dyrektywalnymi, przynależą więc do sfery języka. Zachowując ten
sam porządek, normom i zasadom powinny towarzyszyć wypowiedzi oceniające (oceny) jako wypowiedzi wyrażające wartości, a nie same wartości. Wówczas fraza przybrałaby kształt: „normy, zasady i oceny”. Mimo semiotycznej poprawności ujęcie to
w sposób niewątpliwy ustępuje wersji pierwotnej.
10. Prawodawca, dokonując czynności stanowienia aktu normatywnego, nie tylko formułuje normy postępowania — a wśród nich także zasady — ale zakłada też
określony system wartości34. Założenie o racjonalności aksjologicznej prawodawcy35
stanowi bowiem fundamentalny składnik koncepcji prawodawcy racjonalnego, koncepcji przyjmowanej również przez polski sąd konstytucyjny36. Akceptacja racjonalności aksjologicznej prawodawcy przesądza o tym, że przypisuje mu się takie zachowanie, które konsekwentnie odwołuje się do żywionych przezeń wartości. Wartości te
nie tworzą prostej mnogości, ale są preferencyjnie porządkowane, przy czym uporządkowanie to ma wyraźne cechy systemu37. Relacja preferencji łącząca wartości stanowi jednocześnie złożenie dwóch relacji: asymetrycznej i przechodniej. Asymetryczność
przejawia się w tym, że jeżeli prawodawca preferuje stan rzeczy R1 przed stanem rzeczy R2, to tym samym nie preferuje R2 przed R1. Z kolei przechodniość charakteryzu33
J. Wróblewski, Prawo obowiązujące a „ogólne zasady prawa”, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
Łódzkiego” 1965, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, z. 42, s. 24–27; K. Opałek, J. Wróblewski,
Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 92–96. Monograficzne zestawienie: S. Wronkowska. Z. Zieliński, Z. Ziembiński, op.cit., passim.
34
„Konstytucja w całokształcie swych postanowień daje wyraz pewnemu o b i e k t y w n e m u s ys t e m o w i w a r t o ś c i [podkr. — M.K.], którego urzeczywistnianiu powinien służyć proces interpretacji i stosowania poszczególnych przepisów konstytucyjnych.”, [w:] wyrok TK z dnia 23 marca 1999 r.,
sygn. akt K 2/98, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 38, s. 222.
35
L. Nowak, Interpretacja prawnicza. Studium z metodologii prawoznawstwa, Warszawa 1973, s. 39–40;
Z. Ziembiński, Wstęp do aksjologii dla prawników, Warszawa 1990, s. 164–165; M. Zieliński, Z. Ziembiński,
Uzasadnianie..., s. 129–131.
36
Zob. np. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU 1999, seria A, poz. 2, s. 18.
37
Widoczne jest to w samym orzecznictwie polskiego TK; zob. M. Kordela, Zarys systemu aksjologicznego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Studia Prawnicze” 2001, z. 1–2, s. 63–101; ta charakterystyka i jej konsekwencje na poziomie uzasadniania rozstrzygnięć TK, zob. przypis 4.
32
Studia i Materiały
je się tym, że jeżeli prawodawca preferuje R1 przed R2 oraz R2 przed R3, to tym samym
— jako podmiot racjonalny — preferuje R1 przed R338.
Aby tak określony system wartości mógł stać się podstawą do skutecznego kierowania ludzkim zachowaniem39, powinien być spójny, a nadto stosunkowo stabilny.
Spójność zakłada, że prawodawca nie stanowi wartości niezgodnych między sobą, to
znaczy, że w tym samym czasie i w stosunku do tej samej dziedziny regulacji nie aprobuje i jednocześnie dezaprobuje tego samego stanu rzeczy. Z kolei, gdyby preferencje
prawodawcy zmieniały się zbyt często, podstawy ładu prawnego — pewność i obliczalność prawa — mogłyby zostać podważone.
11. Akty stosowania prawa odbywają się kolejno najpierw poprzez oparcie się na
normie (regule), a dopiero później, gdy norma zwykła nie stanowi wystarczającej podstawy rozstrzygnięcia, następuje sięgnięcie po zasadę. W orzecznictwie sądów niższych
instancji nawet niewątpliwe wartości prawne nigdy nie pełnią funkcji samodzielnej podstawy decyzyjnej. Ewolucja linii orzeczniczej polskiego TK doprowadziła do zupełnie
przeciwnego stanowiska. Widoczne już w latach 90. położenie akcentu na rolę wartości40, współcześnie przybrało postać pełnego uznania, przede wszystkim konstytucyjnych wartości prawnych, za równorzędny z normami i zasadami składnik orzekania —
równorzędny co do autonomiczności.
12. Równorzędność powyższa nie oznacza oczywiście absolutnej niezależności
wartości od elementów normatywnych. System prawny dany jest bezpośrednio poprzez zbiór odtworzonych w drodze aktów wykładni i inferencji norm postępowania.
Prawodawca, podejmując decyzję co do uregulowania danego obszaru stosunków
społecznych, zawsze poprzedza ją decyzją o charakterze aksjologicznym. Jako racjonalny aksjolog najpierw kwalifikuje pewien stan rzeczy jako godny aprobaty ze
względu na przyjmowany przez siebie system ocen (a więc stan rzeczy godny realizacji albo ochrony). Nie przesądza to jeszcze o uczynieniu owego stanu rzeczy przedmiotem obowiązku prawnego. Swoisty rachunek aksjologiczny może wykluczyć takie rozstrzygnięcie, jeżeli unormowanie pociągnęłoby za sobą negatywnie ocenione
konsekwencje, niezrównoważone pozytywnymi skutkami. Jeżeli jednak prawodawca
dokonuje czynności unormowania pewnej sfery, to tym samym przesądza o tym, że
stany rzeczy, będące przedmiotem nakazu, należy kwalifikować jako cenne dodatnio
Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1998, s. 97 i 98.
Zob. np. S. Wronkowska, Spójność systemu prawa, [w:] Jakość prawa, Warszawa 1996, s. 71.
40
„Bardzo charakterystyczne dla lat dziewięćdziesiątych nasilenie się w decyzjach Trybunału tendencji emancypacyjnych zagadnień aksjologicznych w stosunku do kwestii faktycznych i prawnych zostało
więc utrwalone pod postacią przyznania określonej wartości — jakkolwiek bez wątpienia uznanej przez
ustrojodawcę — statusu samodzielnego wzorca konstytucyjnego. Jednakże proces rozpatrywania pewnych
zagadnień w toku stosowania prawa w porządku wyznaczonym przez system ocen prawodawcy, porządku
kierowanym własnymi, specyficznymi regułami jeszcze nie do końca został rozpoznany i, mimo że jego pozycja nie budzi już wątpliwości, wymaga stałej obserwacji.” M. Kordela, Standardy rozstrzygnięć aksjologicznych. Uwagi na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w latach 1998–2001, [w:] Problemy bezpieczeństwa prawnego z perspektywy teorii i filozofii prawa, red. J. Jabłońska-Boncy i J. Guść, „Gdańskie
Studia Prawnicze” 2002, t. IX, s. 250.
38
39
33
(jako wartości albo dobra), zaś stany rzeczy zakazane jako dezaprobowane (wartości
negatywne). W tej perspektywie zarówno godność człowieka, jak i ruch prawostronny zyskują miano wartości (pozytywnych) prawodawcy. Narzucająca się niewspółmierność porównania nie leży w ich metodologicznym statusie — obie na pewno są
wartościami — ale w ich treści oraz ważności (istotności).
13. Reguła prawna nakazująca ruch prawostronny niezmiernie rzadko jest rozpatrywana jako wyraz określonego stanowiska aksjologicznego prawodawcy. Rzecz
się ma zupełnie odmiennie w odniesieniu do zasad. Nie tylko w ich klasycznych
i współczesnych określeniach odwołania do wartości stanowią element trwały.
„Aksjologiczność” zasad ujawnia się przede wszystkim na poziomie ich stosowania.
W s z y s t k i e cechy różniące zasady od norm zwykłych okazują się cechami definicyjnymi wartości. Prawidłowość tę wyeksponował Alexy, stwierdzając, że „the theory of principles is a theory of values purified of unsustainable presupposition”41. Jego
zdaniem, teoria zasad jest w pełni przekładalna na teorię wartości42.
Stąd już jedynie krok do stwierdzenia, że osobliwość zasad prawa jako norm postępowania polega na specyfice formułowanego przez nie obowiązku: powinności realizacji określonej wartości (a nie pewnego zachowania czy stanu rzeczy)43. Zasada poszanowania praw jednostki czy zasada pewności prawa to formy nakazów realizacji
wartości — odpowiednio — poszanowania praw jednostki i pewności prawa. Nazwy
dopełniające słowo „zasada” to nazwy wartości. To, w jaki sposób wartości zostaną
„przełożone” na język zachowania, pozostaje zupełnie odrębnym zagadnieniem.
14. Powyższe rozważania mają w przeważającej mierze charakter metodologiczny. Ich celem było wykazanie odrębności stosowanych przez Trybunał Konstytucyjny
wzorców — norm, zasad i wartości. Wzorców traktowanych jako kategorie nazywające i porządkujące działania sądu konstytucyjnego, a co więcej, stanowiące warunek
konieczny do przejścia do ich ujęcia merytorycznego.
SUMMARY
of the article:
Category of Norms, Principles and Legal Values.
Methodical Remarks concerning the Jurisprudence of the Constitutional Tribunal
The existing legal order contains not only norms of behavior (ordinary norms, rules) and principles (general norms), but also values. To be legally valid, a value has to be established by the lawmaker. Without such enactment, a value — similarly to norms of behaviour — cannot be a source of
obligation for both private and public persons to act in a particular way. In modern constitutionalR. Alexy, A Theory..., s. 4.
Zob. P. Tuleja, Normatywna treść praw jednostki…, s. 77–83.
43
M. Kordela, Zasady prawa jako..., s. 47; zob. też K. Płeszka, Uzasadnianie decyzji interpretacyjnych…, s. 158.
41
42
34
Studia i Materiały
ism, some values are left outside the sphere of discretion of the actual lawmaker (e.g. human rights,
values of the rule by law, values of the “internal morality of law”), but this does not change the fact
that they also have the status of “values of axiologically rational lawmaker”, irrespective of whether particular legislative actions have been taken in order to introduce them explicitly to the system
of law. The act of establishing values very often relates to “ready-content” values, mostly of moral
character, but without it those values would never obtain the status of “legal values”.
In the theory of law, categories of norms of behaviour (rules) and principles are relatively well
developed, but the field of axiology is still waiting for due methodological attention. Ordinary norms
of behaviour and principles both belong to directive order, as they formulate particular obligations.
A norm of behavior is defined a statement prescribing (or proscribing) a particular behaviour of specified persons in particular circumstances. Assuming that the definition above covers both rules and
principles, a need appears to indicate their distinguishing features. In traditional jurisprudence, the
following factors distinguish principles from rules: 1) high hierarchical position in the system of law;
2) high level of generality (the scope of application of principles is evidently wider than that of regulations); 3) strong axiological grounds; 4) social significance; 5) functioning as a constitutiove
element of a particular legal institution (or more generally, a legal structure); 6) providing a basis for
development of other norms of the system. Modern approach, derived from the theories of Dworkin
and Alexy, emphasizes the following attributes of principles: 1) nonexclusive nature; 2) gradual way
of accomplishing; 3) optimization (accepting, in part, Alexy’s concept); 4) relevance and its gradations; 5) ability to collide with other principles; 6) non-derogation when broken by the competitive
principle in the procedure of balancing. The above-mentioned distinctive traits are also the attributes
of value. Consequently, the article offers the following definition of principles: principles are the
norms of behaviour which command the accomplishment of a defined value.
In its judicial decisions the Constitutional Tribunal consistently refers to a distinctive phrase:
“constitutional norms, principles or values”, thereby making these categories separate standards of
its decisions. It has full legitimacy to do so, as all subject subordinate to a particular legal system
is under obligation to accomplish not only norms (rules and principles) binding on them, but also
values. A breach of valid legal norms always constitutes breach of law.
35
PIOTR TULEJA
POSTĘPOWANIE PRZED TRYBUNAŁEM KONSTYTUCYJNYM
W SPRAWIE HIERARCHICZNEJ KONTROLI NORM
I. PRZEDMIOT I CEL POSTĘPOWANIA
P
odstawowym standardem każdej procedury w państwie prawnym jest jej adekwatność do przedmiotu rozpoznania. Przedmiot ten decyduje w dużej mierze
o odrębności danej procedury. Czy w powyższym ujęciu można mówić o odrębnej procedurze konstytucyjnej, czy też procedura ta stanowi — co najwyżej — modyfikację postępowania administracyjnego lub cywilnego. Biorąc pod uwagę przedmiot rozstrzygnięć, dokonywanych przez organy władzy publicznej, opierających się na przepisach
konstytucji, należy stwierdzić, że mamy do czynienia z odrębnymi postępowaniami
składającymi się na konstytucyjne prawo procesowe1. W ramach prawa konstytucyjnego można wskazać co najmniej dwie odrębne — ze względu na przedmiot i przyjęte reguły — procedury postępowania, których podstawą są zasady konstytucyjne: parlamentarną, w szczególności dotyczącą przyjęcia ustawy, oraz procedurę postępowania przed
TK, w szczególności dotyczącą hierarchicznej kontroli norm.
Przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest hierarchiczna
kontrola norm. Wynika to wprost z art. 188 pkt 1–3 Konstytucji. W uproszczeniu można powiedzieć, że Trybunał powinien ustalić treść normy (norm) aktu hierarchicznie
wyższego oraz aktu hierarchicznie niższego i orzec co do ich zgodności2. Tak określony przedmiot postępowania wymaga dodatkowej charakterystyki wskazującej na jego
specyfikę. Po pierwsze, specyfika ta związana jest z rodzajem norm oraz metodami wykładni, na podstawie których ustalamy treść tych norm. Dotyczy to norm dekodowanych
z przepisów konstytucji. Struktura przepisów konstytucyjnych, ich ogólność oraz konieczność zdekodowania z nich jednoznacznych norm postępowania sprawia, że konieczne jest przyjęcie metod wykładni, które w procesie sądowego stosowania prawa
mogłyby być uznane za działania prawotwórcze. W szczególności dotyczy to ustalania
treści konstytucyjnych nakazów optymalizacyjnych i rozstrzygania ich kolizji opierających się na zasadzie proporcjonalności. Ta otwartość konstytucji budziła kiedyś wątpliwości dotyczące możliwości jej stosowania. Obecnie zasada nadrzędności konstytucji
rozstrzygnęła te wątpliwości i bezsporne jest, że z ogólnie sformułowanych przepisów
konstytucji można wyprowadzać jednoznaczne normy prawne. Nie usuwa to jednak wielu wątpliwości dotyczących samych metod wykładni3.
1
O konieczności wyodrębnienia konstytucyjnego prawa procesowego i o jego cechach szczególnych
por. E. Benda, E. Klein, Verfassungsprozeβrecht, Heidelberg 2001, s. 78 i n.
2
Konstytucja w art. 188, art. 79 i art. 193 posługuje się pojęciem aktu normatywnego i przepisów.
Przedmiotem postępowania przed TK może być cały akt normatywny, przepis lub przepisy jako jednostki redakcyjne tekstu i wreszcie norma prawna rozumiana jako jednoznaczny nakaz lub zakaz określonego postępowania. W pewnych szczególnych przypadkach, np. dotyczących przepisów intertemporalnych, przedmiotem
kontroli mogą być określone akty prawotwórcze. Podstawowym elementem hierarchicznej kontroli norm jest
jednak norma prawna. Szerzej na temat normy prawnej, jako podstawowego elementu systemu prawa, zob.
A. Grabowski, Prawnicze pojęcie obowiązywania prawa stanowionego, Kraków 2009, s. 249 i n.
3
P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków
2003, s. 78.
36
Studia i Materiały
Po drugie, specyfika hierarchicznej kontroli norm związana jest z oceną zgodności
norm wyrażonych w przepisach o zróżnicowanym stopniu ogólności. Zróżnicowanie to
sprawia, że ocena taka nie może być dokonywana wprost na podstawie reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori, lecz na odwrotności tej reguły4. Z teoretycznoprawnego punktu widzenia kontrowersje dotyczą przede wszystkim dopuszczalności
inferencji norm, posługiwania się regułami wykładni funkcjonalnej i regułami niemieszczącymi się w tego rodzaju wykładni5. Z ustrojowego punktu widzenia kontrowersje wywołuje przede wszystkim zakres ingerencji TK w działalność parlamentu6. Postępowanie
przed Trybunałem powinno być tak ukształtowane, by w maksymalnym stopniu gwarantować realizację zasady nadrzędności konstytucji i równocześnie gwarantować konstytucyjną równowagę władz. W pierwszym przypadku chodzi o wykorzystanie kontroli konstytucyjności norm jako instrumentu do realizacji konstytucyjnych wartości.
Hierarchiczna kontrola norm nie jest celem samym w sobie, ma służyć ochronie konstytucyjnych praw człowieka oraz zasad konstytucyjnych o charakterze przedmiotowym.
W drugim przypadku chodzi o zapobieżenie nieuzasadnionemu wkraczaniu przez TK
w zakres działania władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W szczególności procedura konstytucyjna powinna gwarantować prawidłowe relacje między parlamentem a Trybunałem Konstytucyjnym. W dalszej części opracowania koncentruję się
na tych elementach postępowania TK, które mogą wywoływać wątpliwości z punktu
widzenia przedstawionego wcześniej celu.
Z punktu widzenia celu postępowania, określenia jego charakteru istotne znaczenie mają zasady: rzetelności postępowania przed organem władzy sądowniczej,
wszechstronnego rozpoznania sprawy, skargowości, ostateczności orzeczeń i jednoinstancyjności postępowania przed TK oraz zasada odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Pierwsza z zasad nie została wprost wyrażona
w przepisach konstytucji i ustawy o TK, wynika jednak z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. TK nie jest sądem sprawującym wymiar sprawiedliwości, nie mają do niego
wprost zastosowania standardy konstytucyjnego prawa do sądu. Sam TK podkreśla
jednak, że w przypadku organów i postępowań quasi-sądowych obowiązują standardy rzetelnego postępowania, ukształtowane na wzór standardów wynikających z prawa do sądu7. Ponadto, wszystkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej powinny czynić zadość zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, wynikającej
z klauzuli państwa prawnego8. Dotyczy to w szczególności postępowania, w którym
rozstrzyga się o obowiązywaniu i treści kontrolowanego prawa. Dla interpretacji tej
zasady istotne znaczenie ma użyte w tym przepisie pojęcie sprawy. Nie jest to sprawa
J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 101 i 102.
Chodzi tu m.in. o dokonywanie wykładni funkcjonalnej, pomimo uzyskania jednoznacznego wyniku wykładni językowej, por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, „Państwo i Prawo” 2009, z. 6, s. 8.
6
W. Sadurski, Prawo przed sądem. Studium sądownictwa konstytucyjnego w postkomunistycznych państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 2008, s. 142.
7
Wyrok z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05 OTK ZU 2006, seria A, nr 6, poz. 66.
8
Dotyczy to w szczególności sposobu podejmowania i uzasadniania rozstrzygnięć organów władzy publicznej wpływających na sytuację prawną jednostki, U. Kischel, Die Begründung, Tübingen 2003, s. 39.
4
5
Piotr Tuleja: Postępowanie przed TK w sprawie hierarchicznej kontroli norm
37
w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotem postępowania przed TK nie jest
wprawdzie sytuacja jednostki, jednak samo rozstrzygnięcie wydane przez Trybunał
może mieć wpływ na ukształtowanie tej sytuacji. Dzieje się tak w szczególności
w przypadku skargi konstytucyjnej oraz pytania prawnego9. Zasada wszechstronnego
rozpoznania sprawy wyrażona jest w art. 19 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym [dalej: ustawa o TK].
Istotną rolę w postępowaniu przed Trybunałem odgrywa zasada skargowości, która ma znaczenie ustrojowe, bowiem określa zakres aktywności TK. Zasada ta wyznacza
przedmiot postępowania co do przepisów, które podlegają kontroli, jak i wzorców kontroli. Trybunał z zasady tej wyprowadził również sposób rozkładu ciężaru dowodu i wynikający z niego sposób obalenia domniemania zgodności zaskarżonego aktu normatywnego z konstytucją. Przyjmowane przez TK konsekwencje zasady skargowości mogą
budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady wszechstronnego rozpoznania sprawy.
W szczególności chodzi tu o rozkład ciężaru dowodu, wykazanie niekonstytucyjności
zaskarżonego aktu normatywnego i uznania, że jeżeli podmiot inicjujący postępowanie
nie obali domniemania konstytucyjności zaskarżonego aktu, to TK powinien stwierdzić
jego zgodność z konstytucją10. Takie stanowisko może prowadzić do ograniczenia nakazu wszechstronnego rozpoznania sprawy. Trybunał powinien więc ważyć obie zasady tak, by realizować wartości stanowiące ich ratio legis.
Zasada ostateczności orzeczeń jest istotna nie tylko dla charakterystyki samych
orzeczeń, ma wpływ na ukształtowanie niektórych instytucji procesowych11, sposobu
rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy orzeczenie TK nie podlega zaskarżeniu. Z zasady tej wynika też zasada jednoinstancyjności postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym, od której wyjątki muszą być przewidziane przez ustawę.
Postępowanie przed TK w sprawie kontroli konstytucyjności norm jest uregulowane w konstytucji i ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, jedynie w kwestiach nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania cywilnego12. Stosowanie przepisów k.p.c. wywołuje jednak w praktyce wątpliwości13. Sprawa,
o której mowa w art. 19 ustawy o TK, różni się bowiem w sposób zasadniczy od sprawy
z art. 1 k.p.c. Inna jest też pozycja ustrojowa sądu, a inna Trybunału Konstytucyjnego.
9
Por. M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji) w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2009, s. 349, praca doktorska dostępna w Bibliotece
Wydziału Prawa i Administracji UW.
10
Szerzej na temat rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu przed TK por. K. Wojtyczek, Ciężar dowodu i argumentacji w procedurze kontroli norm przez Trybunał Konstytucyjny, „Przegląd Sejmowy” 2004,
nr 1, s. 14 i n.
11
Np. wyłączenia kontroli postanowienia dotyczącego wyłączenia sędziego i dopuszczalności wznowienia postępowania, por. postanowienie TK z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt K 13/02, OTK ZU2003, seria A, nr 6, poz. 72.
12
Postępowanie przed TK reguluje również regulamin Trybunału Konstytucyjnego. Jako akt wewnętrzny nie może on jednak określać obowiązków uczestników postępowania i dlatego nie jest przedmiotem analizy w niniejszym opracowaniu.
13
Szerzej o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.c. w postępowaniu przed TK por. M. Hauser,
Odesłania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, Warszawa 2008.
38
Studia i Materiały
II. WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA I WSTĘPNA KONTROLA
Reguły określające sposób wszczęcia postępowania przed TK mają istotne znaczenie z kilku powodów. Po pierwsze, decydują o efektywności kontroli konstytucyjności norm. Przy braku możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, reguły te stanowią gwarancje przestrzegania zasady nadrzędności konstytucji. Zbyt wąski zakres
dostępu do Trybunału utrudnia realizację tej zasady. Po drugie, zakres ten powinien
być tak ukształtowany, by TK rozstrzygał wyłączne istotne problemy konstytucyjne.
Zbyt szeroki zakres podmiotów mających możliwość uruchamiania postępowania
przed TK rodzi niebezpieczeństwo wpływu nadmiernej liczby spraw. Przykłady innych trybunałów wskazują, że w takim przypadku mamy do czynienia z wydłużeniem
czasu rozpoznawania spraw i obniżeniem jakości orzecznictwa14. Zakres podmiotów
uprawnionych do wszczęcia kontroli konstytucyjności prawa oraz sposób wszczęcia
postępowania zdeterminowany jest przyjętym modelem sądownictwa konstytucyjnego. Dla modelu kontynentalnego, stanowiącego podstawę polskiej regulacji, najbardziej charakterystyczne są wnioski abstrakcyjne kierowane przez podmioty, o których
mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Podobnie można ocenić wnioski podmiotów mających ograniczoną legitymację procesową, o których mowa w art. 191 ust. 1
pkt 2–5 Konstytucji. Ograniczenie legitymacji procesowej wpływa na zakres zaskarżenia, natomiast nie wpływa bezpośrednio na sposób formułowania zarzutów15. Mniej
zharmonizowane z tego typu kontrolą konstytucyjności norm są skarga konstytucyjna
i pytanie prawne. W przypadku polskiej skargi mamy do czynienia z sytuacją, w której konkretne rozstrzygnięcie o prawach skarżącego wywołuje problem konstytucyjny. Natomiast w przypadku pytania prawnego rozstrzygnięcie takiego problemu warunkuje przyszłe rozstrzygnięcie sądu. W obu przypadkach płaszczyzna stanowienia
prawa wiąże się z płaszczyzną stosowania prawa.
W przypadku pierwszej grupy podmiotów, mających nieograniczoną legitymację,
Konstytucja oraz ustawa o TK nie przewidują szczególnych wymogów dopuszczalności wniosku. Wniosek taki powinien mieścić się w zakresie właściwości TK oraz spełniać wymogi formalne wskazane w art. 32 ustawy o TK, która nie przewiduje szczególnego trybu badania wniosków. W myśl art. 37 ustawy o TK, jeżeli nie zachodzą
przeszkody formalne, prezes kieruje wnioski do rozpoznania na rozprawie przez właściwy skład orzekający. Ustawa w żadnym innym miejscu nie posługuje się terminem
„przeszkody formalne”, nie określa też wprost, co dzieje się w przypadku, gdy przeszkody takie występują. Nie jest więc jasne, o jakiego rodzaju sytuacje chodzi. W art. 36
ust. 2 ustawy, nieodnoszącym się jednak wprost do tego rodzaju wniosków, mowa jest
o brakach formalnych. Prezes TK powinien ustalić, czy pismo procesowe stanowi
wniosek w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy. W pozostałym zakresie braki wniosku po14
P. Czarny, Zjawisko przeciążenia sądów konstytucyjnych (na przykładzie Niemiec i Polski), [w:]
Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, red.
P. Czarny i P. Tuleja, Kraków 2004, s. 41.
15
A. Jasiński, Pojecie legitymacji szczególnej w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, „Biuletyn Trybunału Konstytucyjnego” 1999, nr 1, s. 71.
39
winien badać przewodniczący składu orzekającego lub skład wyznaczony do jego rozpoznania. Pod pojęciem przeszkód formalnych można też rozumieć przesłanki umorzenia postępowania, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy. Ze względu na wyraźną
dyspozycje tego przepisu stwierdzenia zaistnienia tych przeszkód oraz umorzenia postępowania może dokonać tylko skład orzekający. Ustawa nie określa więc w sposób
jednoznaczny sytuacji, w których prezes odmawia skierowania sprawy do rozpoznana
przez właściwy skład. W praktyce dotyczy to dwóch grup sytuacji. Pierwsza, gdy prezes stwierdzi, że skierowane do TK pismo nie jest wnioskiem we wskazanym wcześniej
rozumieniu, i druga, gdy pismo jest takim wnioskiem, ale zawiera braki formalne, które mogą być uzupełnione zgodnie z zarządzeniem prezesa. Ustawa nie definiuje również pojęcia „braki formalne”. Należy przyjąć, że prezes może żądać usunięcia tylko takich braków, których usunięcie jest konieczne dla ustalenia charakteru pisma
procesowego. W pozostałym zakresie braki formalne powinny być usuwane na żądanie
przewodniczącego składu wyznaczonego do rozpoznania sprawy.
Inaczej przebiega badanie dopuszczalności wniosków składanych przez podmioty mające ograniczoną legitymację procesową. Szczególną pozycję wśród tych podmiotów zajmuje Krajowa Rada Sądownictwa. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 2 Konstytucji
KRS może występować z wnioskiem w sprawie hierarchicznej kontroli norm w sprawach, o których mowa w art. 186 ust. 2 Konstytucji. Ustawa o TK nie przewiduje jednak wstępnej kontroli spełnienia tego wymogu. W praktyce wniosek KRS od razu kierowany jest do wyznaczonego składu orzekającego w celu jego rozpoznania. W razie
wykroczenia wniosku poza zakres przedmiotowy art. 186 ust. 2 Konstytucji Trybunał
powinien umorzyć postępowanie. Kontrola ta nie jest jednak rygorystyczna i można
wskazać sprawy, w których dopuszczalność rozpoznania wniosku KRS budziła wątpliwości16. Rozwiązanie, w myśl którego ograniczona zostaje legitymacja podmiotu
do składania wniosków przy równoczesnym braku wstępnej ich kontroli, jest niespójne. Skutkować może przekazywaniem do merytorycznego rozpoznania wniosków,
które wykraczają poza zakres art. 186 ust. 2 Konstytucji.
Wnioski pozostałych podmiotów, mających ograniczoną legitymację procesową,
podlegają wstępnej kontroli. Ustawowa regulacja tej procedury wywołuje zastrzeżenia.
Przede wszystkim ustawa w sposób jednoznaczny nie określa podmiotu rozstrzygającego o dopuszczalności wniosku17. Jeszcze większe wątpliwości wywołuje tryb rozpoznania przez TK zażalenia na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej
dalszego biegu (uregulowany w art. 36 ust. 5–7 ustawy o TK). Literalne odczytanie tych
przepisów prowadzi do wniosku, że TK najpierw stwierdza złożenie zażalenia w terminie, następnie prezes wyznacza skład oraz kieruje zażalenie do rozpoznania i dopiero
16
Por. zdanie odrębne W. Hermelińskiego do wyroku TK z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 40/07,
OTK ZU 2008, seria A, nr 3, poz. 44.
17
Z art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że o dopuszczalności wniosku rozstrzyga sędzia TK w drodze postanowienia. Tymczasem z art. 70 ust. 2 ustawy wynika, że sędzia nie może wydawać postanowień, wydaje je Trybunał Konstytucyjny. Praktyka rozstrzygnęła tę wątpliwość na korzyć
art. 70 ust. 2 ustawy — postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu wydaje Trybunał
Konstytucyjny w składzie jednego sędziego.
40
Studia i Materiały
wtedy Trybunał orzeka o zasadności samego zażalenia. Taki sposób postępowania jest
jednak wewnętrznie sprzeczny i niemożliwy do realizacji. Dlatego też praktyka rozpoznawania zażaleń ukształtowała się w odmienny sposób. Polega ona na tym, że prezes
TK wyznacza skład do rozpoznania zażalenia, który bada dopuszczalność wniesienia
zażalenia, w tym złożenie go w terminie, a następnie jego zasadność i wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 36 ust. 7 ustawy. Ustawa o TK nie określa też wprost
przedmiotu postępowania zażaleniowego. W orzecznictwie TK ukształtował się pogląd,
w myśl którego przedmiotem tego postępowania jest badanie zasadności podstaw odmowy nadania dalszego biegu wniosku. W zażaleniu nie można więc uzupełnić wniosku czy sanować braków, które stały się podstawą odmowy nadania dalszego biegu
wniosku czy skargi konstytucyjnej18.
W ramach kontroli wstępnej zapadają rozstrzygnięcia stwierdzające niedopuszczalność wniosku — postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu
oraz postanowienie o nieuwzględnieniu zażalenia na to postanowienie. Co ciekawe,
w postępowaniu tym nie zapada wiążące rozstrzygnięcie o dopuszczalności wniosku.
Jeżeli wniosek jest dopuszczalny, sędzia wydaje zarządzenie o przedstawieniu wniosku prezesowi TK w celu wyznaczenia składu orzekającego19. Jeżeli wniosek zostanie
uznany za dopuszczalny na skutek uwzględnienia zażalenia na postanowienie o odmowie nadania mu dalszego biegu, również zostaje wydane takie zarządzenie. W obu
przypadkach TK przyjmuje jednak, że może nadal badać dopuszczalność wniosku
i w razie stwierdzenia jego niedopuszczalności w fazie postępowania merytorycznego, wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania20. Przejście wniosku przez kontrolę wstępną nie gwarantuje wcale rozpoznania żądania wniosku i wydania wyroku
odnośnie do konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Taki sposób postępowania powoduje wątpliwości nie tylko w przypadku wniosków, ale przede wszystkim w odniesieniu do skarg konstytucyjnych.
Na marginesie należy zauważyć, że odmowa nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej oraz uwzględnienie lub nieuwzględnienie zażalenia następuje w formie
orzeczenia (postanowienia) TK. Natomiast przekazanie wniosku do merytorycznego
rozpoznania następuje na podstawie zarządzenia sędziego. Zarządzenia, w myśl
art. 70 ustawy, nie są orzeczeniami. Orzeczeniami nie są również zarządzenia w myśl
odpowiednio stosowanych przepisów kodeksu postępowania cywilnego.
Ustawa o TK nie przewiduje odrębnego trybu wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych. Zgodnie z art. 49 ustawy do wstępnego rozpoznania skarg konstytucyjnych
odpowiednio stosuje się jej art. 36. Takie rozwiązanie należy uznać za wadliwe z kilku względów. Po pierwsze, odesłanie to jest zbyt wąskie. Ze względu na przedmiot
postępowania wstępnego powinno ono obejmować co najmniej art. 32 ustawy o TK.
Po drugie, wadliwość ta wynika z odmiennie sformułowanych — wymogu dopusz18
Postanowienie TK z 22 października 2002 r., sygn. akt Ts 94/02, OTK ZU 2002, seria B, nr 4,
poz. 302.
19
Ustawa nie reguluje wprost formy skierowania wniosku do postępowania merytorycznego. Wydanie
zarządzenia przez sędziego następuje na podstawie wykładni a contrario art. 36 ust. 3 ustawy.
20
Postanowienie TK z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt SK 6/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 7, poz. 73.
41
czalności wniosku i skargi konstytucyjnej. Biorąc pod uwagę, że w przypadku skargi
konstytucyjnej wymogów tych jest więcej, a ich interpretacja i stosowanie wywołuje
liczne kontrowersje21, dopuszczalne byłoby odesłanie, ale odwrotne. Należałoby odrębnie uregulować tryb wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych i ewentualnie odpowiednio stosować go do wstępnej kontroli wniosków. Najlepiej byłoby jednak odrębnie uregulować w ustawie oba tryby. Ten brak regulacji trybu skargowego ma daleko
idące konsekwencje, jeżeli chodzi o wstępną kontrolę skarg konstytucyjnych. Niektóre
z rozwiązań przyjętych względem wniosków nie sprawdzają się w odniesieniu do
skarg konstytucyjnych. Przykładem może być wskazany wcześniej brak wiążącego
rozstrzygnięcia o dopuszczalności skargi konstytucyjnej. O ile w odniesieniu do wniosków instytucja ta nie wywoływała zasadniczych kontrowersji, o tyle w odniesieniu
do skarg kontrowersje takie powstają. Większa liczba przesłanek, sporny charakter
niektórych z nich oraz sam przedmiot i cel postępowania skargowego powodują, że
w odniesieniu do skarg dopuszczonych do merytorycznego rozpoznania zapada stosunkowo duża liczba postanowień o umorzeniu postępowania. Co więcej, zdarzają się
sytuacje, w których TK w kolejnych fazach postępowania wypowiada odmienne poglądy odnośnie do dopuszczalności skargi. Niekiedy odmiennie na tle danego stanu
prawnego i faktycznego interpretowana jest ta sama przesłanka postępowania —
w postanowieniu o odmowie nadania dalszego biegu skardze, w postanowieniu
o uwzględnieniu zażalenia oraz postanowieniu o umorzeniu postępowania22.
Ustawa nie przewiduje wielu sytuacji procesowych, które mogą wystąpić w praktyce, np. ustawowy brak przesłanek zawieszenia postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej w sytuacji, gdy jest to konieczne ze względu na zasadę subsydiarności postępowania23, czy brak przepisu umożliwiającego wprost częściową odmowę nadania
dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Wydawanie takich postanowień jest konieczne, gdy skarga jedynie w części spełnia warunki dopuszczalności. Najistotniejszy jest
jednak brak ustawowego uregulowania konsekwencji niespełnienia poszczególnych
przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Literalnie rzecz biorąc, wstępna
kontrola skarg konstytucyjnych i wniosków obejmuje jedynie braki formalne oraz
oczywistą bezzasadność. Tak stanowi art. 36 ust. 2 i 3 ustawy. Ustawa nie wylicza i nie
definiuje braków formalnych. Z pewnością braki takie występują, gdy niespełnione są
wymogi z art. 32 ustawy o TK lub przepisów k.p.c. Jednakże konstytucja oraz ustawa
o TK przewidują inne wymogi skargi konstytucyjnej, których niespełnienie nie może
być traktowane jako brak formalny. Z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46–48 ustawy wynika obowiązek wskazania praw konstytucyjnych, sposobu ich naruszenia, sformułowania zarzutu niekonstytucyjności, który nie jest oczywiście bezzasadny, wska21
Por. wydane w pełnym składzie postanowienia TK z: 24 października 2001 r., sygn. akt SK 10/01,
OTK ZU 2001, nr 7, poz. 225; 23 stycznia 2002 r., sygn. akt Ts 105/00, OTK ZU 2002, seria B, nr 1, poz. 60;
16 lutego 2009 r., sygn. akt Ts 202/06, OTK ZU 2009, seria B, nr 1, poz. 23.
22
Por. P. Tuleja, Analiza przesłanek umorzenia postępowań w sprawach skarg konstytucyjnych rozpatrywanych w latach 2004–2005, opracowanie dostępne w Biurze Trybunału Konstytucyjnego.
23
Sytuacja taka występuje np., gdy skarżący równocześnie ze skargą konstytucyjną wnosi skargę kasacyjną.
42
Studia i Materiały
zania, że zaskarżone przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia oraz wyczerpania
drogi prawnej. Wymogi te mają zróżnicowany charakter, a ich rozumienie w orzecznictwie Trybunału budzi wątpliwości. Odrębne wymogi dopuszczalności skargi
konstytucyjnej wynikają z art. 39 ustawy o TK. Wszystkie te kwestie należałoby poddać obszernej analizie, która jednak nie mieści się w ramach niniejszego opracowania.
W tym miejscu wystarczy poprzestać na stwierdzeniu, że z materialnoprawnymi wymogami skargi konstytucyjnej nie koresponduje procedura stwierdzania ich spełnienia. Przykładowo, literalna wykładnia art. 36 ustawy o TK prowadzi do wniosku, że
złożenie skargi konstytucyjnej po terminie nie stanowi podstawy do odmowy nadania
jej dalszego biegu. Na tym tle można sformułować dalej idące twierdzenie, że ustawa
o TK nie formułuje w ogóle żadnego modelu wstępnego rozpoznania skarg konstytucyjnych i wniosków.
Wątpliwości wywołuje też procedura rozpatrywania pytań prawnych. Z art. 193
Konstytucji oraz ustawy o TK wynika, że pytanie prawne jest dopuszczalne, jeśli
mieści się w zakresie właściwości Trybunału, nie zachodzi przesłanka do umorzenia
postępowania z art. 39 ustawy oraz spełniona jest przesłanka funkcjonalna. Wzrastająca liczba pytań prawnych kierowanych do TK powoduje, że obecna regulacja jest
niewystarczająca. Po pierwsze, należałoby zwiększyć liczbę wymogów, które powinny spełniać pytania prawne. Choćby przez wprowadzenie przesłanki oczywistej bezzasadności, w sytuacji gdy pytanie prawne opiera się na błędnej wykładni zaskarżonego przepisu lub gdy zawiera wykładnię wzorca konstytucyjnego nieznajdującą
podstawy w tekście konstytucji. Po drugie, należy zastanowić się nad interpretacją
przesłanki funkcjonalnej, o której mowa w art. 193 Konstytucji. Powstaje bowiem
pytanie, czy o spełnieniu tej przesłanki decyduje sąd składający pytanie prawne, czy
też jej realizacja może być oceniana przez TK. Uznanie, iż to wyłącznie sąd decyduje o tym, czy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy jego przyszłe rozstrzygnięcie,
należy wykluczyć. Związanie TK stanowiskiem sądu oznaczałoby, że Trybunał musi
rozpoznać pytanie prawne również w sytuacji, gdy związek między konstytucyjnością zaskarżonego przepisu a przyszłym rozstrzygnięciem sądu nie występuje.
W konsekwencji konkretna kontrola norm przekształciłaby się w kontrolę abstrakcyjną. Jednak zbyt rygorystyczna wykładnia przez Trybunał przesłanki z art. 193
Konstytucji może budzić wątpliwości24. Żądanie od sądu wykazania przesłanki funkcjonalnej może spowodować, że sąd — starając się ją uzasadnić — zajmie w sprawie
stanowisko o cechach prejudykatu dla przyszłego rozstrzygnięcia. W skrajnych wypadkach może to spowodować konieczność wyłączenia sędziego od rozstrzygania
sprawy. Należy też rozważyć wprowadzenie wstępnej kontroli pytań prawnych lub
przynajmniej ustawowego uregulowania kompetencji prezesa TK oraz przewodniczącego składu orzekającego do kontroli wymogów pytania prawnego. Obecnie ustawa nie przewiduje wprost takiej kontroli, natomiast wprowadza ją § 24 regulaminu
TK. Regulamin, jako akt wewnętrzny, nie może być jednak podstawą czynności pro24
Zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 36.
43
cesowych adresowanych do sądu. Podstawą taką mogą być natomiast odpowiednio
stosowane przepisy k.p.c. Kontrola pytań prawnych sprowadza się do wydawania adresowanych do sądu zarządzeń o uzupełnienie braków pytania prawnego. Najczęściej
wątpliwości dotyczą zakresu zaskarżenia sformułowanego w pytaniu prawnym lub
wykazania przesłanki funkcjonalnej, o której mowa w art. 193 Konstytucji.
III. MERYTORYCZNE ROZPOZNANIE SPRAWY
Przedmiot postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm został określony w art. 188 pkt 1–3, art. 79 i art. 193 Konstytucji oraz w art. 32 ustawy o TK.
Sposób sformułowania art. 188 budzi wątpliwości, gdyż zawarte w nim wyliczenie
oparte jest na różnych kryteriach. W odniesieniu do pkt 1–3 wyliczenie odwołuje się
do pojęcia kontroli norm i rodzaju aktów normatywnych, natomiast pkt 5 art. 188 odwołuje się do sposobu wszczęcia postępowania. Takie ujęcie jest źródłem wątpliwości dotyczących dopuszczalnego zakresu kontroli norm25. Wątpliwości te nie rzutują
jednak na sposób dokonywania tej kontroli. Operacje dokonywane na przepisach, aktach normatywnych i samych normach są podstawą formułowanej tezy, w myśl której TK jest sądem „prawa”26. Taka charakterystyka wskazuje na to, że Trybunał nie
sprawuje wymiaru sprawiedliwości w jednostkowych sprawach. Jednak stwierdzenie, że Trybunał jest sądem „prawa”, nie oznacza, że Trybunał nie jest sądem „faktu”. Przedmiotu postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm nie można
ograniczyć wyłącznie do dokonywania operacji na normach prawnych. W toku postępowania konieczne jest bowiem dokonywanie wielu ustaleń faktycznych.
Konieczność dokonywania ustaleń faktycznych tradycyjnie łączona jest z kontrolą
trybu wydania aktu normatywnego27. Dokonywanie ustaleń w zakresie faktów ma
jednak dużo szerszy zakres. Po pierwsze, wynika to z samej struktury norm konstytucyjnych. Ustalenie treści tych norm, w szczególności rozstrzyganie zachodzących
między nimi kolizji, wymaga ustalenia wielu okoliczności faktycznych, które są
prawnie relewantne i niejednokrotnie decydują o jego wyniku. Po drugie, Trybunał
musi dokonywać wielu ustaleń faktycznych ze względu na przewidywane skutki
swych rozstrzygnięć. Trzeba pamiętać, że orzeczenia TK oprócz bezpośredniego
skutku derogacyjnego wywołują wiele innych skutków na płaszczyźnie stanowienia
prawa, stosowania prawa oraz w szeroko rozumianej sferze pozaprawnej. Wszystkie
tego rodzaju ustalenia faktyczne — istotne z punktu widzenia kontrolowanych aktów
25
W. Kręcisz, W. Zakrzewski, Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjności prawa miejscowego,
„Przegląd Sejmowy” 1998, nr 5, s. 53 i n.
26
Tak swą działalność określa też sam TK, por. wyrok TK z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K 20/99,
OTK ZU 2000, nr 5, poz. 140.
27
W związku z badaniem trybu wydania aktu normatywnego należy postulować zmianę art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W obecnym brzmieniu przepis ten nie rozstrzyga jednoznacznie, czy badanie trybu jest dopuszczalne z urzędu czy na wniosek. Trybunał przyjął pierwszą możliwość, jednak budzi
to poważne wątpliwości; por. M. Zubik, M. Wiącek, Kompetencje sądu konstytucyjnego a granice swobody orzekania przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 3.
44
Studia i Materiały
normatywnych — określane są mianem faktów legislacyjnych28. Ustalanie tych faktów dokonywane jest w trakcie postępowania przed TK.
Zgodnie z art. 27 ustawy uczestnikami postępowania przed TK są: podmiot, z inicjatywy którego wszczęte zostało postępowanie przez złożenie wniosku lub skargi
konstytucyjnej, przedstawiciel organu, który wydał zaskarżony akt normatywy albo
Prokuratoria Generalna, prokurator generalny, przedstawiciel, o którym mowa
w art. 27 pkt 7 i 8 ustawy, a w przypadku skarg konstytucyjnych również RPO, jeśli
zgłosi udział w postępowaniu. W myśl art. 27 pkt 2a ustawy sąd zadający pytanie
prawne jest uczestnikiem postępowania, jeżeli zgłosił udział w postępowaniu. Nie
kwestionując, co do zasady, nieobowiązkowego udziału sądu w postępowaniu przed
Trybunałem, należy wskazać na dwie wątpliwości powstające na tle cytowanego przepisu. Jeżeli sąd nie jest uczestnikiem postępowania, to TK ma bardzo ograniczone
możliwości zwracania się do tegoż sądu o dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Literalna
wykładnia art. 27 pkt 2 prowadzi do wniosku, że w takim przypadku uczestnikiem postępowania nie jest również organ wydający akt normatywny wskazany w pytaniu
prawnym. Wydaje się, że wprowadzenie do ustawy art. 27 pkt 2a było zbędne. Jest
ono źródłem niespójności samego postępowania, a cel, który miało osiągnąć w postaci nieobowiązkowego stawiennictwa na rozprawę przedstawiciela sądu, był realizowany już na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji29. Wadliwość obowiązującej
regulacji polega też na tym, że w postępowaniu przed Trybunałem nie uczestniczy
w ogóle strona postępowania sądowego30.
Podmioty wszczynające postępowanie przed TK mają zróżnicowane możliwości
zaskarżania aktów normatywnych, co wynika z art. 191 ust. 1 pkt 3, art. 79 i art. 193
Konstytucji, oraz różne możliwości w zakresie wskazywania wzorców kontroli, co
wynika z art. 191 ust. 1 pkt 3 i art. 79 Konstytucji. Konstytucja oraz ustawa nie różnicują natomiast uprawnień i obowiązków tych podmiotów w fazie merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie odpowiada to jednak pozycji ustrojowej tych podmiotów ani ich
roli, jaką powinny odgrywać w postępowaniu przed TK. W szczególności chodzi tu
o podmioty o nieograniczonej legitymacji procesowej, które inicjują kontrolę abstrakcyjną. Przynajmniej dla części z nich inicjowanie postępowania przed Trybunałem jest
instrumentem realizacji ich konstytucyjnych i ustawowych zadań. Występowanie
przed TK i ewentualne wykazanie hierarchicznej niezgodności norm jest ich obowiązkiem. Z tego też względu inaczej powinna być uregulowana ich sytuacja procesowa.
Podmioty, takie jak np. Prezydent RP, prezes Rady Ministrów, marszałek Sejmu czy
prokurator generalny powinny być w szczególny sposób zobowiązane do podejmowania czynności w celu wykazania hierarchicznej niezgodności zaskarżonych przepisów.
Takie rozwiązanie koresponduje z ich pozycją, rolą ustrojową i faktycznymi
28
Szerzej o pojęciu tzw. faktów legislacyjnych por. M. Safjan, P. Tuleja, Examining of Facts in Cases
Involving Abstract Control of Normative Acts, [w:] Law and Facts in Constitutional Jurisprudence, red.
V. Rinkevičius, Vilnius 2005, s. 70 i n.
29
Por. M. Wiącek, Pytanie prawne…, s. 335.
30
Por. tamże, s. 358.
45
możliwościami dokonywania różnych ustaleń. W węższym zakresie obowiązki takie
można nakładać na wnioskodawców z ograniczoną legitymacją procesową oraz na
sąd. W najmniejszym zakresie powinny one ciążyć na składających skargi
konstytucyjne. Skarga konstytucyjna spełnia wprawdzie funkcje podmiotową
i przedmiotową, brak jednak podstaw do nakładania na skarżącego obowiązków
procesowych wyłącznie w interesie publicznym. Ustawa o TK nie określa też szerzej
ról procesowych pozostałych uczestników postępowania: przedstawiciela organu,
który wydał zaskarżony akt i przedstawiciela prokuratora generalnego. Również rola
procesowa RPO, w sytuacji gdy przystąpi on do skargi konstytucyjnej, nie jest
dokładnie określona, co było przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie31.
Ustawa wprowadza natomiast instytucje procesowe mające znaczenie dla wszechstronnego rozpoznania sprawy: obowiązek zwrócenia się przez prezesa TK do Rady
Ministrów o wydanie opinii w sprawie skutków finansowych orzeczeń Trybunału,
o których mowa w art. 44 ustawy, oraz możliwość zwrócenia się przez TK na podstawie art. 22 ustawy do Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego
o informację co do wykładni określonych przepisów prawa. W pierwszym przypadku
przyczyny i zakres spraw, w których przedstawiana jest opinia Rady Ministrów, powinien być szerszy. Zwracanie się do Rady Ministrów czy innego organu władzy lub organu administracji publicznej nie powinno mieć charakteru obligatoryjnego. Należy
pamiętać, że ustalanie tzw. faktów legislacyjnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie ogranicza się wyłącznie do skutków finansowych. Również art. 22 ustawy jest
sformułowany zbyt wąsko. Tu jednak ewentualna zmiana byłaby bardziej skomplikowana. Sądowa wykładnia przepisu kontrolowanego przez Trybunał ma kluczowe znaczenie. Sam TK uznaje bowiem, że jeżeli przepis ma trwałe i jednolite rozumienie
w orzecznictwie sądowym, to Trybunał nie może przyjąć innego rozumienia, nawet
gdy byłoby to teoretycznie możliwe32. Zwracanie się o informację w sprawie sądowej
wykładni jest więc bardzo ważne. Problem jednak w tym, że w zakresie właściwości
SN, NSA ani żadnego innego organu nie leży całościowe monitorowanie orzecznictwa sądów. Oba sądy sprawują nadzór judykacyjny nad sądami powszechnymi i administracyjnymi, jednak tylko w zakresie określonym przez ustawy. Oznacza to, że
istnieją sprawy, które mogą nie być objęte przedmiotem nadzoru judykacyjnego SN
i NSA. Środki zaskarżenia w takich sprawach rozpoznawane są przez sądy okręgowe
lub apelacyjne. Z taką sytuacją Trybunał miał do czynienia w sprawie o sygn. akt
SK 89/06 dotyczącej prekluzji dowodowej w postępowaniu cywilnym. Kluczowe znaczenie dla oceny konstytucyjności art. 479 12 § 1 k.p.c. miała ocena sposobu wykładni
tego przepisu przez sądy. W związku z tym Trybunał zwrócił się do SN w trybie art. 22
ustawy. Biuro Analiz SN w odpowiedzi poinformowało jednak, że SN nie zajmował
31
Kontrowersje dotyczyły możliwości występowania RPO ponad granice zaskarżenia, a w szczególności rozszerzenia zakresu zaskarżenia. Tę ostatnią możliwość Trybunał wykluczył, wyrok TK z: 21 maja
2001 r., sygn. akt SK 15/00, OTK ZU 2001, nr 4, poz. 85; 30 maja 2007 r., sygn. akt SK 68/06, OTK ZU
2007, seria A, nr 6, poz. 53.
32
Wyrok TK z 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02, OTK ZU2005, seria A, nr 3, poz. 29.
46
Studia i Materiały
się prekluzją dowodową i nie może przedstawić całościowej analizy stosowania tego
przepisu33. Jest to zrozumiałe, jeżeli weźmie się pod uwagę kształt skargi kasacyjnej.
Szerszy zakres przedmiotowy powinien mieć również art. 21 ustawy. W obecnym
brzmieniu wyrażony w nim obowiązek sprowadza się do udostępniania akt sprawy.
Tymczasem TK powinien mić możliwość wiążącego występowania do organów władzy publicznej w sprawach dotyczących szeroko pojmowanego funkcjonowania
w systemie kontrolowanych aktów normatywnych.
Podstawową gwarancją procesową wszechstronnego rozpoznania sprawy jest wyrażona w art. 59 ust. 1 ustawy zasada rozpoznawania sprawy na rozprawie. Ustawa
przewiduje tylko jeden wyjątek od zasady, sformułowany w art. 59 ust. 2. Samo rozpoznawanie sprawy na rozprawie nie gwarantuje jednak jej wszechstronnego rozpoznania. Bardziej efektywnym instrumentem byłoby zwracanie się na piśmie o zajęcie
stanowiska, np. do NIK, ministra finansów, Rządowego Centrum Legislacji oraz innych naczelnych i centralnych organów państwa. Zasada ekonomii procesowej wskazuje, że przeprowadzanie rozprawy w niektórych sprawach jest zbędne i nic nie wnosi do wyjaśnienia sprawy. Ten ostatni problem ściśle wiąże się z kolejną fazą
postępowania, jaką jest wydanie orzeczenia.
IV. WYDANIE ORZECZENIA
Ustawa o TK nie określa, w jakim czasie po zamknięciu rozprawy powinna być zwołana narada w celu wydania rozstrzygnięcia. Wydaje się, że narada powinna odbyć się
niezwłocznie. Z art. 67 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że narada powinna zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia (wydaniem wyroku lub postanowienia o umorzeniu postępowania). Ze względu na zawiłość lub inne ważne powody można odroczyć wydanie
orzeczenia na okres nieprzekraczający 14 dni. W praktyce ukształtował się sposób postępowania polegający na przeprowadzaniu narady zaraz po zamknięciu rozprawy i wydawaniu orzeczeń w tym samym dniu. Zdarzają się przypadki odraczania wydania orzeczenia przekraczające 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 67 ust. 2 ustawy.
Ogłaszanie orzeczenia w kilka godzin po zamknięciu rozprawy może świadczyć
o tym, że rozprawa niewiele wniosła do toczącego się przed Trybunałem postępowania. W takim przypadku decydująca faza postępowania ma miejsce przed rozprawą
i polega na przygotowaniu przez skład orzekający propozycji rozstrzygnięcia. Z kolei
pojawiające się coraz częściej sytuacje, w których zostaje przekroczony 14-dniowy
termin z art. 67 ust. 4 ustawy, wskazują, że niekiedy formuła wydawania orzeczenia
w krótkim czasie po zamknięciu rozprawy nie przystaje do złożoności sprawy34.
Procedura podejmowania rozstrzygnięcia przez TK została prawidłowo opisana
w ustawie, z jednym wyjątkiem. Ustawa nie określa trybu postępowania w sytuacji, gdy
rozpatrujący sprawę Trybunał w pełnym składzie nie jest w stanie podjąć decyzji większością głosów. Kwestię tę rozstrzyga § 44 regulaminu TK, w myśl którego przewodniWyrok z 26 lutego 2008 r., sygn. akt SK 89/06, OTK ZU 2008, seria A, nr 1, poz. 7.
Na marginesie należy jedynie zauważyć, że cytowany przepis nie wskazuje, od kiedy ma być liczony bieg 14-dniowego terminu. Kwestii tej nie reguluje też wprost art. 64 ustawy.
33
34
47
czący składu otwiera rozprawę na nowo i odracza wydanie orzeczenia. Do takiego rozwiązania można mieć dwa zastrzeżenia. Po pierwsze, sposób wydawania orzeczeń
powinien być w całości określony w ustawie. Po drugie, ustawa powinna w sposób jednoznaczny określać skutki głosowania, w wyniku którego oddana została równa liczba
głosów zarówno „za”, jak i „przeciw” zgodności zaskarżonego aktu normatywnego.
Wątpliwości wywołuje natomiast zakres wzorców kontroli powoływanych w wyrokach przez TK. Chodzi mianowicie o sytuację, w której Trybunał stwierdza niezgodność lub zgodność z konstytucją zaskarżonych przepisów, ale jedynie w odniesieniu do
niektórych wzorców kontroli. W zakresie pozostałych wzorców TK stwierdza zbędność orzekania35. Z punktu widzenia zasady nadrzędności konstytucji praktyka taka
w wielu przypadkach rodzi skutki negatywne. Po pierwsze, Trybunał z własnej inicjatywy pozbawia się możliwości wypowiedzi dotyczących ważnych kwestii konstytucyjnych, np. oceny określonej instytucji prawnej z punktu widzenia klauzuli państwa
prawnego. Po drugie, brak oceny zaskarżonych przepisów ze względu na niektóre
wzorce powoduje, że mogą wpływać kolejne wnioski, skargi konstytucyjne lub pytania prawne żądające przeprowadzenia kontroli norm w tym zakresie. Podobne wątpliwości dotyczą ograniczania powoływanych wzorców ze względu na zasadę skargowości. Kwestia ta nie jest wprost uregulowana w ustawie. Trybunał zajmuje jednak
stanowisko, w myśl którego wzorcem kontroli mogą być przepisy powołane wprost
we wniosku, pytaniu prawnym czy skardze konstytucyjnej. Niekiedy na podstawie zasady falsa demonstratio non nocent TK przyjmuje za wzorce również przepisy konstytucji (innego aktu hierarchicznie wyższego) nie wskazane w petitum pisma procesowego, jeśli z uzasadnienia pisma wynika, że wnioskodawca, skarżący czy sąd
pytający czyni je podstawą formułowanych zarzutów. Powołane wzorce są też interpretowane w kontekście innych przepisów mogących mieć wpływ na ich treść, np.
prawo do zaskarżania orzeczeń z art. 78 jest interpretowane w kontekście art. 2
Konstytucji. W sumie jednak taka praktyka zawęża podstawę kontroli. Z jednej strony sprzyja to ograniczeniu sędziowskiego aktywizmu, z drugiej zaś może ograniczać
efektywność ochrony nadrzędności konstytucji. Zadaniem TK jest ochrona nie pojedynczych jej przepisów (wzorców), ale ochrona nadrzędności całej konstytucji.
Kwestia ta wymaga głębszej analizy i zastanowienia się na tle poszczególnych orzeczeń i ich skutków, czy obecna praktyka postępowania Trybunału jest uzasadniona.
Kwestią dyskusyjną jest brak określenia w konstytucji oraz ustawie form wyrokowania. Z art. 188 pkt 1–3 i art. 190 ust. 3 wynika jedynie, że Trybunał orzeka o zgodności bądź niezgodności zaskarżonych aktów normatywnych lub ich części. Ten ostatni przepis jest podstawą do umieszczenia w sentencji wyroku tzw. klauzuli
odraczającej. Z kolei art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy przewiduje jedynie, że orzeczenie
Trybunału powinno zawierać rozstrzygnięcie. Tymczasem w praktyce TK wypracował kilka różnych formuł wyroków: zakresowe, interpretacyjne czy aplikacyjne.
Wyroki te różnią się sposobem sformułowania sentencji oraz skutkami, jakie wywołują na płaszczyźnie stanowienia i stosowania prawa36. W odniesieniu do niektórych
35
36
Wyrok TK z 8 marca 2004 r., sygn. akt SK 23/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 3, poz. 18.
M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 132 i n.
48
Studia i Materiały
rodzajów wyroków formułowane są zarzuty o brak podstaw prawnych ich wydawania37. Wydaje się jednak, że doprecyzowanie formy wyroku, w szczególności formy
jego sentencji, nie byłoby pożądane. Forma wyroku powinna być adekwatna do przedmiotu zaskarżenia oraz skutków, jakie powinny być dzięki wyrokowi osiągnięte.
W odniesieniu do pierwszej kwestii należy pamiętać, że przedmiotem wyrokowania
może być objęty cały akt normatywny, grupa przepisów, przepis czy wreszcie norma
prawna w przepisach zakodowana. W tym ostatnim wypadku wyrok nie powoduje
zmiany brzmienia samego przepisu, powoduje natomiast zmianę normatywną w systemie. Jeszcze bardziej skomplikowana sytuacja może dotyczyć skutków wyroku
Trybunału. Prawidłowe określenie tych skutków, uniknięcie stanu tzw. wtórnej niekonstytucyjności może wymagać sięgania do skomplikowanych formuł sentencji.
Dążenie do ustawowej konkretyzacji formuł wyrokowana mogłoby utrudnić TK adekwatne reagowanie na stan niekonstytucyjności. Z tego też względu konkretyzacja
taka nie byłaby pożądana38.
V. POSTĘPOWANIA WPADKOWE
Postępowania wpadkowe nie stanowią przedmiotu niniejszego opracowania.
Dlatego też występujące w nich problemy nie są tu szczegółowo analizowane. Z braku miejsca zostaną zasygnalizowane jedynie kwestie wiążące się bezpośrednio z kontrolą konstytucyjności aktów normatywnych. Pierwsza z nich dotyczy podstaw wyłączenia sędziego, o których mowa w ustawie. Wskazana w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy
przesłanka uczestniczenia w wydaniu aktu normatywnego jest niejednoznaczna. TK
dokonał wprawdzie jej wykładni, ale była ona na tyle wątpliwa, że spowodowała skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka39. Przedstawiona przez Trybunał wykładnia tej przesłanki może być trudna do stosowania w praktyce, w szczególności
gdy sędzia był wcześniej posłem lub senatorem sprawującym mandat przez kilka kadencji. Ustalenie jego aktywnego udziału w pracach legislacyjnych wymaga dokładnego zbadania ich przebiegu. Z kolei rygorystyczne wykładnie słowa „udział” może
spowodować konieczność wyłączenia sędziego z rozpatrywania dużej liczby spraw,
co w konsekwencji może dezorganizować pracę Trybunału. W związku z tym należałoby postulować zniesienie tej przesłanki lub jej doprecyzowanie w taki sposób, by
tylko niektóre czynności w procesie legislacyjnym stanowiły podstawę wyłączenia.
Możliwe byłoby też wprowadzenia okresu karencji dla parlamentarzystów pragnących
ubiegać się o stanowisko sędziego TK. Trudności interpretacyjne nastręcza też zdanie
drugie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy, w myśl którego wyłączeniu podlega sędzia, który
Por. M. Zubik, M. Wiącek, Kompetencje sądu...
Konieczne jest natomiast bardziej precyzyjne określenie skutków orzeczeń TK. Obecna regulacja
z art. 190 Konstytucji jest niewystarczająca. Z procesowego punktu widzenia szczególne wątpliwości wywołuje przyznanie w sentencji wyroku zainicjowanego skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym tzw.
premii za aktywność. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem niniejszego opracowania.
39
Skarga ta została złożona na kanwie cytowanej wcześniej sprawy o sygn. akt K 13/02. Skarga została przyjęta do rozpoznania, jednak do dnia dzisiejszego nie zapadło w sprawie orzeczenie. Obecnie trwają
prace nad zawarciem ugody przez państwo polskie i Kościół Autokefaliczny.
37
38
49
wydał lub uczestniczył w wydaniu zakwestionowanego wyroku, decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia. W postępowaniu przed Trybunałem w sprawie kontroli norm nie kwestionuje się jednak żadnych aktów konkretno-indywidualnych.
Literalna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że przesłanka ta nigdy
nie może znaleźć zastosowania w procedurze kontroli konstytucyjności norm. Usiłując
odnaleźć ratio legis tego przepisu, należałoby przyjąć, że wyłączenie to dotyczy rozpatrywania skarg konstytucyjnych w sytuacji, gdy sędzia TK wydał lub uczestniczył
w wydaniu orzeczenia o prawach skarżącego, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wykładnia taka ma jednak słabe oparcie w tekście przepisu i dlatego należałoby
postulować jego doprecyzowanie.
W sposób nieprecyzyjny uregulowana jest też instytucja postanowień tymczasowych. Postępowanie w sprawie wydania postanowienia tymczasowego ma charakter
szczególny. Prowadząc postępowanie na podstawie art. 50 ustawy Trybunał przestaje
być sądem prawa. Musi ocenić konkretno-indywidualne rozstrzygnięcia oraz w odniesieniu do konkretnej osoby i jej sytuacji stwierdzić ewentualne występowanie ustawowych przesłanek. Postępowanie to ma więc charakter nietypowy. Ocena odrębności tego
postępowania wymagałaby osobnego opracowania. W tym miejscu należy jedynie podnieść, że ustawodawca powinien przesądzić, czy postępowanie w sprawie wydania postanowienia tymczasowego toczy się z urzędu czy na wniosek oraz precyzyjnie określić
okres zawieszenia lub wstrzymania wykonania orzeczenia. Brak rozstrzygnięcia sposobu wszczęcia postępowania utrudnia odpowiedź na pytanie, czy Trybunał Konstytucyjny
w każdej sprawie powinien badać ustawowe przesłanki, co ze względu na wskazaną
wcześniej odrębność wydaje się raczej niemożliwe, czy badanie tych przesłanek powinno mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy skarżący wnosi o zawieszenie lub wstrzymanie
wykonania orzeczenia. Jako zasadę należałoby przyjąć wszczynanie postępowania na
wniosek skarżącego. Odpowiedni przepis powinien mieć brzmienie zbliżone do art. 61
§ 3 i § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość
wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie wydania postanowienia tymczasowego powinna być dopuszczona, ale jako wyjątek od reguły.
VI. WNIOSKI
Największy wpływ na sposób ukształtowania postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym miały rozwiązania poprzednio obowiązującej ustawy oraz praktyka istniejąca przed 1997 r. Po wejściu w życie Konstytucji RP, wprowadzeniu skargi konstytucyjnej i rozszerzeniu zakresu pytań prawnych okazało się, że przyjęte rozwiązania są niewystarczające dla rozwiązania problemów, z którymi musi sobie obecnie poradzić TK.
Przede wszystkim brak jest procedury selekcji wpływających do Trybunału spraw.
Jedynie szczątkowo elementy takiej procedury są uregulowane w art. 36 ustawy. Brak
tej procedury utrudnia działalność TK z dwóch powodów. Po pierwsze, powoduje, że
Trybunał zmuszony jest zajmować się sprawami, w których nie występuje istotny problem konstytucyjny. Po drugie, istniejące rozwiązanie nie zapobiega wpływowi nadmiernej liczby spraw. Tymczasem zestawienie danych statystycznych z kilku ostatnich
50
Studia i Materiały
lat wskazuje na stały wzrost spraw kierowanych do Trybunału. Można stwierdzić, że
mamy już do czynienia ze zjawiskiem nadmiernego wpływu, charakterystycznym dla
innych sądów konstytucyjnych, ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami tego
zjawiska40. Brak odpowiedniej procedury selekcyjnej utrudnia przede wszystkim rozpoznanie skarg konstytucyjnych.
Dostosowanie procedury do nowoczesnych metod badania konstytucyjności prawa
wymaga, aby TK został wyposażony w nowe procesowe instrumenty wszechstronnego
wyjaśniania sprawy. Ustawa powinna umożliwiać Trybunałowi występowanie, w sposób wiążący, do organów władzy i administracji publicznej o wszelkiego rodzaju informacje związane z funkcjonowaniem kontrolowanych aktów normatywnych. Obowiązujące w tym zakresie rozwiązania są niewystarczające. Na tym tle pojawia się problem
natury systemowej wykraczający poza regulacje ustawy o TK. Chodzi o badanie jednolitości orzecznictwa jako przesłanki kontroli konstytucyjności prawa. Obecnie w Polsce
nie ma żadnej instytucji, która monitorowałaby w sposób całościowy orzecznictwo sądów. Tymczasem ocena tego orzecznictwa stanowi niekiedy kluczową przesłankę do
stwierdzenia konstytucyjności kontrolowanego aktu normatywnego.
Zróżnicowaniu powinny ulec role procesowe poszczególnych uczestników postępowania. Mając na względzie, że postępowanie przed TK dotyczy sprawy o charakterze publicznoprawnym, konieczne jest nałożenie nowych obowiązków procesowych
na te podmioty, które powinny występować w interesie publicznym. Obowiązki takie
nie powinny natomiast być adresowane do osób składających skargi konstytucyjne
oraz sądów kierujących pytania prawne. W przypadku sądu rozszerzanie obowiązków
procesowych, np. żądanie przedstawienia analizy linii orzeczniczych sądów w podobnych sprawach, wykraczałoby poza konkretną kontrolę norm. Rozszerzenie takie mogłoby też naruszać niezależność sądów.
Wreszcie, zmianie powinna ulec koncepcja rozprawy. Należy zrezygnować z rozpoznawania sprawy na rozprawie jako zasady postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym. To skład orzekający powinien każdorazowo decydować o konieczności przeprowadzania rozprawy, która nie zawsze jest konieczna dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Ze względu na charakter postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym często bardziej efektywne będzie postępowanie pisemne prowadzone poza rozprawą. W sytuacji nadmiernego obciążenia Trybunału wpływającą liczbą
spraw, rozprawa może być też elementem utrudniającym rozpoznanie sprawy w rozsądnym terminie. Zmiana koncepcji rozprawy powinna wiązać się ze zmianą zasad
ogłaszania orzeczeń.
40
P. Czarny, Zjawisko przeciążenia…, s. 46; Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2008 r., Warszawa 2009, s. 141 i n.
51
SUMMARY
of the article:
Procedure for the Control of Hierarchical Conformity
of Legal Norms by the Constitutional Tribunal
The article deals with the procedure for the control of hierarchical conformity of legal norms by
the Tribunal. The starting point is the analysis of the differences between the procedures, as a result
of a specific type of the subject of control. Then, the basic principles of the procedure contained in
the Constitutional Tribunal Act are discussed. The analysis of these principles provides a basis for
the description of a preliminary consideration, a hearing before the Tribunal and the stage of rendering a judgment. The different procedural institutions are examined for their compatibility with the
subject of the proceedings, i.e. the control of norms. In this respect, the author presents critical comments indicating incompatibility of the existing solutions with the duties to be currently performed
by the Constitutional Tribunal and with de lege ferenda propositions.
Among the latter, the most important are: drawing up a new procedure for the selection of cases, particularly the selection of constitutional complaints, application of new instruments of hearing
procedure in order to facilitate gathering of information by the Tribunal, diversification of the duties
of the parties to the proceedings and the use of a written procedure instead of oral hearing.
52
Studia i Materiały
53
JADWIGA POTRZESZCZ
PRZYDATNOŚĆ NIEPOZYTYWISTYCZNEJ KONCEPCJI PRAWA
W PROCESIE DOCHODZENIA DO SŁUSZNEGO PRAWA
PRZEZ TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY
I. TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY A USTAWODAWCA
W
łaściwe określenie pozycji ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego, jego
zadań oraz relacji do ustawodawcy jest bardzo ważnym, wieloaspektowym
problemem i słusznie poświęca mu się ostatnio wiele uwagi1. W debacie na ten temat
najbardziej kompetentni są — co oczywiste — przedstawiciele nauki prawa konstytucyjnego oraz teorii prawa. Miłym akcentem jest zaproszenie do tej dyskusji także filozofów prawa2. Prawo konstytucyjne jest dla filozofii prawa szczególnie interesujące
z uwagi na obecność w nim zagadnień aksjologicznych. Płaszczyzna aksjologiczna
stanowi zatem naturalną podstawę współpracy i wzajemnej inspiracji obu tych nauk.
Patrząc na relacje Trybunału Konstytucyjnego i ustawodawcy, z punktu widzenia
filozofii prawa, pragnę podkreślić udział obu tych organów w kształtowaniu dobrego
systemu prawa poprzez dbałość, aby tworzone prawo spełniało wysokie standardy jakości. W państwie prawa organy władzy państwowej zobowiązują się „do zagwarantowania obywatelom możliwie największego bezpieczeństwa prawnego i możliwie
najlepszego urzeczywistnienia sprawiedliwości materialnej”3. Ustawodawca jest organem ex definitione powołanym do tworzenia prawa. Jako przedstawiciel Narodu —
wyposażony w demokratyczną legitymizację — ma zadanie tworzenia takiego prawa,
które w możliwie najlepszy sposób będzie służyło dobru poszczególnych jednostek
oraz całemu społeczeństwu. Innymi słowy, prawo powinno być sprawiedliwe, słuszne, ukierunkowane na realizację dobra wspólnego. Przypomnijmy, iż zgodnie z definicją Tomasza z Akwinu, „można określić prawo jako rozporządzenie rozumu, nadane dla dobra wspólnego i ogłoszone przez tego, kto ma pieczę nad wspólnotą”4.
1
Zob. np. M. Granat, Trybunał Konstytucyjny. Osiągnięcie czy zadanie?, [w:] Trzecia władza. Sądy
i trybunały w Polsce (Materiały Jubileuszowego L Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa
Konstytucyjnego, Gdynia, 24–26 kwietnia 2008 r.), red. A. Szmyt, Gdańsk 2008, s. 23–40.
2
Oczywiście nie chcę tu podkreślać różnicy między uprawianiem teorii i filozofii prawa, ponieważ granice między tymi naukami są płynne i być może nawet niemożliwe do wytyczenia.
3
A. Kość, Podstawy filozofii prawa, Lublin 2005, s. 117.
4
Tomasz z Akwinu, Suma teologiczna. Zagadnienie 90. O istocie prawa, [w:] Filozofia prawa. Wybór
tekstów źródłowych, red. A. Kość, Lublin 2007, s. 90. Przytoczenie w tym miejscu definicji Tomasza
z Akwinu nie jest zapowiedzią (posługując się słowami J. Habermasa) „«niedzielnego przemówienia», które polaryzuje i dzieli publiczność na tych, którzy wychodzą z sali, i na tych, którzy pozostają”, J. Habermas,
Przyszłość natury ludzkiej. Czy zmierzamy do eugeniki liberalnej?, Warszawa 2003, s. 105. Zgadzam się
z opinią Habermasa, że „postawy zatwardziale ortodoksyjne spotkać można na Zachodzie tak samo jak na
Bliskim Wschodzie, wśród chrześcijan i żydów tak samo jak wśród muzułmanów” (tamże, s. 104). Z powodu występowania fundamentalizmu nie można jednak z góry przekreślać i odrzucać wszelkich wytworów myśli ludzkiej związanej z religią. Aby przekonać sceptyków zacytuję jeszcze kilka cennych myśli wynotowanych z powyższego dzieła Habermasa: „W obliczu globalizacji, której podłożem jest światowy rynek, wielu z nas obiecywało sobie powrót polityki w innej postaci — nie w pierwotnej hobbesowskiej
postaci globalnego państwa bezpieczeństwa, a więc w wymiarach policji, tajnych służb i wojska, lecz jako
54
Studia i Materiały
Definicja prawa Tomasza z Akwinu nic nie utraciła ze swojej aktualności także
w czasach współczesnych. Jest na tyle uniwersalna, że obejmuje komponenty materialne oraz formalne prawa. Do tych pierwszych należy przede wszystkim ukierunkowanie na dobro wspólne, które to pojęcie konotuje jednocześnie materialną sprawiedliwość. Komponentem formalnym jest bez wątpienia wymóg obwieszczenia prawa,
który można szerzej rozumieć jako pozytywizację prawa konieczną do uzyskania
przez prawo mocy wiążącej oraz aby prawo było ogłaszane przez tego, kto ma do tego
kompetencję, kto może wykazać się odpowiednią legitymizacją swoich działań5.
Powyższe komponenty spaja wymóg racjonalności prawa. Racjonalne prawo jest prawem słusznym. Słuszność ta przejawia się zarówno w treści, jak i w formie prawa.
Słuszne prawo jest dziełem ludzkiego rozumu. Człowiek jako istota wolna i obdarzona twórczym rozumem6 bierze udział w kontynuacji dzieła stworzenia. Jak obrazowo
ujął A. Gesché, „odpoczynek Boga w siódmym dniu sugeruje, że odtąd już ktoś inny
musi kontynuować gest stwórczy. [...] Taki też jest sens nadawania nazw wszystkim
rzeczom, zadania powierzonego przez Boga Adamowi. Nadawanie nazw nie jest zwykłym klasyfikowaniem czy wprowadzaniem do rejestru. Nazywać to kontynuować
stworzenie, to dawać ek-sister temu, co po prostu jest, ale w sumie pozostaje niewidzialne, «jakby nie istniało». [...] człowiek, stworzony jako stwórca, pełni niedoścignioną rolę współ-stwórcy”7. Szczególną rolę w tym tworzeniu odgrywa tworzenie
ładu społecznego za pomocą adekwatnego do rzeczywistości prawa. Nic nie zwalnia
zatem ustawodawcy od odpowiedzialności za racjonalność tworzonego prawa. Wydaje
się, że z tego obowiązku wywodzony jest postulat racjonalnego ustawodawcy, którerozciągającej się na cały świat cywilizującej władzy. W tej chwili nie pozostaje nam wiele więcej niż wątła nadzieja na chytrość rozumu — i nieco samoopamiętania” (s. 104–105). „Zdrowy rozsądek, który żywi
wiele złudzeń co do świata, musi, rzecz jasna, przyjąć bez zastrzeżeń to, co ma do powiedzenia nauka”
(s. 107). „Zdrowy rozsądek krzyżuje się przeto ze świadomością osób, które potrafią podejmować inicjatywę, popełniać błędy i korygować błędy. Zdrowy rozsądek przeciwstawia naukom własną perspektywę
o swoistej strukturze. Ta sama świadomość autonomii, nieuchwytna dla podejścia naturalistycznego, uzasadnia z drugiej strony także dystans do tradycji religijnej, z której normatywnych treści zarazem korzystamy” (s. 109). „Owszem, egalitarne prawo rozumu ma religijne korzenie — zakorzenione jest w owej rewolucji mentalnej, która zbiega się z rozwojem wielkich światowych religii. Ale ta rozumowa legitymizacja
prawa i polityki czerpie z od dawna zeświecczonych źródeł tradycji religijnej. W przeciwieństwie do religii demokratycznie oświecony zdrowy rozsądek obstaje przy racjach, które mogą być zaakceptowane nie
tylko przez członków jednej religijnej wspólnoty. Toteż państwo liberalne wzbudza po stronie wierzących
podejrzenie, że zachodnia sekularyzacja jest ulicą jednokierunkową, pozostawiającą religię na boku.
Odwrotną stroną wolności religii jest faktycznie pacyfikacja światopoglądowego pluralizmu, niosącego niejednakowe konsekwencje dla obywateli. Do tej pory przecież państwo liberalne tylko od wierzących oczekuje, że rozdzielą oni swoją tożsamość niejako na część publiczną i prywatną. To oni muszą przełożyć swoje przekonania religijne na język świecki, aby ich argumenty mogły uzyskać aprobatę większości”
(s. 110).
5
Rozumowanie Tomasza z Akwinu jest w tej kwestii następujące: „Prawo przede wszystkim i głównie ma na celu dobro wspólne. Kierować zaś coś dla dobra wspólnego należy albo do całej wspólnoty, albo
do osoby urzędowej, mającej pieczę nad wspólnotą, gdyż we wszystkich innych dziedzinach kierowanie do
celu należy do tego, do kogo ten cel należy” — Tomasz z Akwinu, op.cit., s. 90.
6
Zob. na ten temat rozprawę A. Szostek, Natura, rozum, wolność. Filozoficzna analiza koncepcji twórczego rozumu we współczesnej teologii moralnej, Rzym 1990.
7
A. Gesché, Człowiek, Poznań 2005, s. 83–86.
Jadwiga Potrzeszcz: Przydatność niepozytywistycznej koncepcji prawa...
55
go znaczenie podkreśla także teoria prawa8. Sama racjonalność może być jednak
różnorodnie pojmowana jako: 1) racjonalność instrumentalna (nurt scjentyczny),
2) racjonalność argumentacyjna (zakorzeniona w filozofii klasycznej), 3) racjonalność
komunikacyjna (J. Habermas)9. Funkcja pojęcia racjonalnego ustawodawcy także
bywa różnie pojmowana. Zasadniczo traktuje się to pojęcie jako pewien ideał pełniący pomocniczą rolę przy dokonywaniu wykładni prawa, ale także jest ono traktowane
jako wyraz stanowiska pośredniego w określaniu relacji między prawem a moralnością. Zgodnie z tym drugim poglądem „działanie racjonalnego ustawodawcy powinno być celowe, czyli zmierzające do osiągania wartości pierwotnych”10. Pojęcie racjonalnego ustawodawcy bywa także krytykowane jako nieuprawnione11. Nawet jeśli
w konkretnym czasie postulaty tworzenia słusznego prawa nie zawsze są realizowane, to nie oznacza, że tak być powinno. W tym przypadku oponowałabym przed przechodzeniem z bytu do powinności.
Szczególnie filozofia prawa, której centralnym przedmiotem badań jest sprawiedliwość (słuszność) prawa, wierzy — jak sądzę — że przy współpracy „ludzi dobrej
woli” można udoskonalić prawo zarówno na etapie jego tworzenia, jak i stosowania12.
Współpraca ta zakłada jednak dążenie do prawdy: „Słuszność możemy określić jako
prawdę o tem, co się sumiennie należy, co w dziedzinie prawa jest godziwe. I ta prawda wykrzesuje się najczęściej dopiero z gorącej rozprawy, ze zderzenia się różnorakich, nawet choćby przeciwstawnych mniemań, przypuszczeń, względów i punktów
widzenia, aż w końcu brzaskiem swoistym i pewnym jak słońce wybłyska; byle tylko
— oto warunek! — umysły w rozprawie uczestniczące były istotnie napięte słusznościowo — naładowane szczerym nastrojem szukania i wyłonienia prawdy”13. Postulując potrzebę tworzenia słusznego prawa należy jeszcze raz podkreślić, że odrębnym
problemem jest kwestia rzeczywistej realizacji tego zadania przez ustawodawcę14 oraz
kwestia odpowiedzialności za niewywiązywanie się ze swoich obowiązków względem suwerena. Działalność ustawodawcy jest w każdym razie zasadniczą rzeczywistością procesu prawotwórczego, jego „codziennością”.
Poszczególni członkowie wspólnoty prawa także mogą wykazywać (i często wykazują) dbałość o jakość tworzonego prawa. Czynią to nie tylko poprzez świadome uczestnictwo w wyborach przedstawicieli, ale także poprzez inicjowanie kontroli konstytucyjności prawa przez TK odpowiednio w trybie wnioskowym, pytania prawnego oraz
powszechnej skargi konstytucyjnej. Konstytucja, będąca wyrazem woli ustrojodawcy
8
Zob. np. S. Wronkowska, Prawodawca racjonalny jako wzór dla prawodawcy faktycznego, [w:]
Szkice z teorii prawa i szczegółowych nauk prawnych, red. S. Wronkowska, M. Zieliński, Poznań 1990;
S. Wronkowska, Z. Zieliński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 133–138.
9
S. Wronkowska, Z. Zieliński, Zarys teorii prawa, s. 137–138.
10
J. Krukowski, Wstęp do nauki o państwie i prawie, Lublin 2002, s. 65.
11
Por. J. Czaja, O nieracjonalności pojęcia „racjonalnego ustawodawcy”, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 175–184.
12
Myślę, że taki jest w ogóle sens uprawiania teorii i filozofii prawa.
13
A. Lutwak, Rzecz o słuszności. Krytyka i synteza, Lwów 1930, s. 30.
14
Powszechnie dostrzegany jest obecnie spadek jakości tworzonego prawa.
56
Studia i Materiały
(suwerena), zawiera unormowania dotyczące funkcjonowania TK, z czego można
wnioskować, że posiada on demokratyczną legitymizację, chociaż o innym charakterze
niż ustawodawca. Legitymizacja sądownictwa konstytucyjnego ma swoje ugruntowanie
na płaszczyźnie aksjologicznej i wiąże się ze znaczeniem praw człowieka oraz ich
gwarancją także poprzez kontrolę władzy. Nie można zaprzeczyć, że interesy rządzących
i interesy rządzonych, mimo składanych deklaracji, nie muszą się pokrywać. „Antynomia
rządzący — rządzeni, nawet jeśli z racjonalnych przyczyn zapomina się o niej, stanowi
w zasadzie podstawę do stworzenia prawa konstytucyjnego. Żądanie uchwalenia konstytucji oznaczało (między innymi) dążenie do podporządkowania reprezentantów regułom i zasadom zdefiniowanym przez kogoś innego niż oni sami, tj. określonym właśnie przez suwerenny naród”15. Adam Jamróz — uznając wprowadzenie sądownictwa
konstytucyjnego za trwałą instytucję demokratycznego państwa, ugruntowującą prymat
konstytucji jako najwyższego aktu prawnego — przyznaje, że zmieniło ono w istotny
sposób charakter ustroju demokratycznego: „Teza o prymacie konstytucji wyeksponowała zarazem pogląd, że to konstytucja stanowi przejaw trwałej woli suwerena. W świetle takiego poglądu wola przedstawicieli suwerena zebranych w parlamencie nie może
być już traktowana bez ograniczeń jako wola suwerena. Może być traktowana jako wola
suwerena pod warunkiem, że nie jest sprzeczna z konstytucją”16. Konsekwentnie TK należy uznać za „instytucję przestrzeni obywateli”.
Trybunał Konstytucyjny, jako sąd prawa, koryguje ewentualne błędy ustawodawcy. Pełni zatem pomocniczą rolę w kształtowaniu systemu prawa. Rola TK jest jednak
wyjątkowa ze względu na konieczność podejmowania ostatecznych decyzji m.in.
w sprawie ochrony wartości konstytucyjnych, wśród których są także wartości ogólnoludzkie. Ustawodawca tworząc prawo powinien także respektować i chronić te wartości (choćby dlatego że powinien respektować postanowienia konstytucji), jednak
gdy zawiedzie na tej płaszczyźnie, jest jeszcze wyspecjalizowany organ (Trybunał
Konstytucyjny), w którego skład wchodzą wybitni prawnicy odznaczający się wyjątkową biegłością w znajomości problemów prawnych, w tym także aksjologicznych
podstaw prawa, czuwający nad tym, aby urzeczywistnić słuszność prawa. Zgodnie
z poglądem E.-W. Böckenförde’go, „sąd konstytucyjny jest powołany do tego, by
chronić i zabezpieczać konstytucję, żeby jej służyć. Jest on niezależny, poddany tylko
konstytucji stanowiącej miarę jego sądów, lecz interpretuje on konstytucję całkiem samodzielnie i — w ostatniej instancji — w sposób wiążący, nie będąc zarazem zobowiązanym do przestrzegania ustalonego kanonu metod interpretacji. Jak można uniknąć tego, aby sąd nie stał się panem konstytucji?”17.
D. Rousseau, Sądownictwo konstytucyjne w Europie, Warszawa 1999, s. 35.
A. Jamróz, Demokracja konstytucyjna — kilka konsekwencji dla systemu prawa, referat na polsko-szwajcarskim sympozjum (26–27 października 2000 r., Białystok); cyt. za: Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne (Tradycja a współczesność), „Państwo i Prawo” 2001, z. 6, s. 24; zob. także: E. Zwierzchowski, Z zagadnień legitymacji sądownictwa konstytucyjnego, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym, red.
J. Trzciński, B. Banaszak, Wrocław 1997, s. 304. Na temat zasady nadrzędności konstytucji zob. P. Tuleja,
Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003.
17
E.-W. Böckenförde, Państwo prawa w jednoczącej się Europie, Warszawa 2000, s. 70.
15
16
57
Myślę, że względy racjonalności oraz słusznościowe nastawienie sędziów TK
ograniczają w istotny sposób dyskrecjonalność ich władzy, oczywiście pod warunkiem że taka szczerość intencji rzeczywiście występuje. W takim przypadku TK nie
może stać się „panem konstytucji”. Jest raczej depozytariuszem i strażnikiem wartości ogólnoludzkich, które obecnie są także wyrażone expressis verbis w konstytucji.
Należy jednak podkreślić, że jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. TK
wykazywał wiele troski, aby te wartości były chronione. Słusznie je wówczas wydobywał z zasady demokratycznego państwa prawa (potwierdzając jednocześnie ponadpozytywny charakter tych wartości), ponieważ przy materialnym ujmowaniu państwa
prawa — w istocie rzeczy — wartości ogólnoludzkie powinny znaleźć ochronę prawną. Dobrym przykładem jest następująca wypowiedź TK: „Podstawowym przymiotem człowieka jest jego życie. Pozbawienie życia unicestwia więc równocześnie człowieka, jako podmiot praw i obowiązków. Jeżeli treścią zasady państwa prawa jest
zespół podstawowych dyrektyw wyprowadzanych z istoty demokratycznie stanowionego prawa, a gwarantujących minimum jego sprawiedliwości, to pierwszą taką dyrektywą musi być respektowanie w państwie prawa wartości, bez której wykluczona
jest wszelka podmiotowość prawna, tj. życia ludzkiego od początków jego powstania.
Demokratyczne państwo prawa jako naczelną wartość stawia człowieka i dobra dla
niego najcenniejsze. Dobrem takim jest życie, które w demokratycznym państwie prawa musi pozostawać pod ochroną konstytucyjną w każdym stadium jego rozwoju. [...]
Uchylenie deklaracji, iż prawo do życia ma charakter przyrodzony, nie może być
uznane za zmianę o charakterze normatywnym. Przyrodzony charakter danego prawa
lub wolności nie jest bowiem zależny od woli ustawodawcy, a w związku z tym nie
można cechy tej znieść aktem ustawowym (derogować). Nie leży bowiem w kompetencjach ustawodawcy przyznawanie bądź znoszenie prawa do życia jako wartości
konstytucyjnej. Niezależnie więc od tego, czy ustawodawca wyrazi to bezpośrednio
w regulacjach ustawowych, czy też nie, w niczym nie może to wpłynąć na przyrodzony charakter prawa do życia”18.
Ewidentnym przykładem niepozytywistycznego sposobu argumentacji TK pod
rządami Konstytucji z 1997 r. jest uzasadnienie wyroku z dnia 30 września 2008 r.
(sygn. akt K 44/07). W wyroku tym pojawiła się m.in. kwestia ochrony życia ludzkiego (art. 38) oraz godności człowieka (art. 30). Charakterystyczne jest, że Trybunał nawiązał do istotnej części argumentacji wyrażonej w cytowanym wcześniej orzeczeniu,
podkreślając również, że „życie ludzkie stanowi wartość o randze najwyższej w naszej cywilizacji i kulturze prawnej. Wartość dobra prawnego, jakim jest życie ludzkie,
nie podlega przy tym, na gruncie Konstytucji, różnicowaniu. […] Trybunał Konstytucyjny nie ma wątpliwości, że życie człowieka nie podlega wartościowaniu ze względu na jego wiek, stan zdrowia, ani ze względu na jakiekolwiek inne kryteria. Każdy
człowiek, w tym także pasażerowie samolotu znajdującego się w przestrzeni powietrznej państwa, mają prawo do ochrony życia przez to państwo. Nadanie sobie przez państwo prawa do ich zabijania, chociażby w obronie innych ludzi, jest zaprzeczeniem
18
Orzeczenie z dnia 28 maja 1997 r., sygn. akt K 26/96, OTK ZU 1997, nr 2, poz. 19.
58
Studia i Materiały
tego prawa. […] Demokratyczne państwo prawne to państwo oparte na poszanowaniu
człowieka, a w szczególności na poszanowaniu i ochronie życia oraz godności ludzkiej. Te dwa dobra są zresztą sprzężone w bezpośredni sposób”19.
Moim zdaniem, Trybunał Konstytucyjny — z racji swojej pozycji w demokratycznym państwie prawa — ma możliwość łączenia w swoim orzecznictwie elementów
pozytywnoprawnych i prawnonaturalnych. Może to czynić, ponieważ będąc „strażnikiem konstytucji”, jej interpretatorem, któremu przysługuje ostatnie słowo, może
(i powinien) się odwoływać do ponadpozytywnych wartości ogólnoludzkich składających się na treść klasycznego prawa naturalnego. Wartości prawnonaturalne TK
wprowadza — do mających charakter klauzul generalnych — przepisów prawa pozytywnego (w konstytucji) i wypełnia nimi ich treść. Ostatecznie więc, kierując się prawem naturalnym, może zakwestionować moc wiążącą prawa pozytywnego (tj. badanych aktów normatywnych), a tym samym usunąć z obrotu prawnego przepisy aktu
normatywnego niezgodne z prawem naturalnym. Oczywistym przykładem takiego
działania jest przytoczone wcześniej orzeczenie (sygn. akt K 26/96). Zatem, TK może
być „łącznikiem” pomiędzy ius i lex. Pozytywnie należy ocenić, że taki organ w demokratycznym państwie prawa istnieje, ma swoje określone miejsce i określoną funkcję. Pozwala to na urzeczywistnianie wartości ponadpozytywnych i ich ochronę poprzez porządek pozytywnoprawny. Zabezpiecza też przed zburzeniem porządku prawa
stanowionego, który to porządek sam w sobie jest wartością konieczną w życiu społecznym człowieka20. Należy podkreślić, że TK nie tworzy wartości ogólnoludzkich
— one istnieją obiektywnie.
II. NIEPOZYTYWISTYCZNA KONCEPCJA PRAWA
Aktywność Trybunału Konstytucyjnego w procesie dochodzenia do słusznego
prawa oznacza jednocześnie kierowanie się niepozytywistyczną koncepcją prawa21.
Konstytucja z 1997 r. wręcz skłania do przyjmowania takiej koncepcji22. Samo stwierdzenie, że koncepcja jest niepozytywistyczna, nie wystarcza jednak, aby mieć pełną
jasność, co mamy na myśli. Problem polega na tym, że niepozytywizm może być bardzo różnie wyznaczany. Kwestia ta wymaga jeszcze gruntownych studiów, jednak
Wyrok z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07, OTK ZU 2008, seria A, nr 7, poz. 126.
Por. J. Potrzeszcz, Idea prawa w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego, Lublin 2007,
s. 257–258.
21
Na temat niepozytywistycznej koncepcji prawa zob. np. R. Alexy, W obronie niepozytywistycznej
koncepcji prawa, „Państwo i Prawo” 1993, z. 11–12, s. 34–49; L. Morawski, Spór o pojęcie państwa prawnego, „Państwo i Prawo” 1993, z. 11–12, s. 3–12; K. Działocha, W. Gromski, Niepozytywistyczna koncepcja państwa prawnego a Trybunał Konstytucyjny, „Państwo i Prawo” 1995, z. 3, s. 4–16; A. Peczenik, NonPositivist Conception of Law, [w:] Teoria prawa. Filozofia prawa. Współczesne prawo i prawoznawstwo,
Toruń 1998, s. 223–248; T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Kilka uwag o niepozytywistycznej koncepcji
prawa, [w:] Prawo a wartości. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Nowackiego, Kraków 2003, s. 55–68;
J. Potrzeszcz, Pozytywistyczna a niepozytywistyczna koncepcja prawa, „Roczniki Nauk Prawnych” 2005,
nr 2, s. 7–37.
22
Zob. M. Piechowiak, Na jaką niepozytywistyczną koncepcję prawa „otwiera się” Trybunał
Konstytucyjny? O metaaksjologii Konstytucji, [w:] Trzecia władza…, s. 412–419.
19
20
59
wydaje się, iż istotnym czynnikiem decydującym o możliwości różnorodnego
wyznaczania paradygmatu niepozytywistycznej koncepcji prawa jest różnorodne
pojmowanie sposobu istnienia wartości.
W dyskusjach na temat wartości daje się wyodrębnić pogląd, że wartości istnieją subiektywnie, tzn. są treścią świadomości poszczególnych jednostek. Z poglądem tym wiąże się przekonanie, że o tym, jakie wartości mają być przez prawo chronione, można
zdecydować wyłącznie poprzez społeczny konsens, poprzez demokratycznie legitymizowane procedury (demokracja bezpośrednia — referendum, demokracja pośrednia —
decyzje podejmowane przez przedstawicieli). Z pewnością w niezliczonych przypadkach podejmowania decyzji w sprawie wartości mających być prawnie chronionymi te
demokratyczne procedury spełniają dobrze swoją rolę. Jednak nie w sprawie wszystkich
wartości takie postępowanie jest słuszne, ale tylko w przypadku wartości ugruntowanych w moralności społecznej23. Inaczej jest w przypadku wartości ugruntowanych
w moralności ogólnoludzkiej. O ile moralność społeczna może być różna w różnych
społeczeństwach, o tyle moralność ogólnoludzka wyrasta z natury człowieka. Składa się
na nią ogół zasad moralnych odnoszących się nie do jednego społeczeństwa żyjącego
w konkretnym czasie i miejscu, ale do wszystkich ludzkich społeczeństw. „Porządek
prawny zaś jest nie do pomyślenia bez oparcia się na moralności ogólnoludzkiej. Ona
jest konieczną podstawą każdego prawa pozytywnego. Tylko w ramach moralności ogólnoludzkiej jest możliwe stanowienie słusznego prawa”24.
W Konstytucji RP wartości prawnonaturalne, czyli wartości będące treścią zasad
składających się na moralność ogólnoludzką, znajdują potwierdzenie i ochronę przede
wszystkim w art. 30. Godność człowieka jest bowiem stałą i absolutną wartością, która
uzasadnia bytową podstawę prawa i jest elementem niedyspozycyjnym w prawie. Jest
ona źródłem praw i wolności człowieka. Wartości ugruntowane w moralności społecznej (składające się na ogół żądania moralnego zachowania, jakie społeczeństwo stawia
swoim członkom: obyczaje, zwyczaje i tradycja danej grupy) powinny także znajdować
możliwie największą ochronę prawną. Jednakże relację obszaru moralności społecznej
i obszaru obowiązywania norm prawnych można przedstawić schematycznie w postaci
dwóch zbiorów mających część wspólną. Jakie wartości i w jakiej liczbie znajdą się w tej
części wspólnej, to właśnie może zależeć od społecznego porozumienia. W tym ujęciu
istnieje część norm moralnych wolnych od normowania prawnego oraz część norm
prawnych indyferentnych moralnie. Na płaszczyźnie relacji moralności społecznej i prawa istnieje potrzeba rozróżnienia między prawem a moralnością (społeczną), ponieważ
„inna jest motywacja etyczna obowiązku prawnego a inna obowiązku moralnego. Nawet
ten sam cel prawa i etyki społecznej nie wyklucza różnicy pomiędzy prawną a moralną
oceną czynu”25. Jak słusznie zauważył A. Kość: „[…] relację prawa i etyki społecznej
23
Można wyróżnić cztery rodzaje moralności: moralność autonomiczną (etyka sumienia), etykę systemów religijnych i światopoglądowych, moralność społeczną oraz moralność ogólnoludzką; por. A. Kość,
Podstawy filozofii prawa…, s. 136.
24
Tamże, s. 144.
25
Tamże, s. 143.
60
Studia i Materiały
można określić jako «wzajemne dźwiganie się i bycie dźwiganym». Wymagania zachowań etyki społecznej są często formami wstępnymi norm prawnych, które jako normy
kulturowe wchodzą w treść prawa pozytywnego. Orientacja na etykę społeczną jest ważna nie tylko przy tworzeniu prawa, ale także przy jego stosowaniu”26.
Przyjmowanie alternatywy: albo wartości (wszystkie) są zmienne, ponieważ
istnieją subiektywnie, albo wartości (wszystkie) są absolutne, nie jest właściwe, nie
odzwierciedla rzeczywistości, która jest bardziej złożona. Lepiej przyjmować, że istnieją obiektywnie niezmienne wartości ogólnoludzkie (te, które np. u Radbrucha składają się na prawo ponadustawowe) oraz istnieją wartości będące wytworem kultury,
które mogą być subiektywne, i co do ich prawnej ochrony można porozumieć się np.
przy zastosowaniu demokratycznych procedur. Tak można rozumieć pluralizm wartości. Zwolennicy subiektywizmu wartości obawiają się — jak sądzę — iż ktoś (jakaś
jednostka lub organ) będzie tworzył wartości oficjalnie głosząc, że istnieją one obiektywnie i użyje tych argumentów do zniewolenia społeczeństwa. Obawiają się dyktatury wartości. Uważam te obawy za nieuzasadnione. Jeśli wartości istnieją obiektywnie, to nikt ich nie tworzy. Jak to udowodnić? Dowodu w ścisłym tego słowa
znaczeniu nie da się przeprowadzić. Można jednak przedstawić różne argumenty
w wysokim stopniu uprawdopodobniające słuszność tego poglądu. Jednym z takich
argumentów może być tzw. „argument z literatury”.
Zapoznając się z treścią dzieł literackich od najstarszych zabytków do współczesności, dokonując ich analizy i interpretacji, możemy zauważyć, że istnieje zbiór stałych wartości związanych z ludzką egzystencją, wypływających z natury człowieka
— wartości ogólnoludzkich. Zmiana polega jedynie na innym sposobie ich ujmowania w dziełach zaliczanych do różnych gatunków literackich, tworzonych w różnych
epokach. Z powodu odzwierciedlania w literaturze wartości niezmiennych mówimy
o ponadczasowości mądrości zawartej w dziełach literackich. Oczywiście, nie wszystkie dzieła wytrzymują próbę czasu, nie wszystkie zawierają ponadczasowe mądrości.
Te, które ich nie mają, odchodzą w zapomnienie i są czytane głównie przez studentów
poszczególnych filologii, którzy mają obowiązek zapoznać się z pełną listą lektur.
Myśl Gustawa Radbrucha, który notabene „odebrał bardzo staranne klasyczne humanistyczne wykształcenie”27, jest przepojona głębokim humanizmem. Z pewnością
jego zainteresowanie dla poezji i historii literatury nie pozostało bez wpływu na jego
koncepcje filozoficznoprawne28. Moim zdaniem, jedynie trwałe, nieprzemijające wartości ogólnoludzkie mógł mieć na myśli Radbruch, mówiąc o ponadustawowym prawie. Jednoznacznie — jak sądzę — wyraził to mówiąc, że: „Nauka o ponadustawowym prawie występująca w orzecznictwie zdaje się odpowiadać powszechnym
wymogom czasu, chociaż nie jest niczym nowym. Formułowano ją przez tysiąclecia,
od antyku, przez chrześcijańskie średniowiecze, aż po wiek oświecenia i kontynuuje
Tamże.
J. Zajadło, Formuła Radbrucha. Filozofia prawa na granicy pozytywizmu prawniczego i prawa natury, Gdańsk 2001, s. 25.
28
Tamże.
26
27
61
się do dzisiaj w katolicko-tomistycznej filozofii prawa. Cóż oznacza niecały wiek pozytywizmu wobec tysiącleci!”29. Myślę, że można byłoby przeprowadzić paralelę: stoicy–św. Augustyn–św. Tomasz–I. Kant–G. Radbruch, dzięki której można byłoby rzucić nowe światło także na genezę Radbruchowskiej idei prawa. To wymaga jednak
osobnego opracowania. Tutaj można jedynie pokusić się o ukazanie analogii między
poglądami św. Augustyna na temat relacji prawa stanowionego do prawa wiecznego
oraz poglądów Radbrucha na temat relacji prawa stanowionego do prawa ponadustawowego i do idei prawa.
Już u św. Augustyna odnajdujemy myśl, że „niesprawiedliwe prawo przestaje być
prawem”30. Prawo doczesne, które jest ustanowione do kierowania społeczeństwem,
nie jest doskonałe, bo jak twierdzi Augustyn, „toleruje i puszcza bezkarnie wiele wykroczeń, które jednak karze Boża Opatrzność. I słusznie: bo też nie należy ganić tego,
co czyni, że nie czyni wszystkiego”31. Jednakże zasadą praw doczesnych jest prawo
wieczne. Prawo opublikowane w kodeksach jest zmienne, ponieważ zmienne są warunki, w których jest tworzone. Sprawiedliwość tego prawa nie jest doskonała, ponieważ tu na ziemi nic nie jest doskonałe. Doskonałą sprawiedliwością cechuje się natomiast prawo wieczne, niezmienne, które Augustyn nazywa najwyższym rozumem.
Ono decyduje o słuszności aktów ustawodawczych i zmian w zakresie praw doczesnych. Pojęcie odwiecznego prawa „mamy w sobie wyryte. Jest to prawo, według którego sprawiedliwość jest równoznaczna z powszechnym panowaniem idealnego
ładu”32. Warto zauważyć, że św. Tomasz w Sumie teologicznej (O prawie) dwukrotnie
cytuje myśl Augustyna, że niesprawiedliwe prawo nie jest prawem, dodając ponadto,
że prawo ludzkie sprzeczne z prawem Bożym także jest niesprawiedliwe i nie należy
go wypełniać. Na potwierdzenie przytacza cytat z Biblii: „Trzeba bardziej słuchać
Boga niż ludzi”. W formule Radbrucha ekstremalnie niesprawiedliwe prawo przestaje być prawem. Co ciekawe, Radbruch także przytacza cytaty z Biblii: „Bądźcie posłuszni zwierzchności, która sprawuje władzę nad wami” oraz że trzeba „być bardziej
posłusznym Bogu niż ludziom”33. Tę antynomię między sprawiedliwością i bezpieczeństwem prawnym znamy już także z dzieła Sofoklesa. Ustawowe bezprawie, zdaniem Radbrucha, może mieć miejsce, „gdy władza nie zmierza do stosowania idei prawa, sprawiedliwości i humanizmu, gdy [...] świadomie odstępuje od idei równości
wobec prawa, idei równych praw człowieka dla wszystkich noszących ludzkie oblicze; gdy wydaje rozkazy, a nie normy prawne — pojęcia prawa nie można bowiem
określić inaczej, jak próbą urzeczywistnienia idei prawa”34. Zarówno św. Augustyn,
jak i G. Radbruch mieli świadomość, że prawo ludzkie nie jest doskonałe. Jednak obo29
30
31
32
33
G. Radbruch, Ustawa i prawo, „Ius et Lex” 2002, nr 1, s. 162–163.
Augustyn, O wolnej woli, [w:] Filozofia prawa. Wybór…, s. 83.
Tamże, s. 84.
Tamże, s. 85.
G. Radbruch, Ustawowe bezprawie i ponadustawowe prawo, [w:] Filozofia prawa. Wybór…,
s. 226.
34
G. Radbruch, Ustawa i prawo…, s. 163.
62
Studia i Materiały
wiązkiem tworzących prawo w konkretnej rzeczywistości historycznej jest zmierzanie do ideału.
Koncepcja prawa zwana niepozytywistyczną w przeciwieństwie do koncepcji pozytywistycznej uznaje, że związek między prawem a moralnością jest konieczny.
Pojęcie prawa należy tak zdefiniować, aby zawierało elementy moralne. Nie wyklucza się jednak z pojęcia prawa elementów autorytatywnego stanowienia i społecznej
skuteczności35. Elementy te stanowią integralną część pojęcia prawa. Przyjmując te
założenia za niepozytywistyczną koncepcję prawa, możemy uznać koncepcję prawa
Tomasza z Akwinu, której definicja została wcześniej przytoczona. Oczywiście sam
Tomasz z pewnością by tak jej nie nazwał.
Nazwy „niepozytywistyczna koncepcja prawa” zaczęto używać znacznie później,
dopiero pod koniec pierwszej połowy lat 80. XX w., kiedy to w efekcie tzw. debaty
podstawowej, która toczyła się w niemieckiej filozofii prawa, zrodziły się niepozytywistyczne koncepcje prawa. Cechują się one całkowicie odmiennym podejściem do
krytyki pozytywizmu. Jak słusznie zauważono w doktrynie, „w opracowanej w ich ramach antypozytywistycznej argumentacji występują oprócz znanych już z koncepcji
prawnonaturalnych argumentów o charakterze aksjologicznym czy normatywnym
także argumenty czysto analityczne”36.
Prekursorem niepozytywistycznej koncepcji prawa w niemieckiej filozofii prawa
był Ralf Dreier. Czołowym przedstawicielem współczesnego nurtu niepozytywistycznego jest Robert Alexy. Dokonał on interpretacji formuły Radbrucha przytaczając argumenty w obronie niepozytywistycznej koncepcji prawa. W skutecznej obronie niepozytywistycznej koncepcji prawa najważniejsze — zdaniem Alexy’ego — jest racjonalne
uzasadnienie przynajmniej minimalnych postulatów moralnych tworzących jądro elementarnych praw człowieka, a jeśli nie jest to możliwe, należy powołać się na praktykę
państw respektujących tradycję praw człowieka37. Niepozytywistyczna definicja prawa
sformułowana przez Alexy’ego zakłada, że prawo jest systemem norm, który (1) przyjmuje roszczenie do bycia słusznym; zawiera (2a) normy należące do (w zasadzie) społecznie skutecznej konstytucji, które nie są ekstremalnie niesprawiedliwe, oraz
(2b) wszystkie normy, które są ustanowione w zgodzie z konstytucją, wykazują przynajmniej minimalną społeczną skuteczność lub szansę na taką skuteczność, a także nie
są ekstremalnie niesprawiedliwe; i do którego to systemu należą (3) te zasady i inne argumenty normatywne, na których opiera się lub opierać się musi procedura stosowania
prawa, tak aby zapewnić zaspokojenie roszczenia słuszności38.
Zaproponowany przez Alexy’ego model uniwersalnego rozumienia formuły
Radbrucha, który można nazwać teorią Unrechtsstaat, dominuje we współczesnej doktrynie i jest reprezentowany np. przez R. Dreiera, H. Gedderta, W. Otta39. W tym ujęciu
35
36
37
38
39
J. Potrzeszcz, Idea prawa…, s. 60.
T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Kilka uwag o niepozytywistycznej…, s. 56.
R. Alexy, W obronie niepozytywistycznej koncepcji…, s. 49.
Por. R. Alexy, Begriff und Geltung des Recht, Freiburg–München 1992, s. 201.
J. Zajadło, Formuła Radbrucha. Filozofia prawa…, s. 69–70.
63
formuła Radbrucha ma węższy zakres możliwego zastosowania, ograniczony do przypadków rozliczania bezprawia, zwłaszcza w byłych totalitarnych reżimach, również komunistycznych. Należy jednakże zwrócić uwagę na jeszcze inną możliwość interpretacji formuły Radbrucha. Interpretacja ta — uwzględniająca całość filozofii prawa
Radbrucha, a w szczególności teorię idei prawa i panujących w ramach tej idei antynomii wartości prawa — może znaleźć szerszy zakres zastosowania, ponieważ wpisuje się
w realia współczesnego demokratycznego państwa prawa. To szersze ujęcie interpretacyjne formuły Radbrucha można nazwać teorią Rechtsstaat. Najbardziej rozbudowaną
tego typu teorię przedstawił Arthur Kaufmann40. Przydatność teorii idei prawa, w interpretacji Kaufmanna, na drodze dochodzenia do słusznego prawa, zostanie szerzej omówiona w następnym punkcie.
Współcześnie nurt teorii niepozytywistycznych staje się coraz bardziej popularny.
Reprezentują go także m.in. J. Habermas, R. Dworkin i J. Rawls. Najbardziej wpływowym w kulturze anglosaskiej filozofem prawa jest obecnie R. Dworkin41. W przeciwieństwie do H.L.A. Harta42, według którego prawo jest systemem reguł pierwotnych
i wtórnych, Dworkin twierdzi, że prawo składa się nie tylko z reguł, ale także z zasad,
które stosują sędziowie w argumentacji prawniczej. Koncepcja prawa Dworkina zaliczana jest do niepozytywistycznych koncepcji z uwagi na przyjmowanie konieczności
związku między prawem a moralnością. Jednakże moralność pojmowana jest przez
niego jako moralność społeczna, będąca w istocie moralnością instytucjonalną wpisaną w prawa i instytucje danego społeczeństwa43. Dworkin nie proponuje prawnikom
postawy wartościującej wobec prawa, co jest obecne w doktrynach prawa natury.
„Dworkin rezygnuje z wprowadzenia argumentu prawnonaturalnego, bo uważa, podobnie jak pozytywiści, że na gruncie koncepcji prawa natury nie daje się utrzymać
koncepcji legalności”44. Uzasadniając liberalną praktykę prawniczą, stoi na gruncie relatywizmu etycznego. Decydującą rolę w określaniu treści prawa odgrywają argumentujący prawnicy, którzy nie są związani żadnym obiektywnie istniejącym prawem, po
pozbyciu się tzw. żądła semantycznego nie są także związani żadnym uniwersalnym
pojęciem prawa. Zdaniem Dworkina, „prawo to pojęcie interpretacyjne. Sędziowie powinni orzekać, jakie ono jest, interpretując praktykę innych sędziów orzekających, jakie ono jest”45. Warto przypomnieć, że według Alexy’ego, w niepozytywistycznym
ujęciu prawa zakłada się przynajmniej rudymentarną formę nierelatywnej etyki. Jego
zdaniem, sam G. Radbruch uznał podstawowe prawa człowieka za wartości nierelatywne46.
40
41
Tamże, s. 69–70.
Zob. R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie, Warszawa 1998; tegoż, Imperium prawa, Warszawa
2006.
42
Zob. H.L.A. Hart, Pojęcie prawa, Warszawa 1998; tegoż, Pozytywizm i oddzielenie prawa od moralności, [w:] tegoż, Eseje z filozofii prawa, Warszawa 2001, s. 49–87.
43
Por. M. Zirk-Sadowski, Wstęp, [w:] R. Dworkin, Imperium prawa…, s. XX.
44
Tamże, s. XII.
45
R. Dworkin, Imperium prawa…, s. 411.
46
R. Alexy, W obronie niepozytywistycznej koncepcji prawa…, s. 45.
64
Studia i Materiały
Wydaje się, że relatywizm etyczny jest obecny w większym stopniu w anglosaskiej jurysprudencji niż w niemieckiej filozofii prawa. W związku z tym w obu tych
kulturach prawnych w duchu niepozytywizmu może wprawdzie być przyjmowana konieczność istnienia związku między prawem a moralnością, ale ta moralność może
być różnie pojmowana47. Charakterystyczne jest, że Dworkin nazywa „mocnymi teoriami prawnonaturalnymi” teorie, „według których forma organizacji politycznych, by
mogła w ogóle być uznana za system prawny, musi spełniać pewne minimalne standardy sprawiedliwości”48. Dworkin z pewnością nie zaakceptowałby pojęcia ustawowego bezprawia, bo jak twierdzi, „nie musimy zaprzeczać, że system nazistowski stanowił przykład systemu prawnego, ponieważ istnieje jakieś znaczenie tego słowa,
w którym bez wątpienia stanowił on prawo”49.
Niepozytywistyczna koncepcja prawa — w moim rozumieniu — to koncepcja
maksymalistyczna, której integralnymi elementami są zarówno klasyczne wartości
prawnonaturalne, jak i tzw. zasady poprawnej legislacji, lub inaczej, wartości składające się na wewnętrzną moralność prawa50. Można zatem powiedzieć, że jest to koncepcja, która powstała w wyniku przyjęcia przez klasyczną koncepcję prawnonaturalną „maksimum formy prawa pozytywnego”.
III. PRZYDATNOŚĆ TEORII IDEI PRAWA
W PROCESIE DOCHODZENIA DO SŁUSZNEGO PRAWA
Teoria idei prawa wypracowana przez G. Radbrucha i rozwinięta przez jego
ucznia A. Kaufmanna stanowi jedną z odmian niepozytywistycznej koncepcji prawa.
Obejmuje zarówno elementy formalne, jak i elementy materialne prawa51. Jest wyrazem poszukiwania tzw. „trzeciej drogi”, której zadaniem jest łagodzenie ostrego przeciwstawiania pozytywizmu prawniczego i iusnaturalizmu.
Interpretacja formuły Radbrucha, z uwzględnieniem całej jego filozofii prawa, zaproponowana przez Kaufmanna, doskonale wpisuje się w realia współczesnego demokratycznego państwa prawa i może stanowić pożyteczne instrumentarium w procesie
dochodzenia do słusznego prawa, szczególnie w działalności orzeczniczej TK.
47
Na poparcie tego poglądu można zacytować następujące spostrzeżenia J. Habermasa, poczynione
podczas dyskusji na spotkaniu naukowym prowadzonym m.in. przez R. Dworkina: „Chciałbym wyjść od interesującej różnicy w klimacie i tle dyskusji, w których uczestniczyłem po tej i po tamtej stronie Atlantyku.
Filozoficzni partnerzy w Niemczech przystępują do zasadniczej debaty i często wnoszą do niej normatywnie nasycone pojęcia osoby oraz metafizycznie obciążone koncepcje natury, aby w tonie raczej sceptycznym
zastanawiać się nad tym, czy inżynieria genetyczna będzie się rozwijała (zwłaszcza w dziedzinie hodowli
narządów i medycyny rozrodu), natomiast kolegów amerykańskich interesuje raczej, jak wdrożyć ów rozwój, sam w sobie zasadniczo już niekwestionowany, a wykraczający poza stosowanie terapii genowych
w stronę shopping in the genetic supermarket”; J. Habermas, Przyszłość natury ludzkiej…, s. 82–83.
48
R. Dworkin, Imperium prawa…, s. 106.
49
Tamże, s. 107.
50
Zob. L.L. Fuller, Moralność prawa, Warszawa 2004.
51
Szerzej na ten temat J. Potrzeszcz, Sprawiedliwość jako idea prawa, [w:] Teoretycznoprawne problemy integracji europejskiej, red. L. Leszczyński, Lublin 2004, s. 65–76; zob. także U.A. Kosielińska-Grabowska, Idea sprawiedliwości u Gustawa Radbrucha, [w:] Rozdroża sprawiedliwości we współczesnej
myśli folozoficznoprawnej, red. B. Wojciechowski, M.J. Golecki, Toruń 2008, s. 75–96.
65
Elementy idei prawa (sprawiedliwość, celowość i bezpieczeństwo prawne) „wyczerpują znamiona uniwersalnego kryterium oceny jakości prawa, ponieważ pozwalają na
racjonalną identyfikację, kontrolę i rozwiązywanie konfliktów pomiędzy różnymi
wartościami prawa z zachowaniem homeostazy systemu jako całości”52. Szeroko pojmowana sprawiedliwość utożsamiana jest z ideą prawa, zatem „prawo słuszne jest nie
tylko prawem celowym i równym dla wszystkich, lecz także bezpiecznym. Pomiędzy
pozytywnością i słusznością prawa występuje rodzaj sprzężenia zwrotnego: «Pozytywność prawa staje się w ten bardzo znaczący sposób przesłanką jego słuszności: cechą prawa słusznego jest w równym stopniu bycie pozytywnym, jak zadaniem prawa
pozytywnego jest bycie treściowo słusznym»”53.
Gustaw Radbruch przewidywał możliwość wyposażenia sądów wyższej instancji
w kompetencje usuwania z systemu prawnego takich norm prawnych, które nie spełniają w dostatecznym stopniu standardów jakości. Podkreślał, że wszelkie próby kwestionowania i oceny obowiązywania danego prawa pozytywnego należy podejmować
z uwzględnieniem zarówno punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego, jak też sprawiedliwości i celowości. Należy tak czynić, ponieważ te trzy tendencje idei prawa
wspólnie opanowują prawo ze wszystkich jego stron, chociaż w stosunku do siebie
mogą wystąpić w ostrych przeciwieństwach54.
Atrakcyjność i przydatność twórczej interpretacji teorii idei prawa, zaproponowanej przez A. Kaufmanna, polega przede wszystkim na tym, że doprecyzował on rozumienie poszczególnych elementów składających się na ideę prawa oraz dopowiedział
to, czego Radbruch nie zdążył powiedzieć, chociaż „filozofował o treści prawa”.
Zdaniem Kaufmanna, Radbruch wyraźnie zmierzał w kierunku określenia podstaw
słusznego prawa, tj. w kierunku natury rzeczy, w kierunku człowieka jako podstawy
prawa. Sposób doprecyzowania przez Kaufmanna rozumienia idei prawa można ukazać za pomocą tabeli (na s. 66) opracowanej na podstawie schematu autorstwa Kaufmanna (zob. A. Kaufmann, Rechtsphilosophie, München 1997, s. 155).
Filozofia prawa G. Radbrucha zainspirowała Kaufmanna do tworzenia własnych
koncepcji filozoficznoprawnych. Kaufmann uważa, że idea prawa jest odbiciem idei
człowieka w jego potrójnym kształcie: jako istoty autonomicznej (człowiek kształtujący prawo), jako istoty będącej celem samym w sobie (człowiek jako cel prawa),
a także jako istoty heteronomicznej (człowiek poddany prawu — adresat prawa).
Sprawiedliwość sensu largo zawiera trzy aspekty: równość (tj. sprawiedliwość sensu
stricto), celowość (według innej terminologii: sprawiedliwość społeczna albo sprawiedliwość dobra wspólnego) i bezpieczeństwo prawne (pokój prawny). W przypadku równości chodzi o formę sprawiedliwości, w przypadku celowości o treść sprawiedliwości, natomiast w przypadku bezpieczeństwa prawnego o funkcję sprawiedliwości.
Kaufmann zastrzega jednak, że rozróżnienie na formę, treść i funkcję sprawiedliwo52
J. Zajadło, Bezpieczeństwo — celowość — sprawiedliwość: antynomie idei prawa, „Gdańskie Studia
Prawnicze” 2002, t. 11, s. 248.
53
Tamże, s. 245.
54
G. Radbruch, Rechtsphilosophie (1932), [w:] tegoż, Gesamtausgabe. Rechtsphilosophie, t. II,
Heidelberg 1993, s. 306.
66
Studia i Materiały
ści wynika jedynie z potrzeby systematycznego rozgałęzienia aspektów sprawiedliwości. W rzeczywistości sprawiedliwość jest zawsze formą, treścią i funkcją zarazem55.
Rozważając relację sprawiedliwości i słuszności w prawie, A. Kaufmann krytycznie odnosi się do Arystotelesowskiego określenia słuszności jako „sprawiedliwości
konkretnego przypadku”. Uważa, że każda norma musi przecież uogólniać. Niemożliwa do przyjęcia byłaby tak daleko idąca indywidualizacja, że właściwie dla każdego z osobna musiałaby być ustanowiona inna norma, bo każdy człowiek jest inny.
Podważałoby to sens istnienia powszechnie obowiązującego prawa, wprowadzałoby
chaos i dowolność rozstrzygnięć56. Uogólnianie może mieć jednak różny zakres.
Należy zachować „złoty środek”, aby istotę prawa utrzymać na poziomie zdrowej
55
56
Por. A. Kaufmann, Rechtsphilosophie, München 1997, s. 154.
Tamże, s. 158–160.
67
równowagi, nie popadając w petryfikację przesadnego uogólniania, jak również w rozpłynięcie się w przesadnej indywidualizacji57. W procesie określania treści konkretnego prawa najwyraźniej występuje zjawisko relatywizmu. Relatywizm ten może być
ograniczany przez prawa człowieka oraz przez uniwersalne zasady prawa, które —
zdaniem Kaufmanna — odgrywają ważną rolę we współczesnej dyskusji filozoficznoprawnej. Wprawdzie nie stanowią one gotowych recept na rozwiązanie wszelkich
trudnych przypadków, ale stanowią ważny punkt argumentacyjny, w szczególności
w sprawach dotyczących ochrony mniejszości i słabszych58. Jako przykłady uniwersalnych zasad i ich zastosowania w zakresie bioetyki podaje Kaufmann: zasadę suum
cuique, złotą regułę (kazanie Jezusa na Górze), imperatyw kategoryczny I. Kanta, zasadę bezstronności J. Rawlsa, zasadę odpowiedzialności H. Jonasa oraz sformułowaną przez siebie zasadę tolerancji, która brzmi: działaj tak, aby skutki twego działania
były możliwe do pogodzenia z możliwie najszerszym zapobieganiem albo zmniejszaniem ludzkiej nędzy, a więc szanuj i uznawaj także tych, których życie w społeczeństwie niewiele znaczy: upośledzonych, nienarodzonych, umierających, którzy cynicznie są określani jako „niewarci życia” — negatywny utylitaryzm59. Zasada tolerancji
sformułowana przez A. Kaufmanna stanowi swoiste credo, o czym świadczy umieszczenie jej także w postaci motta w jego ostatnim wielkim dziele, którym jest
Rechtsphilosophie z 1997 r.
Arthur Kaufmann, jako przedstawiciel hermeneutyki prawniczej, zabrał głos
w sprawie opozycji pozytywizmu prawniczego i iusnaturalizmu. Zaproponował niepozytywistyczną koncepcję prawa, tzw. „trzecią drogę”. Uważa, że nie można oddzielać pozytywności prawa i jego treściowej zgodności z prawem naturalnym. Obydwa
te aspekty są ze sobą ściśle połączone. Pozytywność prawa jest jego stroną egzystencjalną, a prawo naturalne stanowi esencję prawa. Kaufmann przedstawił także procedurę dochodzenia do słusznego prawa w drodze dyskursu argumentacyjnego. Proces
znajdowania prawa polega, jego zdaniem, na wzajemnym przyrównywaniu norm
prawnych do konkretnych warunków życia. O ile stosowanie prawa polega na przyrównywaniu normy prawnej do konkretnych, rzeczywistych warunków życia, o tyle
stanowienie prawa oznacza przyrównywanie podstawowych zasad prawa (idei prawa)
do przyszłych możliwych warunków życia. Odbywa się to w procesie myślowym mającym strukturę koła hermeneutycznego, oznacza przechodzenie tam i z powrotem od
normy do przypadku i od przypadku do normy60. W procesie urzeczywistniania słusznego prawa, jak podkreśla A. Kość, dochodzą do głosu wartości, które wykraczają
poza same elementy porządku, a które powinny być uwzględnione w takim stopniu,
w jakim pozwala na to materiał zawarty w uwarunkowaniach rzeczywistości
57
Zob. na ten temat szerzej: A. Kość, Typ i indywidualność w praktyce prawnej, „Roczniki Nauk
Prawnych” 2003, z. 1, s. 15.
58
A. Kaufmann, Rechtsphilosophie…, s. 181–186.
59
Tamże.
60
Por. A. Kaufmann, Analogie und „Natur der Sache”, Heidelberg 1982, s. 36–37; zob. także
M. Piechowiak, W poszukiwaniu ontologicznych podstaw prawa. Arthura Kaufmanna teoria sprawiedliwości, Warszawa–Poznań 1992, s. 42–45, 60.
68
Studia i Materiały
społecznej61. Zdaniem A. Kościa, „ponieważ idea prawa jako idea wartości kryje w sobie nieskończone zadanie, które w uwarunkowaniach rzeczywistości ludzkiej nigdy
nie będzie rozwiązane do końca, przy jej badaniu zawsze wynikną różnice między poziomem powinnego prawa słusznego a każdorazowym stanem konkretnego prawa pozytywnego. Tutaj więc funkcję idei prawa można określić jako twórczy «niepokój»
w celu doskonalenia prawa pozytywnego w ramach ludzkich możliwości”62.
Warto podkreślić, że na możliwość zastosowania hermeneutyki w wykładni prawa dokonywanej w orzecznictwie sądów, a w szczególności TK, zwrócił już uwagę
T. Stawecki63. Przydatność dorobku myślowego niemieckiej filozofii prawa, w tym
także teorii idei prawa, w procesie dokonywania wykładni prawa została dostrzeżona
również przez T. Spyrę, który uważa, że konkretne decyzje normatywne można ująć
jako wyniki ważenia wartości (ideałów). Jego zdaniem, „poszczególne reguły (konkretne decyzje normatywne) połączone są ze sobą relacją podobieństwa w świetle
wartości, których wyniki ważenia stanowią. Uzasadnienie reguły (konkretnej decyzji
normatywnej) polega zatem zawsze na uzasadnieniu podobieństwa. Uzasadnienie podobieństwa ma aspekt pojęciowy i aspekt intuicyjny. […] Każde prawnicze uzasadnienie zawiera konieczny aspekt ponadracjonalności”64. Ponadto Spyra słusznie podkreśla, że w procesie uzasadniania ważenia wartości rysuje się sieć ważeń mająca
charakter holistyczny, zatem „tak rozumiany analogiczny charakter argumentacji zbliża się do tezy o analogicznym charakterze wykładni według A. Kaufmanna”65. Nauka
prawa — zdaniem T. Spyry — nie jest w stanie wskazać bezwzględnego kryterium
prawidłowości prawniczych decyzji interpretacyjnych, chociaż idea prawidłowości
jest immanentna dla prawa, istnieje w sposób absolutny jako idea regulatywna, można jednak wyróżnić prawidłowość relatywną, wyznaczoną regułami prawniczej argumentacji. W konsekwencji „poszukiwanie kryteriów prawidłowości relatywnej to
wszystko, co jest w stanie zdziałać nauka prawa. Z jednej strony mamy ideę regulatywną prawidłowości absolutnej, z drugiej zaś prawidłowość relatywną, która zapewnia jedynie prawdopodobieństwo podjęcia prawidłowych w sensie absolutnym decyzji. Uświadamia nam to, że prawo jest jedynie pewną niedającą się zrealizować ideą,
a rządy prawa są zawsze w pewnym zakresie rządami siły. […] System rządów prawa
w połączeniu z demokracją zapewnia największy możliwy udział racjonalności w życiu publicznym. Pełna realizacja ideału nie jest możliwa. Prawoznawstwu pozostaje
jedynie poszukiwanie kryteriów, które w najlepszym razie pozwalają na niewielkie
zbliżenie się do niego”66. Podobną myśl wyraziła już Janina Zakrzewska, określając
zadanie stojące przed TK: „Droga od przepisu prawa choćby najwyższej rangi do jego
Por. A. Kość, Znaczenie idei prawa dla tworzenia dobrego prawa, Lublin 2003, s. 7.
Tamże, s. 8.
63
Zob. T. Stawecki, O praktycznym zastosowaniu hermeneutyki w wykładni prawa, [w:] Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Warszawa 2005, s. 89–115.
64
T. Spyra, Granice wykładni prawa. Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni,
Warszawa–Kraków 2006, s. 248.
65
Tamże, s. 249.
66
Tamże, s. 256–257.
61
62
69
realizacji nie jest ani prosta, ani krótka. «Między ideę a rzeczywistość / Pomiędzy zamiar / I dokonanie / Pada cień» — pisze poeta. Jest również troską trybunału, aby ta
droga między zamiarem a dokonaniem nie była zbyt długa i zbyt skomplikowana”67.
Lektura orzecznictwa TK od początku jego działalności uświadomiła mi, że zasadniczo w sposobie argumentowania de facto obecna jest racjonalność ukierunkowana na realizację ideałów będących integralną częścią Radbruchowskiej idei prawa. TK
dostrzega wszystkie aspekty idei prawa jako sprawiedliwości w sensie szerszym.
Rozważa poszczególne argumenty płynące z idei prawa oceniając ich przydatność
w procesie dochodzenia do słusznego prawa68. Analiza orzecznictwa TK ukierunkowana na elementy tworzące ideę prawa pozwoliła ująć działalność orzeczniczą tego
sądu w sposób syntetyczny w postaci racjonalnego systemu argumentacji. Korzyści
płynące z teorii idei prawa dla działalności orzeczniczej Trybunału są znaczące. TK
bowiem wychodząc ponad fragmentaryczne ujęcia wznosi się, aby widzieć z góry cały
system prawa jako system wartości, zmierza zatem w kierunku idei prawa. Poszczególni sędziowie nie tylko jako dobrzy rzemieślnicy, ale także po części filozofowie
mogą wykorzystać instrumentarium zaproponowane przez filozofię prawa, aby w duchu platońskim „z jedności zrobić wielość, a z wielości zrobić jedność”, czyli wielość
wartości wyrażonych w zasadach sprowadzić do jednej idei prawa.
Należy podkreślić, że tylko dzięki faktycznej obecności w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego dowodów na przyjmowanie przez orzekających sędziów postawy wartościującej wobec prawa możliwe było zakończone pozytywnym
— jak chcę wierzyć — skutkiem zrekonstruowanie idei prawa na podstawie acquis
constitutionnel tego Trybunału.
SUMMARY
of the article:
Usefulness of Non-Positivist Conception of Law
in the Process of Achievement of Right Law by the Constitutional Tribunal
When examining the activity of the legislature and the Constitutional Tribunal from the viewpoint of philosophy of law, it is worth noting that these bodies contribute to create a proper system
of law, taking care that the law so created meets high quality standards and is a right law. This rightness manifests itself in both the form and content of law. The Constitutional Tribunal, as a court of
law, may correct possible errors made by the legislator. It has a supporting role in the shaping of the
system of law. However, this role is exceptional, due to an obligation to make final decisions on, inter alia, matters of protection of constitutional values, including human-wide values. In the jurisprudence of the Constitutional Tribunal, there are examples of statements in which it recognized extrapositive nature of these values (e.g. Decision of May 28, 1997, K 26/96, Judgment of September 30,
67
J. Zakrzewska, Trybunał Konstytucyjny — konstytucja — państwo prawa, „Państwo i Prawo” 1992,
z. 1, s. 11.
68
J. Potrzeszcz, Idea prawa…, s. 260.
70
Studia i Materiały
2008, K 44/07), thereby revealing non-positivist method of argument used by that court. In the
opinion of the author, the Tribunal, owing to its position in the democratic state ruled by law, may
combine in its judgment elements of positive law and natural law.
The Tribunal’s activity in the process of achievement of right law also means its acceptance of
non-positivist conception of law. Presently, there exist many variants of non-positivist conception of
law (e.g. those of R. Dreier, R. Alexy, R. Dworkin, J. Habermas, J. Rawls) which recognize the necessary connection between law and morality. Nevertheless, morality is understood in different ways.
According to the author, the best protection of every person is to be provided by such understanding
of law that us based on human-wide morality. Non-positivist conception of law, in her opinion, is
a maximalist conception whose integral elements include both classical values of natural law and the
so-called principles of correct legislation.
In the process of achievement of right law by the Tribunal, one of the variants of non-positivist
conception, i.e. the idea of law (Rechtsidee) formulated by G. Radbruch and developed by
A. Kaufmann, may prove to be useful. It perfectly matches the realities of modern democratic state
ruled by law and includes both formal and material elements of law.
71
MAREK PIECHOWIAK
ELEMENTY PRAWNONATURALNE
W STOSOWANIU KONSTYTUCJI RP
I. UWAGI WPROWADZAJĄCE
N
ie ulega wątpliwości, że Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje
elementy prawnonaturalne. Kazimierz Działocha, którego trudno uważać za
zwolennika koncepcji prawnonaturalnych1, w debacie w Zgromadzeniu Narodowym
mówił: „projekt konstytucji, chociaż nie dopuszcza do tego, by normy moralne prawa
naturalnego miały samoistnie moc prawnie wiążącą, wprowadza do systemu wartości,
wyznaczających działalność państwa, także prawotwórczą, zasady sprawiedliwości
społecznej, pojęcie dobra wspólnego, moralności publicznej jako wyznaczające granice wolności człowieka. Co szczególnie ważne, i co tutaj wszyscy przyznają, projekt
uznaje przyrodzoną godność człowieka za źródło praw i wolności jednostki, czego następstwem jest konstrukcja praw i wolności w rozdz. II projektu. Przytoczone pojęcia,
zasady o charakterze pozaprawnym, uniwersalne zasady etyczne, jak powiedział pan
poseł Tadeusz Mazowiecki, mają kształtować nie tylko treść prawa pozytywnego i stanowić podstawę uznania aktów prawa naruszających te zasady za niezgodne z konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Pełnić będą one, jako klauzule generalne, ważną
rolę także w procesie wykładni i stosowania prawa. Z tych wszystkich względów nie
można przyjąć poglądu, że konstytucja według projektu Komisji Konstytucyjnej ma
być prawem najwyższym w sensie absolutnym. [...] Nie ma podstaw, by tak zdefiniowanej w projekcie koncepcji prawa zarzucać, że w założeniu swoim godzi się ona na
istnienie prawa niesprawiedliwego czy niemoralnego”.2
Zasadniczym celem tego opracowania jest próba ustalenia konsekwencji, jakie dla
stosowania konstytucji, przede wszystkim przez Trybunał Konstytucyjny, ma uznanie
w niej elementów prawnonaturalnych. Na pierwszym planie są zagadnienia normatywne. Nie będę koncentrował uwagi na tym, jak faktycznie elementy prawnonaturalne funkcjonują w orzecznictwie TK, ale w jaki sposób — z punktu widzenia postanowień konstytucji — elementy takie mogą być obecne w orzecznictwie. Zmierzam do odpowiedzi
na pytanie, w jaki sposób Trybunał może korzystać z takich elementów; zatem zmierzam
także do sformułowania kryteriów oceny praktyki Trybunału w tym zakresie.
1
Włodzimierz Gromski uważa, że w cytowanym niżej przemówieniu K. Działochy „swój syntetyczny
wyraz znalazło stanowisko przeciwników koncepcji prawnonaturalnych”; W. Gromski, Niektóre filozoficznoteoretyczne podstawy konstytucyjnej koncepcja źródeł prawa, [w:] Z zagadnień teorii i filozofii prawa.
Konstytucja, red. A. Bator, Wrocław 1999, s. 82.
2
Sprawozdanie stenograficzne z 3. posiedzenia Zgromadzenia Narodowego w dniu 25 lutego 1997 r.
Pogląd taki jest też przyjęty w doktrynie; np. P. Winczorek, jeden ze stałych ekspertów Komisji Konstytucyjnej ZN, w swoim opracowaniu Problem prawa naturalnego w dyskusjach konstytucyjnych, [w:] Powrót
do prawa ponadustawowego, red. M. Szyszkowska, Warszawa 1999, s. 137 m.in. konkluduje: „Autorzy
Konstytucji świadomie przyjęli prawnonaturalistyczną koncepcję podstawowych wolności i praw. Uznali,
że ani suweren — Naród, ani jego instytucja — państwo nie są powołani do ich stanowienia; mogą jedynie
je deklarować. [...] Zamiarów tych nie trzeba odczytywać pośrednio z tekstu Konstytucji, są one jasno wyłożone w dyskusji konstytucyjnej w Zgromadzeniu Narodowym przez jej uczestników z grona posłów, senatorów i ekspertów Komisji Konstytucyjnej”.
72
Studia i Materiały
Dla realizacji tego celu pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie koncepcji prawa naturalnego przyjętej w konstytucji; zmierzam przy tym nie tyle do identyfikacji i dookreślenia katalogu norm czy wartości prawnonaturalnych3, ale do identyfikacji podstawowych rozstrzygnięć dotyczących tego, jak uznane elementy prawnonaturalne istnieją,
jaki jest ich status ontologiczny. Jakkolwiek teoretycznie i mało praktycznie brzmi to
pytanie, jego podjęcie jest niezbędne do dookreślenia dopuszczalnych sposobów powoływania się na prawo naturalne i kryteriów oceny ewentualnej praktyki orzeczniczej
w tym zakresie. Przy rozstrzyganiu „trudnych przypadków” dalece niewystarczające jest
samo nazwanie wartości wchodzących w grę. Trzeba dookreślić treści danej wartości
istotne dla określonego przypadku, a do tego niezbędne jest ustalenie tego, co determinuje ową treść. W przypadku elementów prawnonaturalnych w grę wchodzi coś, czego
treść determinowana jest poza systemem prawnym. Gdzie i jak poszukiwać tej treści?
W centrum konstytucyjnego ujęcia elementów prawnonaturalnych jest kategoria
wartości; można więc powiedzieć, że celem tego opracowania jest nie tyle identyfikacja wartości konstytucyjnych mających charakter prawnonaturalny (płaszczyznę tę
określam jako aksjologiczną), ile zdeterminowanie konstytucyjnego sposobu pojmowania wartości, ich podstawy, źródeł, w co zaangażowane są także pytania o to, dlaczego takie a nie inne wartości zostały uznane lub dlaczego należy je uznać (płaszczyznę tę określam jako metaaksjologiczną)4.
Dogodną perspektywę badawczą nad problematyką wartości, przyjętą również tutaj, wyznacza uznanie ich za pewnego typu korelat ocen. Kategoria „oceny” jest teoretycznie mniej obciążona i bardziej operatywna w analizach dotyczących pojmowania
podstaw norm prawnych. Wówczas z pytaniami o status ontologiczny wartości, o ich
sposób istnienia, skorelowane są pytania o status epistemologiczny ocen, pytania o to,
czy oceny są rezultatem poznania, są sądami i mogą być prawdziwe lub fałszywe, jak
przyjmują koncepcje kognitywistyczne, czy też oceny nie są rezultatem poznania, nie są
sądami i nie mogą być ani prawdziwe, ani fałszywe, jak utrzymują koncepcje akognitywistyczne (antykognitywistyczne). W przypadku koncepcji pierwszego typu, oceny informują o rzeczywistości i wówczas pierwszorzędnej wagi nabierają pytania o to,
o czym one „mówią”, do czego się odnoszą, co jest ich przedmiotem. Odpowiedź na nie
jest kluczowa do określenia sposobów poznania wartości lub — pozostając w perspektywie typowej dla ocen — kryteriów uznania danej oceny za prawdziwą. Podkreślić jednocześnie trzeba, że teza o kognitywnym charakterze niektórych ocen, że mogą być one
prawdziwe lub fałszywe, jest tezą centralną dla ujęć prawnonaturalnych5 i trudno się dzi3
Próba szerszego spojrzenia na aksjologię konstytucji zob. M. Piechowiak, Aksjologiczne podstawy
polskiego prawa, [w:] Prawo polskie — próba syntezy, red. T. Guz, J. Głuchowski i M. Pałubska, Warszawa
2009, s. 85–122.
4
Na temat pojmowania przeze mnie metaaksjologii zob. szerzej — M. Piechowiak, Na jaką niepozytywistyczną koncepcję prawa „otwiera się” Trybunał Konstytucyjny? O metaaksjologii konstytucji, [w:] Trzecia
władza. Sądy i trybunały w Polsce. Materiały Jubileuszowego L Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów
Prawa Konstytucyjnego. Gdynia 24–26 kwietnia 2008 roku, red. A. Szmyt, Gdańsk 2008, s. 413–416.
5
Zob. M. Piechowiak, Pozytywizm prawniczy, [w:] Powszechna encyklopedia filozofii, t. 8, red.
A. Maryniarczyk, Lublin 2007, s. 417–425; w tekście tym argumentuję, że spór między kognitywizmem, uznawanym przez jusnaturalistów, a akognitywizmem typowym dla pozytywizmu prawniczego, stanowi jeden
Marek Piechowiak: Elementy prawnonaturalne w stosowaniu Konstytucji RP
73
wić, że jest ona zakładana również przy uznaniu elementów prawnonaturalnych w konstytucji. Argumentować zatem będę, że poszukując teoretycznego ujęcia aksjologii i metaaksjologii konstytucji, trzeba odrzucić jedną z najbardziej rozpowszechnionych w teorii
prawa tezę, że oceny ze swej istotny nie mogą mieć kwalifikacji prawdziwościowej.
W konsekwencji proponuję modyfikację przyjmowanych w teorii prawa określeń
uzasadnienia aksjologicznego oraz proponuję wprowadzenie dodatkowo określenia
uzasadnienia prawnonaturalnego jako pewnego typu uzasadnienia aksjologicznego,
odwołującego się do ocen mających charakter sądów. Z punktu widzenia stosowania
elementów prawnonaturalnych, o takim charakterze decyduje kształt procesów dochodzenia do dookreślenia treści oceny.
W ostatniej części opracowania, niejako testując przedstawioną propozycję pojmowania wartości prawnonaturalnych, i chcąc zidentyfikować powiązane z nią zagrożenia, przeanalizuję zasadnicze argumenty, które w trakcie prac nad nową konstytucją
formułowane były przeciwko uznaniu w niej prawa naturalnego.
II. PODSTAWOWE KONSTYTUCYJNE ROZSTRZYGNIĘCIA
DOTYCZĄCE POJMOWANIA PRAWA NATURALNEGO
W trakcie prac nad nową konstytucją wyrażano obawy co do możliwości porozumienia się w sprawach metaaksjologicznych. O ile sprawą bardzo trudną zdawało się
— w sposób oczywisty zaangażowane światopoglądowo — ustalenie samego katalogu wartości fundamentalnych dla porządku prawnego (jakie wartości się uznaje?), to
jako znacznie trudniejsze jawiło się porozumienie w sprawie ugruntowania wartości,
ich źródeł i statusu ontologicznego (dlaczego uznaje się wartości?), sprawie teoretycznie bardziej złożonej i światopoglądowo bardziej podstawowej6. Wbrew tym obawom,
w tekście konstytucji znalazł się cały szereg rozstrzygnięć należących do tego ostatniego kręgu zagadnień. Tu chciałbym się zająć rozstrzygnięciami podstawowymi
z punktu widzenia pojmowania elementów prawnonaturalnych.
Artykuł 30 wskazuje na przyrodzoność i niezbywalność godności: „Przyrodzona
i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”. O przyrodzonej godności mowa jest także w preambule w formule adresowanej
do stosujących konstytucję: „Wszystkich, którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej tę
Konstytucję będą stosowali, wzywamy, aby czynili to, dbając o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi,
a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej”.
Uznanie przyrodzoności i niezbywalności jest uznaniem wprost prawnonaturalnego charakteru godności, uznaniem, że jest czymś danym, nie kreowanym a jedynie uznanym
przez prawo pozytywne, „niedyspozycyjnym”, obiektywnym.
z centralnych elementów sporu; w konsekwencji zasadniczy spór rozgrywa się nadal między pozytywizmem
a ujęciami prawnonaturalnymi, a nie między pozytywizmem a koncepcjami niepozytywistycznymi w ogóle.
6
Zob. P. Winczorek, Nowa konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Problem aksjologii, „Przegląd
Sejmowy” 1996, nr 4, s. 13–14.
74
Studia i Materiały
W art. 30 przyrodzona i niezbywalna godność uznana została także za nienaruszalną. Wprost za nienaruszalną konstytucja uznaje jeszcze jedynie istotę wolności i praw
(art. 31 ust. 3), których źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność. Podkreślić
trzeba, że tak w przypadku istoty wolności i praw, jak i godności, nienaruszalność ma
charakter normatywny a nie opisowy; uznanie nienaruszalności należy interpretować
jako uznanie zakazu naruszania istoty wolności i praw oraz godności7. To, co nienaruszalne nie może być w żadnym przypadku poświęcone w imię innych wartości. Przymiotu takiego konstytucja nie uznaje w odniesieniu do żadnego elementu prawa stanowionego. Mamy zatem do czynienia nie tylko z uznaniem standardu normatywnego
niezależnego od prawa stanowionego, ale także z uznaniem jego bardzo szczególnego
charakteru, uznaniem go za nienaruszalny, także w stosowaniu konstytucji.
Istotnym punktem odniesienia dla identyfikacji przyjętych przez ustrojodawcę
rozstrzygnięć metaaksjologicznych jest zamieszczona w preambule formuła: „my,
Naród Polski — wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, zarówno wierzący w Boga będącego źródłem prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna, jak i nie podzielający tej
wiary, a te uniwersalne wartości wywodzący z innych źródeł”. Prawdę, sprawiedliwość, dobro i piękno konstytucja określa jako uniwersalne8. Zgodnie z tą formułą, już
z punktu widzenia językowego, uniwersalność jest przymiotem uznanych wartości,
a nie funkcją powszechności przekonań faktycznie żywionych na ich temat przez poszczególne podmioty lub grupy podmiotów. Nie mówi się o wartościach powszechnie uznanych, ale wprost o powszechnych. Uniwersalność wskazuje, że wartości te są
„adresowane” do wszystkich, wiążą wszystkich, a niekoniecznie to, że są przez
wszystkich podzielane (to że wartości te nie są faktycznie przez wszystkich podzielane jest faktem społecznym, do którego ustalenia nie potrzeba, jak sądzę, wnikliwych
badań socjologicznych). Skoro są uniwersalne, to zasadniczo rzecz biorąc niezależne
od indywidualnych przekonań, wyborów, reakcji emocjonalnych.
Takie ujęcie uniwersalności znajduje potwierdzenie w pracach nad projektem
konstytucji. W projekcie przygotowanym przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia
Narodowego omawiany tu fragment brzmiał: „zarówno wierzący w Boga będącego
źródłem prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna, jak i nie podzielający tej wiary,
a u z n a w a n e p r z e z s i e b i e wartości wywodzący z innych źródeł”9 [podkr.
— M.P.]. Taka redakcja w oczywisty sposób podważała uniwersalizm wymienionych
wartości, gdyż wskazywała, że dla nie podzielających wiary w Boga fundamentalne
są wartości przez nich uznawane, niekoniecznie prawda, sprawiedliwość, dobro
i piękno. W ostatecznym tekście przyjęto: „jak i nie podzielający tej wiary, a te u n iw e r s a l n e wartości wywodzący z innych źródeł” [podkr. — M.P.].
7
Inaczej — moim zdaniem — błędnie TK w wyroku z dnia 5 marca 2003 r. (sygn. akt K 7/01)
i następnie w wielu innych orzeczeniach; zob. M. Piechowiak, Klauzula limitacyjna a nienaruszalność praw
i godności, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 2, s. 73–75.
8
Trybunał Konstytucyjny określił je mianem „uniwersalnych wartości konstytucyjnych”; wyrok z dnia
11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, III. 6.1.
9
Sprawozdanie Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego o projekcie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 16 stycznia 1997, Warszawa 1997, s. 3.
75
Fragment preambuły: „pragnąc n a z a w s z e zagwarantować prawa obywatelskie” [podkr. — M.P.] wskazuje na temporalny aspekt uniwersalności. Wypowiedź ta
zakłada, że prawa obywatelskie (prawa człowieka), będą także w przyszłości zasługiwały na ochronę, zatem wartości, których ochronie one służą są uniwersalne w sensie
czasowym. Odpowiednio do wskazanych źródeł wartości, preambuła mówi także o „odpowiedzialności przed Bogiem lub przed własnym sumieniem”, wbrew dominującym
w poprzednim ustroju koncepcjom proweniencji marksistowskiej lub heglowskiej,
w których odpowiedzialność ponosiło się przede wszystkim wobec historii, dziejów; np.
nie można argumentować, że „historia osądzi” podejmowane rozstrzygnięcia.
Podsumowując, trzeba podkreślić zawartą w konstytucji pozytywną charakterystykę wartości — przyrodzoność, niezbywalność, uniwersalność oraz nienaruszalność określającą prymat wartości tak określonych wobec wszystkich innych nieposiadających takiej kwalifikacji. Uznane zostały elementy normatywne o charakterze obiektywnym
— zastane, niedyspozycyjne, uprzednie wobec decyzji, reakcji emocjonalnych, a także
— ze względu na uniwersalność — procesów kulturowych. Można też sformułować
charakterystykę metaaksjologiczną o charakterze negatywnym: źródłem, podstawą niektórych wartości konstytucyjnych nie jest władza, nawet ta posiadająca mandat demokratyczny (wbrew koncepcjom czysto tetycznego uzasadnienia prawa), nie są decyzje
(wbrew woluntaryzmowi i propozycjom skrajnie liberalistycznym), w tym także decyzje lub przekonania suwerena (wbrew woluntarystycznym koncepcjom zwierzchnictwa
ludowego), reakcje emocjonalne (wbrew emotywizmowi), procesy dziejowe, kulturowe (wbrew relatywizmowi kulturowemu). Są zatem wartości, których konstytucja nie
ustanawia, nie konstruuje, ale wskazuje je, daje im wyraz i ma im służyć.
Analizowane rozstrzygnięcia konstytucyjne pozwalają na wskazanie dziedzin regulacji, w której uprzywilejowana zostaje prawnonaturalna koncepcja wartości i ocen. Głównie
będzie to dziedzina wolności i praw człowieka, choć nie tylko, przede wszystkim z uwagi na szczególne, uprzywilejowane usytuowanie godności i praw człowieka w całym systemie konstytucyjnym. Oparcie wolności i praw w elementach prawnonaturalnych może
być też postrzegane jako jedna z istotnych racji uzasadniających aksjologicznie (metaaksjologicznie) ostateczność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w tej dziedzinie.
Uznanie w konstytucji elementów prawnonaturalnych zakłada także uznanie poznawalności tego, co przyrodzone i niezbywalne, zastane, uniwersalne; w przeciwnym razie
postulat brania pod uwagę tego typu elementów nie miałby sensu. Mamy zatem do czynienia z uznaniem kognitywizmu. W konsekwencji przyjąć trzeba, że niektóre oceny będą rezultatem poznania rzeczywistości normatywnej nie będącej wynikiem działań człowieka
i jako takie będą miały charakter sądów, będą informowały o czymś, zatem będą mogły być
prawdziwe lub fałszywe. Przedmiot tak pojętych ocen można określić mianem wartości.
Ponieważ przedmiot ten uznany jest, przynajmniej w pewnym zakresie, za niezależny od
działalności człowieka, można takie wartości określić mianem obiektywnych10.
10
W tym kierunku podąża Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 23 marca 1999 r. (sygn. akt
K 2/98) stwierdził, że „Konstytucja w całokształcie swych postanowień daje wyraz pewnemu obiektywnemu
systemowi wartości, którego urzeczywistnianiu służyć powinien proces interpretacji i stosowania poszczegól-
76
Studia i Materiały
Wskazane wyżej elementy prawnonaturalne, jak godność i uniwersalne wartości,
ogólnie można określić jako standardy moralne. Mamy zatem do czynienia z wprowadzeniem standardów moralnych do systemu prawnego za pośrednictwem wyraźnych postanowień konstytucji, zatem na mocy prawa pozytywnego. Z punktu widzenia tezy o rozdziale między prawem a moralnością, rozwiązanie takie nie daje jeszcze jednoznacznego
rozstrzygnięcia, czy w tej kwestii konstytucja pozostaje w paradygmacie typowym dla
pozytywizmu prawniczego czy dla koncepcji prawnonaturalnych. Jeśli uznać, że standardy moralne są istotne do określenia treści standardów konstytucyjnych jedynie na mocy
postanowień konstytucji, wówczas mamy do czynienia z inkluzywną wersją pozytywizmu prawniczego, tzw. inkorporacjonizmem uważanym niekiedy za „miękką” odmianę
stanowiska prawnonaturalnego11. Możliwa jest jednak także interpretacja typowa dla koncepcji prawnonaturalnych w radykalnym ujęciu; uznając standardy moralne za istotne dla
stosowania prawa, konstytucja wyraża wprost pewien pogląd na temat istoty prawa, niemniej jednak standardy te byłyby istotne także wówczas, gdyby zabrakło odpowiednich
formuł. To, za którą z tych interpretacji się opowiemy, jest istotne z punktu widzenia określenia oddziaływania na system prawny elementów prawnonaturalnych niewskazanych
wprost w prawie pozytywnym i zakresu tego oddziaływania. Gdy w grę wchodzą elementy prawnonaturalne wprost wskazane przez konstytucję i w zakresie przez nią wskazanym, rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z pozytywizmem w wersji inkluzywnej czy
z koncepcją prawnonaturalną w radykalnym ujęciu, nie wydaje się istotne.
III. W POSZUKIWANIU KONSTYTUCYJNEJ KONCEPCJI PRAWA NATURALNEGO
Ograniczenia dominującej koncepcji ocen i wartości
W perspektywie powyższych ustaleń należy rozpocząć od dość oczywistej konstatacji, że powszechnie przyjmowana w polskiej teorii prawa koncepcja ocen i wartości
nie jest spójna z rozstrzygnięciami konstytucyjnymi. Ustrojodawca zdystansował się
wobec koncepcji wartości dominującej we współczesnej, polskiej teorii prawa12.
Zgodnie z nią wartości są korelatami względnie trwałych dyspozycji do oceniania
w określony sposób13, a ocena w podstawowym znaczeniu pojmowana jest jako „czyjeś przeżycie aprobaty czy dezaprobaty jakiegoś stanu rzeczy lub zdarzenia”14, „oceny
w podstawowym znaczeniu polegają na emocjonalnym ustosunkowaniu się jakiejś osoby [...] do jakiegoś stanu rzeczy czy zdarzenia, są więc czyimiś ocenami i w tym sensie są relatywne”15. Co istotne, ocena jest pierwotna wobec wartości, wartości oparte
nych przepisów konstytucyjnych. Dla określenia tego systemu wartości centralną rolę odgrywają postanowienia
o prawach i wolnościach jednostki, usytuowane przede wszystkim w rozdziale II konstytucji. Wśród tych
postanowień centralne z kolei miejsce zajmuje zasada przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka”.
11
Zob. M. Piechowiak, Pozytywizm prawniczy..., s. 418.
12
Jako reprezentatywne w kwestii aksjologii można wskazać prace Z. Ziembińskiego Wstęp do aksjologii
dla prawników (Warszawa 1990) i Wartości konstytucyjne (Warszawa 1993). Przy czym refleksja nad wartościami
jest prowadzona w kontekście problematyki ocen szeroko podejmowanej także w innych pracach tego autora.
13
Z. Ziembiński, Wartości..., s. 18, 20.
14
Tamże, s. 17.
15
Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1994, s. 102.
77
są na ocenach16 i bez oceniania nie ma wartości. Mimo dostrzegania problemów z emotywizmem uznającym oceny jedynie za rezulatat reakcji emocjonalnej na przedmiot i potrzeby obiektywizacji wartości17, za element definicyjny ocen jako wypowiedzi językowych przyjmuje się, iż nie mogą mieć one kwalifikacji prawdziwościowej18. Oczywiście,
także oceny jako akty psychiczne, wobec których wypowiedzi ocenne pełnią funkcję
ekspresywną19, nie mają charakteru poznawczego. Dla problematyki prawnonaturalnej
jest to sprawa wagi zasadniczej.
Zauważmy, że rozstrzygnięcie o tym, iż oceny nie mogą mieć kwalifikacji prawdziwościowej, podawane jest także w podręcznikach do logiki20. Wydawać by się mogło, że
cóż bardziej światopoglądowo neutralnego, jak podręcznik do logiki. Nic bardziej błędnego. Jako rozstrzygnięcie definicyjne podawane jest rozstrzygnięcie jednego z fundamentalnych sporów filozoficznych i światopoglądowych, sporu o to, czy oceny mogą
mieć status poznawczy i mogą być prawdziwe lub fałszywe, czy też nie mają statusu poznawczego, nie informują o rzeczywistości i nie mogą być ani prawdziwe, ani fałszywe;
sporu między kognitywizmem a akognitywizmem (antykognitywizmem). Koncepcje budowane przy założeniu, że oceny nie mogą mieć kwalifikacji prawdziwościowej, w ogóle nie pozwalają na podjęcie wielu zagadnień typowych dla koncepcji prawnonaturalnych uznających ich poznawczy charakter. Język koncepcji czy teorii rozwijanej przy
założeniu akognitywizmu po prostu nie pozwala dyskutować o problematyce prawnonaturalnej — sprawa została już rozstrzygnięta na poziomie definicji. Jednak powołanie się
na definicję lub elementy definiujące nie kończy dyskusji naukowej w kwestiach, których dotyczą rozstrzygnięcia definicyjne. Owszem, kończy wywód w ramach danej koncepcji lub danego systemu konstruowanego przy przyjętym języku, definicjach i regułach wnioskowania. Skoro konstytucja z 1997 r. uznaje elementy prawnonaturalne, to
rozwijanie doktryny obejmującej te elementy wymaga zmian na poziomie podstawowych definicji, zmiany, którą określiłbym mianem zmiany paradygmatu teorii prawa.
Nie można nie zauważyć, że przyjmowana obecnie w doktrynie koncepcja wartości i ocen dobrze sprawdzała się i nadal sprawdza w niektórych badaniach. Trzeba zatem poszukiwać definicji i koncepcji bogatszych od budowanych przy założeniu akognitywizmu, niemniej jednak oferujących podobne możliwości w zakresie, w którym
dotychczasowa koncepcja dobrze funkcjonuje. Dominująca dziś koncepcja „sprawdza
się” w badaniach mających przede wszystkim charakter opisowy, np. dotyczących aksjologii przyjmowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
W najobszerniejszym studium tego zagadnienia, autorstwa Marzeny Kordeli21, autorka po zarysowaniu szerokiej panoramy możliwych stanowisk dotyczących pojmoZ. Ziembiński, Wartości..., s. 21.
Z. Ziembiński, Wstęp do aksjologii..., s. 60–67.
18
M. Kordela, Zarys uzasadnień aksjologicznych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego,
Bydgoszcz–Poznań 2001, s. 11.
19
Z. Ziembiński, Wartości..., s. 17.
20
Sztandarowym przykładem jest tu podręcznik Z. Ziembińskiego, Logika praktyczna, na którym wychowały się już pokolenia polskich prawników i teoretyków prawa. Pierwsze wydanie ukazało się w 1956 r.,
a w 2007 r. wydanie 26; wiele wydań, podobnie, jak ostatnie, miało dodruki.
21
M. Kordela, Zarys uzasadnień...
16
17
78
Studia i Materiały
wania ocen i uznając wprost, że wypowiedzi ocenne „vi definitionis nie są ani prawdziwe, ani fałszywe”22; ostatecznie na potrzeby opracowania przyjmuje, że interesować ją
będą oceny, które „przypisuje się konstruowanemu przez prawoznawstwo racjonalnemu prawodawcy”23, a są to oceny „formułowane w toku tworzenia, wykładni i stosowania prawa”24. Są to rozstrzygnięcia o charakterze definicyjnym, które pozwalają na
przeprowadzenie przedsięwzięcia badawczego polegającego na zidentyfikowaniu rozstrzygnięć aksjologicznych faktycznie przyjmowanych w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego. Niemniej jednak przyjmując konstrukcję racjonalnego prawodawcy,
wykracza się też poza aspekt czysto opisowy, gdyż pod uwagę bierze się np. postulat
spójności badanej (rekonstruowanej) aksjologii25. Zauważmy jednak, że na potrzeby takiego studium nie jest konieczne przyjęcie założeń w zakresie tego, czy wypowiedzi
ocenne mogą być kwalifikowane jako prawdziwe lub fałszywe. Autorka uznaje, że
„oceny te w momencie wprowadzenia do aksjologii systemu prawa stają się ocenami
prawnymi, bez względu na to, czy genetycznie były np. moralnymi albo obyczajowymi, czy też nie należały do żadnego innego systemu ocen”26. Po co zatem vi definitionis przyjmować, że oceny nie mogą być ani prawdziwe, ani fałszywe, skoro przesłanka ta nie jest potrzebna w prowadzonych badaniach, a jest wątpliwa w perspektywie
uznanych w konstytucji elementów prawnonaturalnych, które — jak sama autorka zauważa — „czerpią swe uzasadnienia z kognitywizmu”?27 Uznając, że geneza przyjętych ocen nie jest istotna, za nieistotne zależy także uznać inne założenia podobnego
typu, np. że „oceny przypisywane racjonalnemu prawodawcy [...] należą do kategorii
kwalifikowanej w teorii prawa jako «oceny etyczne [...], jakie organ stosujący prawo
czy inny interpretator uważa za panujące czy też najwartościowsze w społeczeństwie»,
«rozpowszechnione w społeczeństwie oceny i normy moralne», czy też «oficjalnie
przyjmowany system ocen» («oficjalnie przyjmowany system wartości»)”28.
Zauważmy, że przytoczone propozycje dotyczące pojmowania genezy ocen racjonalnego prawodawcy sytuują się także poza rozwiązaniami typowymi dla kognitywizmu. Pozwalają pozostać na płaszczyźnie opisowej; punktem odniesienia są oceny „panujące w społeczeństwie”, „najwartościowsze w społeczeństwie”, „rozpowszechnione
w społeczeństwie”, „oficjalnie przyjmowane”. Oceny scharakteryzowane na trzy
pierwsze sposoby (kategoria „oficjalnie przyjmowany system ocen”, aby stała się operatywna badawczo, wymaga przyjęcia dodatkowych założeń teoretycznych29) dają się
Tamże, s. 11.
Tamże, s. 29.
24
Tamże.
25
Tamże, s. 30.
26
Tamże, s. 29.
27
Tamże, s. 26.
28
Tamże, s. 28–29.
29
Użyta przez Z. Ziembińskiego, Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1978, s. 144. Ziembiński odwołuje się do „oficjalnie przyjmowanego systemu ocen” w kontekście uzasadnienia aksjologicznego decyzji podejmowanej w procesie stosowania prawa; stąd chodzi tu raczej już o system ocen racjonalnego prawodawcy, a nie o oceny należące do genezy ocen racjonalnego prawodawcy. Zob. także M. Zieliński, Z. Ziembiński,
op.cit., s. 136.
22
23
79
ustalić za pomocą metod właściwych socjologii. W praktyce orzeczniczej Trybunał nie
powołuje się wprost na badania tego typu jako na rozstrzygające w kwestii pojmowania
wolności i praw; może podejmować decyzje, które nie są do pogodzenia z dominującymi w społeczeństwie ocenami.
Z powyższych wywodów wynika, że do przeprowadzenia wielu badań z zakresu
aksjologii prawa, u których podstaw leżą pytania o to, jakie oceny z o s t a ł y
p r z y j ę t e, jakie wartości z o s t a ł y u z n a n e (jako wyraźnie sformułowane lub
jedynie założone) w toku tworzenia, wykładni i stosowania prawa, rozstrzygnięcia dotyczące genezy ocen, w tym rozstrzygnięcie sporu między kognitywizmem a akognitywizmem, nie są istotne. Kwestia genezy ocen prawodawcy lub stosującego prawo
ma jednak fundamentalne znaczenie przy podejmowaniu kwestii normatywnych, wiązanych z odpowiedzią na pytanie, jakie oceny, jakie wartości p o w i n n y b y ć
u z n a n e w toku tworzenia, wykładni i stosowania prawa. Kwestie te są także istotne do analizy przyjmowanych przez Trybunał Konstytucyjny ocen i uznawanych wartości i do określenia dyrektyw w tym zakresie. O ile samo wskazanie wartości i sformułowanie ocen o dużej ogólności poddaje się analizie bez rozstrzygania kwestii
metaaksjologicznych, to już sposób dookreślenia treści wartości i sformułowanie ocen
szczegółowych, zwłaszcza mając na względzie intersubiektywną kontrolowalność
tego procesu, wymaga refleksji nad genezą ocen i statusem ontologicznym wartości,
istotnym dla dookreślenia tego procesu.
Zauważyć trzeba, że wiele analiz aksjologicznych jedynie na pozór pozostaje na
płaszczyźnie opisowej, nie wymagającej rozstrzygania kwestii metaaksjologicznych.
O ile proste ustalenie ocen sformułowanych bądź zakładanych w procesie tworzenia,
wykładni i stosowania prawa nie wymaga takich rozstrzygnięć, to są one potrzebne przy
bardziej zaawansowanych konstrukcjach teoretycznych mających walor normatywny.
Konstrukcją taką jest z pewnością tzw. racjonalny prawodawca. Nie każda ocena sformułowana lub zakładana w faktycznie zachodzących procesach stosowania prawa może
być przypisana racjonalnemu prawodawcy. Dość oczywiste są kryteria o naturze formalnej, jak np. wymaganie spójności ocen przypisanych racjonalnemu prawodawcy. Nie
widać jednak powodu, aby niektóre kryteria nie mogły być oparte na ocenie procesu treściowej determinacji wartości, a w taką ocenę zaangażowane są rozstrzygnięcia metaaksjologiczne. Na przykład, jeśli konkretyzacja treści wartości oparta jest na stwierdzeniu, że określone oceny dominują społecznie, to dla przypisania takiej konkretyzacji
racjonalnemu prawodawcy istotne będą rozstrzygnięcia metaaksjologiczne. Może się
zdarzyć, że w procesie wykładni przyjęte będą sprzeczne rozstrzygnięcia aksjologiczne.
Refleksja nad konstytucyjnie określoną genezą danej wartości może stanowić istotne
kryterium tego, które z nich należy przypisać racjonalnemu prawodawcy. Taki sposób
postępowania jest tym bardziej zasadny, że podstawowe rozstrzygnięcia metaaksjologiczne zostały wprost sformułowane w konstytucji i otwarte są na rozwinięcie w doktrynie. Dlaczego w praktyce badawczej rozstrzygnięcia na rzecz kognitywnego
charakteru niektórych ocen nie miałoby stanowić istotnego elementu konstrukcji teoretycznej, jaką jest racjonalny prawodawca?
80
Studia i Materiały
Ustalenia terminologiczne
Abstrakcyjne dookreślenie prawa naturalnego czy elementów prawnonaturalnych
jest — z uwagi na wielość koncepcji — zadaniem karkołomnym. Na potrzeby niniejszego studium dotyczącego zagadnień konstytucyjnych przyjmuję, że fundamentalną
cechą elementów prawnonaturalnych jest uznanie ich obiektywnego ugruntowania
i skorelowanej z nim tezy kognitywizmu30. I ze względu na tę cechę modeluję terminologię. Jednocześnie skonstatować trzeba fakt wielości koncepcji stojących na gruncie kognitywizmu. Stąd uznanie elementów prawnonaturalnych, obejmujących tezę
kognitywizmu, jest tylko pierwszym krokiem, za którym powinna pójść próba dookreślenia choćby niektórych innych elementów tego typu koncepcji. Poszukując adekwatnych ustaleń terminologicznych, trzeba przede wszystkim uniknąć sytuacji,
w której rozstrzygnięcia na poziomie definicyjnym nie pozwalają na podjęcie niektórych zagadnień konstytucyjnych.
Mówienie o prawie naturalnym w sensie przedmiotowym, jako zespole lub systemie norm postępowania, przy powszechnie w teorii prawa przyjętej lingwistycznej
koncepcji normy, niesie z sobą fundamentalne trudności. Jeśli normę traktujemy jako
wypowiedź językową pewnego typu lub znaczenie wypowiedzi językowej31, to łatwo
dostrzec, że nie ma prawa tam, gdzie nie ma wypowiedzi językowych, a te są rezultatem aktywności człowieka. Jeśli zatem za cechę istotną prawa naturalnego uznać, że
jest ono niezależne od aktywności człowieka, to mówienie o prawie naturalnym jako
zbiorze wypowiedzi językowych pewnego typu lub ich znaczeń nie ma sensu. Tak pojęte prawo naturalne nie może być czymś odkrywanym, poznawanym. Podobne problemy niosą także obecne w polskiej teorii prawa nielingwistyczne ujęcia normy, które i tak pojmują normę jako wytwór działania człowieka32.
Można natomiast sensownie mówić o normie prawa naturalnego lub o normie
o charakterze prawnonaturalnym ze względu na sposób jej uzasadnienia. Proponuję
zatem, aby za normę prawa naturalnego lub o charakterze prawnonaturalnym uznawać
normę, która ma uzasadnienie prawnonaturalne, i przyjąć, że norma ma uzasadnienie
prawnonaturalne, gdy czyny przez tę normę nakazywane lub ich skutki uznawane są
za dobre, a czyny zakazane za złe, w świetle ocen mających charakter sądów. Taka
formuła jest stosunkowo ogólna i może być bardzo przydatna do teoretycznego ujęcia
problematyki prawnonaturalnej otwartej na różne fundamentalne rozstrzygnięcia natury filozoficznej. Mówiąc o tym, że ocena ma „charakter sądu” nie rozstrzyga się, czy
oceny, o których mowa, są sądami, ale jedynie, że mają taki charakter. A o charakterze tym może decydować sposób uzasadniania oceny. Jeśli ktoś nie podziela poglądu,
że oceny mogą być sądami i mieć kwalifikację prawdziwościową, to mając na uwadze
metaaksjologiczne rozstrzygnięcia konstytucyjne może z powodzeniem przyjmować
30
Do szerokiego spektrum koncepcji prawnonaturalnych zalicza się także koncepcje niezakładające
obiektywnego ugruntowania ocen ani kognitywizmu (np. koncepcje prawa naturalnego o zmiennej treści);
w porównaniu z nimi koncepcje uznające kognitywizm są koncepcjami prawnonaturalnymi w mocnym sensie, i do takich należy koncepcja konstytucyjna.
31
Zob. np. R. Sarkowicz, J. Stelmach, Teoria prawa, Kraków 1998, s. 51.
32
Tamże, s. 52.
81
procedury uzasadniania charakterystyczne dla uzasadniania sądów (np. wykluczając
jako rozstrzygające pewne typy uzasadniania, jak uzasadnienie oparte na stopniu rozpowszechnienia danej oceny, i przyjmując procedury zwiększające dyskursywność).
Tak pojęte uzasadnienie prawnonaturalne jest pewnego typu uzasadnieniem aksjologicznym normy. Zauważyć jednak trzeba, że rozpowszechnione w teorii prawa określenia aksjologicznego uzasadnienia normy wymagają korekty, gdyż już na poziomie
definicyjnym zawierają relatywizację do czyichś ocen. Weźmy pod uwagę jedno z nich:
„Normę uważa się za obowiązującą z uzasadnienia aksjologicznego, jeśli uzasadnia się
jej obowiązywanie tym, że postępowanie nakazywane przez daną normę jest oceniane
dodatnio, a zaniechanie go — oceniane ujemnie (albo odwrotnie — przy normie zakazującej) według żywionych czy choćby deklarowanych przez jakichś ludzi ocen”.33 Takie
określenie już na poziomie definicyjnym przesądza o tym, że teoria budowana przy jego
zastosowaniu znacznie komplikuje (jeśli nie wyłącza) możliwości ujęcia koncepcji
prawnonaturalnych, które nie zakładają relatywizacji ocen do czyichś przeżyć ocennych.
Proponuję zatem, aby przyjąć następujące określenie: norma ma uzasadnienie aksjologiczne, gdy czyny przez tę normę nakazywane lub ich skutki uznawane są za dobre,
a czyny zakazane — za złe, w świetle ocen pewnego typu34. Takie określenie uzasadnienia aksjologicznego niesie mniej założeń i może być zastosowane w kontekście ujęć
prawnonaturalnych, jak i innych. Zauważyć trzeba, że w porównaniu z dominującą koncepcją, następuje zmiana podstawowego znaczenia „oceny”35.
Analogicznie do określenia normy o charakterze prawnonaturalnym można
sformułować określenie uzasadnienia prawnonaturalnego jakiejś decyzji: uzasadnienie
prawnonaturalne jest uzasadnieniem, które oparte jest na ocenach mających charakter sądów36.
Z. Ziembiński, Teoria..., s. 29–30.
Zamiast o ocenach pewnego typu, można także powiedzieć „z określonego punktu widzenia”; tak
np. w drugiej części określenia: „O uzasadnieniu aksjologicznym normy mówi się w tych przypadkach, gdy
w świetle przyjmowanych przez kogoś ocen czyny przez tę normę nakazywane uznawane są za dobre, a czyny zakazane — za złe, lub też, co ma miejsce znacznie częściej, przewidywane skutki danych czynów uważane są za złe czy dobre z określonego punktu widzenia”; A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński,
Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 87–88.
35
W proponowanym tu ujęciu, w podstawowym znaczeniu „ocena” nie oznacza czyjegoś aktu psychicznego, czyjegoś przeżycia aprobaty czy dezaprobaty (Z. Ziembiński, Wartości..., s. 17; tegoż, Logika...,
s. 103). Nie przesądzając jednoznacznie o istocie oceny, oceną w podstawowym znaczeniu będzie znaczenie wypowiedzi językowej (analogicznie jak sąd jest zwykle pojmowany jako znaczenie zdania). Takie ujęcie nie przesądza o tym, czy tak pojęta ocena ugruntowana jest w przeżyciach ocennych, jak chce akognitywizm, czy też będzie znajdowała swoje ugruntowanie przede wszystkim w stanie rzeczy, o którym informuje, a przeżycie ocenne będzie rezultatem ujęcia tego stanu rzeczy. Analogiczną problematykę znajdziemy
w przypadku sądów, które relatywiści będą ugruntowywać w aktach sądzenia określonych podmiotów, a inni
w obiektywnym stanie rzeczy. Zauważyć też można, że uznanie ocen za akt psychiczny, sugerujące oparcie
tworzonej koncepcji w naukach empirycznych, nie ma większej doniosłości dla prowadzonych badań teoretycznoprawnych nad aksjologią, w których zasadniczym punktem odniesienia są oceny racjonalnego prawodawcy, będącego już konstrukcją teoretycznie dalece zaawansowaną, a przedmiotem analizy są i tak wypowiedzi językowe.
36
Por. „Uzasadnić aksjologicznie określoną decyzję to tyle, co wykazać, że zostały spełnione warunki
konieczne do uznania danej decyzji ze względu na przyjmowany system ocen”, M. Kordela, op.cit., s. 105.
33
34
82
Studia i Materiały
Powyższe określenia normy o charakterze prawnonaturalnym i uzasadnienia
prawnonaturalnego nie są jeszcze dobrymi deskrypcjami. Można bowiem sformułować wiele ocen instrumentalnych mających charakter sądów, które intuicyjnie trudno
uznać za oceny mogące stanowić podstawę uzasadnienia prawnonaturalnego, np. ocena „to jest dobry klucz” (dobry w sensie pasujący do danego zamka)37. Prawo naturalne i uzasadnienie prawnonaturalne wiązane jest z ocenami moralnymi. Stąd powyższe
określenia można dopełnić: n o r m a m a ch a r a k t er p r a w n o n a t u r a l n y,
gdy czyny przez tę normę nakazywane lub ich skutki
u z n a w a n e s ą z a d o b r e, a c z y n y z a k a z a n e — z a z ł e, w ś w i e tl e o c e n m o r a l n y c h m a j ą c y c h c h a r a k t e r s ą d ó w; u z a s a d n i en i e p r a w n o n a t u r a l n e t o u z a s a d n i e n i e, k t ó r e o p a r t e j e s t
n a o c e n a c h m o r a l n y c h m a j ą c y c h c h a r a k t e r s ą d ó w.
Nie jest rzeczą łatwą dookreślenie, co decyduje o moralnym charakterze oceny.
Mając na uwadze rozstrzygnięcia konstytucyjne stawiające w centrum kategorię przyrodzonej godności człowieka, zasadne jest przyjąć, że charakter moralny mają oceny
dokonywane z punktu widzenia całościowego rozwoju człowieka i dotyczące tego
rozwoju.
Próba dookreślenia koncepcji elementów prawnonaturalnych
Wielość koncepcji prawnonaturalnych, także tych uznających kognitywizm, wymaga tego, aby spróbować dookreślić koncepcję możliwie adekwatną do konstytucji.
Choć w przypadku ujęć operujących pojęciem „godności osobowej” w sposób nieunikniony opuszczamy standardy intersubiektywnej komunikowalności i kontrolowalności właściwe naukom szczegółowym, to jednak intersubiektywna komunikowalność i sprawdzalność pozostaje ważnym kryterium wyboru i budowy koncepcji
służącej prowadzeniu dyskursu nad wartościami konstytucyjnymi, jak i ich ujęciu
i eksplikacji potrzebnych w procesie stosowania prawa. Już choćby z tego powodu
trudne do zaakceptowania są koncepcje typu idealistycznego, uznające specyficzne,
samodzielne (oddzielone od konkretnych bytów) istnienie wartości.
Moim zdaniem, najbardziej obiecujące są koncepcje, które elementy normatywne
ugruntowują w realnych relacjach: relacji człowieka do jego rozwoju i relacji do dóbr
będących środkami osiągnięcia tego rozwoju. Mianem wartości określać wówczas
można całościowy rozwój człowieka, do którego jest przyporządkowany; jego cechy,
które są cenne ze względu na ten rozwój; stany rzeczy, które umożliwiają ów rozwój
i osiąganie wspomnianych cech38.
W takim ujęciu także wiele ocen moralnych ma charakter instrumentalny. W odniesieniu do nich problem kwalifikacji prawdziwościowej daje się stosunkowo prosto przezwyciężyć — kwalifikacja ta określana jest na podstawie przydatności ocenianych stanów
rzeczy jako środków do osobowego rozwoju człowieka. Istotą problemu staję się określePor. Z. Ziembiński, Logika..., s. 105.
Tak pojęte wartości, o ile stanowią rację działania, mogą być pojmowane jako prawo naturalne, zob.
M. Piechowiak, Czy prawo naturalne to zespół norm?, [w:] Ecclesiae in iustitia servire. Opuscula Thaddaeo
Walachowicz piae memoriae dedicata, red. F. Lenort, Poznań 2003, s. 11–20.
37
38
83
nie, na czym polega całościowy rozwój człowieka, jakie są jego warunki, co jest jego miarą. Sprawa jest tym trudniejsza, że dookreślenie rozwoju dokonuje się także przez wolne
decyzje, podejmowane tak indywidualnie, jak i grupowo39. Rzut oka na konstytucyjny lub
prawnomiędzynarodowy katalog wolności i praw pozwala spojrzeć na nie właśnie jako na
narzędzia ochrony środków rozwoju człowieka; przy czym wśród stanów rzeczy składających się na ten rozwój niekiedy w grę wchodzą elementy, których kwalifikacja normatywna nie jest zależna od woli podmiotu praw (np. zakaz tortur, zakaz niewolnictwa),
niekiedy elementy zależne od jego decyzji (np. wolność religijna) — wówczas wprost
przedmiotem ochrony są warunki umożliwiające wolne samookreślenie się podmiotu.
Przy proponowanym tu ujęciu przedmiotem poznania są realnie istniejący ludzie
i realne relacje. Jak w przypadku każdego poznania świata istniejącego poza podmiotem poznającym możliwe jest popełnienie błędu. Poznanie takie zapośredniczone jest
w kulturze. Zwykle potrzebne jest też zaplecze teoretyczne, które może pomóc poznaniu (choć niekiedy może je także utrudniać). Podkreślić trzeba, że uznanie zapośredniczenia poznania w kulturze jest czymś innym niż uznanie kultury za ostateczne
źródło wartości. W ujęciu prawnonaturalnym kultura, podobnie jak konstrukcje teoretyczne, jest m.in. narzędziem, lepszym lub gorszym, poznania.
W dookreślaniu treści wartości niezbędny jest nie tylko autokrytycyzm, ale także
otwarcie na dyskusję, w której własne argumenty muszą być poddane próbie. Trafności
oceny służyć będzie wysiłek zespołowy obejmujący procedury zmierzające do osiągania konsensu opartego na wszechstronnym rozpatrzeniu wchodzących w grę racji.
Maksymalizować zatem trzeba dyskursywność procesu dochodzenia do rozstrzygnięcia, nawet jeśli na ostatnim jego etapie konieczne będzie głosowanie. Wszechstronne
rozpatrzenie argumentów powinno uwzględniać różne tradycje czy koncepcje, traktowane jednak nie jako absolutne punkty odniesienia, względem których należałoby wypracować kompromis, ale jako różne narzędzia ujęcia rzeczywistości ludzkiej.
Można także sformułować zasady dotyczące ograniczoności pewnego typu argumentów, np. w przypadku dookreślania treści elementów uznanych za prawnonaturalne nie rozstrzyga stopień rozpowszechnienia danego poglądu, nie rozstrzygają decyzje, jak również sama reakcja emocjonalna, analiza kultury czy tradycji. Z drugiej
strony, elementy tego rodzaju, choć nierozstrzygające, mogą być ważną częścią dyskursu; np. rozpowszechnienie określonego przekonania może być traktowane jako
wyraz wspólnego doświadczenia jakiegoś aspektu rzeczywistości ludzkiej; określona
tradycja może się okazać niezbędna do rozumienia pewnego aspektu danej wartości
czy kategorii o charakterze normatywnym (np. nie można rozprawiać o godności
w tradycji opartej na scjentyzmie); reakcje emocjonalne zwykle towarzyszą ocenom
i pomagają identyfikować istotne aspekty wartości. W oczywisty sposób przydatne są
wyniki uzyskane w ramach teorii działania komunikacyjnego, dotyczące idealnej sytuacji dyskusji czy w ramach hermeneutycznych nurtów filozofii prawa, np. dotyczące doniosłości tradycji dla procesów interpretacji każdego tekstu.
39
Pełniejszy, choć nadal wstępny, zarys tego typu koncepcji, zob. M. Piechowiak, Can Human Rights
be Real? Can Norms be True?, [w:] Norm and Truth, red. tenże, Poznań 2008, s. 71–83.
84
Studia i Materiały
Podsumowując, w procesie stosowania konstytucji przy formułowaniu norm
i uzasadnień prawnonaturalnych, decydujące o charakterze prawnonaturalnym będą
procedury i sposoby argumentacji, które powinny mieć kształt właściwy dla rozwiązywania sporów o charakterze poznawczym.
IV. KONSTYTUCYJNE OBAWY PRZED PRAWEM NATURALNYM
Problem uznania prawa naturalnego za element pozytywnego porządku prawnego (udział prawa naturalnego w konkretyzacji treści postanowień konstytucji) był
przedmiotem sporów w pracach przygotowawczych i w dyskusjach nad projektem
konstytucji40. Z punktu widzenia uznania obiektywnego ugruntowania wartości i tezy
kognitywistycznej na szczególną uwagę zasługują trzy trudności.
Tr u d n o ś ć p i e r w s z a
Uznanie prawa naturalnego stanowiłoby niedopuszczalne rozstrzygnięcie w akcie
prawotwórczym sporu filozoficznego, światopoglądowego, etycznego itp.41
Rozstrzygając kwestie dotyczące koncepcji wartości, kwestie metaaksjologiczne,
konstytucja zajmuje określone stanowisko w sporze filozoficznym o istotnych konsekwencjach światopoglądowych. Niemniej jednak konstytucja, rozstrzygając kwestie aksjologiczne, poprzez uznanie jednych a nie uwzględnienie innych wartości, nie jest i nie
może być neutralna światopoglądowo w takim sensie, że treść tych rozstrzygnięć jest
zgodna z przekonaniami światopoglądowymi jednych, a niezgodna z przekonaniami innych. Jednak ustrojodawca dokonuje w ten sposób rozstrzygnięć prawnych, a nie rozstrzyga sporów światopoglądowych w ścisłym tego słowa znaczeniu. Regulacje konstytucyjne wskazują założenia, które mają być uwzględnione przy konstruowaniu
i działaniu systemu prawnego. Na mocy tych rozstrzygnięć nikt, w tym także sędzia
Trybunału Konstytucyjnego, nie ma obowiązku moralnego, aby uznać kognitywizm za
swój pogląd. W procesie orzekania ma jednak obowiązek postępowania „jak gdyby” pogląd ten był prawdziwy, a będzie się to przejawiało przede wszystkim w procedurach,
które mają być kształtowane tak, aby służyły („jak gdyby miały służyć”) rozpoznaniu,
rzeczywistości normatywnej niezależnej od aktywności ludzkiej.
Tr u d n o ś ć d r u g a
Uznanie prawa naturalnego w akcie prawotwórczym za podstawę porządku normatywnego prowadziłoby do „pozytywizacji” prawa naturalnego, co stanowiłoby zaprzeczenie samej istoty i wartości prawa naturalnego42.
Zob. P. Winczorek, Problem prawa naturalnego..., s. 131–137.
Tamże, s. 135.
42
P. Winczorek, Problem prawa naturalnego..., s. 135. W powoływanym tekście mowa jest o „istocie
i wartości prawa pozytywnego”; uznaję jednak, że to błąd redakcyjny i chodzi o „istotę i wartości prawa naturalnego”; por. wypowiedź K. Działochy w debacie na forum Zgromadzenia Narodowego: „Przeciwnicy
projektu konstytucji uchwalonego przez Komisję Konstytucyjną kwestionują przyjęte w nim rozumienie prawa. Przeciwstawiają mu koncepcję prawa naturalnego, które ma być prawem najwyższym, według pana senatora Bilińskiego prawem jedynym, i stać ponad konstytucją jako prawem stanowionym. Nie zważa się
przy tym na elementarną sprzeczność między charakterem prawa naturalnego jako prawa niepisanego
40
41
85
Przyjęte w konstytucji rozwiązanie dotyczące relacji między prawem a standardami moralnymi i sposób usytuowania elementów prawnonaturalnych w systemie prawnym otwiera drogę do tego, że standardy moralne (normy prawa naturalnego) będą
podstawą eliminacji z sytemu prawnego pewnych treści normatywnych, oczywiście za
pośrednictwem uznania niekonstytucyjności tych treści, i w takim sensie — mówiąc
słowami K. Działochy — normy moralne prawa naturalnego nie mają samoistnie mocy
prawnie wiążącej. Ponadto na gruncie polskiej konstytucji otwarcie na treści prawnonaturalne dokonane zostało poprzez wskazanie prawnonaturalnych ź r ó d e ł wolności, praw i obowiązków człowieka, i wskazanie wartości f u n d a m e n t a l n y c h
dla porządku prawnego. Zatem wprost położony jest akcent na to, co dotyczy uzasadniania norm o charakterze prawnonaturalnym, a nie na „gotowy”, obiektywnie istniejący system norm prawa naturalnego.
Skoro o charakterze prawnonaturalnym normy decyduje jej uzasadnienie, nie widać zasadniczych przeszkód, aby ta sama norma była jednocześnie normą prawa pozytywnego, jak i prawa naturalnego. Niedopuszczalne jako wewnętrznie sprzeczne
byłoby uznanie, że dana norma jest normą prawa naturalnego na mocy uznania jej za
taką przez akt prawa stanowionego (na mocy uzasadnienia tetycznego). Do zagrożenia jednej z podstawowych funkcji prawa naturalnego czy standardów moralnych,
którą jest stanowienie kryterium oceny (moralnej) porządku prawnego, doszłoby wtedy, gdyby uznano, że o treści prawa naturalnego decydują akty stanowienia lub wykładni prawa. Wówczas prawo naturalne i moralność zostałyby „wchłonięte” przez
prawo pozytywne43. W przypadku regulacji konstytucyjnych takiego zagrożenia jednak nie ma. Treści prawnonaturalne identyfikowane w procesie stosowania konstytucji zawdzięczają swój prawnonaturalny charakter swemu uzasadnieniu zakładającemu
ich obiektywne ugruntowanie, a nie temu, że ich ustalenia dokonał określony organ
władzy. Ustalenie takie ma charakter prawny i z punktu widzenia uzasadnienia tetycznego nie może być traktowane jako autorytatywne rozstrzygnięcie sporu moralnego.
Zakwestionowanie prawnonaturalnego charakteru danej treści dokonuje się poprzez
zakwestionowanie uzasadnienia; spory takie mogą się toczyć poza procedurami prawnymi, zmierzając do formułowania ocen moralnych prawa pozytywnego.
Wskazując w akcie prawa stanowionego na standardy prawnonaturalne, zdawać
sobie trzeba sprawę z ewentualnego problemu reglamentowania oddziaływania elementów prawnonaturalnych na prawo pozytywne; oddziałują one w zakresie i na
zasadach określonych aktem stanowienia. Wskazanie na przyrodzoną i niezbywalną
godność w kontekście wolności, praw i obowiązków człowieka stanowi pewne ograniczenie oddziaływania elementów prawnonaturalnych na prawo stanowione.
Niemniej jednak pozostaje otwarcie całego porządku prawnego na prawo naturalne za
pośrednictwem formuł zawartych w preambule. Ponadto, jeśli uznać, że jedną z funa uznaniem jego mocy obowiązującej w akcie prawa stanowionego, jakim jest konstytucja”, Sprawozdanie
stenograficzne z 3. posiedzenia Zgromadzenia Narodowego w dniu 25 lutego 1997 r.
43
Zob. H.L.A. Hart, Pozytywizm i oddzielenie prawa od moralności, [w:] tegoż, Eseje z filozofii prawa, przeł. J. Woleński, Warszawa 2001, s. 54.
86
Studia i Materiały
damentalnych idei całej konstytucji jest idea służebności państwa wobec człowieka,
to przyrodzona, niezbywalna godność jest wartością fundamentalną dla całego porządku konstytucyjnego, szczególną tym bardziej, że jest uznana za nienaruszalną.
Oddziaływanie elementów prawnonaturalnych zostało zatem wprost uwzględnione
w szerokim zakresie.
Czy i na ile polski system prawny otwarty jest na elementy prawnonaturalne w zakresie szerszym niż jest to wprost określone w konstytucji (na „niespozytywizowane”
elementy prawnonaturalne) jest pytaniem — jak się zdaje — czysto akademickim,
gdyż trudno sobie wyobrazić sytuację, w której niewystarczające byłyby wskazane
wprost możliwości sięgania do elementów prawnonaturalnych. Można odnotować, że
odpowiedź na to pytanie zależy od rozstrzygnięcia na poziomie doktryny, czy przyjęta koncepcja prawa mieści się w ramach pozytywizmu w wersji inkluzywnej, czy jest
koncepcją prawnonaturalną w radykalnym ujęciu, uznającą udział elementów prawnonaturalnych w stosowaniu prawa stanowionego niezależnie od tego, czy zostały
wprost w prawie stanowionym wskazane, czy nie. Jeśli poszukiwać woli ustrojodawcy i brać pod uwagę prace przygotowawcze do konstytucji, przede wszystkim wyraźne odrzucenie uznania formuły, że „konstytucja jest najwyższym prawem stanowionym”44, to uznać należy pozytywizm w wersji inkluzywnej.
Można także argumentować, że są pewne przyrodzone prawa podmiotowe, które
ze swej natury nie poddają się pozytywizacji, są to jednak prawa szczególnego typu.
Problem ten był poruszany w niemieckiej debacie nad konstytucjonalizacją prawa do
sprzeciwu wobec władzy (dokonała się ona w art. 20 ust. 4 Ustawy Zasadniczej45).
Zwracano na przykład uwagę, że jeśli prawo do sprzeciwu pojęte jest jako prawo do
wystąpienia przeciwko porządkowi prawnemu w sytuacji absolutnie wyjątkowej, gdy
nie są już zachowywane podstawowe zasady państwa prawnego umożliwiające naprawę państwa w ramach obowiązującego prawa, to takie prawo do sprzeciwu staje się
fikcją, gdyż w opisanej sytuacji reżim jest już na tyle silny, że podjęty sprzeciw nie ma
już szans na powodzenie, a istnienie takich szans jest jednym z warunków podjęcia
działań naprawczych na podstawie prawa do sprzeciwu46. Poza tym w takich skrajnych sytuacjach zgodność postępowania z prawem stanowionym (mogącym być kwalifikowanym — mówiąc słowami Gustawa Radbrucha — jako „ustawowe bezprawie”)
przestaje być istotna.
Tr u d n o ś ć t r z e c i a
Uznanie konstytucji jedynie za „najwyższe prawo stanowione” i uznanie ponad
nią prawa naturalnego, prowadziłoby do istotnego podważenia pewności prawa, gdyż
44
P. Winczorek, Problem prawa naturalnego..., s. 135. Dyskusja nad brakiem przymiotnika „stanowionym” w art. 8 była żywa do końca prac nad konstytucją, np. w debacie na forum Zgromadzenia Narodowego,
zob. Sprawozdanie stenograficzne z 3. posiedzenia Zgromadzenia Narodowego w dniu 24 i 25 lutego 1997 r.
45
„Wobec każdego, kto usiłuje obalić ten porządek, wszystkim Niemcom przysługuje prawo do oporu, jeżeli inny sposób przeciwdziałania nie jest możliwy”; przepis ten został dodany ustawą z 24 czerwca
1968 r., [za:] Konstytucja Niemiec, tłum. B. Banaszak i A. Malicka, Warszawa 2008, s. 47.
46
Tak A. Kaufmann, Vom Ungehorsam gegen die Obrigkeit, Heidelberg 1991, s. 15.
87
postanowienia konstytucji stanowiącej fundament pewności prawa mogłyby być kwestionowane w imię prawa naturalnego, którego treść nie jest uprzednio należycie zdeterminowana47.
Mimo że największe obawy po stronie przeciwników formuł prawnonaturalnych
budziło uznanie nadrzędności prawa naturalnego nad konstytucją, takie stanowisko
w konstytucji zostało zawarte, a to za sprawą uznania nienaruszalności godności i istoty wolności i praw, które z godności wynikają. Ani przyrodzona i niezbywalna godność,
ani istota wolności i praw nie może być poświęcona dla osiągnięcia innych celów czy
wartości. Sposób pojmowania godności uznanej za źródło wolności i praw niewątpliwie
może kształtować ich pojmowanie. Podkreślenie przyrodzoności i niezbywalności godności wskazuje, że ochrony wymaga coś więcej, niż zostało to wprost ujęte w przepisach konstytucji dookreślających poszczególne wolności i prawa. W ten sposób może
następować w trakcie wykładni dopełnianie (które można też określić mianem konkretyzacji) treści poszczególnych wolności i praw poprzez odwołanie się do przyrodzonej
godności będącej ich źródłem.
Co jednak ważniejsze, w art. 30 znajdujemy sformułowany wprost obowiązek władz
publicznych poszanowania i ochrony godności jako takiej, a nie tylko wynikających
z niej wolności i praw. Zwrócić tu trzeba także uwagę, że art. 30 mówi o wolnościach
i prawach człowieka i obywatela w ogóle, a nie — jak art. 31 — jedynie o konstytucyjnych wolnościach i prawach. W nieco słabszej formie obowiązek poszanowania i ochrony przyrodzonej godności, adresowany już do wszystkich podmiotów stosujących konstytucję, znajduje się w zakończeniu preambuły.
Próba dookreślenia treści obowiązku poszanowania i ochrony przyrodzonej godności jest w gruncie rzeczy próbą dookreślenia wchodzących w grę norm o charakterze prawnonaturalnym. Jeśli przy tym dostrzeżony zostanie związek konieczny między realizacją danej normy a ochroną godności, to ze względu na nienaruszalny
charakter tej ostatniej, w przypadku kolizji z innymi normami konstytucji, obowiązek
ochrony godności będzie miał pierwszeństwo. Podobnie będzie przy formułowaniu
warunków ochrony nienaruszalnej istoty wolności i praw. Zauważmy, że ewentualne
zakwestionowanie normy konstytucyjnej dokonane zostanie, formalnie rzecz ujmując,
na podstawie przepisu konstytucji (art. 30 czy art. 31 ust. 3); stąd cała sytuacja może
być opisywana nie w kategoriach kwestionowania norm konstytucyjnych w imię norm
prawa naturalnego, ale w kategoriach wykładni samej konstytucji i dekodowania normatywnej treści poszczególnych przepisów. Niemniej jednak z punktu widzenia pewności prawa mamy do czynienia z konstrukcją, której obawiano się, formułując sprzeciw wobec wprowadzenia regulacji, że konstytucja jest najwyższym prawem
stanowionym; z tym tylko, że nadrzędność elementów prawnonaturalnych została
wprost uznana w kontekście godności i istoty wolności i praw, a nie wobec prawa stanowionego w ogóle.
Można postawić pytanie, dlaczego jest tak dobrze, skoro jest tak źle. Dlaczego
zagrożenie tak fundamentalnej wartości, jaką jest pewność prawa, nie jest jednym
47
P. Winczorek, Problem prawa naturalnego..., s. 135.
88
Studia i Materiały
z podstawowych problemów stosowania konstytucji. Sprawy z pewnością nie wyjaśnią, wspomniane wyżej, pewne ograniczenia zakresowe oddziaływania elementów
prawnonaturalnych.
Na gruncie prowadzonych tu analiz można argumentować, że minimalizacja zagrożenia pewności prawa ze względu na elementy prawnonaturalne uznane w konstytucji
następuje z uwagi na zakładaną, choć dotychczas niewyeksplikowaną, koncepcję wartości czy — szerzej rzecz ujmując — ze względu na rozstrzygnięcia metaaksjologiczne.
Wypracowanie normy o charakterze prawnonaturalnym nie jest sprawą prostą. Poza tym
wiele postulatów dotyczących procedur i dopuszczalnych sposobów argumentacji i tak
jest już elementem procesów stosowania konstytucji. Trzeba też zauważyć, że adresaci
prawa mają świadomość otwarcia systemu prawnego na elementy prawnonaturalne i muszą brać pod uwagę możliwość sięgania do tych elementów przez podmioty stosujące
konstytucję. Adresaci prawa mogą też samodzielnie rozważyć udział treści prawnonaturalnych w rozstrzygnięciu pojawiającej się precedensowej sytuacji i mieć określone
oczekiwania co do możliwych rozstrzygnięć. Jak to zwykle bywa w przypadku precedensu (i nie tylko), trudno jest w sposób niewątpliwy określić, jakie będzie rozstrzygnięcie. I w takim sensie brak pewności jest codziennością. Przyjęcie koncepcji prawnonaturalnej określonego typu w sposób radykalny nie narusza pewności, owszem, zwiększa
niepewność w określonych dziedzinach; jest to jednak koszt, który — zdaniem ustrojodawcy — warto ponieść.
Można także zasadnie podejrzewać, że nie bez znaczenia do ograniczonego sięgania do elementów prawnonaturalnych jest polska tradycja kształcenia prawniczego
o nastawieniu wyraźnie pozytywistycznym.
V. UWAGI PODSUMOWUJĄCE
Konstytucja z 1997 r. szeroko uznała elementy prawnonaturalne jako istotne w procesach stanowienia, wykładni i stosowania prawa. W przypadku najmocniejszego otwarcia na elementy prawnonaturalne, z jakim mamy do czynienia w art. 30, w pierwszym
rzędzie chodzi o wolności i prawa człowieka. Z uwagi na szczególne miejsce wartości
godności i praw człowieka w porządku konstytucyjnym elementy te oddziałują potencjalnie na cały system. Również preambuła uznaje wiele elementów o wyraźnie prawnonaturalnym charakterze — uniwersalne wartości i przyrodzoną godność.
Elementy prawnonaturalne, na które otwiera się konstytucja, nie są prawem naturalnym pojmowanym jako system norm postępowania. W konstytucji wskazana jest podstawa formułowania norm lub podejmowania rozstrzygnięć. Są nią wartości o charakterze obiektywnym, dla których ujęcia właściwe są procesy o charakterze poznawczym.
Stąd w niektórych badaniach nad konstytucją i przy jej stosowaniu należy uznać metaaksjologiczną tezę kognitywizmu. Rozwiązania konstytucyjne dystansują się wobec
prób ugruntowania przyrodzonych i uniwersalnych wartości w historii czy w procesach
dziejowych, co jest dość oczywiste jako pozostające w korelacji z generalnym odwrotem od rozwiązań typu marksistowskiego. Wbrew propozycjom skrajnie liberalnym,
przyjęty jest dystans wobec koncepcji poszukujących ugruntowania wartości jedynie
89
w wolnych decyzjach (czy to indywidualnych, czy grupowych); przyjęte rozwiązania
dystansują się wobec koncepcji typu emotywistycznego, które wartości ugruntowują
w reakcjach emocjonalnych i wobec prób czysto kulturowego ich ugruntowania.
Wskazanie na prawnonaturalny charakter wartości jest istotne dla samego sposobu sięgania do nich w procesach tworzenia, wykładni i stosowania prawa.
Uznanie w konstytucji elementów prawnonaturalnych wymaga rewizji niektórych
ustaleń powszechnie przyjmowanych w teorii prawa, umożliwiającej podjęcie zagadnień zakładających uznanie kognitywizmu w poznaniu wartości i dopuszczalność
prawdziwościowej kwalifikacji ocen nie tylko instrumentalnych. Precyzując terminologię, warto wprowadzić pojęcie „normy o charakterze prawnonaturalnym” i „uzasadnienia prawnonaturalnego”. W definiowaniu obu tych kategorii istotną rolę odgrywa
pojęcie „oceny moralnej mającej charakter sądu”. Mając na uwadze intersubiektywną
komunikowalność i kontrolowalność dookreślania treści prawnonaturalnych, dla
nadania ocenom charakteru sądów istotny jest kształt procedur i argumentacji prowadzących do tego dookreślenia.
Sędzia Trybunału Konstytucyjnego nie musi sam osobiście być przekonany do danej filozoficznej koncepcji prawa czy do określonych rozstrzygnięć metaaksjologicznych. Skoro jednak konstytucja przyjmuje określone rozstrzygnięcia w tym zakresie,
tak sędzia, jak i Trybunał jako całość powinien postępować zgodnie z tymi rozstrzygnięciami. W przypadku sięgania do elementów prawnonaturalnych postępowanie to
będzie polegało przede wszystkim na stosowaniu procedur i argumentacji właściwych
poznawaniu. Uprzywilejowane są procedury zwiększające dyskursywność dochodzenia do rozstrzygnięcia i zmierzające do osiągania konsensu. Ponieważ uznanie obiektywnego charakteru wartości (i ocen) zakłada odrzucenie innych stanowisk w sprawie
genezy wartości, dlatego można wskazać także wiele konstatacji dotyczących tego, jakiego typu argumenty nie są rozstrzygające.
SUMMARY
of the article:
Natural-Law Elements in Application of the Constitution of the Republic of Poland
Recognizing inherent and inalienable nature of dignity and universality of certain values, the
Constitution of the Republic of Poland, introduces to the foundations of Polish legal system some
elements of natural law which may be used for application of the Basic Law. Constitutional recognition of these elements only makes sense on the assumption of their cognizability. Therefore, as an
important element of constitutional concept of natural law is taken the recognition of the argument
of cognitivism according to which moral assessments may have the nature of judgments and truth
qualification (they may be true or false).
In the course of application of the constitution, norms of natural-law character and natural-law
justification. Since dignity and the essence of freedoms and rights based on dignity are the only inviolable values recognized by the constitution, the arguments of natural law lead to a far-going re-
90
Studia i Materiały
interpretation of constitutional norms. The norm of natural law protecting inviolable values will have
precedence in the event of collision with norms protecting other values, also with constitutional
norms. Even if such a norm is formulated on the basis of the provisions of the constitution, in fact
natural law is given higher rank than elements based only on enacted law. Despite that, reliability of
a legally established order does not seem to be radically endangered.
91
JAKUB KRÓLIKOWSKI
JAROSŁAW SUŁKOWSKI
ZNACZENIE PRZESŁANKI OCZYWISTEJ BEZZASADNOŚCI
DLA DOSTĘPNOŚCI SKARGI KONSTYTUCYJNEJ
JAKO ŚRODKA OCHRONY KONSTYTUCYJNYCH WOLNOŚCI I PRAW
I. WPROWADZENIE
1.
Od wejścia w życie Konstytucji RP i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym1
minęło ponad dziesięć lat. Jest to cezura czasowa pozwalająca na dokonanie
kompleksowych analiz, podsumowań oraz sformułowanie wniosków de lege ferenda.
W niniejszym artykule podjęliśmy się badań nad oczywistą bezzasadnością skargi —
jedną z ujemnych przesłanek postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej wynikającą z art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Naszym celem jest próba określenia charakteru oraz zakresu treściowego tej przesłanki. W znacznej mierze będziemy
opierać się na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, które doprecyzowuje faktyczną jej treść.
2. Prawo do wystąpienia ze skargą konstytucyjną przyznane zostało każdemu;
szeroki zakres podmiotowy unormowania zawartego w art. 79 ust. 1 Konstytucji
z pewnością wpływa na dostępność skargi konstytucyjnej. Jak wynika z danych statystycznych Trybunału Konstytucyjnego, skarga jest powszechnym i — co ważniejsze
— coraz bardziej popularnym środkiem ochrony praw. Liczba skarg kierowanych do
Trybunału systematycznie wzrasta: w roku 1997 (a właściwie ostatnich jego dwóch
miesiącach) w rozpoznaniu wstępnym znajdowało się 27 skarg, w kolejnych latach
1998–2005 liczba ta oscylowała w przybliżeniu wokół 2002, natomiast od 2006 r.
wzrost ma charakter dynamiczny: w 2006 r. wpłynęło 294 skarg, w 2007 r. — 309,
a w 2008 r. aż 4053.
Statystycznie rzecz ujmując, oczywista bezzasadność może być coraz częstszą
podstawą odmowy nadania skargom konstytucyjnym dalszego biegu w myśl reguły:
więcej spraw — większe prawdopodobieństwo zaistnienia tej przesłanki. Jednakże
rozpatrywane skargi mają charakter coraz bardziej złożony, dotyczą skomplikowanych sytuacji prawnych, przy stale podnoszącym się poziomie świadomości prawnej;
trudniej więc o stwierdzenie oczywistej bezzasadności formułowanych przez skarżących zarzutów. Jest jeszcze trzeci czynnik mogący mieć wpływ na ocenę kierowanych
skarg, a tym samym ich dostępność — wydolność orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał niezmiennie składa się z piętnastu sędziów, którzy mają obowiązek rozpoznania coraz większej liczby spraw4.
1
Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, z późń. zm.;
dalej: „ustawa” lub „ustawa o TK”.
2
W 1998 r. — 168 skarg, w 1999 r. — 185, w 2000 r. — 200, w 2001 r. — 181, w 2002 r. — 195,
w 2003 r. — 210, w 2004 r. — 224, w 2005 r. — 220, <http://www.trybunal.gov.pl/Statyst/statystyka _skargi_1997_2000.htm>.
3
Źródło: <http://www.trybunal.gov.pl/Statyst/statystyka_skargi_2001_teraz.htm>.
4
Wzrost kierowanych do TK spraw dotyczy nie tylko skarg konstytucyjnych, ale również pytań prawnych,
wniosków podmiotów generalnie i indywidualnie legitymowanych do inicjowania postępowania przed Trybunałem.
92
Studia i Materiały
II. PRZESŁANKI ROZPOZNANIA SKARGI KONSTYTUCYJNEJ
1. Przed przystąpieniem do analizy przesłanki oczywistej bezzasadności warto
zbadać i określić charakter całości przesłanek dopuszczalności wystąpienia ze skargą
konstytucyjną. Pozwoli to określić faktyczne znaczenie przesłanki oczywistej bezzasadności oraz cele, jakie przemawiały za jej wprowadzeniem.
Na wstępie należy nadmienić, że charakter przesłanek rozpoznania skargi konstytucyjnej nie jest jednolity. Podstawowy ich zrąb został określony na gruncie samej ustawy zasadniczej, natomiast zgodnie z art. 79 Konstytucji ustawa zwykła określa zasady
wnoszenia skarg konstytucyjnych5. Ustrojodawca wyraźnie pozostawił więc swobodzie
ustawodawcy ukształtowanie tych zasad. Nie oznacza to jednak, że swoboda ta jest nieograniczona. Jak bowiem wcześniej wskazano, pewne podstawowe elementy skargi konstytucyjnej zostały określone już na poziomie samej konstytucji6. Konieczne jest zatem,
aby regulacja ustawowa uwzględniała konstytucyjne wymagania skargi. Konstytucja
w treści art. 79 kształtuje zagadnienia dotyczące: zakresu podmiotowego skargi; zakresu chronionych praw i wolności; konieczności ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego; wymagania ostatecznego charakteru prawnokształtującego orzeczenia sądu lub
organu administracji publicznej; wymagania istnienia związku między sytuacją prawną
skarżącego, ukształtowaną w procesie stosowania prawa, a treścią normy dekodowanej z przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji
publicznej.
5
Należy w tym miejscu dodać, że odesłanie z art. 79 ust. 1 Konstytucji dotyczy — jak się wydaje —
nieco innego zakresu przedmiotowego regulacji od trybu postępowania, o którym mowa w art. 197
Konstytucji. Pierwszy z przepisów konstytucji stanowi lex specialis w odniesieniu do drugiego z wymienionych unormowań. Wniesienie skargi „na zasadach określonych w ustawie” jest bowiem uszczegółowieniem
trybu postępowania przed TK. Za ścisłym związkiem między gwarancyjnym charakterem skargi konstytucyjnej a koniecznością analizy ustawowych przesłanek dopuszczalności przemawia również treść art. 188
pkt 5 Konstytucji, zgodnie z którym Trybunał orzeka „w sprawach skargi konstytucyjnej, o której mowa
w art. 79 ust. 1 Konstytucji”. Cytowane zdanie umieszczone jest w przepisie określającym kompetencje
Trybunału Konstytucyjnego. Orzekanie „w sprawach skarg” jest semantycznie odmienne od orzekania
„w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją”; wykracza poza badanie hierarchicznej zgodności norm i obejmuje wszystkie etapy procedowania nad skargą, w tym również fazę kontroli wstępnej.
6
Przesłanki podmiotowa i charakteru orzeczenia zostały na poziomie konstytucyjnym zdefiniowane
na tyle precyzyjnie, że nie wymagały doprecyzowania na poziomie ustawy. Do przesłanek konstytucyjnych
nieznajdujących rozwinięcia w ustawie należy również brak możliwości wniesienia skargi w obronie praw
określonych w art. 56 Konstytucji oraz konieczność istnienia orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. Wymaganie ochrony konstytucyjnych wolności lub praw zostało doprecyzowane poprzez wskazanie w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym konieczności ich wskazania (art. 47 ust. 1 pkt 2), konstytucyjny
warunek ostatecznego orzeczenia znalazł odbicie na gruncie ustawy zwykłej w konieczności „wyczerpania
drogi prawnej, o ile jest ona przewidziana” (art. 46), warunek istnienia związku między podstawą prawną
rozstrzygnięcia a sytuacją prawną skarżącego znalazł wyraz w obowiązku „dokładnego określenia” ustawy
lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego zapadło orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej (art. 47 ust. 1 pkt 1), zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw oznacza — jak wynika
z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK — określenie sposobu ich naruszenia, natomiast z art. 46 ustawy o TK oraz
z uwagi na odesłanie m.in. do art. 126 k.p.c. (art. 20 ustawy o TK), wynika konieczność zawarcia osnowy
wniosku wraz z dowodami na poparcie przytoczonych okoliczności.
Jakub Królikowski, Jarosław Sułkowski: Znaczenie przesłanki oczywistej bezzasadności...
93
2. Z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji wypływa konstytucyjna norma proceduralna, która — podobnie do art. 45 ust. 1 Konstytucji — służy zabezpieczeniu realizacji
praw podmiotowych jednostki. Jednocześnie przepis ten określa wymagania dla jednego ze sposobów zainicjowania procesu kontroli konstytucyjności7. Proceduralny
charakter art. 79 ust. 1 Konstytucji oznacza, że określenie w hipotezie normy warunków, w których adresatowi wolno wnieść skargę konstytucyjną, wskazuje jednocześnie na elementy skargi jako pisma procesowego. Spełnienie określonych w nim
kryteriów dopuszczalności skargi jest więc niezbędne do merytorycznego jej rozpoznania.
Ustawodawca — określając zasady wnoszenia skarg konstytucyjnych — nie
może wprowadzać nowych (pomijając typowe wymagania dla pism procesowych)
warunków, które wychodziłyby poza zakres unormowań przesłanek skargi określonych w konstytucji. Ustawa o TK w odniesieniu do warunków formalnych skargi zawiera dwie kategorie unormowań o odmiennym znaczeniu. Pierwsza grupa przepisów
tej ustawy stanowi uszczegółowienie konstytucyjnej regulacji przesłanek dopuszczalności skargi i — w naszej ocenie — nie może być oceniana wyłącznie z punktu widzenia zagadnień proceduralnych. Może mieć (i ma) znaczenie wychodzące poza
aspekty procesowe. Druga grupa, posiadająca mniejszy walor ustrojowy, jest refleksem konstytucyjnego imperatywu określenia w ustawie zasad wnoszenia skargi.
Wniesienie środka procesowego to moment skierowania go do właściwego organu;
niezbędne jest zatem odniesienie się przez ustawodawcę do kwestii technicznych, takich jak termin, obowiązek sporządzenia skargi przez podmiot profesjonalny, ewentualna odpłatność skargi itp.
3. Do wszczęcia i przeprowadzenia każdego postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm konieczne jest ziszczenie się określonych przesłanek postępowania8. Jak wskazano, katalog tych przesłanek w zakresie spraw inicjowanych skargą
konstytucyjną uregulowany jest na gruncie konstytucji oraz ustawy o TK.
W postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej obowiązują przesłanki, których
spełnienie konieczne jest w każdym postępowaniu w sprawie hierarchicznej kontroli
norm (przesłanki ogólne) oraz takie, które są właściwe tylko dla tego szczególnego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (przesłanki szczegółowe). Szczególnie istotne znaczenie, z uwagi na odmienność skutków ich niewypełnienia, ma również podział na przesłanki procesowe (formalne) oraz materialne (merytoryczne).
Wystąpienie w danej sprawie ujemnej przesłanki procesowej lub też brak spełnienia którejkolwiek z dodatnich przesłanek procesowych skutkuje niedopuszczalnością
7
Pod pojęciem konstytucyjności rozumiemy wszelką niezgodność z konstytucją, tj. zarówno
bezpośrednią, jak i pośrednią, która polega na naruszeniu któregokolwiek z poziomów hierarchicznie
ukształtowanego systemu prawnego, w ramach którego konstytucja stanowi najwyższy akt normatywny.
Zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Moc wiążąca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego „Państwo i Prawo” 1986,
z. 6, s. 22; B. Naleziński, K. Wojtyczek, Problematyka kompetencji prawodawczych a kontrola
konstytucyjności prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1993, z. 1, s. 47.
8
Szerzej na ten temat J. Królikowski, Ujemna przesłanka zbędności orzekania w postępowaniu przed
Trybunałem Konstytucyjnym, „Studia Prawnicze” 2008, nr 4, s. 60–67.
94
Studia i Materiały
prowadzenia postępowania9. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego badanie sprawy pod kątem wypełnienia przesłanek procesowych dopuszczalne jest na każdym etapie postępowania10, co oznacza, że wykrycie niespełnienia
przesłanek dodatnich lub występowania przesłanek ujemnych zawsze — bez względu
na poziom zaawansowania prac Trybunału i fazę postępowania — skutkuje niedopuszczalnością przeprowadzenia kontroli konstytucyjności. W przypadku skargi konstytucyjnej rozstrzygnięciem, w którym wskazuje się na tę niedopuszczalność, jest na
etapie rozpoznania wstępnego — postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, natomiast na etapie rozpoznania właściwego11 — postanowienie o umorzeniu postępowania.
Przesłanki o charakterze materialnym różnią się od przesłanek formalnych przede
wszystkim co do skutku, jaki wywołuje ich niewypełnienie. Brak dodatniej lub występowanie ujemnej przesłanki formalnej powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania. W takiej sytuacji Trybunał nie dokonuje w ogóle badania merytorycznego; nie podejmuje się rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Natomiast skutkiem uznania, że
w sprawie zachodzi jedna z przesłanek materialnych, jest odmowa uczynienia zadość
żądaniu skarżącego. Trzeba podkreślić, że badanie spełnienia przesłanek o charakterze
materialnym następuje na ogół już po zakończeniu wstępnego etapu postępowania,
w ramach którego sprawdzane jest spełnienie warunków dopuszczalności prowadzenia
postępowania, tj. przesłanek procesowych (formalnych) postępowania. Trybunał bada,
czy w danej sprawie zasadne jest uczynienie zadość żądaniu skarżącego.
Na etapie badania przesłanek procesowych rola Trybunału ogranicza się do sprawdzenia wypełnienia warunków dopuszczalności postępowania. Katalog przesłanek formalnych postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej ma charakter zamknięty12.
Działanie Trybunału jest w tym miejscu mocno sformalizowane, oparte na obiektywnych,
określonych prawem kryteriach, wolnych od uznaniowości i ocenności. Z kolei przesłanki materialne badane są w sposób merytoryczny. Trybunał musi zbadać i ocenić zasadność żądania skarżącego i na tej podstawie podjąć decyzję dotyczącą istoty sprawy.
4. Zdecydowana większość przesłanek rozpoznania skargi konstytucyjnej ma
charakter formalny. Prawodawca określił jednoznacznie wymagania, których spełnienie jest konieczne do rozpoznania skargi (przesłanki dodatnie) oraz sytuacje, kiedy
niedopuszczalne jest rozpoznanie skargi (przesłanki ujemne).
9
Zob. szerzej B. Banaszkiewicz, Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia
2006 r., P 37/05 (problem kontroli zgodności polskiej ustawy z prawem wspólnotowym), „Przegląd
Legislacyjny” 2007, nr 2, s. 110; J. Królikowski, Ujemna przesłanka…, s. 62, 64.
10
Zob. przykładowo: postanowienie TK z 17 października 2007 r., sygn. akt SK 14/07, OTK ZU 2007,
seria A, nr 9, poz. 117; postanowienie TK z 5 lutego 2008 r., sygn. akt SK 74/06, OTK ZU 2008, seria A,
nr 1, poz. 15.
11
W praktyce dla określenia tego etapu używa się pojęcia „rozpoznanie merytoryczne”. Jednakże
w kontekście możliwości umorzenia postępowania z przyczyn formalnych bez wdawania się w istotę sprawy na tym etapie termin ten wydaje się nieadekwatny i mogący wprowadzać w błąd, iż w istocie przeprowadzono rozważania nad meritum sprawy.
12
Wyrok TK z 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 4/02, OTK ZU 2003, seria A, nr 4, poz. 31.
95
Wymagania formalne dotyczące treści skarg konstytucyjnych, mimo określenia ich
podstawowego zrębu w samej konstytucji, zostały — zgodnie z treścią art. 79 Konstytucji
— rozwinięte i uzupełnione na gruncie ustawodawstwa zwykłego. Zgodnie z art. 47 ustawy o TK, skarga konstytucyjna powinna odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism
procesowych oraz zawierać: sformułowanie zarzutu stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP; dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach
lub prawach albo obowiązkach i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP13; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności i prawa
zostały naruszone, przy czym konstytucyjnym wzorcem kontroli może być wyłącznie
przepis stanowiący jednocześnie samoistne źródło konstytucyjnych praw podmiotowych; wskazanie, w jaki sposób prawa zostały naruszone; uzasadnienie skargi; podanie
dokładnego opisu stanu faktycznego; wskazanie ostatecznego orzeczenia o wolnościach
lub prawach skarżącego, z wydaniem którego skarżący wiąże naruszenie swych praw;
podanie daty doręczenia ostatecznego orzeczenia.
Skarga konstytucyjna jako środek ochrony wolności i praw musi spełniać warunki
przewidziane dla pisma procesowego określone w art. 126 k.p.c., z tym zastrzeżeniem,
że wskazany przepis ma być stosowany nie dosłownie, a odpowiednio14, czyli z uwzględnieniem zasad i specyfiki postępowania przed Trybunałem15.
Kolejne przesłanki procesowe skargi konstytucyjnej zostały uregulowane w art. 46
oraz art. 48 ustawy o TK16. Dodatkowo przy badaniu formalnym skarg trzeba mieć rów13
W tym miejscu należy podkreślić, że obowiązkiem skarżącego jest dekodowanie normy z całej szeroko rozumianej podstawy normatywnej orzeczeń o jego wolnościach i prawach. Jeśli zatem dla procesu
ustalania normy prawnej kształtującej sytuację prawną skarżącego niezbędne jest odwołanie się do przepisów niewskazanych jako przedmiot skargi, należy przyjąć, że obowiązek „dokładnego określenia ustawy lub
innego aktu prawnego” nie został dochowany.
14
Szerzej na temat znaczenia „odpowiedniego” stosowania przepisów k.p.c. zob. A. Zieliński, Zakres
stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym,
„Palestra” 1998, nr 7–8, s. 54.
15
Zgodnie art. 126 k.p.c. skarga powinna zawierać oznaczenie organu, do którego jest skierowana; imię
i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; oznaczenie rodzaju pisma;
osnowę wniosku lub oświadczenia oraz dowody na poparcie przytoczonych okoliczności; podpis strony albo
jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wymienienie załączników. Nie jest konieczne głębsze analizowanie powyższych warunków, trzeba jednak zwrócić uwagę na znaczenie art. 126 § 1 pkt 3 k.p.c. statuującego, że elementem składowym pisma procesowego, a więc i skargi konstytucyjnej, jest osnowa wniosku lub
oświadczenia oraz dowody na poparcie przytoczonych okoliczności. Osnowa jest zasadniczą częścią każdego
pisma procesowego, w której strona wskazuje swoje żądanie wraz z okolicznościami je popierającymi. Skarga
konstytucyjna, aby nosić znamiona cech tego środka ochrony wolności i praw, musi te elementy zawierać. Nie
można przy tym uznać, że spełnieniem powyższego warunku jest sformułowanie żądania kontroli konstytucyjności przepisu bez wskazania racji uprawdopodabniających konieczność takiej kontroli.
16
Przepisy te wskazują następujące przesłanki rozpoznania skargi konstytucyjnej: konieczność wystąpienia
ze skargą po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana; konieczność wystąpienia ze skargą
w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (w sytuacji, gdy z powodu niemożności poniesienia kosztów pomocy prawnej, skarżący
zwróci się do sądu rejonowego jego miejsca zamieszkania o ustanowienie dla niego adwokata lub radcy prawnego z urzędu następuje zawieszenie biegu terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej); konieczność sporządzenia
skargi przez adwokata lub radcę prawnego, chyba że skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub
doktor habilitowany nauk prawnych; konieczność dołączenia określonych załączników oraz odpisów.
96
Studia i Materiały
nież na względzie przesłanki ogólne mające zastosowanie do wszystkich postępowań
przed Trybunałem Konstytucyjnym. Chodzi tu w szczególności o określone w art. 39
ustawy ujemne przesłanki procesowe, których wystąpienie powoduje niedopuszczalność orzekania. Zgodnie z tym przepisem postępowanie podlega umorzeniu, gdy: wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne; cofnięto skargę konstytucyjną; kwestionowany akt normatywny utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia.
III. CHARAKTER PRZESŁANKI OCZYWISTEJ BEZZASADNOŚCI
1. Przy rozpoznaniu skarg konstytucyjnych jest również brana pod uwagę przesłanka oczywistej bezzasadności. Bliższa analiza prowadzi do wniosku, że od pozostałych przesłanek rozpoznania skargi odróżnia ją odmienny charakter.
Regulacja ustawowa stanowi, iż w sytuacji, gdy skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna, sędzia Trybunału wydaje postanowienie o odmowie nadania jej
dalszego biegu (zob. art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). Oczywista bezzasadność skargi jest zatem ujemną przesłanką postępowania, której wystąpienie skutkuje niedopuszczalnością dalszego procedowania.
Pojęcie oczywistej bezzasadności jako zwrot niedookreślony nie ma jednoznacznie
sprecyzowanego zakresu znaczeniowego. Tym samym trudno w tej sytuacji mówić
o konkretnych wymaganiach, których spełnienie warunkowałoby rozpoznanie skargi.
W przypadku badania przesłanki oczywistej bezzasadności skargi Trybunał nie ocenia
zatem wypełnienia określonych warunków przewidzianych w regulacji konstytucyjnej
i ustawowej, lecz przechodzi do oceny zasadności samego meritum skargi. Trybunał analizuje, czy wskazane przez skarżącego zarzuty przemawiają za naruszeniem jego konstytucyjnych praw i wolności przez kwestionowaną regulację. Tym samym dokonuje
oceny, bada, czy w sprawie występuje kwalifikowana forma bezzasadności wniesionego środka ochrony praw i wolności.
Powyższe argumenty przemawiają za uznaniem, że przesłanka oczywistej bezzasadności ma charakter merytoryczny. Jej wystąpienie oznacza, że skarga konstytucyjna, mimo spełnienia określonych wymagań formalnych, jako oczywiście bezzasadna,
nie może zostać uwzględniona. Za uznaniem materialnego charakteru przesłanki
oczywistej bezzasadności przemawiają zarówno skutki jej wystąpienia, jak również
sposób badania. Skutkiem uznania oczywistej bezzasadności w danej sprawie jest —
podobnie jak przy innych przesłankach materialnych — odmowa udzielenia poparcia
żądaniu skarżącego. Oczywista bezzasadność skargi konstytucyjnej jest — obok oczywistej bezzasadności wniosku (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) — jedyną przesłanką materialną postępowania mającą wyraźną podstawę normatywną. Zgodnie z art. 36 ust. 3
w zw. z art. 49 ustawy o TK, gdy wniosek lub skarga konstytucyjna są oczywiście bezzasadne, sędzia Trybunału wydaje postanowienie o odmowie nadania wnioskowi lub
skardze dalszego biegu17.
17
W praktyce jednak można wskazać postanowienia o umorzeniu postępowania wydane przez wzgląd
na oczywistą bezzasadność; zob. przykładowo postanowienie TK z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt
SK 65/05, OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 145.
97
2. Warto zauważyć, że praktyka orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego wykształciła materialną przesłanką postępowania znajdującą zastosowanie na każdym
etapie rozpoznania sprawy — brak adekwatności między przedmiotem kontroli (kwestionowaną regulacją) a wzorcem kontroli. Brak adekwatności oznacza, że akt normatywny wskazany przez wnioskodawcę jako wzorzec kontroli nie jest miarodajny do
oceny konstytucyjności aktu normatywnego będącego przedmiotem kontroli. Sytuacja
taka ma miejsce wówczas, gdy akty normatywne stanowiące przedmiot i wzorzec
kontroli regulują odmienne materie; ich zakresy normatywne nie spotykają się, brak
jest „wspólnego pola”, w ramach którego mogłoby dojść do porównania treści przedmiotu z treścią wzorca kontroli. Za zakwalifikowaniem sytuacji braku adekwatności
wzorca i przedmiotu kontroli do katalogu przesłanek materialnych przemawia okoliczność, iż wzajemna adekwatność przedmiotu i wzorca kontroli każdorazowo warunkuje uczynienie zadość żądaniu skarżącego. Innymi słowy, brak adekwatności wyklucza przeprowadzenie kontroli kwestionowanej regulacji pod kątem zgodności
z przepisem wskazanym jako wzorzec kontroli18.
Stwierdzenie występowania tej przesłanki w postępowaniu właściwym skoncentrowanym już tylko na badaniu merytorycznym sprawy skutkuje wydaniem wyroku
zawierającym formułę „nie jest niezgodny”19. W sytuacji braku adekwatności wzorca
i przedmiotu kontroli mamy równocześnie do czynienia z oczywistą bezzasadnością
skargi. Tym samym brak adekwatności wzorca i przedmiotu kontroli stanowi jedną
z sytuacji, w której możliwa jest odmowa nadania skardze dalszego biegu z powodu
jej oczywistej bezzasadności.
IV. POJĘCIE OCZYWISTEJ BEZZASADNOŚCI
1. Oczywista bezzasadność jest typowym zwrotem niedookreślonym, którego
treść wyprowadzana jest w procesie stosowania prawa. Już na wstępie należy przypomnieć, że samo posługiwanie się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi nie
stanowi per se naruszenia zasad poprawnej legislacji. Trybunał Konstytucyjny w tym
kontekście zwrócił uwagę, iż nieostrość czy niedookreśloność pojęć prawnych sprzyja uelastycznieniu porządku prawnego. Stąd też nie każda, lecz jedynie kwalifikowana, tj. niedająca się usunąć w drodze wykładni, nieostrość przepisu może stanowić
podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności20. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku z dnia 31 marca 2005 r., w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał,
że „ustawodawca ma prawo posłużyć się zwrotami niedookreślonymi, dającymi sądom możliwość wyważonej zindywidualizowanej oceny”21.
J. Królikowski, Ujemna przesłanka…, s. 66.
Pierwotnie zwrot „nie jest niezgodny” był interpretowany jako podwójne zaprzeczenie, czyli potwierdzenie zgodności. W wyniku ewolucji orzecznictwa obecnie zastosowanie tej formuły oznacza, iż
wniosek wskazuje niewłaściwy wzorzec; zob. szerzej wyrok TK z 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, OTK
ZU 2007, seria A, nr 5, poz. 48.
20
Postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt P 16/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 4,
poz. 36.
21
Wyrok o sygn. akt SK 26/02, OTK ZU 2005, seria A, nr 3, poz. 29.
18
19
98
Studia i Materiały
2. Definiowane pojęcie odnosi się zawsze do twierdzeń, żądań bądź wniosków podmiotów występujących przed organami czy sądami, dlatego jeśli pojawia się w ustawodawstwie, to w przepisach o charakterze proceduralnym. I tak, oczywista bezzasadność
odnosi się do apelacji i kasacji w postępowaniu karnym (art. 457 § 2 k.p.k. i art. 535 § 3
k.p.k.22), odmowy przyznania prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym
w razie oczywistej bezzasadności skargi (art. 247 p.p.s.a.23), odmowy zwolnienia od
kosztów sądowych w razie oczywistej bezzasadności dochodzonego roszczenia lub
obrony praw24 czy na przykład skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu cywilnym (art. 4249 k.p.c.25).
Oczywista bezzasadność sprowadza się do nieracjonalności twierdzeń. Jest widoczna od razu, na pierwszy rzut oka, bez głębszej analizy stanu prawnego, co tłumaczy się określeniem bezzasadności przymiotnikiem „oczywista”26. To jest jej kwalifikowana postać. Pojęcie to — co należy podkreślić — w znacznej mierze odrywa się
od indywidualnego stanu sprawy. Twierdzenie o całkowicie nieuzasadnionym charakterze skargi musi bowiem wynikać nie tyle z konkretnych elementów stanu prawnego
zaistniałego w sprawie, ile z ocen generalnych, nawiązujących do prawidłowości i logiki rozumowania. Formułowane w doktrynie prawa definicje oczywistej bezzasadności potwierdzają powyższe wnioski. Według Piotra Hofmańskiego apelacja jest oczywiście bezzasadna, jeżeli już na pierwszy rzut oka, bez konieczności dogłębnej
analizy podniesionych w niej zarzutów, jest oczywiste, że wskazane w niej argumenty nie są trafne27. Podobnie twierdzą A. Górski i L. Walentynowicz, uznając, że „oczywiście bezzasadne jest takie roszczenie, którego bezzasadność jest oczywiście zrozumiała dla każdego, bez potrzeby dokładnej analizy sprawy pod względem faktycznym
i prawnym lub jeśli jest sprzeczna z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami prawa”28. Na analogicznym stanowisku stoi J.P. Tarno, który wskazuje,
że „skarga jest oczywiście bezzasadna wtedy, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi
więc o sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego”29.
Zbieżne poglądy na oczywistą bezzasadność wypływają z orzecznictwa sądowego. Sąd Najwyższy w postanowieniach z 18 stycznia 1966 r. (sygn. akt I CZ 124/65)
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.)
24
Art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U.
Nr 167, poz. 1398, z późn. zm.).
25
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. — Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296,
z późn. zm.).
26
Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym,
Warszawa 1999, s. 121.
27
P. Hofmański, Kodeks postępowania karnego. Komentarz do artykułów 297–467, t. II, Warszawa
2007, s. 786.
28
A. Górski, L. Walentynowicz, Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Ustawa i orzekanie. Komentarz
praktyczny, Warszawa 2008, s. 78.
29
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 320–321.
22
23
99
i z 8 października 1984 r. (sygn. akt II CZ 112/84) oraz w orzeczeniu z dnia 18 kwietnia 1952 r. (sygn. akt C 538/52) stwierdził, że oczywista bezzasadność skargi (albo powództwa) zachodzi, gdy dla każdego prawnika z góry, bez konieczności dokonywania głębszej analizy stanu faktycznego i prawnego, jest zupełnie oczywiste, że skarga
nie może zostać uwzględniona jako niewątpliwie sprzeczna z zasadniczymi lub nie
podlegającymi różnej wykładni przepisami prawa materialnego lub procesowego.
Będą to zatem tego rodzaju sytuacje, w których przepisy obowiązującego prawa niepodlegające różnej wykładni w sposób jasny i jednoznaczny wykluczają możliwość
uwzględnienia żądania skarżącego (orzeczenie SN z 19 marca 1947 r., C.III. 149/47,
OSN 1948, nr 1, poz. 12 i postanowienie SN z 8 września 1970 r., II CZ 115/70,
OSNCP 1971, nr 6, poz. 104). W orzeczeniu SN z 1 stycznia 1971 r. (sygn. akt I CZ 7/71)
wskazano, że bezzasadność powództwa wówczas tylko „uzasadnia odmowę zwolnienia od kosztów sądowych […], gdy jest ona oczywista, tzn. jeżeli brak podstaw
zgłoszonych w pozwie żądań wynika z samych twierdzeń powoda, bez potrzeby
sprawdzenia ich przesłanek. Warto również przytoczyć wypowiedź SN zawartą w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II B 1/08), w którym Sąd stwierdził:
„pojęcie «oczywista bezzasadność» oznacza, iż wykazane podstawy wniesienia skargi już przy pierwszej ich ocenie wskazują na faktyczny brak możliwości ich uwzględnienia”. W takiej sytuacji Sąd Najwyższy może już na wstępie stwierdzić, iż przywołane podstawy skargi (w postaci naruszenia prawa materialnego bądź procesowego)
albo nie miały miejsca, albo też nie mogły mieć wpływu na kształt orzeczenia, które
w wyniku tego jest zgodne z prawem. Ocena taka powinna nasuwać się sama prima
facie, bez konieczności przeprowadzania złożonych badań sprawy30. Już w 1952 r. Sąd
Najwyższy podkreślił: „wskazana jest tu [do stwierdzenia oczywistej bezzasadności —
przyp. aut.] wielka ostrożność, aby nie przesądzać przedwcześnie wyniku sporu”31.
Analogiczne wnioski wypływają z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym
przyjęto, iż o oczywistej bezzasadności skargi można mówić, „gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać
uwzględniona, w szczególności w razie oczywistej bezzasadności skargi z przyczyn
procesowych, np. gdy strona nie wyczerpała toku instancji” (postanowienia NSA z dnia
11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OZ 294/07, z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt I OZ
35/07, z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II FZ 652/05).
3. Powyższe wypowiedzi, tak przedstawicieli doktryny prawa, jak i orzecznictwa
sądowego, zachowują aktualność na gruncie przepisów ustawy o TK. Oczywiście należy pamiętać o specyfice postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym,
a w szczególności o odmiennym charakterze „sądzenia prawa” od „sądzenia faktów”,
jednak niezmienny jest wymóg dopuszczalności stwierdzenia oczywistej bezzasadności tylko w razie widocznej „gołym okiem” niezasadności twierdzeń, żądań czy inter30
31
Postanowienie SN z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II BP 1/08, LEX nr 470957.
Orzeczenie SN z dnia 18 kwietnia 1952 r., sygn. akt C 538/52, OSNCK z 1953 r., nr 1, poz. 28.
100
Studia i Materiały
pretacji zawartych w skardze konstytucyjnej, która dodatkowo ma charakter kwalifikowany, czyli jest oczywista.
V. OCZYWISTA BEZZASADNOŚĆ W POSTĘPOWANIU
PRZED TRYBUNAŁEM KONSTYTUCYJNYM
1. Wskazywaliśmy już, że kryteria, których spełnienie jest niezbędne do nadania
skardze konstytucyjnej dalszego biegu, tworzą wewnętrznie zróżnicowaną grupę warunków pozostających ze sobą nierzadko w ścisłym związku. Wśród nich znajdują się
przesłanki o charakterze wręcz technicznym (załączenie pełnomocnictwa, złożenie
podpisu itp.), których rozumienie nie budzi większych wątpliwości w praktyce.
Oczywiście, istnieją i takie, których spełnienie jest kluczowym elementem (istotą)
prawidłowości strony formalnej skargi. W naszej ocenie przez wzgląd na znaczenie
dla kształtowania zakresu kontroli konstytucyjności należy wyróżnić następujące
przesłanki: określenie podstawy normatywnej ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej; wskazanie adekwatnego przepisu konstytucji stanowiącego źródło praw podmiotowych; wskazanie sposobu naruszenia tych praw, wynikającego z treści kwestionowanego przepisu.
2. Określenie podstawy normatywnej orzeczenia nastręcza nierzadko trudności,
ponieważ podstawa ta wynika z reguły z kilku przepisów, a czasem z kilku aktów
prawnych. Zbyt wąskie określenie przedmiotu kontroli w skardze skutkuje jej formalną wadą. Poza tym przepis (przepisy), na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie,
może pozostawać w różnym związku z orzeczeniem kształtującym sytuację prawną
skarżącego. I nawet pomimo niezwykle szerokiego ukształtowania prawidłowego —
z punktu widzenia warunków formalnych skargi — modelu tej korelacji przez
Trybunał (koncepcja warunku sine qua non32), prawidłowe spełnienie tej przesłanki
bywa kłopotliwe.
3. Do oceny konstytucyjności kwestionowanych unormowań niezbędne jest precyzyjne wskazanie przepisów konstytucji. Podstawą skargi konstytucyjnej mogą być
tylko takie przepisy, które — po pierwsze — stanowią samoistne źródło praw podmiotowych33, a — po drugie — pozostają w związku z kwestionowaną regulacją. Zakres
normowania i stosowania regulacji ustawowej powinien mieścić się w zakresie normowania i stosowania regulacji konstytucyjnej. Obie normy powinny dać się sprowadzić (choćby w najmniejszym zakresie) do wspólnego mianownika.
4. Spełnienie trzeciej przesłanki strony formalnej wymaga porównania normy dekodowanej z podstawy orzeczenia z normą wywiedzioną z przepisu konstytucji, a następnie wykazania, że w treści kontrolowanej regulacji istnieje wada uniemożliwiająca dochowanie standardu konstytucyjnego. Analiza ta nie może, co oczywiste, być
Wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 9, poz. 108.
Por. np. postanowienia TK z: 16 lutego 2009 r., sygn. akt Ts 202/06, OTK ZU 2009, seria B, nr 1,
poz. 23; 14 lutego 2006, sygn. akt Ts 105/00, OTK ZU 2006, seria B, nr 1, poz. 47; 24 października 2001 r.,
sygn. akt SK 10/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 225.
32
33
101
prowadzona w oderwaniu od sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego. Jego obowiązkiem jest dowiedzenie, że sądy lub organy administracji publicznej orzekające w sprawie, stosując kwestionowaną regulację, naruszyły jego konstytucyjne prawa właśnie
z uwagi na uprawdopodobniony stan niekonstytucyjności przedmiotu skargi.
5. Pomiędzy wymienionymi powyżej przesłankami istnieje trójelementowa zależność.
I tak, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy skarga konstytucyjna zawiera wskazanie jej przedmiotu (skarżący kwestionuje unormowanie wykorzystane przez organy
władzy publicznej do ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego) i czy to wskazanie
ma charakter prawidłowy (poprawnie ustala normatywną treść zaskarżonych przepisów34) i pełny (w określeniu podstawy orzeczenia powołano kompleks unormowań, o ile
grupa przepisów stosowana łącznie zadecydowała o sferze praw i wolności skarżącego).
Niewskazanie przedmiotu skargi w ogóle, określenie jej w sposób niepełny, a także błędne określenie podstawy orzeczeń uniemożliwia dalszą analizę skargi. Zbędne jest prowadzenie dalszych analiz w sytuacji, gdy skardze nadaje się cechy actio popularis. Z kolei wydobycie z przepisów norm, których jednak nie można prawidłowo wyprowadzić,
będzie oznaczać oczywistą bezzasadność skargi.
Następny etap weryfikacji skargi odnosi się do oceny powołanych w skardze
wzorców kontroli. Możliwe są tu (zasadniczo) cztery sytuacje: 1) skarżący wskaże
prawidłowy wzorzec; 2) niepozostające w związku z przedmiotem skargi przepisy
konstytucji wyrażające prawa podmiotowe; 3) przepisy, z których w ogóle nie wypływają prawa podmiotowe; 4) przepisy, które są źródłem praw podmiotowych, jednak
nie tych wskazanych przez skarżącego (na przykład konstytucyjne prawo do wznowienia postępowania sądowego wywodzone z art. 45 ust. 1 Konstytucji, albo prawo
do kasacji wywodzone z art. 78 Konstytucji). W tej ostatniej sytuacji skarga nosić będzie znamiona oczywistej bezzasadności.
Dalsze procedowanie jest możliwe wyłącznie w razie zaistnienia pierwszego przypadku. W drugiej sytuacji należy zastrzec, że chociaż powołanie przepisów konstytucyjnych niepozostających w związku z przedmiotem skargi z formalnego punktu widzenia
jest spełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, to jednak skutkować będzie dalszymi nieprawidłowościami skargi (zob. dalej).
W kolejnym stadium kontroli Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny spełnienia
przesłanki wskazania sposobu określenia naruszenia konstytucyjnych wolności lub
praw. Także w tej części procedury można wymienić kilka potencjalnie zaistniałych
sytuacji. Przy prawidłowym określeniu wzorca kontroli, skarżący może wskazać sposób naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Skarga będzie wtedy podlegała
rozpoznaniu merytorycznemu. Może on podjąć próbę określenia tego sposobu, ale nie
spełni powyższego obowiązku dostatecznie. Wreszcie skarżący może w ogóle nie odnieść się do tej kwestii. Natomiast jeśli przywołane wzorce konstytucyjne nie mają
34
P. Tuleja, M. Grzybowski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw jednostki w polskim systemie prawa, [w:] Sądy i trybunały w konstytucji i praktyce, red. W. Skrzydło, Warszawa 2005, s. 115.
102
Studia i Materiały
wspólnego pola z przedmiotem skargi, to nie da się skutecznie wykazać sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, bo naruszenie to wymaga istnienia
(choćby najwężej zakreślonego) jednak wspólnego zakresu przedmiotowego normy
kontrolowanej i normy konstytucyjnej. Skarga taka będzie dotknięta również oczywistą bezzasadnością, przy czym nie z powodu nieokreślenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw (bo to jest niemożliwe), lecz z uwagi na brak związku między wskazanymi normami (nieadekwatność wzorca).
6. W podsumowaniu dotychczasowych rozważań, można sformułować kilka
konkluzji.
Po pierwsze, faza wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych obejmuje dwa etapy.
Pierwszym jest analiza strony formalnej tego środka ochrony wolności i praw. Modelowo etap ten powinien zakończyć się oceną, czy skarga zawiera wszystkie niezbędne elementy. Dopiero po uzyskaniu odpowiedzi twierdzącej należałoby przejść do kolejnej fazy (wciąż w ramach wstępnej kontroli), jaką jest merytoryczna kwalifikacja
skargi w celu wykluczenia istnienia przesłanki oczywistej bezzasadności zarzutów.
Nie zawsze jednak jest to możliwe. Badanie występowania przesłanki oczywistej bezzasadności ma miejsce — co do zasady — po zbadaniu wypełnienia przez skargę lub
wniosek przesłanek proceduralnych. Przystąpienie do badania merytorycznego jest
możliwe bowiem po spełnieniu wymagań formalnych. Jak jednak wskazano, Trybunał
w swoim orzecznictwie dopuszcza możliwość badania spełnienia przesłanek proceduralnych na każdym etapie postępowania. W praktyce zdarzało się bowiem, że niespełnienie określonego warunku formalnego Trybunał dostrzegał już po rozpoznaniu
wstępnym, na dalszym etapie postępowania. Może się zatem zdarzyć, że określona
sprawa zostanie zbadana pod kątem przesłanki oczywistej bezzasadności (co do meritum) pomimo niewypełnienia jednej z przesłanek proceduralnych.
Po drugie, pomiędzy przesłankami dopuszczalności skargi istnieją powiązania,
które wymagają przyjęcia pewnego schematu kontroli. Zależności te są widoczne
w konfiguracji: (etap A) wskazanie przedmiotu skargi; (etap B) powołanie wzorców
kontrolnych zawierających prawa podmiotowe jednostki; (etap C) określenie sposobu
naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Każdy z wymogów warunkuje możliwość kontroli następnej przesłanki. Przede wszystkim jednak nie da się zilustrować
sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw bez poprawnego wskazania
podstawy normatywnej i bez odnalezienia właściwego przedmiotowo przepisu konstytucji wyznaczającego standardy wobec kwestionowanej regulacji.
Po trzecie, możliwość stwierdzenia oczywistej bezzasadności skargi powstaje na
etapie kontroli każdego z kryteriów dopuszczalności skargi.
Po czwarte, badanie merytoryczne w postępowaniu wstępnym stanowi wyjątek.
Co do zasady postępowanie to służy bowiem zbadaniu spełnienia warunków dopuszczalności prowadzenia postępowania. Dlatego też szczególnie ostrożnie należy stosować omawianą przesłankę i interpretować pojęcie oczywistej bezzasadności.
Wykluczona jest tu dowolność czy też szeroka wykładnia tego pojęcia. Jeżeli sprawa
w jakimkolwiek zakresie nie wydaje się oczywiście bezzasadna, powinna być przeka-
103
zana do rozpoznania na rozprawie przez odpowiedni skład sędziowski. Inne, bardziej
ekstensywne podejście groziłoby arbitralnością w stosowaniu środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności, jakim jest skarga konstytucyjna. Przez wzgląd na wyjątkowy charakter badania merytorycznego na etapie rozpoznania wstępnego, w razie jakichkolwiek wątpliwości, Trybunał powinien kierować się regułą in dubio pro
actionem, tak aby zasadność zarzutów skargi była zbadana w sposób pełny przez właściwy skład sędziowski. Takie podejście służy zapewnieniu efektywności skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności.
Specyfika pojęć niedookreślonych, takich jak oczywista bezzasadność, polega na
tym, że organy je stosujące nie formułują ich komplementarnej definicji, ponieważ są
one treściowo uzupełniane w procesie stosowania prawa. Nie może zatem dziwić, że
dla zdefiniowania, kiedy zachodzi oczywista bezzasadność skargi, konieczne jest sięgnięcie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w którym — co oczywiste —
nie da się odnaleźć wyczerpującej wypowiedzi odpowiadającej na pytanie, czym jest
oczywista bezzasadność. Powyższe nie oznacza jednak, że Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie nie wyznaczył zakresu oczywistej bezzasadności. W postanowieniu z dnia 12 lipca 2004 r. słusznie wskazał, iż stwierdzenie oczywistej bezzasadności
może mieć miejsce, gdy sformułowane w skardze zarzuty wobec kwestionowanej regulacji „choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej”35.
Z kolei w postanowieniu z dnia 26 listopada 2007 r. stwierdzono, że z „oczywistą bezzasadnością mamy zaś do czynienia w sytuacji, w której podstawa skargi konstytucyjnej
jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do
których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodobnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której podnoszone zarzuty
w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności
są oczywiście pozbawione podstaw. Brak uprawdopodobnienia naruszenia wskazanych
praw i wolności przez zaskarżone przepisy, w stopniu, który wskazuje na zasadniczy brak
podstaw, określany w art. 47 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
jako oczywista bezzasadność skargi, uniemożliwia nadanie skardze biegu”36. Z kolei w postanowieniu z dnia 12 lipca 2007 r. Trybunał wskazał, że „o oczywistej bezzasadności
zarzutów można mówić w szczególności wówczas, gdy pomiędzy stanem prawnym,
przedstawionymi przez skarżącego okolicznościami faktycznymi oraz domniemanym naruszeniem brak jest powiązania logicznego”37. Podobnie skonstatowano w postanowieniu
z dnia 11 września 2007 r., wskazując, że stwierdzenie oczywistej bezzasadności jest uzasadnione, gdy „zakres zaskarżonych przepisów nie pozostaje w związku ze stawianymi
przez skarżącego zarzutami naruszenia wskazanych wzorców konstytucyjnych”38.
35
36
37
38
Postanowienie TK z dnia 12 lipca 2004 r., sygn. akt Ts 32/03, OTK ZU 2004, seria B, nr 3, poz. 174.
Postanowienie TK z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt Ts 211/06, OTK ZU 2007, seria B, nr 5, poz. 219.
Postanowienie TK z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt Ts 281/06, OTK ZU 2008, seria B, nr 3, poz. 100.
Postanowienie TK z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt Ts 35/07, OTK ZU 2008, seria B, nr 2, poz. 66.
104
Studia i Materiały
Identyczne wskazanie zawiera postanowienie z dnia 3 listopada 1999 r.39 Za oczywiście
bezzasadną — zdaniem TK — uznano by również skargę, w której nie sformułowano
zarzutu niekonstytucyjności konkretnego przepisu40.
Obecnie prezentowane stanowisko Trybunału w odniesieniu do oczywistej bezzasadności jest wynikiem procesu kształtowania się linii orzeczniczej w tym zakresie.
Początkowo oczywista bezzasadność skargi rozumiana była nieco inaczej. Przypomnijmy
w tym miejscu, że zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, jest wydawane w razie nieusunięcia braków formalnych skargi (pod warunkiem wezwania do ich uzupełnienia) oraz oczywistej bezzasadności skargi. Przepis ten był
rozumiany alternatywnie. Trybunał przyjmował, że niespełnienie przesłanek skargi określonych w art. 46 i 47 ustawy o TK skutkował jej oczywistą bezzasadnością. Tak traktowano: wskazanie wzorca, z którego nie wypływają prawa podmiotowe41, niewłaściwe
wskazanie ostatecznego orzeczenia o wolnościach lub prawach42, niewykazanie naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw43, zaskarżenie przepisu, który nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej skarżącego44, uczynienie przedmiotem skargi
aktu stosowania prawa45. Trybunał uznał również, że „brak sformułowania […] zarzutu
niekonstytucyjności konkretnego przepisu […] lub brak uzasadnienia tego zarzutu czyni
skargę oczywiście bezzasadną”46. Wstępna kontrola skargi konstytucyjnej niejednokrotnie prowadziła do wniosku stwierdzającego, że formalne wymogi skargi nie zostały spełnione i — z uwagi na treść przepisu — uznawano oczywistą bezzasadność skargi. Pojęcie
to pełniło zdecydowanie inną od dzisiejszej rolę. Trybunał — choć w ramach kontroli
skargi wykazywał braki w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 46 i 47 ustawy
o TK — by nie narazić się na zarzut niewłaściwego stosowania art. 49 w związku z art. 36
ust. 3 ustawy o TK stwierdzał istnienie oczywistej bezzasadności. Z czasem linia orzecznicza dotycząca oczywistej bezzasadności ewoluowała. Każda z przesłanek formalnych
nabierała bardziej autonomicznego znaczenia. W konsekwencji wymienione wyżej uchybienia formalne, klasyfikowane wcześniej jako oczywista bezzasadność skargi, stały się
samodzielną (choć dorozumianą w ustawie) podstawą do odmowy nadania skardze dalszego biegu. Obecnie można wskazać liczne postanowienia TK, które za podstawę negatywnej decyzji Trybunału co do możliwości przekazania skargi do merytorycznego rozpoznania wskazują: brak sformułowania zarzutu niekonstytucyjności przepisu47,
Postanowienie TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt Ts 15/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 176.
Postanowienie TK z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt Ts 108/98, OTK ZU 1998, nr 6, poz. 110.
41
Postanowienie TK z dnia 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt Ts 68/98, OTK ZU 1999, SUP, poz. 61.
42
Postanowienie TK z dnia 24 sierpnia 1998 r., sygn. akt Ts 72/98, OTK ZU 1998, nr 5, poz. 84.
43
Postanowienie TK z dnia 24 sierpnia 1998 r., sygn. akt Ts 75/98, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 58.
44
Postanowienie TK z dnia 15 października 1998 r., sygn. akt Ts 84/98, OTK ZU 1998, nr 5, poz. 91.
45
Postanowienia TK z: 12 maja 1998 r., sygn. akt Ts 9/98, OTK ZU 1999, SUP, poz. 28; 23 czerwca
1998 r., sygn. akt OTK ZU 1998, nr 5, poz. 77.
46
Postanowienia TK z: 22 września 1998 r., sygn. akt Ts 113/98, OTK ZU 1999, SUP, poz. 77; 27 października 1998 r., sygn. akt Ts 115/98, OTK ZU 1998, nr 7, poz. 124; 23 września 1998 r., sygn. akt Ts 108/98,
OTK ZU 1998, nr 6, poz. 110.
47
Postanowienie TK z 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt Ts 79/09, niepublik.
39
40
105
niewskazanie sposobu naruszenia wolności lub praw48, niewłaściwe określenie przedmiotu skargi49, sformułowanie zarzutów pod adresem aktów stosowania prawa50.
W naszej ocenie, dzisiejsza praktyka jest właściwsza. Pomijając, że wynika z pewnej niedoskonałości regulacji ustawowej, należy stwierdzić, że jest bliższa istocie
oczywistej bezzasadności. Określanie tym mianem wszystkich lub nawet większości
uchybień skargi mogłoby prowadzić do zatarcia granic między formalną a merytoryczną kontrolą skargi konstytucyjnej, a w konsekwencji ujemnie wpłynąć na możliwość ochrony konstytucyjnych wolności lub praw.
Wreszcie wskazać należy na wątpliwości wynikające z sytuacji, w których to
samo zachowanie skarżącego można ocenić jako nieprawidłowe określenie sposobu
naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw oraz oczywistą bezzasadność skargi.
Chodzi tu głównie o przypadki, w których skarżący powołał normatywną podstawę
rozstrzygnięcia i przepis Konstytucji RP będący źródłem praw podmiotowych, zakresy treściowe norm konstytucyjnych i ustawowych mają „wspólne pole”, jednakże wywody mające zilustrować, na czym polegała obraza jego praw podmiotowych,
są całkowicie niezasadne. Naszym zdaniem, odmowa nadania skardze dalszego biegu, nawet przy niewątpliwej bezzasadności twierdzeń, będzie uzasadniona niespełnieniem przesłanki skargi, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Nie ma
przeszkód, by podstawą nieprzekazania sprawy do merytorycznego rozpoznania stanowił również art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 Konstytucji, ale niewłaściwe byłoby
wyłączne oparcie się na oczywistej bezzasadności skargi, bo orzekanie o niej ma charakter merytoryczny i w fazie wstępnej kontroli skargi powinno być postrzegane na
zasadzie wyjątku.
Reasumując, oczywiście bezzasadna jest skarga, w której:
— skarżący wskazał normatywną podstawę rozstrzygnięcia, lecz wydobył z niej
treści niemożliwe do wyprowadzenia;
— skarżący powołał konstytucyjne wzorce kontroli, ale wskazany przepis
Konstytucji RP nie jest źródłem praw podmiotowych wymienianych przez skarżącego;
— skarżący wskazał normatywną podstawę rozstrzygnięcia i powołał przepis
Konstytucji RP będący źródłem praw podmiotowych, jednakże zakres treściowy norm
konstytucyjnych i ustawowych jest pusty;
— występuje oczywista zgodność z Konstytucją RP kwestionowanych regulacji.
48
Postanowienia TK z: 3 lutego 2003 r., sygn. akt Ts 158/02, OTK ZU 2003, seria B, nr 2, poz. 131;
14 listopada 2007 r., OTK ZU 2007, seria B, nr 5, poz. 245; 6 listopada 2008 r., sygn. akt Ts 128/08, niepublik.
49
Postanowienia TK z: 21 stycznia 2009 r., Ts 203/08, niepublik.; 10 marca 2009 r., Ts 227/07, niepublik.; 23 stycznia 2008 r., SK 65/06, OTK ZU 2008, seria A, nr 1, poz. 11.
50
Postanowienia TK z: 26 lutego 1999 r., sygn. akt Ts 156/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 105; 29 listopada 1999 r., sygn. akt Ts 46/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 193; 7 października 1999 r., sygn. akt Ts 136/99,
OTK ZU 1999, nr 7, poz. 198; 11 października 1999 r., sygn. akt Ts 113/99, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 24;
29 grudnia 1999 r., sygn. akt Ts 137/99, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 37; 1 lutego 2006 r., sygn. akt Ts 97/05,
OTK ZU 2006, seria B, nr 1, poz. 45.
106
Studia i Materiały
VI. CHARAKTER POSTANOWIENIA O ODMOWIE NADANIA
SKARDZE KONSTYTUCYJNEJ DALSZEGO BIEGU
1. Uznanie przez Trybunał, że określony wniosek lub skarga konstytucyjna są
oczywiście bezzasadne, skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie nadania skardze dalszego biegu z powodu oczywistej bezzasadności. Postanowienie to wydawane
jest przez jednego sędziego na posiedzeniu niejawnym51. Obecna regulacja ustawy
o Trybunale Konstytucyjnym przewiduje możliwość złożenia przez skarżącego zażalenia na wskazane postanowienie. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu przysługuje zażalenie do
Trybunału w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Zażalenie wniesione
w terminie rozpoznawane jest przez Trybunał w składzie trzech sędziów (art. 25 ust. 1
pkt 3 lit. b ustawy o TK).
Przewidziana konstrukcja ustawowa stwarza mechanizm kontroli rozstrzygnięcia
sędziego w przedmiocie nadania skardze dalszego biegu. Skoro postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu z powodu oczywistej bezzasadności jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym, to konsekwentnie trzeba przyjąć, iż
skład sędziowski rozpoznający zażalenie na to postanowienie w istocie dokonuje ponownej kontroli merytorycznej sprawy w zakresie już rozstrzygniętym.
2. Zgodnie z art. 190 ust. 1 orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne.
Ostateczność orzeczeń oznacza, że są one „niezaskarżalne w toku postępowania, które w ogóle nie przewiduje instancji odwoławczej w znaczeniu, jakie zostało ukształtowane w postępowaniu sądowym lub administracyjnym”52. W uzasadnieniu do postanowienia z 12 grudnia 2005 r. Trybunał wskazał, że „«ostateczność» orzeczeń
Trybunału Konstytucyjnego oznacza formalną niewzruszalność wyroków, które nie
podlegają ani instancyjnemu zaskarżeniu, ani też zmianie w innym trybie”53. Również
w toku prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego wskazywano, że
„ostateczność orzeczeń oznacza, że nie podlegają one zaskarżeniu, nie ma instancyjności”54. Podobnie w doktrynie wskazuje się, że ostateczność orzeczenia oznacza brak
jakiejkolwiek drogi odwołania od niego, staje się ono wiążące dla wszystkich adresatów55. Co istotne, również sam Trybunał nie może w żadnym trybie dokonać zmiany
51
Regulacja art. 25 ustawy o TK dotycząca składów, w których orzeka Trybunał Konstytucyjny, nie
przewiduje możliwości wydawania rozstrzygnięć w składzie jednoosobowym. Należy jednak uznać, że bezpośrednią i wystarczającą podstawę w tym względzie stanowi art. 36 ustawy o TK. Nietrafny jest w szczególności pogląd, jakoby postanowienia wydawane w składzie jednego sędziego nie były „rozstrzygnięciami
Trybunału Konstytucyjnego”, lecz „postanowieniami sędziego Trybunału Konstytucyjnego”. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego nie jest osobnym organem, lecz osobą pełniącą funkcje sędziowskie w ramach konstytucyjnego organu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny.
52
Postanowienie TK z 26 października 1988 r., sygn. akt U 7/88, OTK 1988, t. 1, poz. 17.
53
Postanowienie TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 4/03, OTK ZU 2005, seria A, nr 11, poz. 143.
54
K. Działocha, Ekspertyza, „Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego” nr XXIV,
s. 92.
55
L. Garlicki, Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Studia nad
prawem konstytucyjnym, Wrocław 1997, s. 83; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 373.
107
orzeczenia56. Tym samym poprzez nadanie orzeczeniom Trybunału cechy ostateczności ustrojodawca przesądził, że w polskim systemie prawnym nie ma możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej już orzeczeniem Trybunału. Wyjątek od
tej zasady musi być wyraźnie przewidziany przez regulację konstytucyjną57.
Mając na uwadze przewidzianą w ustawie konstrukcję odwoławczą od postanowienia wydanego we wstępnej kontroli oraz cechę ostateczności orzeczeń, warto rozważyć, czy postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu z powodu oczywistej bezzasadności jest orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa
w art. 190 ust. 1 Konstytucji.
3. Zarówno Konstytucja RP, jak i ustawa nie definiują pojęcia „orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego”. W postępowaniu przed Trybunałem obowiązuje zaproponowany przez Z. Czeszejko-Sochackiego podział rozstrzygnięć na merytoryczne
(dotyczące kwestii materialnych) oraz niemerytoryczne (dotyczące kwestii proceduralnych). Orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego są tylko rozstrzygnięcia merytoryczne rozstrzygające o samej istocie sprawy58. Wydaje się, że można przyjąć — uzupełniając tezę Z. Czeszejko-Sochackiego — że orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego
jest czynność o charakterze decyzyjnym rozstrzygająca merytorycznie (tj. co do samej
istoty) sprawę, która należy do kompetencji tego organu określonych w ustawie zasadniczej. W przypadku podstawowej kompetencji, dotyczącej hierarchicznej kontroli norm, orzeczeniem jest wypowiedź Trybunału rozstrzygająca o zgodności badanego aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu.
Jak wykazano powyżej, postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu z powodu oczywistej bezzasadności ma charakter merytoryczny. Wiąże się ono
z konstytucyjnymi kompetencjami do rozpoznawania skarg konstytucyjnych (art. 188
pkt 5) oraz przeprowadzania kontroli konstytucyjności (art. 188 pkt 1–3 w związku
z art. 191 pkt 3–5). Tym samym należy uznać, że wydanie postanowienia o odmowie
nadania dalszego biegu w wyniku uznania oczywistej bezzasadności jest orzeczeniem
Trybunału Konstytucyjnego w znaczeniu przyjętym przez Konstytucję RP.
VII. ZNACZENIE PRZESŁANKI OCZYWISTEJ BEZZASADNOŚCI
1. Wprowadzenie do teksu ustawy o TK regulacji przewidującej możliwość odmowy nadania skardze dalszego biegu z powodu jej oczywistej bezzasadności pełni
określoną funkcję w ramach procesu rozpoznania skargi konstytucyjnej.
Skarga konstytucyjna, choć stanowi przede wszystkim środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, jest równocześnie jednym ze środków inicjowania kontroli konstytucyjności przed Trybunałem Konstytucyjnym. Obok skargi konstytucyjnej, ustawa
Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy..., s. 211.
Na podstawie art. 239 Konstytucji w okresie dwóch lat od jej wejścia w życie określone orzeczenia
o niekonstytuyjności nie były ostateczne, gdyż mogły być odrzucone przez Sejm kwalifikowaną większością głosów. Z przepisu tego wynika, że orzeczenie Trybunału stawało się ostateczne dopiero wtedy, gdy nie
doszło do jego odrzucenia przez Sejm.
58
Z. Czeszejko-Sochacki, Moc wiążąca..., s. 29.
56
57
108
Studia i Materiały
zasadnicza przewiduje również: możliwość wszczęcia kontroli konstytucyjności w drodze wniosku pochodzącego od jednego z podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1
Konstytucji, wniosku od podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 2–5 Konstytucji
oraz pytanie prawne (art. 193 Konstytucji). Trzeba jednocześnie podkreślić, że skarga
konstytucyjna stanowi środek inicjowania kontroli konstytucyjności o zdecydowanie
najszerszym zakresie podmiotowym. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 Konstytucji ze skargą konstytucyjną może wystąpić każdy, „czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Tym samym ograniczenia podmiotowe do wystąpienia ze skargą konstytucyjną sprowadzają się do tego, aby określonemu podmiotowi ustawa zasadnicza
przyznawała określone wolności lub prawa.
Tak szerokie określenie zakresu podmiotowego skargi konstytucyjnej musiało
spowodować zaostrzenie i rozbudowanie przesłanek innego rodzaju. W ramach rozpoznania skargi konstytucyjnej — obok przesłanek ogólnych, których wypełnienie
jest konieczne do przeprowadzenia każdego rodzaju postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym — prawodawca wprowadził również rozbudowany katalog przesłanek szczegółowych, czyli właściwych tylko do rozpoznania skargi. Wydaje się, że formalny charakter tych przesłanek wyłącza możliwość jakiejkolwiek uznaniowości
Trybunału przy ich rozpatrywaniu59. Brak jest w szczególności klauzuli generalnej,
która zezwalałaby od odstąpienia od przewidzianego w regulacji prawnej formalizmu,
w sytuacji gdy za rozpoznaniem sprawy przemawiałyby względy „szczególnej słuszności” czy „poczucia sprawiedliwości”. Trybunał Konstytucyjny jako organ władzy
publicznej jest zobowiązany działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), co obliguje go do przestrzegania przepisów procedury.
2. Wprowadzenie przesłanki oczywistej bezzasadności stanowi dopełnienie tych
formalnych ograniczeń, które wobec szerokiego zakresu podmiotowego dostępu do skargi konstytucyjnej przybrały aż tak rozbudowaną formę. Uznając, że w niektórych sytuacjach przesłanki formalne mogłyby być niewystarczające, prawodawca wprowadził
przesłankę oczywistej bezzasadności, której merytoryczny charakter zezwala na bardziej
elastyczną ocenę celowości rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej. Trzeba jednak podkreślić, że ta ocena jest przeprowadzana tylko przy spełnieniu wszystkich przesłanek formalnych. Tym samym Trybunał Konstytucyjny może odmówić nadania dalszego biegu skardze spełniającej wszystkie wymagania formalne, lecz nie może nadać
biegu skardze, która nie spełnia jednej z tych formalnych przesłanek.
Biorąc pod uwagę okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem
w państwie właściwym do rozpoznawania skarg konstytucyjnych, a zakres podmiotowy dostępu do skargi jest tak szeroki, wskazane wysokie wymogi formalne oraz wprowadzenie przesłanki oczywistej bezzasadności wydają się jak najbardziej celowe i słuszne. Ze względu na szczególnie istotną materię, której dotyczą skargi konstytucyjne,
59
Warto zauważyć, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z 23 kwietnia 1985 r. o Trybunale
Konstytucyjnym zagadnienie to uregulowano w sposób odmienny. Treść art. 23 ust. 3 tej ustawy przewidywała, że: „Trybunał może […] postanowić o nienadawaniu wnioskowi dalszego biegu” (zob. szerzej
Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy..., s. 120).
109
konieczne jest jednak bardzo rozważne i wyważone stosowanie tej przesłanki w praktyce orzeczniczej. Mając na uwadze jej niedookreślony charakter, można uznać, że prawodawca pozostawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pewien zakres swobody w wypełnianiu tej przesłanki treścią. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności ze strony
Trybunału. Granicą jest — podobnie jak w sytuacji wszystkich innych środków ochrony praw i wolności, w tym w szczególności prawa do sądu — nadmierny formalizm pozbawiający faktycznej możliwości korzystania z prawa do skargi konstytucyjnej.
VIII. WNIOSKI KOŃCOWE
Skarga konstytucyjna może stanowić istotną gwarancję ochrony konstytucyjnych
praw i wolności, która przysługuje każdemu. Rzeczywiste znaczenie tego środka zależy przede wszystkim od praktyki jego stosowania. Z jednej strony, wiele zależy od umiejętności przygotowywania skarg konstytucyjnych przez adwokatów i radców prawnych.
Z drugiej strony, zakres zastosowania skargi konstytucyjnej kształtowany jest w dużej
mierze przez praktykę orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, i to na każdym etapie
jej rozpoznania — zarówno w fazie wstępnej, jak i podczas rozpoznania głównego.
Szczególne znaczenie ma etap rozpoznania wstępnego. Co do zasady powinno
ono opierać się na badaniu spełnienia przesłanek formalnych. Konieczna jest tu należyta jednoznaczność linii orzeczniczej, która nie powinna tworzyć nadmiernych barier do uruchamiania tego środka.
Przewidziana przez ustawodawcę możliwość badania merytorycznego na etapie
wstępnym w zakresie sprawdzania, czy skarga nie jest oczywiście bezzasadna, ma
charakter wyjątkowy i powinna być wykładana w sposób zawężający. Jakiekolwiek
wątpliwości co do tego, czy skarga jest oczywiście bezzasadna, powinny przemawiać
za koniecznością rozpoznania sprawy w postępowaniu właściwym, obejmującym pełną kontrolę konstytucyjności. Praktyka oparta na przeciwnym założeniu mogłaby pozbawić rzeczywistego znaczenia skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności.
W naszej ocenie, obecna regulacja ustawowa przewidująca możliwość oddalenia
skargi z powodu jej oczywistej bezzasadności przez Trybunał Konstytucyjny na etapie rozpoznania wstępnego budzi zastrzeżenia. Należałoby rozważyć de lege ferenda
zasadność przekształcenia tej konstrukcji w ten sposób, by jeden sędzia badał skargę
tylko i wyłącznie pod kątem spełnienia przesłanek formalnych. Być może, właściwym
rozwiązaniem byłaby regulacja przewidująca obowiązek sędziego, który doszedł do
wniosku, że skarga może być oczywiście bezzasadna, przekazania jej do rozpoznania
przez skład trzyosobowy. Przemawia za tym — po pierwsze — kolegialny charakter
Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 5 Konstytucji orzeczenia
Trybunału zapadają większością głosów; konieczne jest zatem, aby w składzie orzekającym zasiadało co najmniej trzech sędziów. Po drugie, brak możliwości odwołania
się od orzeczeń Trybunału z uwagi na ich ostateczny charakter. Konstrukcja przewidująca rozpoznanie skargi pod kątem jej oczywistej bezzasadności od razu w składzie
trzech sędziów pozbawiłaby zasadności instytucję zażalenia. Wyłączenie możliwości
110
Studia i Materiały
odwołania od decyzji o odmowie nadania skardze dalszego biegu z powodu jej oczywistej bezzasadności przekreśliłoby wszelkie wątpliwości co do konstytucyjności regulacji postępowania przed Trybunałem. Po trzecie (i najważniejsze), za proponowaną zmianą przemawia zwiększenie gwarancji rzetelności rozpoznawania skarg
konstytucyjnych. Skład trzech sędziów gwarantuje, że sprawa zostanie rozpatrzona
w sposób bardziej obiektywny i pełniejszy. Dla wstrzymania sprawy konieczne jest
powzięcie wątpliwości co do zasadności skargi przez co najmniej dwóch sędziów.
SUMMARY
of the article:
Significance of Evident Groundlessness for the Admissibility of a Constitutional Complaint
as a Remedy for the Protection of Constitutional Freedoms and Rights
To initiate proceedings concerning a constitutional complaint before the Constitutional Tribunal,
the procedural requirements specified in the Constitution of the Republic of Poland and the
Constitutional Tribunal Act must be satisfied. The complaint is subject to preliminary proceedings
before a bench of one judge of the Tribunal.
The requirements for examination of admissibility of a constitutional complaint are mostly of
formal character. Evident groundlessness is the only substantive requirement. As concerns this requirement, the Tribunal assesses the essence of a complaint for its grounds, examining whether the
claims alleged by the complainant argue for violation of his/her constitutional rights and freedoms
by an unconstitutional regulation. If, in a given case, the Tribunal finds there to be a qualified form
of groundlessness of the submitted complaint, it will decide to refuse to proceed with further
action.
In preliminary proceedings, substantive examination is an exception.. The main purpose of
these proceedings is to check whether the conditions for admissibility of application are satisfied, but
not to assess the grounds for the claim of unconstitutionality of the contested regulation. Evident
groundlessness is an underdetermined notion and its content is derived in the process of application
of law. In the view of the Tribunal, a complaint may be found evidently groundless, when claims
against contested regulation — alleged in the complaint — do not give any credence to its unconstitutionality.
The possibility (provided by the lawmaker) of substantive examination of grounds of a complaint, at the preliminary stage, has an exceptional character and should be given restrictive interpretation. Any doubts on whether the complaint is evidently groundless, should argue for its consideration in regular proceedings, consisting in full examination of constitutionality. The practice based
on the opposite assumption could deprive constitutional complaint of its significant role of a remedy for constitutional rights and freedoms.
111
JANUSZ KARP
JAROSŁAW SZYMANEK
PROFESJONALIZACJA
PARLAMENTARNYCH PRAC USTAWODAWCZYCH
P
roces ustawodawczy, w szerokim tego słowa znaczeniu, już dawno przestał
być tzw. prawotwórstwem władczym i stał się sposobem negocjacyjnego (deliberatywnego) mechanizmu tworzenia, a ściślej rzecz biorąc, uzgadniania normy
prawnej. W rezultacie norma, która jest produktem szeregu licznych, czasami bardzo
rozmaitych, podejmowanych w różnych momentach i na różnych poziomach, uzgodnień, konsultacji, opinii, ekspertyz oraz wszelkich procedur wymiany i obiegu informacji jest traktowana jako efekt kontraktu, sui generis umowy zawartej między kontrahentami zaangażowanymi w procesie jej dochodzenia do skutku. Dzisiaj ten
schemat ustanawiania normy, odpowiadający z grubsza demokratycznemu modelowi
prawotwórstwa1, wydaje się niesłychanie atrakcyjny, czasami nawet do tego stopnia,
że jest traktowany jako stan optimum w demokratycznym, ergo pluralistycznym społeczeństwie2.
Procedura ustawodawcza, poza tym że jest tradycyjnie już postrzegana jako zinstytucjonalizowany proces podejmowania decyzji prawotwórczych3, jest więc dzisiaj
— i to przede wszystkim — ujmowana jako proces „dochodzenia do porozumienia
w sprawie aktu prawnego”4. W porozumieniu tym biorą udział rozmaite podmioty,
mające odmienne koncepcje prawotwórcze i pomysły, ale także różne, czasami wręcz
sprzeczne, żądania, oczekiwania i postulaty. Ich artykulacja, następnie agregacja
i w końcu proces korelowania oraz osiągania jakiegoś minimalnego choćby modus vivendi jest obecnie sprawą najważniejszą w konstruowaniu racjonalnych — zarówno
z aksjologicznego jak i proceduralnego punktu widzenia — mechanizmów ustanawiania normy prawnej. Założeniem teoretycznym w idealnym modelu negocjacyjnego
sposobu dochodzenia do normy jest więc osiągnięcie konsensu wszystkich sił i środowisk zaangażowanych w proces ustawodawczy, a uczestniczących w tym procesie na
różnych jego etapach, z różną intensywnością i różną stanowczością.
Należy bowiem zdawać sobie sprawę z tego, że konwencjonalny akt stanowienia
prawa pozostaje — co prawda — nadal w dyspozycji parlamentu, ale raczej tylko nominalnie. W rzeczywistości parlament, a więc tradycyjna legislatura, jest ustawodawcą wyłącznie w konwencji prawnokonstytucyjnej. Tak naprawdę, mówiąc o prawodawcy, powinniśmy mieć na myśli podmiot zbiorowy, na który składa się — obok
zasadniczego, formalnego legislatora, czyli substratu osobowego parlamentu (jego
Szerzej na ten temat zob. R. Piotrowski, Spór o model tworzenia prawa, Warszawa 1988, s. 34 i n.
Trzeba również pamiętać o innych modelach tworzenia prawa. Szerzej na ten temat zob. E. Kustra,
Polityczne problemy tworzenia prawa, Toruń 1994, s. 27 i n.
3
Por. W. Cyrul, Proceduralne ujęcie tworzenia prawa, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach,
Kraków 2001, s. 185 i n.
4
A. Bierć, Proceduralne aspekty tworzenia dobrego prawa, [w:] Legislacja w praktyce, Warszawa
2002, s. 82.
1
2
112
Studia i Materiały
izb) — cały zespół najprzeróżniejszych osób, podmiotów i instytucji, który to zespół
na różnych etapach i z różnym skutkiem kształtuje decyzje merytoryczne, nadając im
określoną postać, rozstrzygając zarówno o formie aktu prawnego, jak i jego meritum5.
Proces ustawodawczy jest więc tylko konwencjonalnie zamknięty w parlamencie,
w rzeczywistości jest procesem, który stanowczo „wychodzi poza parlament”, obejmując swoim zasięgiem nie tylko tradycyjne podmioty współustawodawcze (rząd,
głowa państwa, sąd konstytucyjny6), ale także bardzo rozmaite grupy środowiskowe,
gremia doradcze i opiniodawcze (będące zresztą na niejednakowym poziomie prawnej instytucjonalizacji) oraz całą rzeszę zawodowych legislatorów, doradców, ekspertów etc. Wszyscy oni angażują się w proces dochodzenia do skutku normy w różnych
stadiach postępowania ustawodawczego, z różnym zakresem możliwości działania
i oddziaływania, i w końcu — o czym także należy pamiętać — prezentując różne
punkty widzenia, mając inne perspektywy oglądu, ale także i różne, czasem wręcz odmienne, a niekiedy nawet sprzeczne cele podejmowanych zabiegów normodawczych7.
To z kolei stawia przed organizatorem procesu ustawodawczego określonego rodzaju
wymagania, które muszą być spełnione, jeśli tylko chce się osiągnąć założenie wyjściowe całego procesu ustawodawczego, tj. uznanie, że ostatecznie wypracowana norma jest efektem legislacji deliberatywnej.
Wydaje się, że aby prawidłowo spełnić hipotetyczne założenie, zgodnie z którym
norma prawna — będąca rezultatem prac ustawodawczych — jest przejawem kontraktu (umowy), jaka doszła do skutku w następstwie zastosowania negocjacyjnych technik legislacji, należy we właściwy (optymalny) sposób określić co najmniej cztery
kwestie8. Pierwszą jest — stosownie do reguł demokracji partycypacyjnej i prawotwórstwa negocjacyjnego — określenie kręgu podmiotów, które bądź to obligatoryjnie, bądź tylko fakultatywnie uczestniczą w negocjacyjnym sposobie tworzenia prawa9. Drugą jest stworzenie proceduralnych przesłanek osiągania pożądanego
kompromisu, bez którego jest praktycznie niemożliwe ustanowienie normy w delibePor. E. Kustra, Racjonalny ustawodawca. Analiza teoretycznoprawna, Toruń 1980, s. 34.
Por. J. Szymanek, Sejm, Senat a Trybunał Konstytucyjny. Współzależności w kształtowaniu systemu
prawnego państwa, „Przegląd Legislacyjny” 2004, nr 4, s. 35 i n.
7
Nie należy przy tym zapominać o stricte politycznych determinantach działań podmiotów wprzęgniętych w mechanizm prac ustawodawczych. Szerzej na ten temat zob. S. Wronkowska, Polski proces prawotwórczy: między autonomią a polityką, „Ius et Lex” 2005, nr 1, s. 193 i n.
8
Co oczywiście wcale nie wyczerpuje problemu kształtowania optymalnego modelu prawotwórstwa.
Por.: A. Szmyt, Tryb stanowienia ustaw: szanse i zagrożenia, [w:] Zagadnienia prawa parlamentarnego, red.
M. Granat, Warszawa 2007, s. 107 i n.; S. Wronkowska, Tworzenie prawa w Polsce: ocena i proponowane
kierunki zmian, „Przegląd Legislacyjny” 2006, nr 1, s. 7 i n.
9
Dodatkowo trzeba pamiętać również o tych wszystkich podmiotach, które formalnie w procesie ustawodawczym nie uczestniczą, ale mogą w nim występować w innym nieco charakterze. Por. T. Górzyńska,
Wpływ instytucji nieposiadających inicjatywy ustawodawczej na proces prawotwórczy. Wybrane przykłady,
[w:] Tryb ustawodawczy a jakość prawa, red. J. Wawrzyniak, Warszawa 2005, s. 35 i n. Zob. również
W.J. Wołpiuk, Lobbing a demokratyczne formy wpływu na stanowienie prawa, [w:] Tryb ustawodawczy...,
s. 235 i n. Szerzej na ten temat zob. K. Działocha, Udział czynnika społecznego w procesie tworzenia prawa
(zagadnienia prawne), „Przegląd Prawa i Administracji” 1984, t. XVIII, s. 7 i n.; W. Gromski, J. Repel,
Niektóre kierunki i formy uspołecznienia procesu tworzenia prawa w krajach Europy Środkowo-Wschodniej,
[w:] Problemy tworzenia prawa w państwie demokratycznym, red. K. Działocha,, Wrocław 1993, s. 67 i n.
5
6
Janusz Karp, Jarosław Szymanek: Profesjonalizacja parlamentarnych prac ustawodawczych
113
ratywnym modelu tworzenia prawa10. Trzecią jest wyraźnie widoczna akceleracja prac
legislacyjnych, spowodowana intensywnością zmian prawa i zmian w prawie11, które
dawno temu już przestało być narzędziem panowania umarłych nad żywymi12.
Czwartą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia, jest adaptacja rozmaitego rodzaju
form profesjonalnej obsługi prac legislacyjnych, których zaangażowanie jest funkcją
co najmniej kilku stanów rzeczy. Po pierwsze, coraz dalej posuniętej fachowości działalności współczesnego państwa, a więc także — konsekwentnie do tego — również
i działalności legislacyjnej13. Po drugie, drobiazgowości (szczegółowości) prawnej reglamentacji, która swoim zasięgiem obejmuje coraz więcej sfer życia społecznego,
gospodarczego, politycznego czy technicznego. Po trzecie, włączeniu do obiegu ustawodawczego coraz większej liczby podmiotów, które — mówiąc w skrócie — muszą
dysponować odpowiednią informacją, właściwie zebraną, ustrukturyzowaną i zweryfikowaną14. Nie bez przyczyny mówi się, że w dobie legislacji deliberatywnej, uzupełnionej dodatkowo demokratycznym standardem włączania w proces prawotwórczy
kolejnych, coraz to nowych podmiotów, proces stanowienia normy prawnej stał się,
obok tradycyjnie już uznanego procesu podejmowania decyzji politycznych15, procesem wymiany informacji czy procesem informacyjnym16. W jego ramach dochodzi
przede wszystkim do wymiany informacji na różnych szczeblach i pomiędzy różnymi podmiotami, w związku z czym postulat tzw. racjonalności komunikacyjnej — zakładającej konieczność swobodnego dyskursu prawodawczego wokół problemów
związanych z tworzonym prawem — staje się głównym postulatem racjonalnego prawodawcy17, a zarazem kryterium prawidłowości, przejrzystości, czytelności i poprawności (tak formalnej, jak i materialnej) procesu legislacyjnego.
Racjonalność komunikacyjna — oznaczająca stworzenie odpowiednich (drożnych)
kanałów przepływu informacji (wiedzy) na temat postulowanej, a będącej przedmiotem
prac legislacyjnych normy prawnej — jest dzisiaj zasadniczym indykatorem demokratycznych procedur prawodawczych, które muszą kojarzyć multiplikację podmiotów
współ-ustawodawczych z fachowością procedur mających doprowadzić do ustanowie10
Por. T. Gizbert-Studnicki, Sprawiedliwość proceduralna w procesie tworzenia prawa, „Nauka” 2000,
nr 4, s. 164 i n.
11
Por. U. Karpen, Współczesny stan nauki o tworzeniu prawa w RFN, „Państwo i Prawo” 1988, z. 11,
s. 38.
12
Por. A. Łopatka, Kryteria jakości prawa, [w:] Jakość prawa, red. A. Wasilkowski, Warszawa 1996,
s. 34; zob. też M. Szyszkowska, Filozofia prawa z elementami filozofii polityki, Warszawa 1995, s. 75.
13
Por. H. Rot, Wartości proceduralne tworzenia prawa. Studium legislacji porównawczej, Wrocław
1992, s. 50–51.
14
Por. R. Stohanzl, W sprawie organizacji naukowych służb doradczych parlamentu, [w:] Tworzenie
prawa w demokratycznym państwie prawnym, red. H. Suchocka, Warszawa 1992, s. 201 i n.
15
Por. E. Kustra, Proces ustawodawczy jako proces decyzyjny, „Acta Universitatis Nicolei Copernici”
Prawo XII, 1973.
16
Por. E. Kustra, Proces ustawodawczy jako proces informacyjny, [w:] Informacja prawna a prawa
obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Sopot 2006, s. 119 i n.
17
Przy czym należy sobie zdawać sprawę z tego, że dziś już postulat racjonalnego prawodawcy nie jest
dogmatem i coraz częściej poddawany jest krytyce. Szerzej na ten temat zob. L. Morawski, Teoria prawodawcy racjonalnego a postmodernizm, „Państwo i Prawo” 2000, z. 11, s. 29 i n.
114
Studia i Materiały
nia prawa powszechnie wiążącego18. Dlatego proces ustawodawczy, wpisany w demokratyczny entourage, powinien z jednej strony gwarantować praworządność tworzenia
prawa, z drugiej zaś harmonizować wymagania racjonalności komunikacyjnej z wymaganiami racjonalności instrumentalnej. Pierwsza z dyrektyw racjonalności zakłada przepływ informacji i dyskurs prawodawczy między wszystkimi podmiotami zaangażowanymi w tworzenie normy. Druga z dyrektyw postuluje w pierwszym rzędzie skuteczność
tworzonego prawa. Nie trudno zauważyć, że spełnienie równoczesne, a przy tym w jednakowym czy tylko porównywalnym stopniu obu tych dyrektyw jest najzwyczajniej
niemożliwe, a czasami nawet wewnętrznie sprzeczne. Chcąc możliwie dalece czy też
w pełny sposób zrealizować nakaz racjonalności komunikacyjnej, tworzona ostatecznie
norma będzie, najczęściej, przejawem kompromisu, ingerującego z reguły w merytoryczną zawartość przepisu. Jego ceną będzie zazwyczaj nie tylko warstwa merytoryczna przepisu, ale także, jeśli nie przede wszystkim, stabilność i efektywność stworzonej
w ten sposób normy. Warunkować ją będzie bowiem ogólne przyzwolenie uczestników
procesu legislacyjnego na jej powstanie, odbywające się jednak przy redukcji zawartości samego meritum normy, która w swoim finalnym kształcie będzie miała często charakter cząstkowy i na pewno niekonsekwentny. Stworzenie normy pewnej, trwałej i skutecznej będzie natomiast, co do zasady, odbywało się kosztem procedur uzgodnieniowych,
a zwłaszcza ograniczeniem systemów komunikacyjnych, jakie mają miejsce wewnątrz
trybu ustawodawczego19. Zauważalny tutaj wyraźnie i niemalże prima facie problem dotyka odwiecznego dylematu prawotwórstwa, mianowicie stopnia jego transparentności
i tego, czy ustanawiana norma (uwzględniając cele podejmowanych zabiegów regulacyjnych) powinna być stanowiona metodami właściwymi dla prawotwórstwa demokratycznego, czy też może autokratycznego20. Ten pierwszy, przewidując drożne i czytelne
kanały przepływu informacji między wieloma uczestnikami postępowania ustawodawczego, zakłada jako osobną wartość prawotwórstwa negocjacyjny mechanizm dochodzenia do normy, która ma być w pierwszym rzędzie rodzajem modus vivendi między
różnorodnymi koncepcjami czy tout court politykami, lansowanymi przez złożoną strukturę podmiotów zaangażowanych w proces ustanawiania normy. Z kolei model prawodawstwa autokratycznego zajmuje stanowisko, że najważniejszym kryterium prakseologicznej sprawdzalności normy jest jej treść, logiczna spójność i umiejętność
konsekwentnego realizowania celów, jakie ma ona do osiągnięcia. Dlatego, zgodnie ze
stanowiskiem autokratycznym, hiperbolizacja procedur uzgodnieniowych oraz, stosownie do tego, angażowanie coraz większej liczby podmiotów rozbija merytoryczną spójność normy, gwarantując — co najwyżej — jej społeczną legitymację, ale już niekoniecznie prakseologiczną i teleologiczną sprawdzalność21.
18
Por. L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa
1999, s. 15 i n.
19
Por. E. Kustra, Proces ustawodawczy jako proces informacyjny..., s. 123 i n.
20
Przy założeniu, że jeden z nich, tj. demokratyczny sprzyja społecznej absorpcji ustanowionej normy,
podczas gdy drugi jest przede wszystkim sposobem ustanowienia normy optymalnej z materialnego punktu
widzenia.
21
Por. J. Wróblewski, Epistemologiczne i aksjologiczne uwarunkowania tworzenia prawa, „Studia
Prawno-Ekonomiczne” 1979, t. XII, s. 7 i n.
115
Konieczność racjonalności komunikacyjnej, jaką powinien przewidywać proces
prawotwórczy, jest wprost proporcjonalna do wielości uczestników postępowania
ustawodawczego. Złożoność procedury prawotwórczej, związana z wielością organów, instytucji i osób biorących udział w planowaniu, inicjowaniu, opiniowaniu
i uzgadnianiu prac legislacyjnych jest nie tylko przejawem „otwartości” procesu ustawodawczego na jego różnych uczestników, ale także „otwartości” na informację.
Wielość uczestników mechanizmu prawotwórczego ma przecież niebagatelne znaczenie z punktu widzenia źródeł informacji (zasobów wiedzy) potrzebnej przy realizacji
racjonalnego, demokratycznego i efektywnego prawodawstwa. Dlatego też — jak się
zakłada — akty prawne tworzone przy wykorzystaniu takiej multicentrycznej struktury informacji powinny być bardziej adekwatne do warunków społeczno-politycznych
oraz wszelkich innych potrzeb i oczekiwań, realizując dzięki temu zapotrzebowanie
na właściwe prawo (a docelowo także i trwałe prawo)22. Dlatego postulat racjonalności komunikacyjnej, jak się wydaje, jest — oczywiście w dopuszczalnych granicach
— do pogodzenia z prima facie sprzecznym względem niego postulatem racjonalności instrumentalnej23. Tworzenie prawa efektywnego, skutecznie realizującego zaprogramowane cele, może się przecież odbyć tylko wówczas, kiedy spełniony będzie warunek demokratycznej legitymacji samego procesu ustawodawczego i kiedy w ramach
tego procesu dochodzić będzie do pełnej wymiany informacji, która w konsekwencji
pozwoli ustanowić normę optymalną zarówno z proceduralnego, aksjologicznego, jak
i informacyjnego punktu widzenia24.
Potrzeba dysponowania z jednej strony odpowiednimi zasobami wiedzy (informacji), z drugiej zaś mechanizmami ich właściwego obiegu w procesie stanowienia normy prawnej jest tym bardziej oczywista, że przecież proces prawotwórczy podlega
współcześnie wyraźnie zauważalnej profesjonalizacji. Potwierdza to zaangażowanie
coraz większej liczby fachowych podmiotów oraz obejmowanie zakresem prawnej reglamentacji coraz więcej dziedzin życia i widoczną tendencję do technokratyzacji, zaangażowania fachowych służb, co rodzi z kolei swoiste zjawiska „ekspertokracji”25.
Coraz dalej idące rozbudowanie służb legislacyjnych, a obok tego rosnąca rola i ranga ekspertów uczestniczących w procesie stanowienia prawa sprawia, że kluczowym
obecnie elementem wszelkich mechanizmów stanowienia normy jest informacja26.
Dlatego m.in. pojęcie informacji, rozumianej jako uporządkowany komunikat
językowy27, występuje w licznych przepisach reglamentujących sekwencję procesu
22
Por. H. Rot, Uwarunkowania i wartości procedury prawotwórczej, [w:] Problemy tworzenia prawa..., s. 123.
23
Co w pewnym sensie czyni nieaktualnym klasyczny dylemat wyboru właściwego modelu prawotwórstwa, zawierający się albo w modelu autokratycznym, albo demokratycznym. Szerzej na ten temat zob.
R. Piotrowski, op.cit., s. 10 i n.
24
Szerzej na ten temat zob. J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego państwa prawnego w sejmowym
postępowaniu ustawodawczym, Warszawa 1999, s. 114 i n.
25
Krytycznie na ten temat zob. W. Sadurski, Kryzys koncepcji technokratycznych we współczesnej myśli społecznej i politycznej, „Państwo i Prawo” 1980, z. 2, s. 52 i n.
26
Por. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 214 i n.
27
Por. E. Kustra, Proces ustawodawczy jako proces informacyjny..., s. 123.
116
Studia i Materiały
legislacyjnego. Pierwszym z brzegu przykładem jest norma art. 34 ust. 2 regulaminu
Sejmu [dalej rS], która wymaga dołączenia do projektu ustawy uzasadniania,
precyzującego określone treści (komunikaty) dotyczące m.in. potrzeby uchwalania
projektowanego aktu, zmian, jakie on wywoła w obrocie prawnym, skutków będących
konsekwencją wprowadzenia ustawy w życie, czy np. określenia rozmiarów
i sposobów finansowania wprowadzenia ustawy do obiegu prawnego. Innym
przykładem regulaminowego odwołania się do pojęcia informacji jest przepis art. 34
ust. 8 i 9, który pozwala zweryfikować zgłoszony projekt pod kątem jego ewentualnej
sprzeczności z konstytucją oraz stopnia konwergencji z prawem europejskim. W tym
ostatnim przypadku nomen omen zaangażowana jest nie tylko Komisja Ustawodawcza
Sejmu, ale także eksperci Kancelarii Sejmu, co można uznać za pośrednią formę (nie
jedyną zresztą) instytucjonalizacji roli szeroko pojmowanego czynnika eksperckiego
(fachowego), jaki angażowany jest w sejmowe prace ustawodawcze. Wskazane
przepisy bardzo dobrze też ilustrują dwie, jak się wydaje, podstawowe funkcje
profesjonalnych służb parlamentarnych, tj. monitorowania „ustrojowego”, którego
celem jest prawidłowa realizacja negatywnego obowiązku ustawodawcy zwykłego,
a więc zakazu uchwalania ustaw kolidujących z konstytucją, oraz monitorowania
„technicznego”, którego istotą jest z kolei porównywanie projektowanej regulacji
z prawem wspólnotowym i ustalanie wzajemnych zależności pomiędzy nimi28, przy
czym techniczny walor prac eksperckich ma dużo szerszy zasięg29.
Oczywiście, odwołanie się do informacji można odnaleźć również i w innych
przepisach regulaminowych, np. art. 36 ust. 7 rS, który pod określonymi warunkami
pozwala organizacjom samorządowym przedstawiać opinię do zgłoszonych projektów ustaw. Z kolei art. 42 ust. 1 rS wyraźnie określa, że przy rozpatrywaniu projektów
ustaw komisje i podkomisja biorą pod uwagę opinie przedstawione przez inne komisje sejmowe i posłów, a ponadto mogą wysłuchiwać opinii zaproszonych ekspertów,
co jest kolejnym regulaminowym wskazaniem roli czynnika eksperckiego w sejmowym postępowaniu ustawodawczym. Jeszcze innym przykładem wyraźnego odwołania się do pojęcia informacji może być art. 43 ust. 5 rS, według którego marszałek
zarządza drukowanie sprawozdań komisji oraz doręczenie ich posłom, albo postanowienie zawarte w art. 44 ust. 1 określające sekwencję drugiego czytania, która obejmuje m.in. przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy.
Ważnym przepisem — instytucjonalizującym obieg informacji na etapie sejmowych
prac ustawodawczych — jest tzw. wysłuchanie publiczne, uregulowane w art. 70a rS.
Należy pamiętać, że nie tylko normy regulaminowe odwołują się do pojęcia informacji,
ale czynią to również niektóre ustawy. W zakresie „zwykłego” postępowania ustawodawczego ważna jest np. ustawa z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa30, która do rangi ustawowej podniosła instytucję wysłuchania
Por. A. Szmyt, op.cit., s. 121.
Por. H. Rot, Wartości proceduralne tworzenia prawa..., s. 52, 53.
30
Szerzej na ten temat zob. M.M. Wiszowaty, Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, „Przegląd Sejmowy” 2006, s. 41 i n.
28
29
117
publicznego, natomiast w zakresie postępowania unijnego niebagatelne znaczenie ma ustawa z 11marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
związanych z członkostwem RP w Unii Europejskiej31. Wreszcie, mówiąc o informacji,
pamiętać trzeba o wielu ustawach, w których przepisy, odnoszące się do procesu tworzenia
prawa, posługują się terminami typu: „opiniowanie”, „zasięganie opinii”, „sporządzenie
ekspertyzy”, „poddanie konsultacjom”, „przeprowadzenie konsultacji”, „uzgodnienie”32.
Jak z tego, wstępnego tylko, zestawienia widać, proces dochodzenia ustawy do
skutku to przede wszystkim proces wymiany (obiegu) informacji. Dlatego wypada
uznać, że proces ustawodawczy jest — w pełnym tego słowa znaczeniu — procesem
informacyjnym, przez który należy rozumieć każde „zdarzenie polegające na przekazaniu serii komunikatów mających określone charakterystyki formalne”33. Oczywiście,
legislacja parlamentarna nie jest per se procesem informacyjnym ani też obieg wiedzy
(informacji) nie jest celem postępowania ustawodawczego. Informacja i jej prawidłowy obieg, odpowiednie ustrukturyzowanie34 i właściwe wykorzystanie jest po prostu
wymogiem prakseologii, niezbędnym w każdym procesie decyzyjnym, zwłaszcza zaś
mającym charakter grupowy35. Wszystkie podmioty uczestniczące w procesie legislacyjnym są pewnymi układami informacyjnymi względnie odosobnionymi, które jednak są ze sobą powiązane różnego rodzaju drogami służącymi do przekazywania informacji o określonej treści i formie. Wszystkie te powiązania, wzajemne związki
i odniesienia tworzą system informacyjny (komunikacyjny), w ramach którego można wyróżnić system informacyjny „do”, obejmujący drogi przepływu informacji do
instytucji; następnie system informacyjny „w”, na który składają się kanały informacyjne wewnątrz instytucji, i wreszcie system informacyjny „od”, obejmujący drogi
odpływu informacji przekazanych przez instytucję innym podmiotom. Jak łatwo zauważyć, systemy informacyjne „do” i „od” składają się na zewnętrzny system informacyjny, natomiast system „w” tworzy wewnętrzny system (obieg) komunikacyjny.
Systemy te, co ważne, spełniają odmienne role. O ile bowiem zadaniem systemu
zewnętrznego jest wymiana informacji z otoczeniem, tzn. dostarczenie informacji
użytecznych do podejmowania decyzji i przekazywania informacji stanowiących
rezultat odpowiedniego przetworzenia, o tyle system wewnętrzny realizuje funkcję
przetwarzania informacji, tzn. recypowania, selekcjonowania, przekształcania oraz
31
Szerzej na ten temat zob. P. Sarnecki, Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polskę praw członkowskich w Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 5, s. 9 i n.
32
Por. C. Kosikowski, Zasięganie opinii i korzystanie z ekspertyz oraz przeprowadzanie konsultacji
społecznych i dokonywanie uzgodnień w procesie tworzenia prawa i jego kontroli: rzeczywistość czy fikcja?,
„Przegląd Legislacyjny” 2006, nr 1, s. 107.
33
E. Kustra, Proces ustawodawczy jako proces decyzyjny..., s. 123. Por. F. Studnicki, Cybernetyka
i prawo, Warszawa 1969, s. 91.
34
Na ten temat zob. R. Stohanzl, op.cit., s. 202 i n.
35
Szerzej na ten temat zob.: A. Małkiewicz, Tryb ustawodawczy, [w:] Grupowe podejmowanie decyzji. Elementy teorii, przykłady zastosowań, red. H. Sosnowska, Warszawa 1999, s. 157 i n.; J.W. Mercik,
Modelowanie zachowań parlamentarnych: Sejm II kadencji, [w:] Grupowe podejmowanie decyzji..., s. 81
i n.; J.W. Mercik, Siła i oczekiwanie. Decyzje grupowe, Warszawa 1999, s. 33 i n.; A. Dumała, Mechanizmy
decyzyjne w demokracji konstytucyjnej, Lublin 1998, s. 73 i n.
118
Studia i Materiały
przekazywania informacji36. Przy takim sposobie rozumienia przetworzenia informacji każda decyzja, w tym również decyzja prawotwórcza, jest traktowana jako rezultat bardziej lub mniej złożonego procesu przetwarzania danych (informacji).
Obieg informacji czy, mówiąc inaczej, wiedzy jest — w warunkach procesu ustawodawczego — funkcją znacznie szerszego obiegu informacji w ramach struktur uczestniczących w podejmowaniu decyzji państwowych37. Żeby każda decyzja, w tym także
decyzja prawotwórcza, mogła zostać uznana za właściwą (najlepiej optymalną), musi
spełniać szereg kryteriów, w tym m.in. zgodności z systemem wartości charakteryzujących daną formację ustrojową; efektywności postrzeganej z punktu widzenia korzyści
społeczno-ekonomicznych; zgodności z wytycznymi ogólnej polityki czy inaczej identyfikowanych interesów długofalowych; zgodności z aktualnym stanem wiedzy naukowej zarówno prawniczej, ekonomicznej, socjologicznej, prakseologicznej etc. Mechanizm
proceduralno-organizacyjny tworzenia prawa, jako specyficznego przejawu decydowania w przestrzeni państwowo-politycznej, powinien być — co jest rzeczą bezdyskusyjną
— konstruowany przy poszanowaniu określonych zasad epistemologicznych, w myśl założenia, iż dążeniem każdego podmiotu prawotwórstwa jest unikanie subiektywnej dowolności kreowania przepisów prawnych, ograniczania przysłowiowej metody „prób
i błędów” w działalności legislacyjnej oraz woluntarystycznego manipulowania sankcjami, ulgami, nagrodami i innymi środkami prawnymi38. Chodzi więc, innymi słowy mówiąc, o działalność poddaną pełnej zasadzie racjonalności, której istotnym przejawem
jest m.in. obiektywizm w zakresie kształtowania treści normy prawnej.
Postulat obiektywności legislacyjnej, jako istotny aspekt działań odbywających się
zgodnie z ogólnym wzorcem racjonalności, per se ipse nakazuje adoptować rozmaite
sposoby (mechanizmy) profesjonalizacji działań prawotwórczych. Idea profesjonalizacji postępowania ustawodawczego, będąca przejawem ogólnej dyrektywy racjonalności (informatycznej, instrumentalnej czy aksjologicznej39) ma u swoich podstaw realizować zasadę, zgodnie z którą ustanowiona norma prawna musi być racjonalna,
a jednocześnie optymalna. Jednym z niezbędnych do tego warunków jest obiektywizm,
który z kolei implicite zakłada adoptowanie wielu rozwiązań, w swoim całokształcie pozwalających uznać zarówno normę, jak i podmiot posiadający na nią copyright za obiektywny. To m.in. oznacza, że podmiot taki powinien np. porzucić subiektywną perspektywę oglądu, że — w innym nieco znaczeniu — powinien odrzucić uwarunkowania
sądów czy przekonań od indywidualnych czy nawet środowiskowych bądź inaczej grupowych czynników wolicjonalnych, uczuciowych, przyzwyczajeń, gustów, tradycji,
konwencji itd.40 Obiektywizm może znaczyć również naukowość, fachowość i profesjo36
Por. W. Lang, A. Mrózek, Proces stanowienia prawa jako proces przetwarzania informacji,
„Państwo i Prawo” 1970, z. 7, s. 43.
37
Por. S. Zawadzki, Przyczynek do teorii podejmowania decyzji państwowych, „Studia Nauk
Politycznych” 1975, nr 1, s. 14 i n.
38
Por. H. Rot, Wartości proceduralne tworzenia prawa..., s. 26.
39
Szerzej na ten temat zob. J. Sielski, Pierwotne kategorie aksjologicznej analizy decyzyjnej, Katowice
1997, s. 41 i n.
40
Por. J. Habermas, Faktyczność i obowiązywanie. Teoria dyskursu wobec zagadnień prawa i demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2005, s. 452–462.
119
nalizm, a także — przy inaczej rozkładanych akcentach — realizm, rzeczywistość uwolnioną spod rozmaitych konwencji sądów, przeczuć, niesprawdzonych prognoz, swobodnie formułowanych ocen oraz wszelkiego rodzaju wartościowania pozanaukowego41.
W konsekwencji argument obiektywności tworzonego prawa, będący ważnym elementem racjonalności legislacyjnej w ogóle42, jest podstawową okolicznością sprzyjającą postulatowi profesjonalizacji wszelkich mechanizmów prawotwórstwa. Ten z kolei symbolizuje angażowanie szeroko pojmowanego zaplecza eksperckiego, którego rola
w procesie ustawodawczym sukcesywnie wzrasta43. Wydaje się, że można wskazać co
najmniej kilka powodów dla których ekspert, jako wręcz synonim profesjonalizacji procedur prawotwórczych, urasta do roli czynnika identyfikującego racjonalny mechanizm
ustanawiana normy prawnej. Pierwszym jest z pewnością coraz wyraźniejsze uświadomienie sobie celów działalności prawodawczej; drugim — adekwatne do tego — poszukiwanie środków właściwych do realizacji wyznaczonych celów44; kolejnym jest
konieczność zapewnienia niezbędnego poziomu obiektywizmu tworzonej normy; następnym zaś jest skomplikowanie się spraw społecznych i gwałtowny postęp techniczny oraz — będąca tego wszystkiego następstwem — specjalizacja wszystkich dziedzin
ludzkiej aktywności; jeszcze innym jest natomiast sukcesywne rozszerzanie się zakresu regulacji prawnej, a w rezultacie tego wszystkiego potrzeba korzystania w procesie
podejmowania decyzji prawodawczych z wiedzy specjalistycznej, często dotyczącej nowych i coraz bardziej wąskich dziedzin poddawanych unormowaniu. Istotnym powodem coraz dalej idącej profesjonalizacji, symbolizowanej udziałem eksperta w procesie
tworzenia prawa, jest także zauważalna „niewystarczalność” władzy, jej swoiście pojmowana „niedoskonałość” i związana z tym potrzeba jej właściwego oprzyrządowania45. Czynnikiem zachęcającym do sięgnięcia po eksperta — ergo sprzyjającym udziałowi czynnika fachowego w podejmowaniu decyzji państwowych, w tym także tych odnoszących się do poziomu legislacji — jest ciągłe rozszerzanie katalogu podmiotów
włączanych, w bardziej lub mniej formalny sposób, i wynikający stąd nakaz „niezakłóconej komunikacji”, która przecież warunkuje powodzenie wszelkich zjawisk i procesów odbywających się w makroskali46.
Istota profesjonalizacji prac legislacyjnych wymaga, aby organ ustawodawczy
stworzył warunki do możliwie najbardziej efektywnego współdziałania podmiotów
zaangażowanych w procedurę tworzenia prawa, w tym zwłaszcza zagwarantował właściwe, możliwie optymalne kanały przepływu informacji, przy czym oczywiście
chodzi tu zarówno o informację lokowaną w przestrzeni „do”, „od”, jak i „w”47.
41
Szerzej na ten temat zob. L. Rodak, Pojęcie i koncepcje obiektywności, [w:] W kręgu teorii prawa
i zagadnień prawa europejskiego, red. T. Pietrzykowski, Sosnowiec 2007, s. 77 i n.
42
Szerzej na ten temat zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław 1985,
s. 167 i n.
43
Co widać wyraźnie w przypadku przepisów regulaminowych (w odniesieniu do Sejmu i do Senatu),
gdzie instytucjonalizuje się rolę ekspertów oraz organów, którym zwykło się przypisywać charakter fachowy, np. nowelizacja regulaminu Sejmu, przeprowadzona 19 grudnia 2008 r.
44
Por. S. Wronkowska, Ekspert a proces tworzenia prawa, „Państwo i Prawo” 2000, z. 9, s. 5.
45
Por. Z. Bauman, Prawodawcy i tłumacze, Warszawa 1998, s. 61.
46
Por. J. Habermas, Teoria działania komunikacyjnego, t. I, Warszawa 1999, s. 144–190.
47
Por. E. Kustra, Proces ustawodawczy jako proces informacyjny..., s. 124 i n.
120
Studia i Materiały
Zwiększa to bowiem prawdopodobieństwo, że uchwalona norma będzie jak najpełniej wypełniać kryteria, jakimi określa się tzw. dobre prawo. Wymaga to przede
wszystkim gotowości podmiotów zaangażowanych w proces legislacyjny do
wymiany poglądów na temat celu uchwalenia nowego prawa (już na etapie inicjatywy
ustawodawczej) i otwartości na zapoznawanie się z merytorycznymi argumentami
uczestników tego procesu. Zanegowanie tych rudymentarnych, a zarazem wyjściowych wymogów odpowiada charakterystycznemu dla ustroju niedemokratycznego
modelowi woluntarystycznego tworzenia prawa. Tymczasem paradygmat ustawodawcy demokratycznego zakłada — w pełnym tego słowa znaczeniu — polifoniczną strukturę procesu ustawodawczego, przez co należy rozumieć wielość podmiotów,
środowisk i grup zaangażowanych w proces legislacyjny, następnie samą sekwencyjność procesu ustawodawczego i w końcu wielość poglądów, ocen, opinii i postulatów (w skrócie informacji), które powinny być możliwie dobrze wyartykułowane, by
w krzyżujących się podziałach i sprzecznościach wygenerować możliwie najlepszą
normę. To ostatnie ma szczególne znaczenie, że może i powinno być zasadniczym
kryterium właściwie rozumianej obiektywności prawa. Dzisiaj obiektywność normy
jest postrzegana przez pryzmat jej lokacji na skali continuum interesów, których weryfikacja albo ewentualna falsyfikacja jest elementem poszukiwania najlepszej normy. Norma taka spełnia kryteria jakości dobrego prawa, a przede wszystkim jest odpowiednio (właściwie) legitymowana, co jest pierwszorzędnym celem (a jednocześnie
wartością) w modelu prawotwórstwa deliberatywnego, pojmowanego jako przede
wszystkim antonim prawotwórstwa woluntarystycznego, często pozbawionego minimalnego choćby poziomu społecznego przyzwolenia.
Trzeba pamiętać, że uchwalanie ustaw, obok tego, że jest włożone w gorset regulacji prawnej, jest procesem politycznym48. Proces ten nie może być jednak traktowany wyłącznie jako okazja do prowadzenia rywalizacji pomiędzy zantagonizowanymi frakcjami parlamentarnymi i prezentowaną przez nie heterogeniczną wizją
ładu społeczno-politycznego. Co prawda, szczególnie w reżimie parlamentarnym
schemat rywalizacji politycznej jest dzisiaj determinowany zasadniczym podziałem
sceny politycznej na ugrupowania koalicyjno-rządowe i opozycję, ale w zakresie prawotwórstwa ten rudymentarny podział należy dodatkowo nałożyć na podziały wyznaczane różnorodnością podmiotów, prezentowanych przez nie stanowisk oraz różnorodnością bardzo wielu interesów, których swoistym przełożeniem, a jednocześnie
wypośrodkowaniem (w idealnym modelu negocjacyjnego prawotwórstwa) ma być
ustanowiona ostatecznie norma. Widać z tego najlepiej, że decydowanie polityczne,
którego szczególną odmianą czy też aspektem jest decydowanie ustawodawcze, powinno przede wszystkim zakładać mechanizmy wielostronnego prezentowania, a następnie uzgadniania stanowisk49. Oznacza to, że np. inicjator projektu ustawy
powinien już na samym początku uprzedzać o zamiarze jego złożenia pozostałe
podmioty, które potencjalnie uczestniczą (ewentualnie mogą uczestniczyć) w stano48
49
Por. S. Zawadzki, op.cit., s. 15 i n.
I w tym zakresie uzewnętrznia się bodajże najważniejsza rola eksperta; por. Z. Bauman, op.cit., s. 48 i n.
121
wieniu ustaw50. Postulat ten w polskich warunkach został usankcjonowany jak dotąd
jedynie pod adresem Rady Ministrów, która przygotowuje co najmniej raz na sześć
miesięcy swój program prac legislacyjnych dotyczący projektów ustaw i ogłasza go
w Biuletynie Informacji Publicznej51. Co istotne, ratio usankcjonowania tego obowiązku dla Rady Ministrów miało inne przyczyny aniżeli poprawienie jakości prawa
i było związane w głównej mierze z realizacją konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, i w związku z tym nie obejmuje obowiązku przedstawienia zwartego projektu ustawy52. Przywołane unormowanie stanowi jednak krok naprzód w zakresie postulatów podniesienia jakości prawa w tym sensie, że legislator może
wysłuchać stanowisk podmiotów, niemających realnego wpływu na kształt przyszłej
ustawy, których jednal docelowo będzie ona obowiązywać. Jest tak tym bardziej, że
przecież w demokratycznym modelu prawotwórstwa podmiot formalnie występujący
z inicjatywą ustawodawczą jest często jedynie promotorem rozwiązań projektowanych i postulowanych zupełnie gdzie indziej, najczęściej przez grupy i środowiska pozbawione de lege lata prawa początkowania prac ustawodawczych53. W rezultacie,
obowiązek wcześniejszego upublicznienia wykonywanych inicjatyw byłby formą prezentowania pomysłów tych grup i środowisk, rodzajem dyskursu uruchamianego
w szerokiej przestrzeni publicznej po to, by konfrontować ze sobą najrozmaitsze pomysły i koncepcje, w imię osiągnięcia optymalnej (w tym także obiektywnej) z aksjologicznego, proceduralnego, materialnego i wreszcie prakseologicznego punktu widzenia normy prawnej. Poza tym byłby on też niebanalnym rodzajem wymiany
informacji, która w wyniku zaaranżowania debaty publicznej mogłaby przynieś racjonalizację komunikacyjną procesu tworzenia normy, a zarazem merytoryczną optymalizację zgłoszonego projektu. Trzeba też pamiętać, że zaprezentowanie erga omnes
inicjatywy ustawodawczej, zanim jeszcze zostanie ona formalnie wykonana, mogłoby racjonalizować także i instrumentalnie proces dochodzenia ustawy do skutku,
w tym przede wszystkim sprzyjać wypracowywaniu już na tym etapie pewnych rozwiązań kompromisowych i konsensualnych, co miałoby swój efekt w postaci racjonalizacji ekonomicznej prac ustawodawczych.
Rozszerzenie zakresu podmiotów zobowiązanych do sygnalizowania własnych
projektów ustaw mogłoby przyczynić się do zgłaszania projektów wysokiej jakości,
w sensie zasad techniki prawodawczej i zastosowania w nich bardziej adekwatnych
środków do osiągnięcia celu społecznego założonego w projekcie. Realia XXI w., które cechuje złożoność procesów społecznych i ekonomicznych, wymagają ogromnej
50
Tutaj wzorem mogą być np. doświadczenia niemieckie. Szerzej na ten temat zob.: A. Szmyt, Tryb
ustawodawczy w Republice Federalnej Niemiec, [w:] Problemy tworzenia prawa..., s. 127 i n.; A. Szmyt,
Stanowienie ustaw w RFN, Gdańsk 1993, s. 78 i n.
51
Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz.U.
z 2005 r. Nr 169, poz. 1414.
52
A dopiero taki obowiązek mógłby zostać potraktowany jako istotny element podnoszący postulat
tzw. racjonalności komunikacyjnej procesu legislacyjnego.
53
Por.: M. Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy”
1998, nr 2, s. 9 i n.; J. Wawrzyniak, Inicjatywa ustawodawcza: teoria, prawo, praktyka, [w:] Tryb ustawodawczy..., s. 11 i n.
122
Studia i Materiały
wiedzy od każdego, kto dysponuje prawem inicjatywy ustawodawczej i pragnie ją wykorzystać. Powoduje to, że inni niż rząd dysponenci inicjatywy ustawodawczej mają
utrudnione zadanie, jeżeli chodzi o przygotowanie dobrego projektu legislacyjnego,
który normowałby skomplikowane, a zarazem coraz bardziej drobiazgowo regulowane sfery życia społecznego. W realiach dnia współczesnego tylko bowiem szeroko
pojmowana władza wykonawcza, a zwłaszcza jej naczelny i kierowniczy organ kolegialny, jakim jest rząd, dysponuje odpowiednimi środkami, które gwarantują przygotowanie prawidłowego, w tym zwłaszcza fachowego projektu ustawodawczego54. To
przesądza o skuteczności rządowych projektów ustaw55. Świadomość tego znalazła
odzwierciedlenie w przyznaniu wyłączności inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów dla projektu ustawy budżetowej, co oczywiście może i powinno być uzasadniane także innymi argumentami. Z wyłączeniem budżetu pozostałe podmioty, które
mają inicjatywę ustawodawczą, mogą, formalnie rzecz biorąc, składać projekty dotyczące każdej dziedziny. Niemniej pozycja pozostałych podmiotów, występujących
w roli promotora ustaw, jest potencjalnie słabsza w porównaniu z Radą Ministrów,
biorąc pod uwagę m.in. zaplecze specjalistyczne, jakim dysponują56.
Właściwym aparatem fachowym, najlepiej przygotowanym, a zarazem dysponującym najrozleglejszą wiedzą, w odpowiedni sposób uszeregowaną, ustrukturyzowaną i zweryfikowaną (kwantytatywnie i kwalitatywnie) dysponuje, jak w większości
zresztą krajów, rząd. Chodzi tu przede wszystkim o Rządowe Centrum Legislacji57
i działającą przy prezesie Rady Ministrów Radę Legislacyjną58. Rola tych dwóch instytucji wydaję się nie do przecenienia, biorąc pod uwagę funkcje, jakie one wypełniają. W Rządowym Centrum Legislacji pracują osoby, które po odbyciu kursu i zdaniu egzaminu końcowego aplikacji legislacyjnej stają się specjalistami w dziedzinie
techniki prawodawstwa. Z kolei członkowie Rady Legislacyjnej reprezentują środowisko samodzielnych pracowników nauki prawa, co daje rękojmię fachowego doradzania i opiniowania w zakresie polityki legislacyjnej inicjowanej przez rząd, jednak
bez możliwości stanowczego decydowania w tej sprawie, co z pewnością osłabia
znaczenie Rady (czyniąc ją jedynie organem doradczym a nie decyzyjnym) jako gremium eksperckiego pracującego na usługach rządu59. Brak specjalistycznego zapleSzerzej na ten temat zob. U. Karpen, op.cit., s. 44 i n.
Skuteczność ta wynika z samych założeń systemu rządów parlamentarnych, w którym rząd cieszy
się poparciem arytmetycznej większości w parlamencie. Poza tym inicjatywy rządowe odznaczają się największym poziomem fachowości, że podejmują najczęściej kluczowe — z punktu widzenia problematyki
społeczno-gospodarczo-politycznej — propozycje nowych rozwiązań ustawowych.
56
I oczywiście również uwzględniając generalną regułę rządów parlamentarnych, zakładającą, że rząd
ma zawsze w parlamencie większość.
57
Szerzej na ten temat zob. A. Proksa, Miejsce i rola Rządowego Centrum Legislacji w rządowym procesie legislacyjnym, „Przegląd Legislacyjny” 2006, nr 1, s. 123 i n.
58
Szerzej na ten temat zob. P. Paduszyński, Rada Legislacyjna jako uczestnik rządowych prac
ustawodawczych, [w:] Zagadnienia prawa konstytucyjnego. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Tadeusza
Szymczaka, red. M. Domagała, Łódź 1994, s. 123 i n.
59
Zauważalnym mankamentem jest zwłaszcza stosunkowo słabe wykorzystywanie opinii i ekspertyz
przygotowywanych przez Radę oraz brak zasady obligatoryjności wydawania przez nią opinii w odniesieniu do wszystkich rządowych projektów ustaw. Por. C. Kosikowski, Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady
Ministrów w procesie tworzenia prawa, „Przegląd Legislacyjny” 2006, nr 1, s. 118 i n.
54
55
123
cza, jako cecha wyjściowa podmiotów dysponujących prawem początkowania ustawodawstwa, przekłada się oczywiście na dużo mniejszą fachowość przygotowywanych
przez nie projektów legislacyjnych, co w efekcie powoduje, że z punktu widzenia
efektywności prac ustawodawczych mają one najczęściej o wiele mniejsze, czasami
wręcz marginalne znaczenie. Fachowość tę osłabia dodatkowo — wspomniany już
wcześniej — brak procedur uzgodnieniowych, aranżowanych na etapie poprzedzającym właściwe wykonanie inicjatywy ustawodawczej, które — jak się wydaje — powinny stać się pewnym standardem. Oczywiście, wprowadzenie obligatoryjnej konieczności wstępnego uzgadniania projektów, powstających w ramach różnych
podmiotów, byłoby nie tylko formą rekompensaty niedostatecznych środków fachowych, pozostających w dyspozycji podmiotów pozarządowych, ale również sprzyjałoby optymalizacji całości prac ustawodawczych. Pozwalałoby bowiem: po pierwsze
— na dokonanie niezbędnych korekt stricte legislacyjnych, po drugie — umożliwiałoby wprowadzenie do projektów rozwiązań nieprzewidzianych przez projektodawcę,
a uznanych za konieczne, po trzecie — wyeliminowałoby ryzyko ewentualnej blokady projektu w dalszych stadiach postępowania ustawodawczego, po czwarte — istotnie akcelerowałoby całość prac legislacyjnych. Ustanowienie obowiązku uzgadniania
projektów ustaw, dyktowanego dyrektywą prakseologiczną, rozszerzałoby też zakres
jurydyzacji procesu ustawodawczego. Proces ten jest bowiem tylko częściowo reglamentowany i tradycyjnie poza obszarem prawnej detalizacji jego mechanizmu pozostaje to wszystko, co składa się na etap poprzedzający wykonanie właściwej inicjatywy ustawodawczej.
Sensownie rozumiana profesjonalizacja, nie będąca przecież celem per se zabiegów racjonalizujących postępowanie legislacyjne, wiąże się więc nie tylko z rozszerzeniem podmiotów zaangażowanych w proces ustawodawczy, nie tylko z poszerzeniem tzw. zaplecza eksperckiego, ale również ze zmianą mechanizmu jego prawnej
reglamentacji, który powinien wychodzić poza klasyczny schemat trzech zasadniczych stadiów tego procesu60. Profesjonalizacja, odbywająca się zanim projekt zostania oficjalnie zgłoszony jako inicjatywa ustawodawcza, powinna obejmować procedurę: po pierwsze, ogólnego zaprezentowania przygotowywanego projektu; po drugie,
prezentowania jego szczegółowych założeń i ich uzasadniania; po trzecie, merytorycznego argumentowania, wymiany informacji i, co najważniejsze, poszukiwania
możliwie najlepszych mechanizmów implementacji proponowanych rozwiązań; po
czwarte, uzgadniania (negocjowania) treści propozycji legislacyjnej w taki sposób, by
mogła ona spełniać postulat obiektywizmu (przy niejednolitym zresztą rozumieniu samego pojęcia obiektywizmu)61. Procedura prezentacji i, w dalszej kolejności,
uzgadniania artykułowanych propozycji ustawodawczych, obejmująca wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej, miałaby również istotny
60
Tj. stadium tzw. prac pre-parlamentarnych, stadium prac parlamentarnych i w końcu stadium prac
postparlamentarnych.
61
Por. A. Szmyt, Z problematyki inicjowania ustaw w RFN, [w:] Prawo na Zachodzie. Studia źródeł
prawa w systemie demokratycznym, red. W.J. Wołpiuk, Wrocław 1992, s. 74 i n.
124
Studia i Materiały
walor rekompensaty wobec absencji organizacyjnych instrumentów zaplecza eksperckiego tych podmiotów.
Żaden z pozostałych podmiotów nie ma wyspecjalizowanego w każdej gałęzi prawa i tak licznego co Rada Ministrów aparatu specjalistów legislacji zarówno w sensie
jego przygotowywania, jak też i opiniowania62. Działające przy Kancelarii Sejmu
Biuro Analiz Sejmowych [dalej BAS] nie zajmuje się w swojej działalności statutowej przygotowywaniem projektów legislacyjnych63, a jego aktywność ukierunkowana jest przede wszystkim na opiniowanie pod kątem spójności systemu prawa i zgodności z Konstytucją RP oraz prawem europejskim tylko tych projektów ustaw, które
zostały skierowane przez marszałka Sejmu na ścieżkę postępowania ustawodawczego. Obecnie Biuro opiniuje przeszło 90% projektów ustaw wnoszonych do laski marszałkowskiej, przy wyraźnie zaznaczającej się tendencji zwyżkowej64. Biuro, w swojej działalności eksperckiej, wydaje opinie nie tylko w zakresie spraw dotyczących
tworzenia prawa, ale ukierunkowane jest również na znacznie szerszą obsługę ekspercką dzielności Sejmu (wydając opinie na tematy regulaminowe, proceduralne i organizacyjne). BAS zatrudnia ekspertów własnych oraz dodatkowo wykorzystuje kilkunastokrotnie większą rzeszę ekspertów zewnętrznych, z różnych dziedzin nauki.
Należy pamiętać, że zaplecze fachowe parlamentu obejmuje specjalistów z bardzo
różnych dziedzin, których — ujmując rzecz najogólniej — można podzielić na ekspertów-legislatorów, ekspertów-prawników i wreszcie ekspertów-nie-prawników.
Pierwsza ze wskazanych grup zajmuje się legislacyjną (redakcyjną) stroną przygotowywania (opiniowania) nadesłanych projektów ustaw; druga — (eksperci prawnicy)
ma za zadanie dostarczać fachowej wiedzy prawniczej z różnych gałęzi prawa, po to,
by optymalizować przyjmowane regulacje, ustanawiając (proponując) możliwie najlepsze sformułowania tworzonych przepisów; trzecia — ma za zadanie dostarczać fachowej, obiektywnej wiedzy na tematy będące przedmiotem podejmowanych zabiegów normodawczych65.
Dodatkowo, obok zinstytucjonalizowanego zaplecza eksperckiego w postaci
BAS, przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora dają klubom i kołom
poselskim możliwość zlecania prac wybranym przez siebie ekspertom w dziedzinie
opracowywania i opiniowania projektów ustawodawczych. Wykorzystywanie tych instrumentów jest jednak ograniczone wielkością środków finansowych, jakie przysługują frakcjom parlamentarnym na ten cel. Niezależnie od tego partie polityczne mają
ustawowy obowiązek tworzenia funduszu eksperckiego, z którego wydatkują pieniądze przeznaczane na zlecane opinie, ekspertyzy, a także przygotowywanie projektów
ustaw przez specjalistów. Stopień wykorzystania tzw. funduszu eksperckiego jest
jednak w praktyce minimalny.
62
Stąd też pojawiają się postulaty scedowania niemal całości prac legislacyjnych na rządowe agendy
zajmujące się zapleczem eksperckim w zakresie legislacji.
63
Dotyczy to również ustaw inicjowanych przez posłów (zarówno na poziomie grup poselskich, jak
i komisji sejmowych).
64
Por. S. Wronkowska, Ekspert a proces tworzenia prawa..., s. 7.
65
Por. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia..., s. 142 i n.
125
Jak nietrudno zauważyć, występowanie fachowego zaplecza na dwóch niezależnych
od siebie „poziomach”, tj. organizacyjnym, w ramach struktury Kancelarii Sejmu
(BAS), oraz frakcyjno-partyjnym (ekspertyzy zlecane przez kluby parlamentarne)
czyni zadość postulatowi pełnej, możliwie kompleksowej i rzetelnej informacji.
Prawidłowy obieg informacji w systemie „w”, tzn. wewnątrz parlamentu, wymaga paralelnego występowania dwóch autonomicznych i niepowiązanych ze sobą informacji. Pierwszą jest tzw. „informacja strukturalna”66, czyli informacja o stanie faktycznym, której zadaniem jest dostarczenie parlamentarzyście obiektywnej, pozbawionej
jakiejkolwiek subiektywności oceny, i ogólnej wiedzy o istniejącym stanie spraw.
Tego typu informacja powinna zatem odpowiadać na pytanie, co proponowana regulacja normatywna zmieni; jakie są jej główne rozstrzygnięcia; jak się one mają do stanu dotychczasowego zjurydyzowania dziedziny objętej regulacją; jakie będą (czy też
mogą być) skutki ewentualnego wprowadzenia proponowanych zmian w życie etc.
Dostarczanie tego typu informacji jest podstawowym zadaniem „zaplecza naukowego” parlamentu (często określanego mianem służb informacyjnych), a niezbędnym
warunkiem jej prawidłowego obiegu jest równy do niej dostęp wszystkich uczestników postępowania ustawodawczego. Z kolei drugi rodzaj informacji, czyli informacja pojawiająca się na zamówienie frakcji parlamentarnych jest już (i z założenia ma
być) informacją stricte ocenną, wartościującą, postrzegającą (oceniającą) dany problem z określonego, często subiektywnego (czytaj partyjno-politycznego) punktu widzenia. Wydaje się przy tym, że idealny model parlamentarnego doradztwa naukowego powinien zakładać współistnienie i — to przede wszystkim — efektywne
wykorzystywanie obu rodzajów informacji, tj. informacji „strukturalnej”, jak i informacji „wartościującej”67.
Stworzenie takiej zdublowanej struktury służb informacyjnych, działających na
potrzeby zarówno parlamentu jako całości, jak i jego poszczególnych frakcji, choć
niewątpliwie sprzyja modelowi zaangażowania „czynnika eksperckiego” w procesie
legislacyjnym, to jednak wcale nie gwarantuje pełnej profesjonalizacji prac ustawodawczych. Jest tak co najmniej z kilku względów. Po pierwsze, dlatego że stosunkowo niski jest poziom wykorzystania ekspertyz, które często są sporządzane jedynie
z uwagi na potrzeby (wskazania) ustawowe, względnie regulaminowe. Po drugie, dlatego że często wiedza eksperta rozmija się — mówiąc najkrócej — z polityczną wolą
decydentów parlamentarnych. Po trzecie, dlatego że niewielki jest poziom wykorzystania zaplecza eksperckiego frakcji i partii politycznych. Po czwarte, dlatego że parlament po uchwaleniu ustawy najczęściej „traci” ją z pola widzenia, co z kolei nie pozwala ocenić jej rzeczywistych, realnych skutków. Wydaje się zresztą, że kwestia
niedostatecznej weryfikacji aplikacji ustawodawstwa jest jednym z poważnych mankamentów autentycznej, dobrze rozumianej profesjonalizacji parlamentarnych prac
ustawodawczych. Udział ekspertów w tworzeniu prawa nie może bowiem ograniczać
R. Stohanzl, op.cit., s. 203.
Inaczej ujmując, można mówić o informacji (albo ekspercie, czynniku fachowym) umocowanej przy
parlamencie (informacja strukturalna) i przy klubach parlamentarnych (informacja wartościująca).
66
67
126
Studia i Materiały
się jedynie do uchwalenia ustawy, ale powinien również obejmować diagnozę funkcjonowania tej ustawy w obrocie prawnym i ocenę tego, czy rzeczywiście realizuje
ona (a jeśli tak, to w jakim stopniu) cele, jakie zakładał dla niej jej twórca.
Coraz bardziej złożone uwarunkowania społeczne XXI w., będące efektem przeobrażeń współczesnego świata, wymagają od ustawodawcy nie tylko staranności co
do tworzenia prawa odpowiadającego rygorom spójności systemowej i jasności, ale
również doboru adekwatnych środków do unormowania skomplikowanych dziedzin
życia społecznego. To oznacza, że: po pierwsze, ustawodawca powinien być świadomy złożoności problemów współczesnego świata; po drugie, mieć wiedzę w zakresie
środków, jakie należy zastosować w celu zapobieżenia negatywnym skutkom społecznym związanym z istniejącymi problemami; po trzecie, stosować te środki w odpowiednim momencie, tak aby nowe prawo nie było spóźnioną reakcją na już istniejące
problemy, co prowadzi do jego dewaluacji68. Ostatnia cecha, która charakteryzuje nowoczesnego legislatora, wydaje się najtrudniejsza do urzeczywistnienia, a jej deficyt
może stanowić charakterystyczny rys praktyki tworzenia prawa w XXI w., wywierający presję na zapotrzebowanie ekspertów, którzy w warunkach swoiście pojmowanego „rozprężenia władzy”, tworzenia polifonicznej struktury podmiotów zaangażowanych w procesy polityczne (w tym ustawodawcze) otrzymują rangę szczególną, stając
się sui generis kontrolerami, jeśli wręcz nie nadzorcami wszelkich procesów decyzyjnych przebiegających w państwie69.
Mając to na uwadze, przedstawiciele prawoznawstwa sygnalizują nie od dzisiaj,
że w procedury prawodawcze powinni być zaangażowani nie tylko eksperci od legislacji, to znaczy prawnicy, ale również specjaliści z innych dyscyplin nauki, którzy
mają wiedzę z dziedziny ekonomii, socjologii, polityki społecznej, cybernetyki, medycyny, techniki i innych nauk, które badają zagadnienia współczesnego świata.
Wywołuje to kolejne obowiązki po stronie ekspertów-prawników, polegające na tym,
że stają się oni podwójnie odpowiedzialni, gdyż muszą umieć sformułować odpowiednie pytanie dla eksperta z innej dyscypliny nauki, a następnie wyciągnąć z otrzymanej
ekspertyzy trafne wnioski i umiejętnie przełożyć je na język prawny, pośrednicząc
tym samym pomiędzy ekspertami niebędącymi prawnikami a politykami, którzy prawo uchwalają70.
Kolejną konsekwencją złożoności współczesnych realiów codzienności i wprzęgnięcia w aktywność prawodawczą ekspertów spoza nauk prawnych są postulaty stałej współpracy z nimi przez organy władzy państwowej, które są uczestnikami w procesie ustawodawczym. Dotyczy to zasięgania opinii na tematy istniejących problemów
społecznych i ekonomicznych oraz ewentualnych prognoz co do ich skutków dla państwa. W ten sposób łatwiej jest skonkretyzować strategię prawodawstwa i dobrać
w niej adekwatne dla ewentualnych zagrożeń środki zapobiegawcze. Istotnym zagadS. Wronkowska, Ekspert a proces tworzenia prawa..., s. 4–5.
Por. Z. Bauman, op.cit., s. 60; zob. także H. Rot, Wartości proceduralne tworzenia prawa..., s. 50
i n.; R. Piotrowski, op.cit., s. 10 i n.
70
S. Wronkowska, Ekspert a proces tworzenia prawa..., s. 12–13.
68
69
127
nieniem są też kryteria doboru ekspertów przez organy państwowe. Podkreśla się, że
zawsze istnieje niebezpieczeństwo korzystania z opinii osób, które mogą wyrażać gotowość uzasadnienia dla każdego pomysłu legislacyjnego71. Zabezpieczeniem przed
taką ewentualnością jest praktyka korzystania z ekspertów zewnętrznych, to znaczy
takich, którzy nie są powiązani zależnościami służbowymi z podmiotem, na zlecenie
którego wyrażają swoje stanowisko naukowe w konkretnie zleconej sprawie. Wskazana praktyka ma także inne znaczenie. Pozwala zapoznać się z opinią osoby nieobsługującej ekspercko konkretnej instytucji politycznej na co dzień, a tym samym porównać stanowiska kilku specjalistów w danej dziedzinie na określoną kwestię, co
może być impulsem do dalszej refleksji nad projektami rozwiązań prawnych. Co istotne, zasięganie opinii u tzw. ekspertów zewnętrznych nie jest kosztowne, gdyż nie wiąże się z wypłatą stałych wynagrodzeń lub ryczałtów.
Proces tworzenia prawa poprzedzony jest nie tylko aktualną oceną rzeczywistości
społecznej, ale także przewidywaniami konsekwencji wejścia w życie nowego unormowania. Dotyczy to odpowiedzi na pytania: czy nowa ustawa, poza samym tylko
unormowaniem wycinka życia społecznego, wpłynie istotnie na jego udoskonalenie,
jakie będą skutki finansowe jej wejścia w życie, czy i jakie konsekwencje polityczne
może ona wywołać dla państwa za granicą, czy wejście jej w życie nie doprowadzi do
zachwiania równowagi społecznej w sensie zakresu uprawnień oraz ciężarów pomiędzy grupami społecznymi.
Szczególnie doniosła wydaje się odpowiedź na ostatnie pytanie w związku z postulatami o usankcjonowanie negocjacyjnego modelu tworzenia prawa. Komunikacja
legislatora z adresatami normy prawnej w procesie tworzenia ustawy nie może być
utożsamiana z jurydyzacją uczestniczenia tych ostatnich w jego uchwalaniu. Oznaczałoby to, po pierwsze, rozszerzenie poza obręb parlamentu procedury tworzenia ustawy, która z definicji przypisywana jest właśnie jemu. Po drugie, rozmowa ustawodawcy z adresatem normy prawnej jako metoda legislacji powinna opierać się na rzetelnej
ocenie skutków wejścia w życie nowego prawa, to znaczy czy jego obowiązywanie
będzie akceptowane w sensie możliwości wypełniania wszystkich wynikających
z niego wzajemnych uprawnień i obowiązków. Po trzecie, komunikacja legislatora
i adresata nowego prawa nie może być instrumentem służącym wyłącznie do zabezpieczenia interesów jednej ze stron. Istota komunikacyjnego ujęcia legislacji polega
bowiem na dojściu do porozumienia na temat oceny skutków nowego prawa i wyrażenia opinii o gotowości akceptacji wzajemnych zobowiązań, które dopiero mogą zostać przełożone na język prawny. Ujęcie komunikacyjne w tworzeniu prawa nie jest
celem samym w sobie, ale — jak to podkreślają teoretycy prawa — jedną z kilku wartości charakteryzujących prawo responsywne jako doktrynalną koncepcję, mającą stanowić remedium na niedoskonałości prawa autonomicznego, które charakteryzowało
państwa demokratyczne w XX w., ale nie było w stanie sprostać przeobrażeniom
współczesnego świata72. Właściwością tego responsywnego modelu prawa jest oparTamże.
Por. Ph. Nonet, Ph. Selznick, Law and Society in Transition. Towards Responsive Law, New York
1978, s. 72–113.
71
72
128
Studia i Materiały
cie treści ustawy na wzajemnym samoograniczeniu się jej legislatora i adresatów.
Znamionami tego tzw. samoograniczenia jest już otwarcie organu władzy państwowej
na opinie wyrażone przez adresata przyszłej ustawy i gotowość zawarcia umowy o treści, która będzie użyteczna dla każdego z nich. Gotowość samoograniczenia się powinna charakteryzować także adresata ustawy w tym znaczeniu, że powinien on być
gotowy na rezygnację z części swoich interesów, otrzymując zabezpieczenie ich
w rozmiarze realnym do wyegzekwowania.
SUMMARY
of the article:
Professionalization of the Legislative Work in Parliament
The law-creating process carried out in a parliament of a democratic state has for a long time
been the subject of study and discussion on how to improve it, not only in terms of the speed of the
legislative process and legitimacy of laws passed during that process, but also the quality (in different meanings of this word) of these laws. The latter two elements are particularly important, as they
provide a basis for remarks concerning the requirements for validity of laws. It is well known that,
to meet these requirements, laws have to be adopted upon the procedure, and in accordance with the
content, of hierarchically higher law, and also (and maybe above all) laws should fulfill the praxeological requirement which is compatibility to complex social realities, since it is only in such that the
enacted norm will adequately perform all functions prescribed to it. Consequently, in the process of
creation of laws by parliament, the legislator is required to satisfy particular conditions guaranteeing
that the laws newly passed will reflect imperatives resulting from the constitution as to their conformity and systemic cohesion, and that they will effectively regulate different spheres of public life
without posing any threat of conflict between the legislator and the addressees of a new law.
The conditions in which laws satisfying validation requirements for their constitutionality and
legal and socio-political effectiveness are created, may be defined using a catchy slogan “professionalization of legislative work”. It means that the political process of passing laws under the existing
norms of the constitution and parliamentary rules of procedure imposes several requirement on its
actors. They have to: possess adequate knowledge in the field that is subject to regulation, select effective remedies to be used in a drafted law in order to solve existing problems, predict effects of that
law coming into force which do not cause negative social, economic and political consequences, and
assess honestly whether an act so passed could be effectively enforced.
The author enumerates Polish legal solutions aimed at professionalization of legislative work in
parliament, and compare them with theoretical models of law-creating, including above all, the
so-called concept of communicative approach to lawmaking, according to which legislative process
is a particular kind of a communication (information) process involving many different subject exerting different influence on the final content of enacted law. There is a relatively new phenomenon of
a gradual increase of the number of such subjects and the growth of information resources (knowledge). Professionalization of legislative work in parliament should guarantee rational participation of
heterogeneous subjects on the stage of creation of a norm, in order to satisfy the postulate of deliberative lawmaking and to improve mechanisms of selection and real procession of information (where
the role of parliamentary expert services is evident), and enabling parliament to enact optimal law.
129
WITOLD GRYGOROWICZ
WPŁYW PRZEPISÓW KONSTYTUCJI RP
NA MOŻLIWOŚĆ OGRANICZENIA WYDATKÓW PUBLICZNYCH
1.
Zagadnienie celów, które stoją przed ustrojodawcą regulującym w ustawie
zasadniczej materię finansów publicznych w zakresie, w jakim mają te przepisy zachować równowagę finansów publicznych (lub do tej równowagi doprowadzić), jest problemem wciąż aktualnym mimo kilkunastoletniego okresu obowiązywania obecnych tzw. restrykcji finansowych, tj. art. 216 ust. 5, art. 220 ust. 1 oraz art. 118
ust. 3 ustawy zasadniczej. Artykuł ten poświęcony jest analizie tych regulacji. Ma ona
na celu nie tylko ocenę ich charakteru, lecz przede wszystkim wskazanie tych zjawisk
związanych z funkcjonowaniem sektora finansów publicznych, które zostały przez
ustawodawcę świadomie lub też nieświadomie przemilczane. Celem podjętych rozważań jest więc przede wszystkim próba odpowiedzi na pytanie, czy możliwe i potrzebne jest ustawowe określenie kolejnych restrykcji ograniczających następstwa
nieprzemyślanych decyzji politycznych co do stałego wydatkowania środków publicznych. Chodzi tu zarówno o wydatki na nowe zadania publiczne, za których realizację
odpowiedzialność przejmuje państwo, jak również te dotychczasowe zadania, których
finansowanie bądź współfinansowanie z budżetu państwa budzi poważne wątpliwości1. Źródłem tej odpowiedzialności są ustawowe zobowiązania Skarbu Państwa do finansowania lub współfinansowania określonych zadań.
Powstaje w związku z tym pytanie o granice ograniczania swobody politycznej
władz ustawodawczej i wykonawczej w określaniu długotrwałej strategii wydatków
na przyjęte cele społeczno-gospodarcze. Chodzi tu o korygowanie rozstrzygnięć politycznych, w szczególności organów władzy wykonawczej, tak aby nie naruszyć istoty ich działania, to znaczy nie znieść lub nadmiernie ograniczyć swobody politycznej
tych organów.
Na wstępie należy zgodzić się z poglądem, iż: „ustanowione w prawie środki
przeciwdziałające nadmiernemu deficytowi finansów publicznych są nieskuteczne
i wymagają zmian oraz uzupełnień”2.
Nie oznacza to jednak, iż wprowadzanie tego rodzaju nakazów należy traktować
jako naturalną powinność ustrojodawcy. Należy pamiętać o tym, że „odwrotną stroną procesu polegającego na systematycznym zwiększaniu nakazów i zakazów w państwach, które czynią z prawa technikę sterowania społeczeństwem, jest proces
polegający na ograniczeniu praw i wolności obywatelskich w sferach objętych sterowaniem”3.
1
Dotyczy to w szczególności wydatków będących następstwem gwarancji zawartej w art. 76 ust. 3
ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291).
2
W. Sokolewicz, komentarz do art. 220, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red.
L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 12; zob. także T. Augustyniak-Górna, Opinia w sprawie poselskiego
projektu ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 1828), [w:] Uwagi do projektów ustaw o finansach publicznych, „Informacje i Opinie Biura Studiów i Ekspertyz” 2004, nr 1025, IP-104P, s. 36.
3
L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa
1999, s. 67.
130
Studia i Materiały
2. Zgodnie z art. 220 ust. 1 ustawy zasadniczej, zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej.
Można zgodzić się w tym miejscu z T. Augustyniak-Górną, że „przepis ten nie
ogranicza prawa Sejmu do stanowienia o poszczególnych wydatkach budżetowych
i ich wysokości oraz do stanowienia o wysokości dochodów budżetowych. Jedyne
ograniczenie, jakie zostało w nim zawarte, dotyczy górnego pułapu deficytu budżetowego”4. Jednak przedmiotem prowadzonej analizy nie jest znaczenie tego przepisu
jako elementu równoważenia wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Przedmiotem kontrowersji o wiele większym znaczeniu dla ustroju sektora finansów publicznych jest odniesienie zakazu ustanowionego w art. 220 ust. 1 Konstytucji do tzw.
innych ustaw niż ustawa budżetowa, które kreują jednak wydatki publiczne. Dotyczy
to kluczowego dla funkcjonowania państwa zagadnienia skutków finansowych ustaw
powodujących skutki finansowe dla budżetu państwa i następstw wynikających z ich
uwzględnienia w kolejnych ustawach budżetowych.
Za stanowiskiem, iż zakres restrykcji określonej w tej normie konstytucyjnej odnosi się tylko do ustawy budżetowej, opowiedzieli się m.in. C. Kosikowski, E. Ruśkowski i P. Sarnecki. Natomiast pogląd, że zakres tej restrykcji odnosi się także do innych aktów normatywnych zwiększających deficyt budżetowy ponad limit przyjęty
przez Radę Ministrów wyraził P. Winczorek5. Argument przytoczony przez P. Winczorka sprowadzał się do tego, iż art. 220 ust. 1 nie wskazuje na ustawę budżetową
jako jedyną, której uchwalenie mogłoby spowodować zwiększenie deficytu ponad
wielkość przewidzianą przez Radę Ministrów. „Zakaz zawarty w art. 220 ust. 1 odnosi się również do konsekwencji, jakie dla budżetu wywołuje uchwalenie innych ustaw
niż ustawa budżetowa. Sejm nie może uchwalać w ciągu roku budżetowego ustaw,
które mogłyby doprowadzić do powiększenia deficytu planowanego przez Radę
Ministrów w projekcie ustawy budżetowej, a po jej uchwaleniu, określonego w tej
ustawie”6. Autor tej tezy uznaje więc, że zakres restrykcji finansowej określonej
w art. 220 ust. 1 odnosi się nie tylko do projektu ustawy budżetowej i zawartej w tym
projekcie kwoty deficytu, ale także do ustawy budżetowej i — co najważniejsze — do
tzw. innych ustaw, które mogą mieć wpływ na wysokość deficytu budżetowego.
Według P. Winczorka, nie istnieje więc problem stosunku tzw. innych ustaw (nazywanych umownie ustawami okołobudżetowymi) do projektu ustawy budżetowej, jak
również ustawy budżetowej i określonych w tych aktach kwot deficytu.
Z kolei argumenty za uznaniem węższego zakresu obowiązywania restrykcji finansowej z art. 220 ust. 1 przedstawił C. Kosikowski7. Autor ten wskazuje zwłaszcza
na specyfikę tworzenia ustaw powodujących skutki finansowe dla budżetu państwa.
4
5
6
7
Spory wokół interpretacji art. 220 ust. 1 Konstytucji, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 5, s. 85.
Tamże, s. 73–101.
P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP, Warszawa 2000, s. 278.
C. Kosikowski, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP, Warszawa 2004, s. 116–117.
Witold Grygorowicz: Wpływ przepisów Konstytucji RP na możliwość ograniczenia wydatków publicznych
131
Należy zgodzić się z poglądem C. Kosikowskiego, iż „terminy wejścia w życie postanowień ustaw, wywołujących skutki finansowe dla budżetu państwa, muszą być z konieczności tak ustalone przez Sejm, aby skutki te mogły być uwzględnione do poniesienia przez budżet państwa danego roku lub budżet roku następnego bądź lat
następnych. Z wyjątkiem dotyczącym korzystania ze środków rezerwy ogólnej budżetu państwa, bez równoczesnej zmiany ustawy budżetowej nie można w danym roku
wprowadzić lub zwiększyć wydatków, nie ujętych w budżecie państwa, ani też znieść
lub ograniczyć wysokości dochodów zaplanowanych w budżecie na dany rok”8.
W 1999 r. wystąpił jednak problem wynikający z przedstawienia projektów ustaw9,
których wejście w życie mogło spowodować konieczność wydatkowania z budżetu
większych środków niż te, które zostały określone w ustawie budżetowej bądź które nie
były planowane w tej ustawie. Analizując ten problem, należy zgodzić się z poglądem
M. Zubika, iż nie można mówić o ograniczeniu kompetencji ustawodawczych Sejmu
w zależności od tego, na jakim etapie procedury budżetowej dochodzi do uchwalenia
ustawy, skutkującej zwiększeniem wydatków budżetowych10. Gdyby ustrojodawca
chciał wprowadzić taki zakaz, uczyniłby to w obowiązującej konstytucji11.
Przedstawiony problem należy więc rozstrzygnąć w następujący sposób:
— w okresie do przedłożenia projektu ustawy budżetowej przez Radę Ministrów
Sejmowi przepisy ustaw mających wpływ na wysokość wydatków powinny znaleźć
bezwzględnie odzwierciedlenie w przygotowywanym projekcie ustawy budżetowej;
— na etapie prac sejmowych nad projektem ustawy budżetowej zmiany takie są
możliwe, jednak wymagają one autopoprawki rządowej,
— od początku roku budżetowego do momentu wejścia w życie ustawy budżetowej nie istnieje możliwość jakichkolwiek zmian;
— w okresie od wejścia w życie ustawy budżetowej do końca roku budżetowego
istnieje możliwość zmiany tej ustawy z inicjatywy Rady Ministrów.
W tym miejscu należy jednak podzielić pogląd M. Zubika, iż „uchwalenie ustawy
skutkującej dodatkowymi wydatkami z budżetu państwa w trakcie wykonywania ustawy budżetowej […] samo w sobie nie obliguje rządu do wystąpienia z inicjatywą
w sprawie nowelizacji ustawy budżetowej. Inicjatywa ustawodawcza ma bowiem, także w przypadku Rady Ministrów, charakter konstytucyjnego prawa. […] Rada Ministrów powinna sama ocenić, czy zachodzą takie okoliczności, które skłaniają ją do
wystąpienia z inicjatywą nowelizowania ustawy budżetowej”12.
Nawet w przypadku nieuwzględnienia zmian wynikających z uchwalenia ustaw
zwiększających wydatki budżetowe ponad limit określony w ustawie budżetowej istTamże, s. 117–118.
Projekt ustawy o paliwach rolniczych (druki nr 120, 623, 923-A/III kad.), projekt ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 840/III kad.).
10
M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001, s. 145.
11
Konstytucja kwietniowa w art. 59 ust. 1 wprowadzała zasadę, iż „wydatki, nie zaprojektowane w budżecie, nie mogą być uchwalone, a zaprojektowane nie mogą być podwyższone bez zgody Rządu”.
12
M. Zubik, Budżet państwa…, s. 146.
8
9
132
Studia i Materiały
nieje konieczność bezwzględnego odzwierciedlenia skutków finansowych tych ustaw
w trakcie prac nad kolejną ustawą budżetową.
Wobec faktu, że decydujący wpływ na wysokość deficytu mają skutki finansowe
ustaw okołobudżetowych, faktycznie wspomniana restrykcja oddziałuje jedynie na
termin wejścia w życie tych ustaw, a nie przewidywalność skutków, które one wywołają. W tej kwestii można mówić o wspomnianym przez E. Ruśkowskiego problemie
pośredniego zwiększenia wielkości deficytu budżetowego. Autor ten wspomina
o przesunięciu terminu wejścia w życie ustaw kreujących wydatki publiczne ponad
wysokość deficytu w ustawie budżetowej jako nie o problemie prawnym, lecz problemie politycznym i z zakresu techniki legislacyjnej. E. Ruśkowski nie odnosi się jednak do ogromnych kosztów finansowych i politycznych owego pośredniego, czyli
przerzucanego na lata następne, zwiększenia deficytu budżetowego13. Jest to jednak
odrębny, coraz bardziej rozpoznawalny i istotniejszy problem konstytucyjnego określenia i zagwarantowania wieloletniej polityki finansowej państwa.
Niepokój powinno budzić nie to, że restrykcja określona w art. 220 ust. 1 odnosi
się tylko do projektu ustawy budżetowej a nie do projektów innych ustaw, lecz fakt,
iż restrykcja ta nie stanowi gwarancji do zahamowania pośredniego zwiększania deficytu budżetowego. Źródłem zwiększenia deficytu są zobowiązania przyjęte przez
Skarb Państwa, których realizacja następuje w perspektywie wieloletniej.
Zupełnie odmienną kwestią związaną z interpretacją art. 220 ust. 1 jest stosunek
ustawy budżetowej do innych ustaw przesądzających o kształcie budżetu. Chodzi tu
o ustawy przesądzające o wysokości wydatków ponoszonych z budżetu państwa oraz
zarazem rozstrzygnięcie zagadnienia, kiedy zaistnieć mogą podstawy do nieodzwierciedlenia w ustawie budżetowej wydatków przewidzianych tymi odrębnymi ustawami.
Niewątpliwie słuszny jest pogląd M. Zubika, iż „kiedy dana ustawa wykreuje nowe
prawa obywateli, których to realizacja wiązać się będzie ze skutkami finansowymi nie
przewidzianymi w ustawie budżetowej, nastąpi zderzenie dwóch zasad konstytucyjnych.
Z jednej strony brak możliwości dokonywania przysporzeń finansowych na rzecz obywateli wynikać będzie z zasady wyłączności ustawy budżetowej do określania dochodów i wydatków państwa. Z drugiej natomiast obowiązuje, poza oczywiście innymi zasadami o znacznie bardziej szczegółowej treści, zasada zaufania obywateli do państwa
i stanowionego przezeń prawa […]. Brak środków finansowych w ustawie budżetowej
na realizację takich zobowiązań państwa wobec obywateli będzie co najwyżej wpływać
na termin ich realizacji, a nie na konstytucyjność samej ustawy wiążącej się ze skutkami finansowymi nie uwzględnionymi w ustawie budżetowej”14.
Należy też zgodzić się z W. Sokolewiczem, iż „odniesienie projektu «innej» ustawy do projektu ustawy budżetowej jako swego rodzaju wiążącego «prawa» […] byłoby interpretacją nadmiernie odbiegającą od brzmienia art. 220 ust. 1 konstytucji”15.
Niewątpliwie ustawa budżetowa jest przejawem kompromisu między dobrem ogól13
14
15
Spory wokół interpretacji…, s. 100–101.
M. Zubik, Budżet państwa…, s. 147.
W. Sokolewicz, Komentarz…, s. 12.
133
nym a interesem poszczególnych większych lub mniejszych społeczności16. Przedmiotem tego kompromisu jest nie tylko treść ustawy budżetowej, jako aktu planistycznego, ale także treść ustaw kształtujących stronę wydatkową budżetu państwa.
Wartość konstytucyjna polegająca na ochronie budżetu państwa nie jest instrumentem
prawnym, który byłby gwarancją stanowiącą dopełnienie art. 220 ust. 1 Konstytucji
w zakresie zapewnienia równowagi finansowej państwa. Nie ma ona bowiem „charakteru absolutnego ani też nadrzędnego wobec innych wartości i zasad konstytucji”17.
3. Jako uzupełnienie restrykcji finansowej wynikającej z art. 220 ust. 1, w tym znaczeniu tego przepisu, które odnosi się do równowagi finansów publicznych, wymienić
należy art. 118 ust. 3 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania.
W odniesieniu do tej materii przedstawiane są poglądy wskazujące na konieczność modyfikacji uregulowań konstytucyjnych w tym zakresie. W szczególności
dotyczy to tezy, iż „pożądane byłoby wzmocnienie skuteczności środków zapobiegających powiększaniu deficytu budżetowego przez przyjęcie — na wzór regulacji odnoszącej się do samorządu terytorialnego — że autorzy poprawek do projektu ustawy
budżetowej są obowiązani nie tylko wskazywać źródła finansowania zwiększonych
wydatków, lecz także w razie potrzeby źródła te kreować”18. W. Sokolewicz wskazuje, iż „potrzebne byłoby wypracowanie instrumentów prawnych analogicznych w stosunku do obowiązujących w procedurze uchwalania ustawy budżetowej, ale mających
zastosowanie do procedury uchwalania innych ustaw: te ustawy mogą przecież pośrednio powiększać deficyt budżetowy […]. Wymaga rozwinięcia i uzupełnienia konstytucyjny przepis art. 118 ust. 3 mówiący o obowiązku wnioskodawcy przedstawienia skutków finansowych wykonania wszelkiej ustawy, podobnie jak przepis
regulaminowy wymagający od wnioskodawcy wskazania w uzasadnieniu projektu
źródeł finansowania dodatkowych wydatków związanych z wejściem w życie ustawy
(art. 34 ust. 2 pkt 5 regulaminu Sejmu)”19.
Za niedostatecznym uregulowaniem omawianego problemu w ustawie zasadniczej przemawia pogląd sformułowany przez L. Garlickiego, iż „uznać należy, że
przedstawienie skutków finansowych wykonania ustawy jest koniecznym elementem
uzasadnienia każdego projektu. Nie wynikają stąd jednak żadne ograniczenia prawa
inicjatywy ustawodawczej, bo obowiązek przedstawienia informacji o skutkach finansowych wykonania ustawy nie jest tożsamy z obowiązkiem przedstawienia źródeł pokrycia wydatków spowodowanych wykonywaniem ustawy. Nie ma więc — na tle
art. 118 ust. 3 — przeszkód dla przedkładania projektów ustaw, które powodują istotne zmiany w kształcie dochodów i wydatków publicznych. Natomiast pewne ograniTamże, s. 31
W. Sokolewicz, Komentarz…, s. 22.
18
W. Sokolewicz, Komentarz…, s. 15. Autor ten powołuje się na tezy M. Zubika zawarte w publikacji
Samorządowa uchwała budżetowa na tle ustrojowych zasad budżetowania. Wybrane problemy legislacyjno-prawne, „Przegląd Legislacyjny” 2003, nr 3, s. 32.
19
W. Sokolewicz, Komentarz…, s. 15–16.
16
17
134
Studia i Materiały
czenia mogą wynikać z art. 220 ust. 1 i art. 221 Konstytucji, bo skutki finansowe
uchwalanych ustaw nie mogą prowadzić do wzrostu deficytu budżetowego czy do innych zmian w ustawie budżetowej”20.
Niewątpliwie następuje tutaj rozróżnienie przedstawienia skutków finansowych
od obowiązku wskazania źródeł pokrycia wydatków spowodowanych wykonywaniem
ustawy. L. Garlicki widzi już w samym wprowadzeniu tego obowiązku sposób zapewnienia równowagi finansów publicznych. Jak już jednak wspomniano, kolejnym postulowanym etapem zapewnienia tej równowagi powinien być wymóg wskazania nie
tylko źródeł finansowania poszczególnych projektów, ale kreacji dochodów, które zapewniłyby możliwość ponoszenia planowanych wydatków.
Z tym problemem związana jest swoista ocena wiarygodności wskazanych źródeł
finansowania danego projektu. Do zagadnienia tego odniósł się Trybunał Konstytucyjny
w swym orzeczeniu z dnia 22 września 1997 r.21 wydanym na tle wątpliwości dotyczących art. 17 ust. 3 tzw. Małej konstytucji, który stanowił, iż poprawki Senatu pociągające za sobą obciążenie budżetu Państwa wymagają wskazania źródeł pokrycia22.
Tezy tego orzeczenia dotyczące konstytucyjności przedstawionej Prezydentowi
RP do podpisu ustawy o paliwie rolniczym odnoszą się do wciąż aktualnego problemu odpowiedzialności podmiotu przedstawiającego projekt ustawy skutkującej zwiększeniem wydatków publicznych za wskazanie źródeł ich pokrycia. Trybunał stwierdził, iż art. 17 ust. 3 „ma funkcję dyscyplinującą autorów poprawek, którym powinna
towarzyszyć świadomość problemów finansowania. W związku z tym powinni oni
wskazać — czy to w samej treści poprawek, czy w uzasadnieniu stosownej uchwały
Senatu — źródła pokrycia wynikających z proponowanych poprawek obciążeń budżetu państwa. Obowiązkowi temu odpowiada obowiązek Sejmu zwrócenia w trakcie
rozpoznawania poprawek Senatu bacznej uwagi na problem pokrycia obciążeń budżetowych, jakie wynikają z poprawek senackich, i dokonania oceny «wskazań», o których mowa w art. 17 ust. 3. Żaden jednak przepis konstytucyjny nie daje Sejmowi
prawa do uznania tych poprawek za niedopuszczalne z powodu uznania za niewystarczające «wskazań» zawartych w przedłożeniu senackim lub z powodu merytorycznie
negatywnej ich oceny. Również i w takich sytuacjach jedyną dopuszczalną formą dezaprobaty Sejmu dla Senatu jest ich odrzucenie w trybie art. 17 ust. 4”.
Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował tym samym niezwykle istotny problem
dotyczący kwestii różnicy jakościowej między wskazaniem źródeł finansowania danego wydatku a wykreowaniem tego wydatku. Dotyczy to chyba jednej z najważniejszych dla ustroju każdego państwa kwestii odpowiedzialności władz ustawodawczej
i wykonawczej za stan finansów publicznych. W orzeczeniu tym pojawiają się takie
sformułowania jak „merytoryczna ocena” czy „uznanie za niewystarczające” wskazań
źródeł finansowania danego wydatku.
20
L. Garlicki, komentarz do art. 118 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2001, s. 22.
21
Sygn. akt K.25/97.
22
Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426, z późn. zm.).
135
Należy zgodzić się z T. Dębowską-Romanowską, iż obowiązek „uprzedniego
wskazania nowych źródeł pokrycia wypływających z projektu ustawy zobowiązań finansowych państwa wydaje się mało skuteczny i łatwy do obejścia, nie mówiąc już
o tym, że przewidzenie realnych kosztów finansowych nowych rozwiązań ustawowych jest trudne, a niekiedy wręcz problematyczne”23. Jedynym racjonalnym rozwiązaniem tego problemu może być ustawowe uzależnienie możliwości zaciągania nowych zobowiązań obciążających budżet państwa w perspektywie wieloletniej od
aktualnego stanu finansów publicznych, w szczególności od wysokości deficytu budżetu państwa, jeszcze na etapie poprzedzającym zastosowanie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych, które przewiduje obecne ustawodawstwo. Należy jednak
podkreślić za T. Dębowską-Romanowską, iż wprowadzanie restrykcji jest „niebezpiecznym symptomem usztywnienia ustroju politycznego. Dlatego winny być wprowadzane w ostateczności i tylko wtedy, kiedy mają szanse skuteczności”24.
4. Dyskusja na temat ewentualnych zmian w ustawodawstwie dotyczącym finansów publicznych nie może być rozpoczęta bez przeprowadzenia analizy możliwości
wynikających z istniejących przepisów, przede wszystkim restrykcji finansowych zawartych w Konstytucji RP. Chodzi tu przede wszystkim o wymuszenie poszanowania
wartości wynikających z tych przepisów konstytucyjnych, których celem jest zachowanie równowagi finansowej państwa.
Wspomniany szacunek dla tych wartości, a tym samym ich skuteczność stają się
możliwe dopiero wtedy, gdy w sposób tak precyzyjny, jak to jest możliwe, ustrojodawca określa środki służące ich egzekwowaniu. Zauważalna jest jednak względna
skuteczność tylko takich restrykcji, które w wyraźny i skwantyfikowany sposób określają granice powinnego zachowania władz odpowiedzialnych za ustrój finansowy
państwa, czego przykładem jest art. 216 ust. 5 ustanawiający górny, nieprzekraczalny
pułap dopuszczalnego długu publicznego. Jest to jak dotychczas jedyna restrykcja finansowa, która w skuteczny sposób spełnia swój cel, którym jest utrzymanie równowagi finansów publicznych.
Wadą istniejących regulacji mających wpływ na równowagę finansów publicznych jest niewątpliwie to, iż nie uwzględniają one prawa stałego wzrostu wydatków
publicznych, sformułowanego jeszcze pod koniec XIX stulecia przez Adolfa Wagnera
i konsekwencji tego wzrostu. Tymi widocznymi konsekwencjami było zbyt swobodne kreowanie kolejnych zobowiązań do ponoszenia wydatków publicznych. Problem
ten staje się szczególnie widoczny przy realizacji wydatków budżetu państwa w warunkach sprzyjającej koniunktury gospodarczej, kiedy gwałtowny wzrost wpływów
podatkowych sprzyja zwiększeniu wydatków państwowych na cele zgodne z oczekiwaniami społecznymi. Realizacja tych oczekiwań następuje w okresie wieloletnim
i stanowi potencjalne zobowiązanie dla budżetu państwa w tych okresach, w których
spada dynamika wpływów podatkowych. Za niezbędne należy więc uznać wprowa23
T. Dębowska-Romanowska, Charakter i klasyfikacja wydatków sztywnych, [w:] Uwarunkowania
i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, Lublin 2007, s. 291.
24
Tamże.
136
Studia i Materiały
dzenie do ustawy o finansach publicznych regulacji pozwalających na długofalowe
określenie priorytetów wydatków, które powinny podlegać ograniczeniu, i tych grup
wydatków, które powinny rosnąć.
Kierunki proponowanych zmian prezentowane w ustawodawstwie dotyczącym
ustroju finansów publicznych wyraźnie nawiązują do koncepcji zmierzającej do restrykcyjnych ograniczeń służących zachowaniu równowagi finansowej państwa.
Oznacza to, że nie istnieje konieczność zmiany uregulowań dotyczących kwestii zadłużenia publicznego na szczeblu ustawy zasadniczej.
Regulacje z rządowego projektu ustawy o finansach publicznych z druku nr 1181
były oparte na kilku podstawowych założeniach. Proponowano wprowadzenie nowego
progu ostrożnościowego wraz z rozszerzeniem dotychczasowych procedur ostrożnościowych. Na szczególną uwagę i pełną akceptację zasługiwało wprowadzenie nowego
progu ostrożnościowego, gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego
do produktu krajowego brutto jest większa od 47%, ale mniejsza od 52%. Wówczas
w projekcie ustawy budżetowej uchwalonym przez Radę Ministrów na nowy rok budżetowy deficyt budżetu państwa nie mógłby być wyższy niż deficyt budżetu państwa
wynikający z ustawy budżetowej na aktualny rok budżetowy.
Zmiany te, przede wszystkim obniżenie pierwszego progu ostrożnościowego do
47%, nie wymusiłyby na organach władzy odpowiedzialnych za kształt kolejnych
ustaw budżetowych i rozmiary wydatków publicznych pełnej rezygnacji z zaciągania
zobowiązań finansowych obciążających budżet państwa w perspektywie wieloletniej.
Stanowiłyby one jednak istotny czynnik ograniczający dotychczasową, nadmierną
swobodę polityczną tych władz przy kształtowaniu wydatków publicznych w perspektywie wieloletniej.
Ostateczny kształt rozwiązań chroniących równowagę finansów publicznych stanowi kompromis między dotychczasowymi uregulowaniami w tej materii i propozycjami
przedstawionymi w rządowym projekcie ustawy o finansach publicznych.
W dniu 18 września 2009 r. Prezydent RP podpisał nową ustawę o finansach publicznych, której zasadnicze postanowienia wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.
Z jednej strony zaostrzono wymagania wobec władzy wykonawczej w sytuacji przekroczenia drugiego z przyjętych progów ostrożnościowych, tj. 55%. Odstąpiono jednak
równocześnie od propozycji obniżenia pierwszego z progów ostrożnościowych z 50 do
47%. Odstąpienie od tej zmiany wymusiły realia ekonomiczne. Strategia zarządzania
długiem sektora finansów publicznych w latach 2010–2012, przyjęta przez Radę
Ministrów w dniu 29 września 2009 r., zakłada bowiem przekroczenie progu 50% już
w 2010 r. i znaczne ryzyko przekroczenia progu 55% w okresie do 2012 r.
Druga grupa zmian może budzić zastrzeżenia. Przewiduje się wprowadzenie do polskiego systemu finansów publicznych Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jako
dokumentu (sporządzanego „krocząco” na 4 lata budżetowe), wskazującego kierunki
polityki finansowej państwa. Na wstępie należy zgodzić się z C. Kosikowskim, iż „niedogodnością rocznego planowania budżetowego jest jednakże to, że pewne zadania publiczne finansowane z budżetu wymagają realizacji w dłuższym okresie niż rok i wobec
137
tego ujęcie ich w budżecie rocznym może mieć charakter epizodyczny. W praktyce polskiej wielokrotnie próbowano stworzyć rozwiązania umożliwiające wieloletnie planowanie budżetowe. Nie przyjmowały się one ze względów ekonomicznych […], a częściowo także z braku umiejętności planowania”25. Następnie C. Kosikowski wskazuje
na rozwiązania, które opierając się na konstytucyjnej zasadzie „roczności” budżetu państwa, zmierzają do wydłużenia tego okresu, jak np. planowanie inwestycji wieloletnich
czy instytucja wydatków niewygasających. Instytucja długoterminowego planowania
z uwzględnieniem pułapu deficytu i wydatków państwa, czyli obejmowania planowaniem budżetowym okresu dłuższego niż rok budżetowy, znalazła zastosowanie w ustroju amerykańskim26. Analiza proponowanych podstaw prawnych wieloletniego planowania budżetowego nie pozwala jednak na pozytywną ocenę wszystkich założeń tych
regulacji.
Z pełną aprobatą należy odnieść się do podstawowego założenia takiego planowania, jakim jest przewidywane sporządzanie prognozy wydatków, w podziale na dysponentów części budżetowych. Prognoza ta odnosi się do trzech newralgicznych,
z punktu widzenia funkcjonowania państwa, grup wydatków. Po pierwsze, uwzględnia ona wydatki stałe związane z utrzymaniem i funkcjonowaniem organów władzy
publicznej i wykonywaniem zadań administracji rządowej. Po drugie, aż w czterech
grupach wymienia się wydatki rozwojowe, inwestycyjne, w tym również współfinansowane ze środków unijnych. Po trzecie wreszcie, prognoza uwzględnia kwoty dotacji dla FUS i KRUS.
Natomiast poważne zastrzeżenia budzi możliwość wprowadzenia zasady, zgodnie
z którą w projekcie ustawy budżetowej na dany rok budżetowy, przedstawionym przez
Radę Ministrów Sejmowi, poziom deficytu nie mógłby być większy niż poziom deficytu ustalony na dany rok budżetowy w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa,
uchwalanym przez Sejm. Z obowiązujących przepisów ustawy zasadniczej, tj. art. 219
ust. 1 oraz art. 220 ust. 1 wynika jednoznacznie, iż zestawienie planowanych dochodów i wydatków, a — co za tym idzie — określenie deficytu budżetowego może nastąpić wyłącznie w ustawie budżetowej, ustawie o prowizorium budżetowym, ustawie
o zmianie ustawy budżetowej oraz w projekcie ustawy budżetowej. Uzależnianie poziomu deficytu budżetowego od limitów przyjętych w uchwale sejmowej nie znajduje oparcia w przepisach dotyczących ustroju finansów publicznych.
Rozwiązanie polegające na wprowadzeniu instytucji wieloletniego planowania finansowego zasługuje więc na wszechstronną uwagę jako instrument określenia długofalowego priorytetu niektórych wydatków budżetu państwa i określenia ich hierarchii.
C. Kosikowski, Finanse publiczne…, s. 108.
E. Kosiński, Procedura budżetowa a deficyt. Zagadnienia prawne na tle prawnoporównawczym,
25
26
138
Studia i Materiały
SUMMARY
of the article:
Impact of the Provisions of Polish Constitution
on the Possibility of Limitation of Public Expenditures
The article attempts to answer the question of effectiveness of the constitutional provisions
(which exist for more then ten years in Polish legal order) aimed at maintaining the balance in public finances. As this balance has been threatened by the economic crisis, there is a need for assessment whether the regulations contained in Polish Constitution provide sufficient safeguards for one
of the fundamental values, i.e. financial stability of the State.
The issues of possible growth of budget deficit and further increase of national debt have become the subject of heated political debate. The existing constitutional limitations in this field, imposed on the legislative and executive branches of power, raise controversy due to their restrictive
character. In these circumstances, any attempts to further limit this freedom should be subject to
careful examination in order to prevent violation of fundamental principles affecting the functioning
of the state ruled by law.
Of particular importance, in this context, is the conclusion of work on a government bill on public finances. The bill contains provisions to enable practical accomplishment of the values enshrined
in the Constitution aimed at maintaining financial stability of the State. The article presents assessment of legal regulations contained in the above-mentioned bill, concerning in particular the
so-called precautionary and sanative procedures. Their effective functioning, in face of a dramatic
increase in the public debt, deserve more attention.
OPINIE, GLOSY,
RECENZJE, NOTY, VARIA
139
A. OPINIE
I. W SPRAWIE NIEKTÓRYCH PROBLEMÓW PROCEDURY
ROZPATRYWANIA PROJEKTU ZMIANY USTAWY BUDŻETOWEJ
1*
Tryb pilny wprowadzony został do polskich przepisów konstytucyjnych w Małej
konstytucji z 1992 r., z tym jednak że pierwotne brzmienie stosownego przepisu
(art. 16) nie zawierało ograniczeń przedmiotowych dla projektów ustaw, które mogły
być poddane temu trybowi. Zmianę przyniosła nowelizacja Małej konstytucji
w 1995 r., gdy do art. 16 wprowadzono wyjątki oznaczające, iż Rada Ministrów nie
mogła określić mianem pilnego m.in. projektu ustawy budżetowej. Po nowelizacji
przepis więc explicite wykluczał z trybu pilnego projekt ustawy budżetowej, milczał
jednak w przedmiocie projektu ustawy o zmianie (nowelizacji) ustawy budżetowej.
W ówczesnym Komentarzu do tychże przepisów konstytucyjnych Lech Garlicki podkreślał (uwaga 10 do art. 16), że praktyka słusznie przyjęła, iż nie ma podstaw do
obejmowania pojęciem ustawy budżetowej także ustaw nowelizujących ustawę budżetową. Opierało się to na założeniu, że skoro przepisy konstytucyjne nie ustanawiały żadnych odrębności co do trybu jej rozpatrywania, to w rezultacie ich wykładni
należało przyjąć, że do jej rozpatrzenia mogą mieć zastosowanie ogólne reguły procedury ustawodawczej, a więc łącznie z trybem pilnym.
Konstytucja RP z 1997 r. utrzymała instytucję trybu pilnego, z pewnymi modyfikacjami. Przepis art. 123 ust. 1 Konstytucji, określając wyjątki, gdzie projekt ustawy
nie może być uznany za pilny, nie wymienia ani projektu ustawy budżetowej, ani pro* Opinia została napisana 13 lipca 2009 r. (przyp. red.).
140
Opinie
jektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej. Co oznacza takie pominięcie? Czy dopuszczalność trybu pilnego wobec obu kategorii projektów ustaw?
Doktryna nie ma wątpliwości co do odpowiedzi w odniesieniu do projektu ustawy budżetowej, przyjmując niedopuszczalność trybu pilnego z uwagi na to, że tryb
uchwalenia ustawy budżetowej określony został odmiennie, w porównaniu z trybem
ogólnym, w innych przepisach konstytucyjnych. Dotyczy to zwłaszcza art. 223 w zakresie regulacji terminów. Ustanowienie odrębnej procedury w rozdziale X Konstytucji
czyniło zbędnym dodatkowe zaznaczanie, że projekt ustawy budżetowej nie podlega
trybowi pilnemu. Zgodność stanowiska doktryny jest tu powszechna (L. Garlicki,
C. Kosikowski, W. Sokolewicz, A. Szmyt, M. Zubik).
Natomiast kwestia dopuszczalności lub niedopuszczalności stosowania trybu pilnego wobec ustaw nowelizujących ustawę budżetową stanowi przedmiot odrębnych
ocen i nie ma tu zgodnego stanowiska doktryny. M. Zubik (Budżet państwa w polskim
prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001, s. 186) dopuszczalność trybu pilnego wyklucza na ogólnej zasadzie jednakowego traktowania ustawy budżetowej i ustawy o zmianie ustawy budżetowej. Tryb pilny wobec nowelizacji ustawy budżetowej dopuszcza
natomiast C. Kosikowski (Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2004, s. 57–58), wskazując na istotną jednorodność stanu prawnego pod rządami Małej konstytucji i Konstytucji RP z 1997 r.
oraz uwzględniając odrębność ustawy nowelizacyjnej i fakt, że jej projekt podlega
i tak licznym ograniczeniom. Z kolei W. Sokolewicz (teza 8 do art. 221 Konstytucji,
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005) sprawę uznaje za „kwestię dyskusyjną”, zauważając, że Sejm w swoim
regulaminie zdaje się skłaniać do odpowiedzi negatywnej, jako że w art. 105 specjalną procedurą budżetową obejmuje nie tylko ustawy budżetowe, ale i „inne plany finansowe”, co — zdaniem tego autora — obejmuje ustawy o zmianie ustawy budżetowej, wykluczając tym samym tryb pilny.
Swoje stanowisko w tej materii wyraziłem w opinii z 18 października 2000 r.,
opowiadając się za dopuszczalnością trybu pilnego wobec ustaw nowelizujących ustawę budżetową. Wychodziłem z założenia, że przewidziane w art. 123 ust. 1 Konstytucji RP wyłączenia przedmiotowe projektów ustaw mają charakter ustanowienia wyjątków od ogólnej reguły dopuszczalności uznania przez Radę Ministrów uchwalonych
przez siebie projektów za pilne. Jako wyjątek od reguły, wspomniane wyłączenie nie
powinno być poddawane interpretacji rozszerzającej. Pominięcie explicite projektów
ustaw nowelizujących ustawę budżetową powinno oznaczać dopuszczalność trybu pilnego w świetle art. 123 Konstytucji, chyba że — jak w przypadku ustawy budżetowej — wyłączenie da się jasno wywieść z innych przepisów konstytucyjnych.
Jak sądzę, również nie wydaje się, by zakaz trybu pilnego wobec projektów ustaw
nowelizujących ustawę budżetową dał się wywieść z domniemania, że ustawy zmieniające powinny dojść do skutku w tym samym trybie, w jakim uchwalone zostały
ustawy zmieniane (ustawy budżetowe). Domniemanie takie wydaje się do przyjęcia
jedynie w odniesieniu do ustaw, które nie należą do szczególnej kategorii. Jako zbyt
Andrzej Szmyt, W sprawie problemów procedury rozpatrywania projektu zmiany ustawy budżetowej
141
daleko idące wydaje się założenie, że odmienna procedura nowelizacyjna sprowadzałaby ad absurdum procedurę główną. Wniosek o niedopuszczalności różnicowania
trybu „głównego” i „nowelizacyjnego” musiałby mieć wyraźniejsze podstawy normatywne, a zupełnie inną sprawą jest, że konkretny kształt odmienności trybu także musi
mieć swą podstawę normatywną, dającą się choćby wywieść w drodze wykładni przepisów.
Nie wydaje się więc trafne ewentualne założenie, że z faktu pomieszczenia ustawy budżetowej i ustawy o zmianie ustawy budżetowej w jednym rozdziale Konstytucji
(rozdział X — „Finanse publiczne”) należy wywieść nakaz objęcia ich jednolitą procedurą, nawet jeśli nie da się go oprzeć na brzmieniu przepisów. Interpretując ustawę
zasadniczą, można zauważyć, że w art. 221 wymienia się i ustawę budżetową, i ustawę o zmianie ustawy budżetowej, natomiast w art. 223–224 mówi się tylko o ustawie
budżetowej. Oznacza to, że w zakresie objętym „milczeniem” ustrojodawcy mają zastosowanie konstytucyjne reguły ogólne w odniesieniu do trybu ustawodawczego,
a więc z dopuszczalnością także trybu pilnego. Taka konkluzja rodzi oczywiście pytanie o sens wymieniania obu rodzajów ustaw w art. 221 Konstytucji. Przepis ten ustanawia tylko wyłączność Rady Ministrów w zakresie inicjatywy ustawodawczej i nie
wydaje się, by tak wąsko pomyślana regulacja miała służyć za argument na rzecz jednolitości całego trybu ustawodawczego w odniesieniu do obu rodzajów ustaw. Funkcja
tego przepisu wydaje się wręcz odwrotna, ustanawia on jedynie wyłom (wyjątek)
w ogólnej zasadzie stosowania (poza ustawą budżetową) ogólnych zasad rządzących
trybem ustawodawczym w odniesieniu do ustaw nowelizujących ustawę budżetową.
I jako wyjątek logicznie tłumaczy się tym, że wyłączność inicjatywy rządowej chronić ma budżet przed próbami zainicjowania (np. w drodze poselskich — choćby opozycyjnych — inicjatyw ustawodawczych) jego zmian, które mogłyby zagrażać gospodarce finansowej państwa. W tym kontekście szczególnie jasno widać, że nawet
zastosowanie trybu pilnego nie „zwalnia” z takich ograniczeń, jak zawarte w art. 216
czy art. 220 Konstytucji, choć przepisy te nie dotyczą trybu postępowania. Jako zrozumiałe natomiast na tle różnej „wagi” sprawy jawią się odmienności — przy obu rodzajach ustaw — wynikające z art. 224 Konstytucji, dotyczące dopuszczalności weta
prezydenckiego (ust. 1 in fine) i braku terminu dla Trybunału Konstytucyjnego (ust. 2)
przy ustawach o zmianie ustawy budżetowej. O ile ograniczenia dla Prezydenta RP
i Trybunału Konstytucyjnego płynące z art. 224 Konstytucji, nie budzą sprzeciwu wobec wyrażenia ich explicite w odniesieniu do ustawy budżetowej, o tyleż byłoby dla
tych organów — w przypadku odniesienia tych ograniczeń także do ustaw nowelizujących ustawę budżetową — próbą dużego ograniczenia ich pozycji ustrojowej i kompetencji na nie dość jasnej podstawie normatywnej.
Andrzej Szmyt
142
Opinie
2*
I. Tezy opinii
1. Ustawa o zmianie ustawy budżetowej nie jest w sensie formalnym ustawą budżetową. Projekt takiej ustawy nie jest zatem projektem ustawy budżetowej w rozumieniu art. 221 i 222 Konstytucji RP. Postanowienia nowelizacji prowadzą jednak do
zmiany budżetu państwa, więc stosować tu należy niektóre przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej. Chodzi przede wszystkim o to, aby poprzez nowelizację
budżetu państwa nie doszło do naruszenia odnoszących się do budżetu państwa nakazów konstytucyjnych wynikających z rozdziału X ustawy zasadniczej „Finanse publiczne” oraz nakazów ustawowych wynikających z ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, z późń. zm.) w zw. z art. 219 ust. 2
Konstytucji RP.
2. Projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej podlega zasadniczo rozpatrzeniu
przez Sejm w „zwykłym” trybie ustawodawczym określonym w rozdziale IV
Konstytucji RP, a nie mają do niego zastosowania art. 222–225 Konstytucji RP dotyczące procedury przygotowania, rozpatrzenia i podpisania ustawy budżetowej. Oznacza to,
że w przypadku projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej dopuszczalny jest tryb
pilny. Tryb „zwykły”, jak również pilny, uznać należałoby jednak za niedopuszczalny,
gdyby zakres i skala proponowanych zmian były tak duże, że w istocie chodziłoby
o przyjęcie zupełnie nowego, w sensie materialnym, budżetu państwa.
3. Jeśli chodzi o tryb postępowania w Sejmie, to projekt ustawy o zmianie ustawy
budżetowej uznać należy za projekt podlegający rozpatrzeniu w „procedurze zasadniczej”, tj. w sposób opisany w rozdziale 1 działu II regulaminu Sejmu. Podobnie, jak to
jest w świetle Konstytucji RP, nie jest on projektem ustawy budżetowej w rozumieniu
art. 105 pkt 1 i dalszych przepisów rozdziału 6 działu II regulaminu Sejmu oraz art. 37
ust. 2 regulaminu Sejmu. Ewentualne modyfikacje wynikać mogą z nadania mu przez
Radę Ministrów tzw. klauzuli pilności. Oznacza to w szczególności, że dopuszczalne
jest przeprowadzenie pierwszego czytania na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych, choć skala proponowanych przez Radę Ministrów zmian oznaczać może, iż zachodzą ważne względy przemawiające za skierowaniem projektu do pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym (art. 37 ust. 3 regulaminu Sejmu).
4. Zgłaszanie przez posłów poprawek do projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej jest dopuszczalne, choć ograniczone nie tylko czasowo (zasadniczo do końca drugiego czytania), ale także merytorycznie. Po pierwsze, obowiązują tu bezpośrednie zakazy konstytucyjne zawarte w rozdziale X ustawy zasadniczej, tj. przede
wszystkim niedopuszczalność poprawek prowadzących do większego niż przewidziany w projekcie rządowym deficytu budżetowego (art. 220 ust. 1 Konstytucji RP). Po
drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego dotyczą* Opinia została napisana 14 lipca 2009 r. (przyp. red.).
Piotr Czarny, W sprawie problemów procedury rozpatrywania projektu zmiany ustawy budżetowej
143
cym sejmowej procedury ustawodawczej, zgłaszane przez posłów propozycje zmian
dotyczyć mogą zasadniczo tylko postanowień zawartych w zgłoszonym projekcie
ustawy o zmianie ustawy budżetowej, a nie dowolnych innych postanowień obowiązującej ustawy budżetowej. Jeśli ze względu na systematykę ustawy budżetowej
w projekcie ustawy o zmianie ustawy budżetowej (łącznie ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami) powtórzone zostają pewne postanowienia zawarte w obowiązującej ustawie budżetowej (bez zmiany ich treści), mogą również stanowić przedmiot poprawki. Zakres, a także skala modyfikacji zgłaszanych przez posłów poprawek
są w tym przypadku dodatkowo ograniczone z uwagi na wyłączność Rady Ministrów
w zgłaszaniu projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej.
5. Z uwagi na koncepcję tzw. poprawek koniecznych nie można wykluczyć sytuacji, gdy dla prawidłowej redakcji ustawy budżetowej (po jej nowelizacji) dopuszczalna (a nawet konieczna) będzie „złożona poprawka”, obejmująca także przepisy ustawy budżetowej nie objęte zmianami proponowanymi przez rząd. Jest tak w sytuacji,
gdy część poprawki jest po prostu konieczną konsekwencją proponowanych przez posłów zmian w przedłożeniu rządowym. Inaczej mówiąc, możliwa jest sytuacja, gdy
proponowana przez posłów zmiana postanowień samego projektu ustawy o zmianie
ustawy budżetowej oznaczać będzie, że dopuszczalna stanie się poprawka do postanowień nie objętych projektem zmian ustawy budżetowej, ale pod warunkiem ścisłego i koniecznego związku obu części całej poprawki (zasada współregulacji).
Szczegółowość i sposób sformułowania poprawek odpowiadać musi zawsze przepisom ustawy o finansach publicznych odnoszącym się do techniczno-legislacyjnych
wymagań budżetu i wynikającej z nich struktury budżetu. Nie mogą one prowadzić do
wewnętrznych sprzeczności w całym budżecie państwa.
II. Zagadnienia wstępne
Przedmiotem niniejszej opinii jest ogólne omówienie procedury rozpatrywania
przez Sejm projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej. Problematyka ta jest o tyle
skomplikowana, iż wątpliwości budzi zastosowanie (względnie zakres zastosowania)
w tym przypadku przepisów konstytucyjnych zawartych w rozdziale X Konstytucji RP
„Finanse publiczne”, jak również przepisów rozdziału 6 działu II regulaminu Sejmu,
który dotyczy między innymi postępowania z projektami ustaw budżetowych.
Niejasności te odnoszą się więc do procedury przygotowania, złożenia, rozpatrzenia
i podpisania ustawy o zmianie ustawy budżetowej, bowiem w art. 221 powiedziano
tylko, iż inicjatywa ustawodawcza w zakresie zmiany ustawy budżetowej (podobnie
jak samej ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, ustawy o zaciąganiu długu publicznego, o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo) przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów.
W literaturze prawa konstytucyjnego wyrażane były sprzeczne poglądy, jeśli chodzi o charakter prawny procedury rozpatrywania ustawy o zmianie ustawy budżetowej. M. Zubik stwierdził, iż „co do zasady wszystkie ustawy określające gospodarkę
budżetową powinny dojść do skutku w procedurze ustawodawczej zmodyfikowanej
144
Opinie
rozwiązaniami zawartymi w rozdziale X konstytucji”. Konstytucja — zdaniem tego
autora — posługuje się materialnym rozumieniem pojęcia „ustawy budżetowej”, obejmując tym oznaczeniem również ustawy ją nowelizujące, bowiem te ostatnie „nie
mają samoistnego bytu prawnego” i jako takie powinny dojść do skutku w tym samym
trybie, jak ustawa budżetowa (zob. Ustawa o prowizorium budżetowym w świetle
Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 5, s. 37). Ze stanowiskiem tym nie zgodził się A. Szmyt, który pisał, iż „w zakresie objętym «milczeniem» ustrojodawcy zastosowanie mają konstytucyjne reguły ogólne trybu ustawodawczego”, zaś art. 221
Konstytucji jako przepis szczególny nie powinien być interpretowany rozszerzająco.
Z kolei zdaniem tego autora z tekstu konstytucji nie można wywieść domniemania
tożsamości trybu uchwalania budżetu i trybu nowelizacji budżetu (Elementy praktyki
sejmowej pod rządami Konstytucji RP (1997–2007), Gdańsk 2008. s. 425). Całe zagadnienie jest więc w doktrynie traktowane w sposób ujawniający daleko idące wątpliwości co do charakteru prawnego projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej
oraz samej takiej ustawy. Oddziałuje to bezpośrednio na trudności w udzieleniu jednoznacznej odpowiedzi na konkretne problemy proceduralne.
Niniejsza opinia omawia ogólnie przewidzianą w Konstytucji RP oraz w regulaminie Sejmu procedurę rozpatrywania przez Sejm projektu ustawy o zmianie ustawy
budżetowej. Pominięto omawianie rozwiązań nie budzących wątpliwości i powszechnie znanych jako elementy postępowania ustawodawczego. Z uwagi na skomplikowanie postępowania ustawodawczego w opinii nie poruszono wszystkich problemów, jakie pojawiają się lub mogą pojawić się przy tej okazji. Szczególną uwagę poświęcono
natomiast dwóm szczegółowym zagadnieniom, tj. dopuszczalności rozpatrzenia takiego projektu w trybie pilnym (pkt III) oraz zakresowi merytorycznemu dopuszczalnych
poprawek zgłaszanych przez posłów w toku prac sejmowych (pkt VI). Nie jest przedmiotem opinii ocena żadnego konkretnego projektu zmiany ustawy budżetowej lub
jego założeń.
III. Złożenie projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej —
dopuszczalność zastosowania trybu pilnego
Jak już wcześniej wspomniano, inicjatywa ustawodawcza w zakresie zmiany ustawy budżetowej przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów (art. 221 Konstytucji RP).
W świetle tego przepisu oczywiste jest, że nowelizacji budżetu nie mogą złożyć inne
podmioty wskazane w art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Poza zakresem niniejszych
rozważań pozostaje przy tym problem, czy nowelizacja ustawy budżetowej może być
dokonana tylko w odrębnej ustawie czy też przy okazji nowelizacji innych ustaw. Nie
ulega wątpliwości, iż projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej podlega, po pierwsze, ogólnym wymaganiom techniczno-legislacyjnym. Musi być zredagowany w taki
sposób, aby nadawać się do uchwalenia bez dokonywania w nim jakichkolwiek
zmian. Po drugie, pewne szczególne wymagania wynikają z art. 219 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stwierdza, iż „zasady i tryb opracowywania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać
145
projekt ustawy budżetowej określa ustawa”. Wykonaniem tego przepisu są postanowienia działu III ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249,
poz. 2104, z późń. zm.), a w szczególności art. 120 i następne.
Zwrócić tu należy koniecznie uwagę, że pojęcie „budżetu” nie jest tożsame z pojęciem „ustawy budżetowej”. Chodzi o to, że budżet państwa jest rocznym planem finansowym obejmującym wydatki i dochody oraz przychody i rozchody państwa
(art. 95 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), zaś ustawa budżetowa to forma aktu
normatywnego, w jakim Sejm uchwala budżet państwa na rok kalendarzowy (art. 219
ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej musi
być opracowany i sporządzony w taki sposób, aby jego uchwalenie nie spowodowało, że budżet państwa wynikający w takiej sytuacji faktycznie z dwóch ustaw, tj. „pierwotnej” ustawy budżetowej oraz ustawy ją nowelizującej, nie będzie odpowiadał
wymaganiom (np. stopniowi szczegółowości, ustawowej systematyce) określonym
w ustawie o finansach publicznych, a więc pośrednio i wymaganiom konstytucyjnym.
Wprowadzane zmiany odpowiadać muszą w szczególności klasyfikacjom dochodów
i wydatków zawartym w ustawie o finansach publicznych. Uzasadnienie projektu
zmiany ustawy budżetowej odpowiadać powinno w zakresie proponowanych zmian
wymaganiom zawartym w art. 124 ustawy o finansach publicznych. W przeciwnym
przypadku nowelizacja ustawy budżetowej mogłaby prowadzić do obejścia zawartych
tam wymogów.
Jeśli chodzi o problem zastosowania trybu pilnego, to zagadnienie to było — co zostało zasygnalizowane — przedmiotem kontrowersji i rozbieżnych ocen. Wątpliwości
te — bez próby odpowiedzi — podkreślono w pracy Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. II, Warszawa 2001 (teza 10 do art. 123).
Nie wnikając w szczegóły, zwrócić należy uwagę, że zagadnienie było kontrowersyjne
również pod rządami Małej konstytucji z 1992 r., która wprowadziła tryb pilny do polskiego porządku ustrojowego. Sytuację komplikowało dodatkowo to, że w marcu 1995 r.
uchwalono zmianę Małej konstytucji (ustawa konstytucyjna o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP
oraz o samorządzie terytorialnym, Dz.U. Nr 38, poz. 184), w której wyraźnie wykluczono możliwość nadania klauzuli pilności m.in. projektom ustawy budżetowej. O ile przed
wejściem nowelizacji przyjmowano, iż zmiana ustawy budżetowej może być przyjęta
w trybie pilnym określonym w art. 16 Małej konstytucji (L. Garlicki, W sprawie dopuszczalności zastosowania pilnego trybu ustawodawczego do uchwalenia ustawy nowelizującej ustawę budżetową, „Przegląd Sejmowy” 1995, nr 3, s. 115–116), o tyle potem
wskazywano, iż niedopuszczalne jest rozpatrywanie w trybie pilnym ustaw mających
charakter nowelizacji w stosunku do ustaw wymienionych w art. 16 Małej konstytucji
jako niepodlegających temu trybowi (W. Odrowąż-Sypniewski, Tryb pilny w świetle
przepisów Małej Konstytucji i regulaminu Sejmu, „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 2, s. 52).
Kontynuacją tych wątpliwości są powołane w punkcie II poglądy, bowiem Konstytucja RP z 1997 r. problemu charakteru prawnego ustaw o zmianie ustawy budżetowej
nie rozwiązała, a przynajmniej nie rozwiązała go do końca.
146
Opinie
Patrząc z tego punktu widzenia, podkreślić należy, iż art. 123 Konstytucji RP
z 1997 r. nie wymienia (w przeciwieństwie do Małej konstytucji po jej nowelizacji
z 1995 r.) wśród ustaw, co do których wykluczone byłoby zastosowanie trybu pilnego
ustawy budżetowej (ustaw budżetowych), podobnie jak i ustaw o zmianie ustawy budżetowej. Co prawda, sugeruje to pewien „powrót” do stanu prawnego z lat 1992–
–1995, nie jest to jednak argument rozstrzygający. Przyjęcie, że ustawa budżetowa
może być rozpatrywana w trybie pilnym przesądzałoby dopuszczalność tej procedury
wobec ustawy o zmianie ustawy. Jednak pominięcie ustawy budżetowej w art. 123
Konstytucji RP łączone jest w literaturze przede wszystkim z wprowadzeniem specjalnych uregulowań procedury budżetowej w rozdziale X Konstytucji RP, co wyłączało
możliwość zastosowania art. 123 ust. 3 Konstytucji (L. Garlicki, op.cit. teza 10 do
art. 123). Przepis ten przewiduje skrócenie terminu rozpatrzenia ustawy przez Senat
do 14 dni, a terminu podpisania ustawy do 7 dni. Przepisy art. 223 i art. 224 traktowane są w tym przypadku jako swego rodzaju lex specialis wobec norm rozdziału IV
Konstytucji, a więc uważa się, że wobec ich jednoznacznego brzmienia nie jest tu dopuszczalna modyfikacja wynikająca z trybu pilnego. Zamiarem „historycznego” ustawodawcy konstytucyjnego nie było więc przywrócenie dopuszczalności radykalnego
przyspieszenia prac nad ustawą budżetową w sposób opisany w art. 123 Konstytucji RP.
Dopuszczalność odrębnych regulacji w regulaminach Sejmu i Senatu jest z tego punktu widzenia drugorzędna, byłaby bowiem i tak dopuszczalna na zasadach ogólnych.
Tak więc z punktu widzenia wykładni historycznej, stwierdzić należałoby, iż dopuszczalność zastosowania trybu pilnego wobec projektu ustawy o zmianie ustawy
budżetowej oceniać należy ściśle z punktu widzenia przepisów rozdziału X Konstytucji, ponieważ z punktu widzenia samego art. 123 Konstytucji przyjąć należałoby,
iż zakaz taki nie obowiązuje. Co wymaga szczególnego podkreślenia, jego wprowadzenie do treści tego przepisu w drodze wykładni wymagałoby argumentacji przełamującej ogólną zasadę, zgodnie z którą wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco.
Konstrukcja prawna przyjęta w art. 123 oznacza bowiem, iż zasadą jest możliwość
nadania przez Radę Ministrów „swojemu” projektowi ustawy klauzuli pilności, zaś
niedopuszczalność takiej czynności — wyjątkiem.
Rozważając jeszcze bardziej dokładnie analizowany tu problem, stwierdzić należy, po pierwsze, iż wykładnia logiczno-językowa art. 123 ust. 1 w zw. z art. 221
Konstytucji RP przemawia na rzecz stanowiska zakładającego dopuszczalność trybu
pilnego w odniesieniu do rozpatrywania projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej. Art. 123 ust. 1 Konstytucji RP nie wymienia — co już podkreślono — w katalogu zakazów takiego projektu. Z kolei art. 221 Konstytucji dotyczący inicjatywy ustawodawczej ustanawia odstępstwa od art. 118 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Art. 221
ma więc również charakter wyjątkowy, a więc jego regulacji nie można automatycznie przenosić (rozszerzać) na inne kwestie, m.in. nadanie klauzuli pilności.
Trudniejsza jest w tym przypadku wykładnia systemowa, bowiem stwierdzić
można istotnie, iż Konstytucja RP w rozdziale X wprowadziła kategorię ustaw budżetowych w rozumieniu materialnym, którą tworzyłyby: ustawa budżetowa w sensie for-
147
malnym oraz ustawy o prowizorium budżetowym i o zmianie ustawy budżetowej.
Warto tu zwrócić uwagę na pewne podobieństwo ustawy o prowizorium budżetowym
i ustawy o zmianie ustawy budżetowej. Ta pierwsza reguluje bowiem częściowo gospodarkę finansową państwa w tym sensie, iż obowiązuje w okresie krótszym niż rok,
natomiast ta druga reguluje punktowo niektóre dochody lub wydatki budżetu państwa.
Obie — choć w różny sposób — powinny być włączone do treści ustawy budżetowej.
Jednak podkreślić należy zasadniczą różnicę między nimi. Otóż w art. 219 ust. 3 wyraźnie mowa jest o tym, że przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej stosuje się
odpowiednio do projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Normy takiej brak, jeśli chodzi o projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej, zaś z uwagi na treść art. 221
nie można twierdzić, iż ustrojodawca pominął po prostu problem tego typu ustaw,
a lukę tę należy wypełnić w drodze wykładni, w szczególności zaś w drodze analogii
(w tym przypadku tzw. analogiae iuris).
Nawiązujący do kwestii systemowych argument „tożsamości proceduralnej”
związany jest z koniecznym związkiem merytorycznym między ustawą nowelizującą
a ustawą nowelizowaną. Jednak istotnie trudno jest znaleźć dogmatyczną bazę dla
ogólnej tezy o analogicznej procedurze uchwalania pewnych typów ustaw i dokonywania w nich zmian. Nie tylko tryb uchwalenia Konstytucji RP jest inny od trybu dokonywania w niej zmian, również ustawy przyjęte w trybie pilnym mogą być nowelizowane w trybie zwyczajnym (podstawowym) i odwrotnie.
Z systemowego punktu widzenia można byłoby jedynie stwierdzić, że w hipotetycznej sytuacji tak znaczącej zmiany ustawy budżetowej, iż prowadziłaby w istocie
do przyjęcia w sensie materialnym nowego budżetu państwa w rozumieniu art. 219
ust. 1 Konstytucji RP, a uchylenia dotychczasowej regulacji, stosować by można materialne pojęcie ustawy budżetowej. Wówczas można byłoby zastosować założenie
„tożsamości proceduralnej” i twierdzić, iż choć formalnie mamy do czynienia (tylko)
z projektem zmiany ustawy budżetowej, ale materialnie chodzi o uchwalenie nowego,
zupełnie innego od poprzedniego budżetu. Tylko taka sytuacja oznaczałaby dopuszczalność przyjęcia „tożsamości proceduralnej” prac nad ustawą budżetową i ustawą
o zmianie ustawy budżetowej, a w konsekwencji wykluczenie trybu pilnego.
Można tu na marginesie zwrócić uwagę, że art. 87 ust. 1 regulaminu Sejmu istotnie wskazuje, iż postępowanie z projektami kodeksów dotyczy również projektów
zmian w kodeksach oraz przepisów wprowadzających kodeksy, a więc tworzy coś
w rodzaju jednolitej „procedury kodeksowej” w odniesieniu do różnych rodzajów
ustaw. Jednak trudno na tej podstawie stwierdzić, iż zasadą ogólną jest rozpatrywanie
projektów ustaw nowelizujących pewne szczególne ustawy w takiej samej procedurze
jak uchwalanie ustawy nowelizowanej. Bardziej zasadne wydaje się założenie, że
przepis ten wprowadzono do regulaminu, bo takiej ogólnej (niepisanej) zasady prawnej właśnie nie ma. Gdyby bowiem tak było, norma wynikająca z art. 87 ust. 1 regulaminu Sejmu nie byłaby potrzebna.
Z systemowego punktu widzenia stanowisko zakładające, że ustawa o zmianie ustawy budżetowej nie może być uchwalona w trybie pilnym, bo jest ustawą budżetową
148
Opinie
w sensie materialnym i powinna być uchwalona w trybie opisanym w rozdziale X
Konstytucji, nasuwa jeszcze dalej idące wątpliwości. Otóż, chodzi o to, czy do ustawy
o zmianie ustawy budżetowej stosować należy art. 223 Konstytucji RP, a zwłaszcza
art. 224 i art. 225 Konstytucji RP. Z uwagi na interpretację celowościową (zob. dalej)
wydaje się to nieuzasadnione. Rodziłoby to więc pewną sprzeczność polegającą na tym,
iż ustawę o zmianie ustawy budżetowej traktujemy raz (dopuszczalność trybu pilnego)
tak jak ustawę budżetową, a raz (terminy rozpatrzenia, a zwłaszcza skutki nieuchwalenia w terminie) — nie. Wydaje się, że bardziej uzasadnione jest w tym kontekście powiązanie art. 221 i art. 148 ust. 4 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis mówi o kierowaniu przez Radę Ministrów wykonaniem budżetu państwa. Zmiana ustawy budżetowej
jest praktycznie ściśle powiązana właśnie z wykonywaniem budżetu państwa. Regulacja
zawarta w art. 221 Konstytucji nie miała w tym kontekście na celu wprowadzanie dalej
idących modyfikacji w trybie uchwalania nowelizacji budżetu niż tylko ścisłe powiązanie nowelizacji ze stanem wykonania ustawy budżetowej.
Analiza z systemowego punktu widzenia również w innym zupełnie aspekcie prowadzi do wniosku, że ustawa o zmianie ustawy budżetowej nie powinna być traktowana proceduralnie tak jak ustawa budżetowa, a jednocześnie, iż może być rozpatrywana w trybie pilnym. Chodzi o regulację zawartą w art. 105 regulaminu Sejmu.
Stwierdza się tam, iż Sejm rozpatruje wniesione projekty ustawy budżetowej i innych
planów finansowych państwa w trybie przewidzianym w rozdziale 1 i 1a, z uwzględnieniem zmian wynikających z rozdziału 6. W tym świetle, jeżeli przyjąć (co wydawałoby się logiczne), że ustawa o zmianie ustawy budżetowej jest ustawą budżetową
w rozumieniu art. 105 regulaminu Sejmu, to wykluczone jest stosowanie wobec niej
przepisów rozdziału 2 (postępowanie z pilnymi projektami ustaw), bowiem art. 105
nie zawiera odesłania do tej części regulaminu. Poza tym powiedzieć można, że zasadą ogólną jest niedopuszczalność kombinacji dwóch trybów szczególnych postępowania ustawodawczego, tj. trybu budżetowego i trybu pilnego.
Jednak w 1993 r. Sejm, rozpatrując rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej nie tylko zastosował tryb pilny, ale również przeprowadził pierwsze czytania
na posiedzeniu Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów. Przy analogicznych
rozwiązaniach regulaminowych (art. 34 ust. 1 regulaminu Sejmu w brzmieniu z 1993 r.)
oznacza to, że przyjęto wówczas, iż projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej nie
jest projektem ustawy budżetowej. W przeciwnym razie pierwsze czytanie powinno odbyć się na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Oczywiście ten jednorazowy krok nie może
być uznany za praktykę ustrojową. Zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z orzecznictwem TK błędna jest praktyka interpretowania pojęć konstytucyjnych przez pryzmat
aktów podkonstytucyjnych. Jednak wspomniany wcześniej fakt ma niewątpliwie wpływ
na interpretację art. 34 (dziś art. 37 ust. 2 ) regulaminu Sejmu i przeczyłby zasadzie dokonywania nowelizacji ustaw budżetowych w trybie właściwym dla ustawy budżetowej
w sensie ściśle formalnym, a nie potwierdzałby taką zasadę.
Najważniejszą rolę odgrywają jednak — jak się wydaje — argumenty natury funkcjonalnej. Niewątpliwie ustrojodawca — wprowadzając szczególny tryb uchwalania bu-
149
dżetu państwa — kierował się kilkoma dążeniami, z których tylko niektóre dotyczą problemów ściśle związanych ze zmianą ustawy budżetowej. Pierwszym i — jak się
wydaje — zasadniczym celem jest wykluczenie sytuacji nieuchwalenia w ogóle budżetu na dany rok. Temu służy przede wszystkim regulacja zawarta w art. 225 i przewidziana tam swego rodzaju sankcja za to, że parlament (przede wszystkim zaś Sejm) nie był
zdolny do uchwalenia budżetu. Taki sam wydźwięk ma art. 219 ust. 1 Konstytucji, który nie powinien być rozumiany jako wykluczenie Senatu od udziału w procedurze budżetowej, ale jako proklamacja obowiązku Sejmu uchwalenia budżetu państwa. Podobny
cel ma art. 222 Konstytucji. Oczywiste jest, że ustrojowe funkcje tych przepisów nie pozwalają na przeniesienie ich na ustawę o zmianie ustawy budżetowej, ponieważ uchwalana jest ona w sytuacji, gdy została już uchwalona (i obowiązuje) ustawa budżetowa na
dany rok, a gospodarka finansowa państwa prowadzona jest w sposób zgodny z wymogiem ustawowego uregulowania (art. 216 ust. 1 Konstytucji). Dalszym celem przepisów
rozdziału X Konstytucji było przyspieszenie prac nad ustawą budżetową, i to w dwojakim sensie. Po pierwsze, poprzez dążenie do ich zapoczątkowania przed nowym rokiem
budżetowym, tak aby możliwe było uchwalenie budżetu przed 1 stycznia danego roku
kalendarzowego. Po drugie, poprzez ogólne ograniczenie ich trwania do 4 miesięcy, co
łączy się z dążeniem do ograniczenia tymczasowego „obowiązywania” projektu rządowego jako podstawy gospodarki finansowej państwa (art. 220 ust. 4 Konstytucji RP).
Również i te motywy odpadają w przypadku nowelizacji budżetu.
Wreszcie najważniejszym kontrargumentem przeciwko koncepcji jednolitego trybu ustawodawczego dla ustaw budżetowych w szerokim materialnym tego słowa znaczeniu jest problem stosowania art. 225 Konstytucji RP. Trudno bowiem przyjąć, że
w razie nieuchwalenia ustawy o zmianie ustawy budżetowej w terminie 4 miesięcy
Prezydentowi RP przysługuje prawo do przedterminowego rozwiązania Sejmu. Podkreślić tu należy, że Konstytucja RP przewiduje regulacje, które powodować mają, iż
gospodarka finansowa państwa oparta będzie na przepisach ustawy budżetowej, ale
nie nakazuje Sejmowi wprost „optymalizacji” jej treści, dostosowania jej do pewnych
zmian w sytuacji gospodarczej. Oznacza to, że także wykładnia funkcjonalna przepisów proceduralnych rozdziału X nie dostarcza jednoznacznych argumentów, aby przyjąć, iż do projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej należałoby stosować rozwiązania przewidziane dla projektu ustawy budżetowej.
W konsekwencji opowiedzieć się należy za poglądem, zgodnie z którym projekt
ustawy o zmianie ustawy budżetowej nie jest projektem ustawy budżetowej w formalnym tego słowa znaczeniu, a zatem podlega rozpatrzeniu przez Sejm na zasadach
ogólnych. Oznacza to w konsekwencji dopuszczalność zastosowania trybu pilnego
oraz procedowanie zasadniczo w sposób określony w rozdziale I działu II, a w razie
nadania mu przez Radę Ministrów klauzuli pilności w sposób określony w rozdziale
6 działu II regulaminu Sejmu. Aczkolwiek nie można zaprzeczyć, że wskazać można
pewne argumenty celowościowe przemawiające przeciwko takiej możliwości, to jednak kompleksowa wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają podstaw do odejścia
od wykładni logiczno-językowej (i historycznej).
150
Opinie
IV. Wstępna kontrola projektu
Projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej podlega oczywiście wstępnej kontroli
marszałka Sejmu (art. 34 regulaminu Sejmu) Projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej musi zawierać uzasadnienie i nie może zawierać propozycji takich zmian, które byłyby niezgodne z uregulowaniem „budowy” i elementów budżetu zawartych w ustawie
o finansach publicznych. Należy podkreślić, że wymagania ustawy o finansach publicznych są zgodnie z art. 219 ust. 2 Konstytucji wiążące dla ustawodawcy budżetowego,
a ich naruszenie oznacza sprzeczność z prawem w rozumieniu art. 34 ust. 9 regulaminu
Sejmu. W razie wątpliwości dopuszczalne jest zastosowanie tego przepisu.
Uzasadnienie powinno być sporządzone w ten sposób, by zachowane były wymagania uzasadnienia budżetu wynikające z art. 124 ustawy o finansach publicznych.
Gdyby projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej nie spełniał tych warunków, marszałek Sejmu może zastosować art. 37 ust. 7 (względnie art. 71 ust. 1) regulaminu
Sejmu, tj. zwrócić Radzie Ministrów projekt ustawy.
V. Pierwsze czytanie
Przyjmując zarysowaną wcześniej historyczną i systemową wykładnię regulaminu Sejmu (zob. pkt III), przyjąć należy, że pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej odbyć się może na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych.
Jak już była wcześniej mowa, projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej nie jest
projektem ustawy budżetowej w sensie formalnym, zaś w sensie materialnym byłby
nim tylko wówczas, gdyby chodziło o totalną zmianę postanowień budżetowych.
Marszałek Sejmu jest jednak uprawniony (choć nie prawnie zobowiązany) do
uznania, że skala i zakres proponowanych zmian oznacza, iż ważne powody przemawiają za przeprowadzeniem pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym Sejmu.
Jeśli pierwsze czytanie byłoby przeprowadzone na posiedzeniu plenarnym Sejmu
może dojść do odrzucenia projektu. W przypadku przeprowadzenia pierwszego czytania na posiedzeniu komisji zachowane musi być prawo wszystkich posłów do wzięcia udziału w posiedzeniu oraz zgłoszenia na piśmie propozycji poprawek (art. 38 regulaminu Sejmu).
VI. Skierowanie projektu do Komisji Finansów Publicznych
i prace w Komisji — zakres dopuszczalnych poprawek poselskich
Komisją właściwą w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej jest —
jak już wspomniano — Komisja Finansów Publicznych. Nie ma wymogu przekazywania odpowiednich części projektu komisjom właściwym przedmiotowo. Komisja
Finansów Publicznych może jednak zwrócić się o wyrażenie opinii o projekcie lub jego
części do innych komisji (art. 40 ust. 2 regulaminu Sejmu). Byłoby to nawet pożądane.
W toku prac sejmowych do projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej można
zgłaszać poprawki. Kompetencja ta przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów, która
jest wnioskodawcą, oraz posłom. Nie mają jej Senat i Prezydent RP (art. 119 ust. 2
151
w zw. z art. 221 Konstytucji RP). Pomiędzy zakresem dopuszczalnych poprawek zgłaszanych przez posłów i Radę Ministrów zachodzą daleko idące różnice, zwłaszcza jeżeli projekt złożony zostałby jako projekt pilny. Wynikają one przede wszystkim
z monopolu Rady Ministrów na złożenie projektu nowelizacji budżetu, co nie oznacza jednak ograniczenia kompetencji Sejmu tylko do przyjęcia lub odrzucenia przedłożenia rządowego.
Zakres dopuszczalnych poprawek poselskich wynika, po pierwsze, z uregulowań
konstytucyjnych, ograniczających możliwości modyfikowania w trakcie prac parlamentarnych przedłożonego Sejmowi projektu rządowego. Ustawa zasadnicza wprowadza trzy tego rodzaju ograniczenia, dwa z nich mają charakter bezwzględny, a jedno odnosi się tylko do etapu prac parlamentarnych. Chodzi tu o zakaz zgłaszania
poprawek, które:
— prowadziłyby do zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczyłby 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (art. 216 ust. 5 Konstytucji);
— przewidywałyby pokrywanie deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w Narodowym Banku Polskim (art. 220 ust. 2 Konstytucji RP);
— powodowałyby ustalenie przez Sejm większego deficytu budżetowego niż
przewidziany w projekcie ustawy budżetowej lub rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy budżetowej (art. 220 ust. 1 Konstytucji RP).
Dwa pierwsze ograniczenia są właściwie jednoznaczne; podkreślić należy, iż
samo stworzenie w ustawie budżetowej tego rodzaju możliwości stanowiłoby naruszenie Konstytucji RP. Jeśli chodzi o ostatnie ograniczenie, to zwrócić należy uwagę,
iż Konstytucja RP mówi wprost o deficycie przewidzianym w projekcie ustawy budżetowej. Założyć należy, że chodzi o projekt w wersji złożonej w Sejmie przez Radę
Ministrów. Jeśli zaś Rada Ministrów w trakcie roku budżetowego modyfikuje swoje
założenia w tym zakresie i przedstawia projekt zmiany ustalonego już w ustawie budżetowej wysokości deficytu (zob. np. art. 1 ust. 3 ustawy budżetowej na rok 2009 r.
z 9 stycznia 2009 r. — Dz.U. Nr 10, poz. 58), to jedynym logicznym i racjonalnym założeniem jest związanie Sejmu w tym zakresie ustaleniami zawartymi w projekcie
zmiany ustawy budżetowej. Tylko takie rozwiązanie realizuje podstawowy cel tego
przepisu, tj. zakaz zwiększania deficytu budżetowego poprzez decyzję samych parlamentarzystów. Ściśle językowa wykładnia art. 220 Konstytucji RP w sytuacji wyraźnego dopuszczenia przez ustawę zasadniczą nowelizacji budżetu prowadziłaby do
absurdalnych konsekwencji, Sejm musiałby bowiem odrzucić wówczas każdą nowelizację budżetu, która obejmowałaby propozycję Rady Ministrów zwiększenia deficytu budżetowego ponad kwotę wskazaną we wcześniejszym projekcie samej ustawy
budżetowej. Uznać przy tym należy, że w istocie chodzi w tym przypadku o lukę
w ustawie zasadniczej, którą wypełnić należy w drodze wykładni. Nie przeczy to generalnej tezie, że projekt ustawy budżetowej i projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej to dwie odrębne instytucje prawne, a oba rodzaje projektów nie podlegają jednolitej procedurze. Jest to więc odstępstwo od zasady a nie jej potwierdzenie.
152
Opinie
Praktycznie o wiele większe znaczenie mają ograniczenia wynikające z dotychczasowego utrwalonego już orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. TK stoi generalnie na stanowisku, iż zakres poprawek zgłaszanych w toku prac parlamentarnych,
w tym i poprawek poselskich, nie jest przedmiotowo nieograniczony, ale podlega wielu zakazom (zob. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych
z procesem legislacyjnym, Warszawa 2009). Są one szczególnie daleko idące w sytuacji wyłączności inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów, a taka ma miejsce zarówno w odniesieniu do ustawy budżetowej, jak i zmiany ustawy budżetowej. Zgodnie
ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zgłaszane przez posłów propozycje
zmian dotyczyć mogą zasadniczo tylko postanowień zawartych w zgłoszonym projekcie ustawy o zmianie ustawy budżetowej, a nie dowolnych innych postanowień obowiązującej ustawy budżetowej. Jeśli ze względu na systematykę ustawy budżetowej
w projekcie ustawy o zmianie ustawy budżetowej (łącznie ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami) powtórzone zostają pewne postanowienia zawarte w obowiązującej ustawie budżetowej (bez zmiany ich treści), to mogą one jako część projektu „ustawy nowelizującej” stanowić przedmiot poprawki.
Z uwagi na przyjmowaną przez Trybunał Konstytucyjny koncepcję tzw. poprawek
koniecznych nie można wykluczyć sytuacji, gdy dla prawidłowej redakcji ustawy budżetowej (po jej nowelizacji) dopuszczalna (a nawet konieczna) będzie złożona poprawka, obejmująca także przepisy ustawy budżetowej nie objęte zmianami proponowanymi przez rząd. Jest tak w sytuacji, gdy część poprawki wykraczająca poza ustawę
nowelizującą jest konieczną konsekwencją proponowanych przez posłów zmian
w przedłożeniu rządowym. Inaczej mówiąc, możliwa jest sytuacja, gdy proponowana
przez posłów zmiana postanowień samego projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej oznaczać będzie, że dopuszczalna stanie się poprawka do postanowień nie objętych projektem zmian ustawy budżetowej, ale pod warunkiem ścisłego i koniecznego związku obu części całej poprawki. Mówiąc obrazowo, jeżeli poprawka poselska
będzie miała na celu zwiększenie kwot przeznaczonych na pewną kategorię wydatków, to w związku z zakazem zwiększenia deficytu budżetowego konieczne jest wskazanie zmniejszenia kwot na inną kategorię wydatków. Jeśli między kategoriami tymi
zachodzi wówczas przedmiotowy lub podmiotowy związek, nie są to pozycje w budżecie od siebie oderwane, to propozycja zmniejszenia pewnej kategorii wydatków
dotyczyć może także pozycji nie ujętych w projekcie zmian ustawy budżetowej.
Mówiąc językiem używanym przez TK (Proces prawotwórczy..., s. 97) wykroczenie
poza zakres ustawy nowelizującej dopuszczalne jest w sytuacji „konieczności współregulacji”, a więc zmiany nie tylko jednego postanowienia ustawy budżetowej.
Poza tym poprawki poselskie nie mogą prowadzić do sytuacji, w której doszłoby
do naruszenia zasad opracowywania budżetu i stopnia jego szczegółowości wynikających z ustawy o finansach publicznym, w tym zakazu „obudowywania” budżetu postanowieniami zmieniającymi przepisy innych ustaw (art. 100 ust. 7 ustawy o finansach publicznych). Szczegółowość i sposób sformułowania poprawek odpowiadać
153
musi zawsze przepisom ustawy o finansach publicznych i wynikającej z nich struktury budżetu. Nie mogą one prowadzić do wewnętrznych sprzeczności w całym budżecie. Istotne ograniczenie wynika również z faktu rozpatrywania projektu ustawy
o zmianie ustawy budżetowej już w trakcie roku budżetowego. Skutkiem tej sytuacji
jest niemożność zmiany ustawy budżetowej w tym zakresie, w jakim została ona już
wykonana. Mówiąc potocznie, nie można wykreślić z budżetu lub ograniczyć tych
wydatków, które zostały już faktycznie poczynione. Nie ma bowiem możliwości
prawnych odzyskania tych kwot, o ile wydatkowane były zgodnie prawem.
Wracając do problemu prac w Komisji Finansów Publicznych, podkreślić należy,
że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego na samym początku niniejszej opinii oznacza, iż może ona przedstawić Sejmowi sprawozdanie, w którym zawarty będzie wniosek o odrzucenie projektu, co jest wykluczone w przypadku ustawy budżetowej
(art. 108 ust. 1 pkt 1 regulaminu Sejmu).
VII. Drugie czytanie
Drugie czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej podlega regulacjom ogólnym. Do projektu można zgłaszać poprawki zgodnie z art. 45 ust. 1 regulaminu Sejmu, z tym że prawo to nie przysługuje już pojedynczym posłom, ale co
najmniej 15-osobowym grupom posłów lub odpowiednio licznym zrzeszeniom poselskim. Poprawki te podlegają zasadniczo analogicznym ograniczeniom treściowym,
jak te, które zgłoszono w toku pierwszego czytania i w fazie prac komisyjnych. Jeżeli
poprawki takie zgłoszono, projekt kieruje się ponownie do Komisji Finansów
Publicznych, chyba że Sejm postanowi o niezwłocznym przejściu do trzeciego czytania (art. 47 ust. 1 regulaminu Sejmu).
VIII. Trzecie czytanie
Trzecie czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej nie wykazuje zasadniczo odmienności w stosunku do regulacji ogólnych. Gdyby Sejm rozpatrywał
projekt w trzecim czytaniu bezpośrednio po drugim czytaniu (bez odesłania go do komisji) marszałek Sejmu musiałby odmówić poddania pod głosowanie poprawek nie
przedłożonych wcześniej Komisji Finansów Publicznych i nie rozpatrzonych przez tę
Komisję (art. 119 ust. 3 Konstytucji RP).
IX. Podsumowanie
W podsumowaniu powtórzyć należy stwierdzenia zawarte w tezach niniejszej opinii. Podkreślić należy, że w związku z rozbieżnościami w literaturze, jak również z obowiązującym brzmieniem przepisów regulaminu Sejmu, które nie zostały w zakresie
problematyki finansów publicznych w pełni dostosowane do norm Konstytucji RP, istniejące problemy interpretacyjne są trudne do jednoznacznego rozstrzygnięcia.
Stanowisko zaprezentowane w tezach niniejszej opinii oznacza, że do ustawy o zmianie
ustawy budżetowej zastosowanie mają również art. 121 ust. 2 (z ewentualną modyfikacją
154
Opinie
wynikającą z art. 123 Konstytucji) i art. 122 ust. 2–6 Konstytucji. Oznacza to w konsekwencji, iż nie mają tu zastosowania art. 223 i art. 224 ust. 1 i 2. Nie ma również zastosowania art. 225 Konstytucji RP. Powoduje to dopuszczalność odrzucenia przez Senat
uchwalonej przez Sejm ustawy o zmianie ustawy budżetowej, jak również złożenia weta
ustawodawczego przez Prezydenta RP, jak również niedopuszczalność przedterminowego rozwiązania Sejmu w razie nieuchwalenia ustawy o zmianie ustawy budżetowej
w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia w Sejmie jej projektu.
Piotr Czarny
II. W SPRAWIE DOPUSZCZALNOŚCI CZŁONKOSTWA
W KOMISJI ODPOWIEDZIALNOŚCI KONSTYTUCYJNEJ POSŁA,
KTÓRY PODPISAŁ WSTĘPNY WNIOSEK O POCIĄGNIĘCIE
DO ODPOWIEDZIALNOŚCI PRZED TRYBUNAŁEM STANU
1. Czy poseł, który wraz z innymi posłami podpisał wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu (w trybie określonym w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu) i upoważniony przez wnioskodawców do występowania w ich imieniu w dalszym postępowaniu
przed organami Sejmu (w myśl art. 6 ust. 5 ustawy), może następnie uczestniczyć
w pracach Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej — jako jej wiceprzewodniczący — rozpatrującej ten wniosek, po skierowaniu go do tej Komisji przez marszałka
Sejmu (zgodnie z art. 6 ust. 4), czy też powinien być z rozpatrywania tego wniosku wyłączony?
2. Czy poseł, który wraz z innymi posłami podpisał wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, może następnie
uczestniczyć — jako członek Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej — w rozpatrywaniu tego wniosku przez Komisję?
3. Czy poseł, który będąc członkiem Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej
wraz z innymi posłami podpisał wstępny wniosek, a następnie podpis swój wycofał,
może uczestniczyć w rozpatrywaniu tego wniosku przez Komisję, czy powinien być
z rozpatrywania tego wniosku wyłączony?
1*
Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (tekst
jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 11, poz. 14; dalej powoływana jako: ustawa o TS) w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej stosuje się odpowiednio
* Opinia została napisana 26 stycznia 2009 r. (przyp. red.).
Andrzej Gaberle, W sprawie dopuszczalności członkostwa w Komisji Odpowiedzialności...
155
przepisy Kodeksu postępowania karnego, jeżeli ustawa o Trybunale Stanu nie stanowi inaczej. Brak w tej ustawie przepisów o wyłączeniu organów działających w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej (dalej też: KOK)
przesądza o potrzebie sięgnięcia do regulujących tę materię przepisów Kodeksu postępowania karnego, jednak zastosowanie ich celem udzielenia odpowiedzi na wskazane pytania wymaga wpierw ustalenia, jaki jest charakter postępowania przed
Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Od tego ustalenia zależy bowiem, czy
przepisy te, a jeżeli tak, to które z przepisów regulujących kwestię wyłączenia organów procesowych, powinny znaleźć tu zastosowanie.
Doktryna procesu karnego jest zgodna co do tego, że postępowanie przed
Trybunałem Stanu jest procesem karnym specjalnym, który istotnie różni się od procesu karnego zwykłego (M. Cieślak, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Warszawa 1984, s. 30; S. Waltoś, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 2003,
s. 38–39). O odmienności tego procesu przesądza m.in. to, że jego istotna część toczy
się w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz przed Sejmem (pomijam w tej
opinii możliwość działania Zgromadzenia Narodowego, do którego te uwagi też miałyby zastosowanie), gdzie przeprowadzane są czynności konieczne do postawienia określonej osoby przed Trybunałem Stanu. Zaznaczyć trzeba, że ta część postępowania, która toczy się przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej nie ma odpowiednika
w procesie zwykłym, lecz jest uznawana za odpowiednik postępowania przygotowawczego (zob. J. Grajewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wstępnego wniosku
o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 1,
s. 18; S. Steinborn, Model postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej, [w:] Postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Zagadnienia systemowe. „Studia Biura Analiz Sejmowych” 2007, s. 14; tenże, Opinia prawna
w sprawie modelu postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej,
„Przegląd Sejmowy” 2008, nr 2, s. 196–197).
Poglądu tego nie można jednak podzielić, gdyż wprawdzie postępowanie przed
Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej wykazuje pewne podobieństwa do postępowania przygotowawczego, ale poważnie się też różni od tego w zwykłym procesie.
W postępowaniu przed KOK następuje zebranie i zabezpieczenie materiału dowodowego, który ma służyć jako podstawa rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o pociągnięcie wskazanej w nim osoby do odpowiedzialności konstytucyjnej, ale na tym kończy się podobieństwo do stadium przygotowawczego w zwykłym procesie karnym.
Komisja nie ma prawa do wszczęcia postępowania z urzędu (zob. M. Pietrzak,
Odpowiedzialność konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992, s. 116–119), lecz postępowanie przed nią jest inicjowane złożeniem wniosku, który musi spełniać warunki
aktu oskarżenia (art. 6 ust. 5 ustawy o TS), a zatem wskazywać czyn zarzucany określonej osobie oraz przytaczać podstawę dowodową tego zarzutu (art. 332 § 1 i 2
k.p.k.). Dochodzi tu zatem do głosu charakterystyczna dla postępowania sądowego
(a nie przygotowawczego) zasada skargowości (działania na wniosek uprawnionego
organu), przy czym już wniosek musi mieć podstawę dowodową, której brak pociąga
156
Opinie
za sobą wezwanie wnioskodawców do jej uzupełnienia pod rygorem pozostawienia
wniosku bez biegu (art. 6 ust. 6 i 7 ustawy o TS). W dodatku Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej pełni rolę organu rozstrzygającego o zasadności (wstępnego)
wniosku, co upodabnia ją do organu sądowego. Podobieństwo to staje się jeszcze wyraźniejsze, gdy uwzględni się, że przed Komisją toczy się spór między osobą upoważnioną do występowania w imieniu wnioskodawców (pełniącą tym samym rolę oskarżyciela) a osobą wskazaną we wniosku, która ma prawo być obecna przy wszystkich
czynnościach dowodowych (zob. S. Steinborn, Model postępowania…, s.17 i n.).
Postępowanie przed Komisją ma zatem charakter kontradyktoryjny, co upodabnia je
do postępowania przed sądem, a odróżnia od postępowania przygotowawczego,
w którym dominuje zasada śledcza. Nadto Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej
może zlecić prokuratorowi generalnemu lub Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (art. 9 ust. 2 ustawy o TS), które podlegać będzie rygorom charakterystycznym dla tych organów, a zatem jedynie ten fragment postępowania, prowadzony nie przez Komisję, lecz na jej zlecenie, będzie podobny do
postępowania przygotowawczego.
Nie należy pomijać i tego, że upatrywanie w postępowaniu przed KOK odpowiednika postępowania przygotowawczego w zwykłym procesie karnym, a zatem odpowiednie stosowanie w nim przepisów regulujących postępowanie przygotowawcze,
prowadzi do trudności w określeniu, jak ma przebiegać kierowanie pracami Komisji,
jako organu wieloosobowego, gdyż postępowaniem przygotowawczym kieruje zawsze organ jednoosobowy. Trudności te znikają, gdy przyjąć, że postępowanie przed
Komisją ma charakter nie przygotowawczy, lecz rozpoznawczy (zbliżony do sądowego), gdyż wówczas znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o kierowaniu rozprawą (art. 366–373 k.p.k.). Wreszcie, Komisja działa na posiedzeniu, który to sposób
procedowania stosowany jest w postępowaniu sądowym, a nie w przygotowawczym.
Reasumując, moim zdaniem, należy stanąć na stanowisku, że przed KOK mamy do
czynienia z (niewystępującym w postępowaniu zwykłym) wstępnym postępowaniem
rozpoznawczym, w którym występują strony (osoba upoważniona do występowania
w imieniu wnioskodawców, osoba, której dotyczy wniosek — art. 6 ust. 5, art. 9 ust. 1
zdanie drugie ustawy o TS) oraz organ wydający rozstrzygnięcie (Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej). Jeżeli poszukiwać podobieństw do postępowania karnego
zwykłego, to dostrzegałbym w pracach przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej etap zbliżony (aczkolwiek dalece nie tożsamy) do wstępnej kontroli aktu
oskarżenia (rozdział 40 k.p.k.).
Zgodnie z tym stanowiskiem do organów działających przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej należy odpowiednio stosować te przepisy Kodeksu postępowania karnego, których funkcją jest gwarantowanie obiektywnego podejścia
przy rozpoznaniu sprawy (art. 4 k.p.k.), czyli art. 40 i 41 k.p.k. w odniesieniu do
członków organu rozstrzygającego (członków Komisji) oraz art. 47 k.p.k. w odniesieniu do osoby upoważnionej do występowania w imieniu wnioskodawców, jeżeli nie
jest ona członkiem Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Z uwagi na przedmiot
157
tej opinii (określony pytaniami przytoczonymi na wstępie), w dalszych rozważaniach
pominę kwestię stosowania art. 47 k.p.k., zaznaczając jedynie, że roli osoby upoważnionej przez wnioskodawców nie mogłaby pełnić osoba podlegająca wyłączeniu na
podstawie wskazanego przepisu.
Ponieważ wstępny wniosek o postawienie w stan oskarżenia lub o pociągnięcie do
odpowiedzialności konstytucyjnej musi spełniać warunki wymagane przez przepisy
Kodeksu postępowania karnego, a więc m.in. zawierać dokładne określenie czynu
zarzucanego osobie wskazanej we wniosku, ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu
i okoliczności jego popełnienia, a w uzasadnieniu należy przytoczyć fakty i dowody,
na których opiera się wstępny wniosek o pociągnięcie wymienionej osoby do odpowiedzialności w postępowaniu przed Trybunałem Stanu (art. 6 ust. 5 ustawy o TS
w związku z art. 332 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.k.), przyjąć należy, że mamy w takim wypadku do czynienia z wniesieniem oskarżenia, o zasadności którego ma rozstrzygać
(w formie uchwały) Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Wniosek ten ma być
podpisany przez wszystkich posłów wnoszących o postawienie wskazanej w nim osoby przed Trybunałem Stanu (art. 6 ust. 5 ustawy o TS), co nakazuje wszystkich wnioskodawców uznać za osoby uważające wniesione oskarżenie za trafne i popierające je
w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej, czyli za oskarżyciela zbiorowego.
Jeżeli bowiem w postępowaniu przed Komisją stosować należy odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, to trzeba przyjąć, że wyrażenie woli postawienia
określonej osoby przed Trybunałem Stanu za określony czyn, na którego popełnienie
wskazują przytoczone we wniosku dowody, nie jest jedynie neutralnym zaprezentowaniem Komisji problemu do rozważenia, lecz wyrazem przekonania o potrzebie ścigania
tej osoby, a — inaczej mówiąc — wniesieniem wobec niej oskarżenia. Ratio legis przepisu nakazującego wnioskodawcom wskazanie osoby upoważnionej do występowania
w ich imieniu (art. 6 ust. 5 ustawy o TS) jest w tej sytuacji oczywiste; występowanie
wszystkich wnioskodawców przed Komisją prowadziłoby do takich komplikacji, że postępowanie to byłoby praktycznie sparaliżowane. Osoba upoważniona do występowania w imieniu wnioskodawców jest zatem ich pełnomocnikiem, którego zadaniem jest
popieranie wniosku (oskarżenia) w postępowaniu przed KOK. Niczego nie zmienia to,
że w art. 6 ust. 5 ustawy o TS wniosek ten określono jako „wstępny”, gdyż jest on składany celem doprowadzenia do rekomendowania Sejmowi podjęcia uchwały, która wraz
z uchwałą Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, zawierającej wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, w postępowaniu przed Trybunałem Stanu
stanowi akt oskarżenia (art. 11 ust. 3 ustawy o TS).
W tej sytuacji odpowiedź na pytanie pierwsze rysuje się jasno: poseł, który podpisał wstępny wniosek i przez wnioskodawców został upoważniony do reprezentowania ich w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej jest —
w świetle odpowiednio stosowanych przepisów Kodeksu postępowania karnego
— oskarżycielem, nie może zatem jednocześnie wchodzić w skład organu
rozstrzygającego o zasadności wniosku, do którego stosowane być muszą przepisy
158
Opinie
o sądzie. W postępowaniu, do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy
Kodeksu postępowania karnego, wykluczone jest, aby jedna osoba mogła pełnić
zarazem rolę wnoszącego o określone rozstrzygnięcie oraz organu mającego za
zadanie podjęcie tego rozstrzygnięcia, gdyż w sprawach karnych łączenie takich ról
jest niedopuszczalne. Dyskusyjne może być jedynie, na jakiej podstawie powinno
nastąpić wyłączenie. Przy stanowisku, że podstawą wyłączenia powinien być w tym
wypadku odpowiednio stosowany przepis art. 40 § 1 pkt 5 k.p.k. nie można przejść do
porządku dziennego nad tym, że w przepisie tym wśród osób wyłączonych z mocy
prawa od udziału w sprawie nie wymieniono oskarżyciela, lecz m.in. prokuratora
i osobę prowadzącą postępowanie przygotowawcze. Zauważyć jednak trzeba, że
w tym wypadku „odpowiednie stosowanie przepisu” polegać powinno na uznaniu
podobieństwa osoby uprawnionej przez wnioskodawców do popierania wniesionego
oskarżenia do podmiotu powołanego do wnoszenia i popierania oskarżenia w sprawach
z oskarżenia publicznego, czyli prokuratora.
Opowiadając się za takim rozwiązaniem, chcę zauważyć, że nawet odrzucenie go
nie umożliwi posłowi, który podpisał wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności
konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, i upoważnionemu przez wnioskodawców do
występowania w ich imieniu, wystąpienie w roli podmiotu uprawnionego do rozstrzygania o wniosku. Przesądza o tym art. 41 § 1 k.p.k., który stanowi, że sędzia (w omawianym wypadku osoba mająca rozstrzygać o zasadności wniosku) ulega wyłączeniu,
jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość
co do jego bezstronności w danej sprawie. Trudno zaś o okoliczność bardziej uzasadniającą wątpliwość co do bezstronności osoby mającej rozstrzygać w danej sprawie
niż złożenie przez nią wniosku o określone rozstrzygnięcie w tej sprawie i popieranie
go w toku postępowania. Dodać tu należy, iż w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym przy stosowaniu art. 41 § 1 k.p.k. nie chodzi o to, że osoba, której dotyczy okoliczność wymieniona w tym przepisie, byłaby nieobiektywna, lecz o wywołanie wrażenia o możliwym braku obiektywizmu tej osoby (zob. np. postanowienie SA
we Wrocławiu z 1.08.2001 r. II AKo 312/01, OSA 2001, z. 12, poz. 91). Pogląd ten
podzielany jest przez doktrynę procesu karnego (zob. m.in. M. Siwek, Wyłączenie sędziego na wniosek w Kodeksie postępowania karnego, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2002, nr 2, s. 59; P. Hofmański, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postępowania
karnego. Komentarz, Warszawa 2004, t. I, s. 248–249; T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 181–182; A. Gaberle, Glosa do wyroku SN z dnia 29.08.2006 r., I KK 107/05, OSP 2007, z. 6, poz. 71).
Nie można pominąć jednak różnic wywołanych zastosowaniem jednej ze wskazanych podstaw wyłączenia. Wyłączenie na podstawie art. 40 § 1 pkt 5 k.p.k. następuje
z mocy prawa, wobec czego udział osoby podlegającej wyłączeniu oznacza uczestnictwo w sprawie (przede wszystkim w podejmowaniu uchwały przez Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej, czyli w wydaniu decyzji o zasadności wniosku) osoby do
tego nieuprawnionej. W takiej sytuacji uchwałę Komisji należałoby uznać za obciążoną tak istotną wadą, że po przedstawieniu uchwały Sejmowi powinna ona zostać uchy-
159
lona, a sprawa zwrócona Komisji celem podjęcia ponownej uchwały w składzie niezawierającym osób nieuprawnionych (art. 37 ust. 3 i art. 39 regulaminu Sejmu). Wyłączenie
na podstawie art. 41 § 1 k.p.k. następuje nie z mocy prawa, lecz na wniosek zainteresowanej osoby (strony postępowania przed Komisją, członka Komisji, osoby, której dotyczy przyczyna wyłączenia), a organem decydującym o wyłączeniu jest Komisja
Odpowiedzialności Konstytucyjnej (art. 18 ust. 2 ustawy o TS w związku z art. 42 § 4
k.p.k.). Wniosek ten powinien zostać złożony do chwili otwarcia posiedzenia, na którym Komisja przystępuje do rozpoznania wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, chyba że przyczyna wyłączenia powstała lub
stała się składającemu wniosek wiadoma dopiero po tym terminie (odpowiednio stosowany art. 41 § 2 k.p.k.). Dopiero po podjęciu decyzji o wyłączeniu, udział osoby wyłączonej w rozpoznawaniu sprawy powoduje takie same skutki jak w wypadku nieuwzględnienia podstawy wyłączenia z art. 40 § 1 pkt 5 k.p.k.
Dla dokładności stwierdzić wypada, że poseł upoważniony przez wnioskodawców
do występowania w ich imieniu ma prawo brać udział w rozpatrywaniu wniosku, lecz nie
jako członek organu rozstrzygającego o jego zasadności, ale jako osoba działająca w imieniu wnioskodawców i z tego tytułu uprawniona do uczestnictwa w posiedzeniu, składania wniosków dowodowych, zadawania pytań osobom przesłuchiwanym przez Komisję
itd. Nie wolno mu jedynie brać udziału w tej części postępowania przed Komisją, która
poświęcona jest podejmowaniu decyzji w przedmiocie wniosku (narada lub głosowanie
nad treścią uchwały, formułowanie uchwały). Jest on zatem wyłączony z tej części postępowania, w której wystąpiłby on w roli odpowiedniej do roli sędziego.
Z przedstawionych rozważań wynika też odpowiedź negatywna na pytanie drugie.
Poseł, który podpisał wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej określonej osoby za określony czyn, występuje w tej sprawie jako jeden z oskarżycieli. Jednoznacznie przedstawił swój pogląd na sposób rozstrzygnięcia w tej sprawie
jeszcze przed przeprowadzeniem postępowania przed Komisją Odpowiedzialności
Konstytucyjnej. Powinien zatem być wyłączony od rozstrzygania w tej sprawie (nie wolno mu uczestniczyć w podejmowaniu lub formułowaniu decyzji przez Komisję) na podstawie art. 40 § 1 pkt 5 k.p.k., lecz — jeżeli jest członkiem Komisji Odpowiedzialności
Konstytucyjnej — może wziąć udział w postępowaniu przed tą Komisją. Jego czynności muszą się jednak ograniczyć do udziału w postępowaniu dowodowym oraz tych
częściach prac, które nie polegają na podejmowaniu decyzji w przedmiocie wniosku.
Stanowiska tego nie można podważyć odwołując się do treści art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jedn. Dz.U.
z 2003 r. Nr 221, poz. 2199, z późn. zm.), który uprawnia posłów do uczestniczenia
w rozpatrywaniu projektów uchwał. Oczywiste jest, że uczestnictwo to polegać może
na wykonywaniu jedynie tych czynności, do których wykonywania upoważniają posła
przepisy prawa określające w danej sytuacji jego prawa i obowiązki.
Najmniej wyraziście rysuje się podstawa wyłączenia w sytuacji opisanej w pytaniu
trzecim. Podpisując wniosek, poseł wystąpił w roli oskarżyciela, ale następnie się z tej
roli wycofał, co może oznaczać, że zmienił swój pogląd na sprawę. Wziąć jednak trze-
160
Opinie
ba pod uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania karnego nie tylko wykluczają dopuszczalność jednoczesnego pełnienia roli osoby składającej określony wniosek i osoby rozstrzygającej o jego zasadności, lecz nakazują także wyłączyć osobę, która
wystąpiła w danej sprawie w roli wpływającej na jej stosunek do rozstrzygnięcia
o przedmiocie postępowania, zanim mogła ona wystąpić w roli organu rozstrzygającego o zasadności wniosku (prokurator, obrońca, pełnomocnik, przedstawiciel ustawowy strony albo prowadzący postępowanie przygotowawcze — art. 40 § 1 pkt 5
k.p.k.). Chodzi tu bowiem o tak podstawową wartość, jak zapewnienie obiektywizmu
w podejmowaniu decyzji w przedmiocie odpowiedzialności osoby, której postawiono
zarzut popełnienia przestępstwa. Kierując się tymi przesłankami, staję na stanowisku,
że także w sytuacji określonej w pytaniu trzecim poseł powinien zostać wyłączony
z czynności orzeczniczych (pełnienia roli zastrzeżonej dla organu, który należy traktować odpowiednio jako sąd) na podstawie art. 40 § 1 pkt 5 k.p.k..
Na koniec należy zwrócić uwagę na problem, który łączy się z omawianymi
zagadnieniami, choć nie został podniesiony w powołanych na wstępie pytaniach.
Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy o TS, przepisy Kodeksu postępowania karnego
stosuje się odpowiednio:
a) w postępowaniu przed Trybunałem Stanu;
b) w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej.
Powołany przepis nie stanowi zatem, że przepisy Kodeksu postępowania karnego
stosuje się w postępowaniu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem
Stanu, lecz wyraźnie wymienia etapy tego postępowania, na których przepisy Kodeksu
postępowania karnego znajdują odpowiednie zastosowanie. Z tej specyfikacji a contrario wynika, że przepisy Kodeksu postępowania karnego nie znajdują zastosowania
na tym etapie pociągania do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, który przebiega na plenarnym posiedzeniu Sejmu i zmierza do podjęcia uchwały w przedmiocie
postawienia osoby wskazanej w sprawozdaniu Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Ten etap postępowania regulowany jest przepisami
określającymi działalność uchwałodawczą Sejmu (ustawa o wykonywaniu mandatu
posła i senatora, regulamin Sejmu), wobec czego nie znajdują wówczas zastosowania
przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wyłączenia organów procesowych. Z tego względu w głosowaniu nad sprawozdaniem Komisji Odpowiedzialności
Konstytucyjnej biorą udział wszyscy posłowie, niezależnie od tego, w jakiej roli występowali w postępowaniu przed Komisją i w jakiej roli występują na posiedzeniu plenarnym Sejmu.
Wnioski:
1. Postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej jest postępowaniem rozpoznawczym, w którym występują organ rozstrzygający (Komisja) oraz
strony (osoba reprezentująca wnioskodawców i osoba wskazana we wniosku).
2. W postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania karnego odnoszące się do
postępowania sądowego.
Dariusz Dudek, W sprawie dopuszczalności członkostwa w Komisji Odpowiedzialności...
161
3. Posłowie, którzy podpisali wstępny wniosek o pociągnięcie określonej osoby
do odpowiedzialności konstytucyjnej działają w tym postępowaniu w charakterze
oskarżycieli, wobec czego — jeżeli są członkami Komisji Odpowiedzialności
Konstytucyjnej — są wyłączeni z jej prac w zakresie rozstrzygania o zasadności wniosku (narada nad treścią uchwały, formułowanie uchwały itd.), lecz mają prawo do
udziału w postępowaniu dowodowym.
4. Podstawą wyłączenie posła powinien być (odpowiednio stosowany) przepis
art. 40 § 1 pkt 5 k.p.k., niezależnie od tego, czy chodzi o posła upoważnionego do reprezentowania wnioskodawców, czy też posła, który tylko podpisał wstępny wniosek,
choćby potem wycofał swój podpis.
5. Przepisy Kodeksu postępowania karnego mają być odpowiednio stosowane
w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej, lecz nie są stosowane w tej części postępowania o pociągnięcie do odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu, która przebiega na plenarnym posiedzeniu Sejmu (postępowanie
w przedmiocie uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej), a zatem w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania karnego regulujące wyłączenie organów procesowych.
Andrzej Gaberle
2*
I. Autor niniejszej opinii na wstępie pragnie poczynić następujące uwagi i zastrzeżenia:
— po pierwsze, w zagadnieniu objętym pkt 1 zachodzi niejasność i istotna wewnętrzna sprzeczność: czy chodzi o tryb inicjowania postępowania określony w art. 6
ust. 2 pkt 2 ustawy o Trybunale Stanu, normujący odpowiedzialność wszystkich innych osób niż Prezydent RP i parlamentarzyści, czy też o odrębny tryb, ujęty w art. 6
ust. 4, przewidujący przysługujące wyłącznie marszałkowi Sejmu uprawnienie
w przedmiocie złożenia do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej posła; przyjmuję, że zlecenie faktycznie dotyczy poselskiego wniosku składanego w trybie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy;
— po drugie, zagadnienia ujęte w odrębnych pytaniach nr 1 i nr 2 stanowią
w zasadniczej mierze ten sam problem prawny, jako że chodzi o status posła jako
członka Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, w pierwszym przypadku w połączeniu z funkcją wiceprzewodniczącego Komisji, w drugim bez tej funkcji („zwykły” członek);
— po trzecie, ostatnie zagadnienie wymaga rozszerzenia o problem dopuszczalności i skuteczności prawnej „wycofania” podpisu posła, złożonego na wstępnym wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu.
* Opinia została napisana 5 lutego 2009 r. (przyp. red.).
162
Opinie
II. Ustalenie istniejącego stanu prawnego
W sprawie objętej niniejszą opinią obowiązują uregulowania prawne, zawarte
w aktach normatywnych różnej rangi: w Konstytucji RP, w ustawie o Trybunale Stanu,
w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz w regulaminie Sejmu RP,
a także w odpowiednio stosowanym Kodeksie postępowania karnego.
1. W lapidarnym unormowaniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), oprócz podmiotowego i przedmiotowego zakresu odpowiedzialności konstytucyjnej i zagadnień ustrojowych dotyczących Trybunału Stanu, zawarte są też istotne elementy proceduralne, dotyczące trybu pociągania do odpowiedzialności posłów i senatorów, Prezydenta Rzeczypospolitej
i członków Rady Ministrów. I tak, za naruszenie zakazów, o których mowa w art. 107
ust. 1 Konstytucji, tj. zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego oraz nabywania tego majątku, poseł, uchwałą Sejmu podjętą na wniosek marszałka Sejmu, może być pociągnięty
do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, który orzeka w przedmiocie pozbawienia mandatu (art. 107 ust. 2); analogiczne reguły dotyczą senatorów (art. 108). O postawieniu Prezydenta Rzeczypospolitej w stan oskarżenia — za naruszenie Konstytucji RP,
ustawy lub za popełnienie przestępstwa — może zadecydować wyłącznie Zgromadzenie
Narodowe, uchwałą podjętą kwalifikowaną większością minimum 2/3 głosów ogólnej
liczby członków Zgromadzenia Narodowego na wniosek co najmniej 140 członków Zgromadzenia (art. 145 ust. 1 i 2). Natomiast członkowie Rady Ministrów mogą być pociągnięci do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji RP
lub ustaw, a także za przestępstwa popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem,
w trybie uchwały Sejmu, podjętej na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej lub co najmniej 115 posłów, większością 3/5 ogólnej liczby posłów (art. 156 ust. 1 i 2).
Powyższe trzeba uzupełnić o przepis art. 112, stanowiący konstytucyjną podstawę do uchwalenia i zakresu unormowania regulaminu Sejmu, zgodnie z którym organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego
organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków
organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez
Sejm. W przepisie tym podkreślić należy, iż autonomia regulaminowa Sejmu obejmuje określenie trybu powoływania i działalności organów wewnętrznych Sejmu, w tym
m.in. (przewidzianej w regulaminie a nie w Konstytucji RP) Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej.
2. Uregulowanie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U.
z 2002 r. Nr 101, poz. 925, z późn. zm.) doprecyzowuje konstytucję, wskazując, iż
Prezydent RP i posłowie w liczbie co najmniej 115 mogą złożyć wstępny wniosek
o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu wszystkich potencjalnych podsądnych TS poza Prezydentem RP i posłami (oraz senatorami) (art. 6 ust. 2);
wniosek taki, z wyłączeniem Prezydenta RP i członków Rady Ministrów, może też
być złożony marszałkowi Sejmu przez komisję śledczą powołaną na podstawie
art. 111 Konstytucji (ust. 3); wreszcie wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności
163
konstytucyjnej posła może być złożony do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej
wyłącznie przez marszałka Sejmu (ust. 4).
Istotne znaczenie ma wymóg ustawowy, wedle którego wstępny wniosek o postawienie w stan oskarżenia lub o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem
Stanu (a zatem każdy wniosek tego rodzaju) musi spełniać warunki wymagane przez
przepisy Kodeksu postępowania karnego w stosunku do aktu oskarżenia i zawierać
podpisy wszystkich wnioskodawców, a także wskazywać osobę upoważnioną do występowania w imieniu wnioskodawców w dalszym postępowaniu przed organami
Sejmu (art. 6 ust. 5). Jeżeli wstępny wniosek nie odpowiada warunkom określonym
w ustawie, marszałek Sejmu, w uzgodnieniu z Prezydium Sejmu i po zasięgnięciu opinii Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, wzywa reprezentanta wnioskodawców, do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni, wskazując niezbędny zakres uzupełnienia pod rygorem postanowienia przez marszałka Sejmu o pozostawieniu wniosku
bez biegu (ust. 6 i 7).
Z ustawowego unormowania procedury postępowania należy podkreślić to, iż
przewodniczący Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej przesyła niezwłocznie
osobie objętej wnioskiem odpis wstępnego wniosku, informując ją o prawie do złożenia pisemnych wyjaśnień i wniosków dowodowych w wyznaczonym terminie (art. 8).
W ramach śledztwa konstytucyjnego Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej
może przesłuchiwać świadków i biegłych, żądać od instytucji państwowych i społecznych okazywania wszelkich akt i dokumentów. Osoba, której dotyczy wniosek, jest
uprawniona do składania wyjaśnień i zgłaszania wniosków oraz do korzystania z pomocy obrońcy (art. 9 ust. 1); Komisja może także zlecić prokuratorowi generalnemu
lub Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do
określonych okoliczności sprawy (ust. 2). Zwieńczeniem prac Komisji jest uchwalenie sprawozdania: w przypadku Prezydenta RP o wystąpieniu do Zgromadzenia
Narodowego z wnioskiem o postawienie go w stan oskarżenia lub o umorzenie postępowania w sprawie, a w przypadku innych osób o wystąpieniu do Sejmu z wnioskiem
o pociągnięcie tych osób do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu lub o umorzenie postępowania w sprawie (ust. 3 i 4).
Ustawa przewiduje także, iż każdy wniosek KOK o postawienie w stan oskarżenia
lub o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu powinien spełniać
warunki wymagane przez przepisy Kodeksu postępowania karnego w stosunku do aktu
oskarżenia, zaś wniosek o umorzenie postępowania powinien zawierać uzasadnienie
faktyczne i prawne tego wniosku (ust. 5). Również wnioski mniejszości (przegłosowanej części członków KOK), które mogą zawierać jedynie wnioski o umorzenie postępowania, postawienie w stan oskarżenia lub o pociągnięcie do odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu, powinny spełniać warunki wymagane przez przepisy Kodeksu postępowania karnego w stosunku do aktu oskarżenia (ust. 6 i 7). Jeżeli natomiast przedmiotowe wnioski czy to Komisji, czy to jej mniejszości, nie odpowiadają warunkom
określonym w ustawie, odpowiednio przewodniczący Zgromadzeniu Narodowemu albo
marszałek Sejmu, w uzgodnieniu z Prezydium Sejmu, wzywa wnioskodawców do ich
164
Opinie
uzupełnienia w terminie 14 dni, wskazując niezbędny zakres uzupełnienia wniosku,
z sankcją prawną polegającą na nierozpatrzeniu wniosku (ust. 8 i 9).
Zgodnie z przepisem odsyłającym art. 18 ust. 2 ustawy o TS, zarówno w postępowaniu przed Trybunałem Stanu, jak i przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej.
3. Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U.
z 2003 r. Nr 221, poz. 2199, z późn. zm.) eksponuje charakter mandatu parlamentarnego, stanowiąc, iż posłowie i senatorowie wykonują swój mandat kierując się dobrem Narodu (art. 1 ust. 1), przy czym podstawowym prawem i obowiązkiem parlamentarzysty jest czynne uczestnictwo w pracach Sejmu lub Senatu oraz Zgromadzenia
Narodowego, a także ich organów (art. 3). Konkretyzują to dalsze przepisy, stanowiące, że posła i senatora obowiązuje obecność oraz czynny udział w posiedzeniach
Sejmu lub Senatu oraz Zgromadzenia Narodowego, a także ich organów, do których
zostali wybrani (art. 13), oraz normujące uprawnienia posła. Mianowicie, w wykonywaniu obowiązków poselskich poseł w szczególności ma prawo: wyrażać swoje stanowisko oraz zgłaszać wnioski w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach Sejmu
i jego organów; wybierać i być wybieranym do organów Sejmu; zwracać się do
Prezydium Sejmu o rozpatrzenie określonej sprawy przez Sejm lub komisję sejmową;
zwracać się do komisji sejmowej o rozpatrzenie określonej sprawy; uczestniczyć
w podejmowaniu poselskich inicjatyw ustawodawczych i uchwałodawczych oraz
w rozpatrywaniu projektów ustaw i uchwał Sejmu; uczestniczyć w dyskusji nad sprawami rozpatrywanymi przez Sejm lub komisje sejmowe oraz wnosić interpelacje i zapytania poselskie. Ustawa odsyła do regulaminu Sejmu określenie zasad i trybu korzystania z tych oraz innych uprawnień poselskich w Sejmie (art. 14 ust. 1 i 2).
4. Obowiązujący Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (uchwała Sejmu
RP z dnia 30 lipca 1992 r., tekst jednolity w załączniku do obwieszczenia Marszałka
Sejmu RP z dnia 21 stycznia 2009 r. M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47) normuje — analogicznie do ustawy — podstawowe obowiązki posła, jakie stanowią obecność i czynny udział w posiedzeniach Sejmu oraz organów Sejmu, do których został wybrany
(art. 7 ust. 1). W tym też kontekście postanawia, że poseł może być członkiem nie więcej niż dwóch komisji stałych (ust. 2) oraz ustanawia obecnie (na mocy noweli regulaminu z dnia 19 grudnia 2008 r.) ograniczoną regułę incompatibilitatis (niepołączalności); mianowicie, poseł pełniący funkcję ministra lub sekretarza stanu nie może być
członkiem komisji; jego członkostwo w komisji wygasa z dniem powołania w skład
Rady Ministrów lub powierzenia funkcji sekretarza stanu (art. 7 ust. 3).
Zgodnie z art. 20 regulaminu Sejmu, skład osobowy poszczególnych komisji
wybiera Sejm w drodze uchwały, na wniosek Prezydium Sejmu, po zasięgnięciu opinii
Konwentu Seniorów (ust. 1). Na pierwszym posiedzeniu komisji, zwoływanym i prowadzonym przez marszałka Sejmu, komisja wybiera ze swego grona prezydium w składzie przewodniczącego oraz jego zastępców (ust. 2), przy czym komisja powołuje i odwołuje członków prezydium w głosowaniu jawnym większością głosów (ust. 3). Nowo
165
dodane przepisy stanowią, że wniosek o odwołanie członka prezydium komisji może
być rozpatrzony nie wcześniej niż 3 dnia i nie później niż 30 dnia od dnia jego złożenia
(ust. 4), natomiast rezygnacja członka prezydium z funkcji następuje z dniem złożenia
przez niego marszałkowi Sejmu pisemnego oświadczenia w tej kwestii (ust. 5).
Z kolei w rozdziale 10, normującym postępowanie w sprawach odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, regulamin nie zawiera przepisów odnoszących się wprost
do opiniowanych zagadnień (vide art. 127–129). Stanowi jednakże, iż Komisja
Odpowiedzialności Konstytucyjnej rozpatruje wstępne wnioski o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (art. 127), przy czym KOK, po wstępnym
zapoznaniu się ze zgłoszonymi zarzutami oraz wyjaśnieniami i wnioskami osoby objętej zarzutami, określa zakres i sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego
(art. 128 ust. 2). Natomiast osoba objęta wstępnym wnioskiem i jej obrońca mogą brać
udział w posiedzeniach Komisji, na których przeprowadza się postępowanie dowodowe oraz w czynnościach podejmowanych z upoważnienia Komisji (ust. 3). Komisja
Odpowiedzialności Konstytucyjnej wraz ze sprawozdaniem przedstawia Sejmowi
wnioski w sprawie wyboru przez Sejm oskarżycieli (art. 129 ust. 3).
W innym miejscu regulamin przewiduje, iż w posiedzeniach komisji, również
w zamkniętych (niejawnych), mogą uczestniczyć posłowie niebędący jej członkami
oraz wybrani w Rzeczypospolitej Polskiej posłowie do Parlamentu Europejskiego
i mogą oni zabierać głos w dyskusji, a posłowie na Sejm — również składać wnioski
bez prawa udziału w głosowaniu (art. 154 ust. 1 i 1a). Uprawnienia te nie dotyczą jednakże Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz komisji śledczych powoływanych na podstawie art. 111 Konstytucji (ust. 2).
5. Uzupełniająco należy odwołać się do mogących mieć zastosowanie w zakresie
opiniowanych problemów, stosowanych posiłkowo (na mocy art. 18 ust. 2 ustawy
o TS), przepisów procedury karnej, normujących instytucję wyłączenia organu postępowania karnego.
Obowiązująca ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks postępowania karnego
(Dz.U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.) normuje podstawy wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek. Przesłanki pierwszego rodzaju, określane jako
sytuacja iudex inhabilis, to m.in. przypadki, gdy sprawa dotyczy tego sędziego bezpośrednio, gdy jest małżonkiem strony lub pokrzywdzonego albo ich obrońcy, pełnomocnika lub przedstawiciela ustawowego albo pozostaje we wspólnym pożyciu z jedną z tych osób; gdy jest krewnym lub powinowatym w linii prostej, a w linii bocznej
aż do stopnia pomiędzy dziećmi rodzeństwa wyżej wymienionych osób albo jest związany z jedną z tych osób węzłem przysposobienia, opieki lub kurateli; gdy był świadkiem czynu, o który sprawa się toczy, albo w tej samej sprawie był przesłuchany
w charakterze świadka lub występował jako biegły; gdy brał udział w sprawie jako
prokurator, obrońca, pełnomocnik, przedstawiciel ustawowy strony albo prowadził
postępowanie przygotowawcze (art. 40 § 1 pkt 1–5 k.p.k.). Na odmiennego rodzaju
przesłankach oparte jest wyłączenie na wniosek, w sytuacjach iudex suspectus; mianowicie, sędzia ulega wyłączeniu, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogła-
166
Opinie
by wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie
(art. 41 § 1). Unormowanie trybu wyłączenia przewiduje zwłaszcza, iż następuje ono
na żądanie sędziego, z urzędu albo na wniosek strony (art. 42 § 1 i n.).
Natomiast według reguły ogólnej, przepisy art. 40 § 1 pkt 1–4, 6 i 10, § 2 oraz art. 41
i art. 42 k.p.k. stosuje się odpowiednio do prokuratora, innych osób prowadzących postępowanie przygotowawcze oraz innych oskarżycieli publicznych (art. 47 ust. 1), przy
czym o wyłączeniu prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze
oraz oskarżyciela publicznego orzeka prokurator nadzorujący postępowanie lub bezpośrednio przełożony (art. 48 § 1), a czynności dokonane przez osobę podlegającą wyłączeniu, zanim ono nastąpiło, nie są z tej przyczyny bezskuteczne; jednakże czynność dowodową należy na żądanie strony, w miarę możności, powtórzyć (§ 2).
6. W tym kontekście warto przypomnieć, iż w świetle uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 lipca 1998 r. — Zasady Etyki Poselskiej (M.P. Nr 24,
poz. 338), poseł na Sejm, na mocy ślubowania składanego zgodnie z art. 104
Konstytucji, kieruje się w swojej służbie publicznej obowiązującym porządkiem
prawnym, ogólnie przyjętymi zasadami etycznymi oraz solidarną troską o dobro
wspólne (art. 1). Jednocześnie w każdym swym działaniu w ramach mandatu, poseł
powinien zachowywać się w sposób odpowiadający godności posła, kierując się
w szczególności zasadami: bezinteresowności, jawności, rzetelności, dbałości o dobre
imię Sejmu oraz odpowiedzialności (art. 2 pkt 1–5).
III. Analiza prawna problemów objętych ekspertyzą
Przytoczone powyżej przepisy prawne nie zawierają postanowień bezpośrednio
i w sposób jednoznaczny odnoszących się do rozstrzygnięcia problemów objętych niniejszą opinią, w szczególności nie przewidują jakichkolwiek wymogów prawnych
pod adresem posłów — autorów wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej (poza wskazaniem minimum liczbowego na poziomie 1/4 ogólnego składu izby) oraz zdają się pozostawiać autonomicznej woli Sejmu decyzję co
do konkretnego składu personalnego Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej.
Zauważyć przy tym trzeba, iż — co do zasady — poseł może uczestniczyć w aż
trzech etapach procedury inicjowania pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej (ewentualnie i karnej) przed Trybunałem Stanu:
— w złożeniu wstępnego, poselskiego wniosku w tym względzie;
— w jego rozpoznaniu przez Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej i sformułowaniu stanowiska końcowego, tj. wniosku Komisji (albo jej mniejszości) o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu lub o umorzenie
postępowania w sprawie;
— w rozpoznaniu wniosku KOK (ewentualnych wniosków mniejszości) na plenarnym posiedzeniu Sejmu.
Pomijam tu fakt, iż po podjęciu przez Sejm uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, Sejm wybiera spośród posłów dwóch oskarżycieli, pełniących tę funkcję w dalszym postępowaniu przed Trybunałem (art. 11 ust. 2
ustawy o TS).
167
Istota problemu polega na tym, czy jeden i ten sam poseł może uczestniczyć we
wskazanych dwu pierwszych etapach procedury, dotyczącej danej osoby (domniemanego sprawcy deliktu konstytucyjnego), albowiem można z góry przyjąć, iż w trzecim
etapie nie ma żadnych przeszkód w uczestnictwie w głosowaniu przez każdego posła
na Sejm, bez względu na to, czy i jaką rolę spełnił w etapach wcześniejszych (czy i jak
uczestniczył w nich) oraz czy i jakie konkretnie zajął stanowisko merytoryczne (jak
głosował).
Na tle dotychczasowej praktyki parlamentarnej problem doczekał się (według mojego rozeznania) jednej tylko pogłębionej analizy, zawartej w opinii M. Zubika
z 2000 r. (Udział posła, sygnatariusza wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, w obradach Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej;
„Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz” 2000, nr 1 s. 45–49, przedruk w pracy zbiorowej Status posła, cz. I, Wybór ekspertyz prawnych…, „Studia Biura Analiz Sejmowych”, Warszawa 2007, s. 327–330). Konkluzja stanowiska wymienionego autora zawiera dwa wnioski:
— nie istnieją prawne ograniczenia w stosunku do posłów w zakresie składania
podpisów pod wstępnym wnioskiem o pociągnięcie danej osoby do odpowiedzialności przed TS, w szczególności takiego ograniczenia nie ma w stosunku do posłów —
członków KOK;
— jeżeli poseł — członek Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej złożył swój
podpis pod danym wstępnym wnioskiem, nie ma przeszkód, aby brał udział w posiedzeniach KOK dotyczących postępowania w sprawie objętej tym wnioskiem.
Uzasadnienie tego stanowiska odwołuje się do braku przepisów prawnych
w Konstytucji RP, ustawie o TS bądź regulaminie Sejmu, ograniczających poselskie
prawo do złożenia wstępnego wniosku w zależności od jego członkostwa (lub braku)
w KOK. Autor nie znajduje też żadnego argumentu na rzecz wyłączenia posła sygnatariusza wstępnego wniosku ze składu KOK, gdyż rolą Sejmu i Komisji nie jest orzekanie o winie osoby, ale stwierdzenie przesłanek proceduralnych, tj. „przede wszystkim czy w ocenie izby miał miejsce delikt konstytucyjny […] oraz podjęcie decyzji
politycznej w tej sprawie”. Autor uznaje zarazem, że „uzasadnienie dla wyłączenia danego posła z uczestnictwa w KOK pojawi się natomiast […] w przypadkach określonych np. w art. 40 § 1 pkt 1–3 k.p.k. Jednak nawet wtedy nie będzie ono wynikiem
podpisania przez posła wstępnego wniosku w konkretnej sprawie”. Wreszcie, jeżeli
poseł — sygnatariusz wstępnego wniosku może brać udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia przez Sejm co do pociągnięcia danej osoby do odpowiedzialności przed
TS, „to tym bardziej może brać udział w poprzedzających to rozstrzygnięcie sejmowe
pracach Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej”. Na przytoczenie zasługuje też
pogląd cytowanego autora, iż jeśli nawet ukształtował się zwyczaj parlamentarny niepodpisywania wstępnych wniosków przez posłów — członków KOK, to „dalsze podtrzymywanie tego zwyczaju nie znajduje ustrojowego uzasadnienia”.
Nie podzielam w pełni powyższego stanowiska i jego argumentacji, mianowicie
w zakresie wniosku przytoczonego w drugim punkcie oraz argumentów na temat pod-
168
Opinie
jęcia decyzji politycznej, argumentu a maiori ad minus (tym bardziej) i dezawuowania wskazanego zwyczaju parlamentarnego.
Zgadzam się, że postępowanie przed KOK przypomina swym charakterem postępowanie przygotowawcze w procedurze karnej. Zachodzi jednak pytanie, jaką rolę
pełni wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności przed TS: czy jest on
prostą denuncjacją, na wzór uregulowanego w k.p.k. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa (vide art. 304–305 k.p.k.), czy też jest wyżej kwalifikowaną
czynnością prawną. W świetle ustawy o TS wniosek wstępny nie stanowi zwykłej
(prostej) denucjacji, jako że ustawa wymaga kategorycznie (z pewną przesadą, ale jednak), by wstępny wniosek o postawienie w stan oskarżenia lub o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu spełniał (verba legis „musi spełniać”) warunki wymagane przez przepisy Kodeksu postępowania karnego w stosunku do aktu
oskarżenia (art. 6 ust. 5 in principio).
Przypomnieć wypada, że — stosownie do wymogów k.p.k. — akt oskarżenia powinien zawierać m.in.: imię i nazwisko oskarżonego, inne dane o jego osobie, dokładne określenie zarzucanego oskarżonemu czynu ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia oraz skutków, a zwłaszcza wysokości powstałej szkody, wskazanie
przepisów ustawy karnej, pod które zarzucany czyn podpada, oraz uzasadnienie oskarżenia; w uzasadnieniu tym należy natomiast przytoczyć fakty i dowody, na których oskarżenie się opiera, a w miarę potrzeby wyjaśnić podstawę prawną oskarżenia i omówić okoliczności, na które powołuje się oskarżony w swej obronie (art. 332 § 1 i 2).
Tak więc, to wstępne oskarżenie zawarte w poselskim wniosku, sygnowane przez
relatywnie dużą liczbę posłów (notabene większą niż wymagana nie tylko dla zainicjowania zwykłego postępowania ustawodawczego, ale nawet procedury zmiany Konstytucji RP), jakkolwiek nie może w przyszłości stanowić formalnego aktu oskarżenia (tę
rolę pełnią bowiem uchwały KOK i Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności), stanowi jednak ewidentnie oświadczenie co do wiedzy — tj. przekonania sygnatariuszy
o popełnieniu przez daną osobę (objętą wnioskiem) deliktu konstytucyjnego (przestępstwa) i woli — tj. żądania pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności.
Podpisanie wstępnego wniosku, w moim przekonaniu, ewidentnie wyklucza zatem walor bezstronności sygnatariusza, stanowiący niezbędną kwalifikację dla następnego uczestnictwa w pracach KOK. Pomijam rozważanie, czy fakt sygnowania przez
posła przedmiotowego wniosku można by zakwalifikować w kategoriach bycia świadkiem (bezpośrednim lub choćby ex auditu) inkryminowanego czynu, a co najmniej
jego skutków; natomiast akt taki bezspornie podpada pod znamiona kodeksowe
wyłączenia sędziego (prokuratora), opartego na konstatacji istnienia okoliczności tego
rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie (art. 41 § 1 k.p.k.).
Fakt podpisania wstępnego wniosku nie tylko hipotetycznie może wywoływać
uzasadnioną wątpliwość, ale rodzi realne przekonanie o braku bezstronności. Wszak
inicjatorzy ścigania to wnioskodawcy, którzy w postępowaniu przed KOK uczestniczą na zasadach strony. Akceptacja żądania wnioskodawców przez KOK, a w każdym
169
razie przez stosowną większość sejmową, doprowadzić może w efekcie do oskarżenia
w sensie ścisłym, wraz z wyłonieniem dosłownie traktowanych oskarżycieli w postępowaniu przed Trybunałem Stanu.
Natomiast przeprowadzenie sui generis śledztwa konstytucyjnego przez Komisję
Odpowiedzialności Konstytucyjnej i sformułowanie wniosku pod adresem Sejmu,
mogącego w postępowaniu przed Trybunałem Stanu stanowić rzeczywisty akt oskarżenia — absolutnie nie może być postrzegane w kategoriach decyzji politycznej. Nie
wątpię, że w postawach i motywach działania poszczególnych parlamentarzystów
w toku postępowania w przedmiocie pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej wątki polityczne mogą stanowić element zasadniczy. Jeśli bowiem instytucja ta
uległa w praktyce niemal zupełnej atrofii (Trybunał Stanu jest de facto instytucją martwą), to właśnie dlatego, że mechanizm pociągania do odpowiedzialności podporządkowany jest regułom parlamentarnej gry politycznej. Nie zmienia to jednak faktu, że
istota odpowiedzialności konstytucyjnej różni się zasadniczo od odpowiedzialności
politycznej (parlamentarnej lub innej).
Uważam, że konstytucyjne i ustawowe uregulowanie odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu, i to poczynając od etapu wstępnego, inicjowania wszczęcia, poprzez postępowanie przygotowawcze przed KOK, decyzję Sejmu, aż po proces przed
Trybunałem, z natury swojej musi być postrzegane oraz oceniane w kategoriach i standardach fair trial, a nie politycznych rozgrywek personalnych. Pochwalam przeto parlamentarny zwyczaj polegający na powstrzymywaniu się przez posłów członków
KOK od podpisywania wstępnych wniosków o pociągnięcie do odpowiedzialności
przed TS, gdyż znajduję wyraźne wartości, w sferze kultury politycznej i prawnej, wyrażone m.in. w koncepcji mandatu i powinnościach etycznych parlamentarzysty, przemawiające na rzecz stawiania członkom KOK wysokich wymagań, analogicznych jak
osobom prowadzącym postępowanie przygotowawcze w procesie karnym, w szczególności w sferze koniecznego obiektywizmu, czyli zachowania bezstronności; bezstronności wykluczonej poprzez fakt sygnowania wstępnego wniosku o pociągnięcie
konkretnej osoby do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.
W rezultacie nie można odmówić osobie objętej wstępnym wnioskiem czy jego obrońcy (a przy dalej idącym stanowisku — nawet innym członkom KOK czy jej przewodniczącemu) uprawnienia do żądania wyłączenia posła — sygnatariusza wniosku od udziału w pracach Komisji. Uznaję to za regułę minimalną postępowania, respektującego
wymogi sprawiedliwości proceduralnej. Dlatego w pełni zgadzam się z poglądem cytowanego wyżej autora, iż sens odpowiedniego stosowania przepisów k.p.k. w postępowaniu
przed KOK dotyczy zapewnienia „osobie objętej wstępnym wnioskiem odpowiednich
gwarancji w trakcie postępowania, jakie toczy się w jej sprawie w Sejmie” (op.cit.).
A zatem poseł, będący członkiem KOK, wprawdzie może (w znaczeniu technicznym i w sensie prawnym) podpisać wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, ale poprzez ten akt zrzeka się waloru bezstronności, legitymującego go do udziału w dalszym etapie postępowania, tj. w pracach KOK
zainicjowanych tymże wnioskiem. Swe stanowisko, zawarte we wstępnym wniosku,
170
Opinie
może natomiast konsekwentnie wyrażać, podtrzymywać i popierać na forum izby, tj.
przy rozpatrywaniu przez Sejm sprawozdania i końcowego wniosku Komisji w tej
sprawie. Ocena ta odnosi się do każdego członka Komisji, a tym bardziej do członka
jej prezydium, w tym do osoby pełniącej funkcję wiceprzewodniczącego.
Dodatkowo należy zauważyć, iż poseł, który obok innych podpisał wstępny wniosek
o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, nie może być uważany za bezwarunkowego i bezterminowego dysponenta swego aktu w tym sensie, że nie może on w dowolnym czasie wycofać swego podpisu. Wydaje się, że nieprzekraczalny moment w tej
mierze wyznacza formalna ocena dokonana przez marszałka Sejmu; po jego uznaniu, iż
wniosek jest niewadliwy albo nawet po wykonaniu wezwania do uzupełnienia wniosku
(usunięcia braków) i po nadaniu wnioskowi dalszego biegu przez marszałka Sejmu, tj.
po skierowaniu wniosku do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, następuje
wszczęcie przez Komisję postępowania. W tym znaczeniu wniosek wywołał już pierwszy istotny i trwały skutek prawny, polegający na zainicjowaniu postępowania przygotowawczego (śledztwa konstytucyjnego). Skutku tego nie można podważyć poprzez manipulowanie podpisami na (po części prawnie skonsumowanym) wstępnym wniosku.
Żaden przepis nie upoważnia nas do interpretacji, iż sygnatariusz wniosku ma
uprawnienia analogiczne do inicjatora ścigania przestępstwa wnioskowego, tj. ściganego wyłącznie na wniosek pokrzywdzonego przestępstwem (vide art. 12 k.p.k.).
Notabene w procesie karnym wniosek taki może być cofnięty w postępowaniu przygotowawczym za zgodą prokuratora, a w postępowaniu sądowym za zgodą sądu —
do rozpoczęcia przewodu sądowego na pierwszej rozprawie głównej, a ponowne złożenie wniosku jest niedopuszczalne (art. 12 § 3 k.p.k.).
Nie uważam też, by można było zastosować tu analogię z przepisów regulaminu
Sejmu normujących prawo dysponowania przez wnioskodawcę swoim projektem legislacyjnym, w tym z odpowiednio zmodyfikowanego przepisu, stanowiącego, iż projekt poselski uważa się również za wycofany, jeżeli do czasu zakończenia drugiego
czytania, na skutek cofnięcia poparcia, projekt popiera mniej niż 15 posłów spośród
tych, którzy podpisali projekt przed jego wniesieniem (art. 36 ust. 3).
Podsumowując, poseł — sygnatariusz wniosku — po wszczęciu postępowania
przez KOK, nie może następnie skutecznie wycofać swojego podpisu dla „uratowania” swego udziału w tym postępowaniu; ewentualne oświadczenie posła w tej mierze byłoby bezskuteczne.
IV. W konkluzji powyższych rozważań, za uprawnione uważam następujące
wnioski:
Poseł, który wraz z innymi posłami podpisał wstępny wniosek o pociągnięcie do
odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, upoważniony przez wnioskodawców do występowania w ich imieniu bądź nie, nie powinien następnie uczestniczyć w pracach Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej ani jako jej członek, ani
jako wiceprzewodniczący; może i powinien on być wyłączony od rozpatrywania tego
wniosku (także na żądanie osoby objętej wstępnym wnioskiem).
Paweł Wiliński, W sprawie dopuszczalności członkostwa w Komisji Odpowiedzialności...
171
Poseł, który — będąc członkiem Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej —
wraz z innymi posłami podpisał wstępny wniosek, po jego złożeniu i skierowaniu
przez marszałka Sejmu do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz po
wszczęciu przez Komisję postępowania, nie może następnie skutecznie wycofać swojego podpisu (oświadczenie w tej mierze nie wywołuje skutków prawnych) i nie powinien uczestniczyć w rozpatrywaniu tego wniosku przez Komisję, a zatem może
i powinien być wyłączony od jego rozpatrywania.
Dariusz Dudek
3*
Przedmiotem opinii jest ocena prawna sytuacji, w której członek Komisji
Odpowiedzialności Konstytucyjnej (dalej także: KOK) jest jednocześnie jednym
z wnioskodawców postępowania w przedmiocie pociągnięcia do odpowiedzialności
konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Występuje on zatem w podwójnej roli: jako
wnioskodawca, inicjator postępowania przed Komisją, i jako członek tej Komisji.
W obowiązujących przepisach brak bezpośredniej regulacji takiej sytuacji. Ocena dopuszczalności kumulacji ról w postępowaniu przed KOK wymaga: po pierwsze, ustalenia charakteru postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej; po
drugie, pozycji i uprawnień posła — wnioskodawcy; po trzecie; pozycji i uprawnień
posła — członka Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej; po czwarte, wskazania
konsekwencji kumulacji i oceny kwestii jej dopuszczalności.
1. Charakter postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej
Pozycję i zakres zadań KOK określają przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r.
o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2001 r. Nr 11 poz. 14; dalej: ustawa o TS) oraz uchwały
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47; dalej: regulamin Sejmu). Zgodnie
z art. 18 ust. 2 ustawy o TS w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, jeżeli ustawa o Trybunale Stanu nie stanowi inaczej1.
Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej należy do organów Sejmu (art. 9 regulaminu Sejmu)2. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 16 regulaminu Sejmu jest jego komisją
stałą. Składa się aktualnie z 18 członków. Komisja rozpatruje wstępne wnioski o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (art. 127 regulaminu
Sejmu). Charakter postępowania przed Komisją przekonuje, że postępowanie to sta* Opinia została napisana 1 czerwca 2009 r. (przyp. red.).
1
Na temat postępowania przed KOK zob. zwłaszcza opracowanie zbiorowe Postępowanie przed
Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Zagadnienia systemowe, „Studia Biura Analiz Sejmowych”,
Warszawa 2007, s. 5–141.
2
Szerzej M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu RP, Warszawa 2003.
172
Opinie
nowi odpowiednik postępowania przygotowawczego w procesie karnym3. Kwestia ta
ma zasadnicze znaczenie dla udzielenia ostatecznej odpowiedzi, należy zatem przedstawić szczegółową argumentację w tym zakresie.
Po pierwsze, przekonuje o tym charakter postępowania. Jest ono przede wszystkim etapem o charakterze wstępnym (zatem przygotowawczym) w stosunku do ewentualnego przyszłego postępowania przed Trybunałem Stanu — wstępnie zabezpieczającym i utrwalającym dowody istniejące w sprawie4. Nie zapadają w nim żadne
wiążące rozstrzygnięcia w zakresie winy i odpowiedzialności prawnej5. Decyzja o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu następuje dopiero z momentem podjęcia stosownej uchwały przez Sejm.
Po drugie, wskazuje na to także cel postępowania. Jest nim jedynie ocena zasadności wniosku wstępnego i ustalenie, czy istnieją podstawy do postawienia w stan oskarżenia albo pociągnięcia do odpowiedzialności karnej. Celem postępowania przed Komisją
nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie zasadności zarzutów, przypisanie winy i określenie odpowiedzialności. Uznając za uzasadnione zarzuty zawarte we wstępnym wniosku,
KOK w n o s i j e d y n i e d o S e j m u o p o c i ą g n i ę c i e d o o d p o w i e d z i a ln o ś c i p r z e d T r y b u n a ł e m S t a n u. W przeciwnym wypadku wnosi o umorzenie postępowania przez Sejm.
Po trzecie, potwierdza to zakres uprawnień i kompetencje samej Komisji. Przepisy
art. 9 i 10 ustawy o TS jednoznacznie ograniczają je wyłącznie do przeprowadzenia
postępowania dowodowego i podjęcia uchwały w zakresie przedstawienia Sejmowi
wniosku co do dalszego biegu sprawy.
Po czwarte, istotne jest także znaczenie ustaleń Komisji dla dalszego toku postępowania w trybie ustawy o Trybunale Stanu. Przyjęte przez Komisję w sprawozdaniu
i wniosku, o którym mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o TS ustalenia, w tym ustalenia
faktyczne, nie są wiążące dla Trybunału Stanu. Nie zobowiązują nawet Sejmu do uruchomienia postępowania przed Trybunałem Stanu.
3
Tak zgodnie m.in. J. Grajewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 1, s. 18;
L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2005, s. 409; M. Granat, Sądy i trybunały, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 2008, s. 415; W. Odrowąż-Sypniewski, Odpowiedzialność konstytucyjna członków organów kolegialnych, [w:] Postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej...,
s. 73; P. Wiliński, Wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności konstytucyjnej członka organu kolegialnego, [w:] Postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej..., s. 81; M. Kowalska,
Trybunał Stanu, [w:] Ustrój organów ochrony prawnej, red. B. Szmulik i M. Żmigrodzki, Lublin 2003, s. 81.
4
Podobnie S. Steinborn, Model postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej, [w:]
Postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Zagadnienia systemowe, „Studia Biura
Analiz Sejmowych” Warszawa 2007, s. 14.
5
W literaturze spotkać można określenia: „postępowanie wstępne”, zob. P. Wiliński, Wszczęcie postępowania..., s. 81; M. Granat, op.cit., s. 415; Z. Gromek, Odpowiedzialność konstytucyjna a kontrola sejmowa. Wybrane zagadnienia, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 3, s. 60; „śledztwo sejmowe”, zob. J. Sobczak,
Trybunał Stanu, [w:] Prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 1996, s. 346; „postępowanie wyjaśniające”, zob. P. Sarnecki, Opinia o możliwości wszczęcia postępowania w zakresie odpowiedzialności konstytucyjnej wobec członka organu kolegialnego, [w:] Postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności
Konstytucyjnej..., s. 102; B. Naleziński, Organy władzy sądowniczej, [w:] Prawo konstytucyjne RP, red.
P. Sarnecki, Warszawa 2008, s. 444.
173
Po piąte, potwierdza to także charakter i znaczenie środka inicjującego postępowanie przed Komisją. Podkreślić należy, że wniosek wstępny, składany w trybie art. 6
ustawy o TS, nie pełni funkcji aktu oskarżenia, lecz odpowiada zasadniczo roli, jaką
w postępowaniu karnym pełni zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa6. Ze względu na szczególny, mieszany prawno-polityczny charakter odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu7 dla jego złożenia konieczne jest: spełnienie dodatkowych wymogów określonych w ustawie (w tym złożenie przez podmioty określone w art. 6
ust. 1–4 ustawy o TS); spełnienie wymogów określonych dla aktu oskarżenia (ust. 5);
skierowanie wniosku do KOK za pośrednictwem marszałka Sejmu. Co istotne, złożenie wstępnego wniosku nie przesądza o pociągnięciu do odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu. Nie wszczyna postępowania jurysdykcyjnego przed sądem ani
trybunałem, nie jest poparte utrwalonym materiałem dowodowym. Obliguje jedynie
do zbadania, czy istnieją podstawy do skierowania przez Sejm wniosku do Trybunału
Stanu. C e l e m i b e z p o ś r e d n i m s k u t k i e m z ł o ż e n i a w s t ę p n e g o
w n i o s k u j e s t z a t e m s p r a w d z e n i e p r a w d o p o d o b i e ń s t w a p o s i a d anych informacji o możliwości popełnienia czynu ściganego
w t r y b i e u s t a w y o T r y b u n a l e S t a n u, a n i e s ą d o w e r o z s t r z y g n i ęc i e o o d p o w i e d z i a l n o ś c i8. Wskazać wreszcie trzeba, że rolę aktu oskarżenia
w postępowaniu w trybie ustawy o Trybunale Stanu pełnią uchwała Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu wraz z uchwałą samej Komisji KOK
albo wnioskiem mniejszości członków Komisji, na co wskazuje wprost art. 11 ust. 3
ustawy o TS9. Potwierdza to prawidłowość poczynionych ustaleń. Nie sposób bowiem
założyć, by w toku jednego postępowania występowały dwa wnioski pełniące rolę aktu
oskarżenia. Fakt, że Komisja działa wyłącznie na podstawie wniosku, a nigdy z urzędu,
nie przesądza o charakterze prowadzonego przez nią postępowania. Nie przesądza
o nim również sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Zasadnicza różnica
między organem postępowania przygotowawczego w procesie karnym a Komisją polega na tym, że w śledztwie czy dochodzeniu mamy jednoosobowe działanie prowadzą6
Por. B. Naleziński, op.cit., s. 443; M. Kowalska, op.cit., s. 82; wskazuje się też, że spełnia rolę zawiadomienia o popełnieniu deliktu konstytucyjnego, zob. M. Granat, op.cit., s. 416.
7
Mieszany charakter odpowiedzialności podkreślają m.in. J. Grajewski, op.cit., s. 10; Z. Gromek,
op.cit., s. 65.
8
Przypomnieć należy, że akt oskarżenia pełni rolę skargi zasadniczej, a zatem jest to skierowane przez
uprawnionego oskarżyciela do sądu żądanie ustalenia odpowiedzialności określonej osoby za zarzucany jej
czyn; por. S. Stachowiak, Funkcje zasady skargowości w polskim procesie karnym, Poznań 1975. Wniosek
wstępny zaś kierowany jest przez podmioty nie posiadające uprawnień oskarżycielskich, do jednego z organów Sejmu, złożonego z posłów, których zadaniem jest w istocie jedynie wstępna ocena zasadności wniosku. Wymóg spełnienia przez taki wniosek warunków aktu oskarżenia wynika ze szczególnego charakteru
postępowania w przedmiocie odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu oraz zakresu podmiotów podlegających tej odpowiedzialności.
9
W sytuacjach określonych w art. 13 ust. 2b i 3b ustawy o TS rolę tę pełni uchwała Sejmu wraz z wnioskiem wstępnym. Dotyczy to jednak sytuacji, w której KOK wnosiła o umorzenie postępowania, a brak jest
również odmiennych wniosków mniejszości. Nawet wówczas jednak aktem oskarżenia nie jest sam wniosek wstępny, lecz uchwała Sejmu wraz z takim wnioskiem.
174
Opinie
cego postępowanie (prokuratora, funkcjonariusza Policji, innych organów), zaś Komisja
działa kolegialnie. Uznać należy, że okoliczność ta, wynikająca z charakteru odpowiedzialności i modelu postępowania, nie ma charakteru decydującego.
Po przedstawieniu argumentów cząstkowych, ocenić należy także model postępowania określony w ustawie o Trybunale Stanu10. Postępowanie rozpoczyna złożenie
wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej określonej
osoby bądź osób. Wniosek skierowany przez marszałka Sejmu rozpoznaje Komisja
Odpowiedzialności Konstytucyjnej, która przeprowadza postępowanie dowodowe
w tym zakresie. Po zakończeniu prac Komisja formułuje wniosek do Sejmu. Sejm
uchwałą rozstrzyga o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.
Skutkiem całego postępowania przed Sejmem jest zatem jedynie wystąpienie do
Trybunału Stanu z żądaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym zasadności
stawianych zarzutów11. Trybunał Stanu w postępowaniu w pierwszej instancji rozpoznaje merytorycznie wniosek, a w postępowaniu odwoławczym kontroluje prawidłowość orzeczenia wydanego przez Trybunał w pierwszej instancji. Skrótowe przedstawienie etapów procedowania przekonuje, że postępowanie przed Komisją
Odpowiedzialności Konstytucyjnej, już choćby ze względu na kolejność podejmowanych czynności i ich znaczenie oraz występowanie na późniejszym etapie dwuinstancyjnego postępowania sądowego, odpowiada charakterowi postępowania przygotowawczego. Postępowanie przed KOK stanowi zatem odpowiednik postępowania
przygotowawczego. Nie mają doń zastosowania restrykcyjne standardy w zakresie zakazu łączenia odmiennych ról procesowych oraz inne wymogi, takie jak niezawisłość,
niezależność. Okoliczność ta zatem nie przesądza samoistnie o niedopuszczalności
działania w Komisji posła, który złożył podpis pod wstępnym wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej.
2. Pozycja i zakres uprawnień posła wnioskodawcy
Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o TS, wniosek wstępny o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2–7 ustawy o TS,
złożony może być przez Prezydenta RP albo posłów, w liczbie co najmniej 11512.
Wystąpienie w roli wnioskodawcy jest uprawnieniem przysługującym każdemu posłowi i ustawa nie zawiera w tym zakresie żadnych wyłączeń (wyjątków). Z ł o ż e n i e
podpisu pod wnioskiem wstępnym oznacza wyrażenie woli
z b a d a n i a i s t n i e n i a p o d s t a w d o p o c i ą g n i ę c i a d o o d p o w i e d z i a ln o ś c i k o n s t y t u c y j n e j. N i e w y r a ż a w o l i u k a r a n i a. Nie jest równoznaczne z postawieniem w stan oskarżenia, pociągnięciem do odpowiedzialności konPor. w tym zakresie J. Grajewski, op.cit., s. 15–16.
Z. Gromek, op.cit., s. 63.
12
Przedmiotem opinii jest ta ostatnia sytuacja. Należy jednak pamiętać, że wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3–7, może być złożony marszałkowi Sejmu również przez komisję śledczą powołaną na podstawie art. 111 Konstytucji. Wstępny
wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej posła może być złożony do Komisji
Odpowiedzialności Konstytucyjnej przez marszałka Sejmu (art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o TS). Szerzej na temat
wymogów wniosku zob. J. Grajewski, op.cit., s. 17–23.
10
11
175
stytucyjnej13. Charakter prawny wniosku zbliżony jest zatem do zawiadomienia
o popełnieniu przestępstwa, które obliguje uprawniony organ do oceny zasadności podejrzenia14. Wnioskodawcy wybierają spośród siebie osobę upoważnioną do występowania w ich imieniu w dalszym postępowaniu przed organami Sejmu (art. 6 ust. 5
ustawy o TS). Ustawa nie przewiduje zatem automatycznego udziału wszystkich posłów wnioskodawców w postępowaniu przed KOK. Posłowie wnioskodawcy (z wyłączeniem przedstawiciela) zetkną się ze sprawą ponownie dopiero przy głosowaniu
przez Sejm in pleno nad sprawozdaniem KOK i jej wnioskiem. Podsumowując, poza
samym złożeniem wniosku poseł wnioskodawca (z wyłączeniem przedstawiciela) nie
ma wpływu na przebieg postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej ani nie bierze w nim udziału.
3. Pozycja i zakres uprawnień członka Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej
Zgodnie z pkt 16 Załącznika do regulaminu Sejmu, do zadań Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej należy prowadzenie postępowania w sprawie b a d a n i a
z a s a d n o ś c i s k i e r o w a n y c h d o n i e j w n i o s k ó w w s t ę p n y c h o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, podejmowanie uchwał w tym przedmiocie oraz przedstawianie Sejmowi sprawozdań z przeprowadzonych prac. Udział w pracach komisji oraz głosowaniach jest, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 4 pkt 1 regulaminu
Sejmu, obowiązkiem posła. Analiza obowiązujących rozwiązań prowadzi do wniosku,
że uprawnienia członka Komisji realizowane są w zakresie trzech zasadniczych kompetencji:
— udziału w postępowaniu badającym zasadność wniosku;
— udziału w podejmowaniu uchwał w tym przedmiocie;
— reprezentowaniu Komisji przy przedstawianiu Sejmowi sprawozdania i wniosku.
Realizacja pierwszego zadania sprowadza się w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego. W jego toku KOK może przesłuchiwać świadków i biegłych, żądać od instytucji państwowych i społecznych okazywania wszelkich akt i dokumentów. Komisja wysłuchuje wyjaśnień, ujawnia treść pisemnych wyjaśnień (art. 8
ustawy o TS) i rozstrzyga w przedmiocie wniosków, w tym wniosków dowodowych
osoby, której dotyczy wniosek wstępny15. Jest ona uprawniona do składania wyjaśnień
i zgłaszania wniosków oraz do korzystania z pomocy obrońcy (art. 9 ust. 1 ustawy
o TS). Komisja zleca w razie konieczności prokuratorowi generalnemu lub Najwyższej
Izbie Kontroli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności sprawy (art. 9 ust. 2 ustawy o TS). W zakresie postępowania dowodowego
Komisja podejmuje rozstrzygnięcia m.in. dotyczące rozpoznania wniosków dowodowych oraz określenia zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego
Szerzej P. Wiliński, Wszczęcie postępowania..., s. 80–85.
Podobnie D. Lis-Staranowicz, Postępowanie w sprawie odpowiedzialności posłów i senatorów przed
Trybunałem Stanu (uwagi na marginesie art. 107 Konstytucji RP), „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 4, s. 33.
15
Szerzej zob. S. Steinborn, op.cit., s. 15–16, 33–38.
13
14
176
Opinie
(art. 128 regulaminu Sejmu16). Należy przy tym podkreślić, że zakres zadań KOK
w konkretnej sprawie określony jest przez treść wniosku wstępnego. Komisja nie ma
uprawnienia do dokonania jego rozszerzenia przedmiotowego, a tym bardziej podmiotowego.
Po zakończeniu postępowania, a więc dostatecznym wyjaśnieniu okoliczności
sprawy, Komisja uchwala sprawozdanie i formułuje wniosek. W drodze uchwały
(a zatem decyzji kolegialnej) ocenia zatem zarówno zasadność wniosku wstępnego,
jak i wyniki przeprowadzonego postępowania. Przedstawiciel KOK przedstawia
Sejmowi sprawozdanie z jej prac wraz z wnioskiem oraz ewentualnymi wnioskami
mniejszości. Przedmiotem wniosku jest alternatywnie: pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu albo też umorzenie postępowania. W n i o s e k KOK
d o S e j m u, o k t ó r y m m o w a w a r t. 11 u s t a w y o TS, n i e p r z e s ą d z a
jednak o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej
p r z e d T r y b u n a ł e m S t a n u. Zobowiązuje jedynie Sejm do podjęcia uchwały
w tej sprawie17. Wniosek KOK o pociągnięcie do odpowiedzialności może stać się elementem aktu oskarżenia. W razie podjęcia przez Sejm uchwały aprobującej wniosek
Komisji, zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o TS, wniosek ten pełni wraz z uchwałą rolę
aktu oskarżenia. Jednak elementem aktu oskarżenia zamiast wniosku Komisji stać się
może również wniosek mniejszości (art. 11 ust. 3 ustawy o TS) albo nawet wniosek
wstępny (art. 13 ust. 3b ustawy o TS). Sejm może także zwrócić Komisji sprawozdanie w trybie art. 12 ust. 2 ustawy o TS, jeśli uzna, że zachodzi potrzeba uzupełnienia
postępowania. Określa w takiej sytuacji kierunek i zakres postępowania KOK.
Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej wraz ze sprawozdaniem przedstawia
Sejmowi wnioski w sprawie wyboru przez Sejm oskarżycieli (art. 129 ust. 1 regulaminu Sejmu).
Podsumowując, uznać należy, że najważniejszymi obowiązkami członka KOK
w toku postępowania w przedmiocie odpowiedzialności konstytucyjnej jest udział
w postępowaniu dowodowym, a także głosowanie nad sprawozdaniem oraz wnioskiem. Członek KOK, dokonując czynności w toku postępowania i głosując nad wnioskiem do Sejmu, działa jako członek organu quasi-prokuratorskiego, a nie sądowego.
Nadto wyniki postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej nie decydują o kierunku dalszego postępowania w sprawie. Ocena działalności członka
KOK musi być dokonywana w kontekście powyższych ustaleń.
4. Konsekwencje kumulacji ról i ocena jej dopuszczalności
Wreszcie ocenić należy konsekwencje kumulacji ról wnioskodawcy i członka
Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Prima facie można byłoby stwierdzić, że
samo istnienie (tj. wprowadzenie przez ustawodawcę) odrębnych podmiotów —
16
Komisja, po wstępnym zapoznaniu się ze zgłoszonymi zarzutami oraz wyjaśnieniami i wnioskami
osoby objętej zarzutami, określa zakres i sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 128
ust. 2 regulaminu Sejmu).
17
D. Lis-Staranowicz, Postępowanie w sprawie odpowiedzialności posłów i senatorów przed Trybunałem Stanu (uwagi na marginesie art. 107 Konstytucji RP), „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 4, s. 39.
177
wnioskodawców (grupy posłów) oraz Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej —
wskazuje na rozdzielenie zadań. Skoro bowiem istnieje organ działający na wniosek,
to zapewne chodzi o to, by ów wniosek pochodził od innego podmiotu niż organ, który ma go rozpoznać. W przeciwnym wypadku zbędny wydaje się etap postępowania
przed tym organem. Jednak założenie to jest prawidłowe jedynie wówczas, gdy skład
obu podmiotów, tj. wnioskodawcy (grupy posłów) i Komisji, jest jednakowy. Tymczasem z taką sytuacją nie mamy do czynienia. W postępowaniu w przedmiocie pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej wnioskodawcami musi być co najmniej 115 posłów, zaś członków Komisji jest jedynie 18. Stanowią oni ponadto reprezentację wszystkich ugrupowań i kół poselskich. Okoliczność ta zatem nie przesądza
o niedopuszczalności kumulacji.
Skoro zatem pierwsze, intuicyjne ustalenia nie dają odpowiedzi na postawione pytanie, ustalić należy z a s a d n i c z e (p o d s t a w o w e) k r y t e r i u m o c e n y d op u s z c z a l n o ś c i k u m u l a c j i r ó l p r o c e s o w y c h. W y d a j e s i ę, ż e z a
takie uznać trzeba możliwość realizacji ustawowych zadań
K o m i s j i O d p o w i e d z i a l n o ś c i K o n s t y t u c y j n e j. Zatem ocenić należy, czy
połączenie ról może utrudnić postępowanie w przedmiocie wniosku wstępnego. Skoro
zaś celem postępowania jest zbadanie zasadności wniosku wstępnego, to należy ustalić, czy kumulacja ról utrudnia dokonanie owego badania. Przede wszystkim chodzi
o to, czy zakaz łączenia ról wynika z konieczności zapewnienia bezstronności działania Komisji.
Można argumentować, że złożenie przez członka KOK podpisu pod wstępnym
wnioskiem nie przesądza samo w sobie o braku bezstronności. Skoro bowiem podpisanie wniosku wstępnego nie jest równoznaczne z procesowym wniesieniem aktu
oskarżenia, lecz jest jedynie wyrazem istnienia uzasadnionych wątpliwości, a ponadto, jeśli zważy się, że każdy ma obowiązek składania zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, to samo złożenie podpisu pod wnioskiem nie stanowi jeszcze
o braku bezstronności. Raczej uznane powinno być za wyraz woli wyjaśnienia sprawy. Realizacja takiej postawy posła nie powinna być w tym kontekście odbierana jako
stronniczość. Niezależnie od powyższego, wydaje się jednak, że kryterium bezstronności w kontekście kumulacji ról w postępowaniu w trybie ustawy o TS nie ma znaczenia pierwszoplanowego. W tej ocenie powinno się bowiem uwzględnić zarówno
charakter postępowania przed KOK (polityczno-procesowy, zbliżony do postępowania przygotowawczego), pozycję posła (w tym jako członka partii politycznych, klubów i kół poselskich), charakter odpowiedzialności ponoszonej przed Trybunałem
Stanu18 (karnej i politycznej19) oraz tryb podejmowania niektórych decyzji (uchwała
Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności — także niezależnie od wniosku KOK).
Nie bez znaczenia jest fakt, że skład KOK odzwierciedla podział miejsc w Sejmie, zatem nie rodzi obawy podjęcia decyzji pomijających tę okoliczność. Nie należy zapominać, że p o s e ł n i e j e s t, w o d r ó ż n i e n i u o d s ą d u i s ę d z i e g o, p o d18
19
Zob. na ten temat B. Naleziński, op.cit., s. 431–433.
M. Granat, op.cit., s. 411.
178
Opinie
m i o t e m w y p o s a ż o n y m w t a k i e a t r y b u t y, j a k n i e z a w i s ł o ś ć,
n i e z a l e ż n o ś ć, b e z s t r o n n o ś ć. Poseł występuje w podwójnej roli: jako członek Sejmu; jako przedstawiciel grupy — partii politycznej, klubu poselskiego, koła.
Pamiętać należy również, że w skład Komisji wchodzić mogą posłowie niemający
wykształcenia ani wiedzy prawniczej20. Wreszcie ocenić należy, do jakiego stopnia
i w jakim znaczeniu KOK ma być organem bezstronnym, skoro z jednej strony działa jako organ prowadzący quasi-postępowanie przygotowawcze na podstawie zasad
procesowych, z drugiej zaś jest wyłoniona przez organ polityczny. Należy zatem odróżnić bezstronność jako konieczność uwzględniania okoliczności zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść, od samej możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie zasadności wniosku. Tym samym kryterium bezstronności nie przesądza o braku
możliwości kumulacji ról procesowych.
Zasadniczy argument przeciwko dopuszczalności kumulacji sprowadzać się musi
do zarzutu wpływania przez wnioskodawcę na dalszy tok postępowania, z założenia
w kierunku pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej. Zarzut ten okazuje się
jednak słaby, gdy prześledzimy dokładnie procedurę postępowania przez Sejm z wnioskiem KOK. Komisja wraz ze sprawozdaniem przedstawia Sejmowi wniosek końcowy (przyjęty przez większość) oraz wnioski mniejszości. Sejm może przy tym przyjąć jako podstawę swoich rozstrzygnięć każdy z nich. Zatem w istocie Sejm głosuje
niezależnie od treści wniosku (por. art. 13 ust. 3a i 3b ustawy o TS)21. W y ł ą c z e n i e
m o ż l i w o ś c i k u m u l a c j i r ó l m i a ł o b y s e n s, g d y b y n i e b y ł o m o żliwości przedstawienia Sejmowi stanowiska przegłosowanego
w KOK (z o b. t y m c z a s e m a r t. 9 u s t. 6, a r t. 1 1 u s t. 3 u s t a w y o TS)
i głosowanie Komisji przesądzałoby jednoznacznie o kierunku
d a l s z e g o p o s t ę p o w a n i a.
Ponadto gdyby uzasadniać konieczność wyłączenia z prac Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej posła brakiem jego bezstronności i na tej podstawie stwierdzać niedopuszczalność kumulacji ról, to należałoby także wyłączyć możliwość późniejszego udziału wnioskodawcy we wszelkich głosowaniach w tej sprawie. Jeśli
bowiem przyjąć, że poseł wnioskodawca nie może brać udziału w głosowaniu, które
nie przesądza o pociągnięciu do odpowiedzialności (w pracach KOK), to tym bardziej
niedopuszczalny powinien być jego udział w głosowaniach, które o tym decydują.
Zatem żaden ze 115 (lub więcej) posłów wnioskodawców nie mógłby głosować
w Sejmie nad wnioskiem KOK, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o TS. Podobnie
też żaden poseł głosujący za powołaniem komisji śledczej nie powinien zostać jej
członkiem. Taka argumentacja ma charakter ad absurdum, mogłaby bowiem
w skrajnych sytuacjach doprowadzić do braku kworum w głosowaniu Sejmu nad
wnioskiem. Nie uwzględnia też mieszanego charakteru odpowiedzialności przed
Słusznie wskazuje na to Z. Gromek, op.cit., s. 63.
Jak podkreśla B. Naleziński, konkluzje KOK nie mają mocy wiążącej dla Sejmu, są to zatem jedynie
opinie kierowane do organów uprawnionych do podjęcia ostatecznej decyzji w sprawie skierowania oskarżenia do Sejmu, B. Naleziński, op.cit., s. 444; wskazuje na to także m.in. M. Kowalska, op.cit., s. 83.
20
21
179
Trybunałem Stanu. W obowiązującym modelu postępowania w sprawie pociągnięcia
do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu poseł współautor wniosku wstępnego
bierze udział w głosowaniu plenarnym Sejmu nad przyjęciem sprawozdania i wniosku KOK. Bezpośrednio decyduje o pociągnięciu do odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu. Jeśli zatem, mimo że był wnioskodawcą, wolno mu więcej (decydować o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu), to niewątpliwie wolno też mniej — brać udział w badaniu zasadności wniosku wstępnego. Skoro
więc nie jest wyłączony od udziału w głosowaniu, w którym zapada zasadnicza decyzja, to brak podstaw do wyłączenia go od udziału w głosowaniu KOK.
Przejść należy do kolejnego zagadnienia — ochrony praw osoby, której wniosek
dotyczy. Niewątpliwie łączenie obu funkcji należy uznać za niedopuszczalne, jeśli
może ograniczać prawa osoby, której wniosek dotyczy. Analiza modelu postępowania
i wskazane powyżej okoliczności przekonują jednak, że kumulacja nie prowadzi do
negatywnych konsekwencji dla osoby objętej wnioskiem. Nie doznają ograniczeń
w szczególności uprawnienia wynikające z prawa do obrony (w tym korzystania z pomocy obrońcy, traktowania jako osoby niewinnej, składania wyjaśnień, odmowy
wyjaśnień, udziału w czynnościach dowodowych)22; zwłaszcza biorąc pod uwagę polityczny w istocie charakter późniejszej decyzji Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej, brak związania Sejmu wnioskiem KOK, możliwość przełamania stanowiska Komisji i oparcia się przez Sejm na wniosku mniejszości lub
wręcz bezpośrednio na wniosku wstępnym. Z pewnością za niedopuszczalne ograniczenie praw osoby objętej wnioskiem nie można byłoby uznać aktywnego udziału
w postępowaniu dowodowym, w tym zmierzającego do wykazania zasadności wniosku wstępnego. Działanie takie mieści się bowiem w zakresie zadań KOK. Dążyć do
wyjaśnienia tych okoliczności powinien każdy członek Komisji.
Z faktu, że postępowanie przed Komisją odpowiada quasi-postępowaniu przygotowawczemu, wynika brak restrykcyjnego nakazu rozdzielania ról procesowych.
Nakaz rozdzielenia funkcji procesowych oskarżania oraz rozstrzygania dotyczy zasadniczo postępowania jurysdykcyjnego, i na tym etapie, tj. przed Trybunałem Stanu
ustawa o TS rozdzielenie takie zapewnia. Na etapie postępowania przygotowawczego dopuszczalne jest łączenie funkcji prowadzącego postępowanie, inicjatora i rozstrzygającego o jego wynikach. Choć KOK, jako organ Sejmu, jest organem o charakterze politycznym, to pełni także funkcje procesowe, a zatem zapewniać powinna
gwarancje procesowe, przede wszystkim osobie, której dotyczy wniosek wstępny.
Jeśli uznajemy, że uprawnienia tej osoby nie doznają ograniczeń, to sama kumulacja
ról nie jest niedopuszczalna.
Oczywiście poza dyskusją pozostawić należy sytuacje, w których zachodzi tego
rodzaju indywidualny brak bezstronności posła, że uzasadnia wyłączenie członka
KOK od udziału w postępowaniu (art. 47 w zw. z 40 § 1 i 41 § 1 k.p.k. w zw. z art. 18
ust. 2 ustawy o TS). Nie wynika on jednak z kumulacji, o której mowa, a z okoliczno22
Zob. J. Grajewski, op.cit., s. 18; S. Steinborn, op.cit., s. 21–30. Zob. też P. Wiliński, Konstytucyjne
granice prawa do obrony, „Palestra” 2007, nr 5–6, s. 40–52.
180
Opinie
ści istniejących niezależnie i takich, które wystąpiłyby samoistnie. Istnienie możliwości sięgnięcia po instytucję wyłączenia członka Komisji wykazującego brak bezstronności, w znaczeniu wskazanym powyżej, powinno być uznane za zabezpieczające
w wystarczającym stopniu interesy osoby, której wniosek dotyczy.
Zauważyć należy także, że ustawa nie zawiera żadnych ograniczeń w tym zakresie. Nie zabrania zatem łączenia roli członka KOK z podpisaniem wniosku wstępnego. Tymczasem w ustawie o Trybunale Stanu znajdują się przepisy o takim charakterze, wyraźnie wskazujące niedopuszczalność łączenia ról procesowych w toku
postępowania. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o TS „w drugiej instancji Trybunał
Stanu orzeka w składzie: przewodniczący i 6 członków, z wyłączeniem sędziów, którzy uczestniczyli w rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji”. Ustawodawca wprowadził tu zatem jednoznaczny zakaz łączenia ról procesowych — sędziego w instancji rozpoznawczej i w instancji odwoławczej. Ten argument przemawia za uznaniem
świadomej decyzji ustawodawcy, dopuszczającego łączenie roli wnioskodawcy
i członka KOK.
Rozważyć wreszcie można, czy wyłączenie możliwości kumulacji ról nie prowadziłoby do pozbawienia posła części jego uprawnień. Takie ustalenie pozbawiłoby przecież posła, będącego członkiem KOK, swobody w zakresie podpisywania wniosków
wstępnych, a zatem żądania zbadania sprawy. Pozbawiłoby członka KOK, który podpisze wniosek możliwości działania w Komisji, organie Sejmu, którego jest członkiem.
Tymczasem pamiętać należy, że prawo posła do złożenia wniosku wstępnego jest jego
ustawowym uprawnieniem, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o TS. Stąd można uznać, że przyjęcie takiej interpretacji byłoby możliwe jedynie w razie jednoznacznego przełamania wykładni dopuszczającej kumulację ról procesowych. W praktyce
zatem musiałoby ono zostać wprost zapisane w ustawie. Przepisy aktów niższej rangi,
jak np. regulaminu Sejmu, nie spełniałyby tego kryterium23. Zresztą jedyne wyłączenie o takim charakterze zawiera art. 7 ust. 3 regulaminu Sejmu, zgodnie z którym „poseł pełniący funkcję ministra lub sekretarza stanu nie może być członkiem komisji. Jego
członkostwo w komisji wygasa z dniem powołania w skład Rady Ministrów lub powierzenia funkcji sekretarza stanu”. Nadto, gdyby uznać niedopuszczalność łączenia ról
procesowych trzeba byłoby równocześnie przyjąć, że uprawnienia do udziału w pracach KOK poseł pozbył się dobrowolnie, podpisując wniosek. KOK ma jednak skład
stały. Zatem takie stanowisko mogłoby w skrajnej sytuacji doprowadzić także do braku możliwości działania Komisji albo zamykać niektórym grupom posłów drogę do
złożenia wniosku wstępnego. Pierwsza sytuacja miałaby miejsce, gdyby większość
członków KOK podpisała wstępny wniosek, uniemożliwiając tym samym działanie
Komisji24 i paraliżując całe postępowanie w trybie ustawy o TS. W drugiej, jeśli łączna liczba posłów reprezentujących określoną partię albo poglądy wynosiłaby 115,
23
Por. M. Granat, Normatywny model odpowiedzialności konstytucyjnej w praktyce, [w:] Sądy i trybunały w Konstytucji i w praktyce, red. W. Skrzydło, Warszawa 2005, s. 126; S. Steinborn, op.cit., s. 10–11.
24
Zgodnie z art. 163a regulaminu Sejmu uchwały stałej komisji sejmowej zapadają większością głosów w obecności co najmniej 1/3 liczby członków komisji, chyba że ustawa lub uchwała stanowi inaczej.
181
w tym posłów członków KOK, niemożliwe byłoby albo złożenie wniosku wstępnego,
albo udział przedstawicieli tej grupy w pracach Komisji.
Zważyć należy także, że końcowy wniosek Komisji, o którym mowa w art. 11
ust. 1 ustawy o TS, opiera się przede wszystkim na przeprowadzonych dowodach,
a nie tylko na wstępnym wniosku. Jednak — z drugiej strony — jeśli poseł głosuje
w Komisji nad ostatecznym wnioskiem, a wcześniej złożył wstępny wniosek, to trudno uciec od wrażenia, że ocenia sam siebie. De facto, ale nie de iure głosuje nad skutecznością (zasadnością) swego wcześniejszego wniosku. Z kolei zauważmy, że czyni to jednak po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, dysponując jego
wynikami.
Podsumowując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania niedopuszczalności łączenia roli posła wnioskodawcy i członka Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej skoro:
a) celem postępowanie przed KOK jest jedynie ocena zasadności wniosku;
b) Komisja jest organem o uprawnieniach zbliżonych do śledczych a nie sądowych;
c) jej rozstrzygnięcie nie ma decydującego znaczenia dla dalszych losów postępowania, nie przesądza ani o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem
Stanu, ani o zakresie ewentualnej odpowiedzialności;
d) uprawnienia osoby, której dotyczy wniosek, nie doznają ograniczeń;
e) żaden poseł, w tym wnioskodawca nie jest wyłączony od udziału w głosowaniu w Sejmie nad pociągnięciem osoby do odpowiedzialności przed Trybunałem
Stanu;
f) ustawa zapewnia posłowi prawo do podpisania wniosku wstępnego;
g) regulamin zapewnia posłom prawo i obowiązek udziału w pracach komisji sejmowych;
h) ustawa nie wyłącza możliwości łączenia ról wnioskodawcy i członka KOK,
gdy na innych etapach postępowania wskazuje na niedopuszczalność kumulacji ról
procesowych;
i) odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu ma charakter mieszany — prawnopolityczny, a odbiciem tego założenia jest przyjęty model postępowania;
j) ustalenia przeciwne mogłyby w skrajnych przypadkach prowadzić do braku
możliwości działania Komisji albo zamykać niektórym grupom posłów drogę do złożenia wniosku wstępnego.
Wyłączenie posła od udziału w czynnościach KOK może następować w indywidualnych sytuacjach, na zasadach ogólnych, tj. o ile ujawnią się okoliczności wskazujące na brak bezstronności określonej osoby. Powinny być one jednak badane ad
casum i bez związku z samym udziałem w pracach Komisji, lecz ze względu na
indywidualną kolizję interesów.
Ze względu na znaczenie tej kwestii dla całego postępowania prowadzonego
w trybie ustawy o Trybunale Stanu de lege ferenda kwestia ta, niezależnie od powyższych ustaleń, powinna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta w ustawie.
182
Opinie
Odpowiadając na drugie pytanie należy, podobnie jak w pierwszym przypadku, założyć, że chodzi o posła będącego jednocześnie członkiem KOK. Nie chodzi zatem o sytuację, gdy wniosek wstępny złoży komisja śledcza, wyznaczając — zgodnie z art. 136f
regulaminu Sejmu — swego składu posła do jej reprezentowania w tej sprawie, w dalszym postępowaniu przed organami Sejmu. W świetle powyżej zawartych ustaleń wydaje się, że ocena także w drugim przypadku nie ulega zmianie. Tylko gdyby przyjąć,
że zadaniem przedstawiciela grupy posłów wnioskodawców jest popieranie zarzutów
(czy oskarżenia) w postępowaniu przed KOK, taka kumulacja byłaby niedopuszczalna25. Jednak jeśli przyjmiemy, że reprezentant grupy posłów wnioskodawców spełnia
zadania wynikające z istoty reprezentacji, to jest uczestniczy w imieniu posłów wnoszących jedynie o sprawdzenie istnienia podstaw do pociągnięcia do odpowiedzialności
przed Trybunałem Stanu w dokonaniu tej kontroli, to kumulacja taka jest dopuszczalna.
Rola posła reprezentanta sprowadza się zatem ewentualnie do wyjaśniania niejasności
samego wniosku wstępnego, sprzeczności jego treści oraz reprezentowania wnioskodawców w toku czynności dowodowych. Udział w głosowaniach nie jest elementem reprezentacji wnioskodawców, lecz wynika z bycia członkiem KOK, nie może być zatem
uznawany za element kolizyjny. Dla zapewnienia przejrzystości działania oraz eliminowania niezasadnych nawet oskarżeń o stronniczość należałoby jednak postulować
wstrzemięźliwość w korzystaniu z takiej praktyki.
Paweł Wiliński
25
Słusznie jednak wskazuje się w literaturze, że obowiązujący model postępowania w trybie ustawy
o Trybunale Stanu nie zna podmiotu, który pełniłby funkcję rzeczywistego promotora oskarżenia, zob.
M. Granat, Normatywny model..., s. 141.
Michał Kućka, Katarzyna Pałka, glosa do wyroku TK z 12 maja 2008 r. (sygn. akt SK 43/2005)
183
B. GLOSY
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
I. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
z dnia 12 maja 2008 r. (sygn. akt SK 43/2005)*
1. Na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2008 r. została
zmieniona norma prawna rekonstruowana z przepisu art. 213 § 2 in principio ustawy
z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny1, zgodnie z którą nie ponosi odpowiedzialności karnej za zniesławienie (opisane w art. 212 § 1 i 2 k.k.) ten, kto publicznie podnosi lub
rozgłasza prawdziwy zarzut służący obronie społecznie uzasadnionego interesu.
Art. 213 § 2 k.k. w zakresie odnoszącym się do typu czynu zabronionego opisanego
w art. 212 § 2 k.k., w części obejmującej zwrot „służący obronie społecznie uzasadnionego interesu”, gdy zarzut dotyczy postępowania osób pełniących funkcje publiczne — został uznany za niezgodny z art. 14 oraz art. 54 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3
Konstytucji.
Z uwagi na fakt, że zagadnienie konstytucyjności przestępstwa zniesławienia stanowiło już przedmiot rozważań TK2, Trybunał musiał rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, czy w związku z zasadą ne bis in idem skarga jest w ogóle dopuszczalna. Trybunał
orzekł, że przedmiotem rozstrzygnięcia w poprzedniej sprawie był tylko art. 212 § 1 i 2
k.k., zaś art. 213 § 2 k.k. nie był dotychczas badany przez TK. W konsekwencji Trybunał
umorzył postępowanie w zakresie art. 212 § 2 k.k.3, ale poddał rozpoznaniu konstytucyjność art. 213 § 2 k.k., uznał ten przepis za podstawę rozstrzygnięcia sądów orzekających w sprawie, chociaż ani w sentencji wyroku sądu pierwszej instancji, ani w sen* Pełny tekst wyroku wraz z uzasadnieniem opublikowano w „Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” 2008, seria A, nr 4, poz. 57. Sentencja wyroku została opublikowana w Dz.U.
z dnia 26 maja 2008 r. Nr 90, poz. 560.
1
Dz.U. z 1998 r. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.
2
W sprawie o sygn. akt P 10/2006, wyrokiem z 30 października 2006 r. (OTK ZU 2006, seria A, nr 9,
poz. 128; Lex 210825) art. 212 § 1i 2 k.k. zostały uznane za zgodne z art. 14 i art. 54 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jedno ze zdań odrębnych zostało złożone przez sędziego M. Wyrzykowskiego,
który w przypadku wyroku omawianego w niniejszej glosie był sprawozdawcą.
3
Poza ramami niniejszej glosy pozostaje kwestia (naszym zdaniem sporna i wymagająca pogłębionej
analizy), czy Trybunał w przypadku ne bis in idem winien umarzać na podstawie przesłanki zbędności, czy
niedopuszczalności. Por. m.in. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz.U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.; orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego: orzeczenie z 8 listopada 1994 r., sygn. akt P 1/94, OTK 1986–1995, t. 5, 1994, cz. 2, poz. 37; postanowienie
z 3 listopada 2006 r., sygn. akt SK 9/2006, OTK 2006, seria A, nr 10, poz. 158, Lex 231229; postanowienie
z 14 stycznia 1998 r., sygn. akt K 11/97, OTK 1998, nr 1, poz. 5 oraz literaturę: M. Florczak-Wątor,
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 66–67; M. Hauser, Odesłania
w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 206; M. Wiącek, Odstąpienie przez
Trybunał Konstytucyjny od swojego wcześniejszego poglądu prawnego, „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 2,
s. 58 i n.; P. Radziewicz, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt
SK 21/04, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 3, s. 191 i n.
184
Glosy
tencji wyroku sądu drugiej instancji nie był on podany jako podstawa normatywna4.
Trybunał zajął stanowisko, że art. 213 § 2 k.k. — formułując znamiona kontratypu przestępstwa określonego w art. 212 § 2 k.k., za które skazany został skarżący — pozostaje
z nim w takim związku materialnym, że dopuszczalne jest objęcie go postępowaniem
przed TK, realizowanym w reżimie skargi konstytucyjnej. Obydwa sądy rozważały bowiem kwestię prawdziwości rozgłaszanych przez sprawcę zarzutów, jak i tego, czy zarzuty te służyły społecznie uzasadnionemu interesowi. Nierozpatrzenie skargi z tego
powodu, że sąd błędnie powołał podstawę prawną, byłoby zresztą nieuzasadnionym zamykaniem drogi do kontroli aktów prawnych, sprawowanej przez Trybunał.
Ponieważ art. 213 § 2 k.k. był w rzeczywistości podstawą orzeczeń wydanych
przeciwko skarżącemu, badanie jego konstytucyjności było uzasadnione5. Trybunał
nie zbadał jednak art. 213 § 2 k.k. w całej jego rozpiętości, lecz jedynie w zakresie,
w jakim przepis ten odnosi się do przestępstwa zniesławienia, dokonanego za pomocą środków masowego komunikowania. Jest to istotne, ponieważ z omawianego orzeczenia zakresowego TK nie wynika wcale, by stosowanie kryterium obrony społecznie uzasadnionego interesu przy zniesławieniu dokonywanym publicznie, lecz w inny
sposób niż za pomocą środków masowego komunikowania, było zgodne z konstytucją. Należy pamiętać, że kwestia ta nie była przedmiotem badania w toku postępowania przed TK. Można też stwierdzić, że skoro niekonstytucyjne jest stosowanie kryterium działania w obronie społecznie uzasadnionego interesu przy rozpowszechnianiu
prawdziwych informacji za pomocą środków masowego komunikowania, tym bardziej za niekonstytucyjne powinno być uznane stosowanie tego kryterium przy zniesławieniu dokonywanym za pomocą innych środków niż środki masowego przekazu.
Wynika to choćby z orzeczenia TK z 7 czerwca 1994 r.6, w którym Trybunał uznał za
dopuszczalne wprowadzenie przez władzę publiczną, w przypadku środków masowego komunikowania, ograniczeń wolności słowa dalej idących, niż w sytuacjach, gdy
przekazywanie podobnej lub nawet identycznej treści miałoby miejsce wobec ograniczonego kręgu odbiorców, np. bez korzystania ze środków masowego przekazu. Skoro
zatem wolność słowa przy posługiwaniu się środkami masowego komunikowania
może doznawać większych ograniczeń, czyli jest chroniona w mniejszym stopniu, to
konstytucyjność kryterium obrony społecznie uzasadnionego interesu — w przypadku podnoszenia lub rozgłaszania prawdziwego zarzutu publicznie, lecz w inny sposób
niż za pomocą środków masowego komunikowania, a zatem w przypadku szerzej
chronionym — jest tym bardziej wątpliwa.
4
Jak zostanie wykazane w dalszej części glosy, art. 213 § 2 k.k. powinien być w kontekście
zniesławienia publicznego postrzegany jako znamię negatywne typu i jako taki stanowić podstawę
normatywną orzekania powoływaną w sentencji nawet w sytuacji, gdy znamiona negatywne zostaną
zrealizowane (tzn. sprawca będzie ponosił odpowiedzialność karną).
5
Należy zatem negatywnie ocenić pierwszy wyrok TK z 30 października 2006 r., kiedy Trybunał umorzył postępowanie w zakresie odnoszącym się do art. 213 k.k. (było to uzasadnione traktowaniem art. 213
k.k. jako kontratypu wobec art. 212 k.k.). Wówczas również artykuł ten powinien być przedmiotem kontroli TK. Por. m.in. uwagi krytyczne wobec postanowienia TK zawarte w zdaniu odrębnym do wyroku, sporządzonym przez M. Wyrzykowskiego.
6
Sygn. akt K 17/93, OTK 1994, nr 1, poz. 11.
185
Na podkreślenie zasługuje fakt, że TK nie zajmował się także drugim zdaniem
art. 213 § 2 k.k., odnoszącym się do zarzutu dotyczącego życia prywatnego lub rodzinnego. Omawiane w niniejszej glosie orzeczenie jest w dużej mierze konsekwentną kontynuacją — odnoszących się do odpowiedzialności karnej za zniesławienie —
poglądów TK wyrażonych w wyroku z 30 października 2006 r., sygn. akt P 10/2006.
Wtedy zgłoszono trzy zdania odrębne7. We wcześniejszym orzeczeniu TK stwierdził,
iż art. 212 § 2 k.k. jest zgodny z konstytucją, a odpowiedzialność karna za zniesławienie w demokratycznym państwie prawa jest dopuszczalna. W późniejszym wyroku natomiast zmniejszył zakres penalizacji zachowań, rozszerzając zakres tzw. kontratypu
dozwolonej krytyki.
2. Stan faktyczny, na podstawie którego TK rozstrzygał, był następujący. Sąd
Rejonowy w B. uznał skarżącego winnym zniesławienia pracowników sądu za pomocą artykułu prasowego poprzez użycie sformułowań: „złodzieje w wymiarze sprawiedliwości” oraz „mafijny układ prokuratorsko-sędziowski”, jak również pomówienia
prokuratora o niewłaściwe prowadzenie śledztwa w konkretnej sprawie. Sąd Okręgowy w O. podtrzymał rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W tym miejscu
należy jedynie podkreślić, że wnoszący skargę konstytucyjną był dziennikarzem. Ma
to o tyle znaczenie, że w skardze konstytucyjnej skarżący zarzucił art. 212 § 2 oraz
213 § 2 k.k. niezgodność z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 31 ust.3 oraz art. 14 Konstytucji,
który m.in. gwarantuje wolność prasy. Kwestia ta zostanie rozwinięta w dalszej części glosy, gdyż jest ona ważna z punktu widzenia kręgu podmiotów, których zachowania zostają na mocy wyroku z 12 maja 2008 r. zdepenalizowane.
3. Należy poczynić kilka uwag na temat sformułowania samej sentencji orzeczenia
i jego charakteru. Glosowane orzeczenie należy do tzw. orzeczeń zakresowych, tzn. oceniają one pewien istniejący zakres przepisu8. Trybunał nie uchyla wówczas badanego
przepisu, lecz uznaje za niezgodny z konstytucją tylko w części wynikającej z niego normy. Nie dokonując zatem zmiany tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego orzeczenia jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym
w wyroku. Po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku TK. Działanie ustawodawcy nie jest
w tym przypadku konieczne, ale pożądane ze względu na jednoznaczność i określoność9.
„Posłużenie się przez Trybunał techniką «wyroku zakresowego» powoduje, że przepis,
którego dotyczy orzeczenie, formalnie pozostaje w systemie prawa (jednostka redakcyjna tekstu aktu normatywnego nie zostaje derogowana), natomiast uchylana jest zawarta w nim norma prawna (jedna z norm prawnych mających — potencjalnie — źródło
w brzmieniu przepisu)”10. Można zauważyć, że glosowane orzeczenie jest podwójnie
Zdania odrębne złożyli: Ewa Łętowska, Marek Safjan, Mirosław Wyrzykowski.
J. Dominowska, Klasyfikacja orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sądowy” 2008, nr 5, s. 41.
9
A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 79.
10
P. Radziewicz, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. akt
K 9/05, „Przegląd Legislacyjny” 2006, nr 6, s. 195.
7
8
186
Glosy
zakresowe. Trybunał, będąc związanym granicami skargi, uznał bowiem badane kryterium społecznie uzasadnionego interesu za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim odnosi się do zniesławienia dokonanego za pomocą środków masowego komunikowania,
a następnie dokonał kolejnego zakresowego zawężenia do normy dotyczącej zniesławienia tylko osób pełniących funkcje publiczne.
4. W orzeczeniu pominięto rozważania dotyczące adekwatności ochrony prawnokarnej gwarantowanej przepisami art. 212 § 1 i 2 k.k. z punktu widzenia wolności słowa i prasy. Tą kwestią Trybunał zajmował się w orzeczeniu z 30 października 2006 r.
Jednak kwestią kluczową jest stwierdzenie, z jakim prawnie chronionym dobrem
mamy do czynienia w art. 212 § 1 i 2 k.k.
Zgodnie z tytułem rozdziału XXVII k.k., typy czynów opisane w art. 212 i 213 k.k.
odnoszą się do naruszenia czci pokrzywdzonego11. Cześć jednostki wypływa z przypisywanej jej konstytucyjnie godności — przyrodzonej i niezbywalnej12. Regulacja prawnokarna jest konsekwencją gwarantowanej w art. 47 Konstytucji ochrony czci i dobrego imienia13. A zatem sprawca, realizujący znamiona typu czynu opisanego w art. 212
§ 1 lub 2 k.k., atakuje cześć pokrzywdzonego i naraża się przez to na odpowiedzialność
karną (cel: ochrona czci jednostki zostaje osiągnięty). Jednak każdemu wolno wyrażać
swoje poglądy oraz rozpowszechniać informacje14. Zachodzi zatem kolizja pomiędzy
dwoma dobrami konstytucyjnymi, która podlega rozstrzygnięciu opierając się na tekście sformułowanym na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Należy tak wyważyć oba
dobra, aby dobro opisane w art. 54 ust. 1 Konstytucji nie dominowało nad dobrem opisanym w art. 47. Biorąc pod uwagę przywołany art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczalne jest takie ograniczenie w zakresie korzystania z wolności słowa, które ustanowiono
w ustawie i gdy jest ono konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony m.in. czci
innych osób. Ograniczenie to nie może naruszać istoty wolności słowa.
W skardze zarzucono naruszenie jednej z zasad ustrojowych Rzeczypospolitej —
wolność prasy15. Chodzi więc o wolność słowa w kontekście umożliwienia realizowania debaty publicznej przez media16. Ową zasadę ustrojową również należy brać pod
uwagę, pomimo faktu, że art. 31 ust. 3 Konstytucji wspomina o „wolnościach i prawach” osób. Badając proporcjonalność ograniczenia ochrony jednego dobra względem wzmożonej ochrony innego, należy uwzględnić także zasadę ustrojową, w kontekście której „dobro ograniczane” jest realizowane, i tak opisać treść wolności słowa,
by dotyczyła wolności prasy. Na tle komentowanego orzeczenia wolność słowa została zatem ujęta wąsko jako wolność realizowana przez media.
11
Por. A. Zoll, komentarz do art. 212 k.k., teza 1, [w:] A. Zoll (red.), G. Bogdan, [i in.], Kodeks karny.
Część szczególna. Komentarz do art. 117–277, t. II, Kraków 1999.
12
Por. art. 30 Konstytucji oraz rozważania TK zawarte w uzasadnieniu wyroku z 30 października
2006 r.
13
Por. art. 31 ust. 1 i 2 zd. 1 Konstytucji.
14
Znaczenie pojęć „wolność słowa” oraz „wolność prasy” przybliżył TK w uzasadnieniu od strony 18
do 20.
15
Art. 14 Konstytucji.
16
W dalszej części niniejszego opracowania będziemy odnosić się do kwestii, czy „przez media” należy rozumieć z wykorzystaniem mediów (ale przez każdego), czy może należy to rozumieć w ten sposób,
że Trybunał odnosił się do debaty prowadzonej przez dziennikarzy (szeroko rozumianych).
187
Podsumowując powyższe, ustawodawca przesądził, ustanawiając typy czynów
zabronionych w art. 212 § 1 i § 2 k.k., o prawnokarnej ochronie czci. Tym samym
ograniczył przysługujące jednostkom: wolność słowa oraz wolność prasy. Jednak, mając na uwadze tekst z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz dobra wyrażone w art. 54 ust. 1
oraz art. 14 Konstytucji, rozstrzygnął w przepisach art. 213 § 1 i § 2 k.k., jakie zachowanie realizujące wolność słowa (także w kontekście wolności prasy) nie powoduje
naruszenia czci17.
Na marginesie rozważań zawartych w niniejszym punkcie należy zwrócić uwagę,
że TK odniósł się w orzeczeniu do kwestii „czci” (a więc pośrednio także „godności”)
jednostek organizacyjnych18. W uzasadnieniu został wyrażony pogląd, iż realizując znamiona typu opisanego w art. 212 § 1 lub 2 k.k., kiedy pokrzywdzonym jest podmiot inny
niż osoba fizyczna, sprawca de facto atakuje dobro osoby fizycznej wchodzącej w skład
danej jednostki organizacyjnej. „Co więcej, w świadomości społecznej pejoratywne oceny [jednostek organizacyjnych] mogą «rozszerzać się» również na osoby, które w różny
sposób powiązane są z tymi jednostkami, chociaż nie mają nic wspólnego z właściwościami lub postępowaniem będącymi przedmiotem zarzutu [zniesławiającego]19”.
Prowadzi to do wniosku, że choć TK w sentencji użył sformułowania „osoby pełniące
funkcje publiczne”, to miał na myśli (czemu daje wyraz podsumowując uzasadnienie)
również jednostki organizacyjne, w ramach których funkcje publiczne są wykonywane.
5. Regulacja zniesławienia w prawie karnym budzi — zdaniem autorów glosy —
dużo większe wątpliwości natury konstytucyjnej niż te, które w niniejszej sprawie powziął Trybunał. Słusznie TK wskazał na rozbieżności w orzecznictwie odnośnie do
interpretacji społecznie uzasadnionego interesu. Abstrahując od problemów, jakie rodzą klauzule generalne w prawie karnym20, należy podkreślić, że nie było w orzecznictwie zgody co do tego, jak rozumieć ów interes: obiektywnie czy też subiektywnie. W pierwszym przypadku zarzut (podniesiony lub rozgłoszony przez sprawcę)
służy społecznie uzasadnionemu interesowi, jeżeli jego ochrona w bilansie zysków
i strat daje korzyść (z punktu widzenia społeczeństwa). W drugim zaś przypadku za
konieczne dla przyjęcia kontratypu uznano, aby intencją sprawcy było działanie
w obronie społecznie uzasadnionego interesu21. Wydaje się, że taki stan rzeczy w istocie spowodował przekroczenie dopuszczalnej granicy niepewności prawa karnego.
Zwrot „służący obronie społecznie uzasadnionego interesu” był bowiem różnie inter17
Piszemy o naruszeniu czci w sferze karnoprawnej. Brak realizacji znamion typu nie oznacza wcale,
że naruszenia czci nie przypiszemy na płaszczyźnie cywilnoprawnej.
18
Zbiorczo osoby prawne, instytucje i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej,
którym ustawa przyznaje zdolność prawną, nazywamy „jednostkami organizacyjnymi”, gdyż wszystkie
z wymienionych podmiotów, o których ochronie w kontekście zniesławienia stanowi art. 212 § 1 i 2 i art. 213
§ 1 i 2 k.k., są skonstruowane na podstawie struktury organizacyjnej.
19
Strona 30 uzasadnienia.
20
Por. A. Zoll, komentarz do art. 1 k.k., [w:] G. Bogdan [i in.], Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz,
t. I, Komentarz do art. 1–116 k.k., Kraków 2004, teza 56, s. 50.
21
Zdecydowanie odmiennie J. Raglewski, komentarz do art. 213 k.k., [w:] A. Barczak-Oplustil [i in.],
Kodeks karny. Część szczególna, t. II., Kraków 2006, teza 24. Według tego autora nawet działanie z zemsty
nie wyłącza możliwości stosowania kontratypu dozwolonej krytyki.
188
Glosy
pretowany w literaturze i w orzecznictwie, co w praktyce bardzo utrudniało prowadzenie przez oskarżonego obrony.
Zdaniem Trybunału, ustawodawca posługując się tym zwrotem, nie naruszył standardu określoności przepisów prawnych w stopniu przekraczającym dopuszczalne konstytucyjnie granice. Z tym sformułowaniem nie można się zgodzić, ponieważ zwrot ten
nie występował w próżni. Z samych tylko przytoczonych przez TK orzeczeń w uzasadnieniu wynika, że oskarżony był w bardzo niekomfortowej sytuacji procesowej, ponieważ nie mógł przewidzieć, jaką linię obrony ma przyjąć. Na wszelki wypadek, nie znając poglądów składu orzekającego, oskarżony musiał wykazywać, że jego zarzut służył
obiektywnie obronie społecznie uzasadnionego interesu, a ponadto iż jego intencją nie
było wcale poniżenie czy szkalowanie, lecz tylko działanie właśnie w obronie tego interesu. Naszym zdaniem, przy obróconym ciężarze dowodu, spoczywającym w tym wypadku na oskarżonym, zaprezentowane funkcjonowanie przepisu w praktyce przekracza konstytucyjne granice niedookreśloności przepisów prawnych. Gdyby panowała
zgoda co do rozumienia tego przepisu, to samo posłużenie się zwrotem niedookreślonym byłoby konstytucyjne, ale brak porozumienia co do interpretacji tego zwrotu w tak
podstawowej kwestii, jaką jest obiektywne czy też subiektywne jego pojmowanie, przemawia — naszym zdaniem — za niekonstytucyjnością tego właśnie sformułowania.
Byłaby to niekonstytucyjność, która nie tkwiła w przepisie od początku, lecz wystąpiła
dopiero w wyniku rozbieżności orzeczniczych. Wydaje się, że takie podejście jest szczególnie uzasadnione w obliczu braku możliwości stosowania przez TK wykładni legalnej. Trybunał powinien tak funkcjonujący zwrot nieokreślony uchylić, tymczasem
stwierdził jego zakresową niekonstytucyjność z innego powodu. Uznał, że fakt konieczności sięgania po dodatkowe wyznaczniki i kryteria, aby usprawiedliwić publikację za
pomocą środków społecznego przekazu prawdziwej informacji o działalności osób wykonujących funkcje publiczne, jest nieproporcjonalną ingerencją w wolność słowa oraz
wolność prasy i zagraża, co najmniej potencjalnie, wolności debaty publicznej.
W kontekście czynienia znamieniem kontratypu22 prawdziwości zarzutu, co TK
uznał za konstytucyjne, także można wysnuć pewne dalej idące wątpliwości.
Powszechnie wiadomo, że artykuły prasowe zawierają zarówno wypowiedzi co do
faktów, jak i oceny. Znamię prawdziwości można odnieść do faktów. Trybunał słusznie stwierdził za Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, że nie można przeprowadzić dowodu prawdy wobec ocen. Zdaniem TK, nie znaczy to jednak, że wypowiedzi
ocenne wymykają się spod wszelkiej kontroli sądu. Wówczas przedmiotem badania
jest bowiem nie zasadność czy słuszność prezentowanych ocen, ale np. forma podniesienia lub rozgłaszania zarzutu w kontekście art. 216 w zw. z art. 214 k.k. W praktyce
występuje jednak wiele problemów na gruncie rozróżnienia faktów od ocen23. Ma to
22
Na razie posługujemy się za Trybunałem pojęciem kontratypu w kontekście art. 213 k.k. Tak
naprawdę chodzi o znamię (negatywne) typu zniesławienia (zarówno publicznego, jak i niepublicznego).
23
Dobrze ilustruje ten problem opisana w [przypisie 53] sprawa filmu dokumentalnego o współpracy
szwajcarskich władz z nazistowskimi Niemcami i pytanie, czy mieliśmy w tym wypadku do czynienia z inną
interpretacją (oceną) faktów historycznych, czy też bardziej z przedstawieniem faktów. Z tym wiąże się także problem przedstawiania ocen jako faktów, a faktów jako ocen.
189
istotne dla sprawcy znaczenie, ponieważ jeżeli sąd zakwalifikuje zniesławiającą wypowiedź jako fakt, to w konsekwencji sprawca będzie musiał udowodnić jego prawdziwość. Kwalifikacja danej wypowiedzi jako ocennej gwarantuje zaś bezkarność
(przynajmniej na gruncie art. 212 w zw. z art. 213 k.k.). Należy zdać sobie sprawę
z tego, że jeżeli sąd mylnie zakwalifikuje fakt jako ocenę, to wówczas dla sprawcy dowód prawdy stanie się w rzeczywistości niemożliwy do przeprowadzenia i może skutkować z tego powodu poniesieniem przez sprawcę odpowiedzialności karnej.
6. W art. 213 § 224 k.k. ustawodawca opisał znamiona, po zrealizowaniu których
sprawca publicznego rozgłoszenia lub podniesienia zniesławiającego zarzutu nie będzie
ponosił odpowiedzialności karnej. W literaturze przeważają zwolennicy tezy, iż ten artykuł reguluje kontratyp tzw. dozwolonej krytyki25. Nie jest jednak przesądzone, czy rzeczywiście mamy do czynienia w tym przypadku z kontratypem, czy może są to negatywne znamiona typu czynu zabronionego26. Przez kontratyp należy rozumieć taki stan
faktyczny, którego zrealizowanie prowadzi do wyłączenia odpowiedzialności sprawcy
za naruszenie normy sankcjonowanej, ustanowionej w typie czynu zabronionego27.
Oznacza to, że choć sprawca zrealizował znamiona typu czynu zabronionego, to również wypełnił znamiona opisane w „typie”, który wyłącza jego odpowiedzialność karną
(np. zabił w obronie koniecznej). Natomiast w przypadku negatywnych znamion typu
czynu zabronionego sprawca nie zrealizował wszystkich znamion typu, więc nie naruszył normy sankcjonowanej (nie zaatakował dobra karnoprawnie chronionego bądź nie
naruszył reguł postępowania z dobrem)28. Co więcej, negatywne znamiona typu są zawarte w konkretnych typach czynów zabronionych (w części szczególnej kodeksu karnego lub w pozakodeksowych regulacjach), współtworząc dany typ. Jeśli przyjmiemy
24
Choć piszemy o art. 213 § 2 k.k. w kontekście poglądu o negatywnych znamionach typu czynu, to
mamy na myśli również art. 213 § 1 k.k., który z uwagi na zakres niniejszej glosy zostaje pominięty.
25
Por. m.in. A. Zoll, komentarz do art. 213 k.k., [w:] A. Barczak-Oplustil [i in.], Kodeks karny…, teza
13 i n.; J. Raglewski, komentarz do art. 213 k.k., [w:] A. Barczak-Oplustil [i in.], Kodeks karny…, teza 13
i n.; M. Filar, komentarz do art. 25 k.k., [w:] Kodeks Karny. Komentarz, red. M. Filar, Warszawa 2008, s. 77;
M. Mozgawa, komentarz do art. 213 k.k., [w:] M. Mozgawa (red.), M. Budyn-Kulik, P. Kozłowska-Kalisz,
M. Kulik, Kodeks karny. Komentarz praktyczny, Kraków 2007, teza 1; A. Marek, komentarz do art. 213 k.k.,
[w:] A. Marek, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2007, teza 1. Wydaje się, że taką kwalifikację (choć nie
wprost) przyjmują także: O. Górniok, [w:] Kodeks Karny. Komentarz, red. O. Górniok, t. II (art. 117–363),
Gdańsk 2005, s. 239; M. Kalitowski, komentarz do art. 213 k.k., [w:] Kodeks karny. Komentarz, red.
M. Filar, Warszawa 2008, s. 886 oraz J. Wojciechowski, komentarz do art. 213 k.k., [w:] Kodeks karny. Część
szczególna. Komentarz, red. A. Wąsek, Warszawa 2004, t. I, s. 1138.
26
Por. A. Zoll, uwagi wprowadzające do Rozdziału III k.k., [w:] G. Bogdan [i. in.], Kodeks karny…,
s. 458–459. Jak podkreśla A. Wąsek: „[…] panująca nauka prawa karnego odrzuca koncepcję negatywnych
znamion typu”, [w:] Kodeks Karny. Komentarz, red. O. Górniok, t. I (art. 1–116), Gdańsk 2005, s. 315–316.
Krytykę negatywnych znamion typu przeprowadził ostatnio również A. Marek, [w:] Obrona konieczna
w prawie karnym. Teoria i orzecznictwo, Warszawa 2008, s. 22.
27
Chodzi więc o wtórne wyłączenie bezprawności czynu, tak A. Zoll, uwagi wprowadzające do
Rozdziału III k.k., [w:] G. Bohdan [i in.], Kodeks karny…, s. 459; A. Marek, Obrona konieczna..., s. 23, tak
definiuje kontratypy: „[…] nazwa «kontratyp» jest […] umowna. Odnosi się do określonych przepisami prawa okoliczności uchylających bezprawność karną czynów wypełniających ustawowe znamiona czynu zabronionego”.
28
Tak A. Zoll, uwagi wprowadzające do Rozdziału III k.k., [w:] B. Bogdan [i in.], Kodeks karny…,
s. 459 oraz A. Zoll, komentarz do art. 213 k.k., [w:] A. Barczak-Oplustil [i in.], Kodeks karny…, teza 5.
190
Glosy
strukturę przestępstwa proponowaną przez A. Zolla, to negatywne znamiona będą ujęte w drugim stopniu struktury29. Oznacza to, że czyn musi odpowiadać znamionom (pozytywnym i negatywnym) ustawowej określoności czynu (opisowi zachowania typowo
społecznie szkodliwego, naruszającego normę prawną)30. Wtedy dopiero można przejść
na trzeci stopień struktury i badać wystąpienie okoliczności wyłączającej bezprawność
(kontratypów)31. Kontratypy zaś są niejako wyciągnięte przed nawias poszczególnych
typów czynów zabronionych. Realizacja wszystkich znamion typu może zostać zneutralizowana przez kontratyp32.
Andrzej Marek sformułował dwa zarzuty wobec przyjęcia koncepcji negatywnych
znamion typu33. Po pierwsze, koncepcja ta myli znamiona typu z jego oceną prawną. Nie
ma zatem, jak twierdzi A. Zoll, żadnej różnicy między zachowaniem realizującym
znamiona typu (pozytywne i negatywne) a zachowaniem, które nie realizuje „znamion
charakteryzujących dany typ prawnokarnie relewantny” (zabicie komara)34. Kontratyp
należy bowiem wiązać z „zezwoleniem i jego charakterystyką”, a nie z nakazem lub zakazem ustanowionym w typie35. A. Zoll twierdzi ponadto, że nawet umieszczenie,
z punktu widzenia techniki legislacyjnej, takiego „zezwolenia” w części szczególnej kodeksu obok znamion charakteryzujących typ, nie spowoduje, aby można było mówić
o czymś innym niż o „zezwoleniu”. Z powyższymi argumentami należy się, naszym zdaniem, zgodzić, ale w kontekście kontratypów opisanych w rozdziale III k.k. Natomiast
argumenty te na gruncie art. 213 k.k. nie mogą znaleźć zastosowania. W tym wypadku
bowiem chodzi o dookreślenie znamion z art. 212 k.k. Ustawodawca uregulował zna29
Por. A. Zoll, Okoliczności wyłączające bezprawność czynu. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1982,
s. 59. Należy przytoczyć w tym miejscu opis struktury przestępstwa, autorstwa A. Zolla: „Punktem wyjścia
i podstawą analizy musi być czyn […], [który] musi odpowiadać znamionom ustawowej określoności czynu (opisowi zachowania typowo społecznie szkodliwego, naruszającego normę prawną). Po ustaleniu zgodności zachowania z ustawową określonością, jeśli nie będzie zachodził kontratyp, przyjąć należy bezprawność. Czyn bezprawny, jeśli odpowiada zawartym w ustawie […] warunkom dotyczącym strony podmiotowej, staje się czynem realizującym typ określonego przestępstwa. Jeśli nie zachodzi znikomy stopień
[społecznej szkodliwości] czynu, można stwierdzić, że czyn jest karygodny. Jeśli czyn karygodny został popełniony przez osobę poczytalną i dojrzałą oraz nie zachodziły okoliczności wyłączające winę […], to czyn
jest zawiniony i stanowi przestępstwo.”
30
Por. w szczególności przywołanego przez A. Zolla [w:] Okoliczności wyłączające bezprawność czynu…, s. 62–64) E. Belinga: „Stwierdzenie zgodności zachowania z ustawową określonością czynu (rzeczowe i przedmiotowe określenie zachowania w przepisach części szczególnej ustawy karnej) stanowi potwierdzenie, że czyn należy do kategorii zachowań społecznie szkodliwych. Łączy się z tym uznanie zachowania
za prawnokarnie relewantne.”
31
Zatem chodzi o płaszczyznę stosowania prawa, a nie stanowienia. Jak podkreśla A. Marek: „[…] weryfikacja z punktu widzenia kontratypu to nic innego jak ocenianie (prawne) zachowania realizującego znamiona typu. W wyniku tej oceny (dokonywanej ex post przez organ wymiaru sprawiedliwości) przyjmuje
się fikcję prawną, jakoby zachowanie badane ex ante było zgodne z prawem (legalne)”; tegoż, Prawo karne, Warszawa 2006, s. 166.
32
Por. w szczególności A. Zoll, Kontratypy a okoliczności wyłączające bezprawność czynu, [w:]
Okoliczności wyłączające bezprawność czynu. Materiały IV Bielańskiego Kolokwium Karnistycznego, red.
J. Majewski, Toruń 2008, s. 13.
33
Por. A. Marek, Prawo karne…, s. 166.
34
Por. A. Zoll, Okoliczności wyłączające bezprawność…, s. 73 oraz 75.
35
Por. A. Zoll, Okoliczności wyłączające bezprawność…, s. 76.
191
miona pozytywne w art. 212, a negatywne w art. 213 k.k., które łącznie wyznaczają normę sankcjonowaną. Naszym zdaniem, nie sposób mówić sensownie o zniesławieniu, jeśli zarzut podniesiony lub rozgłoszony jest prawdziwy, a jego uczynienie odpowiada
uzasadnionemu społecznie interesowi. Nie ma miejsca w tym wypadku na zezwalanie,
nie doszło bowiem do ataku na dobro prawne ani nie zostały naruszone reguły postępowania z dobrem. Chodzi więc w wypadku art. 213 k.k. o wyznaczenie nakazu/zakazu
postępowania z dobrem prawnym36. Za takim rozumieniem art. 213 k.k. przemawiają
— naszym zdaniem — głównie argumenty natury konstytucyjnej, w kontekście kolizji
dóbr, rozstrzyganej na podstawie zasady proporcjonalności.
Po drugie, zdaniem A. Marka, w kontratypach brak określoności znamion, co jest
niedopuszczalne na gruncie znamion poszczególnych typów. W niniejszej glosie
zwracamy uwagę na zbyt ogólny, a więc budzący wątpliwości z punktu widzenia
zgodności z konstytucją, charakter znamion zawartych w art. 213 k.k. (kwestia niedookreśloności ustawy karnej). Jednak wydaje nam się, że argument ten również dotyczy innych niż uregulowanej w art. 213 k.k. sytuacji. W przypadku przepisów zawartych w tym artykule ustawodawca wyważył już dobra (wolność słowa, cześć itp.)
i zadecydował o ramach zakazu (choć uczynił to w sposób ogólny). W ujętych w rozdziale III k.k. kontratypach ustawodawca ważenie dóbr pozostawia organom wymiaru sprawiedliwości37. Publiczne pomówienie musi zatem odbywać się w uzasadnionym społecznie interesie, a twierdzenia pomawiające muszą być prawdziwe.
„Uzasadniony społecznie interes” rozumiemy nie jako interes konfrontowany z interesem konkretnej jednostki (czcią osoby pomawianej), lecz jako interes społeczeństwa
wyrażający się w ochronie innych dóbr konstytucyjnych (indywidualnych lub zbiorowych). Cześć jednostki musi w takich sytuacjach ustąpić ochronie dóbr, którym ma
służyć podniesiony lub rozgłoszony zarzut. Chodzi o to, by chronić cześć jednostki
wtedy, gdy podnoszenie prawdziwego zarzutu nie służy żadnemu uzasadnionemu społecznie interesowi (np. pomówienie z zazdrości). W razie takiego zachowania sięgniemy dopiero do norm zezwalających. Zachowanie sprawcy bowiem będzie sprzeciwiało się normie sankcjonowanej38.
W związku z powyższym nie wydaje się, aby uregulowane w art. 213 § 1 i 2 k.k.
znamiona ustanawiały kontratyp w rozumieniu takim, jaki przypisuje się kontratypom
z części ogólnej kodeksu karnego. Warto przytoczyć w tym miejscu wypowiedź Zolla:
„[…] gdy w rzeczywistości wystąpi okoliczność stanowiąca zaprzeczenie znamienia
negatywnego, to w ogóle nie obowiązuje żaden zakaz dokonywania danego czynu,
gdyż czyn taki nie atakuje żadnej wartości społecznej. Skoro nie obowiązuje zakaz,
również bezprzedmiotowym jest zezwolenie na dokonanie takiego czynu.” Nawet
Por. A. Zoll, komentarz do art. 213 k.k., [w:] A. Barczak-Oplustil [i in.], Kodeks karny…, teza 5.
Por. W. Wolter, Nauka o przestępstwie, Warszawa 1973, s. 164, który stwierdza, że „kontratypy
nie uchylają zakazów karnych w ich charakterze generalnym, lecz działają jedynie w postaci «wyjątków»
od reguły.”
38
A. Zoll zwraca uwagę na konsekwencje procesowe uznania koncepcji negatywnych znamion. Takie
znamiona będą musiały być bezpośrednio dowodzone w toku procesu, a nie tylko w razie zaistnienia wątpliwości.
36
37
192
Glosy
przeciwnik koncepcji negatywnych znamion dla wytłumaczenia kontratypów A. Zoll
przyjął, iż w art. 213 § 1 k.k. mamy do czynienia z negatywnym znamieniem typu.
Rozróżnienie przez niego sytuacji z § 2 od sytuacji z § 1 art. 213 k.k. jest — naszym
zdaniem — nieuzasadnione39. Przecież „znamiona negatywne występujące w trzonie
ustawowej określoności, stanowiące podstawę ustalenia całego zespołu znamion tej
określoności, są związane z charakterystyką zachowania sprzecznego z normą, z charakterystyką zachowania naruszającego dobro stanowiące wartość społeczną przez naruszenie reguł postępowania z tym dobrem”40.
Zarysowana wcześniej kwestia nie ma charakteru czysto teoretycznego. Nie jest
bowiem wykluczone, by sprawca działał w błędzie co do znamion typu (w szczególności w kontekście znamion z art. 213 k.k.). Błąd co do znamion art. 213 § 2 k.k. jest
błędem, o którym stanowi art. 28 § 1 k.k., a nie art. 29 k.k.41 W związku z tym, w razie niezgodności między rzeczywistością a jej odbiciem w świadomości sprawcy,
uznaje się, że nie popełnił on czynu umyślnie. Skoro zniesławić można tylko umyślnie, to sprawca nie będzie ponosił odpowiedzialności karnej (błąd co do znamion typu
modyfikuje stronę podmiotową działania sprawcy sprawiając, iż odpowiada on tylko
w sytuacji, gdy ustawa przewiduje odpowiedzialność za zrealizowanie znamion typu
nieumyślnie). W przypadku tzw. błędu co do kontratypu wyłączona zostaje odpowiedzialność sprawcy przez wyłączenie jego winy. Jeżeli błąd co do kontratypu był nieusprawiedliwiony, to sąd będzie mógł zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary42.
W przypadku błędu z art. 28 k.k. sąd nie bada, czy błąd był usprawiedliwiony. W sytuacji gdy sprawca zniesławia, pozostając w błędzie co do tego, że jego zarzut jest
prawdziwy, albo że został podniesiony lub rozgłoszony w uzasadnionym społecznie
interesie, nie ma mowy o odpowiedzialności karnej sprawcy w ogóle. Należy bowiem
przyjąć, że znamiona strony podmiotowej nie zostały zrealizowane. Inaczej byłoby,
gdyby przyjąć koncepcję o „kontratypowym” charakterze art. 213 § 2 k.k. O tym, czy
sprawca pozostawałby w błędzie (w rozumieniu art. 29 k.k.) na gruncie art. 213 k.k.,
decydowałyby takie czynniki jak należyta staranność zachowana w trakcie uzyskiwania informacji następnie rozgłaszanej lub podnoszonej w formie zarzutu43. W kontekście glosowanego wyroku niejasne jest kryterium, jakim mają się kierować „niedziennikarze”, aby ich zachowanie zostało ocenione jako błędne44. Warto w tym
miejscu przytoczyć brzmienie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r.
39
Por. A. Zoll, komentarz do art. 213 k.k., [w:] A. Barczak-Oplustil [i in.], Kodeks karny…, teza 5,
a teza 13.
40
Tak A. Zoll, Okoliczności wyłączające bezprawność czynu…, s. 76.
41
Zwraca na to uwagę W. Wolter, Funkcja błędu w prawie karnym, Warszawa 1965, s. 149. Jednakże
w odróżnieniu do autorów glosy, W. Wolter przyjmował teorię negatywnych znamion typu jako alternatywę
rozłączną dla kontratypów. Autorzy glosy opowiadają się za współistnieniem obu koncepcji, gdyż występują one bowiem na różnych stopniach struktury przestępstwa.
42
Takiej możliwości nie przewiduje art. 28 k.k.
43
Por. A. Zoll, komentarz do art. 29 k.k., [w:] G. Bogdan [i in.], Kodeks karny…, teza 10, s. 545.
44
Zob. art. 5, 6 oraz 12 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. — Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5,
poz. 24, z późn. zm.); art. 12 ust. 1 pkt 1 in principio brzmi: „Dziennikarz jest obowiązany zachować szczególną staranność i rzetelność przy zbieraniu i wykorzystaniu materiałów prasowych”.
193
Prawo prasowe [dalej u.p.p.], zgodnie z którym „nikt nie może być narażony na
uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia informacji prasie, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych.” Nie wiadomo jednak, co kryje się pod sformułowaniem
„działaniem w granicach dozwolonych” oraz jakich standardów wymaga się od „niedziennikarzy”, jeśli chcą uczestniczyć w debacie publicznej.
Reasumując powyższe rozważania na tle charakteru art. 213 § 2 k.k., autorzy glosy zajmują stanowisko, iż w istocie mamy w tym przypadku do czynienia z negatywnymi znamionami typów opisanych w art. 212 § 1 i 2 k.k. Oznacza to, że w razie niezrealizowania znamion art. 213 § 2 k.k. działanie sprawcy jest zgodne z prawem (nie
podlega weryfikacji przez pryzmat kontratypów)45.
7. Powstaje jeszcze pytanie, czy glosowane orzeczenie TK ma znaczenie odnośnie do ochrony prywatności osób niepełniących wprawdzie funkcji publicznych,
ale wywołujących w mediach ogólne zainteresowanie swoją osobą (tzw. celebrytów)46. Z wykonywaną przez te osoby działalnością immanentnie związane jest zabieganie o zainteresowanie mediów, nawet kosztem własnej prywatności47. Dla przypomnienia należy zwrócić uwagę na fakt, że gdy zarzut zniesławiający dotyczy życia
prywatnego lub rodzinnego, wówczas możliwość przeprowadzenia dowodu prawdy
jest bardzo poważnie ograniczona. Regułą jest bowiem brak możliwości przeprowadzenia tego rodzaju dowodu w ogóle. Wskazuje się jednak w literaturze, że przepis
art. 14 ust. 6 u.p.p.48 ma istotne znaczenie dla interpretacji art. 213 § 2 k.k., w kierunku zawężającym zakres podlegającej ochronie prawnej sfery życia prywatnego osób
działających publicznie. W opinii A. Zolla49: „To zawężenie jest tym bardziej znaczące, im bardziej eksponowana jest funkcja publiczna danej osoby. W wypadku np. czołowych polityków ograniczenie chronionej sfery życia prywatnego lub rodzinnego
może iść bardzo daleko, gdyż zatarciu ulega granica pomiędzy życiem prywatnym
a publicznym”50. Wydaje się, że orzeczenie TK — obejmujące swoim zakresem tylko
osoby pełniące funkcje publiczne — potwierdza pojawiającą się obecnie tendencję
wzmożonej ochrony prywatności osób publicznych, niepełniących funkcji publicznych (tzw. celebrytów)51. Formułując skutki wyroku TK zaznaczył, że „niniejszy wyrok nie może być rozumiany jako służący legitymizacji takich publikacji w środach
masowego komunikowania, które będą dokonywane jedynie z chęci osiągnięcia zyPor. A. Zoll, Okoliczności wyłączające bezprawność czynu…, s. 76
Odnośnie do samego pojęcia „celebryci” zob. T. Grzeszak, Celebryci kontra tabloidy, czyli o nowych
funkcjach zadośćuczynienia, „Prace Instytutu Prawa Własności Intelektualnej Uniwersytetu Jagiellońskiego”
2007, z. 100, s. 127.
47
Por. W. Sokolewicz, Wolność prasy i jej konstytucyjne ograniczenia, „Państwo i Prawo” 2008, z. 6,
s. 36 i 37.
48
„Nie wolno bez zgody osoby zainteresowanej publikować informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia, chyba że wiąże się to bezpośrednio z działalnością publiczną danej osoby”.
49
A. Zoll, Ochrona prywatności w prawie karnym, „Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych”
2000, nr 1, s. 228.
50
Cyt. za J. Raglewskim, komentarz do art. 213 k.k., [w:] A. Barczak-Oplustil [i in.], Prawo karne…,
teza nr 28.
51
Patrz: I. Walencik, Aktorka wygrała z „Faktem”, „Rzeczpospolita” z 25 stycznia 2008 r.
45
46
194
Glosy
sku finansowego, związanego z wysokonakładową sprzedażą, jaka najczęściej stanowi rezultat ujawnienia skandalizujących lub drastycznych szczegółów cudzego życia.”
Trybunał zaznaczył też, że celem depenalizacji czynów, które polegają na podnoszeniu lub rozgłaszaniu prawdziwych zarzutów, jest o c h r o n a p r a w a o b y w at e l i d o s w o i s t e j k o n t r o l i d z i a ł a ń w ł a d z y. Nie powinno zatem
budzić wątpliwości, że stosowanie kryterium społecznie uzasadnionego interesu odnośnie do osób publicznych niepełniących funkcji publicznych (a zatem niezwiązanych z władzą) jest — zdaniem Trybunału — zgodne z Konstytucją RP.
8. Na zakończenie warto odnieść się do uwag W. Sokolewicza52, który słusznie
podniósł, że wymóg proporcjonalności ma mieć zastosowanie nie tylko do dolegliwości zastosowania danego środka, ale często do samego faktu jego zastosowania i efektu, jaki ten fakt — sam przez się — wywołuje i może wywołać. Chodzi o to, że w pewnych sytuacjach niedopuszczalna jest ingerencja państwa bez względu na łagodność
zastosowanych środków. Naszym zdaniem, zaprezentowany pogląd można by ogólnie odnieść w szerokim zakresie do penalizacji zniesławienia w kodeksie karnym.
Wydaje się bowiem, że powoływany często argument niezmiernie rzadkiego wymierzania kary pozbawienia wolności za zniesławienie nie ma znaczenia. Problem polega na tym, czy w ogóle prawo karne powinno w tę kwestię ingerować, bez względu
na fakt, czy w praktyce stosuje się łagodne kary53. Wydaje się, że droga cywilna wraz
z pełniącym także represyjne funkcje zadośćuczynieniem mogłaby być wystarczająca54. Tematyka ta łączy się jednak tylko pośrednio z glosowanym orzeczeniem i stanowi w istocie polemiczny głos odnośnie do poprzedniego wyroku TK z 30 października 2006 r. (sygn. akt P 10/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 128), w którym
art. 212 § 1 i 2 k.k. zostały uznane za zgodne z art. 14 i art. 54 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Michał Kućka, Katarzyna Pałka
52
W. Sokolewicz, Wolność prasy i jej konstytucyjne ograniczenia …, s. 32. Autor wyraził ten pogląd
na kanwie sprawy dotyczącej nadania w telewizji publicznej filmu dokumentalnego ukazującego współpracę ówczesnych szwajcarskich władz z nazistowskimi Niemcami. W reportażu podnoszono m.in. pranie nazistowskich brudnych pieniędzy czy antysemityzm. Twórcy filmu zarzucono, że jego spojrzenie było bardzo
jednostronne i przedstawił jako fakty jedynie pewne domysły. W konsekwencji zakazano rozpowszechniania reportażu; dalsze informacje: <http://www.humanrights.ch/home/de/Schweiz/Europ-Abkommen/EGMR/
Erlaeuterte-CH-Faelle/idart_4693-content.html?zur=1050>.
53
Por. poselski projekt z 4 kwietnia 2008 r. (druk nr 845) o zmianie ustawy Prawo prasowe oraz niektórych innych ustaw, w którym przewidziano całkowitą depenalizację zniesławienia. Komisja Kultury
i Środków Przekazu 17 grudnia 2008 r. zawnioskowała jednak za odrzuceniem projektu. Projekt dostępny
na stronach internetowych Sejmu.
54
Por. w tej kwestii: T. Grzeszak, Celebryci kontra tabloidy…, s. 137; M. Kućka, K. Pałka, Glosa do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2006 r., sygn. akt P 10/06, „Czasopismo Prawa
Karnego i Nauk Penalnych” 2007, nr 2, s. 282 i przykładowe wyroki: orzeczenie SN z 16 kwietnia 2004 r.,
sygn. akt I CK 495/03, Lex nr 137433 wraz z glosą T. Grzeszak, Glosa do wyroku SN z 16 kwietnia 2004 r.,
I CK 495/03, „Glosa” 2001, nr 1, s. 54; orzeczenie SN z 17 lutego 1958 r., sygn. akt III CR 1010/57, Lex
nr 49749; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. akt I Aca 869/02, TPP
2003, nr 3, s. 114 i 115.
Marcin Wiącek, glosa do wyroku TK z 6 stycznia 2009 r. (sygn. akt SK 22/06)
195
II. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
z dnia 6 stycznia 2009 r. (sygn. akt SK 22/06)*
S e n t e n c j a o r z e c z e n i a:
§ 68a ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 1995 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 154, poz. 797, z 1996 r. Nr 107, poz. 506 i Nr 157, poz. 805 oraz
z 1997 r. Nr 61, poz. 389), w brzmieniu obowiązującym do czasu jego uchylenia
z dniem 1 stycznia 1998 r. w zakresie, w jakim uzależnia zastosowanie stawki podatku
od towarów i usług 0% od zarejestrowania pisemnej umowy o świadczenie usług przez
Komitet Integracji Europejskiej:
a) jest zgodny z art. 64 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, a także z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 11, poz. 50, ze zm.),
b) nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto, Trybunał postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym […] umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
I. Uwagi wprowadzające
1. Glosowany wyrok został wydany w następstwie rozpoznania skargi konstytucyjnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Przedmiotem skargi był zarzut niezgodności § 68a ust. 1 rozporządzenia ministra finansów z dnia 21 grudnia 1995 r.
w sprawie wykonania przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym w zakresie, w jakim dotyczy wprowadzenia warunku zastosowania
0% stawki podatku od towarów i usług, dotyczącego konieczności zarejestrowania pisemnej umowy o świadczenie usług przez Komitet Integracji Europejskiej z: art. 2
w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 1999 r.; z art. 178 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji
w związku z art. 13 pkt 1 i 3 aneksu A „Ogólne warunki odnoszące się do memorandum finansowego” do międzynarodowej Umowy Ramowej z dnia 31 maja 1990 r. zawartej pomiędzy Rządem Polskim a Europejską Wspólnotą Gospodarczą; z art. 64
ust. 1 w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; z art. 64 ust. 2
i 3 oraz art. 84 w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny rozpoznał in merito część powyższych zarzutów, zaś
w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wyrokowania (jw.).
* Pełny tekst wyroku wraz z uzasadnieniem opublikowano w „Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” 2009, seria A, nr 1, poz. 1. Sentencja wyroku została opublikowana w Dz.U.
z 12 stycznia 2009 r. Nr 3, poz. 16.
196
Glosy
2. Przedmiotem niniejszej glosy nie jest analiza rozstrzygnięcia TK co do istoty
sprawy. Pragnę ustosunkować się do pewnych zagadnień natury procesowej, związanych z przesłankami dopuszczalności wniesienia i rozpoznania skargi konstytucyjnej,
które to zagadnienia ujawniły się przy okazji rozpatrywania przez Trybunał omawianej sprawy. Chodzi o następujące problemy: 1) przedmiot kontroli w trybie skargi
konstytucyjnej; 2) zakres dopuszczalności kontroli konstytucyjności norm uchylonych
i nieobowiązujących; 3) pytanie o to, jaki wzorzec jest adekwatny do kontroli rozporządzeń wydanych w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.; 4) możliwość wskazywania w skardze określonych norm prawnych jako
wzorca kontroli.
II. Przedmiot kontroli w trybie skargi konstytucyjnej
1. W glosowanej sprawie nie wzbudziło wątpliwości TK zagadnienie dopuszczalności uczynienia przedmiotem kontroli konstytucyjności rozporządzenia. Jest to założenie, co do zasady, słuszne, jednak wymaga pewnego komentarza. Zgodnie z art. 188
pkt 1–3 Konstytucji, przedmiotem kontroli TK może być ustawa, umowa międzynarodowa oraz przepis prawa wydany przez centralny organ państwowy.
Pojawia się jednak pytanie, czy powyższy przepis konstytucji jest jedyną regulacją
określającą zakres przedmiotowy kompetencji kontrolnej Trybunału. W ustawie zasadniczej można bowiem odnaleźć normy, które w nieco odmienny sposób wskazują przedmiot dopuszczalnego zaskarżenia. Chodzi o art. 79 ust. 1 (skarga konstytucyjna), art. 186
ust. 2 (wniosek Krajowej Rady Sądownictwa) oraz art. 193 Konstytucji (pytanie prawne sądu). Przepisy te stanowią, że przedmiotem zaskarżenia może być „akt normatywny”, z tym że art. 79 ust. 1 posługuje się formułą „ustawa lub inny akt normatywny”.
Można twierdzić, że rolą powyższych regulacji jest wyłącznie odesłanie do
art. 188 pkt 1–3 Konstytucji. Innymi słowy, termin „akt normatywny” należałoby
wówczas rozumieć jako jeden z aktów wymienionych w art. 188 pkt 1–3 Konstytucji1.
Tym samym zakres dopuszczalnego zaskarżenia byłby tożsamy w przypadku wszystkich trybów inicjowania kontroli konstytucyjności (wniosek, pytanie prawne, skarga
konstytucyjna). Możliwe jest również przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie
z którym art. 79 ust. 1, art. 186 ust. 2 i art. 193 Konstytucji należy traktować jako samodzielną podstawę kompetencji Trybunału, co pozwalałoby na uznanie, że przedmiotem skargi konstytucyjnej (a także wniosku KRS i pytania prawnego) może być
zarzut niekonstytucyjności dowolnych aktów normatywnych, a nie tylko aktów wymienionych w art. 188 pkt 1–3 Konstytucji2. Przy takim założeniu ostatnio wymienio1
Por. m.in. A. Mączyński, A. Łyszkowska, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Trybunał
Konstytucyjny, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Działocha,
Warszawa 2005, s. 33; J. Trzciński, uwaga 9 do art. 79 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999, s. 15; Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna w prawie polskim, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 1, s. 47.
2
Por. m.in. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 roku (Dz.U. nr 102 poz. 643), Warszawa 1999, s. 50; R. Hauser,
A. Kabat, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 1,
197
ny przepis definiowałby zakres dopuszczalnego zaskarżenia wyłącznie w odniesieniu
do wniosków abstrakcyjnych, pochodzących od podmiotów wskazanych w art. 191
ust. 1 pkt 1 oraz 3–5 Konstytucji.
W moim przekonaniu, na aprobatę zasługuje drugie z powyższych stanowisk3.
Zasadniczym tego powodem jest założenie, że w demokratycznym państwie prawnym
wszystkie normy prawne, które określają powinności jednostek, powinny podlegać kontroli konstytucyjności4. Teza, zgodnie z którą art. 188 pkt 1–3 Konstytucji w sposób wyczerpujący wskazuje zakres właściwości rzeczowej TK, musiałaby prowadzić do konkluzji, że ustrojodawca wyłączył pozostałe kategorie aktów normatywnych spod
kognicji TK, przekreślając możliwość stwierdzenia ich niekonstytucyjności ze skutkami płynącymi z orzeczenia Trybunału (art. 190 Konstytucji). Nie wydaje się, aby taki
cel przyświecał ustrojodawcy powołującemu do życia Trybunał Konstytucyjny.
Ponadto, w odniesieniu do art. 79 ust. 1 Konstytucji można wskazać trzy dodatkowe argumenty. Po pierwsze, przepis ten posługuje się sformułowaniem „ustawa lub inny
akt normatywny”. Jeżeli zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej miałby być określany poprzez odesłanie do art. 188 pkt 1–3 Konstytucji, to powstałoby pytanie, z jakich
przyczyn ustrojodawca nie poprzestał na wskazaniu w art. 79 ust. 1 wyłącznie „aktu normatywnego”, lecz poprzedził ten termin fragmentem „ustawa lub […]”. Art. 188 pkt 1
i 2 Konstytucji wymieniają bowiem ustawę jako przedmiot kontroli Trybunału, zatem
bezprzedmiotowe byłoby powielanie tego założenia w przepisie odsyłającym.
Po drugie, zgodnie z art. 188 pkt 5 Konstytucji, „Trybunał Konstytucyjny orzeka
w sprawach […] skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1”. Odrębne wymienienie skargi konstytucyjnej w przepisie określającym właściwość rzeczową TK
wzmacnia tezę, zgodnie z którą art. 79 ust. 1 Konstytucji jest samodzielną podstawą
kompetencji Trybunału5. Pewne zamieszanie interpretacyjne wprowadza art. 191
ust. 1 pkt 6 Konstytucji, zgodnie z którym „Z wnioskiem w sprawach, o których mowa
w art. 188, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą […] podmioty określone
w art. 79 w zakresie w nim wskazanym”. Nie jest jasne, jak należy rozumieć formułę,
zgodnie z którą podmioty określone w art. 79 Konstytucji mogą — w zakresie tam
wskazanym — skierować wniosek w sprawie, o której mowa w art. 188 Konstytucji.
Przede wszystkim skarga konstytucyjna nie jest „wnioskiem”. Ponadto w art. 188
pkt 5 jest wyodrębniona skarga konstytucyjna.
Po trzecie, należy pamiętać o funkcji skargi konstytucyjnej dla ochrony jednostki. W konkretnych okolicznościach może to być jedyny instrument, jaki ma do dyspozycji jednostka, której wolności lub prawa zostały naruszone. Jeżeli naruszenie wols. 28; J. Repel, Przedmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński,
Warszawa 2000, s. 95–98; M. Zubik, Trybunał Konstytucyjny a układy zbiorowe pracy, „Praca
i Zabezpieczenie Społeczne” 2005, nr 3, s. 7.
3
Znajduje ono — przynajmniej w odniesieniu do skargi konstytucyjnej — potwierdzenie w orzecznictwie TK (zob. postanowienia z: 6 lutego 2001 r., sygn. akt Ts 139/00, OTK ZU 2001, nr 2, poz. 40; 6 października 2004 r., sygn. akt SK 42/02, OTK ZU 2004, seria A, nr 9, poz. 97).
4
Por. orzeczenie TK z 19 czerwca 1992 r., sygn. akt U 6/92, OTK 1992, cz. I, poz. 13.
5
Por. M. Zubik, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r. (sygn. akt SK
16/07), „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 237.
198
Glosy
ności lub praw płynie z działalności władzy ustawodawczej, to — przy ograniczonych
możliwościach sądów w tym zakresie — uwzględnienie skargi konstytucyjnej może
wyeliminować skutki tego naruszenia, zanim państwo zostanie do tego zmuszone rozstrzygnięciem organów międzynarodowych. Argumenty te przemawiają za zasadnością odwoływania się do dyrektywy in dubio pro actione przy odczytywaniu przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej6.
2. Przyjęcie tezy o samodzielnym charakterze art. 79 ust. 1, art. 186 ust. 2
i art. 193 Konstytucji prowadzi do konkluzji, że przepis prawny może stanowić przedmiot zaskarżenia wyłącznie wówczas, gdy spełnia kryteria uznania go za fragment
aktu normatywnego, tzn. aktu dającego podstawę do rekonstrukcji normy generalnej
i abstrakcyjnej7.
Porównując — z jednej strony — zakres formuły „akt normatywny” (art. 79 ust. 1,
art. 186 ust. 2 i art. 193 Konstytucji) i — z drugiej strony — zakres pojęć „ustawa”,
„umowa międzynarodowa” oraz „przepis prawa wydany przez centralny organ państwowy” (art. 188 pkt 1–3) należy odnotować, że zakresy te pozostają w relacji krzyżowania.
Po pierwsze, nie każdy akt normatywny jest ustawą, umową międzynarodową lub
przepisem prawa wydanym przez centralny organ państwowy. Istnieją akty normatywne, które pochodzą od organów władzy publicznej niefunkcjonujących na szczeblu
centralnym (np. akty prawa miejscowego) bądź od podmiotów niebędących organami
państwa (np. akty pochodnego prawa wspólnotowego, układy zbiorowe pracy).
Normy prawne zawarte w takich aktach mogą być, w moim przekonaniu, przedmiotem zaskarżenia w skardze konstytucyjnej, wniosku KRS i pytaniu prawnym8.
6
Por. P. Tuleja, M. Grzybowski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw jednostki w polskim systemie prawa, [w:] Sądy i Trybunały w Konstytucji i w praktyce, red. W. Skrzydło, Warszawa 2005, s. 110.
7
Szeroka analiza stanowisk doktryny i orzecznictwa dotyczących rozumienia pojęcia „akt normatywny” została zawarta w opracowaniu: W. Płowiec, Koncepcja aktu prawa wewnętrznego w Konstytucji RP,
Poznań 2006, s. 35 i n.
8
W doktrynie prawa konstytucyjnego szeroko dyskutowany był problem dopuszczalności uczynienia
aktu prawa miejscowego przedmiotem zaskarżenia w skardze konstytucyjnej; zob. m.in. W. Kręcisz,
W. Zakrzewski, Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjności prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy”
1998, nr 5, s. 62–63; F. Rymarz, Problem prawa miejscowego jako przedmiotu skargi konstytucyjnej,
„Przegląd Sądowy” 1999, nr 5, s. 7 i n.; P. Tuleja, Skarga konstytucyjna w Polsce — dziesięć lat doświadczeń, „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 3, s. 34–35; J. Trzciński, uwaga 9 do art. 79 Konstytucji, [w:]
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999, s. 14–15;
Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna — niektóre dylematy procesowe, „Przegląd Sejmowy” 1999,
nr 6, s. 41. Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył takiej możliwości (zob. przywoływane wcześniej postanowienia Ts 139/00 i SK 42/02). Odnośnie do zagadnienia dopuszczalności kontroli wtórnego prawa wspólnotowego por. m.in. K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym,
Kraków 2007, s. 325–327; T. Jaroszyński, Rozporządzenie wspólnotowe jako przedmiot skargi konstytucyjnej, „Europejski Przegląd Sądowy” 2007, nr 4, s. 26 i n.; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych
Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), „Państwo i Prawo” 1999, z. 8, s. 30,
J. Trzciński, M. Wiącek, uwaga 16 do art. 193 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, red. L. Garlicki, t. V, Warszawa 2007, s. 9; M. Safjan, Konstytucja a członkostwo Polski w Unii
Europejskiej, „Państwo i Prawo” 2001, z. 3, s. 11–12; L. Garlicki, Kilka uwag o konstytucyjnych aspektach
przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja — wybory — parlament. Studia ofiarowane
Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 70. Z kolei o możliwości kontroli układów zbio-
199
Niedopuszczalna byłaby ich kontrola w trybie wniosku abstrakcyjnego pozostałych
podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 Konstytucji, do których stosuje się generalna regulacja zawarta w art. 188 pkt 1–3 Konstytucji. Oznacza to, że w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku KRS, pytania prawnego kontroli TK mogą podlegać
wszelkie akty będące podstawą norm generalnych i abstrakcyjnych, nawet takie, które nie należą do konstytucyjnie określonego katalogu źródeł prawa9.
Po drugie, nie można wykluczyć sytuacji, w której przepis ustawy, umowy międzynarodowej lub aktu wydanego przez centralny organ państwa nie będzie spełniał
kryterium normatywności. Wątpliwość pojawia się w szczególności w przypadku niektórych fragmentów ustaw budżetowych oraz ustawy upoważniającej Prezydenta RP
do ratyfikowania umowy międzynarodowej10. Ponadto, w praktyce pojawiają się rozporządzenia egzekutywy niezawierające norm prawnych11. Wydaje się, że tego typu
akty nie mogłyby stanowić przedmiotu zaskarżenia w skardze konstytucyjnej, wniosku KRS ani pytaniu prawnym. Zakwestionowanie ich konstytucyjności byłoby dopuszczalne wyłącznie w trybie wniosku abstrakcyjnego, złożonego przez jeden z pozostałych podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Jednak należy
zastrzec, że również w trybie wniosku abstrakcyjnego nie wydaje się dopuszczalne
kwestionowanie „nienormatywnych” przepisów rozporządzeń (lub innych — poza
niektórymi umowami międzynarodowymi — aktów podustawowych). Art. 188 pkt 3
Konstytucji mówi bowiem o „przepisie prawa”, który został wydany przez centralny
organ państwowy, co sugeruje, że powinna być to regulacja stanowiąca źródło normy
prawnej12. Wynika z tego, że podustawowe akty prawne pochodzące od centralnych
organów państwowych, które nie są aktami normatywnymi, nie poddają się kontroli
konstytucyjności w postępowaniu przed TK13.
Powstaje pytanie, czy przedmiotem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej mógłby być „nienormatywny” przepis ustawy. Wszak, jak już wskazałem wcześniej, art. 79
ust. 1 Konstytucji — w odróżnieniu od art. 186 ust. 2 i art. 193 Konstytucji — posłurowych pracy napisali M. Seweryński, Konstytucyjne podstawy zbiorowego prawa pracy, [w:] Konstytucyjne
podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 83 oraz M. Zubik, Trybunał Konstytucyjny…, s. 2 i n.
9
Odnośnie do relacji między pojęciem „akt normatywny” a pojęciem „źródło prawa” por. m.in.
K. Działocha, Konstytucyjna koncepcja prawa i jego źródeł w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego,
[w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 322.
10
Por. m.in. W. Sokolewicz, uwaga 20 do art. 219 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 28–29; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne,
Warszawa 2004, s. 164; P. Tuleja, Źródła prawa, [w:] Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa
2005, s. 57; E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2007, s. 75; W. Sokolewicz, Ustawa ratyfikacyjna, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 100.
11
Por. S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle Konstytucji
i praktyki, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 87–89.
12
Zob. np. wyrok TK z 21 czerwca 1999 r., sygn. akt U 5/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 99.
13
Zob. postanowienie TK z 26 października 2004 r., sygn. akt U 5/02, OTK ZU 2004, seria A, nr 9,
poz. 102. Jednak w sprawie o sygn. akt K 33/01, zakończonej wyrokiem TK z 20 czerwca 2002 r. (OTK ZU
2002, seria A, nr 4, poz. 44), Trybunał dokonał kontroli merytorycznej przepisu rozporządzenia, który nie
zawierał norm prawnych. Co więcej, okoliczność ta stanowiła powód niekonstytucyjności.
200
Glosy
guje się wyrażeniem „ustawa lub inny akt normatywny”. Moim zdaniem, należy dopuścić taką możliwość, mimo że za odmienną interpretacją mogłoby w pewnym zakresie przemawiać zamieszczenie słowa „inny” po fragmencie „ustawa lub […]”,
sugerujące, że ustawa, która stanowi przedmiot zaskarżenia, również powinna być
aktem normatywnym14. Wydaje się jednak, że powód zamieszczenia wskazanego
przymiotnika wiąże się z tym, że ustawa — co do zasady — powinna być aktem normatywnym. Generalnie nie jest bowiem dopuszczalne formułowanie w ustawach
przepisów „nienormatywnych”15. Tym bardziej przemawia to za umożliwieniem kontroli konstytucyjności tego typu regulacji w trybie skargi konstytucyjnej. Zamieszczenie w ustawie normy o charakterze indywidualnym i konkretnym, adresowanej do podmiotu niepublicznego, stanowiłoby de facto decyzję o charakterze
jednostkowym, jednak pochodzącą od ustawodawcy. Tego typu rozstrzygnięcie —
poza niezgodnością z zasadą podziału władzy16 — prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych gwarancji proceduralnych przysługujących jednostce, wobec której
władza publiczna wydała akt indywidualny. Chodzi o prawo do zaskarżania rozstrzygnięć (art. 78 Konstytucji) oraz prawo do sądu i rzetelnego procesu (art. 45 ust. 1
Konstytucji).
III. Warunki dopuszczalności kontroli norm uchylonych i nieobowiązujących
1. Przepis zaskarżony w glosowanej sprawie został uchylony z dniem 1 stycznia
1998 r.17 Trybunał Konstytucyjny musiał zatem ocenić, czy okoliczność ta nie stoi na
przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu skargi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem
z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, postępowanie powinno zostać umorzone w sytuacji,
gdy zaskarżona regulacja utraciła moc obowiązującą przed wydaniem wyroku.
Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o TK, zgodnie z którym
„Przepisu ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym,
który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw”.
Trybunał Konstytucyjny, przywołując swoje dotychczasowe stanowisko, wskazał,
że przepis, który został uchylony, należy uznać za obowiązujący, jeżeli na podstawie regulacji intertemporalnych może być stosowany w dalszym ciągu do jakichkolwiek sytuacji, a w szczególności wówczas, gdy na jego podstawie mogą być podejmowane in14
Do podobnej konkluzji doszedł niegdyś TK, analizując art. 33a Konstytucji RP z 1952 r., który to
przepis stanowił, że przedmiotem kontroli Trybunału jest „ustawa lub inny akt normatywny […]” (zob. wyrok TK z 21 listopada 1994 r., sygn. akt K 6/94, OTK 1994, cz. II, poz. 39).
15
Por. L. Garlicki, uwaga 7 do art. 118 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2000, s. 6–7.
16
Zgodnie z tą zasadą, normy indywidualne i konkretne określające sytuację prawną jednostki powinny wynikać z rozstrzygnięć władzy wykonawczej (organy administracji publicznej) lub sądowniczej, podjętych na podstawie norm generalnych i abstrakcyjnych, wynikających z aktów prawodawczych, pochodzących — co do zasady — od organów władzy ustawodawczej.
17
Zob. § 79 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 156, poz. 1024).
201
dywidualne rozstrzygnięcia18. W konsekwencji, TK uznał, że norma zaskarżona
w glosowanej sprawie nie utraciła mocy obowiązującej i mogła być przedmiotem kontroli. Niezależnie od tego Trybunał wskazał na art. 39 ust. 3 ustawy o TK, i — po przypomnieniu wypracowanych w orzecznictwie przesłanek warunkujących dopuszczalność
kontroli konstytucyjności przepisów nieobowiązujących — stwierdził, że „przesłanki te
zostały spełnione w przypadku skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie”.
2. Stanowisko TK, polegające na uchyleniu się od umorzenia postępowania, zasługuje na aprobatę. Jednak pewną wątpliwość budzi motywacja, która doprowadziła
Trybunał do tego wniosku. Z jednej strony TK słusznie uznał, że zaskarżony przepis
— mimo że został uchylony — nie utracił mocy obowiązującej, albowiem w dalszym
ciągu może stanowić podstawę indywidualnych rozstrzygnięć w sprawie jednostek.
Nie spełniła się zatem hipoteza normy wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Z drugiej strony, zdaniem TK, wydanie wyroku było „konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw” w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Należy odnotować, że stwierdzenie, iż zaskarżony przepis, który został uchylony,
nie utracił mocy obowiązującej, dezaktualizuje powinność umorzenia postępowania
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, co jest wystarczającym argumentem
wskazującym na konieczność wydania rozstrzygnięcia in merito. Tym samym bezprzedmiotowe staje się sięganie do wyjątku określonego w art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
Co więcej, odwoływanie się do tej regulacji jest wątpliwe, albowiem przepis ten
umożliwia TK dokonanie kontroli konstytucyjności przepisów nieobowiązujących,
a zatem czyni dopuszczalnym odstąpienie od umorzenia postępowania w sytuacji, gdy
spełniła się hipoteza normy zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. W konsekwencji, w przypadku gdy TK stwierdzi, że zaskarżony przepis — mimo uchylenia —
w dalszym ciągu obowiązuje, bezzasadne jest odwoływanie się do art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których skutkiem uchylenia
kwestionowanego aktu normatywnego jest utrata jego mocy obowiązującej19.
Należy też mieć na uwadze, że — w odróżnieniu od sytuacji, o której mowa
w art. 39 ust. 3 ustawy o TK — w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do TK
jest norma obowiązująca, Trybunał nie ma możliwości uchylenia się od kontroli takiej
normy, motywując to nieprzydatnością ewentualnego wyroku dla ochrony wolności
lub praw. Tymczasem odwoływanie się przez TK do powyższej regulacji ustawowej
w orzeczeniach dotyczących norm obowiązujących może wywołać wrażenie, że
Trybunał przyjmuje odmienne podejście.
18
Tytułem przykładu zob. uchwałę TK z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, cz. II,
poz. 44); por. też A. Grabowski, B. Naleziński, Kłopoty z obowiązywaniem. Uwagi na tle orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 224–227;
W. Wróbel, O niektórych problemach interpretacji pojęcia „obowiązujący akt normatywny” w orzeczeniach
Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Działalność orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego, red. A. Jankiewicz,
Warszawa 1994, s. 53–58.
19
Zob. wyrok TK z 4 października 2000 r., sygn. akt P 8/00, OTK ZU 2000, nr 6, poz. 189. Dobrym
przykładem prawidłowego wykorzystania art. 39 ust. 3 ustawy o TK jest wyrok z 21 maja 2001 r., sygn. akt
SK 15/00, OTK ZU 2001, nr 4, poz. 85.
202
Glosy
W glosowanym wyroku nie pada wprost — jak starałem się wykazać — nieprawidłowa teza, że kryteria zawarte w art. 39 ust. 3 ustawy o TK powinny być stosowane przy uzasadnieniu odstąpienia od umorzenia postępowania w przypadku przepisów
uchylonych, które jednak nie utraciły mocy obowiązującej. Zagadnienie to warte jest
jednak zasygnalizowania, bowiem analiza orzecznictwa TK wykazuje pewną niejednolitość w tym zakresie20.
IV. Wzorzec kontroli rozporządzeń „przedkonstytucyjnych”
1. Przedmiotem kontroli w glosowanej sprawie był przepis zawarty w rozporządzeniu wydanym w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji z 1997 r., tj.
w czasie, gdy obowiązywała ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (tzw. Mała konstytucja). Przepis ten — na
co wskazywałem wcześniej — zachowuje jednak moc obowiązującą (mimo uchylenia) pod rządami obecnej Konstytucji.
Trybunał przyjął — zgodnie z żądaniem skarżącego — że wzorcem kontroli powinny być przepisy Konstytucji z 1997 r. Argumentem na poparcie tej tezy była okoliczność, że „decyzje organów podatkowych oraz wyroki sądów administracyjnych w niniejszej sprawie dotyczyły zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od towarów
i usług, a także zaległości podatkowej oraz odsetek, jak również określiły dodatkowe
zobowiązanie podatkowe za różne miesiące w okresie od maja do grudnia 1997 r.”
2. Analizę podejścia zaprezentowanego w glosowanym wyroku należy poprzedzić
pewnymi spostrzeżeniami ogólniejszej natury. Zgodnie z ustabilizowanym stanowiskiem TK, „przy ocenie przez Trybunał konstytucyjności treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie zaś kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia — stan konstytucyjny
z dnia wydania przepisu”21.
Z powyższej tezy płynie wniosek, że przepisy Konstytucji z 1997 r. (w szczególności art. 92) po pierwsze — nie są adekwatne do oceny kompetencji do wydania
przedkonstytucyjnego rozporządzenia, po drugie — są adekwatne do oceny treści takiego rozporządzenia, po trzecie — są adekwatne do oceny przedkonstytucyjnych
przepisów ustawowych upoważniających do wydania rozporządzenia.
3. W glosowanej sprawie zarzuty skargi konstytucyjnej koncentrowały się na
tym, że „wskazany przepis rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz przy braku wytycznych dotyczących treści rozporządzenia”.
Pierwszy zarzut, wskazujący na wydanie rozporządzenia z naruszeniem delegacji
20
Zob. m.in. wyroki TK z: 27 stycznia 2004 r., sygn. akt P 9/03 (OTK ZU 2004, seria A, nr 1, poz. 4);
14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03 (OTK ZU 2004, seria A, nr 6, poz. 56); 21 września 2004 r., sygn.
akt K 34/03 (OTK ZU 2004, seria A, nr 8, poz. 84); 18 października 2004 r., sygn. akt P 8/04 (OTK ZU 2004,
seria A, nr 9, poz. 92). Szeroko problematykę tę opisuje P. Radziewicz, Umarzanie postępowania przez
Trybunał Konstytucyjny ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisu przed wydaniem orzeczenia,
„Przegląd Sejmowy” 2006, nr 2, s. 23–25.
21
Wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt U 6/97, OTK ZU 1997, nr 5–6, poz. 65.
203
ustawowej, ma charakter przede wszystkim „kompetencyjny”, albowiem dotyczy
tego, czy autor aktu wykonawczego był upoważniony do uregulowania określonego
zagadnienia. Wzorcem kontroli w tym zakresie powinien być przepis upoważniający
do wydania rozporządzenia w związku z regulacjami konstytucyjnymi obowiązującymi w chwili wydania rozporządzenia22. Jednak wydaje się, że odpowiednie przepisy
Konstytucji z 1997 r. również są adekwatne w omawianym zakresie. Wszak obowiązywanie regulacji wykonawczej nieznajdującej zakotwiczenia ustawowego — niezależnie od tego, z jakiego okresu historycznego regulacja ta pochodzi — prowadzi do
aktualnego naruszenia zasady wyłączności ustawy, znajdującej wyraz w szczególności w art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także zasady legalizmu działania władz publicznych
(art. 7 Konstytucji)23.
Drugi z wymienionych zarzutów, ostatecznie nierozpoznany przez TK z powodu
wady formalnej skargi konstytucyjnej (co znalazło wyraz w częściowym umorzeniu
postępowania), miał charakter „treściowy” i wiązał się z wydaniem rozporządzenia na
podstawie przepisu upoważniającego, niespełniającego wymagań konstytucyjnych
(brak wytycznych). W tym zakresie — nie przesądzając hipotetycznego wyniku kontroli konstytucyjności — w pełni adekwatnym wzorcem byłby art. 92 ust. 1
Konstytucji24. Wszak zastane przez Konstytucję z 1997 r. przepisy upoważniające do
wydania rozporządzeń, niespełniające „podwyższonych”, w porównaniu do norm
Małej konstytucji, rygorów szczegółowości treściowej stały się „wtórnie niekonstytucyjne” w momencie wejścia w życie Konstytucji z 1997 r.25 Tym samym niezgodne
z ustawą zasadniczą stały się rozporządzenia wydane na podstawie takich upoważnień. Jednak w glosowanej sprawie sam przepis upoważniający nie został objęty zaskarżeniem. Praktyce TK znane są tego typu przypadki. Trybunał niekiedy uznawał,
że w sytuacji, gdy wnioskodawca zaskarżył wyłącznie przepis rozporządzenia, a nie
zaskarżył dodatkowo przepisu upoważniającego, TK — z uwagi na zasadę związania
granicami wniosku — nie ma kompetencji do wypowiadania się co do konstytucyjności tego ostatniego przepisu, nawet w sposób niejako „pośredni”, czyli poprzez ocenę
konstytucyjności regulacji zawartej w rozporządzeniu26. Niemniej TK wyraził, moim
22
Por. wyrok o sygn. akt U 6/97 (jw.); wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97 (OTK ZU 1998,
nr 4, poz. 47).
23
Por. rozważania dotyczące sytuacji, w której dochodzi do zmiany przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia: G. Wierczyński, Glosa do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lutego
2006 r. (sygn. akt P 22/05) i z dnia 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt K 25/06), „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 1,
s. 155 i n.
24
Zob. m.in. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK ZU 1999, nr 6, poz. 120);
29 maja 2002 r., sygn. akt P 1/01 (OTK ZU 2002, nr 3A, poz. 36); 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05
(OTK ZU 2005, seria A, nr 10, poz. 118).
25
Por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 27.
26
Zob. wyroki z: 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, OTK ZU 2001, nr 3, poz. 56; 2 lipca 2002 r.,
sygn. akt U 7/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 4, poz. 48. Warto wspomnieć, że rozstrzygnięcia takiego nie podzielił m.in. sędzia M. Safjan, który w zdaniu odrębnym do ostatnio przywołanego wyroku stwierdził, że
„Rozporządzenie […], biorąc pod uwagę treść ukształtowanej w ustawie delegacji, stało się bez wątpienia
wtórnie niekonstytucyjne […]”.
204
Glosy
zdaniem, trafny pogląd, że — co prawda — nie może orzekać o niekonstytucyjności
przepisu upoważniającego, jeżeli nie został on objęty wnioskiem, jednak „nie przeszkadza [to] przeprowadzeniu oceny aktu zaskarżonego z wykorzystaniem argumentów płynących z treści niezaskarżonego upoważnienia ustawowego”27. W konsekwencji, jednym z argumentów przemawiających na rzecz niekonstytucyjności zaskarżonego
przepisu rozporządzenia była blankietowość — niezaskarżonego — przepisu upoważniającego do jego wydania.
V. Wzorzec kontroli w trybie skargi konstytucyjnej
1. W glosowanej sprawie TK umorzył postępowanie w odniesieniu do zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 178 ust. 1 (podległość sędziego konstytucji i ustawie) i art. 91 ust. 1 Konstytucji (bezpośrednie stosowanie umowy międzynarodowej)
w związku z art. 13 pkt 1 i 3 aneksu A „Ogólne warunki odnoszące się do memorandum
finansowego” do międzynarodowej Umowy Ramowej z dnia 31 maja 1990 r. zawartej
pomiędzy polskim rządem a Europejską Wspólnotą Gospodarczą, z art. 84 Konstytucji
(obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie)
i z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego).
Powodem umorzenia był m.in. od dawna ustabilizowany w orzecznictwie TK pogląd, zgodnie z którym wzorcem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy konstytucji statuujące wolności lub prawa jednostki28. Wzorca takiego nie
mogą więc stanowić przepisy innych niż konstytucja aktów normatywnych (w szczególności umów międzynarodowych29) ani zawarte w ustawie zasadniczej regulacje
niestanowiące podstawy wolności lub praw30.
2. Powyższy pogląd wypracowany w orzecznictwie TK zasługuje na aprobatę.
Problem jednak w tym, że w art. 79 ust. 1 Konstytucji trudno dopatrzyć się jednoznacznej podstawy do przyjęcia takiego stanowiska. Wskazany przepis ustawy zasadWyrok z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 1, poz. 3.
Zob. m.in. postanowienie TK z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 10/01, OTK ZU 2001, nr 7,
poz. 225.
29
Zob. m.in. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 21/99, OTK ZU 2000, nr 5, poz. 144;
M. Masternak-Kubiak, Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, Kraków 2003, s. 308–311.
30
Zob. m.in. wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., sygn. akt SK 12/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 96); 8 lipca
2002 r., sygn. akt SK 41/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 4, poz. 51); 13 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 10/03,
OTK ZU 2004, seria A, nr 1, poz. 2; postanowienia TK z: 8 września 2004 r., sygn. akt SK 55/03, OTK ZU
2004, seria A, nr 8, poz. 86; 3 listopada 2004 r., sygn. akt SK 24/01, OTK ZU 2004, seria A, nr 10, poz. 111.
W odniesieniu do możliwości powoływania w skargach konstytucyjnych art. 2 Konstytucji Trybunał zajmuje — aczkolwiek niekonsekwentnie — stanowisko, że nie jest wykluczone wykorzystywanie tego przepisu,
jednak pod warunkiem, że skarżący wskaże konkretną wolność lub prawo, które wynika z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (zob. m.in. wyroki z: 23 listopada 1998 r., sygn. akt SK 7/98, OTK ZU 1998,
nr 7, poz. 114; 12 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 26/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 258; postanowienia z:
19 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 8/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 272; 23 stycznia 2002 r., sygn. akt Ts 105/00,
OTK ZU 2002, seria B, nr 1, poz. 60; 18 lipca 2005 r., sygn. akt SK 25/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 7,
poz. 85; odmienny pogląd odnajdujemy m.in. w postanowieniu z 26 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 1/02,
OTK ZU 2002, seria A, nr 4, poz. 53, wyroku SK 10/03, jw.).
27
28
205
niczej w żadnym miejscu nie mówi wyraźnie, że wzorcem kontroli w trybie skargi
konstytucyjnej mogą być wyłącznie przepisy ustawy zasadniczej statuujące wolności
lub prawa jednostki. W świetle art. 79 ust. 1 in principio, skargę może złożyć podmiot,
którego wolności lub prawa, określone w konstytucji, zostały naruszone. Fragment ten
— odczytywany literalnie — nie stawia wymagania, aby naruszenie to zostało spowodowane działalnością ustawodawcy. Ponadto, z czysto dogmatycznego punktu widzenia naruszenie wolności lub praw skarżącego, o którym to naruszeniu mowa w początkowej części art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie jest przedmiotem kontroli TK, lecz
wstępnym warunkiem dopuszczalności skargi konstytucyjnej, określającym stronę
podmiotową prawa do skargi.
Przesłanką skargi konstytucyjnej jest również wydanie, na podstawie kwestionowanego przepisu, ostatecznego rozstrzygnięcia o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego, które znajdują podstawę w Konstytucji (art. 79 ust. 1 in fine Konstytucji). Fragment ten nie dotyczy wzorca konstytucyjnego, jaki może być przywołany
w skardze. Mówi jedynie, że ostateczne orzeczenie, stanowiące przesłankę skargi
(a nie, jak wiadomo, przedmiot zaskarżenia), powinno odnosić się do wolności, praw
lub obowiązków skarżącego. Nie ma przy tym wymogu, aby owo ostateczne orzeczenie prowadziło do naruszenia wolności lub praw skarżącego. Ma to być bowiem wyłącznie orzeczenie „o” wolnościach lub prawach (albo obowiązkach).
Wzorca konstytucyjnego bezpośrednio dotyczy wyłącznie ten fragment art. 79
ust. 1 Konstytucji, który mówi, że skarga może być wniesiona „w sprawie zgodności
z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego”. Omawiany passus — posługując się na określenie wzorca kontroli terminem „konstytucja” — nie formułuje wymagania, aby skarga zawierała zarzut niezgodności aktu normatywnego wyłącznie
z niektórymi regulacjami zawartymi w ustawie zasadniczej31. Jedynym wnioskiem,
jaki płynie z analizy tego fragmentu, jest niedopuszczalność zakwestionowania zgodności aktu normatywnego z przepisami zawartymi w aktach innych niż konstytucja.
Niezależnie jednak od przywołanych wcześniej spostrzeżeń, teza prezentowana
w orzecznictwie TK zasługuje na aprobatę. Zamieszczenie omawianego przepisu w podrozdziale zatytułowanym „Środki ochrony wolności i praw” (w ramach rozdziału II
Konstytucji „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”) prowadzi bowiem
do wniosku, że konstytucja formułuje podmiotowe prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej, którego treścią jest ochrona wolności i praw. Naturalną tego konsekwencją jest
założenie, że zarzut niekonstytucyjności może opierać się wyłącznie na naruszeniu wolności lub praw. W przeciwnym razie skarga konstytucyjna stawałaby się mechanizmem,
za pomocą którego jednostka mogłaby inicjować postępowanie zmierzające do ochrony wartości konstytucyjnych o charakterze ustrojowym, co nie odpowiadałoby kwalifikacji tego instrumentu jako środka ochrony wolności i praw. Rolą art. 79 ust. 1
Konstytucji jest doprecyzowanie, że chodzi o wolności lub prawa znajdujące podstawę
31
Dla porównania zob. art. 93 ust. 1 pkt 4a Ustawy Zasadniczej RFN. Przepis ten wyraźnie określa, że
przedmiotem skargi konstytucyjnej do Federalnego Sądu Konstytucyjnego może być wyłącznie zarzut naruszenia przez władzę publiczną niektórych (wymienionych w tym przepisie) regulacji konstytucyjnych.
206
Glosy
w konstytucji, a nie w innym akcie normatywnym. Dla porównania można wskazać na
art. 77 ust. 2 (prawo do sądu) i art. 80 Konstytucji (prawo do zwrócenia się do Rzecznika
Praw Obywatelskich). Przepisy te wyrażają gwarancje dla jednostki związane z naruszeniem jej wolności i praw, które nie muszą posiadać genezy konstytucyjnej, z tym że
art. 80 ma węższy zakres, albowiem dotyczy wyłącznie naruszenia przez organy władzy
publicznej.
Skarga konstytucyjna wpisuje się w kompleks regulacji udzielających jednostce,
poszukującej ochrony w sytuacji naruszenia jej wolności lub praw, dostępu do organów władzy publicznej cechujących się niezależnością od władzy ustawodawczej
i wykonawczej. Prawo jednostki „do sądu konstytucyjnego” (wyrażone w art. 79 ust. 1
Konstytucji) — podobnie jak prawo do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji) i prawo do
uzyskania pomocy od Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 80 Konstytucji) — jest
uprawnieniem służącym wyłącznie ochronie interesu prywatnego tej jednostki (jej
wolności i praw). Intencją ustrojodawcy nie było wyposażenie jednostki w instrument
służący ochronie interesu publicznego, niepowiązanego w konkretnym przypadku
z ochroną jej indywidualnego statusu. Troska jednostki o interes publiczny może być
realizowana m.in. w formie prawa petycji, o którym mowa w art. 63 Konstytucji.
3. Powyższe uwagi nie prowadzą do konkluzji, że powoływanie w skargach konstytucyjnych przepisów niewyrażających bezpośrednio wolności i praw jest bezwzględnie niedopuszczalne. Istotne jest tylko, aby skarżący wykazał, że naruszenie
tego typu norm (np. określających wymogi związane z tworzeniem prawa) doprowadziło do ingerencji w jego wolności lub prawa konstytucyjne32. W praktyce najczęściej
pojawi się problem pogwałcenia przez prawodawcę zasady wyłączności ustawy, która to zasada jest jednym z elementów określających granice ingerencji w wolności lub
prawa konstytucyjne (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Analogiczne uwagi można odnieść do norm wyrażających obowiązki jednostki,
zawartych przede wszystkim w art. 82–86 Konstytucji. Zgodnie z poglądem TK, przepisy statuujące obowiązki jednostki współkształtują granice wolności i praw33. Może
się jednak zdarzyć, że ustawodawca określi zakres obowiązku konstytucyjnego w taki
32
Przykładowo, w wyrokach z: 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98 (OTK ZU 1999, nr 2, poz. 22),
12 lipca 2001 r., sygn. akt SK 1/01 (OTK ZU 2001, nr 5, poz. 127), 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00
(OTK ZU 2001, nr 8, poz. 257), 10 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 37/02 (OTK ZU 2003, seria A, nr 6,
poz. 53), 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38/01 (OTK ZU 2003, seria A, nr 6, poz. 61), 21 czerwca 2004 r., sygn.
akt SK 22/03 (OTK ZU 2004, seria A, nr 6, poz. 59), Trybunał rozpoznał merytorycznie zarzuty opierające
się na niezgodności zaskarżonych norm z art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 122 ust. 1 Konstytucji. Z kolei
w wyroku z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99 (OTK ZU 2000, nr 7, poz. 258), Trybunał — umarzając
postępowanie w zakresie badania zgodności zaskarżonych regulacji z art. 92 ust. 1 Konstytucji — wskazał,
że „niedopuszczalne […] jest badanie wewnętrznej i hierarchicznej zgodności źródeł prawa w zakresie, w jakim nie odnosi się ono bezpośrednio do konstytucyjnych wolności i praw” (analogicznie w postanowieniu
z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt SK 52/03, OTK ZU 2005, seria a, nr 6, poz. 70).
33
Przykładowo, TK uznaje, że obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych (art. 84 Konstytucji)
kształtuje ramy (granice) prawa własności (zob. m.in. wyrok z 16 kwietnia 2002 r., sygn. akt SK 23/01, OTK
ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 26). Nakładanie takich ciężarów nie może zatem być oceniane z perspektywy
wymogów dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z prawa własności (zob. m.in. wyrok
z dnia 30 stycznia 2001 r., sygn. akt K 17/00, OTK ZU 2001, nr 1, poz. 4).
207
sposób, że doprowadzi do wydrążenia wolności lub prawa konstytucyjnego34. W moim
przekonaniu, tego typu zarzut może być postawiony w skardze konstytucyjnej, przywołującej jako wzorzec kontroli — obok regulacji wyrażającej wolność lub prawo —
także przepis statuujący obowiązek35.
4. Na aprobatę zasługuje również od dawna utrwalony w orzecznictwie TK pogląd, zgodnie z którym wzorcem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej nie może być
regulacja zawarta w umowie międzynarodowej. Teza ta w sposób klarowny wynika
z literalnego brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji. Powyższe założenie nie prowadzi
jednak do konkluzji, że ustrojodawca nie przewidział mechanizmu krajowego ochrony jednostki przed naruszeniem przez ustawodawcę jej wolności lub praw określonych w umowach międzynarodowych. Na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji kontrola taka może się zdarzyć na etapie postępowania sądowego, w przeciwieństwie do
kontroli zgodności ustaw z konstytucją, co może nastąpić wyłącznie w postępowaniu
przed TK. Sąd orzekający w konkretnej sprawie ma kompetencję do odmowy zastosowania regulacji ustawowej niezgodnej z bezpośrednio stosowalną normą umowy
międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą w ustawie. Umowy dotyczące
wolności i praw człowieka mają taki status (zob. art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji)36.
Wydaje się, że art. 79 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji stanowią komplementarny
mechanizm, pozwalający na zapewnienie ochrony wolności i praw jednostki przed
działalnością ustawodawcy. W sytuacji, gdy ustawodawca naruszy wolności lub prawa konstytucyjne, to jednostka ochrony tej powinna poszukiwać w TK. W przypadku
pogwałcenia norm znajdujących swą genezę w traktatach, zadanie to należy przede
wszystkim do sądów. W przeważającej liczbie przypadków powyższe mechanizmy
mogą się pokrywać, albowiem większość wolnościowych norm konstytucyjnych znajduje odzwierciedlenie w umowach międzynarodowych. Z tych przyczyn TK często
rozpatrując skargi konstytucyjne odwołuje się do dorobku orzeczniczego międzynarodowych organów sądowniczych. Jednak można wskazać przypadki gwarancji międzynarodowych, które nie znajdują bezpośredniego odniesienia w Konstytucji RP37.
34
Przykładowo, TK zajmuje stanowisko, że nałożenie daniny publicznej nie może prowadzić do konfiskaty mienia (zob. m.in. wyroki z: 7 czerwca 1999 r., sygn. akt K 18/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 95; 5 stycznia 1999 r., sygn. akt K 27/98, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 1; 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97, OTK ZU
1997, nr 5–6, poz. 64).
35
Konsekwencją tego założenia jest więc pogląd TK, zgodnie z którym zarzut braku równości w rozkładaniu ciężarów publicznych może być rozpoznany merytorycznie dopiero wówczas, gdy skarżący wykaże, że przez naruszenie tej zasady doszło do pogwałcenia jego wolności lub praw (zob. np. postanowienia z:
28 lutego 2007 r., sygn. akt SK 78/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 2, poz. 21; 30 maja 2007 r., sygn. akt SK
67/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 6, poz. 64). Wskazane podejście Trybunału nie jest jednak jednoznaczne
(zob. np. wyrok z 9 maja 2005 r., sygn. akt SK 14/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 45). U źródła pewnych rozbieżności w tym zakresie tkwi, jak można sądzić, dyskusyjny charakter prawny konstytucyjnej zasady równości (zob. postanowienie o sygn. akt SK 10/01, jw.).
36
Odnosi się to również do umów, które były ratyfikowane w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji RP (zob. art. 241 ust. 1 Konstytucji).
37
Tytułem przykładu, chodzić może o tzw. nakaz retroakcji in mitius w prawie karnym, o którym mowa
w art. 15 ust. 1 zdanie trzecie Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Zasada ta, wielce istotna dla ochrony statusu jednostki, nie znajduje — przynajmniej bezpośrednio — podstawy w Konstytucji RP (zob. B. Kunicka-Michalska, [w:] Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, red. G. Rejman, Warszawa
208
Glosy
Ponadto, należy odnotować, że istnieją normy konstytucyjne, które odsyłają do
prawa międzynarodowego, „zapraszając” niejako regulacje traktatowe do współokreślenia konstytucyjnych granic wolności lub praw jednostki38. Chodzi o art. 27, art. 42
ust. 1, art. 55 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 59 ust. 4 Konstytucji. W tych przypadkach dopuszczałbym możliwość powoływania w skargach konstytucyjnych odpowiednich przepisów międzynarodowego prawa praw człowieka jako dopełnienie
wzorca konstytucyjnego39. Sprzeczność regulacji ustawowej z normą międzynarodową może bowiem w takim przypadku być bezpośrednim powodem naruszenia wolności lub prawa określonego w konstytucji40.
VI. Uwagi końcowe
Tezy zaprezentowane w uzasadnieniu komentowanego wyroku, związane z przesłankami dopuszczalności skargi konstytucyjnej, zasługują — w moim przekonaniu —
na aprobatę. Jednak w niniejszej glosie starałem się zasygnalizować pewne problemy
natury szczegółowej, które mogą budzić wątpliwości. Niejednokrotnie wynikają one
z niejednoznacznej wypowiedzi ustrojodawcy. Wszelkim próbom interpretacji powinna — moim zdaniem — przyświecać naczelna dyrektywa, zgodnie z którą skarga konstytucyjna określa prawo jednostki do sądu konstytucyjnego, stanowiące mechanizm
ochrony wolności i praw człowieka przed działalnością ustawodawcy. Przemawia to za
racjonalnością odwoływania się w przypadkach wątpliwych do reguły in dubio pro actione, co równocześnie służy realizacji zasady in dubio pro libertate.
Marcin Wiącek
1999, s. 232; por. wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 1, poz. 9; postanowienie TK z 12 maja 2005 r., sygn. akt Ts 215/04, OTK ZU 2005, seria B, nr 6, poz. 242).
38
Por. M. Wyrzykowski, Granice praw i wolności — granice władzy, [w:] Obywatel — jego wolności
i prawa, Warszawa 1998, s. 54–55.
39
Nie dotyczy to art. 56 Konstytucji. Przepis ten nie może bowiem stanowić wzorca kontroli w trybie
skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 2 Konstytucji).
40
Por. M. Masternak-Kubiak, Odesłania do umów międzynarodowych w Konstytucji RP, [w:] Dziesięć
lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 206 i n.
Katarzyna Regucka, glosa do wyroku NSA z 25 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1424/06)
209
Orzecznictwo innych sądów
I. GLOSA DO WYROKU NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
z dnia 25 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1424/06)*
T e z a:
Zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku małoletniego cudzoziemca, który w chwili wszczęcia postępowania spełniał warunki do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się
na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 5 (obecnie art. 64 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 128, poz. 1175 ze zm.), nie może powodować
negatywnych dla niego konsekwencji przez to, że wskutek osiągnięcia pełnoletności
nie pozostaje on już pod władzą rodzicielską obywatela polskiego. W takiej sytuacji
organ, rozpatrujący wniosek o udzielenie zezwolenia, nie powinien wiązać negatywnych skutków prawnych z niespełnieniem przez cudzoziemca warunku nieprzerwanego legalnego pobytu na terytorium RP (art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Komentowane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do problemu dotyczącego publicznych praw podmiotowych i środków prawnych służących
ich ochronie. We współczesnej doktrynie prawniczej przyjmuje się, że prawem podmiotowym jest wynikająca ze stosunku prawnego możliwość postępowania określonego
podmiotu w celu ochrony jego interesów w sposób określony i zagwarantowany przez
normy prawne1. Prawa podmiotowe są szczególną konstrukcją prawną mającą jednoznacznie określić relację jednostki względem państwa i innych podmiotów prawa. Z jednej strony prawo zakreśla granice ingerencji w sferę wolności jednostki i wtedy mamy
do czynienia z prawami podmiotowymi negatywnymi (status negativus), z drugiej strony państwo przyznaje jednostce uprawnienia pozwalające żądać od tego państwa lub innych podmiotów pozytywnych zachowań i wtedy mówimy o pozytywnych publicznych
prawach podmiotowych (status positivus). Ogólnie publiczne prawa podmiotowe definiuje się jako podstawowe sytuacje prawne obywateli (uprawnienia, kompetencje itp.),
w skład których wchodzą roszczenia prawne. Przysługujące jednostce roszczenie, to
dany przez prawo instrument umożliwiający skuteczne domaganie się od państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub od innego podmiotu prawa ściśle określonego zachowania się zgodnie z treścią prawa podmiotowego. Chodzi tu o wszelkiego rodzaju
zachowania polegające na stanowieniu i stosowaniu prawa oraz zachowania o charakterze faktycznym związane np. z działaniami organów administracji. Publiczne prawo
podmiotowe istnieje tylko wtedy, gdy funkcjonują instrumenty prawne jego ochrony,
które mogą wynikać wprost z samej konstytucji (z zasady bezpośredniego stosowania
konstytucji, np. skarga konstytucyjna) albo z ustaw zwykłych2.
* Tekst wyroku opublikowano w „Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych” 2008, nr 5, s. 172–182.
1
J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 35.
2
W. Zakrzewski, Podstawowe wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 1998, s. 67.
210
Glosy
Poniższe rozważania ograniczę do analizy ochrony publicznych praw podmiotowych w procedurze administracyjnej. Publiczne prawa podmiotowe — charakteryzujące się roszczeniem polegającym na żądaniu od organu określonego prawem zachowania się, np. wydania decyzji — określa się w literaturze mianem formalnych praw
podmiotowych3. Oznacza to, że jednostka ma w postępowaniu administracyjnym wiele uprawnień procesowych dla ochrony swojego roszczenia kierowanego do organów
administracji, w szczególności prawo do orzeczenia rozstrzygającego jego roszczenie
prawne wydane po przeprowadzeniu rzetelnej procedury4. Roszczenia tego rodzaju
stanowią przede wszystkim wyraz obowiązku potwierdzania przez państwo praw
przysługujących jednostkom, wynikających z aktów normatywnych. Poprzez wydanie decyzji administracyjnej organy administracji nie tworzą prawa jednostki, gdyż
prawa te wynikają wprost z aktów normatywnych, a akt administracyjny jest jedynie
konsekwencją spełnienia ustawowych przesłanek danego prawa i jest jednostce „należny” z mocy samego prawa. Konstytutywność takiego aktu polega na tym, że jest on
niezbędny do utworzenia publicznego prawa podmiotowego, chociaż nie sam to prawo kreuje. Jednocześnie jego wydanie jest ustawowym obowiązkiem organu administracji, którego realizacji uprawniony podmiot może się domagać. A zatem, roszczenie o wydanie aktu jest roszczeniem o dopełnienie stanu faktycznego, kreującego
ustawowe publiczne prawo podmiotowe jednostki5.
Roszczenia, charakteryzujące publiczne prawa podmiotowe, nie mogą być tylko
w porządku prawnym uznawane, ale muszą dawać podmiotom tych praw realną możliwość ich egzekwowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się,
że w szczególności prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego
istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywateli, mieści się
w treści zasady państwa prawnego. W państwie prawnym wymagane jest nie tylko
zrozumiałe i precyzyjne unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe
jej stosowanie w praktyce przez organy władzy państwowej6. Publiczne prawo podmiotowe w rozumieniu formalnym daje jednostce podstawę do żądania określonego
sposobu zajmowania się przez administrację jego sprawą i wydania w prawem przewidzianej formie rozstrzygnięcia. Chodzi tu przede wszystkim o prawidłowość postępowania organu przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy i tym samym zagwarantowania jednostce możliwości skorzystania ze wszystkich przewidzianych prawem form
dochodzenia jej praw, niezależnie od tego, czy decyzja, która zapadnie, będzie dla jednostki korzystna czy nie7.
Obowiązek przestrzegania procesowych praw obywateli i prawa strony do zgodnego z ustalonymi procedurami zachowania się organu był przedmiotem wielu orzeczeń NSA i SN. Podkreślano w nich, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte
na prawie materialnym roszczenie (jak w niniejszym orzeczeniu wynikające z ustawy
3
4
5
6
7
J. Jakimowicz, Publiczne prawa…, s. 97.
M. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 13.
Wyrok NSA z dnia 19 października 1993 r., sygn. akt V SA 250/93, ONSA 1994, nr 2, poz. 84.
211
o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 r., Dz.U. Nr 128, poz. 1175, z późn. zm.) było
rozpatrzone w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo
formach. Jest niezgodne z zasadami konstytucyjnymi (m.in. z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą legalizmu) takie postępowanie organów administracji,
w których wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą lub z rażącym jej naruszeniem i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa jednostek do ochrony jej uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami8.
Rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym jest oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania
administracyjnego, określonych w art. 6–12 k.p.a, w stopniu powodującym istotne
ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, mającym wpływ na nieprawidłowe
zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego
podstawę wydanego rozstrzygnięcia.
Komentowane orzeczenie NSA porusza problem związany z ideą sprawiedliwości proceduralnej i prawem do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, które w orzecznictwie konstytucyjnym i nauce uznawane jest za standard ochrony praw człowieka
w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności w sytuacji gdy skutkiem wadliwego postępowania prowadzonego przez organy władzy państwowej (naruszenie
zasady rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki) jest utrata możliwości ubiegania się o przyznane jednostce prawo podmiotowe o charakterze publicznym. NSA
w swoim orzeczeniu stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania
administracyjnego i niezałatwienie sprawy w określonym ustawowo terminie nie
może powodować negatywnych skutków dla strony postępowania, w szczególności
gdy wskutek upływu czasu jej rozstrzygnięcie w sposób pozytywny dla strony okaże
się niemożliwe. Zdaniem Sądu, bezczynność organów władzy publicznej nie może
uniemożliwiać lub utrudniać konkretyzacji indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego.
Zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami
prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.). Szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Powszechnie występujący problem przewlekłości, powolności postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, jest
„zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych”9.
Artykuł 12 § 2 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek niezwłocznego
załatwienia spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień,
a ogólny obowiązek szybkiego działania jest skonkretyzowany w art. 35 k.p.a., który
określa terminy załatwiania różnych kategorii spraw administracyjnych. Celem
Wyrok SN z dnia 18 listopada 1993, sygn. akt III ARN 49/93, OSN 1994, nr 9, poz. 181.
G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I i II,
Kraków 2005, s. 66.
8
9
212
Glosy
omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Niezasadne powstrzymywanie się
przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza
art. 12 § 1 k.p.a. NSA10 stwierdził, że organ odwoławczy, który mimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i dysponowania wiedzą o stanie faktycznym uchyla się
od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), dopuszcza się
również obrazy art. 12 § 1 k.p.a.
Zasada szybkości i prostoty postępowania jest współzależna z zasadą prawdy
obiektywnej, a zatem dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności
z zasadą prawdy obiektywnej i nie jest zgodne z przepisami prawa. Z tego względu
art. 12 § 1 k.p.a. nakazuje organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie.
Jednym z podstawowych elementów decydujących o sprawności działania administracji jest m.in. szybkość postępowania jej organów. Znaczenie szybkości działania
trafnie ujmuje E. Iserzon: „Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ
postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa. I nie tylko oddala, nieraz wręcz udaremnia
realizację nakazu prawa. Jakże często orzeczenie, które mogło mieć w pewnym momencie realną wartość społeczną lub indywidualną, staje się bezprzedmiotowe w momencie późniejszym. Upływ czasu nieraz sprawia, że trafne w zasadzie załatwienie
sprawy traci na wartości. Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu”11.
Na każdym racjonalnym prawodawcy spoczywa obowiązek tworzenia takich konstrukcji prawnych (a w zasadzie całego ich systemu), które zapewnią skuteczną ochronę przed negatywnymi następstwami upływu czasu. Prawo do rozpatrzenia sprawy
bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie uznawane jest za jedno z podstawowych praw jednostki, za konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe proceduralne o treści pozytywnej12. Znajduje ono swoją
podstawę przede wszystkim w treści art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Karta Praw
Podstawowych Unii Europejskiej uznaje prawo osoby do załatwienia jej sprawy
w rozsądnym terminie za fundamentalny element (wyznacznik) prawa do dobrej administracji (art. 41 Karty ogłoszonej w Nicei 7 grudnia 2000 r.). Również Europejski
10
Wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 1985r., sygn. akt SA/Wr 90/05, „Przegląd Orzecznictwa Podatkowego” 1996, z. 2, poz. 39.
11
E. Iserzon, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz,
12
G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego…, s. 67.
213
Kodeks Dobrej Administracji do zasad takiej administracji w kontaktach z jednostką
zalicza podjęcie decyzji w „stosownym terminie” (art. 17), formułuje wymóg niezwłocznego podjęcia decyzji, a w każdym razie nie później niż w dwa miesiące od
daty wpłynięcia wniosku lub zażalenia do określonej instytucji.
Problematyka ochrony publicznych praw podmiotowych stanowi odrębny obszar
rozważań nad charakterem relacji pomiędzy państwem a jednostką. Trzeba mieć na
względzie, że rzeczywiste znaczenie publicznych praw podmiotowych ujawnia się bowiem dopiero w prawnych gwarancjach ich ochrony. Gwarancje prawidłowości działań
organów administracji tworzą w znacznym stopniu normy prawa procesowego, narzucając administracji pewien schemat działania. Brak mechanizmów ochrony publicznych
praw podmiotowych czyni to pojęcie kategorią abstrakcyjną i nieużyteczną13. Nie budzi
bowiem wątpliwości, że bez właściwie konstruowanej procedury administracyjnej oraz
respektowania jej przez organy stosujące prawo, trudno sobie wyobrazić — zgodnie
z zamierzeniami prawodawcy — funkcjonowanie prawa materialnego. Należy podkreślić, iż w zespole środków ochrony, uruchomianych w drodze administracyjnej, istotną
rolę odgrywają środki zaskarżenia, środki nadzoru, a także instytucja wznowienia postępowania i stwierdzania nieważności decyzji14.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu glosowanego orzeczenia odwołuje się również do prawa do sądu, w szczególności do jego istotnego elementu — prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej. Jednym z fundamentalnych
założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do sądu
w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym
się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem15. Zgodnie z treścią art. 45 ust. 1
Konstytucji na prawo do sądu składają się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu
(prawo uruchomienia procedury), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności), 3) prawo do wyroku sądowego. Prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury oznacza ukształtowanie
procedury zgodnie z wymogami sprawiedliwości, jawności i działania bez nieuzasadnionej zwłoki. Charakter wskazanych warunków przekonuje, że wchodzą one w rachubę przede wszystkim przy rozpatrywaniu sprawy. Potwierdza to stanowisko TK,
który przesłanki sprawiedliwości, jawności i szybkości postępowania postrzega jako
reguły składające się na odpowiednio ukształtowaną procedurę sądową16. Wielokrotnie
Trybunał podkreślał, iż prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie,
jako dostępność drogi sądowej, ale i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej
ochrony praw na drodze sądowej. Prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw
jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Trybunał zaznaczył,
że przedmiotem konstytucyjnej ochrony jest szczególna wartość proceduralna —
Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 85.
15
Wyrok TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, oficjalna strona internetowa Trybunału
Konstytucyjnego <www.trybunal.gov.pl>.
16
Wyrok TK z dnia 13 maja 2002 r., sygn. akt SK 32/01, oficjalna strona internetowa Trybunału
Konstytucyjnego <www.trybunal.gov.pl>.
13
14
214
Glosy
prawo jednostki tworzące obowiązek organu władzy publicznej do określenia procedury sądowej rozpatrzenia danej sprawy17. W odniesieniu do postępowań uregulowanych przez prawo można przyjąć, że sprawiedliwość proceduralna oznacza taką
organizację procesu ustalania stanu faktycznego, jego analizy, wymiany argumentacji
i podejmowania rozstrzygnięć, która pozwala uznać wynik zastosowanej procedury za
sprawiedliwy, uczciwy i słuszny.
Jak napisał Z. Czeszejko-Sochacki, nakaz rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej
zwłoki skierowany jest przede wszystkim do samych sądów, aby uwzględniając realia
danej sprawy, miały na uwadze sprawność postępowania. Nieprzestrzeganie bowiem tej
proceduralnej gwarancji może stanowić samoistne naruszenie praw i wolności. Adresatem tego konstytucyjnego nakazu są także egzekutywa i legislatywa. Powinny one zapewniać także prawne, organizacyjne i kadrowe warunki funkcjonowania sądów, aby
umożliwić im obiektywną zdolność do sprawnego rozpatrywania spraw18.
Oceniając, czy doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności
ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania
w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty, charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej
jej zawiłości. Nie budzi wątpliwości, iż skuteczna realizacja roszczenia konstytucyjnego możliwa jest tylko przy zachowaniu reguł sprawiedliwości, jawności oraz sprawności postępowania.
Należy podkreślić, iż celem państwa prawnego jest ograniczenie władzy państwowej poprzez podporządkowanie jej normom prawnym i zróżnicowanemu zespołowi
instytucji o charakterze kontrolnym. Państwo prawne, za pośrednictwem wydawanych
ustaw, ma określać możliwie dokładnie swoją organizację, kierunki oraz formy swej
działalności, a także zakres ingerencji państwa w sferę praw i wolności jednostki.
W idei tej zawsze chodziło o ograniczenie samowoli państwa, o pewne sposoby ochrony jednostki przed samowolą przez wyznaczanie właściwych procedur prawnych,
wreszcie o zagwarantowanie jednostce przynajmniej minimum praw i poczucia bezpieczeństwa, choćby w postaci pewności prawa19.
Zasada państwa prawnego legitymizuje działania państwa, które są oparte na prawie, zapewniając konsens podstawowych wartości, na których prawo to się opiera,
gwarantuje, że prawo nie będzie podlegać instrumentalizacji w zależności od zmiany
ugrupowań sprawujących władzę, racjonalizuje sposób działania państwa przez wskazanie prawnych form tego działania, ogranicza arbitralność władzy, a przede wszystkim wyraża zasadę prymatu prawa.
Przestrzeganie przez organy państwa stosowania i stanowienia prawa ma gwarantować system strukturalnych, formalnych i procesowych gwarancji. Istotą tych gwarancji jest nie tylko ułatwienie i zapewnienie przestrzegania prawa przez organy
17
J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na
początku XXI w., Kraków 2004, s. 733.
18
Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 1997, z. 11–
–12, s. 104.
19
E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003, s. 11.
Zdzisław Zarzycki, glosa do wyroku NSA z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1570/06)
215
państwa, ale również stworzenie jednostce możliwości samodzielnego dochodzenia
poszanowania przez państwo przysługujących jej praw i wolności. Efektywna ochrona pozycji jednostki należy bowiem do podstawowych zadań państwa prawa20.
Gwarancje strukturalne to m.in. zasada podziału władzy, niezawisłość sądów, odpowiedzialność funkcjonariuszy państwa za naruszenie prawa. Istotą gwarancji formalnych i procesowych jest natomiast istnienie określonych instytucji i procedur, które
ukierunkowane zostały wprost na zabezpieczenie przestrzegania prawa przez organy
państwa i ochronę praw obywateli. Wśród procesowych gwarancji na pierwszy plan
wysuwa się prawo do sądu i wynikające z niego prawo do sprawiedliwej i rzetelnej
procedury, zarówno w procesie sądowym, jak i postępowaniu administracyjnym21.
W pełni podzielam stanowisko NSA wyrażone w glosowanym orzeczeniu. Omawiając problem terminowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy władzy
państwowej należy mieć na względzie, iż z zasady prawidłowego ukształtowania procedury zgodnie z zasadą sprawiedliwości i jawności wynika prawo strony do niewadliwie prowadzonego postępowania i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego,
w tym także do honorowania jej praw podmiotowych. W konsekwencji powyższego
stwierdzenia, naruszenie tego prawa przez organy władzy państwowej nie może powodować ujemnych skutków dla strony postępowania, gdyż przerzucenie na jednostkę negatywnych skutków sprzecznego z prawem działania organów państwa jest
sprzeczne z zasadą zaufania do państwa i prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Katarzyna Regucka
II. GLOSA DO WYROKU NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1570/06)*
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r.,
Sygn. akt II OSK 1570/06 uznał, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin
Wyznaniowych Żydowskich wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia
20 lutego 1997 r. o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251, z późn. zm.) nie jest decyzją administracyjną wydaną przez „inny podmiot” w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. i nie można zaskarżyć go do sądu administracyjnego.
Na wstępie należy stwierdzić, że sentencja rozstrzygnięcia glosowanego wyroku
jest prawidłowa, ale do niektórych treści uzasadnienia wyroku można mieć poważne
zastrzeżenia, bo są błędne. Po pierwsze, zdziwienie może budzić zawarte tam
20
S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawa w polskiej literaturze politycznej i prawnej, [w:]
Polskie dyskusje o państwie prawa, red. S. Wronkowska, Warszawa 1995, s. 76.
21
K. Działocha, Państwo prawne w warunkach zmian zasadniczych systemu prawa, „Państwo i Prawo”
1992, z. 11, s. 18.
* Tekst wyroku opublikowano w „Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych” 2008, nr 6, s. 203–208 i w LEX pod nr 413967.
216
Glosy
stwierdzenie, że „Stosunki między Rzeczpospolitą Polską a innymi kościołami oraz
związkami wyznaniowymi określają ustawy na podstawie umów zawartych przez
Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami (art. 25 ust. 5 Konstytucji).
Realizując wskazane wyżej zasady Rada Ministrów zawarła szereg umów
z działającymi na terenie kraju kościołami i związkami wyznaniowymi, na podstawie
których zostały uchwalone ustawy regulujące wzajemne stosunki Państwa i tych
kościołów i związków wyznaniowych. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 20
lutego 1997 r. o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich
w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251, ze zm.)”.
Należy zauważyć, że nie są znane żadne umowy zawarte przez Radę Ministrów
z działającymi na terenie Polski kościołami i innymi związkami wyznaniowymi
w myśl art. 25 ust. 5 Konstytucji, na podstawie których zostały uchwalone nowe ustawy indywidualne, regulujące wzajemne stosunki Państwa i konkretnych kościołów
i związków wyznaniowych. Owszem, są znane próby, ale wnioskowania do Rady
Ministrów przez właściwych przedstawicieli działających na terenie Polski kościołów
i innych związków wyznaniowych o podjęcie rozmów mogących prowadzić ewentualnie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 25 ust. 5 Konstytucji (np. Świadkowie
Jehowy, niektóre związki buddyjskie).
Należy też przypomnieć, że wszystkie 15 ustaw indywidualnych, regulujących
prawne położenie kościołów i innych związków wyznaniowych w Polsce, zostało
uchwalonych przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Także ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich
w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251), podobnie jak 3 inne ustawy indywidualne z tego dnia (tj. o Kościele Katolickim Mariawitów, Kościele Starokatolickim
Mariawitów i Kościele Zielonoświątkowym)1 weszła w życie 11 maja 1997 r., zaś
Konstytucja RP weszła w życie 17 października 1997 r. Zatem tryb z art. 25 ust. 5
Konstytucji RP nie mógł mieć zastosowania do procedowania tych ustaw, tym bardziej
że jest to konstytucyjnie tryb nowy, nie znany wcześniej w Polsce2.
Żeby ocenić prawidłowość podjętego przez NSA rozstrzygnięcia, zawartego
w głównej tezie glosowanego wyroku, należy przyjrzeć się statusowi prawnemu
Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Sprawę utrudnia
fakt, że ustawa o gminach wyznaniowych żydowskich nie doczekała się jeszcze
komentarza i poruszane tu zagadnienie nie jest jeszcze opracowane w literaturze
1
Ustawy: o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Mariawitów w Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz.U. Nr 41, poz. 252), o stosunku Państwa do Kościoła Starokatolickiego Mariawitów w Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 253) i o stosunku Państwa do Kościoła Zielonoświątkowego w Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 254).
2
Należy się zgodzić, że art. 25 ust. 5 Konstytucji nawiązuje do wcześniejszego sposobu regulowania
położenia prawnego kościołów i innych związków wyznaniowych w Polsce w formie ustaw indywidualnych. Zob. P. Tuleja, [w:] Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, red. P. Sarnecki, Warszawa 2008,
s. 129, T.J. Zieliński, Regulacja stosunków między państwem a związkami wyznaniowymi w trybie art. 25
ust. 5 Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 2003, z. 7, s. 51–52, oraz szerzej na ten temat W. Uruszczak,
Artykuł 25 ust. 5 Konstytucji RP. Problemy interpretacyjne, [w:] Pro bono Republicae. Księga jubileuszowa
Profesora Michała Pietrzaka, red. P. Borecki, A. Czohara, P. Zieliński, Warszawa 2009.
217
przedmiotu3. Niemniej, przy tej charakterystyce można się posłużyć analogicznymi
opracowaniami dotyczącymi statusu prawnego Komisji Majątkowej Kościoła Katolickiego. W tym przypadku doczekaliśmy się już kilku publikacji4 i nawet utrwalonego stanowiska w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i NSA.
Ustawodawca polski po 1989 r. uznał, że sporne sprawy własnościowe pomiędzy
Państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi powinny być uregulowane, i to w miarę szybko. Zrezygnowano z trybu procesowego przed sądami powszechnymi czy też z postępowań administracyjnych, uznając je za przewlekłe lub niewłaściwe. Wybrano inną, szczególną drogę, przekazując kompetencje w tym zakresie do
postępowań regulacyjnych prowadzonych przez specjalne komisje majątkowe (regulacyjne). Komisje te mają umocowanie prawne w poszczególnych ustawach indywidualnych, regulujących prawne położenie danego kościoła lub innego związku wyznaniowego w Polsce. Oprócz wspomnianej Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin
Wyznaniowych Żydowskich i Komisji Majątkowej Kościoła Katolickiego istnieje także Komisja Regulacyjna do Spraw Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego, Komisja
Regulacyjna do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego
i Międzykościelna Komisja Regulacyjna. Komisje te rozstrzygają sprawy w specjalnych zespołach parytetowych złożonych z równej liczby przedstawicieli państwa i kościołów lub innych związków wyznaniowych.
W sprawie szczególnego charakteru postępowania regulacyjnego przed Komisją
Majątkową Kościoła Katolickiego, powołaną na mocy art. 61 ustawy z dnia 17 maja
1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej,
wypowiedział się NSA w niepublikowanym postanowieniu z dnia 26 września 1991 r.,
sygn. akt I SA 768/91 (teza przytoczona w czasopiśmie „Wspólnota” 1992, nr 10,
s. 21). Sąd ten stwierdził, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż komisji orzekających w postępowaniach regulacyjnych [chodziło wówczas także o Komisję
Regulacyjną Kościoła Autokefalicznego Prawosławnego] nie można uznać za organ
administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3
k.p.a. Zauważono, że przepisy określające postępowanie regulacyjne nie przewidują
wydawania w ich toku decyzji administracyjnych, które można byłoby zaskarżyć do
sądu administracyjnego [wówczas tylko do NSA].
3
Problem ten sygnalizuje J. Matwiejuk, Regulacje stanu prawnego nieruchomości kościołów i innych
związków wyznaniowych, „Administracja Publiczna. Zeszyty Naukowe Wyższej szkoły Administracji
Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku” 2005, nr 2, s. 171–176.
4
Zob. Z. Strus, Postępowanie regulacyjne a ochrona praw osób trzecich, „Przegląd Sądowy” 1998, nr 3,
s. 3–22; P. Stanisz, Regulacja spraw majątkowych kościelnych osób prawnych, [w:] A. Mezglewski, H. Misztal,
P. Stanisz, Prawo wyznaniowe, Warszawa 2006, s. 228–234; K. Wąsowski, Status prawny Komisji Majątkowej.
Regulacja roszczeń majątkowych Kościoła katolickiego na gruncie prawa polskiego, „Annales Canonici” 2007,
nr 3, s. 39–53; B. Rakoczy, Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, Warszawa 2008, s. 367 i n., a także wiele publikacji D. Walencika, np. Regulacja stanu prawnego
nieruchomości Kościoła katolickiego w Polsce w drodze decyzji administracyjnych a prawa nabyte osób trzecich, „Studia z Prawa Wyznaniowego” 2006, nr 9, s. 133–153, Rewindykacja nieruchomości Kościoła
Katolickiego w postępowaniu przed Komisją Majątkową, Lublin 2008, s. 180 i n.
218
Glosy
Idąc tym tokiem rozumowania, TK — w uchwale z dnia 24 czerwca 1992 r. sygn.
akt W 11/91 (OTK 1992, cz. I, poz. 18) przy ustalaniu wykładni cytowanego wcześniej art. 61 ustawy katolickiej — stwierdził, że postępowanie regulacyjne przed
Komisją Majątkową jest postępowaniem jednoinstancyjnym o charakterze quasi-polubownym, zastępującym postępowanie sądowe lub administracyjne w zakresie przywrócenia kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości. Zwrócono też uwagę, że postępowania regulacyjne są prowadzone na podstawie szczególnych procedur
określonych w przepisach wykonawczych, w których przepisy kodeksu postępowania
administracyjnego stosuje się tylko posiłkowo w zakresie wskazanym tymi aktami
i których uczestnikami oprócz wnioskodawcy są wyłącznie zainteresowane jednostki
administracji państwowej i samorządowej.
Z kolei, w literaturze przedmiotu już precyzyjniej scharakteryzowano status prawny katolickiej Komisji Majątkowej, dlatego poglądy te można odnieść do oceny innych Komisji Regulacyjnych. Należy przyjąć, że są w zasadzie organami sui generis
różnymi od organów wymiaru sprawiedliwości i od organów administracji publicznej
w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie są też innym organem państwowym oraz innym
podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwienia spraw ze sfery administracji
państwowej (samorządowej) na zasadach określonych w art. 1 pkt 2 k.p.a5. W każdym
bądź razie są to organy o ściśle określonych zadaniach i ściśle określonym kręgu
wnioskodawców mogących wszczynać postępowanie, tzn. zawężonym tylko do kościelnych osób prawnych (mających zdolność cywilnoprawną) własnej konfesji.
Chociaż definicja strony postępowania przed tą Komisją jest zbliżona do odpowiedniej definicji strony z art. 28 k.p.a., która chcąc uczestniczyć w postępowaniu regulacyjnym, musi każdorazowo wykazać swój interes prawny.
Postępowanie regulacyjne odnośnie do mienia, do którego roszczenia zgłaszają
poszczególne żydowskie osoby prawne, tj. gminy żydowskie lub tworzony przez nie
Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich, regulują przepisy art. 28–35 ustawy
z 20 lutego 1997 r. o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich
w Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonawcze do tej ustawy zarządzenie ministra
spraw wewnętrznych i administracji z 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. Nr 77, poz. 730, ze zm.).
Orzeczenia wydane przez żydowską Komisję Regulacyjną lub zespół orzekający
(podobnie jak innych Komisji Majątkowych) mają charakter ostateczny i nie przysługują od nich odwołania (art. 33 ust. 5 cyt. ustawy). Oznacza to, że uczestnicy postępowania, a tym bardziej osoby trzecie nie mogą go zaskarżyć do sądu powszechnego
ani do sądu administracyjnego, w trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym6. Komisja
5
B. Rakoczy, Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, Warszawa 2008, s. 370.
6
W pewnym sensie tryb prowadzenia postępowania regulacyjnego przed komisjami majątkowymi
przypomina tryb postępowania przed Samorządowymi Kolegiami Odwoławczymi w sprawach o ustalanie
(aktualizację) opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Mianowicie, postępowanie przed
Kolegium w tych sprawach także ma charakter nietypowy, bo stosuje się przepisy procedury cywilnej i po-
219
ta, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, nie jest przymuszona przepisami
prawa do uzgodnienia i wydania orzeczenia. Skutkuje to tym, że wówczas uczestnicy
postępowania mogą żądać podjęcia obligatoryjnie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, dotyczącego przedmiotu sporu, lub wystąpić na drogę
sądową o rozstrzygnięcie zgłoszonego roszczenia (art. 34 i 32 ust. 4 ustawy). W związku z tym powstaje pytanie, czy ten szczególny charakter instytucji postępowania
regulacyjnego i szczególny charakter organu go przeprowadzającego [Komisji Regulacyjnej] uzasadnia poważne odstępstwo od zagwarantowanego w art. 45 ust. 1
Konstytucji obywatelskiego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy
bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Owszem, w literaturze przedmiotu są już głosy twierdzące, że ustawowy brak środka
odwoławczego od orzeczeń Komisji Regulacyjnej nie narusza konstytucyjnego prawa
do sądu wyrażonego w art. 45 Konstytucji7. Uzasadnia się je także tym argumentem,
że Komisja nie jest organem wymiaru sprawiedliwości i go nie sprawuje oraz nie rozstrzyga spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 k.p.c., ale prowadzi postępowanie szczególne — regulacyjne.
Glosowany wyrok może wskazywać, że w konkretnym przypadku ochrona prawa nabytego przez podmiot trzeci nie jest dostatecznie chroniona w toku prowadzonego postępowania regulacyjnego. Nie zmienia tego faktu ustawowa gwarancja, iż
postępowanie regulacyjne nie może naruszać praw nabytych przez osoby trzecie
(art. 30 ust. 4 cyt. ustawy). Należy pamiętać, że w postępowaniach prowadzonych
przez Komisję Regulacyjną oprócz wnioskodawcy mogą uczestniczyć wszystkie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i wyznaniowe, ale już nie mogą
brać udziału niepaństwowe osoby trzecie (art. 32 ust. 2 ustawy), a ich interesy reprezentuje przedstawiciel Skarbu Państwa (§ 5 ust. 4 zarządzenia). Tymczasem praktyka pokazuje, że ten podmiot trzeci najczęściej nie uczestniczy w postępowaniu przed
Komisją, bo nikt nie ma obowiązku informowania go o toczącym się postępowaniu.
O tym, że nieruchomość ma nowego właściciela, zwykle dowiaduje się przez przypadek.
Horyzontalne spojrzenie na istotę postępowania regulacyjnego może rodzić wiele jeszcze innych pytań i wątpliwości u dociekliwego obserwatora, np. czy to ma oznaczać, że w następstwie ich działania mogą być naruszane standardy demokratycznego
państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji. A co z konstytucyjną gwarancją, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych
wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
stępowania administracyjnego, gdzie strona (osoba fizyczna lub prawna) może zawrzeć ugodę ze Skarbem
Państwa lub gminą, a w jej braku Kolegium wydaje orzeczenie. Przy czym Kolegium jest organem, o którym mowa w k.p.a. (art. 5 § 2 pkt 6, art. 17 pkt 1 i art. 127 § 3) i od takich orzeczeń przysługuje środek odwoławczy — prawo sprzeciwu — do sądu powszechnego. Por. ustawę z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i ustawę z 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.).
7
B. Rakoczy, Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, Warszawa 2008, s. 377, ponadto uważa, że „takie rozwiązanie […] ma ono bowiem na celu szybkie uregulowanie spraw własnościowych, choć i tak postępowania toczą się bardzo długo”.
220
Glosy
Wracając do punktu wyjścia, należy stwierdzić, że główny problem dotyczy uznania braku kognicji sądów administracyjnych lub powszechnych do rozpoznawania
skarg (lub wnoszenia sprzeciwów) na działalność żydowskiej Komisji Regulacyjnej
(i także innych komisji majątkowych). Problem ten jest wielowątkowy i trudno — nawet te ważniejsze kwestie — omówić w przedmiotowej glosie. Rozstrzygnięcia władcze (orzeczenia) wydawane przez żydowską Komisję Regulacyjną lub zespół orzekający nie są decyzjami lub innego rodzaju aktami administracyjnymi, które by
podlegały zaskarżeniu do jakiegokolwiek organu (także administracyjnego), sądu lub
trybunału w Polsce. Należy się zgodzić z tezą, że działalność regulacyjna Komisji nie
jest przykładem działalności organu administracji publicznej (w tym samorządowej).
Wydaje się też, że zawierane przed nią ugody i wydawane orzeczenia nie są rodzajowo tymi samymi, o których mowa w k.p.a. Wreszcie, ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r.
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosują sądy administracyjne w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach,
do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (art. 1)8. Żadna z ustaw
indywidualnych regulujących prawne położenie kościołów i innych związków wyznaniowych w Polsce w zakresie postępowania regulacyjnego nie przewiduje, że są to
sprawy z kategorii sądowoadministracyjnych, a więc nie można domniemywać, że
będą podlegać jurysdykcji sądów administracyjnych9.
Zdzisław Zarzycki
Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.
Katalog przedmiotowy kontroli prowadzonej przez sądy administracyjne wobec działalności administracji publicznej jest zamknięty (art. 3) i niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji w tym zakresie.
8
9
Księga pamiątkowa profesora Marcina Kudeja, red. naukowa Anna Łabno, Eugeniusz Zwierzchowski
221
C. RECENZJE
Księga pamiątkowa profesora Marcina Kudeja
RED. NAUKOWA ANNA ŁABNO, EUGENIUSZ ZWIERZCHOWSKI
Oficyna Wydawnicza Wacław Walasek, Katowice 2009, s. 248
Księga stanowi hołd pamięci zmarłego niedawno znakomitego konstytucjonalisty,
znawcy prawa parlamentarnego, wielkiego erudyty, przyjaciela i kolegi, przez wiele
lat wykładającego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. Fakt, że zaledwie rok po śmierci Śp. Profesora Marcina Kudeja tak liczne
i naprawdę wyborowe grono autorów z całego niemal kraju złożyło swe prace do recenzowanego tomu, potwierdza wysoką pozycję naukową Zmarłego. Pobieżna nawet
lektura tomu uprawnia do stwierdzenia, że prace doń przeznaczone są cenne i że
z pewnością wiele z nich znajdzie uznanie w literaturze. Dzięki redaktorom tomu i ich
intensywnym pracom nad jego przygotowaniem, dzieło ukazało się drukiem w tempie iście ekspresowym. Udało się im także trafnie podzielić przyjęte do druku opracowania, dobrze ujmując zróżnicowane tematycznie materiały przygotowane przez autorów, które mają jednak bezapelacyjnie wspólną nić przewodnią: prawo, instytucje
i nade wszystko parlamentaryzm. Ta ostatnia sfera, szeroko zresztą rozumiana,
zwłaszcza zaś prawo parlamentarne było bowiem materią należącą do zakresu szczególnego zainteresowania naukowego Profesora. Tu właśnie uchodził za wybitnego
specjalistę i nic, co dotyczyło prawa parlamentarnego, nie mogło się wydarzyć w naszej literaturze bez Jego udziału czy przynajmniej opinii i wiedzy. Za właściwy należy zatem uznać podział książki na trzy zasadnicze części. Wśród autorów tekstów
spotykamy nazwiska znakomite z różnych dyscyplin prawa, w tym także najznakomitsze z zakresu prawa konstytucyjnego, a więc dyscypliny reprezentowanej przez
Zmarłego.
Uprzedzając konkluzję recenzji, pragnę wyraźnie stwierdzić, że recenzowany tom
uważam merytorycznie za bardzo wartościowy i bezdyskusyjnie za warty jak najszybszego upowszechnienia.
Nie pretendując do całościowej oceny księgi — nie do końca jest to zresztą możliwe wobec znacznego zróżnicowania merytorycznego tomu i autorów reprezentujących różne dziedziny prawa — pozwalam sobie zwrócić uwagę na niektóre z elementów nasuwających się w czasie lektury pracy.
Tom otwiera analiza, w ostatnich latach rzadko piszącego autora gdańskiego,
a szkoda, prof. Andrzeja Pułły. Jest to tekst o ustrojowej identyfikacji zasad konstytucyjnych, przygotowany bardzo starannie merytorycznie, a jednocześnie stanowiący
krytyczną ocenę zawartości obecnych na rynku wydawniczym podręczników z zakresu prawa konstytucyjnego. Autor ma całkowitą rację, że w języku prawniczym pojęcie „zasady” wykorzystywane jest powszechnie, ale nie zawsze czynienie z tego ter-
222
Recenzje
minu użytku oznacza podejmowanie refleksji teoretycznej, co ten termin tak naprawdę
oznacza. Bywa, że są podejmowane tu i ówdzie próby definiowania zasad i wskazywania ich roli w literaturze1, najczęściej jednak termin ten wykorzystywany jest intuicyjnie. Przy okazji A. Pułło ukazuje obszerną i aktualną literaturę przedmiotu. Sięga
do warstwy semantyki językowej, wskazując na potrzebę rozumienia i rozróżnienia
przez autorów podręczników subtelnych — jego zdaniem — różnic przy używaniu
pojęć „zasady podstawowe”, „zasady naczelne”, „zasady ustrojowe”, „zasady konstytucyjne” czy „wartości konstytucyjne”, a nawet wydawałoby się tak oczywistego pojęcia, jak „ustrój” czy „ustrój państwa”. Autor, niestety, sam nieco komplikuje krytykowaną przez siebie sytuację, bo w ferworze swej uprawnionej z pewnością krytyki
wprowadza dodatkowo ogólne pojęcie czy wręcz określenie „idei konstytucyjnych”,
nie wyjaśniając, co ma na myśli. Bez wątpienia, jest to tekst wart uwagi przynajmniej
redaktorów i autorów akademickich podręczników do prawa konstytucyjnego, zawiera sporo zasadnych uwag krytycznych, ale i wypowiedzi, które zasługują na polemikę. W odniesieniu do tych ostatnich nie mogę nie powiedzieć, że za nietrafiony uznaję argument o generalnej „powściągliwości (autorów podręczników) w okazywaniu
zainteresowania nowym zasadom konstytucyjnym”, zaś odrzucane przez autora uzasadnienia selektywnego prezentowania takich zasad uznaję za dopuszczalne.
Tekst prof. Maksymiliana Pazdana został poświęcony relacji Konstytucji RP i prawa spadkowego. Trudno polemizować z tym artykułem czy go krytykować, bo jest to
nie tylko tekst erudycyjny, zawierający oceny zawartości niektórych terminów konstytucji, np. zwrotu „prawo dziedziczenia” czy „najbliżsi krewni”. To opracowanie
jest efektem przemyśleń i analiz będących konsekwencją głębokich przeobrażeń społecznych, ekonomicznych i prawnych zachodzących u nas po 1989 r. Do tego wszystkiego artykuł jest napisany niezwykle klarownym i starannym językiem polskim, co
nie jest regułą wśród wszystkich zawodowo zajmujących się pisarstwem naukowym.
Bazą analiz autora jest art. 935 § 2 k.c., w odniesieniu do którego w 2007 r. podjęto
sądową próbę doprowadzenia do stwierdzenia przez TK niezgodności z konstytucją.
Najkrócej mówiąc, chodziło o poszerzenie kręgu spadkobierców ustawowych w stosunku do ustaleń w tym zakresie k.c. Autor zanalizował orzecznictwo sądowe i trybunałowe, odniósł się do prac kodyfikacyjnych prawa cywilnego i postulatów doktryny
zgłaszanych w czasie tych prac w omawianym zakresie. Zgłosił też interesujące i naprawdę dobrze uzasadnione postulaty de lege ferenda dotyczące konieczności i kierunków zmian dziedziczenia ustawowego w polskim prawie cywilnym.
Autorką kolejnego opracowania jest prof. Jadwiga Gumińska-Pawlic, która zajęła się zagadnieniem konstytucyjnych gwarancji samodzielności finansowej jednostek
samorządu terytorialnego. Jest to — moim zdaniem — rutynowy i rekonstrukcyjny artykuł na temat dobrze opisany w polskiej literaturze z zakresu finansów samorządu te1
Na przykład P. Tuleja, Pojęcie zasady konstytucyjnej, [w:] Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
w nowej Konstytucji. Materiały naukowe XXXVIII Sesji Katedr Prawa Konstytucyjnego, Jamrozowa Polana
7–8 VI 1996, red. K. Wójtowicz, „Acta Universitatis Wratislaviensis” No 1969, „Prawo” CCLVIII, Wrocław
1997, s. 7–22.
223
rytorialnego i w literaturze konstytucyjnej. Jest to jednak artykuł „zgrabny”, zasadnie
krytyczny wobec regulacji konstytucyjnych i dobrze udokumentowany w warstwie
przypisów szeroką i aktualną, polską i po trosze obcą bibliografią oraz orzecznictwem
trybunałowym. Widać bardzo dobrą znajomość tematu u autorki, widoczne są jasne
tezy pracy i równie klarowne prowadzące do nich analizy prawne. W pełni uzasadniony jest krytycyzm autorki wobec postaw polityków, którzy — doceniając potrzebę
przeprowadzenia reform decentralizujących istotną część spraw publicznych — nie
chcą wciąż dostrzec, zdawałoby się oczywistej, konieczności decentralizacji środków.
Nie może być mowy o dobrym prawie porządkującym finanse samorządowe, jeśli stałą i niedobrą praktyką rzekomych reform jest podporządkowywanie przez polityków
zmian w tym zakresie potrzebom finansowym de facto państwa a nie jednostek społeczności lokalnych, działanie prawotwórcze prawie zawsze „pod presją czasu” i aprobowanie stanu ciągłej tymczasowości w zakresie kreowania rozwiązań dotykających
w szczególności dochodów jednostek samorządu terytorialnego (s. 42).
Profesor Wojciech Sokolewicz, znawca m.in. problematyki praw i wolności obywatelskich, jest z kolei autorem artykułu o wolności prasy i jej gwarancjach. Autor daje
zawsze gwarancję doskonałego tekstu i bogatego w materiał do dyskusji. I taką pracą
jest artykuł zadedykowany Śp. Profesorowi Marcinowi Kudejowi, klarowny prawnie
i erudycyjny, świetnie udokumentowany przypisami świadczącymi o doskonałej znajomości literatury polskiej i obcej, zawierający doskonałe analizy orzecznictwa sądów,
Trybunału Konstytucyjnego, ale i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Tezy końcowe są w pełni trafne i dobrze uzasadnione. Autor daje ciekawe przykłady obchodzenia de facto przez prawo konstytucyjnego zakazu cenzury i w Polsce (niestety), i za granicą. Na ewidentnie nasuwające się po części lektury pytanie, gdzie biegnie granica
między koniecznością zachowania w poufności, a nawet w tajemnicy, pewnych informacji szczególnie ważnych dla państwa, podlegających ochronie z uwagi na istotne
okoliczności polityki państwa, a prawem dziennikarza do informowania, autor odpowiada posługując się przewrotną nieco, ale nie bezzasadną formułą używaną już w kilku orzeczeniach ETPCz w Strasburgu — „to do państwa należy zabezpieczenie poufności informacji gromadzonych przez jego agendy, a nie do dziennikarza” (s. 49).
Z kolei dr Jarosław Szymanek zaprezentował w recenzowanym tomie tekst o rozporządzeniu z mocą ustawy jako akcie legislacji nadzwyczajnej. Jest to praca ciekawa
i spełniająca w zupełności merytoryczne wymagania stawiane tekstom naukowym.
Zawiera wszechstronne analizy art. 234 Konstytucji. Pewną wadą, zauważalną, niestety, dość często u tego, zresztą twórczego autora, którego osobiście cenię, jest wielkość opracowania w porównaniu do innych tekstów, ale przede wszystkim autor ten
znany jest w literaturze jako narrator „nadmierny”, nazwijmy to tak eufemistycznie,
i lubujący się w używaniu i nadużywaniu wtrętów łacińskich, nawet tam gdzie z powodzeniem można wstawić słowo polskie. Po trosze tak jest i w recenzowanym tekście. Artykuł jednak pasuje do tomu i nie ma li tylko informacyjnego charakteru.
Zawiera dobre opisy i wartościowe analizy naukowe. Wskazana została w pracy najnowsza literatura przedmiotu. Tekst jest „gęsty” merytorycznie i dojrzały.
224
Recenzje
Profesor Bogdan Dolnicki przedstawił artykuł o pozornie przyczynkarskim i niezobowiązującym tytule: „W sprawie pojęcia aktów prawa miejscowego”. Jest to jednak ciekawy tekst niezwykle kompetentnego autora, specjalisty prawa administracyjnego. Nie sposób nie zgodzić się z jego ustaleniami, w tym z końcowym postulatem
— znajdującym już oparcie w doktrynie — przyjęcia odrębnej ustawy, kompleksowo
regulującej problematykę aktów prawa miejscowego.
Pozytywnie oceniam artykuł Lidii Zacharko i Barbary Wertenberg-Kempki „Z zagadnień mocy dowodowej dokumentów urzędowych w postępowaniu administracyjnym”. Analizy zawarte w pracy dotyczą nowego modelu postępowania administracyjnego po 1980 r. W sposób wyczerpujący udokumentowana jest teza końcowa analizy, iż
rozwiązania prawne w zakresie mocy dowodowej dokumentów urzędowych odpowiadają wymogom demokratycznego państwa prawa. Praca pełna jest ciekawych odniesień do
bogatej praktyki oraz do kształtowanego na jego tle orzecznictwa sądowego.
Ksiądz prof. Remigiusz Sobański — jak wiem, bardzo ceniony przez Zmarłego
Marcina Kudeja — uczony i badacz problemów prawa kościelnego, zaprezentował w tomie niezwykle ciekawy tekst zatytułowany „Wokół idei kościelnej ustawy zasadniczej”.
Autor pokazuje, dlaczego na początku lat 80. XX w. nie zyskała w Kościele prawa obywatelstwa idea „kościelnej ustawy zasadniczej”, a jej miejsce zajął ostatecznie Kodeks
prawa kanonicznego. Podkreślam raz jeszcze, że jest to tekst bardzo interesujący, pełen
niezwykle ciekawych obserwacji, nieznanych powszechnie informacji i konstatacji.
Doskonale została dobrana i wykorzystana przez autora liczna literatura polsko- i obcojęzyczna; widoczne w niej jest wszechstronne oczytanie znakomitego autora.
Z kolei prof. Adam Lityński przedstawił artykuł pt. „O konstytucji RFSRR
z 10 lipca 1918 r. w dziewięćdziesiątą rocznicę uwag kilka”. Tekst jest dziewięciostronicowy, a więc krótki, ale za to przejrzysty i niezwykle ciekawy merytorycznie.
Interesująca i ważna, poniekąd oczywista, ale i zaskakująco trafna w uwagach końcowych tekstu jest cytowana wypowiedź Hannah Arendt zaczerpnięta z jej pracy zatytułowanej Korzenie totalitaryzmu, wydanej w Warszawie w 1989 r. w tłumaczeniu
D. Grinberga i M. Szawiela. Arendt stwierdziła, że systemy totalitarne funkcjonowały „według systemu wartości tak radykalnie odmiennego od wszystkich innych, że
żadne z naszych tradycyjnych utylitarnych pojęć prawnych, moralnych lub zdroworozsądkowych nie mogło nam być już pomocne w ich zrozumieniu, w ocenie lub przepowiadaniu kierunku ich działania”. Tę zaskakująco oczywistą prawdę dedykuje nam
autor wspomnianej pracy.
Wieloletni przyjaciel Zmarłego, prof. Wiesław Skrzydło, zaprezentował artykuł
pt. „Trzecia czy Czwarta Rzeczpospolita?” Autor, którego bardzo dobrze znamy, jest
wybitnym znawcą prawa konstytucyjnego, a jego tekst uważam za potrzebny, bo
w okresie politycznych rozrachunków naszych podzielonych, nowych elit politycznych opracowanie na temat kryteriów periodyzacji ustrojowej w Polsce okazuje się
nie tylko pożyteczne, ale nawet niezbędne. Jeśli nawet decyzje polityczne rządzą się
inną logiką (często logiką utylitaryzmu politycznego) aniżeli analizy naukowe, to warto, by politycy czasami poczytali chłodne i merytoryczne analizy, zanim podejmą
225
swoje decyzje. W zaledwie ośmiostronicowej pracy ujmuje tradycyjna u prof.
Skrzydły doskonała narracja sprawiająca, że tekst się dobrze czyta. Jest to jedno z nielicznych zasadnie krytycznych opracowań w literaturze wobec idei pospiesznego i nie
zawsze uzasadnionego merytorycznie „numerowania wcieleń” Państwa Polskiego.
Profesor Ewa Gdulewicz z UMCS w Lublinie opublikowała artykuł na temat powoływania sędziów Trybunału Konstytucyjnego w Polsce. Problem jest ciekawy i od
dawna wywołuje dyskusję polityczną, ale i teoretyczną wśród konstytucjonalistów.
Tekst jest znakomity. Autorka nie tylko analizuje Konstytucję RP i ukazuje różne
aspekty zagadnienia, posługując się bogatą literaturą polsko- i obcojęzyczną. Odnosi
się do problemu monopolizacji decyzji kreacyjnych w TK w rękach aktualnej większości parlamentarnej i w pełni zasadnie krytykuje tę technikę kreacyjną zastosowaną
w Polsce od chwili powołania do życia instytucji Trybunału Konstytucyjnego.
Na uwagę zasługuje też artykuł dr Anny Chorążewskiej zatytułowany „Instytucja
Rady Gabinetowej w praktyce stosowania Konstytucji RP z 1997 r.”. Pewną wadą pracy jest to, że autorka z góry zakłada potrzebę dalszego istnienia tego ciała, nie zauważając, że od dawna w literaturze pojawia się postulat rezygnacji z tej instytucji w RP
(tak m.in. profesorowie Bogusław Banaszak i niżej podpisany). Odnosi się, niestety,
wrażenie zbyt małego krytycyzmu autorki wobec Rady Gabinetowej. Jest to praca
bardziej politologiczna, nieco nawet publicystyczna niż stricte prawnicza, ale utrzymana w ryzach tematyki tomu. Warto i ten artykuł uważnie przeczytać. Jestem przekonany o wadze tego tekstu, zwłaszcza w obliczu stałych, od jakiegoś czasu, napięć
na linii Rada Ministrów — Prezydent RP, a przecież Radę Gabinetową z formalnego
punktu widzenia można, a nawet trzeba uważać za prawie idealnie przygotowaną od
strony formalnej i bardzo poważną zarazem płaszczyznę teoretycznie bezkonfliktowego wpływania na prace rządu i inspirowania go w sferze ukierunkowywania polityki
państwa. Żeby tak jeszcze z czystym sumieniem można było powiedzieć o wadze materialnej czy merytorycznej tej instytucji w naszym systemie ustrojowym.
Profesor Marek Zdebel napisał artykuł poświęcony statusowi konstytucyjnemu
NBP. Widać na tle tego opracowania, jak wiele brakuje koncepcji prawnokonstytucyjnej NBP i — co ciekawe — wątpliwości w tym zakresie nie tylko nie rozwiało znane
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13 września 1990 r. (sygn. akt U/4/90), a —
przeciwnie — jeszcze bardziej je spotęgowało przez określenie NBP w tamtym stanie
prawnym mianem „centralnego organu państwa” (s. 157). To ciekawy artykuł, zasługujący na zalecenie do przeczytania i analizy na każdych zajęciach seminaryjnych tak
z prawa finansowego, jak i z prawa konstytucyjnego. Autor niezwykle zajmująco uzasadnia tezę, że mimo iż NBP posiada status podmiotu konstytucyjnego, to brakuje jednak możliwości jednoznacznego określenia jego statusu prawnego (s. 158).
Profesor Ernest Knosala zaprezentował w recenzowanej książce opracowanie pt.
„W sprawie pojęcia zadań publicznych (refleksje z zakresu nauki administracji)”. Jest
to krótki, kategoryzacyjny i — powiedziałbym — bardzo specjalistyczny tekst ze sfery nauki administracji.
226
Recenzje
Z kolei dr Michał Bożek zamieścił artykuł pt. „Prezydenckie prawo kontroli konstytucyjności ustaw w RFN”. Autor jest specjalistą w tej problematyce, co jest gwarancją wysokiego poziomu opracowania. Nie budzą wątpliwości ani zastrzeżeń tezy
artykułu, który dobrze wpasowuje się także w polską debatę na temat zakresu kompetencji Prezydenta RP na etapie jego udziału w postępowaniu ustawodawczym, a właściwie w jego końcowej fazie. W RFN uważa się, że Prezydent Republiki powinien
wstrzemięźliwie korzystać z prawa odmowy podpisania ustaw, które uchybiają —
jego zdaniem — postanowieniom konstytucyjnym i nie powinien traktować tego środka jako instrumentu codziennego użytku. W przeciwnym razie realna staje się groźba,
że prezydenckie prawo badania konstytucyjności ustaw w sferze materialnej całkiem
realnie ulegnie wypaczeniu i zmieni się w sui generis weto uruchamiane z powodów
naprawdę politycznych, chociaż formalnie pod postacią przesłanek o prawnym charakterze (s. 175). To ciekawa konstatacja, zwłaszcza na tle dyskusji na temat zasadności pozostawienia weta ustawodawczego Prezydentowi RP. Zwraca uwagę dobry styl
opracowania i trafnie dobrana i dobrze wykorzystana literatura przedmiotu.
Profesorowie Leszek Garlicki i Marek Zubik zaprezentowali w tomie artykuł pt.
„Idea parlamentaryzmu zracjonalizowanego w praktyce ustrojowej III RP”. Jest to
tekst erudycyjny i zasadnie bardzo krytyczny w odniesieniu do tego, co dzieje się
z polskim parlamentaryzmem, zwłaszcza w ostatnich dekadach. Zasługuje bezsprzecznie na miano jednej z „lokomotyw” publikacji pomieszczonych w recenzowanym tomie i na analizy seminaryjne.
Komu w III RP przyznać prymat w strukturze władzy: parlamentowi czy prezydentowi — zastanawia się profesor Anna Łabno w opracowaniu zatytułowanym
„Władza parlamentu, czy prezydenta? Przyczynek do sytuacji w III Rzeczypospolitej.
Rozważania na tle doświadczeń portugalskich”. Jest to ciekawy tekst prawno-porównawczy, z konkluzjami nie dającymi się kwestionować, aczkolwiek nieco smutnymi
dla nas, koniecznie dodajmy — zasadnie smutnymi. Ciekawie brzmi wątek poświęcony dyrektywie współdziałania władz w preambule polskiej Konstytucji. To bardzo dobry tekst, znakomitej autorki.
Profesor Paweł Sarnecki w swoim opracowaniu zajął się zakresem parlamentarnego immunitetu materialnego w Polsce i analizą, jakie działania deputowanego będą w naszym stanie prawnym chronione immunitetem materialnym. Mimo że jest to tekst raczej rekonstrukcyjny wobec zagadnienia dość dobrze rozpoznanego w nauce historii
prawa (ciekawy wątek historyczny dotyczący okresu II RP), w doktrynie prawa konstytucyjnego i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego czy
nawet Sądu Apelacyjnego w Warszawie, to jednak tradycyjnie u P. Sarneckiego napisany jest ciekawie i żywo, więc bezsprzecznie zasługuje na uwagę czytelnika.
Specjalizujący się w problematyce statusu prawnego przewodniczącego parlamentu dr Grzegorz Koksanowicz zamieścił w książce „Kilka uwag na temat konstytucyjnych funkcji marszałka Sejmu”. Chociaż tytuł opracowania brzmi niezobowiązująco („Kilka uwag…”), to jednak jest to dojrzały, dobrze udokumentowany i równie
dobrze merytorycznie napisany tekst. Jest to wszechstronna analiza usytuowania
227
prawnoustrojowego marszałka Sejmu, którego rola ustrojowa wzrosła wraz z uchwaleniem Konstytucji z 1997 r. i wciąż niepomiernie wzrasta (vide jedna z ostatnich nowelizacji regulaminu Sejmu z grudnia 2008 r.), a nawet można zapytać, czy już nieco
nie za przesadnie wzrasta w naszym prawie parlamentarnym.
Profesor Jerzy Jaskiernia, znakomity uczony i wieloletni parlamentarzysta, poświęcił swoje opracowanie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej w świetle Traktatu z Lizbony. Autor przedstawił erudycyjny tekst na temat niezwykle ważny
i aktualny. Już te wspomniane wyżej kwalifikacje sprawiają, że tekst jest jak najbardziej pożądany w recenzowanej książce. Tradycyjnie w pracach prof. Jaskierni odnajdujemy wszechstronnie wykorzystaną literaturę przedmiotu, obcą i polską, a cała ona
nie tylko świadczy o doskonałym oczytaniu autora, ale stanowi „zaprawę” dla jakże
trafnych analiz i konkluzji autora.
Uczony krakowski i zarazem sędzia Trybunału Konstytucyjnego, prof. Marian
Grzybowski, przedstawił w tomie zadedykowanym pamięci Profesora Marcina
Kudeja tekst zatytułowany „Stadia postępowania ustawodawczego w parlamentach
państw nordyckich (analiza porównawcza)”. Autor specjalizuje się w problematyce
ustrojowej państw skandynawskich, stąd z wielką znajomością analizuje tytułowe zagadnienie. Praca jest krótka, ale klarowna, napisana komunikatywnym językiem, niezwykle interesująca i zarazem pouczająca w warstwie analityczno-informacyjnej.
Wreszcie last but not least opracowanie prof. Eugeniusza Zwierzchowskiego,
wieloletniego szefa i zarazem Przyjaciela Profesora Kudeja, poświęcone zagadnieniu
„Absolutnych praw posłów i mniejszości parlamentarnych w Parlamencie Federalnym
RFN”. Tekst bardzo pouczający i stanowiący znakomite usystematyzowanie wiedzy
o tytułowych prawach posłów i mniejszości parlamentarnych. Do tego tekst ten jest
nie tylko ciekawy i napisany dobrym językiem, ale i trafnie usystematyzowany.
Stanowi wręcz krótkie kompendium zagadnienia, co sprawia, że nie tylko spotka się
z uwagą specjalistów, ale nadto znakomicie nadaje się jako tekst warty analizy i uwagi podczas seminariów magisterskich.
Recenzowaną książkę wieńczy wykaz publikacji zmarłego przedwcześnie naszego Przyjaciela. Skład autorski tomu reprezentujący liczne ośrodki naukowe naszego
kraju i zarazem liczne dyscypliny naukowe potwierdza tylko stosunek do Zmarłego
Profesora Marcina Kudeja, pełen szacunku dla Jego osoby i uznania dla Jego wszechstronnego dorobku naukowego i równie wszechstronnych zainteresowań. Zachowamy
Marcina we wdzięcznej pamięci i w tak charakterystycznej pozie z założonymi rękoma i z nieodłączną fajką (jak nieco zamglona postać na okładce dzieła), z nutą pasji
w głosie zawsze, gdy uczestniczył w naukowych dyskusjach.
Zbigniew Witkowski
228
Recenzje
KRZYSZTOF WOJTYCZEK
Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym.
Wybrane zagadnienia prawnokonstytucyjne
Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2007, s. 391
Recenzowana książka jest wynikiem kilkuletnich badań autora nad zagadnieniem
bardzo trudnym, wieloaspektowym, wymagającym sprawnego poruszania się w obszarach regulowanych nie tylko prawem konstytucyjnym, ale także międzynarodowym
i wspólnotowym. Należy podkreślić, że we współczesnym ustrojoznawstwie problematyka ta nabiera coraz większego znaczenia, zwłaszcza ze względu na kontrowersje
polityczne i wątpliwości prawne, związane z procesami integracyjnymi w Europie.
Z perspektywy nauki prawa międzynarodowego publicznego zagadnienie kompetencji
organizacji międzynarodowych jest już od dłuższego czasu przedmiotem badań doktryny. Rozkwit bowiem tych organizacji w ostatnim półwieczu spowodował zainteresowanie różnymi aspektami ich funkcjonowania, w tym i problematyką kompetencji, ściśle
powiązaną z zagadnieniem podmiotowości prawnomiędzynarodowej. Na tym tle analizowane są także relacje między organizacjami międzynarodowymi a władzą państwową w kontekście np. zasady suwerenności.
W prawie wspólnotowym kontrowersje wokół rozdziału kompetencji między
Wspólnoty/Unię i państwa członkowskie sięgają końca lat 50. i nie ustają, mimo
wprowadzenia do traktatów zasad kompetencji powierzonych i pomocniczości.
Świadczą o tym nie tylko dyskusje między politykami w czasie konferencji międzyrządowych na temat tego, jak doprecyzować i kontrolować to rozdzielenie (por. np.
Deklaracja w sprawie przyszłości Unii dołączona do projektu traktatu z Nicei). Także
doktryna stara się m.in. wyjaśnić, co oznacza zastrzeżenie z art. 13 TWE, że instytucje wspólnotowe mogą podjąć środki w celu zwalczania dyskryminacji, np. ze względu na orientację seksualną, wyłącznie „w granicach kompetencji”, które traktat powierza Wspólnocie. Konsekwencją niejasności są spory toczone przed Europejskim
Trybunałem Sprawiedliwości choćby w sprawie zakresu uprawnień harmonizacyjnych Wspólnoty (np. w związku z dyrektywą w sprawie zakazu reklamowania wyrobów tytoniowych).
Oryginalność podejścia Krzysztofa Wojtyczka polega na tym, że osadził problem
w polskim prawie konstytucyjnym, głęboko przy tym wnikając w teoretyczne podstawy procesu przekazywania kompetencji, a jednocześnie tam, gdzie to było niezbędne,
uwzględnił dorobek prawa międzynarodowego i acquis communautaire. Autor słusznie uznał, że rozważania szczegółowe powinna poprzedzić rzetelna prezentacja pojęć,
którymi się posługuje. W opracowaniu znalazło się więc omówienie takich pojęć jak:
zasada konstytucyjna, władza państwowa, organy władzy państwowej, kompetencje.
Dokonanie ustaleń definicyjnych pozwoliło mu płynnie przejść do analizy zasadniczych — z punktu widzenia tematu pracy — kwestii, takich jak przekazanie kompe-
Krzysztof Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym...
229
tencji, przedmiot przekazania, a także konstytucyjne cele i przesłanki przekazywania
kompetencji. W rezultacie mógł udzielić odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania, jakie
sobie postawił: na czym polega przekazywanie kompetencji organów władzy publicznej organizacjom i organom międzynarodowym oraz jak daleko, na gruncie obowiązującej konstytucji, Rzeczpospolita Polska może się posunąć, przekazując kompetencje organów władzy państwowej tym podmiotom. Udzielenie odpowiedzi na te
pytania to nie tylko zaspokojenie ambicji naukowych badacza ustrojów. Ma ono również istotne znaczenie dla praktyki polskiego prawa konstytucyjnego, gdyż treść przepisów konstytucji nie przesądza jednoznacznie, w jakich sytuacjach konieczne jest odwołanie się do procedury określonej w art. 90 Konstytucji ani też nie wyznacza granic
przekazywania kompetencji na podstawie tej procedury. Wystarczy choćby przypomnieć wątpliwości, jakie pojawiły się w związku z przystąpieniem Polski do NATO
i ratyfikacją Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego. Zaproponowane przez
Wojtyczka systemowe podejście do tej problematyki z pewnością pomoże w pokonywaniu trudności interpretacyjnych.
Struktura obszernej, podzielonej na jedenaście rozdziałów książki, zasadniczo odpowiada zakreślonemu polu badawczemu. Po zaprezentowaniu w rozdziale I przebiegu prac nad art. 90 w Zgromadzeniu Narodowym i jego Komisji Konstytucyjnej, autor przedstawił podstawowe zasady ustrojowe Rzeczypospolitej, mające — jego
zdaniem — fundamentalne znaczenie dla określenia relacji między państwem polskim
a innymi podmiotami sprawującymi władzę publiczną. W rozdziale III ukazał na wybranych przykładach najczęściej spotykane formy otwierania porządku prawnego na
akty prawne obcej władzy publicznej. W rozdziałach IV i V omówił takie zagadnienia
jak przedmiot przekazania oraz podmioty przekazywania kompetencji, by w rozdziale VI dokonać analizy pojęcia przekazywania kompetencji. Rozdziały VII i VIII zostały poświęcone kwestiom formalnym związanym z przekazywaniem kompetencji.
Poszukując odpowiedzi na drugie z postawionych przez siebie pytań, autor omówił
w rozdziałach IX i X aksjologiczne podstawy przekazywania kompetencji organów
władzy państwowej oraz konstytucyjne granice tego przekazywania, a w ostatnim XI
rozdziale przeanalizował najważniejsze konsekwencje konstytucyjnoprawne przekazywania kompetencji. Bardzo pomocne w śledzeniu rozumowania autora są wnioski,
którymi kończy poszczególne rozdziały. Natomiast podsumowujące całość rozważań
konkluzje, stanowiące w istocie odpowiedź na postawione we „Wstępie” pytania, znalazły się w „Zakończeniu”.
Konstrukcja książki jest na tyle przejrzysta, że — pomimo przenikania się różnych wątków — czytelnik nie ma trudności z odnalezieniem podstawowych tez.
Przeprowadzona w rozdziale III analiza form otwierania krajowego porządku prawnego na akty prawne obcej władzy publicznej jest bezpośrednim merytorycznym
wprowadzeniem do zasadniczej problematyki książki. Autor ze znajomością rzeczy
przeanalizował odpowiednie zasady prawa międzynarodowego, prawo konwencyjne
i zwyczajowe, prawo konstytucyjne porównawcze i polskie. Ustalenie w kolejnych
rozdziałach przedmiotowego i podmiotowego aspektu przekazania kompetencji
230
Recenzje
w prawie polskim pozwoliło Krzysztofowi Wojtyczkowi określić istotę przekazywania kompetencji organów władzy państwowej. Otóż — jego zdaniem — pod pojęciem
tym należy rozumieć powierzenie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu określonych kompetencji władczych wobec podmiotów podległych
władzy Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach należących do jej jurysdykcji (s. 206).
W rezultacie przekazania kompetencji, w zakresie należącym pierwotnie do jurysdykcji państwa polskiego, pojawiają się odrębne i zależne od państwa struktury, sprawujące władzę publiczną. Autor trafnie konstatuje, że władza organizacji i organów międzynarodowych, którym państwa przekazały kompetencje, wykracza znacznie poza
sumę odpowiadających im kompetencji organów władzy państwowej. Proponując
sposoby rozwiązywania szczegółowych problemów, pojawiających się w związku
z przekazywaniem kompetencji, autor nie waha się „iść pod prąd” przeważających
w doktrynie poglądów oraz kwestionuje wykładnię przyjętą przez TK, co oczywiście
może skłaniać do polemiki zwolenników innej interpretacji.
Pewne wątpliwości pojawiają się np. na tle bardzo cennych rozważań autora na
temat funkcji, jaką pełni w systemie konstytucyjnym art. 90 Konstytucji. Niewątpliwie
ma rację, że przekazanie kompetencji nie musi w każdym przypadku następować na
podstawie tego przepisu. Trafne jest też zastrzeżenie, że przekazanie kompetencji wykonawczych, sądowniczych czy też innych, niepolegających na stanowieniu prawa,
nie może dotykać istoty władzy wykonawczej i sądowniczej ani obejmować kompetencji zastrzeżonych w konstytucji dla określonych organów władzy publicznej.
Natomiast znaczenie art. 90 polega — zdaniem autora — na tym, że przepis ten umożliwia przekazanie kompetencji prawodawczych, kompetencji należących do istoty
władzy wykonawczej i sądowniczej, a także kompetencji zastrzeżonych przez
Konstytucję RP dla określonych organów władzy publicznej, np. dla NBP. Umożliwia
też ograniczenie zakresu stosowania norm materialnoprawnych Konstytucji RP. W rezultacie, jak napisał Wojtyczek, art. 90 „wypiera” polskie normy konstytucyjne ze sfery kompetencji objętych przekazaniem, pozostawiając na tym obszarze tylko podstawowe zasady konstytucyjne.
W konsekwencji autor zajął stanowisko, że chociaż przepis art. 227 ust. 1
Konstytucji przyznaje NBP wyłączność kompetencji w zakresie emisji pieniądza oraz
ustalania i realizowania polityki pieniężnej, to przystąpienie w przyszłości do unii walutowej nie wymagałoby zmiany tego przepisu. Uważa bowiem, że podstawowym celem tego przepisu jest wykluczenie ingerencji w sferze polityki pieniężnej ze strony
organów politycznych — rządu, prezydenta i parlamentu. Natomiast przekazanie
kompetencji w tym zakresie organowi międzynarodowemu, posiadającemu porównywalne z NBP gwarancje niezależności, mogłoby nastąpić w trybie art. 90, bez zmiany
art. 227 ust. 1. Powyższy wniosek jest zgodny z zasadniczą tezą autora, iż „art. 90 dopuszcza przekazywanie kompetencji, które na mocy szczególnych przepisów konstytucyjnych zostały zastrzeżone na zasadzie wyłączności dla określonych organów władzy publicznej” (s. 124). Wcześniej (s. 123) wyjaśnił, iż kompetencje tego rodzaju
dotyczą stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, sprawowania wymiaru
231
sprawiedliwości oraz emisji pieniądza, tudzież ustalania i realizowania polityki pieniężnej.
I tu pojawiają się sygnalizowane wcześniej wątpliwości. Wydaje się bowiem, że
istnieje różnica między przekazaniem kompetencji do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego a przekazaniem wyłącznej kompetencji do emisji pieniądza.
W pierwszym przypadku polskie organy w dalszym ciągu zachowują kompetencje
prawodawcze, tyle że ograniczone w takim zakresie, jaki wynika z umowy konstytuującej organizację. Pozostawienie zatem przepisów konstytucyjnych, powierzających
ogólnie określoną kompetencję stanowienia prawa organom krajowym, jest zrozumiałe i bez wątpienia konieczne. Jaki jest zaś sens pozostawiania przepisu, który po przystąpieniu do unii walutowej będzie całkowicie bezprzedmiotowy, a co więcej, jednoznacznie sprzeczny z rzeczywistym stanem prawnym.? Wyobraźmy sobie sytuację, że
przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej umożliwiającej przystąpienie do unii
walutowej, Prezydent RP zwraca się do TK z wnioskiem o stwierdzenie zgodności
umowy z konstytucją. Czy uznanie w tej sytuacji przez TK, że zastosowanie art. 90
jest równoznaczne z dorozumianą zmianą konstytucji, byłoby zasadne w sytuacji, gdy
materialnoprawny przepis konstytucji zastrzega w sposób jednoznaczny określoną
kompetencję na rzecz organu władzy państwowej, a w dalszym ciągu istnieje odrębna, szczególna procedura zmiany konstytucji. Czy nie byłoby korzystniejsze, dla czystości konstrukcji, przyjęcie, iż przed przekazaniem kompetencji należy usunąć określony przepis z konstytucji.
Wydaje się, że zbyt rygorystycznie autor podszedł do sposobu określenia kompetencji organizacji międzynarodowej. Napisał bowiem, że akt przekazujący kompetencje musi dokładnie określać kompetencje organizacji. Z pewnością w sferze postulatywnej jest to pogląd ze wszech miar uzasadniony, choćby dlatego że podmiot
decydujący o przekazaniu kompetencji (na gruncie art. 90 — Naród lub parlament)
powinien wiedzieć, co przekazuje. Jednak traktaty założycielskie Unii/Wspólnot dalekie są od precyzyjnego określenia kompetencji. Zamiast klauzuli określającej mniej
lub bardziej precyzyjnie rozdział kompetencji między Wspólnoty a państwa członkowskie, w traktatach wskazuje się cele, które należy osiągnąć, zaś potrzebnego
uprawnienia i procedur należy szukać w szczegółowych przepisach traktatowych.
Ustalenie zatem, do kogo i jaka kompetencja należy, wymaga przeprowadzenia dość
złożonego rozumowania opartego na kombinacji różnych przepisów traktatowych
i w związku z tym zawierającego duży ładunek niepewności.
Słusznie autor niejednokrotnie ilustrował swoje rozważania prezentacją rozwiązań, odbiegających od klasycznego prawa międzynarodowego, przyjętych na gruncie
prawa wspólnotowego. Tego szerszego spojrzenia zabrakło w uwagach na temat odpowiedzialności państwa z tytułu braku implementacji aktu prawnego organizacji lub
organu międzynarodowego. Otóż, stwierdził (na s. 129), że odpowiedzialność państwa
ogranicza się do płaszczyzny prawa międzynarodowego, jeśli prawodawca krajowy
nie postanowił inaczej. Oznacza to, że jednostka nie może skutecznie powoływać się
na same tylko zobowiązania międzynarodowe państwa w celu dochodzenia swoich
232
Recenzje
praw wobec państwa. Należałoby jednak zauważyć, iż w świetle orzecznictwa ETS,
poczynając od wyroku w sprawie Francovich, jednostka może pod pewnymi warunkami domagać się od państwa odszkodowania z tytułu braku lub nieprawidłowej implementacji dyrektywy, niezależnie od tego czy prawo krajowe takie roszczenie przewiduje. Postępowanie w sprawie o odszkodowanie toczy się przed sądem krajowym.
Dużą wartość ma ta część pracy, w której autor zmierza do ustalenia granic przekazania kompetencji. Przekonująco udowadnia, że chociaż konstytucja nie wyznacza
precyzyjnie granic przekazywania kompetencji, to wyklucza przekazanie całości kompetencji oraz kompetencji do kształtowania ustroju wewnętrznego państwa. Trafnie
przyjął, że zabieg przekazania kompetencji jest uzasadniony wówczas, gdy umożliwia
realizację zasad i wartości konstytucyjnych w przypadkach, gdy ich realizacja na
szczeblu państwowym nie jest możliwa. Przy tym założeniu logiczne jest zastrzeżenie, iż przekazanie kompetencji nie może podważać zasad konstytucyjnych wyznaczających tożsamość konstytucyjną państwa polskiego. W celu skonkretyzowania tego
zastrzeżenia wyodrębnił trzy, ułożone w hierarchicznym porządku, kategorie norm
konstytucyjnych: 1) podstawowe zasady ustrojowe; 2) pozostałe normy materialnoprawne wyrażające konstytucyjny porządek wartości, który jako całość stanowi punkt
odniesienia dla oceny dopuszczalności przekazania kompetencji; 3) regulacje organizacyjne i proceduralne, które stanowią instrument urzeczywistniania wartości konstytucyjnych w sferze kompetencji nieprzekazanych organizacjom i organom międzynarodowym.
Przekazanie kompetencji w żadnym wypadku nie może naruszać podstawowych
zasad ustrojowych. W przypadku norm należących do drugiej kategorii, przekazanie
kompetencji jest dopuszczalne, jeżeli prowadzi do lepszego urzeczywistnienia konstytucyjnego porządku wartości rozpatrywanego jako całość. Dopuszczalne jest w tej
koncepcji poświęcenie pewnych wartości wówczas, gdy pełna realizacja wszystkich
wartości nie jest możliwa, a stopień poświęcenia określonych wartości jest uzasadniony stopniem realizacji innych wartości, przy uwzględnieniu wagi każdej z tych wartości. Mniej zrozumiałe jest opowiedzenie się autora (s. 166) za dopuszczalnością
przekazania przez RP kompetencji organizacji międzynarodowej bez uzyskania w niej
członkostwa, jeżeli takie przekazanie umożliwia lepszą realizację wartości konstytucyjnych i zadań państwa określonych w konstytucji. Traktuje to jako ewentualność
wyjątkową i nie podaje żadnego przykładu. Nie wydaje się, by takie rozwiązanie było
zgodne z funkcją art. 90. Oznaczałoby bowiem, że państwo polskie nie tylko przekazałoby kompetencje charakterystyczne dla suwerennej władzy, ale wyrzekłoby się
wpływu na to, w jaki sposób chronione konstytucją wartości i wyznaczone w niej zadania będą realizowane. Czy pozostając na gruncie realnych struktur i mechanizmów
politycznych można sobie wyobrazić taką sytuację?
Recenzent zdaje sobie sprawę, że autor nie mógł omówić wszystkich wątków wiążących się z poruszaną tematyką, jeżeli chciał utrzymać pracę w rozsądnej objętości.
Jednak kategoryczność niektórych stwierdzeń skłania do postulatu, by uwzględnić
233
również pewne niuanse właściwe czy to prawu UE, czy też klasycznemu prawu międzynarodowemu.
I tak, w podsumowaniu dyskusji na temat przestrzegania standardów ochrony
praw podstawowych znalazły się stwierdzenia, iż „związanie organów Unii
Europejskiej prawami podstawowymi zagwarantowanymi w konstytucjach krajowych
uniemożliwiłoby skuteczne funkcjonowanie Unii Europejskiej” (s. 186) oraz że „konstytucyjne prawa człowieka nie mogą wiązać organizacji i organów międzynarodowych” (s. 354). Nie oddaje to złożoności problemu. Kiedy bowiem, poczynając od
orzeczenia w sprawie Costa przeciwko ENEL, Europejski Trybunał Sprawiedliwości
utrwalił zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym, pojawiło się pytanie, kto i w jakim trybie będzie rozstrzygał skargi o naruszenie praw człowieka przez instytucje wspólnotowe, skoro nie mogą tego czynić sądy krajowe, a sam
ETS nie dysponuje traktatowym katalogiem tych praw. Na tym tle zasadnicze wątpliwości podnosiły zwłaszcza sądy konstytucyjne z Włoch i Niemiec, które przywiązują szczególną wagę do praw podstawowych gwarantowanych przez konstytucję, ze
względu na naruszenia tych praw w czasach faszyzmu i nazizmu. Reagując na te wątpliwości ETS stopniowo skonstruował w swym orzecznictwie koncepcję praw podstawowych, będących integralną częścią zasad ogólnych prawa wspólnotowego.
Jednak nie mogła to być wyłącznie konstrukcja wspólnotowa. Jeżeli obawy sądów
krajowych miały być uspokojone, to należało powiązać w jakiś sposób wspólnotową
ochronę praw podstawowych z konstytucjami krajowymi. Ze względu na autonomiczny charakter prawa wspólnotowego Trybunał Sprawiedliwości nie mógł oprzeć się
bezpośrednio na przepisach konstytucji. Posłużył się więc metodą pośrednią i wskazał, że cały system ochrony praw podstawowych czerpie inspirację z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim. Zastrzegł wprawdzie, że ochronę
należy zapewnić w ramach struktury i z uwzględnieniem celów Wspólnoty, ale doprecyzował w orzeczeniu w sprawie Nold, że związanie tradycjami konstytucyjnymi
wspólnymi dla państw członkowskich polega na tym, iż Trybunał „nie może uznać za
legalne przepisów, które są niezgodne z prawami podstawowymi uznanymi i chronionymi przez konstytucje tych państw”.
Uwagi polemiczne nasuwa niekiedy, przyjęty przez autora, sposób rozwiązywania problemów powstających na tle niejasnych przepisów konstytucji. Na przykład
brak w Konstytucji RP uregulowania expressis verbis procedury wypowiadania umów,
o których mowa w art. 90, Wojtyczek odczytał jako wyraz woli prawodawcy konstytucyjnego, aby w tym przypadku zastosować ogólną procedurę wypowiadania umów
uregulowaną w art. 89. Autor odrzucił argumenty o szczególnej wadze ustrojowej zarówno przekazania kompetencji w specjalnym trybie z art. 90, jak i „odzyskania” tych
kompetencji. Przeciwstawił tym argumentom pogląd, że wypowiedzenie umowy dotyczącej wykonywania kompetencji organów władzy państwowej przywraca pierwotne znaczenie i zakres stosowania konstytucji. Takie rozumowanie wydaje się jednak
nie brać pod uwagę konstytutywnego skutku przekazania kompetencji. Otóż, w wyniku wejścia w życie umowy międzynarodowej, na której ratyfikację wyrażono zgodę
234
Recenzje
w trybie art. 90, powstała nowa sytuacja prawna i nie ma znaczenia, jaka była sytuacja
przed przekazaniem. Podobnie, gdyby dopełniono wszystkich wymogów niezbędnych
do zmiany konstytucji w trybie art. 235 (przypomnijmy mniej rygorystycznym w porównaniu z art. 90, jeżeli chodzi o wymaganą większość w Senacie) i zmiany weszłyby w życie, to przywrócenie stanu poprzedniego wymagałoby zastosowania ponownie trybu rewizyjnego.
Na s. 302 znalazło się stwierdzenie, że: „za niedopuszczalne należy uznać umowy, które wyraźnie wykluczają ich wypowiedzenie lub wystąpienie z danej organizacji”. Tak rygorystycznie sformułowane stanowisko zdaje się nie uwzględniać treści
art. 56 ust. 1 wiążącej Polskę Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, w której
przewidziano, że: „traktat, który nie zawiera postanowienia dotyczącego jego wygaśnięcia i nie przewiduje wypowiedzenia ani wycofania się z niego, nie podlega wypowiedzeniu ani wycofaniu się z niego, chyba że […].”
Z obowiązku należy zwrócić uwagę na występujący, choć bardzo rzadko, brak
precyzji w nazewnictwie lub w formułowaniu tez. W rozważaniach prowadzonych na
s. 28–29 chodzi o jurysdykcję e k s t r a t e r y t o r i a l n ą, a nie eksterytorialną.
Zresztą w tytule powoływanego w tekście opracowania W. Menga (przypis 62) wyraźnie mówi się o extraterritorial effects. Na s. 39 znajdujemy stwierdzenie, że „niepodległość stanowi konieczny warunek posiadania podmiotowości prawnomiędzynarodowej”. Tak kategoryczne ujęcie nie odpowiada rzeczywistości, gdyż podmiotowość
prawnomiędzynarodowa przysługuje nie tylko niepodległym państwom, ale także organizacjom międzynarodowym.
Autor wyodrębnił (s. 31) w sferze jurysdykcji państwa jego jurysdykcję prawodawczą, administracyjną oraz sądowniczą, przyjmując, że granice jurysdykcji legislacyjnej
RP wyznacza wyłącznie prawo międzynarodowe, natomiast granice jurysdykcji administracyjnej i sądowniczej wyznaczają ustawy zwykłe. Czy rzeczywiście można pominąć
prawo międzynarodowe przy określaniu granic jurysdykcji sądowniczej państwa, skoro
RP jest np. stroną Statutu Rzymskiego, na podstawie którego działa Międzynarodowy
Trybunał Karny oraz Traktatu ustawiającego Wspólnotę Europejską, na podstawie którego funkcjonuje Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Ograniczenia jurysdykcyjne sądów krajowych, np. w zakresie stwierdzania nieważności aktów wspólnotowych, nie wynikają z ustaw. Zdaniem autora (s. 194), treść aktów prawnych organizacji
międzynarodowej, „nawet wymagających jednomyślnej zgody wszystkich państw nie
musi odpowiadać woli poszczególnych państw”. Trudno na gruncie prawa międzynarodowego utrzymać tezę, iż suwerenne państwo głosując nie wyraża swojej woli. Bez takiego założenia brak byłoby podstaw do respektowania kluczowych dla prawa międzynarodowego zasad dobrej wiary i pacta sunt servanda. Inną sprawą jest, czy podjęty akt
w pełni odpowiada oczekiwaniom czy też interesom państwa.
Słusznie autor zauważył (s. 345), iż w wyniku wprowadzenia mechanizmu pytań
prawnych sprawowanie wymiaru sprawiedliwości zostało rozdzielone między ETS oraz
sąd krajowy. Nie jest jednak prawdziwie stwierdzenie, że ETS jest właściwy „tylko w zakresie ustalenia poprawnej wykładni prawa wspólnotowego”. Jest on bowiem, zgodnie
235
z art. 234 TWE, właściwy także w zakresie orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty i Europejski Bank Centralny. Sąd krajowy nie może samodzielnie stwierdzać nieważności aktu wspólnotowego w związku
z rozstrzyganiem toczącej się przed nim sprawy (por. wyrok ETS w sprawie 314/85 FotoFrost). Na tle rozważań dotyczących konsekwencji przekazania kompetencji organom sądowniczym (s. 346), Wojtyczek skonstruował interesującą paralelę między zdecentralizowanym modelem usuwania sprzeczności hierarchicznych z systemu obejmującego
prawo organizacji międzynarodowej a zdekoncentrowaną kontrolą konstytucyjności
ustaw. Jeżeli bowiem sąd ma obowiązek odmówić zastosowania ustawy niegodnej z prawem stanowionym przez organizację międzynarodową, to dlaczego nie przyznać mu prawa do odmowy zastosowania ustawy niezgodnej z konstytucją.
Krzysztof Wojtyczek zwrócił także uwagę (s. 349) na luki w procesie uniwersalizacji standardów praw człowieka i ograniczenia w dostępności jednostek do środków
efektywnej ochrony tych praw. Jak słusznie zauważył, umowy międzynarodowe tworzące te standardy wiążą państwa-strony, nie wiążą natomiast organizacji i organów
międzynarodowych. Zasadny w tej sytuacji jest postulat, by Polska oraz inne zainteresowane państwa zadbały o to, aby organizacje międzynarodowe wykonujące kompetencje organów władzy państwowej respektowały standardy praw człowieka wyznaczone przez podstawowe w tym zakresie umowy międzynarodowe. W uzupełnieniu
tych rozważań można by dodać, że w regionalnym wymiarze europejskim mamy już
do czynienia z próbami rozwiązania tego problemu, tyle że podejmowanymi nie przez
państwa, ale przez sądy międzynarodowe działające na podstawie odpowiednich
umów. I tak, orzekając w sprawie Matthews przeciwko Wielkiej Brytanii (18 lutego
1999 r.) Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że chociaż akty wspólnotowe nie mogą być kwestionowane przez ETPCz, gdyż Wspólnota nie jest stroną
Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, to odpowiedzialność państw-stron nie przestaje istnieć. Państwo może bowiem, zdaniem ETPCz, przekazać kompetencje organizacji lub organowi międzynarodowemu pod warunkiem zagwarantowania w dalszym ciągu praw płynących z Konwencji. Jest to w gruncie rzeczy równoznaczne
z wymaganiem, by Europejski Trybunał Sprawiedliwości respektował w swym
orzecznictwie prawa gwarantowane Konwencją, tak jak to robi ETPCz. Taki warunek,
choć logiczny, nie ma umocowania traktatowego i formalnie nie może zapobiec rozbieżnej interpretacji tych samych postanowień Konwencji przez ETPCz i ETS. ETPCz
zaproponował w związku z tym formułę „przyjazną” zarówno sądowi wspólnotowemu, jak i Konwencji. Otóż, orzekając w sprawie Bosphorus Airways przeciwko
Irlandii (30 czerwca 2005 r.) ETPCz stwierdził, że prawo wspólnotowe zapewnia równorzędny poziom ochrony praw gwarantowanych Konwencją w stosunku do tego,
który istnieje w ramach systemu konwencyjnego. Domniemanie to jednak może zostać wzruszone, gdyby w praktyce stosowania prawa wspólnotowego pojawił się przypadek oczywiście niedostatecznej ochrony prawa konwencyjnego. Z kolei ETS
w nowszym orzecznictwie (np. C-199/92 Hüls, C- 94/00 Roquette Frères) przywołu-
236
Recenzje
je wyroki ETPCz, starając się zapewnić w ten sposób spójność interpretacyjną w zakresie ochrony praw podstawowych.
Zawarte w recenzji uwagi polemiczne i propozycje pewnych uzupełnień lub korekt nie podważają bardzo wysokiej oceny recenzowanej książki. Waga podjętej problematyki, poziom merytoryczny prowadzonych rozważań, dyscyplina badawcza autora i bogactwo erudycyjne, powodują, że jego książka stała się wydarzeniem
w polskim prawoznawstwie i z pewnością będzie ouvrage de référence dla badaczy
i praktyków.
Krzysztof Wójtowicz
ANDRZEJ WERBLAN
Stalinizm w Polsce
Towarzystwo Wydawnicze i Literackie, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 199
Często ustrój Polski w latach 1944/1945–1989, w tym okres istnienia PRL (22 lipca 1952–30 grudnia 1989), określany jest mianem totalitaryzmu. Szczególnie widoczne było to w wystąpieniach opozycyjnych publicystów czy polityków w reakcji na
proklamację stanu wojennego. Dziś formułowany jest już znacznie bardziej zniuansowany pogląd, w myśl którego Polski po przełomie 1956 r. nie da się opisać w taki sposób. Dlatego w odniesieniu do naszych popaździernikowych dziejów zaczęto posługiwać się bardziej adekwatnym pojęciem, jakim jest autorytaryzm. Szkoda jedynie, że
zajmują się tym głównie historycy a nie konstytucjonaliści czy historycy ustroju
Polski, czego przykładem jest też prezentowana pozycja, traktująca o krótkim epizodzie quasi-totalitarnym w naszych powojennych dziejach.
Andrzej Werblan poświęcił swoje rozważania analizie fenomenu stalinizmu
w Polsce (świadomie nie używam za nim określenia „polski stalinizm”, gdyż w dużym stopniu zjawisko to miało zewnętrzny wobec nas charakter). Recenzowana praca jest już drugim wydaniem, która pod tym samym tytułem ukazała się w 1991 r.
Podstawowy tekst utrzymany został właściwie bez zmian, uzupełniony jedynie o dodatkowe, wyraźnie wyodrębnione, glosy oraz część będącą analizą geopolitycznego
tła wydarzeń października 1956 r. Autor poprowadził swoje wywody nie jako historyk tout court, ale raczej głównie z punktu widzenia wymagań analizy politologicznej
czy socjologicznej, rzadziej ustrojoznawczej, która dla prawników byłaby najbardziej
interesująca. Bronisław Łagowski w „Przedmowie” do wydania pierwszego napisał,
iż dodatkowo stalinizm należałoby analizować „w kategoriach religioznawczych lub
teologicznych” (s. 6), co jest trafną uwagą. Analizując tę książkę, ograniczę się jednak
do rekonstrukcji ustrojowych aspektów stalinizmu w Polsce.
Stalinizm określany jest przez autora jako „totalitaryzm lewicowej proweniencji”,
ale na tym banalnym stwierdzeniu nie wyczerpuje się jego stanowisko; dalej pyta
Andrzej Werblan, Stalinizm w Polsce
237
o „społeczne przyczyny, a więc o społeczne siły i interesy, które spowodowały ukształtowanie się systemu ekonomicznego opartego na całkowitym upaństwowieniu gospodarki i despotycznych formach panowania” (s. 28). Innymi słowy, chodziłoby tu o szerszą analizę niż tylko o wskazanie na totalitarny potencjał zawarty w myśli Karola
Marksa, o czym przekonująco napisali chociażby Leszek Kołakowski (Główne nurty
marksizmu. Powstanie — rozwój — rozkład, t. I–III, Paryż 1976) czy Andrzej Walicki
(Marksizm i skok do królestwa wolności. Dzieje komunistycznej utopii, Warszawa 1996).
Warto przypomnieć, iż Józef Stalin w latach 20. ubiegłego wieku zdobył władzę despotyczną w partii bolszewickiej i w strukturach państwa sowieckiego bez uciekania się
w szerszym zakresie do przemocy, raczej wykorzystując istniejące mechanizmy ustrojowe. Terror rozpętany został dopiero w następnej dekadzie, wówczas gdy następca
Włodzimierza Lenina posiadał już pełnię władzy. Zdaniem Werblana, „społeczne źródła porewolucyjnego totalitaryzmu są głębokie [...] wiążą się one nie tylko z dominującą orientacją elit rządzących, lecz również z silnie zaznaczonym maksymalizmem i złudzeniami etatystyczno-populistycznymi w bazie społecznej rewolucji” (s. 39). Pogląd
taki oznacza zerwanie z zakorzenioną jeszcze w XIX-wiecznej tradycji lewicy europejskiej idealizacją mas ludowych, co należy na plus odnotować autorowi, tym bardziej że
nadal utożsamia się on z tą tradycją. Niewątpliwie „bez wielkiej ludowej rewolucji
w Rosji bolszewicy pozostaliby jedynie skrajną sektą europejskiego ruchu robotniczego” (s. 46), stąd „Poparcie chłopów-żołnierzy zdecydowało o zwycięstwie bolszewików
w wojnie domowej. Nie terror” (s. 48). Niektórzy mogliby powiedzieć, iż bolszewicy
okazali się wyjątkowo niewdzięczni, doprowadzając do kolektywizacji wsi czy sztucznie wywoływanych klęsk głodu. Jednak nawet po odrzucenia NEP-u pod koniec lat 20.
ubiegłego wieku utrzymało się poparcie części chłopstwa, określanego przez autora
„chłopstwem wykorzenionym” (s. 48–49), dla systemu sowieckiego i osobiście Stalina.
„Ta bardzo liczna warstwa chłopów wykorzenionych, zbędnych i bez perspektyw na
wsi, ciążących ku miastom i pozarolniczej egzystencji, stała się w ZSRR opoką stalinizmu i socjalną bazą totalitaryzacji systemu” (s. 49).
I taka byłaby ostateczna konkluzja rozważań Werblana na temat stalinizmu jako
lewicowego totalitaryzmu. Jeśli chodzi o Polskę, to należy przede wszystkim pamiętać, iż stalinizm był u nas systemem narzuconym w wyniku zwycięstwa Związku
Sowieckiego w II wojnie światowej, z czego wynikały dwie istotne konsekwencje. Po
pierwsze, implementacja stalinizmu w Polsce nastąpiła w fazie schyłkowej tego systemu, stąd miał on „mniej skrajny” charakter. Po drugie, obcość stalinizmu skazywała go na „relatywnie mniejsze oparcie społeczne” (s. 145), ale nadal mógł się odwołać
— i to przez pewien czas skutecznie — do kręgów lewicowej inteligencji i rzesz
chłopstwa, migrującego do miast w celu uczestniczenia w dokonującej się industrializacji, a także młodego pokolenia (s. 93). W latach 1944/1945–1948/1949 mieliśmy
w Polsce do czynienia z państwem określanym wówczas mianem „demokracji ludowej”. Przez to określenie rozumiano nieznany dotychczas, pośredni między rozwiązaniami sowieckimi a demoliberalnym kapitalizmem, rodzaj państwa. W miejsce pluralizmu politycznego i demokracji parlamentarnej ustanowiono w nim system
238
Recenzje
ustrojowopolityczny oparty na ograniczonym pluralizmie, czemu w warstwie społeczno-gospodarczej odpowiadał model gospodarki mieszanej, w którym znaczącą rolę odgrywał sektor prywatny. Tym względnie liberalnym rozwiązaniom towarzyszyło jednak duże nasilenie represji policyjno-sądowych, które stosowano w walce z opozycją
niemieszczącą się w ramach tego systemu.
Jednak na przełomie lat 40. i 50. dokonał się w Polsce zwrot ustrojowo-polityczny. Z jednej strony oznaczało to recepcję sowieckich rozwiązań ustrojowych, na początku w zakresie zarządu lokalnego, prokuratury i sądów, z drugiej zaś rezygnację
z ograniczonego pluralizmu politycznego na rzecz monopolu ideowo-politycznego
PZPR. Towarzyszyło temu nasilenie represji policyjno-sądowych, mimo że zbrojne
podziemie zostało już rozbite, o czym szczegółowo napisał Werblan (s. 63–80). Ukoronowaniem tego zwrotu stało się uchwalenie nowej ustawy zasadniczej, wzorowanej
na konstytucji stalinowskiej z 5 grudnia 1936 r. (s. 59–62). Właściwym tematem
Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. było określenie funkcji i zadań państwa, których
realizacja miała doprowadzić do zbudowania socjalizmu na wzór sowiecki. W jej
„Wstępie” mówiło się, że chodzi „o urzeczywistnienie wielkich idei socjalizmu”,
a art. 7 ust. 1 stwierdzał, że „PRL [...] rozwija życie gospodarcze i kulturalne kraju [...]
w szczególności przez rozbudowę państwowego przemysłu socjalistycznego”. Ale
element komunistycznej ideokracji obecny był w całym rozdziale I „Ustrój polityczny”, II „Ustrój społeczno-gospodarczy” i VII „Podstawowe prawa i obowiązki obywateli”. We „Wstępie” oraz dwu pierwszych rozdziałach wyrażona została myśl,
że podstawowym narzędziem przekształceń nie tylko politycznych czy kulturalnych, ale i gospodarczych jest państwo. Dwa następne rozdziały były jedynie uszczegółowieniem tej zasady. Co ciekawe, nauka prawa od początku podkreślała fakt,
że w nowej konstytucji „państwo jest w pełni tego słowa znaczeniu dźwignią socjalizmu”, co przesądza o „aktywnej roli państwa w przeobrażeniach ekonomiki” (Marek Sobolewski, Systematyka zasad Konstytucji PRL, „Państwo i Prawo” 1952, z. 11,
s. 626–627).
Już prima facie widać, że PRL miała być państwem omnipotentnym, odpowiedzialnym nie tylko za bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, ale dokonującym
forsownej industrializacji, kształtującym nową strukturę społeczną i ingerującym
w kształt kultury narodowej. Być może, należałoby tu napisać wręcz o totalitarnych
zamierzeniach autorów nowej konstytucji. Nie powinno to dziwić, gdyż analizowany
akt prawny był przecież dość wierną recepcją stalinowskiego pierwowzoru. Utopia
komunistyczna, której hołdowali twórcy obu tych dokumentów, bez wątpienia miała
ambicje totalitarne, a nawet to było jej sednem. Słowem, PRL stanowiła nowy typ
państwa, zdecydowanie różniący się nie tylko od demoliberalnego kapitalizmu, ale nawet od państwowości ją bezpośrednio poprzedzającej, ustanowionej w latach 1944/
1945, a występującej jeszcze pod tradycyjną nazwą Rzeczypospolitej Polskiej.
Można dyskutować, czy kiedykolwiek w okresie Polski powojennej mieliśmy do
czynienia z pełną realizacją totalitarnego schematu. Specyfika totalitaryzmu polega
bowiem na tym, że osiąga on swoje cele bynajmniej nie poprzez prymitywny terror fi-
Andrzej Werblan, Stalinizm w Polsce
239
zyczny (co potrafi byle dyktatura), ale dzięki precyzyjnie wyważonej kombinacji terroru fizycznego i psychicznego, czego wyrazem jest panowanie oficjalnej ideologii.
Nawet w pierwszej połowie lat 50. ubiegłego wieku nie doszło w Polsce do sytuacji
ideowego monopolu marksizmu-leninizmu. Zaporą dla zniewolenia duchowego Polaków okazał się katolicyzm, szczególnie ten tradycyjny, o ludowym charakterze oraz
umiejętna polityka prowadzona przez prymasa Stefana Wyszyńskiego. Schemat totalitarny został naruszony również przez opór chłopów, którzy nie pozwolili przeprowadzić kolektywizacji rolnictwa. Gdy po śmierci Stalina miejsce jednoosobowej
despotii zajęła partyjna oligarchia, to dało nam szansę na przejście do systemu posttotalitarnego autorytaryzmu, co wspólnym wysiłkiem zrewoltowanych mas i Władysława Gomułki nastąpiło w trakcie wydarzeń października 1956 r. Te wszystkie
sprawy kompetentnie opisuje Werblan.
Prawdą jest, że po 1956 r. utrzymane zostały podstawowe rozwiązania prawne,
przyjęte na początku PRL, a jednak mieliśmy do czynienia z nowym ustrojem, gdyż
destrukcji uległ element ideokratyczny, czyli przekonanie o historycznej konieczności
budowy socjalizmu. W efekcie ustrój PRL, mimo utrzymania formalnej ciągłości instytucji prawnych i w dużym stopniu ciągłości personalnej elity władzy, zaczyna wypełniać odtąd inna polityczną treść, inne też zaczynają być cele warstwy kierowniczej.
Staje się ona typową klasą panującą, dla której własny interes — polegający na utrzymaniu dotychczasowych pozycji i w dalszej kolejności ich maksymalizacji — był najważniejszy. A to oznaczało przejście do zwykłej autorytarnej dyktatury, czyli systemu
mniej ideologicznego, a więc — mimo wszystko — lepszego.
Jacob Talmon (The Origins of Totalitarian Democracy, London 1955) stworzył
swego czasu pojęcie demokratycznego totalitaryzmu na określenie jakobińskich i babuwistycznych ideałów i praktyki ustrojowej, przeciwstawiając im zasady liberalnej
demokracji. W podsumowaniu swych rozważań uczynił ważną uwagę, a mianowicie,
że „marksizm jest tylko jedną z wielu, chociaż przyznajmy najbardziej żywotną,
wśród różnych wersji idei totalitarnej demokracji, które powstały w ostatnich 150 latach”, czyli do połowy XX w. Wizja komunistycznej demokracji partycypacyjnej
zakładała całkowitą identyfikację jednostki z kolektywem, a więc bezkonfliktowość,
jednomyślność i zupełną eliminację pluralizmu. I o to właśnie chodziło w Polsce
w pierwszej połowie lat 50. ubiegłego wieku
Koncepcja demokratycznego totalitaryzmu dobrze opisuje nie tylko pierwotny
model ustroju PRL, w którym występowało współistnienie omnipotentnego państwa
o scentralizowanej strukturze z pewnym poparciem poddanych silnej indoktrynacji
mas, ale w ogóle stalinizmu. Źle się stało, że wprost nie spróbował odwołać się do niej
Werblan, chociaż jego stanowisko w sprawie genezy stalinizmu implicite ją zakłada.
Kilka razy nawet za Hannah Arendt (The Origins of Totalitarianism, New York 1959)
napisał, iż totalitaryzm bez poparcia mas staje się zwykłą autorytarną dyktaturą.
Poza tym autor myli suwerenność z niepodległością (s. 103–122). Suwerenność
jako zasada prawna nie jest stopniowalna, a więc nie może podlegać ograniczeniu,
w przeciwieństwie do niepodległości, która oznacza pewien stan faktyczny i sprowa-
240
Recenzje
dza się do stwierdzenia, jak naprawdę wygląda położenie jakiegoś państwa, czy rzeczywiście może ono kierować swoim losem. Trochę szkoda braku stosownej precyzji
pojęciowej, ale i tak ustalenia poczynione tu przez Werblana są bardzo interesujące.
Wydaje się jednak oczywiste, że badania nad ustrojem PRL, czy w ogóle ustrojowym kształtem powojennej polskiej państwowości, muszą wreszcie podjąć prawnicy
(konstytucjonaliści, historycy ustroju Polski) i nikt ich w tej roli nie zastąpi.
Lech Mażewski
DOROTA STRUSKA
Między unitaryzmem a federalizmem.
Ewolucja współczesnej myśli i praktyki ustrojowej Włoch
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, s. 206
Z zadowoleniem należy przyjąć ukazanie się na polskim rynku wydawniczym
monografii Doroty Struskiej zatytułowanej Między unitaryzmem a federalizmem.
Ewolucja współczesnej myśli i praktyki ustrojowej Włoch, opublikowanej nakładem
Wydawnictwa Sejmowego w 2008 r. W polskiej literaturze naukowej wciąż brakuje
pozycji zawierających szczegółową i dogłębną analizę postulatów i procesów związanych z przemianami ustrojowymi zachodzącymi w poszczególnych państwach europejskich. Z tego punktu widzenia z satysfakcją należy przyznać, że recenzowana monografia jest pierwszą w polskiej literaturze historyczno-politycznej i politologicznej
pozycją tak szczegółowo analizującą rozwój koncepcji federalistycznych we Włoszech
po II wojnie światowej. Należy jednocześnie zauważyć, że podjęcie się przez autorkę
trudu przeanalizowania tak wytyczonego tematu wymagało szerokiej wiedzy interdyscyplinarnej z zakresu politologii, historii, a także prawa konstytucyjnego. Doceniając
wartość omawianej książki, należy jednak zwrócić uwagę na pewną rozbieżność występującą między jej tytułem a treścią w niej zawartą. Tytuł monografii sugeruje bowiem, że autorka objęła kręgiem swych zainteresowań wszystkie tendencje współczesnych myśli politycznych w Italii, zarówno ukierunkowanych na federalizm, jak
i unitaryzm, tymczasem przedmiotem analizy jest de facto wyłącznie myśl federalistyczna prezentowana przez dwóch współczesnych jej ideologów.
Monografia D. Struskiej ma podwójną systematykę. Podzielona jest ona na trzy części i pięć rozdziałów. Rozpoczyna ją wstęp, a kończy podsumowanie. Uwagę zwraca
imponująca bibliografia podzielona na cztery części obejmujące odpowiednio wykaz
dokumentów i materiałów źródłowych, czasopism i prasy, opracowań i artykułów oraz
źródeł internetowych. Ważne, że autorka nie pominęła żadnej istotnej, z punktu widzenia opisywanego zagadnienia, pozycji z literatury polsko- oraz włoskojęzycznej. Na pochwałę zasługuje również taki dobór literatury, który poza historycznymi tekstami
źródłowymi obejmuje również najnowsze monografie oraz artykuły naukowe.
Dorota Struska, Między unitaryzmem a federalizmem. Ewolucja współczesnej myśli i praktyki...
241
W ciekawym i rozbudowanym wstępie autorka stara się uzasadnić zainteresowanie włoskiej myśli politycznej ideami federalizmu. W jednym z pierwszych zdań pisze ona, że „Włochy stały się przykładem pewnego realnie podjętego działania mającego na celu dostarczenie odpowiedzi na schyłek modelu państwa zaadoptowanego
po drugiej wojnie światowej, opartego na pewnej tradycji centralizmu politycznego,
założeniach państwa dobrobytu, gwarancji bezpieczeństwa socjalnego, podporządkowania państwa celom narodowym” (s. 1). Dalej autorka stawia tezę, że zarówno we
Włoszech, jak i w „wielu innych państwach europejskich, następuje erozja wspomnianych zasad” (s. 1). Wydaje się, że przytoczone stwierdzenia są nadto radykalne. Po
pierwsze, debata na temat ewentualnych zmian ustroju Republiki Italii prowadzona
jest w kręgach politycznych oraz wśród przedstawicieli włoskiego prawa konstytucyjnego od lat, więc nie jest niczym nowym. Co prawda, pojawiają się w niej wyraźnie
postulaty dotyczące decentralizacji władzy, to jednak w aktualnej fazie dyskusji i przemian nie można jednoznacznie określić ostatecznego kształtu przyszłych rozwiązań,
co zresztą w dalszej części wstępu przyznaje sama autorka. Nie bez znaczenia dla kierunku zmian będą jednocześnie aktualne zjawiska zachodzące na płaszczyźnie gospodarczej w Europie i na świecie, które z nową siłą ukazały znaczenie silnej centralnej
władzy państwowej. Po drugie, nie dostrzegam we współczesnych poglądach politycznych „erozji” takich wartości, jak gwarancja bezpieczeństwa socjalnego. Oczywiście, można dyskutować nad odpowiednim poziomem tego bezpieczeństwa, o właściwych rozwiązaniach instytucjonalnych w tym zakresie czy ewentualnie podmiocie,
który powinien być gwarantem tego bezpieczeństwa (państwo, samorząd, człony
wchodzące w skład federacji itp.). Natomiast zapewnienie obywatelom przez państwo
pewnego poziomu bezpieczeństwa socjalnego jest wartością bezsporną i wynika z rozwoju cywilizacyjnego Europy. Wydaje się również, że doszukiwanie się w zmianach
zachodzących we Włoszech tendencji ogólnoeuropejskich nie zawsze jest zasadne.
Należy bowiem pamiętać, że idee federalistyczne w tym kraju mają swoje silne podłoże historyczne. Rozpatrując przypadek Włoch, zawsze należy pamiętać, że jest to
jedno z największych pod względem liczby mieszkańców oraz terytorium państwo
w Europie, a co istotniejsze, państwo o bardzo dużym zróżnicowaniu geograficznym,
gospodarczym oraz mentalnym czy etnicznym jego mieszkańców.
W dalszej części wstępu D. Struska ukazuje historyczne korzenie idei federalistycznych w Italii i ich wpływu na reformy ustroju politycznego państwa. Wielość
koncepcji federalistycznych, jakie pojawiły się we Włoszech w latach 80. ubiegłego
wieku, zmusza jednocześnie autorkę do ustalenia kryteriów doboru materiału badawczego. Są nimi: deklaracja federalistyczna i zasięg terytorialny oraz ideowy koncepcji. Przyjmuje ona, że tak ustalone kryteria spełniają dwie koncepcje federalizmu.
Pierwszą z nich jest koncepcja lansowana przez Ligę Północną na czele z Umberto
Bossim, natomiast drugą stworzył lombardzki politolog Gianfranco Miglio. W zakresie doboru metody badawczej, wobec braku jednej uniwersalnej koncepcji federalizmu, wydaje się bardzo trafne zbudowanie w tym zakresie przez autorkę pewnego
modelu idealnego, który stał się punktem odniesienia i oceny koncepcji lansowanej
242
Recenzje
przez Ligę Północną oraz G. Miglia. Jego konstrukcje oparto na następujących kategoriach: idea i natura federalizmu; społeczeństwo obywatelskie; zasada subsydiarności oraz struktura federalna.
W związku z tym, że w dalszej części pracy w zakresie analizy współczesnej myśli federalistycznej oraz zmian i projektów zmian konstytucji autorka posługuje się
różnymi przedziałami czasowymi (rozwój myśli federalistycznej analizowany jest do
2001 r., natomiast próby zmian i zmiany konstytucji analizowane są do 2006 r.) we
wstępie brakuje ich wyraźnego wskazania i uzasadnienia.
Rozdział pierwszy opracowania (stanowiący jednocześnie część pierwszą) zatytułowany „Ewolucja systemu politycznego Republiki Włoskiej” zawiera podstawowe
informacje na temat centralnych organów państwa (parlamentu, rządu i prezydenta),
autonomii regionalnej oraz lokalnej, systemu wyborczego i partyjnego, powiązań polityki ze światem przestępczym oraz podejmowanych prób reformy istniejącego ustroju. Dyskusyjna pozostaje przydatność wymienionej części do prezentacji tytułowych
zagadnień monografii. Treści w niej zawarte mają bowiem charakter typowo rekonstrukcyjny i nie wnoszą nic nowego do literatury przedmiotu. Dodatkowo wątpliwości wywołuje sposób dokonania przez autorkę syntezy tak przecież obszernych zagadnień. W rozdziale pierwszym brak jest myśli przewodniej i — poznając jego dalsze
części — czytelnik ma wrażenie przypadkowości informacji w nim zawartych.
Podstawę sformułowania takiego zarzutu daje np. sposób zaprezentowania przez autorkę kompetencji prezydenta. W pierwszym z podrozdziałów zatytułowanym
„Parlament. Rząd. Prezydent” autorka przykładowo wymienia uprawnienia głowy
państwa, nie wspominając nic na temat prawa prezydenta do rozwiązania obu izb parlamentu. Natomiast w podrozdziale piątym zatytułowanym „Próby reformowania systemu” przeprowadzona została stosunkowo wnikliwa analiza projektu zmiany konstytucji opracowanego w 2005 r., obejmująca również propozycję zreformowania
kompetencji prezydenta w tym zakresie. Podobne wątpliwości budzi sposób zaprezentowania podrozdziału czwartego noszącego tytuł „Kultura polityczna. Korupcja.
Przestępczość”, w którym zostały opisane syntetycznie najgłośniejsze wydarzenia
związane z ujawnieniem powiązań organów państwa ze strukturami mafijnymi i układów korupcyjnych. W części tej autorka nie zawarła jednak żadnych informacji dotyczących wpływu tych wydarzeń na kształtowanie się świadomości społecznej oraz
podglądów doktryny teorii państwa i prawa oraz prawa konstytucyjnego na potrzebę
poszukiwania nowych rozwiązań. Takie spostrzeżenia potęgują przeświadczenie
o niewielkiej użyteczności analizowanego rozdziału dla prezentacji tytułowych zagadnień monografii.
Charakter rekonstrukcyjny ma również rozdział drugi pracy zatytułowany „Idea
i natura federalizmu”, w którym autorka prezentuje poglądy G. Miglia oraz główne
założenia myśli federalistycznej Ligi Północnej. Poruszone w nim zagadnienia są
ważne dla prezentacji tytułowego zagadnienia, choć nie wnoszą nic nowego do literatury naukowej. Idee federalizmu rozwijające się w Italii zostały już wyczerpująco
omówione w literaturze włoskiej oraz w sposób zadowalający w opracowaniach pol-
Dorota Struska, Między unitaryzmem a federalizmem. Ewolucja współczesnej myśli i praktyki...
243
skich. Przy czym należy przyznać, że rekonstrukcja zagadnienia została przez autorkę dokonana w sposób bardzo umiejętny. Treści zawarte w rozdziale są przedstawione w sposób ciekawy i syntetyczny, co jest konieczne dla zachowania równowagi
poszczególnych części opracowania. Prezentacja głównych założeń idei prezentowanych przez G. Miglia i Ligę Północną stanowi dobry wstęp do dalszych rozważań nad
istotą myśli federalizmu włoskiego.
Rozdział trzeci zawiera analizę wybranych koncepcji w kontekście dwóch kolejnych elementów przyjętego idealnego modelu federalizmu, a mianowicie społeczeństwa obywatelskiego oraz zasady subsydiarności. Jak zauważa zresztą sama autorka,
wskazanie kategorii społeczeństwa obywatelskiego w myśli G. Miglia jest zadaniem
stosunkowo trudnym. Wynika to m.in. z faktu, że Miglio w swych teoriach nie posługuje się wprost wymienionym pojęciem. W związku z tym autorka podjęła próbę
określenia koncepcyjnego idei społeczeństwa obywatelskiego. Podobnego zabiegu
użyła zresztą badając w wymienionym zakresie koncepcję U. Bossiego.
Rozdział czwarty, stanowiący wraz z rozdziałem piątym zasadniczą część pracy,
poświęcony został konstytucyjnemu aspektowi koncepcji federalistycznych. Projekt
konstytucji federalnej G. Miglia autorka analizuje przez pryzmat rozwiązań proponowanych w zakresie organizacji oraz kompetencji naczelnych organów państwa (rządu, prezydenta, parlamentu), jednostek regionalnych i lokalnych, a także organów
kontroli (Sądu Konstytucyjnego, prokuratora konstytucji, prokuratora obywatelskiego). Nieco inaczej zaprezentowano natomiast koncepcje ustrojowe lansowane przez
Ligę Północną, co związane jest z brakiem ich jednolitego opracowania oraz ustawiczną ewolucją poglądów. Dokonując ich analizy, szczególna uwaga została zwrócona na
postulat izolacji Padanii jako jedyny stały element koncepcji U. Bossiego. W przekonaniu autorki właśnie w tych koncepcjach można upatrywać racjonalnego uzasadnienia tendencji federalistycznych występujących w tym kraju. Idee głoszone przez
G. Miglia jak i U. Bossiego zaprezentowane zostały ciekawie, jednakże wydaje się, że
ze zbyt małą dozą racjonalnego krytycyzmu w ich ocenie. Dotyczy to zwłaszcza koncepcji lansowanych przez pierwszego z wymienionych ideologów. Niewątpliwie niektóre pomysły Miglia można uznać za bardzo interesujące i warte dyskusji. Należą do
nich m.in. koncepcje dotyczące powszechnego wyboru premiera, wzmocnienia pozycji rządu wobec parlamentu czy wreszcie reformy dwuizbowości. Natomiast części
z nich trudno przypisać charakter racjonalny, a tym samym włączyć je do naukowej
refleksji. Do tej drugiej grupy należy z pewnością zaliczyć postulat reformy Sądu
Konstytucyjnego przez znaczące rozszerzenie jego kompetencji i objęcie nimi również spraw gospodarczych państwa, ideę prokuratora konstytucji i prokuratorów obywatelskich. Na zakończenie prezentacji założeń koncepcji obu ideologów autorka
podjęła udaną próbę wskazania różnic i podobieństw między „gruntowną, przemyślaną i konsekwentną” myślą G. Miglia oraz „chwiejną, niekonsekwentną oraz mało precyzyjną” koncepcją U. Bossiego i dokonania ich krótkiej syntezy.
W rozdziale trzecim jak i czwartym poza treściami przewodnimi autorka
stosunkowo dużo miejsca poświęciła krytycznym poglądom G. Miglia odnoszącym
244
Recenzje
się do funkcjonującego sytemu ustrojowego i politycznego Włoch, jak i w ogóle
współczesnego państwa. Lombardzki politolog doszukuje się kryzysu państwa
włoskiego
w
absolutyzmie
parlamentarnym,
wypaczeniach
modelu
monteskiuszowskiego, a przede wszystkim partiokracji. W takiej prezentacji poglądów
trudno nie dopatrzyć się fascynacji autorki ideą federalizmu.
Tytuł rozdziału piątego, ostatniego, sformułowany został w formie pytania odnoszącego się do kierunku zmian zachodzących w Republice Włoskiej. Autorka stara się
w nim dokonać analizy i oceny przemian ustrojowych zachodzących w państwie, ze
szczególnym uwzględnieniem nowelizacji konstytucji z 2001 r. obejmującej tytuł V
ustawy zasadniczej. Właściwe wydaje się postawienie w tej części pracy pytania, czy
obecnie ukształtowany ustrój Italii można już nazwać „semifederalizmem”, czy jedynie „administracyjnym regionalizmem”. Na tak postawione pytanie autorka stara się
odpowiedzieć, analizując poszczególne elementy sytemu ustrojowego, takie jak: władza legislacyjna, władza administracyjna, nadzór państwa nad regionami, finanse regionów, statuty regionów, władze regionów oraz relacje między regionami a Unią
Europejską w kontekście ich normatywnej ewolucji, poczynając od pierwotnego
brzmienia Konstytucji z 1947 r., przez kolejne jej nowelizacje, aż do uregulowań aktualnych. Taki sposób prezentacji zagadnienia jest ciekawy i odpowiedni. Pewien niedosyt może jednak budzić podrozdział poświęcony nadzorowi państwa nad regionami. Pobieżnie potraktowane zostało zagadnienie możliwości ustanowienia przez
centralną administrację rządową władzy zastępczej nad organami regionów, miast metropolitalnych, prowincji i gmin. W tym zakresie zupełnie pominięto uprawnienie prezydenta do rozwiązania izb regionalnych oraz złożenia z urzędu przewodniczącego
giunty. Co prawda, autorka w kolejnym podrozdziale zatytułowanym „Władze regionów” odwołuje się do tych instytucji, to jednak czyni to nader zdawkowo. Dodatkowo
uprawnienie prezydenta do rozwiązania rad regionalnych zostało zaprezentowane
w taki sposób, jakby było ono jedynie uprawnieniem historycznym.
Monografię kończy udane podsumowanie zatytułowane „Myśl w praktyce”.
Odczytać w nim można bardzo wyraźnie zmianę nastawienia autorki do sposobu odbioru idei lansowanych przez G. Miglia i U. Bossiego. Podsumowanie jest wyważone i odpowiednio krytyczne. W tym zakresie zdecydowanie odbiega ono od wstępu,
w którym aktorka utożsamiała się wręcz z twierdzeniami wypowiadanymi przez lombardzkiego politologa. Wszystko to potęguje przekonanie, że autorka wraz z postępami w pisaniu pracy i zagłębianiu się w analizowane idee nabierała do nich tak potrzebnego uczonemu dystansu i racjonalnego krytycyzmu. W podsumowaniu znalazły
się trafne wnioski co do znikomego wpływu teorii lansowanych przez G. Miglia
i U. Bossiego na kształt aktualnie przyjętych w Republice Włoch rozwiązań ustrojowych. Równie cenne jest spostrzeżenie dotyczące zaawansowania przemian systemowych oraz ich ukierunkowania. Autorka trafnie przyjmuje, że w przypadku Włoch
można mówić jedynie o rozpoczęciu pewnego procesu zmian ustrojowych z jednoczesnym brakiem wyraźnie określonego ostatecznego celu tych transformacji. Między
państwem unitarnym a federacją państw istnieje bowiem „cała seria rzeczywistości
pośrednich”, które mogą okazać się trafnym rozwiązaniem docelowym.
Ronald Dworkin, Is Democracy Possible Here? Principles for a New Democratic Debate
245
Należy zaznaczyć, że zagadnienie analizy współczesnych myśli federalistycznych
podjęte przez autorkę pracy nie jest łatwe. Z satysfakcją należy jednak przyznać, że
z tak postawionego zadania wywiązała się ona należycie. Metoda prezentacji tematu
jest czytelna i konsekwentnie zrealizowana w całej pracy. Autorka posługuje się językiem rzeczowym i konkretnym, chociaż w zakresie analizowania materii normatywnej można zauważyć pewne niedociągnięcia pojęciowe i brak prawniczej precyzji.
Przykładowo na s. 168, opisując środki kontroli nad regionami, D. Struska używa pojęcia „władzy zastępczej państwa”, a przecież chodzi tu o administrację rządową. Jak
na razie uprawnienia realizowane przez regiony są również formą wykonywania
władztwa państwowego. Dziwnie i niezbyt ładnie brzmi używane przez autorkę
w wielu kontekstach pojęcie matrycy („matrycy śródziemnomorskiej” — s. 71, „matrycy federalizmu” — s. 85).
Pomijając te drobne potknięcia, recenzowaną monografię D. Struskiej należy ocenić jako pozycję wartościową naukowo i godną polecenia zarówno dla przedstawicieli nauk politologicznych i prawniczych, studentów, dziennikarzy, jak i wszystkich interesujących się szeroko rozumianą problematyką międzynarodową.
Magdalena Rączka
RONALD DWORKIN
Is Democracy Possible Here? Principles for a New Democratic Debate
Princeton University Press, Princeton 2006, s. 177
1. Pojęcie demokracji jest jednym z najmocniej eksploatowanych terminów współczesnego dyskursu publicznego. Odwołują się do niego niemal wszystkie, często programowo bardzo odległe, opcje polityczne. Demokracja stała się zatem najbardziej nośną „marką”, która pozwala promować różne wartości życia społecznego. Zaczyna
przypominać plastyczną formę, którą dowolnie wypełniać można ideologiczną treścią,
rzekomo bez zmiany jej naturalnych właściwości. Wspomniana semantyczna pojemność demokracji sprawia, że stała się ona na przestrzeni wieków przedmiotem ideologicznych wojen między zwolennikami różnych doktryn politycznych. Oprócz tych, którzy usiłują nadać demokracji wyraźne piętno ideologiczne, rośnie grupa myślicieli,
którzy poddają w wątpliwość samoistną wartość tej formy ustrojowej. Można by powiedzieć nihil novi sub sole, bowiem krytyka demokracji to podstawowy wątek filozofii politycznej od tysięcy lat. Wśród uznanych pionierów tej praktyki wystarczy wskazać
Platona i Arystotelesa, którzy jako jedni z pierwszych dokonali systematycznego wykładu wad i niedoskonałości demokratycznych rządów.
Z drugiej strony pojawiają się w literaturze głosy tych zwolenników demokracji,
którzy nawołują do rygorystycznego odczytania sformułowania o rządach ludu.
Środowiska republikańskie (komunitarystyczne), nawołując do zwiększenia poziomu
246
Recenzje
obywatelskiej partycypacji w rządzeniu, bezpośrednie uczestnictwo uznają za nieredukowalny element aksjologicznych podstaw demokratycznego ładu. W toku tych debat przebijają się czasami głosy wątpiących, kwestionujące możliwość urzeczywistnienia ideałów demokratycznych we współczesnych społeczeństwach. Demokracja
ma być zatem utopijnym pomysłem, który zręczni demagodzy wykorzystują zazwyczaj do zaprowadzania zgoła niedemokratycznego porządku.
2. Czy zatem demokracja jest jeszcze w ogóle możliwa w dzisiejszym świecie?
Na tak postawione pytanie postanowił odpowiedzieć Ronald Dworkin w swojej książce Is Democracy Possible Here? Już samo pytanie, czy rządy ludu są w ogóle możliwe w ojczyźnie nowożytnej demokracji, deklarującej misję krzewienia związanych
z nią wartości na świecie, zakrawa na intelektualną prowokację. Jednak, jak twierdzi
Dworkin, istnieją realne podstawy, by obawiać się o losy demokracji w Stanach Zjednoczonych. Autor książki z niepokojem zauważa, iż amerykańska polityka bardziej
przypomina wojnę niż demokratyczną formę samoorganizacji społeczeństwa w rozwiązywaniu wspólnych problemów. Społeczeństwo staje się coraz bardziej podzielone
wokół takich dylematów jak określenie dopuszczalnych środków realizacji polityki
bezpieczeństwa w obliczu terrorystycznego zagrożenia, sposobu pojmowania zasady
sprawiedliwości społecznej czy akceptowalnego zakresu wolności religijnej w życiu
publicznym.
Amerykański filozof wskazuje na dwa obozy, które spolaryzowały debatę publiczną w Stanach Zjednoczonych. Tzw. czerwoni, utożsamiani z politycznym zapleczem
Republikanów, opowiadają się za niskimi podatkami, możliwością uruchamiania nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa w walce z terroryzmem i uznaniem motywacji
religijnych za istotny czynnik kreowania polityki i prawa. Na drugim biegunie znajdują się „niebiescy”, których reprezentację polityczną stanowią Demokraci. Są to zdeklarowani zwolennicy progresywnego opodatkowania, laickości sfery publicznej
i wyjątkowej ostrożności w sięganiu po inwazyjne wobec naszej prywatności środki
podejmowane w ramach kampanii antyterrorystycznej.
Tak radykalne światopoglądowe rozdarcie Amerykanów prowadzi do zaniku przestrzeni minimalnego aksjologicznego konsensu, który jest conditio sine qua non istnienia demokracji. Drugim nieodzownym elementem praktykowania demokracji jest kultura argumentacji, która pozwala wsłuchiwać się w głosy innych współobywateli przy
rozpatrywaniu wspólnych spraw. Bez nich demokratyczna retoryka w gruncie rzeczy
skrywać ma tyranie liczb w postaci przypadkowych większości.
Choć motywacje do podjęcia tej tematyki miały czysto praktyczny charakter, to remedium, jakie zaproponował Dworkin, jest w gruncie rzeczy szerokim, teoretycznym
wykładem podstaw liberalnego konstytucjonalizmu. Dworkin pragnie zatem odszukać
we wspólnym dziedzictwie Amerykanów te zasady, które mogą stanowić teoretyczny
fundament intelektualnego porozumienia i praktycznej kooperacji dla wszystkich członków społeczeństwa, bez względu na przynależność do którejś z wymienionych wyżej
kultur politycznych. W rzeczywistości Dworkin zasady te nie tyle odkrywa, co proponuje. Amerykański filozof prawa nie ukrywa, iż przedstawiony przez niego na kartach
247
swej książki sposób interpretacji tychże zasad jest w jego mniemaniu najbardziej aktualną formułą prezentacji wartości liberalnych. Są one zatem liberalną receptą na wyzwania współczesności.
Pierwsza z zasad nakazuje uznanie samoistnej wartości każdej jednostki ludzkiej.
Indywidualne życie człowieka ma zatem wyjątkową, obiektywną wartość, bez względu na fakt, jak wykorzystano zawarty w nim potencjał rozwoju (s. 9). Jej dopełnieniem jest druga zasada, która mówi o indywidualnej odpowiedzialności każdego człowieka za osobisty rozwój. Nakazuje poszanowanie ze strony władzy publicznej
i pozostałych członków wspólnoty politycznej autonomii człowieka w wyborze ideału dobrego życia, który zamierza realizować na podstawie osobistego osądu. Nikt zatem nie może narzucać nam rozstrzygnięcia w dziedzinie etycznych wyborów (s. 10).
Obie zasady oddają — zdaniem Dworkina — dwa wzajemnie dopełniające się wymiary ludzkiej godności, która stanowić ma aksjologiczny fundament i granice demokratycznej deliberacji politycznej. W przekonaniu filozofa zasady te są na tyle głębokie
i generalne, iż mogą połączyć zwaśnione kultury polityczne niebieskich i czerwonych.
Jednak mimo swej ogólności zawarty w nich potencjał może równocześnie stanowić
podstawę do formułowania wielorakich interpretacji i wyprowadzania odmiennych
konsekwencji przy rozstrzyganiu konkretnych decyzji politycznych czy przyjmowaniu rozstrzygnięć instytucjonalnych (s. 11).
3. Swoje liberalne odczytanie „bliższych konsekwencji” przyjętych zasad
Dworkin przedstawił na kanwie trzech szeroko dyskutowanych wśród Amerykanów
problemów.
Pierwsza kwestia dotyczy akceptowalnego zakresu ograniczeń swobód obywatelskich, jakie może stosować demokratyczne państwo w ramach prewencyjnego zwalczania zagrożenia terrorystycznego. Chodzi również o to, czy dopuszczalne jest odstąpienie od konstytucyjnych standardów wobec cudzoziemców podejrzanych o działalność
terrorystyczną (przypadek obozu w Guantanamo). W mniemaniu republikańskiej administracji podejmowane środki w ramach realizacji Patriot Act znajdują usprawiedliwienie z uwagi na niebezpieczeństwo, jaki niesie ze sobą globalny terroryzm. Nieustanne
zagrożenie wymusza konieczność wypracowania nowej równowagi między bezpieczeństwem a wolnością.
W przekonaniu R. Dworkina metafora nowej równowagi jest nieporozumieniem.
W swej istocie rozpatrywane zagadnienie jest kwestią par excellence moralną, nie zaś
problemem rachunku zysków i strat stojących za obiema wartościami. U jej podstaw
leży różnica w pojmowaniu roli i natury praw człowieka we współczesnych demokracjach. Dla Dworkina prawa człowieka to specyficzne prawa o stricte moralnym charakterze. Mogą przybierać postać praw politycznych, uzyskując gwarancję konstytucyjną, która ma chronić ludzi przed nieuprawnioną ingerencją ze strony innych
obywateli czy też przed imperium samego państwa. Specyficzną kategorię stanowią
te prawa podstawowe (baseline human rights), których naruszenie nie da się
usprawiedliwić w żaden racjonalny sposób bez pogwałcenia wskazanych wyżej zasad
konstytuujących demokratyczną wspólnotę. Jednym z takich konkretnych ograniczeń
248
Recenzje
jest zakaz tortur, które stanowią zaprzeczenie immanentnej ludzkim istotom zdolności do kształtowania swoich zachowań zgodnie z własnym przekonaniami i wierzeniami (s. 38–39). Dworkim przestrzega, iż ignorując człowieczeństwo w innych podważamy równocześnie samoistną wartość naszego życia.
Dlatego w walce z terroryzmem nie tylko nie można odstępować od konstytucyjnych gwarancji, lecz dążyć należy do uczynienia stosowanych procedur sądowych
możliwie sprawiedliwymi i bezstronnymi. Tylko wtedy możemy przyjąć, iż tych, którzy wyrządzili nam szkodę lub zagrażają dobrom uważanym przez nas za cenne, nie
poświęcamy w utylitarnym rachunku dla dobra pozostałych, lecz izolujemy bądź karzemy dlatego, że przynależną im wolność wykorzystali, by wyrządzić drugiemu
krzywdę (s. 44). Utrzymanie wysokich gwarancji w zmienionych warunkach wymaga niewątpliwie odwagi. To właśnie do praktykowania cnoty odwagi namawia nas autor recenzowanej książki. Dla amerykańskiego filozofa poświęcenie własnej godności
w obliczu zagrożenia jest szczególnie haniebnym tchórzostwem. Jak konkluduje, rzeczywisty dylemat, przed jakim stoją Amerykanie, nie sprowadza się do tego, czy dążyć do większego bezpieczeństwa czy większej wolności, lecz polega na wyborze
między zachowaniem bezpieczeństwa a zachowaniem honoru (s. 50–51).
Drugi wątek poruszony w książce to miejsce religii w życiu publicznym. Dworkin
opisuje w tej mierze dwa przeciwstawne modele, wokół których budować można
wspólnotę polityczną. Zatem wybór leży między tolerancyjną społecznością o religijnym charakterze a laickim społeczeństwem tolerującym wszelkie religie. Zwolennicy
pierwszej koncepcji uznają szczególne znaczenie wolności religijnej w życiu wspólnoty. Jednak — zdaniem Dworkina — nawet przy zachowaniu tolerancji dla różnych
wyznań religijnych tak rozumiana koncepcja może nie obejmować swym zasięgiem
swobody dokonywania wielu etycznie doniosłych wyborów, których prawo może zakazywać lub penalizować (np. aborcji, eutanazji czy związków partnerskich).
W laickim, tolerancyjnym społeczeństwie nie przywiązuje się takiego znaczenia
do fenomenu religii w sferze publicznej. Wolność religijna zawiera się w szerszej zasadzie wolności (liberty), która chronić ma szeroko zakreśloną sferę wartości będących egzemplifikacją ich osobistej swobody w dokonywaniu etycznych wyborów. Tę
ogólną zasadę wolności Dworkin definiuje jako prawo do czynienia wszystkiego, czego możemy dochodzić na podstawie prawowicie nam przynależnych zasobów (s. 69).
Prawo regulujące te wrażliwe materie nie powinno substytuować indywidualnej odpowiedzialności jednostek partykularnymi osądami etycznymi czy zasadami moralnymi respektowanymi przez większość współobywateli. Tę immanentną każdej jednostce sferę wolności naruszają wszelkie ograniczenia, które są wyrazem paternalistycznego założenia, iż to większość uprawniona jest do wskazywania wartości, na
jakich budowane powinno być indywidualne życie człowieka.
Wedle zwolenników pierwszego z zaprezentowanych modeli na władzy publicznej
spoczywa współodpowiedzialność za kształtowanie wspólnotowych wzorców
kulturowych w naturalny sposób formujących indywidualne postawy etyczne. Jednak
— zdaniem Dworkina — zasada osobistej odpowiedzialności za swoje życie da się
249
pogodzić jedynie z drugim, zsekularyzowanym modelem relacji społecznych. Kultura
zaś, w jakiej wzrastamy, powinna być samorzutnym tworem powstałym z niezależnych interakcji indywidualnych przekonań i aktów wiary. Wydaje się, iż takie rozumienie kultury abstrahuje od niebagatelnej roli, jaką w procesie socjalizacji w nieuchronny sposób odgrywają różnorakie wspólnoty. Pomija również integracyjną rolę
państwa (promowanie wartości będących wyrazem tożsamości konstytucyjnej), sprowadzając je do znanej formuły państwa jako woźnicy, wynajętego i opłacanego przez
tych, których wozi. Tezy o konieczności eliminowania zaangażowania religijnego ze
sfery demokratycznej praktyki pozostają także w sprzeczności z historycznymi ustaleniami dotyczącymi roli religii w budowaniu demokracji w Ameryce u samego jej zarania, fenomenu tak szeroko opisywanego przez A. de Tocquevilla w najsłynniejszym
chyba dziele poświęconym analizie amerykańskiej demokracji.
Trzecia sfera, wokół której ogniskuje się debata publiczna, to rzecz jasna podatki.
Spór na temat właściwego poziomu i sposobu dystrybucji ciężarów publicznych w odczuciu Dworkina również ogranicza się do wojny na nośne, lecz puste slogany.
Podczas gdy liberałowie skarżą się na zbyt niskie podatki, republikanie alarmują, że
ci pierwsi chcą rozdawać nie swoje pieniądze. Nikt jednak nie próbuje określić obiektywnego poziomu koniecznych i sprawiedliwych danin.
Jak zaznacza autor, problem podatków nieodłącznie ewokuje zagadnienie legitymacji tych, którzy sięgają po nasze pieniądze. Zawodne jest poszukiwanie tejże legitymacji w doskonałej sprawiedliwości podejmowanych decyzji czy w hipotetycznej
zgodzie obywateli. Rozwiązania problemu filozof znajduje, podobnie jak we wcześniejszych przypadkach, w respektowaniu dwóch naczelnych zasad, które kształtować
powinny demokratyczna praktykę. Ich uszczegółowienie na tym polu sprowadza się
do nakazu kierowanego wobec rządzących otaczania równą troską każdego człowieka, nad którym sprawują oni swoje imperium. Zatem rządzący muszą dokonywać politycznie istotnych wyborów ze świadomością, że wpływ podjętych decyzji na osobistą sytuację poszczególnych jednostek jest równie ważny (s. 97). Nie oznacza to
jednak skrajnie egalitarnej formuły, ponieważ wymóg ten jest równoważony przez
drugą zasadę, która nakazuje państwu respektowanie odpowiedzialności jednostek za
swoje prywatne wybory, zatem także ich różne konsekwencje. Uznanie autonomiczności jednostki w jej życiowych wyborach wydatnie ogranicza zakres środków, jakie
państwo może podjąć w celu wyrównania zajmowanych pozycji społecznych.
W świetle dworkinowskiego rozumowania konkluzja jest oczywista: tylko reguły
wolnego rynku dają się pogodzić z nakazem poszanowania osobistej odpowiedzialności każdego człowieka za swoje życie. Dworkin opowiada się zatem za równością ex
ante. Jednakowa troska o obywateli realizowana jest jedynie wtedy, gdy pierwotnie
zapewnione są równe szanse w projektowaniu własnego życia wedle osobistych preferencji aksjologicznych. Zatem ostateczna kondycja i zasoby człowieka powinny
zależeć jedynie od trafności życiowych wyborów. Teorie społeczne budowane na dążeniu do zapewnienia równości ex post, niwelując wszelkie różnice będące konsekwencją indywidualnych wyborów, nie tylko przeczą zasadzie osobistej odpowie-
250
Recenzje
dzialności, lecz niszczą równocześnie całą makroekonomiczną strukturę opartą na
ryzyku i inwestowaniu indywidualnych zasobów (s. 106–111). Zatem sprawiedliwe
podatki to takie daniny, które składają się na minimum, które pozwala rozsądnie przewidującym ludziom (w warunkach równości ex ante) ubezpieczyć się przez losowymi wypadkami w ich życiu.
4. Czy zatem przy tak głębokich podziałach co do pryncypiów wspólnego bytowania demokracja wciąż jest możliwa? Okazuje się, że sedno problemu tkwi w rozumieniu istoty rządów demokratycznych. Na kartach swojej książki Dworkin rysuje dwie wizje demokracji. Wedle koncepcji większościowej (majoritarian view) demokracja to
jedynie forma wyrażania woli większości realizująca się w procesie wyborczym. Nie
daje ona żadnej gwarancji, że decyzje aktualnie rządzących będą respektowały podstawowe prawa przegłosowanej mniejszości. Taka czysto proceduralna koncepcja rządów
abstrahuje od jakichkolwiek związków treściowych z moralnością publiczną.
Zaproponowana przez samego autora wizja demokracji partnerskiej (partnership
view) zakłada oparcie suwerennej władzy ludu na specyficznej więzi między członkami demos. Ciąży na nich wzajemne zobowiązanie do traktowania siebie jako pełnoprawnych partnerów politycznego przedsięwzięcia, jakim jest zarządzanie wspólnotą,
do której należą. Innymi słowy, demokratyczny charakter podejmowanych decyzji
uzależniony jest od materialnie pojmowanej sprawiedliwości rozstrzygnięcia, stopnia
w jakim respektują one prawa mniejszości (s. 131).
Demokracja oparta na obywatelskim partnerstwie potrzebuje solidnej podbudowy
aksjologicznej, konkretnych ustaleń z zakresu moralności politycznej precyzujących
podzielane rozumienie takich wartości, jak wolność, równość czy sprawiedliwość.
Partnerstwo zakłada bowiem wzajemny szacunek i zainteresowanie stanowiskiem
tych, z którymi różnimy się co do konkretnych politycznych rozstrzygnięć. Błędem
jest utożsamienie dobra całej wspólnoty z wolą incydentalnej większości. Przyjęcie
takiego prostego przełożenia abstrahuje od fundamentalnej różnicy między interesami określonych grup społecznych a wartościami moralnymi, które leżą u podstaw decyzji politycznych.
Prezentowana w książce przez Dworkina teoria demokracji opiera się na systematycznej krytyce reguły większości (majority rule) jako formy dokonywania wspólnotowych wyborów politycznych w warunkach różnicy poglądów. Przed tyranią większości chronić mają nas sądy konstytucyjne, stojące na straży praw podstawowych
zagwarantowanych w ustawie zasadniczej. Według Dworkina, walka o rzeczywisty
charakter demokracji rozgrywa się w Sądzie Najwyższym, którego orzeczenia pozwalają zbudować sprzyjający grunt dla postawy partnerstwa w urzeczywistnianiu ideałów demokracji.
5. Autor nie ogranicza się do zaproponowania wymienionych zasad jako normatywnych podstaw demokracji ufundowanej na godności człowieka. Wskazuje także na
konsekwencje przyjętych założeń dla struktury instytucjonalnej demokratycznego
społeczeństwa oraz przedstawia kilka konkretnych propozycji udoskonalenia życia
publicznego.
251
Jeśli polityka ma stanowić forum rzetelnej wymiany argumentów pomiędzy partnerami społecznymi, którzy zachowują wobec siebie głęboki szacunek, to dyskurs publiczny musi nabrać zdecydowanie nowej jakości. Dworkin wskazuje kilka konkretnych, choć — jak sam zauważa — w dzisiejszym stanie stosunków być może
utopijnych propozycji. Dotyczą one zmian w zakresie edukacji, systemu wyborczego
oraz sposobu interpretowania konstytucji.
Co do pierwszej ze wskazanych dziedzin postuluje wprowadzenie na studiach
wyższych obowiązkowych kursów ze współczesnych zagadnień politycznych, które
podniosłyby poziom świadomości obywatelskiej. Kursy te miałyby ukazywać młodym ludziom złożoność współczesnych dylematów politycznych i chronić ich przed
naiwnymi uproszczeniami.
Na drugim biegunie znajduje się doskonalenie procedury wyborczej, tak by wybierać reprezentantów z namysłem i świadomością wagi tego aktu dla jakości demokracji. Dlatego autor postuluje uruchomienie kanału telewizyjnego subsydiowanego
ze środków publicznych, który miałby być forum pogłębionej debaty między przeciwnymi obozami politycznymi. Odrębnym pomysłem miałby być nakaz cotygodniowych audycji, w których politycy mogliby prostować nieporozumienia lub przekłamania, jakie — ich zdaniem — wkradły się do medialnego dyskursu. Kolejnym krokiem
powinno być ograniczenie płatnej reklamy wyborczej w środkach masowego przekazu (s. 150–151).
Propozycje te mają odnowić ducha demokracji wśród Amerykanów, uzdrawiając
same jej korzenie. Nie mniej ważny jest proces właściwego praktykowania cnót demokratycznych. W ten sposób Dworkin przechodzi do problemu interpretacji zasad
konstytucyjnych. Spór o wykładnie zawartych w konstytucji praw jest sensem demokratycznej debaty. Pozostając nieufnym wobec legislatur obarczonych większościowym skrzywieniem, amerykański filozof ostatnie słowo w tych dylematach przyznaje Sądowi Najwyższemu. Choć sam dostrzega niebezpieczeństwo zawłaszczania przez
konkretną opcję polityczną sądu konstytucyjnego (krytykuje sędziowskie nominacje
za kadencji G. Busha), to jednak zauważa, że dla zwolenników niewiększościowej
koncepcji demokracji partnerskiej nie ma alternatywy. Dworkin wyraźnie ignoruje argument o braku demokratycznej legitymacji sędziów do podejmowania tak doniosłych
rozstrzygnięć (s. 158). Co interesujące, opowiada się jednocześnie za kadencyjnością
mandatu sędziów, co pozwoli wyeliminować zagrożenie ze strony zideologizowanych
sędziów wypełniających swą polityczną misję przez lata.
6. Jaka diagnoza wyłania się zatem z kart książki? Dworkin konkluduje, że
w świetle przeprowadzonego wcześniej wywodu współczesnej Ameryki wciąż nie
można uznać za w pełni partnerską demokrację. W bieżącym ustawodawstwie autor
nie dostrzega równej troski o ubogich, bowiem liczne mniejszości wciąż pozostają
obywatelami drugiej kategorii. Mimo iż utrzymuje, że Ameryka znajduje się na jednym z najbardziej niebezpiecznych zakrętów w swych dziejach, to jednak zachowuje
optymizm co do możliwości praktykowania demokracji w swojej ojczyźnie. Wierzy
252
Recenzje
w przywiązanie swoich rodaków do wartości godności, bez której — jak dowodzi od
samego początku — nie ma mowy o demokratycznych rządach.
Trudno nie zgodzić się z tezą, że o powodzeniu demokracji decyduje poziom wzajemnego szacunku, jakim obdarzają się deliberujący na agorze. Ludzie kształtują swoje
etyczne wybory w dyskursie z innymi ludźmi. Dlatego jego autentyczność i jakość jest
kwestią fundamentalną i ma ogromne znaczenie dla etycznych fundamentów demokracji. Ponadto ludzie nie mogą się skutecznie rządzić, jeśli nie dysponują odpowiednimi
zasobami informacji o istotnych problemach swojego życia społecznego. Rację ma
Dworkin konkludując, iż jeśli słuszność wyborów zależy od poziomu argumentacji, jaki
je poprzedza, to ludzie nie mają żadnych demokratycznych praw, jeśli ich przedstawiciele jedynie mamią nas tanią rozrywką subsydiowaną z naszych pieniędzy (s. 154).
Wydaje się jednak, iż w swojej analizie Dworkin ignoruje oczywisty i ważny wymiar urzeczywistniania ideału demokracji, jakim jest bezpośrednie uczestnictwo
w podejmowaniu ważnych decyzji politycznych. Dworkinowska demokracja to niewątpliwie demokracja mędrców. Jej wartość można oceniać jedynie rejestrując zgodność przyjmowanych rozstrzygnięć z apriorycznie założonymi przez autora zasadami.
Jest to konstrukcja niezwykle abstrakcyjna. Demokracja zaś to nade wszystko praktyka i forma ekspresji ludzkich namiętności, w tym tych politycznych. Również tak konieczne dla jej trwania zaufanie jest budowane na podstawie faktów, nie zaś formalnych zasad czy wzorcowych instytucji.
Czynnik ten daje się doskonale zauważyć w kontekście orzecznictwa konstytucyjnego. Wiara R. Dworkina w sądownictwo konstytucyjne ma nieco aksjomatyczny charakter. Uważna analiza orzecznictwa Sądu Najwyższego prowadzona z perspektywy
historycznej wskazuje, że sędziowie również nie są nieomylni (vide orzeczenia Dred
Scott, Plessy versus Ferguson). Spektakularne zwroty linii orzeczniczej dowodzą, że
decyzje jury konstytucyjnego także są pochodną konkretnego miejsca i czasu. Podlegają zatem rewizji i wymagają utrwalenia w społecznej świadomości.
Ze strony krytyków Dworkina pojawia się argument, że żaden dyskurs nie może
abstrahować od społecznego kontekstu, w jakim się toczy, zaś zasady akceptowane
jako reguły demokratycznej gry nie mają apriorycznego charakteru, lecz powinny być
stale reinterpretowane przez społeczność, której służą. A. Hutchison i J. Colon-Rios
zarzucają Dworkinowi profesorskie mentorstwo i ignorowanie autentycznych potrzeb
społecznych. Podstawą dworkinowskiej demokracji ma być deliberacja, lecz jest to
deliberacja z założonym z góry wynikiem. Jak zaznaczają przeciwnicy takiego ujęcia,
wymiar proceduralny i substancjalny są równie ważne dla jej legitymacji. Tylko w ten
sposób daje się minimalizować rozdźwięk między rządzonymi a rządzącymi (zob.
A.C. Hutchinson, J. Colon-Rios, What Democracy Got To Do With It. A Critique of
Liberal Constitutionalism, „Comparative Research in Law & Political Economy”,
Vol. 3, No. 4/2007, s. 37).
Dworkin w niewielkim tylko stopniu odnosi się do problemów stricte prawnych.
Rzecz jasna dysponujemy wieloma wcześniejszymi pracami filozofa na ten temat, jednak bezpośrednie odwołanie się do kwestii konsekwencji przyjmowanych założeń na
253
płaszczyźnie stricte jurydycznej byłoby znakomitym dopełnieniem rozważań z zakresu filozofii polityki. W sytuacji gdy wskazane przez Dworkina zasady w gruncie rzeczy są wyrazem autonomii moralnej, wyrażanej w kategoriach kantowskich imperatywów, takie nawiązania wydają się wręcz nieodzowne. Nieuniknione wydaje się
pytanie, jak wskazane normatywnie ujmowane zasady, na podstawie których budowany ma być porządek demokratyczny, rzutują na posłuch wobec obowiązującego prawa. Innymi słowy, w jakim stopniu autonomia moralna daje podstawę do przeprowadzania subiektywnych decyzji walidacyjnych w odniesieniu do norm, które naruszają
podmiotowość i etyczną autonomię jednostki.
7. Wydaje się, że recenzowana książka R. Dworkina bardziej niż receptą na pogłębianie demokracji jest refleksją nad dalszym doskonaleniem konstytucjonalizmu
w jego liberalnej formule. Jak wiadomo, wzajemne relacje między zasadą konstytucjonalizmu a samoistną wartością demokracji nie są wolne od kontrowersji. Dlatego
rekomendowana pozycja z pewnością jest tylko przyczynkiem do szerszej debaty.
Liberalne wyznanie wiary, jakie zaproponował nam Dworkin, ma jednak swoją
obiektywną wartość. Bez względu na powodzenie liberalnego przesłania wśród
Amerykanów, książka ta wywołała niemały rezonans w światowej literaturze. Z pewnością jeden z zakładanych przez autora celów tej publikacji został spełniony. Książka
na nowo skierowała uwagę czytelników na argumentacyjny wymiar demokratycznie
kreowanej polityki (s. 8). Możemy sobie tylko życzyć, by i w Polsce zamiast sloganowych wojen przeciwnicy polityczni wytaczali przeciwko sobie tak wyrafinowane
środki ideologicznej ofensywy, jak traktat filozoficzno-prawny Ronalda Dworkina.
Krzysztof J. Kaleta
254
Noty
D. NOTY
Les grandes décisions des cours constitutionnelles européennes
RED. PIERRE BON, DIDIER MAUS
Dalloz, Paris 2008, s. 808
Tak jak trudno dziś sobie wyobrazić naukę prawa konstytucyjnego bez analizy
orzecznictwa sądów konstytucyjnych, tak trudno nie przyznać, jak wielki wpływ na
rozwój tej sfery prawa konstytucyjnego wywarł zmarły w 2004 r. profesor Louis
Favoreu. Favoreu, jeden z najwybitniejszych francuskich konstytucjonalistów, założyciel Grupy Badawczej Sądownictwa Konstytucyjnego na Uniwersytecie Aix-Marseille III oraz inicjator corocznych spotkań konstytucjonalistów z całego świata
w Aix-en-Provence, był redaktorem (wspólnie z Loïcem Philipem) Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, pracy ukazującej rozwój i rolę francuskiego sądu
konstytucyjnego. Opracowanie to okazało się niezwykle żywotne — od czasu pierwszego wydania w 1975 r. było kilkunastokrotnie wznawiane i uaktualniane1 — a kolejnym tego dowodem jest opublikowana niedawno książka Les grandes décisions des
cours constitutionnelles européennes, stworzona przez przyjaciół i bliskich współpracowników zmarłego Profesora i będąca swoistą kontynuacją jego dzieła.
Jak sugeruje tytuł, przedmiotem zainteresowania redaktorów, P. Bona i D. Mausa,
są znaczące decyzje (orzeczenia) europejskich sądów konstytucyjnych. Opracowanie
tak obszernego tematu nie byłoby możliwe bez przyjęcia pewnych założeń ograniczających. Autorzy przyjęli trzy kryteria. Po pierwsze, uwzględnili wyłącznie sądy konstytucyjne państw członków Unii Europejskiej. Po drugie, wzięli pod uwagę sądy, które zalicza się do przeważającego w Europie modelu sądownictwa konstytucyjnego
o charakterze skoncentrowanym (czyli te, których podstawową rolą jest kontrola konstytucyjności ustaw, których orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i są
ostateczne, i które najczęściej zwane są sądami bądź trybunałami konstytucyjnymi).
Po trzecie, wybór był dokonywany przy uwzględnieniu znaczenia, jakie orzecznictwo
tych sądów wywiera na system prawa konstytucyjnego w Europie. Ostatecznie,
w opracowaniu uwzględniono pięć sądów konstytucyjnych państw Europy Zachodniej
oraz trzy z Europy Środkowo-Wschodniej: niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny, belgijski Sąd Arbitrażowy (od 2007 r. Sąd Konstytucyjny), włoski Sąd Konstytucyjny, hiszpański Trybunał Konstytucyjny, portugalski Trybunał Konstytucyjny, węgierski Trybunał Konstytucyjny, litewski Sąd Konstytucyjny oraz polski Trybunał
Konstytucyjny2.
Pierwsze wydanie — Wydawnictwo Sirey w 1975 r.; 14 wydanie — Wydawnictwo Dalloz w 2007 r.
Redaktorzy wydania podkreślają we „Wstępie”, że ich celem nie było konstruowanie jakiejkolwiek
hierarchii wśród europejskich sądów konstytucyjnych, a np. najstarszych sądów, austriackiego i czechosłowackiego, nie udało się uwzględnić z przyczyn niezależnych od autorów.
1
2
Les grandes décisions des cours constitutionnelles européennes, red. Pierre Bon, Didier Maus
255
Autorami komentarzy są prawnicy — przedstawiciele państw, których sądy stanowią przedmiot analizy (wyjątek to Niemcy, w przypadku których omówienia orzeczeń
dokonał profesor paryskiego uniwersytetu), w większości profesorowie wyższych uczelni oraz sędziowie sądów konstytucyjnych. Wśród nich znaleźli się: profesor Leszek
Garlicki, sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i były sędzia Trybunału
Konstytucyjnego, profesor Marek Safjan, były prezes Trybunału Konstytucyjnego oraz
profesor Mirosław Granat, sędzia Trybunału Konstytucyjnego.
W opracowaniu zamieszczono komentarze do 152 orzeczeń, pogrupowane w 5 części: pierwsza część dotyczy podstawowych zasad konstytucji (państwa prawa i innych
zasad podstawowych); druga odnosi się do praw podstawowych zarówno z punktu widzenia aspektów teoretycznych tego zagadnienia, jak i znaczenia konkretnych wolności
i praw; trzecia część obejmuje normy zarówno krajowe, jak i międzynarodowe, w tym
europejskie i wspólnotowe; czwarta dotyczy instytucji — partii politycznych, głowy
państwa, parlamentu, władzy sądowniczej i innych niezależnych organów władzy państwowej, a także organizacji terytorialnej państwa; część piąta została poświęcona sądownictwu konstytucyjnemu. Komentarz do każdego orzeczenia został poprzedzony
notą bibliograficzną (data wydania orzeczenia, sygnatura, pod jaką figuruje w zbiorze
orzeczeń danego sądu oraz miejsce publikacji). Zawiera ponadto wykaz słów kluczowych dla danego rozstrzygnięcia oraz krótki opis problemu stanowiącego przedmiot
orzeczenia. Oczywiście charakterystyka czy streszczenie, nawet pobieżne, wszystkich
152 orzeczeń uwzględnionych w publikacji, nie jest w tym miejscu możliwe. Jednak,
jak wskazują we „Wstępie” jego redaktorzy, dla orzecznictwa europejskich sądów konstytucyjnych można wskazać pewne cechy wspólne. Na pierwszy plan wysuwa się spostrzeżenie, że wszystkie sądy miały do rozstrzygnięcia podobne zagadnienia, np. zdefiniowanie państwa prawnego, prawa do życia czy określenie znaczenia sprawiedliwego
procesu. Daje się również zauważyć, że niektóre zagadnienia, jak kwestia aborcji czy
wolności religijnej były przedmiotem orzekania w podobnym czasie przez niemal
wszystkie prezentowane w książce sądy konstytucyjne.
Rozwój prawa UE oraz praw podstawowych sprawił, że problematyka wzajemnych relacji norm prawa krajowego z nadrzędnym miejscem konstytucji oraz prawa
międzynarodowego z nadrzędnym miejscem traktatów międzynarodowych, choć od
wielu lat obecna w Europie, nabrała jeszcze większego znaczenia. Trudno dziś znaleźć na naszym kontynencie sąd konstytucyjny, w którego orzecznictwie brakowałoby rozstrzygnięć odnoszących się do relacji między wewnętrznym porządkiem prawnym a systemem prawnym stworzonym w ramach Rady Europy oraz UE. Bezpośredni
wpływ na taki rozwój orzecznictwa sądów odegrały Europejski Trybunał Praw
Człowieka, w zakresie rozwoju koncepcji praw podstawowych, oraz Europejski
Trybunał Sprawiedliwości, który stworzył tezę o autonomii, pierwszeństwie i bezpośredniej skuteczności oraz stosowalności prawa wspólnotowego/europejskiego.
Inne zagadnienie nieustannie obecne w orzecznictwie sądów konstytucyjnych to
konieczność wypowiadania się na temat wzajemnych relacji między organami władz
publicznych, w tym relacji między organami władzy centralnej oraz władz terytorialnych, przy uwzględnieniu specyfiki konstytucyjnej poszczególnych państw.
256
Noty
Interesujące jest także spostrzeżenie, że sądy konstytucyjne stosują podobną metodę orzekania. Charakterystyczne jest to, że sędziowie, zanim orzekną o braku zgodności z konstytucją, w pierwszej kolejności dokonują wykładni norm w zgodzie z normami wyższego rzędu, uwzględniając przy tym zasady legalności czy proporcjonalności,
a dopiero w dalszej kolejności wydają orzeczenia interpretacyjne.
Sądownictwo konstytucyjne w Europie w XXI w. ma swoją niezaprzeczalną, wysoką rangę, co znajduje odzwierciedlenie w ustawach zasadniczych niemal wszystkich
państw europejskich. Sądy i trybunały konstytucyjne, mimo różnic co do składu, zakresu kompetencji i zakresu działania, rozstrzygają w sprawach o podobnym znaczeniu prawnym i politycznym. Znajomość tej problematyki dla rozwoju współczesnego
prawa konstytucyjnego jest zatem kluczowa, toteż omawiana publikacja z pewnością
przyjęta będzie z wielką uwagą, na którą zasługuje. Trudno na co dzień, choćby ze
względu na bariery językowe, prowadzić pogłębione badania orzecznictwa konstytucyjnego w tak wielu krajach. Tym bardziej więc należy docenić wysiłek redaktorów,
którzy skoordynowali tak wielki międzynarodowy projekt. Pozostaje mieć nadzieję,
że również to opracowanie okaże się księgą żywą, będzie nie tylko systematycznie
uaktualniane, ale też swoim zakresem obejmie kraje europejskie, pominięte na tym
etapie z konieczności.
Katarzyna Kubuj
PIERRE GÉVART
Le Président de la République et les institutions françaises
Paris, l’Etudiant 2007, s. 164
Książka, autorstwa Pierre’a Gévarta, pomyślana jest jako wprowadzenie do instytucjonalnego francuskiego prawa konstytucyjnego. Autor nie zajmuje się zatem takimi problemami jak zasady ustrojowe, aksjologia systemu konstytucyjnego, blokiem
dotyczącym praw i wolności jednostki albo — postrzeganymi w nieco innej perspektywie — politycznymi uwarunkowaniami działania systemu, które często powodują
jego rozmaite mutacje i odchylenia od wzorca zawartego w konstytucji1. We „Wstępie”
zasygnalizował skromne ujęcie tematu, zaznaczając, że pierwszoplanowym założeniem książki była prezentacja instytucjonalnego prawa konstytucyjnego (miejscami
również administracyjnego)2. Prezentacja zaproponowana przez autora ma w dużej
mierze charakter syntetyczny, czasami wręcz techniczny, z rzadka będąc uzupełnioną
o jakieś spostrzeżenia generalizujące czy teoretyzujące.
1
Które, notabene, są bardzo często przedmiotem zainteresowania autorów francuskich z uwagi na
zauważalną odrębność litery konstytucji i praktyki jej stosowania; por. np. B. Chantebout, Droit
constitutionnel, Paris 2004.
2
Które to rozróżnienie jest już trwałe na gruncie nauki francuskiej.
257
Treść książki obejmuje 70 krótkich wykładów, zgrupowanych w siedmiu rozdziałach. Rozdział pierwszy dotyczy kluczowej — z punktu widzenia francuskiego systemu
rządów — instytucji, tj. prezydenta. P. Gévart rysuje szkic instytucji prezydenta sprzed
roku 1958, kiedy to głowa państwa była przede wszystkim czynnikiem ceremonialnym,
symbolizującym państwo, choć oczywiście można było znaleźć momenty wzmocnienia
(II Republika), czy tylko poszukiwania sposobu na wzmocnienie pozycji ustrojowej prezydenta. Mimo to, jak zauważa autor, cechą francuskiej prezydentury poprzedzającej
powstanie V Republiki, była prezydentura słaba, zamknięta w ramach reprezentacji.
Prezydentura taka choć trwała, to jednak była efektem odpowiednio modelowanej
praktyki, a nie jakiegoś konstytucyjnie założonego modelu, który w zależności właśnie
od praktyki mógł pójść w różnych kierunkach. Autor przedstawił też prezydentów
V Republiki, wskazując, że z definicji silna prezydentura nakreślona w konstytucji
z 1958 r., została w praktyce wyraźnie osłabiona, czego symbolem jest słynna kohabitacja, która wyraźnie kontrastuje z doktrynalnym tłem prezydentury, jaką zaproponował
gaullizm. Jednocześnie stwierdził, że dzisiaj cechą rozpoznawczą władzy wykonawczej
à la française nie jest bynajmniej silna prezydentura, co raczej dualizm egzekutywy, która — i to jest sprawa wyjątkowa — silna jest w swoich obydwu członach czy elementach. W warunkach francuskich istnieje bowiem podział uprawnień wykonawczych między prezydenta a premiera, przy czym oba segmenty władzy wykonawczej zostały
wyraźnie wzmocnione, w porównaniu do wcześniej stosowanych rozwiązań. W dalszej
części rozdziału pierwszego autor zaprezentował zasady wyboru prezydenta i jego rolę
instytucjonalną (le rôle institutionnel), sprowadzoną do funkcji oraz szczegółowych
uprawnień, które tradycyjnie dla doktryny francuskiej dzieli na uprawniania samodzielne i dzielone z rządem albo premierem, co potwierdza tylko silny dualizm francuskiej
władzy wykonawczej.
Podejmuje też ważki temat kohabitacji, która stała się swoistym znakiem nowego
odczytania konstytucji z 1958 r., początkowo raczej w ogóle nie branym przecież pod
uwagę. Autor słusznie zaznaczył, że sam fenomen kohabitacji jest nie tyle efektem powszechnych wyborów prezydenckich i możliwej przecież w takich warunkach rozbieżności pomiędzy wolą elektoratu, ujawnioną w elekcji prezydenckiej i parlamentarnej,
co raczej silnej prezydentury, dzielonej jednak z premierem, jako drugim, mocnym punktem egzekutywy. W efekcie, kohabitacja politycznie wzmacnia premiera i cały rząd,
osłabiając konstytucyjną pozycję prezydenta, który w jeszcze większym stopniu musi
dzielić się swoimi uprawnieniami z drugim podmiotem bicefalnej egzekutywy. Pokazuje
to, że ustrój polityczny współczesnej Francji ciągle — mimo zauważalnych retuszy
i zmian — pozostaje ustrojem parlamentarnym, a elementy wzięte z systemu prezydenckiego, w razie stworzenia odpowiednich warunków kontekstowych, ulegają widocznemu osłabieniu i minimalizacji. Jednocześnie P. Gévart dostrzegł w kohabitacji właśnie
osobną, wysoce specyficzną instytucję francuskiego systemu politycznego. Jest ona przy
tym skutkiem nie tyle wprowadzenia powszechnych wyborów prezydenckich, co skorelowania kilku różnych, z metodologicznego punktu widzenia, elementów i kompilowania ze sobą rodzajowo odrębnych systemów rządów (tj. parlamentarnego
258
Noty
i prezydenckiego). Wydaje się jednak, że najważniejszym z nich jest chęć generalnego
wzmocnienia egzekutywy i to w obu jej segmentach, tj. rządowym i prezydenckim, co
wydaje się założeniem na swój sposób sprzecznym, który kohabitacja próbuje jakoś
rozwiązać. W ostatniej części rozdziału pierwszego P. Gévart przedstawia zaplecze
administracyjne prezydenta Republiki, w postaci przeszło 600-osobowego aparatu
urzędniczego (les services de la présidence) oraz gabinetu prezydenta.
Drugi rozdział książki autor poświęcił rządowi. Słusznie przy tym zaznaczył dystynkcję pomiędzy prezydentem a premierem, wskazując, że o ile ten pierwszy jest szefem państwa, to drugi jest szefem rządu, a w momentach kohabitacji staje się ponadto rzeczywistym zwierzchnikiem całej egzekutywy (s. 27). Pozycja premiera jest we
Francji szczególna, że czasami można nawet sugerować nie tyle proprezydencką
orientację ustroju co właśnie propremierowską, a cały system rządów przypomina
miejscami (vide okres kohabitacji) system premierowski3. Oczywiście kwestia tego,
jak daleko idzie ustrojowa rola francuskiego premiera jest wypadkową co najmniej
kilku elementów. Autor przeanalizował więc mechanizm powoływania premiera,
wskazując, że może nim być albo polityk „podwładny” prezydenta, realizujący wizję
polityki Pałacu Elizejskiego, albo polityk samodzielny, który pod egidą prezydenta
wciela w życie autorskie projekty polityczne, albo wreszcie polityk „dominujący”,
który odsuwa w cień prezydenta Republiki (np. J. Chirac czy E. Balladur). Gévart pokazał jednocześnie wiele pól działania szefa rządu (np. jego samodzielne kompetencje administracyjne, uprawnienia wobec Rady Ministrów i z nią dzielone, uprawnienia wobec prezydenta czy parlamentu), co potwierdza tylko silną pozycję premiera,
który mimo wszystko nie został przez konstytucję potraktowany, jak można by było
na początku sądzić, jako swoiste „echo władzy wykonawczej”. Następnie przedstawił
strukturę Rady Ministrów i hierarchię poszczególnych ministrów. Szczegółowo określił strukturę i organizację rządu ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki poszczególnych ministrów oraz całego aparatu administracyjnego. Z uwag zawartych w tym
rozdziale, jak w całej książce zdecydowanie opisowych i synestetycznych, wynika, że
to właśnie rząd jest naczelnym organem francuskiej egzekutywy, w ramach której rolę
szczególną pełni premier.
Trzeci rozdział pracy P. Gévart poświęcił parlamentowi (Les Assemblées). Nie
podjął, co ciekawe, analizy ogólnego usytuowania parlamentu i, tradycyjnie już sygnalizowanego na gruncie literatury francuskiej, okrojenia funkcji parlamentu i swoistej degradacji izb parlamentarnych pod rządami konstytucji z 1958 r. Uznał w ten
sposób utrwaloną już i zaakceptowaną osłabioną pozycję parlamentu, która jest obecnie sukcesywnie odbudowywana, zarówno w praktyce, jak i — ostatnio — również
w konstytucji4. Autor pod pojęciem „zgromadzeń” rozumie, tradycyjnie, Zgromadzenie
Narodowe oraz Senat, ale obok nich również Radę Społeczno-Gospodarczą, którą
3
Co swoją drogą dało m.in. podstawy dla formułowania tezy o powstaniu czy przechodzeniu do
VI Republiki. Por. O. Duhamel, Vive la VIe République, Paris 2002.
4
Dość wskazać zmiany do konstytucji wprowadzone w 2008 r. Szerzej na ten temat zob. R. Puchta,
O modernizacji instytucji V Republiki w świetle ustawy konstytucyjnej z 23 lipca 2008 r., „Przegląd
Sejmowy” 2008, nr 6, s. 193 i n.
259
nazywa wprost mianem trzeciej izby (troisième chambre). To ostatnie stwierdzenie
wydaje się zresztą nie pozbawione sensu, jeśli tylko uwzględni się oczywisty skądinąd
fakt, że jedną z rudymentarnych funkcji parlamentu jest reprezentacja. Rada Społeczno-Gospodarcza ma zaś za zadanie artykułować interesy związane z rozmaitymi podziałami socjo-ekonomicznymi, co wespół z reprezentacją ogólnonarodową (uzewnętrznioną w Zgromadzeniu Narodowym) oraz terytorialno-samorządową (widoczną
w Senacie) czyni zasadę reprezentacji autentycznie pełną i skończoną.
Uwagi zebrane w rozdziale trzecim P. Gévart podzielił na części prezentując kolejno Zgromadzenie Narodowe i jego organizację wewnętrzną, wybory członków
Zgromadzenia, sposób zorganizowania prac Zgromadzenia Narodowego, Senat i specyfikę wynikającą z modelu reprezentacji oraz funkcji ustrojowej, osobno przedstawił
pozycję ustrojową przewodniczącego Senatu jako drugiej, z formalnego punktu widzenia, osoby w państwie, proces ustawodawczy oraz udział parlamentu w procedurach rewizji konstytucji. W ostatniej części rozdziału trzeciego omówił pozycję ustrojową Rady Społeczno-Gospodarczej.
Czwarty rozdział książki P. Gévart poświęcił „wielkim instytucjom” (Les grandes
institutions), w bardzo licznych przypadkach stanowiących osobliwe, wręcz endemiczne rozwiązania francuskie. Autor zaliczył do nich (prezentowane kolejno) Radę
Konstytucyjną, Radę Stanu, Trybunał Administracyjny, Trybunał Kompetencyjny czy
Narodową Szkołę Administracji, traktując tę ostatnią — słusznie zresztą — jako wyjątkową i niepowtarzalną instytucję, mającą niebagatelny wpływ na kształtowanie całego korpusu służby cywilnej, będącej niemal od zawsze bazą działania każdego reżimu politycznego Francji, niezależnie od konstytucji oraz kreślonych przez nie
schematów instytucjonalnych powiązań pomiędzy władzami. Szczególną uwagę
zwrócił na Radę Konstytucyjną, wskazując, że w ciągu pięćdziesięciu lat istnienia
V Republiki wyraźnie zmieniła ona swój profil. Z instytucji pomyślanej jako zabezpieczenie istniejącego układu instytucjonalno-politycznego stała się instytucją wyraźnie nabierającą cech typowego sądu konstytucyjnego, sprzyjając ponadto zauważalnej
„parlamentaryzacji” ustroju V Republiki, a tym samym odchodzenia od początkowych, najbardziej nowatorskich w swym wydźwięku rozwiązań, które z definicji były
pomyślane jako anty- czy tylko przeciwparlamentarne. Warto może zauważyć, że
Gévart odszedł w swojej książce od czysto opisowego przeglądu poszczególnych instytucji jedynie w dwóch punktach, tj. przy okazji omawiania urzędu prezydenta
i Rady Konstytucyjnej. Świadczy to o tym, że w opinii autora właśnie te dwie instytucje podlegały najdalej idącym przekształceniom w trwającej pięćdziesiąt lat historii
V Republiki. Instytucja prezydenta „stępiła” swój początkowy, ostry wydźwięk, dzięki czemu konstytucja pokazała również, że beneficjentem zabiegów reformatorskich,
podjętych w 1958 r., był również drugi człon władzy wykonawczej, na czele z premierem. Z kolei orzecznictwo Rady Konstytucyjnej z początku raczej sporadyczne i wyraźnie „prokonstytucyjne”, a ściślej rzecz ujmując, zgodne z aksjologią konstytucji,
stało się z czasem coraz bardziej intensywne i samodzielne, w pewnym sensie też „na
nowo” odczytujące zarówno literę, jak i ducha konstytucji.
260
Noty
Kolejny, piąty rozdział książki prezentuje paletę tzw. organów niezależnych (Les
autorités administratives indépendantes). Autor zauważył, że organy tego typu są specyfiką XX w. i w szerokim znaczeniu składają się na pojęcie władzy wykonawczej.
Pewne cechy przesądzają jednak o ich odrębności, o której decyduje przede wszystkim konieczność zapewnienia im niezależności. Ograny te mają bowiem w dużym
stopniu charakter kontrolny i regulacyjny, a ich istotą jest uwolnienie niektórych sfer
i obszarów życia od presji działania egzekutywy w ścisłym tego słowa znaczeniu.
P. Gévart zauważył, że ta grupa organów (tzw. organy „aai” — od autorités administratives indépendantes) jest obecnie najbardziej otwarta i znajduje się w stanie ciągłego rozbudowywania, o czym przesądzają m.in. stale rosnące funkcje państwa z jednej strony, z drugiej zaś potrzeba zapewnienia ich samodzielności i niezależności od
organów i instytucji już istniejących. Do organów typu „aai” zaliczył m.in. Mediatora,
Narodową Komisję Informacji i Wolności (Commission nationale de l’informatique
et des libertés), Najwyższą Radę Audiowizualną, Izbę Obrachunkową czy też HALDE
(Haute autorité de lutte contre des discriminations et pour l’égalité).
W szóstym rozdziale P. Gévart przedstawił organy, za sprawą których przeprowadzana jest dekoncentracja administracji publicznej (Les autorités déconcentrées).
Zamieścił uwagi na temat m.in. organów samorządowych różnego szczebla, uniwersytetów czy inspekcji pracy, wykazując, że pojęcie decentralizacji i dekoncentracji
zadań publicznych ma bardzo wiele płaszczyzn (sfera bezpieczeństwa, edukacji,
ochrony zdrowia, środowiska naturalnego etc.), co samo w sobie jest oryginalnym
spojrzeniem na zagadnienie dekoncentracji zadań publicznych państwa.
W ostatnim, siódmym rozdziale autor zaprezentował ustrój organów władzy sądowniczej, przedstawiając zagadnienia dotyczące m.in. Sądu Kasacyjnego czy Najwyższej Rady Sądownictwa. Zebrane w tym fragmencie pracy uwagi mają przede
wszystkim informacyjny charakter, co jest zgodne z generalną intencją książki, jaką
jest przedstawienie opisu instytucji V Republiki.
Całość materiału zebranego w książce w przystępny, a zarazem szczegółowy sposób przedstawia organizację wszystkich bez mała instytucji składających się na ustrój
polityczny współczesnej Francji. Książka, choć pozbawiona rozbudowanych wywodów
teoretycznych czy analiz ustrojowych, warta jest odnotowania, szczególnie w tym punkcie, w jakim podejmuje problematykę szeroko pojmowanej władzy wykonawczej. W odniesieniu do tej tematyki P. Gévart nie stroni również od formułowania ocen odnoszących się do praktyki politycznej i zmian, jakie ona spowodowała w hipotetycznie
(konstytucyjnie) założonych relacjach w obrębie dualistycznej egzekutywy. W studiowaniu złożonych i często niełatwych zagadnień konstytucjonalizmu francuskiego książka Pierre’a Gévarta może się okazać dobrym, a zwłaszcza — uwzględniając zmienność
ustroju Francji — aktualnym wstępem.
Jarosław Szymanek
Ustrojowo-polityczny status Nowej Kaledonii w świetle konstytucyjnej zasady niepodzielności Republiki
261
E. VARIA
USTROJOWO-POLITYCZNY STATUS NOWEJ KALEDONII
W ŚWIETLE KONSTYTUCYJNEJ ZASADY NIEPODZIELNOŚCI REPUBLIKI
Ustrojowo-polityczny status Nowej Kaledonii1, jako posiadłości zamorskiej Francji,
jest przedmiotem rozpoczętego w końcu lat osiemdziesiątych XX w. i wciąż nie zakończonego procesu zmian instytucjonalnych. Biorąc pod uwagę postępującą redefinicję
pozycji ustrojowej jednostek zależnych od francuskiej metropolii, należy sformułować
tezę, że Nowa Kaledonia — ze względu na odmienność dotyczących tego terytorium regulacji, tak konstytucyjnych, jak i ustawowych — zajmuje w tym procesie miejsce
szczególne. Już z tego powodu uprawniony wydaje się pogląd o nadaniu jej statusu odbiegającego od tego, który przysługuje wspólnotom terytorialnym Republiki, wymienionym w art. 72-3 ust. 2 Konstytucji: Gwadelupie, Gujanie, Martynice, Reunion,
Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, wyspom Wallis
i Futuna oraz Polinezji Francuskiej. Regulacje dotyczące wymienionych jednostek zostały zamieszczone w rozdziale XII Konstytucji pt. „O wspólnotach terytorialnych”, którego treść ustalono w drodze ustawy konstytucyjnej z 28 marca 2003 r. o zdecentralizowanej organizacji Republiki2. W ust. 3 wskazanego artykułu ustrojodawca odnosi się
wprawdzie do terytorium Nowej Kaledonii, ale jedynie w formie stwierdzenia, że status tej jednostki jest uregulowany w rozdziale XIII3.
1
Nowa Kaledonia jest archipelagiem położonym w zachodniej części Oceanu Spokojnego w odległości
niespełna 17 tys. km od stolicy Francji, o powierzchni 19 tys. km2 i liczącym 240 tys. mieszkańców
o zróżnicowanym pochodzeniu etnicznym. W posiadanie Francji terytorium Nowej Kaledonii weszło
w 1853 r., kiedy to w imieniu Napoleona III wyspa została zajęta przez kontradmirała Febvier-Despointesa,
stając się miejscem zsyłki skazańców, m.in. za udział w Komunie Paryskiej z 1871 r. Zob. szerzej M. Miaille,
L’évolution politique de la Nouvelle-Calédonie sous la souveraineté française, [w:] L’avvenir statutaire de
la Nouvelle-Calédonie. L’évolution des liens de la France avec ses collectivités périphériques, red. J.-Y.
Faberon, Paris 1997, s. 29–31; M. Verpeaux, Droit des collectivités territoriales, Paris 2005, s. 59; Chiffres
clés de la Nouvelle-Calédonie <http://www.isee.nc/chiffresc/telechargement/chiffrescl.pdf>.
2
Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la
République, „Journal Officiel de la République Française” 29 III 2003. Na temat reformy konstytucyjnej
z 28 marca 2003 r. zob. szerzej H. Rihal, Le statut constitutionnel des collectivités territoriales issu de la loi
constitutionnelle du 28 mars 2003: entre innovation et complexité, „Revue Française d’Administration
Publique” 2003, nr 105–106, s. 219–234; E. Tucny, L’outre-mer français après la révision constitutionnelle
du 28 mars 2003, „Revue de la Recherche Juridique. Droit Prospectif” 2004, nr 4, s. 2397–2419. Treść niektórych przepisów zamieszczonych w rozdziale XII konstytucji została zmieniona ustawą konstytucyjną
z 23 lipca 2008 r. o modernizacji instytucji V Republiki. Zob. Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, „Journal Officiel de la République Française”
24 VII 2008.
3
Na konstytucyjne wyodrębnienie Nowej Kaledonii spośród wspólnot zamorskich Republiki wskazują także art. 13 ust. 3 oraz art. 74-1 ust. 1 Konstytucji. Zob. Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars
2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, „Journal Officiel de la République Française”
29 III 2003; Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la
Ve République, „Journal Officiel de la République Française” 24 VII 2008; W. Skrzydło (tłum. i wstęp),
Konstytucja Republiki Francuskiej, Warszawa 2005.
262
Varia
W konsekwencji Nowej Kaledonii poświęcono odrębny rozdział konstytucji pt.
„Przepisy przejściowe dotyczące Nowej Kaledonii”. Jego brzmienie zostało ustalone
w wyniku przyjęcia ustawy konstytucyjnej z 20 lipca 1998 r.4 Nowa Kaledonia jest
przy tym jedyną wspólnotą terytorialną Republiki Francuskiej, która (w wyniku
konieczności przyjęcia nowych regulacji jej statusu) spowodowała daleko idące zmiany w konstytucji dotyczące jej pozycji w ramach Republiki5. Uzasadnia to potraktowanie obecnych uregulowań dotyczących tego terytorium w sposób odrębny, analizując obowiązujące w tym zakresie przepisy o zarówno konstytucyjnej, jak i ustawowej
randze.
Specyfika regulacji dotyczących obecnego statusu Nowej Kaledonii skłania jednocześnie do omówienia go w szerszym kontekście zawartej w art. 1 Konstytucji zasady niepodzielności Republiki. Z punktu widzenia analizowanej problematyki na
uwagę zasługuje również przepis dodany wspomnianą ustawą konstytucyjną z 28 marca 2003 r., zgodnie z którym organizacja Republiki jest zdecentralizowana. Jak stwierdza Guy Carcassonne, niepodzielność nie oznacza uniformizmu, a podmiot wyposażony w atrybut suwerenności może przyznać określone kompetencje wspólnotom
lokalnym. Możliwe jest przy tym terytorialne zróżnicowanie nadawanych uprawnień6.
Uwzględnić trzeba więc przede wszystkim te regulacje, które decydują o szczególnej
pozycji Nowej Kaledonii względem francuskiej metropolii, stanowiąc zarazem o autonomii politycznej tego terytorium.
Analiza tego zagadnienia wymaga jednak w pierwszym rzędzie sięgnięcia do
wcześniejszych rozwiązań statutowych. Uwzględnić należy w szczególności dekadę
lat 80. XX w. W tym okresie zaostrzająca się sytuacja wewnętrzna, będąca wynikiem
narastającego konfliktu pomiędzy dwiema głównymi grupami etnicznymi — autochtonicznej melanezyjskiej oraz pochodzenia europejskiego — doprowadziła do przyjęcia regulacji prawnych, które pozwoliły Nowej Kaledonii wkroczyć na drogę odrębnego rozwoju instytucjonalnego i politycznego.
1. Geneza i znaczenie porozumień z Matignon z 26 czerwca 1988 r.
Po otrzymaniu w 1946 r. na mocy postanowień konstytucji IV Republiki statusu
terytorium zamorskiego Francji, Nowa Kaledonia stała się w latach późniejszych
obiektem wielokrotnych zmian statutowych, dokonywanych przez parlament metropolii. W zależności od sytuacji wewnętrznej terytorium w odmienny sposób regulowały one zakres uprawnień lokalnych instytucji7. Od lat 70. popularność wśród lud4
Loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie, „Journal Officiel
de la République Française” 21 VII 1998.
5
J.-Y. Faberon, La Nouvelle-Calédonie: vivre l’accord de Nouméa, „Revue Française d’Administration Publique” 2002, nr 101, s. 39.
6
G. Carcassonne, La Constitution, Paris 2005, s. 40–41.
7
G. Agniel, L’expérience statutaire de la Nouvelle-Calédonie ou de l’étude du mouvement du yo-yo
au service de l’évolution institutionnelle d’un territoire d’outre-mer, [w:] L’avvenir statutaire de la
Nouvelle-Calédonie..., s. 41–57; J.-F. Auby, Droit des collectivités périphériques françaises, Paris 1992,
s. 138–145.
263
ności rodzimej zyskiwała idea stworzenia niepodległego państwa Kanaków, opartego
na uznaniu własnych wzorów instytucjonalnych8. W drugiej połowie lat 80. doszło do
eskalacji konfliktu pomiędzy lokalnymi ugrupowaniami: reprezentującym rdzennych
mieszkańców wyspy i zwolenników niepodległości Socjalistycznym Frontem Narodowego Wyzwolenia Kanaków (Front de Libération Nationale Kanak Socialiste,
FLNKS) oraz Zgromadzeniem na rzecz Kaledonii w ramach Republiki (Rassemblement
pour la Calédonie dans la République, RPCR), formacją ludności pochodzenia europejskiego dążącej do utrzymania dotychczasowych więzi z metropolią. Istniejącego
kryzysu nie zażegnało przeprowadzenie 13 września 1987 r. referendum dotyczącego
dalszego statusu wyspy9. W wyniku bojkotu głosowania przez FLNKS, do którego doszło na tle składu kolegium wyborczego, przy absencji wyborczej przekraczającej
40%, zwolennicy pozostania w ramach Republiki odnieśli zdecydowanie zwycięstwo.
Za takim rozwiązaniem opowiedziało się 98,3% głosujących10.
Kwestia wyznaczenia kolegium wyborców, którzy mieli dysponować prawem
głosu na temat przyszłości wyspy tworzyła główną oś konfliktu. Ze względu na to, że
zwolennicy niepodległości znajdowali się w mniejszości, w środowisku tym sformułowano postulat ograniczenia kolegium wyborczego jedynie do rdzennych mieszkańców Nowej Kaledonii11. Wyrazem narastających napięć na tle dalszej ewolucji statusu Nowej Kaledonii był atak członków FLNKS na żandarmerię na wyspie Ouvéa,
w wyniku którego zginęło czterech żandarmów, a ponad dwudziestu zostało wziętych
jako zakładników. Do wydarzeń tych doszło 22 kwietnia 1988 r., a więc na dwa dni
przed pierwszą turą wyborów prezydenckich we Francji. Choćby z tego względu miało to istotne znaczenie polityczne o nie tylko lokalnym charakterze12. Po reelekcji
François Mitterranda i objęciu stanowiska premiera przez Michela Rocarda groźba
wybuchu wojny domowej skłoniła nowe władze w Paryżu do aktywnego włączenia
się w proces wypracowywania rozwiązania kompromisowego, mającego ustabilizować sytuację w Nowej Kaledonii.
Efektem podjętej inicjatywy było podpisanie 26 czerwca 1988 r. przez M. Rocarda
oraz przywódców obu skonfliktowanych społeczności tzw. porozumień z Matignon.
W następstwie tego, kolejny krok w kierunku rozwiązania kryzysu stanowiło przyjęcie
J. Daniel, Cadre institutionnel et vie politique outre-mer, „Pouvoirs” 2005, nr 113, s. 140.
Konieczność przeprowadzenia referendum wynikała z art. 1 ustawy z 17 lipca 1986 r. o Nowej
Kaledonii. Zgodnie z jego treścią w terminie 12 miesięcy od promulgacji tej ustawy zainteresowana ludność Nowej Kaledonii miała się wypowiedzieć na temat uzyskania niepodległości bądź pozostania częścią Republiki Francuskiej ze statutem opartym na zasadzie autonomii i regionalizacji. Zob. Loi n° 86-844
du 17 juillet 1986 relative à la Nouvelle-Calédonie, „Journal Officiel de la République Française” 19 VII
1986.
10
O. Gohin, L’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, „L’Actualité Juridique. Droit
Administratif” 1999, nr 6, s. 502, przyp. 16; Le Mong Nguyen, La Constitution de la Ve République. De
Charles de Gaulle à François Mitterrand, Paris 1989, s. 370.
11
V. Goesel-Le Bihan, La Nouvelle-Calédonie et l’Accord de Nouméa, un processus inédit de décolonisation, „Annuaire Français de Droit International” 1998, nr XLIV, s. 24–25.
12
J.-J. Chevallier, G. Carcassonne, O. Duhamel, Histoire de la Ve République 1958–2007, Paris 2007,
s. 368; H. Portelli, La politique en France sous la Ve République, Paris 1987, s. 288.
8
9
264
Varia
w drodze referendum ustawy z 9 listopada 1988 r.13, która regulowała nie tylko kwestie
statutowe, ale dotyczyła również perspektyw samookreślenia ludności zamieszkującej
Nową Kaledonię. Referendum przeprowadzone na mocy art. 11 Konstytucji14 odbyło się
6 listopada 1988 r.. Kluczowym przepisem odnoszącym się do przyszłości wyspy było
zawarte w art. 2 ustawy postanowienie o przeprowadzeniu między 1 marca a 31 grudnia 1998 r. referendum w sprawie utrzymania Nowej Kaledonii w granicach Republiki
lub uzyskania niepodległości. W głosowaniu miała wziąć udział ludność wpisana na listy wyborcze w Nowej Kaledonii i zamieszkująca to terytorium od dnia przyjęcia w referendum omawianej ustawy, czyli od 6 listopada 1988 r.
Znaczenie porozumień z Matignon w części dotyczącej związków Nowej
Kaledonii z metropolią polegało więc na ustanowieniu dziesięcioletniego okresu
przejściowego, po upływie którego miano ostatecznie rozstrzygnąć problem niepodległości wyspy. Wraz z przyjęciem konkretnych rozwiązań z zakresu funkcjonowania
lokalnych instytucji pozwoliło to na ustabilizowanie sytuacji politycznej w Nowej
Kaledonii, kładąc kres dotychczasowym antagonizmom pomiędzy obiema głównymi
społecznościami15. W kolejnych latach dziesięcioletni okres przejściowy uznano jednak za zbyt krótki, by po jego upływie podjąć ostateczną decyzję o przyznaniu Nowej
Kaledonii niepodległości (référendum couperet)16. Konsekwencją takiego stanowiska
była konieczność przyjęcia nowych regulacji prawnych w zakresie zarówno rozwiązań instytucjonalnych, jak i wyznaczenia nowego terminu kończącego stan tymczasowości, jaki utrzymuje się w relacjach Nowej Kaledonii z francuską metropolią.
2. Postanowienia umowy z Nouméa z 5 maja 1998 r.
Sposób uregulowania powiązań Nowej Kaledonii z metropolią na nowo podjęto
w tzw. umowie z Nouméa, zawartej 5 maja 1998 r.17 Porozumienie to podpisali: ówczesny premier Lionel Jospin, sekretarz stanu ds. terytoriów zamorskich (le secrétaire d’Etat à l’outre-mer) Jean-Jack Queyranne oraz przedstawiciele lokalnych ugrupowań reprezentujących odmienne poglądy co do przyszłości terytorium: FLNKS oraz
RPCR. Dokument ten stanowi naturalną kontynuację procesu rozpoczętego w 1988 r.,
świadcząc o gotowości ludności rdzennej i napływowej do przyjęcia rozwiązania
kompromisowego.
Zawarcie porozumienia zostało usankcjonowane w drodze nowelizacji obowiązujących przepisów rangi konstytucyjnej. Sygnalizowaną już wyżej ustawą konstytucyjną
13
Loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l’autodétermation de la Nouvelle-Calédonie en 1998, „Journal Officiel de la République Française” 10 XI 1988.
14
Art. 11 Konstytucji umożliwia prezydentowi Republiki, na wniosek rządu lub na wniosek obydwu
izb parlamentu, poddać pod głosowanie każdy projekt ustawy dotyczący m.in. organizacji władz publicznych. Zob. W. Skrzydło (tłum. i wstęp), Konstytucja...
15
P. Pactet, La loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 sur la Nouvelle-Calédonie, [w:] Mèlanges
Patrice Gélard. Droit constitutionnel, Paris 1999, s. 199–200.
16
G. Rossinyol, Les accords de Nouméa du 5 mai 1998: un nouveau statut pour la Nouvelle-Calédonie,
„Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 2000, nr 2, s. 445–446.
17
Accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998, „Journal Officiel de la République
Française” 27 V 1998.
265
z 20 lipca 1998 r. wprowadzono do ustawy zasadniczej nowy rozdział XIII „Przepisy
przejściowe dotyczące Nowej Kaledonii”. W art. 76 ust. 1 ustrojodawca bezpośrednio
przywołuje umowę z Nouméa. Przepis ten mówi, że ludność Nowej Kaledonii zostanie
wezwana do wypowiedzenia się przed 31 grudnia 1998 r. w sprawie postanowień umowy podpisanej w Nouméa 5 maja 1998 r. i opublikowanej 27 maja 1998 r. w „Journal
Officiel de la République Française”18. Oznaczało to, że referendum w sprawie samookreślenia ludności Nowej Kaledonii przewidziane w ustawie z 9 listopada 1988 r. miało zostać zastąpione głosowaniem na temat przyjęcia postanowień umowy z Nouméa.
Referendum w tej sprawie odbyło się 8 listopada 1998 r. Przy frekwencji wynoszącej
74,23% porozumienie zostało zaakceptowane większością 71,85% głosów19.
Odnosząc się do treści głównych postanowień umowy z Nouméa, należy zwrócić
uwagę na stwierdzenia zawarte w obszernej preambule, stanowiącej w istocie próbę
rozliczenia z okresem kolonialnym, zapoczątkowanym w 1853 r. Wskazano, że związki Nowej Kaledonii z odległą metropolią przez długi czas pozostawały naznaczone
zależnością kolonialną. W tekście preambuły stwierdzono, że kolonizacja Nowej
Kaledonii wpisała się w rozległy proces historyczny (un vaste mouvement historique),
gdzie kraje Europy narzuciły swoją dominację reszcie świata. Odnotowano przy tym
negatywny wpływ kolonizacji na poczucie tożsamości rdzennej ludności, pogłębiony
ograniczeniami wolności publicznych i brakiem praw politycznych. W preambule do
umowy uznano zarazem, że dekolonizacja jest środkiem odbudowy trwałych więzi
społecznych pomiędzy wspólnotami zamieszkującymi obecnie Nową Kaledonię,
umożliwiając społeczności Kanaków ustanowienie z Francją nowych relacji, które odpowiadałyby czasom współczesnym. Nie może więc dziwić, że porozumienie to uznaje się za rodzaj szczególnej umowy będącej ukoronowaniem historycznego procesu
pojednania obu wspólnot Nowej Kaledonii20. Zostało to podkreślone w samej preambule, która mówi wprost o umowie społecznej (contrat social) pomiędzy wszystkimi
wspólnotami, które zamieszkują Nową Kaledonię.
W preambule do umowy z Nouméa stwierdzono ponadto, że zawarcie porozumień
z Matignon dowodziło woli mieszkańców Nowej Kaledonii „odwrócenia karty przemocy i pogardy w celu zapisania wspólnie stron pokoju, solidarności i pomyślności”.
Deklarowano również, że instytucje Nowej Kaledonii otwierają nową fazę na drodze do
pełnej suwerenności, co wynikało z faktu, że niektóre ich postanowienia będą mieć rangę ustawową, a zadaniem władzy wykonawczej będzie ich przygotowywanie i wprowadzanie w życie. Kluczowym sformułowaniem tej części umowy było uznanie, że podział
kompetencji między państwem a Nową Kaledonią będzie oznaczać „podzieloną suwerenność” (souveraineté partagée). Proces przekazywania uprawnień władzom lokalnym
ma być rozłożony w czasie. Zastrzegano jednocześnie, że kompetencji przekazanych nie
będzie można zwrócić metropolii, co oznaczało nieodwracalność zapoczątkowanego
W. Skrzydło (tłum. i wstęp), Konstytucja...
Décision du 9 novembre 1998 proclamant les résultats de la consultation des populations de la NouvelleCalédonie du dimanche 8 novembre 1998, „Journal Officiel de la République Française” 10 XI 1998.
20
J.-Y. Faberon, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française: des autonomies différentes, „Revue
Française de Droit Constitutionnel” 2006, nr 68, s. 692.
18
19
266
Varia
procesu transferu uprawnień na rzecz organów terytorium. W preambule zawarto również zapowiedź przedłożenia pod koniec okresu dwudziestu lat pod głosowanie zainteresowanej ludności kwestii przekazania najważniejszych kompetencji państwowych, co
skutkowałoby uzyskaniem przez Nową Kaledonię pełnej suwerenności21.
Postanowienia zawarte w preambule rozwinięto w dalszych przepisach umowy.
Miejsce szczególne zajmują te z nich, które precyzują kontrowersyjne z doktrynalnego
punktu widzenia określenie Nowej Kaledonii mianem „kraju o podzielonej suwerenności” (pays à souveraineté partagée). Punktem wyjścia dla użycia tego terminu jest zapowiedź nadania pewnym decyzjom kongresu Nowej Kaledonii — lokalnemu organowi
przedstawicielskiemu — charakteru ustaw krajowych (loi du pays). Oznaczało to, że
można je będzie kwestionować jedynie przed Radą Konstytucyjną przed ich publikacją,
na wniosek uprawnionych podmiotów. Zgodnie z postanowieniami umowy z Nouméa
podmiotami mającymi prawo do wszczynania takiej kontroli będą: przedstawiciel państwa, lokalna egzekutywa w postaci kolegialnego rządu wybieranego przez kongres
i przed nim odpowiedzialnego, a także przewodniczący każdej z prowincji oraz przewodniczący kongresu, jak również jedna trzecia jego członków.
Znaczenie nadania Nowej Kaledonii prawa do przyjmowania ustaw krajowych
polegało na tym, że po raz pierwszy w historii francuskiego konstytucjonalizmu ustawa nie miała już być wyrazem woli powszechnej, ale oddawać dążenia mieszkańców
konkretnej jednostki terytorialnej22. Należy zwrócić uwagę, że możliwość kontroli
ustaw krajowych przez Radę Konstytucyjną stanowi odejście od zasady, zgodnie
z którą jedynie ustawy przyjmowane przez parlament narodowy można poddawać takiemu badaniu, natomiast akty prawne nie będące ustawami wchodzą w zakres kontroli sądownictwa administracyjnego. Postanowienia umowy z Nouméa modyfikują
ten stan rzeczy, uzupełniając zakres właściwości Rady Konstytucyjnej o badanie
ustaw przyjmowanych przez kongres Nowej Kaledonii. Akty takie ma cechować ranga równa ustawom parlamentu metropolii23.
W postanowieniach szczegółowych omawiana umowa precyzuje przebieg stopniowego przekazywania kompetencji państwowych organom terytorialnym. Transfer
części z nich, dotyczących m.in. kwestii zatrudnienia, komunikacji i handlu zewnętrznego oraz szkolnictwa stopnia podstawowego, powinien zostać dokonany w trakcie
pierwszej pięcioletniej kadencji kongresu. W kolejnym etapie, którego realizacja została wyznaczona na drugą i trzecią kadencję kongresu, nastąpi przekazanie do własnej regulacji m.in. zagadnień bezpieczeństwa, prawa cywilnego i handlowego, administracji komunalnej oraz edukacji drugiego stopnia.
Niektórym z kompetencji nadano charakter dzielony pomiędzy metropolię a władze Nowej Kaledonii. Należy tu przede wszystkim wymienić dziedzinę stosunków
21
Na temat znaczenia postanowień preambuły do umowy z Nouméa zob. szerzej F. Garde, La préambule de l’accord de Nouméa, prologue d’une histoire officiele?, „Revue Française de Droit Constitutionnel”
2005, nr 64, s. 805–811.
22
J.-Y. Faberon, La Nouvelle-Calédonie, „pays à souveraineté partagée”, „Revue du Droit Public et
de la Science Politique en France et à l’Étranger” 1998, nr 3, s. 647.
23
G. Rossinyol, Les accords de Nouméa..., s. 457–458.
267
międzynarodowych i regionalnych. Zgodnie z treścią umowy z Nouméa sfera ta
wchodzi w zakres kompetencji państwa, które jednak jest zobligowane uwzględniać
interesy Nowej Kaledonii w prowadzonych negocjacjach międzynarodowych.
Ponadto Nowa Kaledonia będzie mogła uzyskać członkostwo w niektórych organizacjach międzynarodowych lub być z nimi stowarzyszona. W tym kontekście wskazuje
się na organizacje regionu Pacyfiku, ONZ i UNESCO. Nowa Kaledonia otrzyma również prawo do posiadania przedstawicielstwa w krajach strefy Pacyfiku, jak również
przy Unii Europejskiej, a także uzyska zdolność do zawierania umów z państwami regionu w granicach kompetencji przysługującym organom terytorialnym.
Najważniejsze uprawnienia państwowe (compétences régaliennes), takie jak wymiar sprawiedliwości, zapewnienie porządku publicznego, obrona i waluta, jak również sprawy zagraniczne, z wyłączeniem wskazanych wyżej, pozostaną w granicach
kompetencji metropolii do chwili ustanowienia — w wyniku przeprowadzonego na
wyspie referendum — nowego organizmu politycznego, wyposażonego w atrybut pełnej suwerenności. W głosowaniu powszechnym ma więc zostać rozstrzygnięta kwestia przekazania wszystkich tych uprawnień państwowych, które przez cały okres
przejściowy będą pozostawać w gestii władz metropolii.
Charakter relacji łączących Francję z jej terytorium zamorskim należy uzupełnić
zawartą w umowie z Nouméa deklaracją, że jedną z zasad porozumienia politycznego jest uznanie obywatelstwa (citoyenneté) Nowej Kaledonii, które oznacza — jak
stanowi umowa — „wspólnotę wybranego losu”, a które w chwili otrzymania pełnej
suwerenności uzyska narodowy charakter (nationalité). W umowie precyzuje się ponadto, że w trakcie tego okresu pojęcie obywatelstwa (citoyenneté) zakreśla granice
wyznaczające wyborców uprawnionych do głosowania w wyborach instytucji terytorialnych oraz w referendum, mającym zdecydować o przyznaniu Nowej Kaledonii
pełnej suwerenności. Sformułowano zarazem zastrzeżenie, że wynik takiego głosowania zostanie uwzględniony na całym terytorium Nowej Kaledonii. Umowa stanowi
jednocześnie, że jakakolwiek z części Nowej Kaledonii nie będzie mogła samodzielnie uzyskać pełnej suwerenności, ani też jako odrębny podmiot zachować więzi
z Francją na skutek odmiennego rezultatu głosowania, odbiegającego od wyniku
otrzymanego w skali całego terytorium.
3. Struktura władz terytorialnych i związki z metropolią w świetle przepisów
ustawy organicznej o Nowej Kaledonii z 19 marca 1999 r.
Konsekwencją decyzji uprawnionych do głosowania mieszkańców wyspy
o akceptacji postanowień umowy z Nouméa było przyjęcie przez parlament francuski
ustawy organicznej z 19 marca 1999 r. o Nowej Kaledonii24. Wynikało to wprost z treści zamieszczonego w rozdziale XIII art. 77 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym po
24
Loi n° 99-209 du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-Calédonie, „Journal Officiel de la
République Française” 21 III 1999. Tego samego dnia przyjęto również ustawę zwykłą o Nowej Kaledonii,
która rozwija niektóre z postanowień ustawy organicznej. Zob. Loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie, „Journal Officiel de la République Française” 21 III 1999.
268
Varia
zaaprobowaniu umowy w drodze głosowania przewidzianego w art. 76 ustawa organiczna, przyjęta po uzyskaniu opinii zgromadzenia przedstawicielskiego Nowej Kaledonii, określi w celu zapewnienia rozwoju Nowej Kaledonii w poszanowaniu orientacji wyrażonej w umowie i stosownie do sposobu niezbędnego do jej wprowadzenia:
kompetencje państwa, które zostaną przekazane w sposób d e f i n i t y w n y instytucjom Nowej Kaledonii, a także tryb i kolejność tego przekazania, jak też rozłożenie
wynikających stąd obciążeń; reguły dotyczące organizacji i funkcjonowania instytucji Nowej Kaledonii, a szczególnie warunków, w których pewne kategorie aktów
zgromadzenia przedstawicielskiego mogą być poddane przed publikacją kontroli
Rady Konstytucyjnej; zasady dotyczące obywatelstwa, systemu wyborczego, zatrudnienia oraz zwyczajowego statusu cywilnego (statut civil coutumier); warunki i terminy, w których zainteresowana ludność Nowej Kaledonii zostanie wezwana do wypowiedzenia się w sprawie pełnej suwerenności25.
W przytoczonych przepisach konstytucji zagwarantowano więc nieodwracalność
procesu przekazania uprawnień władczych instytucjom Nowej Kaledonii, jak również
nadano podstawy konstytucyjne prawu do uchwalania przez lokalny organ przedstawicielski ustaw krajowych. W takich okolicznościach parlament metropolii traci
swoje kompetencje do stanowienia prawa w określonych dziedzinach, a organ przedstawicielski Nowej Kaledonii uzyskuje autonomiczne uprawnienia prawotwórcze.
Należy przy tym zaznaczyć, że nie jest odtąd możliwe przyjęcie nowej ustawy organicznej, w której nastąpiłoby przeformułowanie przyjętych w tym względzie regulacji, a których następstwem byłoby odebranie uprzednio przyznanych kompetencji.
Wynikiem takiego kroku mogłoby być orzeczenie Rady Konstytucyjnej o niezgodności takiego aktu z konstytucją. W konsekwencji jedynie ustrojodawca dysponuje prawem zniesienia gwarancji nieodwracalności dokonanego transferu uprawnień, a to
wymaga przeprowadzenia skomplikowanej procedury rewizyjnej26.
Wobec powyższych uwag w nieco innym świetle jawi się sformułowane w umowie z Nouméa określenie Nowej Kaledonii mianem „kraju o podzielonej suwerenności”. Należy podkreślić, że — wbrew takiemu stwierdzeniu — suwerenność nie może
ulegać podziałowi. Zasada nieodwracalności procesu przekazywania kompetencji stanowi więc raczej zapewnienie o charakterze politycznym. Faktem pozostaje bowiem,
że mimo istnienia szczególnych wymogów dotyczących zmiany konstytucji nic nie
stoi nie przeszkodzie, by suweren mógł zweryfikować dokonany uprzednio podział
kompetencji między metropolię a jej terytorium zamorskie27.
W. Skrzydło (tłum. i wstęp), Konstytucja...
J.-Y. Faberon, Nouvelle-Calédonie et Constitution: La révision constitutionnelle du 20 juillet 1998,
„Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 1999, nr 1, s. 119.
27
Ch. Debbasch, Constitution V République. Textes — Jurisprudence — Pratique, Paris 2004, s. 403;
A.-M. Le Pourhiet, Nouvelle-Calédonie: la nouvelle mésaventure du positivisme, „Revue du Droit Public et
de la Science Politique en France et à l’Étranger” 1999, nr 4, s. 1022–1023. Wyrażano również opinie odbiegające od takiego stanowiska. Już w raporcie opracowanym w Zgromadzeniu Narodowym w trakcie prac
przygotowawczych nad ustawą konstytucyjną wprowadzającą nowe uregulowania dotyczące statusu Nowej
Kaledonii terytorium to zostało określone mianem jednostki prawnej o nowej naturze (entité juridique
d’une nature nouvelle). Stwierdzono bowiem, że uznanie uprawnienia do wydawania przez instytucje lokalne
25
26
269
Wspomniana ustawa organiczna z 19 marca 1999 r. precyzuje wiele postanowień
zawartych w umowie z Nouméa, w tym także tych, które dotyczyły ustaw krajowych,
przyjmowanych przez lokalny organ przedstawicielski. Przepisy dotyczące poszczególnych instytucji Nowej Kaledonii zostały poprzedzone zawartą w tytule drugim pt.
„Kompetencje” szczegółową regulacją rozdziału uprawnień pomiędzy metropolią
a organami różnych szczebli władz Nowej Kaledonii. Ustawa realizuje postanowienia
umowy z Nouméa, utrzymując wyspę w ramach Republiki, a jednocześnie ustalając
proces stopniowego transferu kompetencji na rzecz organów lokalnych. Akt ten, wymieniając uprawnienia przysługujące metropolii i Nowej Kaledonii, utrzymuje zasadę domniemania kompetencji na rzecz prowincji (art. 20).
Do instytucji Nowej Kaledonii art. 2 omawianej ustawy zalicza kongres, rząd, senat zwyczajowy (le sénat coutumier), radę ekonomiczną i społeczną oraz rady zwyczajowe (les conseils coutumiers). Artykuł ten gwarantuje Nowej Kaledonii reprezentację w parlamencie oraz w Radzie Ekonomicznej i Społecznej Republiki na zasadach
ustalonych w ustawie organicznej. Art. 2 precyzuje ponadto, że wysoki komisarz (le
haut-commissaire) jest depozytariuszem władzy Republiki i reprezentuje rząd francuski. Zgodnie z dalszymi przepisami ustawy, jest on mianowany dekretem prezydenta
Republiki, rozpatrywanym na posiedzeniu Rady Ministrów. Wysoki komisarz strzeże
regularnego wykonywania kompetencji przez instytucje Nowej Kaledonii oraz instytucje prowincji, jak również legalności ich aktów prawnych (art. 200)28. Strukturę
organów terytorialnych uzupełniają instytucje trzech prowincji Nowej Kaledonii:
Prowincji Północnej (la province Nord), Prowincji Południowej (la province Sud) oraz
Prowincji Wysp Lojalności (la province des îles Loyauté). Administrują się one w sposób wolny (librement) przez wybrane w głosowaniu powszechnym i bezpośrednim
zgromadzenia prowincji. W kontekście rozpatrywanej pozycji Nowej Kaledonii wobec władz metropolii trzeba wyraźnie podkreślić, że w ustawie zawarte jest jednoznaczne stwierdzenie, iż prowincje i gminy (communes) Nowej Kaledonii są wspólnotami terytorialnymi Republiki (art. 3).
Konkretyzacja ogólnych przepisów dotyczących instytucji Nowej Kaledonii następuje w tytule trzecim ustawy pt. „Instytucje Nowej Kaledonii”. Otwiera go rozdział
poświęcony kongresowi. Zgodnie z art. 62 ustawy jest to zgromadzenie obradujące
(l’assemblée délibérante) Nowej Kaledonii. W jego skład wchodzi pięćdziesięciu
czterech członków wybieranych na kadencję pięcioletnią, z których siedmiu wywodzi
się ze zgromadzenia Prowincji Wysp Lojalności, piętnastu ze zgromadzenia Prowincji
aktów prawnych o charakterze samoistnym stoi w bezpośredniej sprzeczności z art. 1 Konstytucji, zgodnie
z którym Francja jest Republiką niepodzielną. Wprowadzenie w życie postanowień umowy z Nouméa byłoby
w rezultacie równoznaczne z koniecznością dokonania nowelizacji stosownych przepisów konstytucyjnych.
Zob. Rapport fait au nom de la Commision des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration
générale de la République sur le projet de loi constitutionnelle (n° 937) relatif à la Nouvelle-Calédonie, par
Mme Catherine Tasca, Députée, <http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r0972.asp>.
28
Kompetencje wysokiego komisarza precyzuje ponadto ustawa zwykła o Nowej Kaledonii, której
art. 1 ust. 3 stanowi, że w każdej prowincji jest on reprezentowany przez komisarza delegowanego Republiki.
Zob. Loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, „Journal Officiel de la République
Française” 21 III 1999.
270
Varia
Północnej, a trzydziestu dwóch to członkowie zgromadzenia Prowincji Południowej.
W rezultacie istnieje tylko jeden rodzaj wyborów, ponieważ kongres składa się z osób
wybranych uprzednio do organów przedstawicielskich poszczególnych prowincji29.
Wybór członków tych organów odbywa się w głosowaniu proporcjonalnym, przy zastosowaniu systemu największej średniej (art. 191). W rozdziale mandatów uczestniczą ugrupowania, na których listy padło co najmniej 5% głosów wyborców uprawnionych do głosowania (art. 192 ust. 3). Należy zauważyć, że odsetek ten jest obliczany
od liczby wyborców uprawnionych do uczestnictwa w wyborach, a nie od liczby głosów w nich oddanych.
Każdego roku kongres wybiera spośród swoich członków biuro złożone z przewodniczącego (président), wiceprzewodniczących, sekretarzy oraz kwestorów. Przewodniczący jest wybierany w głosowaniu tajnym większością bezwzględną wszystkich jego członków (art. 63 ust. 1, 4). Ustawa zastrzega jednocześnie, że funkcja ta nie
może być łączona ze stanowiskiem przewodniczącego jednego ze zgromadzeń prowincji (art. 64 ust. 1). Kongres zbiera się z mocy prawa w drugi piątek, licząc od dnia
wyborów do zgromadzeń prowincji. Obraduje w trybie sesyjnym na dwóch rocznych
sesjach zwyczajnych, z których pierwsza rozpoczyna się w czerwcu, a druga, zwana
budżetową, w listopadzie. Długość trwania każdej z nich nie może przekraczać dwóch
miesięcy. Sesje są otwierane i zamykane przez przewodniczącego kongresu (art. 65
ust. 2, 3 i 6). Istnieje także możliwość zwołania sesji nadzwyczajnej na wniosek rządu, większości członków kongresu oraz wysokiego komisarza, przy określonym porządku dziennym. Żadna z sesji nadzwyczajnych nie może trwać dłużej niż miesiąc
(art. 66 ust. 1 i 2).
Jednym z najważniejszych uprawnień kongresu jest zapowiedziane w umowie
z Nouméa prawo do uchwalania ustaw krajowych. Ich przedmiotem są przede wszystkim podstawowe zasady i reguły dotyczące kwestii o charakterze społeczno-ekonomicznym, m.in. podstawy opodatkowania, poboru podatków, prawa pracy, praw
związków zawodowych, dostępu do rynku pracy oraz zabezpieczenia społecznego,
prawa własności i praw rzeczowych oraz zobowiązań cywilnych i handlowych, prawa małżeńskiego, zdolności prawnej jednostki, dziedziczenia i darowizn (art. 99).
Trzeba podkreślić, że duża część kompetencji realizowanych w drodze ustaw krajowych stanowi zarazem przedmiot regulacji ustawowej we Francji metropolitalnej, co
wynika w sposób bezpośredni z norm zawartych w art. 34 Konstytucji z 1958 r.30
Uwypukla to autonomiczny charakter ustawodawstwa uchwalanego przez organ
przedstawicielski Nowej Kaledonii.
Inicjatywa w zakresie ustaw krajowych przysługuje równolegle rządowi oraz
członkom kongresu. Należy odnotować, że projekty i propozycje ustaw krajowych są
przed ich przyjęciem przedkładane w celu uzyskania opinii Rady Stanu. Opinie te są
następnie przekazywane przewodniczącemu rządu, przewodniczącemu kongresu, wy29
J.-Y. Faberon, Droit constitutionel local. La nouvelle donne institutionnelle en Nouvelle-Calédonie,
„Revue Française de Droit Constitutionnel” 1999, nr 38, s. 353.
30
Tamże, s. 358–359.
271
sokiemu komisarzowi oraz Radzie Konstytucyjnej (art. 100 ust. 1, 2 i 4). Ustawy są
przyjmowane przez kongres w głosowaniu jawnym, większością głosów członków
tworzących jego skład (art. 101). W ciągu piętnastu dni od chwili przyjęcia ustawy
krajowej wysoki komisarz, rząd, przewodniczący kongresu, przewodniczący każdego
ze zgromadzeń prowincji oraz jedenastu członków kongresu może zażądać ponownego rozpatrzenia ustawy bądź niektórych z jej przepisów. Kongres jest zobligowany do
powtórnego rozpatrzenia tekstu ustawy, co następuje w terminie nie krótszym niż
osiem dni od chwili złożenia stosownego wniosku (art. 103).
Zgodnie z ustaleniami zawartymi w umowie z Nouméa przyjęta w ten sposób ustawa może stać się przedmiotem kontroli Rady Konstytucyjnej. Wnioskodawcami są
w tym przypadku wysoki komisarz, rząd, przewodniczący kongresu, przewodniczący
każdego ze zgromadzeń prowincji oraz osiemnastu członków kongresu (art. 104 ust. 1).
Podkreślenia wymaga okoliczność, że kontrola sprawowana przez Radę ma — podobnie jak w wypadku ustaw zwykłych parlamentu — charakter fakultatywny. Rada wypowiada się w kwestii konstytucyjności ustawy w terminie trzech miesięcy. Jeśli ustawa zawiera dyspozycję sprzeczną z konstytucją, a jest ona integralną częścią tekstu,
ustawa nie może być promulgowana. Jeśli Rada Konstytucyjna stwierdzi, że taka dyspozycja nie jest ściśle związana z pozostałymi przepisami, ustawa jest promulgowana
z wyłączeniem niekonstytucyjnej normy. W takim wypadku rząd może wnieść w ciągu
dziesięciu dni od publikacji decyzji Rady Konstytucyjnej w lokalnym dzienniku urzędowym o ponowne rozpatrzenie przez kongres zakwestionowanego przepisu w celu zapewnienia jego zgodności z konstytucją (art. 105 ust. 1–4). Ostatnim etapem procedury ustawodawczej jest promulgacja ustawy w ciągu dziesięciu dni przez wysokiego
komisarza za kontrasygnatą przewodniczącego rządu (art. 106). Przyjęte w ten sposób
ustawy krajowe mają moc równą ustawie parlamentu francuskiego w dziedzinach określonych w art. 99 omawianej ustawy organicznej. Po ich promulgacji ustawy takie są
ostateczne i nie mogą być kwestionowane (art. 107 ust. 1).
Odnosząc się do praktyki w zakresie przyjmowania ustaw krajowych, należy odnotować, że w latach 1999–2005 uchwalono trzydzieści osiem tego rodzaju aktów,
z czego zdecydowana większość, bo dwadzieścia pięć, regulowała zagadnienia fiskalne. Największa aktywność w tym względzie przypadła na lata 2001 i 2002, kiedy
przyjęto odpowiednio dziewięć i dziesięć ustaw krajowych. W innych latach liczba ta
była wyraźnie mniejsza. Przykładowo, w 2004 r. uchwalono jedynie dwie ustawy krajowe31. W niczym nie zmienia to jednak faktu, że omawiana kategoria aktów prawnych stanowi istotne novum w silnie ugruntowanej francuskiej tradycji ustrojowej,
eksponującej walor jednolitej i scentralizowanej struktury państwa32.
Ustawa organiczna z 19 marca 1999 r. szeroko omawia także strukturę, kompetencje i tryb działania innych instytucji terytorialnych, wśród nich egzekutywę Nowej
Kaledonii w postaci rządu, wybieranego przez kongres i przed nim odpowiedzialnego
31
O. Gohin, Les lois du pays: contribution au désordre normatif français, „Revue du Droit Public et
de la Science Politique en France et à l’Étranger” 2006, nr 1, s. 111.
32
Szerzej na temat hierarchii norm prawnych w Nowej Kaledonii zob. R. Fraisse, La hiérarchie des
normes applicables en Nouvelle-Calédonie, „Revue Française de Droit Administratif” 2000, nr 1, s. 77–91.
272
Varia
(art. 108 ust. 1). Liczba członków rządu waha się od pięciu do jedenastu i jest ustalana decyzją kongresu (art. 109 ust. 1). Godnym uwagi rozwiązaniem jest zasada, zgodnie z którą wybór członków tego organu następuje w sposób proporcjonalny, a listy
kandydatów są zgłaszane do przewodniczącego kongresu przez funkcjonujące w nim
grupy (art. 110 ust. 1 i 3). Przyjęte rozwiązanie z pewnością należy uznać za oryginalne. Rezultatem stosowania zasady proporcjonalności jest włączenie w skład rządu
przedstawicieli opozycji. W praktyce oznaczało to, że po 1999 r. jego polityczną strukturę tworzyli nie tylko przedstawiciele większościowej RPCR, ale także FLNKS.
Wiązała się z tym konieczność prowadzenia polityki opartej na szerokim konsensie.
Trzeba jednocześnie zauważyć, że realizacja takiego rozwiązania nie przebiegała bezproblemowo, co wynikało z faktu, że akty rządu, podpisane przez przewodniczącego,
wymagają kontrasygnaty członków tego organu (art. 128 ust. 3). Praktyka dowiodła,
że odmowa jej udzielenia nie ma tylko i wyłącznie charakteru hipotetycznego33.
Nie później niż w ciągu pięciu dni od wyboru członkowie rządu, zwołani na posiedzenie przez wysokiego komisarza, w głosowaniu tajnym większością głosów dokonują wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego (art. 115). Przewodniczący rządu przedstawia kongresowi deklarację dotyczącą polityki ogólnej rządu (art. 117).
Posiedzeniami kieruje przewodniczący rządu, a w wypadku jego nieobecności wiceprzewodniczący. W obradach rządu na pełnych prawach uczestniczy także wysoki komisarz (art. 122 ust. 1 i 2). Porządek dzienny określa przewodniczący, który następnie,
nie później niż czterdzieści osiem godzin przed posiedzeniem, informuje o nim wysokiego komisarza. Na jego żądanie każda kwestia odnosząca się do kompetencji państwa
jest z mocy prawa wpisywana do porządku obrad (art. 123 ust. 1 i 2). Rządowi powierza się zadanie przygotowywania i wykonywania decyzji podejmowanych przez kongres (art. 126). Rząd jest odpowiedzialny solidarnie za sprawy pozostające w sferze jego
kompetencji. Decyzje są podejmowane większością głosów, a w wypadku ich równego
rozkładu decyduje stanowisko przewodniczącego (art. 128 ust. 1). Ponadto jego zadaniem jest reprezentowanie Nowej Kaledonii, jak również kierowanie administracją
i mianowanie na stanowiska publiczne na terytorium wyspy (art. 134 ust. 1 i 3).
Strukturę instytucji Nowej Kaledonii uzupełniają, wymienione w art. 2 ustawy:
senat zwyczajowy, rady zwyczajowe oraz rada ekonomiczna i społeczna. Senat składa się z szesnastu członków desygnowanych po dwóch przez każdą z rad zwyczajowych (art. 137 ust. 1). W terminie dwóch miesięcy rozpatruje ustawy krajowe regulujące kwestie dotyczące rdzennych mieszkańców Nowej Kaledonii (art. 142, ust. 1 i 2),
a także może być konsultowany w każdej innej sprawie będącej przedmiotem obrad
kongresu (art. 143, ust. 1 i 2). Natomiast rady zwyczajowe powołuje się w każdym
z ośmiu terytoriów zwyczajowych (aire coutumière) (art. 149 ust. 1). Rady pełnią
funkcje konsultacyjne (art. 150 ust. 1 i 2). Podobny charakter nosi również licząca
trzydziestu dziewięciu członków rada ekonomiczna i społeczna, która jest konsultowana w kwestii projektów i propozycji ustaw krajowych o charakterze ekonomicznym
i społecznym (art. 155 ust. 1).
33
Zob. szerzej J.-Y. Faberon, Nouvelle-Calédonie: les difficultés d’un gouvernement constitué à la représentation proportionnelle, „L’Actualité Juridique. Droit Administratif” 2002, nr 2, s. 113–117.
273
Poza szerokim ujęciem kwestii podziału kompetencji oraz funkcjonowania instytucji terytorialnych, omawiana ustawa organiczna realizuje także postanowienia zawarte w umowie z Nouméa w zakresie wprowadzenia szczególnego rodzaju obywatelstwa Nowej Kaledonii. Zagadnienie to normuje art. 4 ustawy, odsyłając do regulacji
szczegółowych zawartych w art. 188. Przedmiotem zamieszczonych w nim przepisów
jest wyznaczenie korpusu wyborczego uprawnionego do uczestnictwa w wyborach do
kongresu oraz do zgromadzeń prowincji34. Podstawowym warunkiem uzyskania takiego statusu jest wymóg zamieszkiwania przez okres dziesięciu lat na terytorium Nowej
Kaledonii. Zdaniem Charles’a Debbascha stanowi to wyłom w określonej w art. 3
ust. 3 i 4 Konstytucji zasadzie równości i powszechności prawa wyborczego35.
Wykładnia przepisów dotyczących kolegium wyborczego była przedmiotem rozbieżności między stanowiskiem RPCR oraz FLNKS36. Sposób określania jego składu
rozstrzygnięto na mocy ustawy konstytucyjnej z 23 lutego 2007 r.37, uzupełniającej
art. 77 Konstytucji. Reforma, wychodząc naprzeciw stanowisku zwolenników niepodległości z FLNKS, przesądziła o przyjęciu restryktywnego ujęcia składu kolegium
wyborczego. Zakres zmian obejmuje doprecyzowanie, że na listach wyborczych mogą
znajdować się osoby zamieszkujące Nową Kaledonię od lat dziesięciu, które figurowały na odrębnej liście wyborców nie spełniających tego wymogu (tableau annexe)
podczas głosowania nad przyjęciem postanowień umowy z Nouméa 8 listopada
1998 r. Oznacza to, że listy wyborców uprawnionych do głosowania w wyborach do
zgromadzeń prowincji w latach 2009 i 2014 ostatecznie zostały zamknięte w 2008 r.38
Przyjęte rozwiązanie w istotny sposób ogranicza więc prawa wyborcze mieszkańców
wyspy, którzy zamieszkali w Nowej Kaledonii po 1998 r., co w dalszej perspektywie
może przyczynić się do osłabienia pozycji politycznej zwolenników utrzymania dotychczasowych więzi z metropolią39.
Tytuł IX ustawy określa warunki przeprowadzenia referendum na temat uzyskania niepodległości, przewidzianego w art. 77 Konstytucji. Głosowanie zarządza się
34
Zob. szerzej J.-E. Schoettl, Décisions du Conseil constitutionnel. Mise en oeuvre de l’accord de
Nouméa, „L’Actualité Juridique. Droit Administratif” 1999, nr 4, s. 328–332.
35
Ch. Debbasch, Constitution..., s. 404. Odwołanie się do instytucji referendum ustawodawczego
w 1988 r., jak również dokonanie nowelizacji konstytucji w 1998 r. w istocie pozwoliło uniknąć negatywnego orzeczenia Rady Konstytucyjnej. Zob. O. Gohin, L’apport de l’évolution institutionnelle de l’outre-mer
non départamentalisé au droit constitutionnel depuis 1998, „Les Cahiers du Conseil Constitutionnel” 2002,
nr 12, s. 116–117.
36
Zob. N. Clinchamps, Les collectivités d’Outre-Mer et la Nouvelle-Caledonie: le fédéralisme en
question, „Pouvoirs” 2005, nr 113, s. 83, przypis 18.
37
Loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007 modifiant l’article 77 de la Constitution,
„Journal Officiel de la République Française” 24 II 2007.
38
Zob. szerzej: J.-Y. Faberon, La révision constitutionnelle du 24 février 2007 sur le corps électoral de
Nouvelle-Calédonie, „Revue Française de Droit Administratif” 2007, nr 4, s. 665–666, 668.
39
Analizując polityczny aspekt dokonanej zmiany konstytucji, wskazuje się, że po raz pierwszy od
1988 r., kiedy to miały miejsce wydarzenia w Ouvéa, doszło do sytuacji, w której przyjęte regulacje dotyczące Nowej Kaledonii nie były rezultatem konsensu pomiędzy ugrupowaniami reprezentującymi odmienne opcje polityczne w kwestii obecnego statusu i dalszej przyszłości tego terytorium. Zob. J.-Y. Faberon, La
révision constitutionnelle..., s. 667.
274
Varia
dekretem przyjętym na posiedzeniu Rady Ministrów, po konsultacji przeprowadzonej
z rządem Nowej Kaledonii. Uprawnieni wyborcy podejmują decyzję większością oddanych głosów (art. 216). Referendum zostanie przeprowadzone w trakcie kadencji
kongresu, która rozpocznie się w 2014 r. W przypadku odrzucenia w drodze referendum idei osiągnięcia pełnej suwerenności, ustawa stwarza możliwość jego ponownego przeprowadzenia. Następuje to na pisemny wniosek jednej trzeciej członków kongresu skierowany na ręce wysokiego komisarza. Kolejne referendum w sprawie
niepodległości może się odbyć po upływie osiemnastu miesięcy, licząc od dnia przedłożenia stosownego wniosku (art. 217 ust. 1 i 2).
4. Uwagi końcowe
Reasumując powyższe ustalenia wynikające z najważniejszych postanowień umowy z Nouméa, przepisów rozdziału XIII Konstytucji, jak również ustawy organicznej
z 19 marca 1999 r., należy podkreślić odrębność ustrojowo-politycznego statusu Nowej Kaledonii w porównaniu z innymi jednostkami zamorskimi Republiki. Jest on
wynikiem przyjęcia zarówno odmiennych uregulowań o randze konstytucyjnej i ustawowej, jak i specyficznych rozwiązań szczegółowych. Chodzi tu przede wszystkim
o następujące kwestie: uznanie w konstytucji definitywnego transferu uprawnień na
rzecz organów terytorium; możliwość przyjmowania ustaw krajowych oraz ich badania przez Radę Konstytucyjną, co sugeruje pewne podobieństwa do idei państwa regionalnego na wzór Włoch i Hiszpanii; przyjęcie koncepcji obywatelstwa Nowej
Kaledonii; precyzyjne określenie perspektyw uzyskania niepodległości.
Chociaż rozwiązania tego rodzaju mają w istocie charakter bezprecedensowy,
trzeba je postrzegać głównie przez pryzmat podejmowanych od końca lat 80. XX w.
dążeń do zapewnienia stabilizacji oraz konsensualnego charakteru stosunków pomiędzy grupami ludności rdzennej i napływowej, które zamieszkują Nową Kaledonię. Nie
może dziwić, że w takich okolicznościach eksplikacja pojęcia „suwerenność podzielona” zyskuje znaczenie drugorzędne40. Argumentem na poparcie takiego stanowiska
może być fakt, że przyjęcie tego terminu miało de facto charakter polityczny. Postulat
taki formułowano w środowisku RPCR, podczas gdy FLNKS, drugie z ugrupowań-sygnatariuszy umowy z Nouméa, proponowało raczej określenie „państwo stowarzyszone” (État-associé). Mając to na uwadze, trzeba stwierdzić, że istotniejsza staje się
odpowiedź na pytanie o perspektywy normalizacji sytuacji politycznej na wyspie, na
które satysfakcjonującej odpowiedzi należy oczekiwać nie wcześniej niż po przeprowadzeniu referendum w sprawie przyznania temu terytorium pełnej suwerenności.
Już teraz można jednak stwierdzić, że rewolucyjny z pozoru charakter dokonanych zmian ustawowych i konstytucyjnych wydaje się tracić na znaczeniu, jeśli weźmie się pod uwagę stosunkowo niewielki zakres prawodawstwa realizowanego w drodze ustaw krajowych, jak również fakt, że przyjęcie obywatelstwa Nowej Kaledonii
40
Zob. A. Moyrand, Les pays d’outre-mer transforment la République française en un État autonomique. Brèves réflexions sur la création d’une nouvelle catégorie de collectivités publiques infra étatiques,
[w:] Mélanges Patrice Gélard. Droit..., s. 188–192.
275
stanowi w istocie uzupełnienie obywatelstwa Republiki, a nie próbę przeprowadzenia koncepcji alternatywnej41. Nie bez znaczenia jest wreszcie okoliczność, że przedstawiony ustrojowo-polityczny status Nowej Kaledonii ma charakter przejściowy,
o czym świadczy nie tylko tytuł rozdziału XIII Konstytucji, ale także rozłożony w czasie proces przekazywania kolejnych kompetencji organom terytorialnym do chwili,
gdy transfer najważniejszych z nich stanie się przedmiotem decyzji uprawnionych
mieszkańców wyspy.
Natura obowiązujących rozwiązań prawnych nie stanowi więc próby zainicjowania spójnej i długofalowej koncepcji uregulowania stosunków łączących Francję z jej
wspólnotami zamorskimi, lecz jest jedynie stanem tymczasowym, etapem pośrednim
na drodze do całkowitego przewartościowania związków Nowej Kaledonii z francuską metropolią. Tym bardziej więc nie może być mowy o zapoczątkowaniu w ten sposób szerszej tendencji w kierunku federalizacji Republiki. Mimo zawarcia w aktach
prawnych dotyczących Nowej Kaledonii specyficznych rozwiązań instytucjonalnych,
Francja — zgodnie z treścią art. 1 Konstytucji — pozostaje Republiką niepodzielną,
a od rewizji Konstytucji z 28 marca 2003 r. także zdecentralizowaną. Uwzględniając
treść omówionych przepisów o randze konstytucyjnej i ustawowej, należy wyrazić pogląd, że ustrojowo-polityczny status Nowej Kaledonii wpisuje się w tak wyrażoną
konstytucyjną formułę. Kryterium podstawowym jest bowiem istnienie jednolitego
porządku konstytucyjnego na całym terytorium Republiki. Z tego punktu widzenia
warto podkreślić, że możliwość wypowiedzenia się ludności Nowej Kaledonii w sprawie niepodległości została usankcjonowana wprost w przepisach konstytucji. Nie
zmienia to faktu, że przytoczone regulacje dotyczące struktury instytucjonalnej Nowej
Kaledonii i jej związków z metropolią dają asumpt do stwierdzenia, że jest to wspólnota sui generis42, powstała na bazie rozwiązań szerzej nieznanych francuskiej tradycji konstytucyjnej. Wynikiem tego było utworzenie oryginalnej jednostki terytorialnej
o statusie autonomicznym, której pozycja w ramach Republiki Francuskiej wymyka
się jednoznacznym klasyfikacjom formułowanym na podstawie obowiązujących przepisów prawa43.
Łukasz Jakubiak
41
F. Lemaire, Les évolutions du principe d’indivisibilité de la République, „Revue de la Recherche
Juridique. Droit Prospectif” 2001, nr 2, vol. I, s. 134–138.
42
H. Rihal, Nouvelle-Calédonie: la disparition d’un territoire d’outre-mer et la création d’une unité
territoriale autonome, „Revue Française d’Administration Publique” 1999, nr 89, s. 181.
43
G. Rossinyol, Les accords de Nouméa..., s. 470–486.
276
Varia
DOKUMENTY
277
MATERIAŁY ŹRÓDŁOWE
DO STUDIÓW
NAD PARLAMENTARYZMEM
ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE
W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PAŃSTW
Czechy: wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2008 r.
w sprawie odmowy powołania sędziego
(sygn. 4 Ans 9/2007-197)
Fakty: Skarżący jest absolwentem Wydziału Prawa w Ołomuńcu (studia ukończył
z wyróżnieniem), złożył pracę doktorską, a następnie zdał egzamin doktorski na tym
Wydziale. Obecnie zajmuje się działalnością dydaktyczną i naukową. W 2001 r. zajął
pierwsze miejsce w postępowaniu rekrutacyjnym na aplikację sądową. W 2004 r. złożył egzamin sędziowski z wynikiem wzorowym i po ukończeniu aplikacji sądowej z wyróżnieniem uchwałą Rządu Czeskiej Republiki nr 246 z 2 marca 2005 r. został przedstawiony we wniosku do Prezydenta Republiki o mianowanie na stanowisko sędziego.
Dnia 15 marca 2005 r. skarżący otrzymał pismo od Ministra Sprawiedliwości Republiki Czeskiej, w którym poinformowano, że Prezydent Republiki odmówił uwzględnienia
wniosku o nominację sędziowską z powodu wieku kandydata. Z kolei w odpowiedzi na
pisma dwóch innych aplikantów prezydent wskazał, że wydał rozstrzygnięcia tylko
w odniesieniu do niektórych przedstawionych mu kandydatów oraz że istnieje grupa
osób, wobec której żadna decyzja nie została podjęta, a zatem że nie odmówił on powołania tych kandydatów na sędziów. Sąd Miejski w Pradze odrzucił skargę zainteresowanego „na bezczynność Prezydenta Republiki, ewentualnie na decyzję Prezydenta
Republiki, ewentualnie na niezgodną z prawem ingerencję w prawa skarżącego”.
Alternatywne sformułowanie zarzutów pod adresem Prezydenta Republiki wynikało
278
Dokumenty
z braku precyzyjnej informacji co do sposobu i formy prawnej działania tego organu
państwa.
Sąd Miejski w Pradze doszedł do wniosku, że akt Prezydenta Republiki, którym
mianuje on sędziów, nie jest rozstrzygnięciem o publicznych prawach podmiotowych
ubiegającego się o nominację, albowiem postępowanie, w którym przeprowadza się
wybór kandydatów na sędziów i przedstawia we wniosku Prezydentowi Republiki do
mianowania, nie opiera się na zasadzie rozstrzygania o publicznym prawie podmiotowym osoby fizycznej, ale — przeciwnie — na zasadzie wyboru kandydatów. Z tego
względu sąd nie jest właściwy do zbadania takiej czynności. Sąd stwierdził także, że
żadna ustawa nie przyznaje prawa żądania bycia mianowanym na sędziego i skoro
w sprawie nie istnieje żadne prawo materialne albo procesowe, to nie istnieje właściwość sądu administracyjnego.
Skarżący skierował skargą kasacyjną do Najwyższego Sądu Administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. NSA orzekł, że wyrok Sądu Miejskiego w Pradze
w sprawie kompetencji Prezydenta Republiki do mianowania sędziów jest błędny i nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r. Sąd Miejski
w Pradze orzekł, że Prezydent Republiki dopuścił się niezgodnej z prawem bezczynności. Orzeczenie to zostało zaskarżone przez prezydenta do Najwyższego Sądu Administracyjnego.
„Wyrok w imieniu Republiki Czeskiej:
Najwyższy Sąd Administracyjny w składzie […] w sprawie ze skargi […] przeciwko Prezydentowi Republiki […] w postępowaniu w przedmiocie skargi kasacyjnej prezydenta przeciwko rozstrzygnięciu Sądu Miejskiego w Pradze orzeka w ten sposób, że:
I. Skargę kasacyjną oddala.
II. Żadnemu z uczestników postępowania nie przyznaje zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
[…]
V. Dopuszczalność kontroli aktów nominacyjnych Prezydenta Republiki przez
sądownictwo administracyjne
V.1.
[…] Najwyższy Sąd Administracyjny, podzielając swoje stanowisko wyrażone
w wyroku z 27 kwietnia 2006 r.1, stwierdza ponadto, co następuje. Zakres właściwości sądownictwa administracyjnego określa kodeks postępowania sądowoadministracyjnego2, a konkretnie unormowanie zawarte w § 4 w związku z § 2 k.p.s. Paragraf 4
ust. 1 lit. a k.p.s. posługuje się pojęciem „organu administracyjnego”, przez które rozumie się organy władzy wykonawczej, organ samorządu terytorialnego, osobę fi1
J. Sułkowski, Czechy: wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2006 r.
w sprawie kompetencji sądów administracyjnych do badania legalności aktów Prezydenta Republiki
w przedmiocie powoływania sędziów, sygn. 4 Aps 3/2005, „Przegląd Sejmowy” z 2008 r. nr 4, s. 304 i n.
2
Dalej: k.p.s.
Czechy: wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2008 r. (sygn. 4 Ans 9/2007-197)
279
zyczną bądź osobę prawną, a także inny organ, o ile powierzono im rozstrzyganie
o prawach i obowiązkach osób fizycznych w sferze prawa publicznego. […] Definicja
ustawowa zawiera trzy elementy: 1) wskazanie organu […], 2) określenie, że organ
rozstrzyga o prawach i wolnościach jednostki oraz 3) stwierdzenie, że wszystko to
dzieje się w sferze prawa publicznego.
Prezydent Republiki jest organem władzy wykonawczej. Taka klasyfikacja wynika z systematyki konstytucji […], ten sam wniosek wypływa z analizy kompetencji
prezydenta. Z orzecznictwa NSA wynika, że przy interpretowaniu pojęcia organu administracyjnego trzeba uwzględniać nie tylko […] strukturę organizacyjną kontrolowanego podmiotu, ale również charakter wykonywanych przez niego kompetencji
(uchwała z 29 sierpnia 2007 r., sygn. Obn 1/2006 – 11, Zbiór Orzeczeń NSA nr 1386/
2007, w której stwierdzono, że w określonych przypadkach nawet Izba Poselska Republiki Czeskiej musi być oceniania jako organ administracyjny).
Jest też oczywiste, że podmiot, którego działanie objęto skargą, w konkretnym
przypadku rozstrzyga o prawach i obowiązkach osób fizycznych — w wyniku mianowania na sędziego powstają określone prawa i obowiązki osoby fizycznej związane
z wykonywaniem tej funkcji.
Powołanie do funkcji sędziego jest też rozstrzygnięciem dokonywanym w sferze
publicznej. Bez względu na to, która z definicji odnosząca się do sprawy publicznej
zostanie przyjęta za punkt wyjścia […] orzeczenie organu władzy o powołaniu kandydatów do funkcji sędziego musi być zawsze oceniane jako czynność, która […] jest
dokonywana w interesie publicznym.
Czynność albo bezczynność zdefiniowanych wyżej organów administracyjnych
mieści się we właściwości kontrolnej sądów zawsze wtedy, gdy dotyczy publicznych
praw podmiotowych osób fizycznych lub prawnych. Działanie organu objętego skargą niewątpliwie takich praw dotyczy. Jak wskazał NSA w poprzednim orzeczeniu, nie
istnieje publiczne prawo mianowania na sędziego […], publicznymi prawami, które
mogły zostać w tym konkretnym przypadku naruszone to prawo równego dostępu do
funkcji publicznych oraz zakaz dyskryminacji. […]
Dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością kontroli rozpatrywanego orzeczenia przez sądownictwo administracyjne jest konstytucyjna powinność
sądów administracyjnych zapewnienia prawnej ochrony (art. 36 ust. 2 Karty).
V.3.
[…] W argumentacji organu dotyczącej kontroli aktów Prezydenta Republiki
wskazuje się na nieistnienie odpowiedzialności karnej oraz administracyjnej prezydenta, co wynikać ma z art. 54 ust. 3 Konstytucji stanowiącego, że Prezydent
Republiki nie ponosi odpowiedzialności za wykonywanie swej funkcji. Takie ujęcie
funkcji głowy państwa w demokratycznym państwie prawnym jest nie do przyjęcia.
Prezydent nie jest ponad ustawami, w tym ponad kontrolą w nich przewidzianą. […]
Postanowienie zawarte w art. 54 ust. 3 Konstytucji musi być rozumiane jako odnoszące się do nieodpowiedzialności politycznej wobec innych władz w państwie […].
Zasadniczą odpowiedzialnością przewidzianą na płaszczyźnie konstytucyjnej jest od-
280
Dokumenty
powiedzialność za delikt konstytucyjny (art. 65 ust. 2 Konstytucji). Jednakże ta okoliczność nie oznacza jeszcze wyłączenia kontroli orzeczeń Prezydenta Republiki […]
z kompetencji sądów administracyjnych.
VI. Zakres kompetencji prezydenta do mianowania sędziów
VI.1.
Kompetencję prezydenta do mianowania sędziów reguluje art. 63 ust. 1 lit. i
Konstytucji, do ważności mianowania sędziego konstytucja wymaga współpodpisu
przewodniczącego rządu albo upoważnionego przez niego innego członka rządu. Należy
zgodzić się z poglądem skarżącego, że […] prezydent nie jest związany […] wnioskiem
rządowym. […] Nie można przy tym podzielić poglądu organu, że uchwała rządu, w której rekomenduje on przewodniczącemu rządu, aby kontrasygnował rozstrzygnięcie prezydenta o mianowaniu sędziów, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Konstytucji
[…] nie można interpretować z uwagi na formę wykonywania władzy publicznej, ale
przede wszystkim z uwagi na jej realny zakres. Ramowa […] regulacja konstytucyjna
jest dopełniana praktyką i zwyczajem konstytucyjnym, które powstają w związku z istotą i celem wykonywanych kompetencji. W wyroku o sygn. Pl. ÚS 14/01 Sąd Konstytucyjny stwierdził, że zwyczajem konstytucyjnym jest «powtarzany w długim okresie
sposób postępowania, który odpowiada materialnie i instytucjonalnie współpracy organów konstytucyjnych i […] potwierdza określoną interpretację Konstytucji».
Treścią zwyczaju konstytucyjnego przy mianowaniu sędziów […] we współczesnej historii Republiki Czeskiej jest reakcja prezydenta na wniosek […] rządu zawierający wykaz kandydatów do funkcji sędziego […] NSA stoi na stanowisku, że treścią
tej praktyki jest to, że prezydent reaguje na przedłożony mu wniosek […] okoliczność,
że nazwisko tego określonego kandydata znajdzie się w załączniku do uchwały, nie
oznacza obowiązku głowy państwa powołania go do funkcji sędziego. […]
Przedstawieniem konkretnych kandydatów w załączniku do uchwały rządu rozpoczyna się […] proces prowadzący do mianowania ich na sędziów. Najpóźniej w tym właśnie momencie władza publiczna wkracza w sferę prawną kandydata. Wytwarza w nim
«legalne przeświadczenie» oznaczające, że w ustawowy sposób z uwzględnieniem istniejącej praktyki jego kandydatura zostanie rozpatrzona. Ponadto przeświadczenie to mieści w sobie również oczekiwanie, że jeśli w międzyczasie nie zmienią się okoliczności
[…], wniosek zawierający jego kandydaturę zostanie przekazany prezydentowi. Okoliczność, że kandydat został uznany przez organy władzy publicznej za właściwego i przedstawiony prezydentowi do powołania, służy nie tylko do sformułowania publicznego prawa podmiotowego […], ale też skutkuje zdolnością sądową. […]
Mianowanie sędziów […] dla swej ważności wymaga współpodpisu przewodniczącego rządu. W rzeczywistości nie chodzi tu jednak o proces, który mógłby zostać zapoczątkowany jedynie przez rząd. Dopuszczalna jest i taka sytuacja, w której procedura
nominacyjna zostanie zapoczątkowana przez prezydenta. Może on zaproponować przewodniczącemu rządu powołanie na sędziego określonego kandydata i w razie spełnienia
wszystkich ustawowych warunków prosić o kontrasygnowanie aktu nominacyjnego.
Nawet jednak w takim przypadku obowiązywałaby zasada wskazana wyżej: z chwilą wy-
281
boru określonego kandydata i przedstawieniu go przewodniczącemu rządu […] po stronie ubiegającego się powstaje oczekiwanie, że drugi organ władzy wykonawczej […] rozpozna wniosek w rozsądnym czasie, tzn. że wniosek ten kontrasygnuje albo wyda w formie pisemnej rozstrzygnięcie, którym współpodpisu odmówi. Także takie negatywne
orzeczenie podlegałoby kompetencji kontrolnej sądownictwa administracyjnego. […]
VI.2.
Prezydent Republiki jest organem władzy wykonawczej i w odniesieniu do niego obowiązuje określona w art. 2 ust. 2 Karty zasada, zgodnie z którą władzę państwową można
wykonywać tylko w przypadkach i w zakresie określonym ustawą i w sposób, który określa ustawa. Powoływanie sędziów, podobnie jak inne czynności prezydenta, wiążą się
z jego konstytucyjną pozycją i są przejawem sprawowania władzy państwowej.
Warunki mianowania sędziów zostały określone w art. 93 ust. 2 Konstytucji, a doprecyzowane w § 60 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2001 r. o sądach, sędziach, asesorach i państwowej administracji sądów oraz o zmianie niektórych innych ustaw3. Zgodnie
z treścią tego przepisu sędzią albo asesorem może stać się wyłącznie osoba mająca zdolność do czynności prawnych, o nienagannej opinii, jeśli doświadczenie oraz moralne właściwości tej osoby dają gwarancję, że będzie swą funkcję wypełniać należycie, w dniu
ustanowienia jej sędzią kończy 30 rok życia i wyraża zgodę na nominację. Paragraf 60
ust. 3 u.s.s. określa, że sędzią może być wyłącznie osoba, która ukończyła wyższe studia
magisterskie w Republice Czeskiej oraz zdała egzamin sędziowski.
Prezydent przy wyborze kandydatów jest ograniczony przesłankami wynikającymi
z konstytucji i ustaw. Związanie to wynika nie tylko z tego, że prezydent jest organem
władzy wykonawczej, ale i z tekstu ślubowania, w którym zobowiązuje się przestrzegać
konstytucji i ustaw. W procesie stosowania prawa prezydentowi, w przeciwieństwie do
Sądu Konstytucyjnego, nie przysługuje kompetencja do oceny zgodności ustaw z porządkiem konstytucyjnym. Może on jedynie […] przy ich stosowaniu interpretować tekst
ustaw w sposób możliwie najbliższy konstytucji.
Przesłanka zgodności z prawem postępowania organów władzy wykonawczej
przejawia się w dwóch aspektach. Po pierwsze, jeśli ustawa zawiera wyczerpujący katalog przesłanek warunkujących powołanie do pełnienia funkcji sędziego, to tym samym precyzyjnie określa granice postępowania w danym przypadku. […] Oznacza to,
że władza państwowa jest uprawniona i jednocześnie zobowiązana do kontroli spełnienia tych przesłanek. Po drugie, władza państwowa nie jest uprawniona do rozszerzania lub zawężania tego katalogu.
W zakresie badania wypełnienia ustawowych warunków organ władzy państwowej dysponuje pewnym zakresem uznania, zwłaszcza gdy warunki nominacji zdefiniowane są przy pomocy pojęć niedookreślonych, jakim jest np. „doświadczenie i moralna predyspozycja”, „należyte wykonywanie funkcji” itp. Na płaszczyźnie teorii
prawa pojęcia niedookreślone odróżnia się od uznania administracyjnego, które wiąże się z takimi pojęciami, jak: „organ może”. W praktyce jednak obie te techniki legi3
Ustawa została opublikowana w Zbiorze Ustaw Republiki Czeskiej z 2002 r., nr 6, w skrócie
określana jako ustawa 6/2002, dalej: u.s.s.
282
Dokumenty
slacyjne pełnią tę samą funkcję: zakreślają właściwemu organowi przestrzeń dla jego
rozstrzygnięcia […] umożliwiając mu reagowanie na różne okoliczności. […]
Najwyższy Sąd Administracyjny wielokrotnie orzekał, że całkowita albo nieograniczona dowolność rozstrzygania jest w demokratycznym państwie prawnym wyłączona (por. uchwałę poszerzonego składu NSA z 23 marca 2005 r. […]). Organ władzy
publicznej w ramach swych kompetencji jest zawsze związany porządkiem konstytucyjnym, zasadami prawa, które wynikają z charakteru Republiki Czeskiej — demokratycznego państwa prawnego; organ ten jest zobowiązany przestrzegać, a także
chronić prawa podstawowe poręczone w konstytucji. Z uwagi na przewidywalność
[…] rozstrzygnięć administracyjnych organ władzy publicznej jest również związany
dotychczasową praktyką postępowania.
Prezydent, przy powoływaniu sędziów, koncentruje uwagę na kontroli spełnienia
ustawowych przesłanek mianowania na urząd sędziego […]. Okoliczność ta nie oznacza obowiązku mianowania wszystkich kandydatów przedstawionych przez rząd, nie
wyłącza też możliwości oceniania poszczególnych kandydatów. Analiza musi jednak
odbywać się wyłącznie w ramach zakreślonych przez ustawę […] Prezydent jest
uprawniony i powinien odmówić mianowania kandydata na sędziego, w odniesieniu
do którego — zgodnie z regułami postępowania administracyjnego — dojdzie do
wniosku, że osobiste predyspozycje kandydata nie dają gwarancji wykonywania funkcji w sposób prawidłowy albo gdy w opinii prezydenta nie spełnione zostały niektóre
z przesłanek pełnienia funkcji sędziego […].
Z zasady legalizmu oraz zasady demokratycznego państwa prawnego, a także
z zakazu dowolności działania organów władzy publicznej wynika konieczność uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Konstytucyjnego
należycie uzasadnione jest takie rozstrzygnięcie, które zrozumiale i wyczerpująco
przedstawia dowody jego podjęcia […]. Do tych samych wniosków wielokrotnie dochodził Najwyższy Sąd Administracyjny […]. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, NSA stwierdza, że jeśli prezydent odmówił mianowania na sędziego,
powinien szczegółowo decyzję tę uzasadnić.
VII.
Prawdą jest, że żaden przepis nie określa prezydentowi terminu, w ramach którego
miałby rozstrzygnąć o rządowym wniosku w przedmiocie powołania sędziów […],
jak bowiem wcześniej wskazał Najwyższy Sąd Administracyjny, rozstrzygnięcia prezydenta nie są podejmowane w próżni, prezydent jest związany […] zasadą legalizmu,
zakazem dowolności działania oraz płynącym z nich postulatem przewidywalności
orzeczeń.
Jednym z elementów rozstrzygania przez organy władzy publicznej w państwie
prawnym jest wydawanie orzeczeń w odpowiednim czasie ewentualnie bez zbędnej
zwłoki […]. Jak ustalił Sąd Miejski w Pradze, co potwierdził sam organ, decyzja
w przedmiocie nominacji sędziowskich nie została podjęta mimo upływu dwóch lat.
[…] Prezydent nie wskazał, a Sąd Miejski w Pradze także nie doszukał się argumentów, które by takie opóźnienie usprawiedliwiały, zwłaszcza że prezydent powołał in-
283
nych kandydatów wskazanych we wniosku do pełnienia funkcji sędziego. Z tego właśnie względu NSA podziela stanowisko Sądu Miejskiego w Pradze, że upłynął okres
do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie […]. Należy więc stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności i to ze szkodą dla publicznych praw podmiotowych skarżącego.
Najwyższy Sąd Administracyjny ani też Sąd Miejski w Pradze nie dysponują możliwością wydania rozstrzygnięcia zamiast prezydenta […].
VIII.2.
Na zakończenie prezydent dowodzi, że zaskarżone orzeczenie Sądu Miejskiego
w Pradze jest ingerencją organu władzy publicznej w prawa podstawowe obywatela
Vaclava Klausa. […] Naruszonym prawem ma być prawo do udziału w zarządzaniu sprawami publicznymi. Z naruszenia tego organ wywodzi swe prawo […] do oporu przeciw
temu orzeczeniu. […] Najwyższy Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że Vaclav
Klaus podnosi te zarzuty nie jako obywatel, ale jako Prezydent Republiki. […]
[…] Uprawnienie prezydenta do powołania sędziów jest typowym przykładem
władczego rozstrzygnięcia, na mocy którego organ władzy publicznej autorytatywnie
wkracza do prawnej sfery kandydatów. Z tego to powodu NSA nie jest w stanie ocenić, w jaki sposób orzeczenie Sądu Miejskiego w Pradze […] mogło naruszyć prawa
organu, którego skarga dotyczy. […]
Nie można przy tym pominąć, że dla realizacji prawa do oporu Karta przewiduje
określone warunki, które muszą zostać w określonym przypadku spełnione. Zgodnie
z art. 23 Karty obywatele mają prawo do oporu wobec każdego, kto odrzucałby demokratyczny porządek praw człowieka i wolności podstawowych, przyjęty w Karcie, jeśli działalność organów konstytucyjnych i skuteczne zastosowanie środków ustawowych okażą się uniemożliwione.
Najwyższy Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z przesłanek warunkujących
zastosowanie prawa do oporu nie została spełniona. Z argumentacji organu nie wynika, w jaki sposób miałoby dojść do odrzucenia demokratycznego porządku praw człowieka i podstawowych wolności. Przedmiotem orzeczenia Sądu Miejskiego w Pradze
w tym przypadku był sposób realizacji jednej z kompetencji organu. […] NSA dodatkowo konstatuje, że nie została spełniona także druga z konstytucyjnych przesłanek
stosowania prawa do oporu — uniemożliwienia działalności organów konstytucyjnych […]. Należy nawet dojść do wniosków przeciwnych, w niniejszej sprawie sądy
administracyjne obu instancji wnikliwie ją rozpoznały, ważąc argumenty obu stron
[…] wyczerpująco uzasadniając swe rozstrzygnięcia, z przywołaniem stanowiska
doktryny i orzecznictwa […].
Na zakończenie nie można pominąć i tej okoliczności, że twierdzenie — iż prawo
do oporu przysługuje najwyższemu przedstawicielowi państwa, który jest konstytucyjnie zobowiązany do ochrony Konstytucji i ustaw Republiki Czeskiej — jest
zdumiewające. Najwyższy Sąd Administracyjny, organ powołany do ochrony publicznych praw podmiotowych osób fizycznych i prawnych, nie jest właściwy do autoryzowania takich twierdzeń. […]”.
Przekład i opracowanie Jarosław Sułkowski
284
Dokumenty
Węgry: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2007 r.
w sprawie kompetencji Prezydenta Republiki do nadawania odznaczeń
i stosowania prawa łaski
(sygn. akt 282/G/2006 AB)1
Fakty: Prezydent Republiki Węgierskiej wystąpił z wnioskiem do Trybunału
Konstytucyjnego o przeprowadzenie wykładni przepisów konstytucyjnych dotyczących
jego kompetencji do nadawania odznaczeń oraz do stosowania prawa łaski.
Zgodnie z art. 30/A (1) lit. j) Konstytucji prezydent nadaje określone ustawą tytuły, ordery i odznaczenia oraz zezwala na ich noszenie. Z kolei z treści art. 30/A (2) wynika, iż dla ważności decyzji prezydenta o nadaniu tytułu, orderu lub odznaczenia konieczna jest kontrasygnata premiera lub właściwego ministra2.
Wniosek prezydenta sprowadzał się do pytania: jakie aspekty (czy tylko formalny,
czy również materialny) należy brać pod uwagę przy decyzji o nadaniu odznaczenia.
Prezydent powołał się na treść wcześniejszych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego,
w których potwierdzono prawo prezydenta do odmowy zastosowania się do wniosku
o mianowanie, z przyczyn materialnych, w ramach realizacji jego zadania polegającego na ochronie demokratycznego funkcjonowania państwa. Trybunał Konstytucyjny
wskazał, że prezydent jest upoważniony do niezastosowania się do takich wniosków
pomimo tego, że jego decyzje wydawane w ramach realizacji kompetencji związanych
z mianowaniem wymagają dla swojej ważności kontrasygnaty.
W ocenie prezydenta, okoliczność, że decyzja o nadaniu odznaczenia wymaga
kontrasygnaty, nie oznacza wcale, że jest on bezwzględnie zobowiązany do akceptacji
wskazanej w rekomendacji kandydatury do odznaczenia. Prezydent mógłby zatem badać nie tylko legalność rekomendacji pod względem formalnym, ale również kontrolować jej treść w aspekcie merytorycznym.
Przed rozpatrzeniem sprawy Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy zostały spełnione
wymagania konieczne do rozpoznania wniosku o przeprowadzenie wykładni postanowień konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego
przeprowadzenie wykładni konstytucyjnej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wniosek:
— pochodzi od upoważnionego podmiotu;
— dotyczy interpretacji przepisu konstytucji nie w sposób ogólny, ale w związku
z konkretnym problemem prawa konstytucyjnego (w związku z tym ograniczeniem nie
ma możliwości dokonywania wykładni przepisów konstytucji w sposób abstrakcyjny,
niezwiązany z jakimkolwiek konkretnym problemem oraz przeprowadzenia wykładni
niewiążącej);
1
Orzeczenie opublikowano w dzienniku urzędowym Magyar Közlöny MK 2007/87. Tłumaczenie
oparte na wersji angielskiej opublikowanej na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego Republiki
Węgier <http://www.mkab.hu/>.
2
Tłumaczenie art. 30/A (1) lit. j) oraz art. 30/A (2) Konstytucji Węgier za H. Donath, Konstytucja
Republiki Węgier, Warszawa 2002, s. 51
Węgry: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2007 r. (sygn. akt 282/G/2006 AB)
285
— określony problem prawa konstytucyjnego musi bezpośrednio wynikać z konstytucji.
Po stwierdzeniu spełnienia powyższych przesłanek, Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek co do meritum, orzekając:
„W imieniu Republiki Węgierskiej
W sprawie z wniosku o przeprowadzenie następczej kontroli niekonstytucyjności
ustawy, Trybunał Konstytucyjny — przy zdaniach odrębnych […] [czterech — przyp.
J.K.] sędziów Trybunału Konstytucyjnego — podjął następującą decyzję:
I
1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że konstytucja reguluje prawo Prezydenta
Republiki do nadawania tytułów, orderów oraz odznaczeń oraz do zezwalania na ich
noszenie w art. 30/A § 1 lit. j) Konstytucji. We wskazanych ramach oraz na podstawie
obowiązujących regulacji Prezydent Republiki posiada faktyczne kompetencje o charakterze dyskrecjonalnym do nadawania orderów oraz odznaczeń w toku właściwej
procedury. Jednakże wskazane kompetencje prezydenta o charakterze dyskrecjonalnym podlegają ograniczeniom.
Wyrażenie «określone ustawą» zawarte w art. 30/A § 1 lit. j) Konstytucji odwołuje się do okoliczności, iż prawodawca reguluje w ustawie ustanowienie, definicję oraz
procedurę nadawania odznaczeń [...], natomiast art. 30/A § 1 lit. j) Konstytucji reguluje nadawanie tych odznaczeń przez Prezydenta Republiki. W świetle powyższego,
Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie wziął pod uwagę obowiązującą regulację ustawową. Z obowiązującej regulacji wynika, iż kompetencje Prezydenta Republiki w podejmowaniu decyzji o nadaniu odznaczeń są ograniczone — z jednej strony osoby otrzymujące odznaczenia są rekomendowane przez inny podmiot (premiera
albo ministra), z drugiej strony do wykonywania kompetencji prezydenta związanej
z nadawaniem wyróżnień, zgodnie z art. 30/A § 2 Konstytucji, wymagana jest kontrasygnata. Zgodnie z obowiązującą regulacją ustawową oraz praktyką konstytucyjną,
Prezydent Republiki nie posiada prawa do rekomendowania osób do otrzymania wyróżnień, tym samym nie posiada on kompetencji do nadawania wyróżnień osobom,
które nie zostały wskazane w rekomendacji. […] Z proceduralnego punktu widzenia,
wszystkie te okoliczności ograniczają kompetencje Prezydenta Republiki do nadawania orderów oraz odznaczeń.
2. Ustawa o warunkach nadawania odznaczeń oraz inne ustawy ustanawiające odznaczenia określają wartości, które są uznawane przez ustawodawcę jako podstawy do
przyznawania odznaczeń. Wskazane wartości stanowią integralne części wartości konstytucyjnych Republiki Węgierskiej. Wartości, które zostały uznane jako podstawy do
przyznawania wyróżnień, są określone w konstytucji albo mogą być wyprowadzone
z wartości konstytucyjnych. Przy ocenie zasadności odznaczenia danej osoby główne
kryterium stanowi konstytucyjna skala wartości uznawanych w Republice Węgierskiej.
Wartości konstytucyjne to zarówno te określone w konstytucji jako normy prawne, jak
286
Dokumenty
również inne wartości, które mogą być wyprowadzone z konstytucji. Wskazane wartości muszą być bezwarunkowo zapewnione w procedurze przyznawania odznaczeń.
Jakiekolwiek rekomendacje albo nadania odznaczeń, które naruszają wartości konstytucyjne Republiki Węgierskiej albo odzwierciedlają inną skalę wartości, są niekonstytucyjne jako sprzeczne z wartościami konstytucyjnymi. Poszanowanie wartości
konstytucyjnych Republiki Węgierskiej oraz zapewnienie, aby wartości te były uwzględniane w toku procedury przyznawania wyróżnień stanowią uprawnienie oraz obowiązek zarówno podmiotu rekomendującego, jak i Prezydenta Republiki. Wskazany obowiązek oraz uprawnienie dotyczą również sytuacji, gdy prezydent w toku procedury
przyznawania odznaczeń wykonuje swoje prawo przyznane przez art. 30/A (1) lit. j)
Konstytucji i nadaje tytuły, ordery i odznaczenia określone przez prawo oraz upoważnia do noszenia odznaczeń państw obcych.
3. Określone w konstytucji kompetencje Prezydenta Republiki do nadawania odznaczeń zawierają w sobie faktyczne uprawnienie o charakterze dyskrecjonalnym,
przejawiające się w zapewnianiu uwzględniania wartości konstytucyjnych Republiki
Węgierskiej, jak również w odrzucaniu rekomendacji, które są sprzeczne z tą samą
skalą wartości. W przypadku rekomendacji, która narusza wartości konstytucyjne
Republiki Węgierskiej, Prezydent Republiki posiada prawo do jej niepodpisywania,
odmawiając nadania odznaczenia (wraz z podaniem swoich motywów). W ten sposób
odmowa nadania odznaczenia albo odmowa przyznania prawa do noszenia odznaczenia chronią konstytucyjne wartości Republiki Węgierskiej.
4. Trybunał Konstytucyjny, działając z urzędu, ustalił, że parlament nie wykonał
swojego obowiązku legislacyjnego wynikającego z art. 30/A 1 lit. j) uregulowania
procedury przyznawania odznaczeń w zgodzie z wymaganiami pewności prawa oraz
zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 § 1 Konstytucji. W wyniku tego regulacja nie określa ani terminu na wysłanie rekomendacji Prezydentowi
Republiki, ani terminu dla prezydenta na zgłoszenie zastrzeżeń co do zasadności odznaczenia kandydata na podstawie wartości konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny
wzywa parlament do wykonania swojego obowiązku do 31 grudnia 2007 r.
II
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że prawo Prezydenta Republiki do stosowania
prawa łaski jest uregulowane w art. 30/A § 1 lit. k) Konstytucji dotyczącym kompetencji Prezydenta Republiki. Zgodnie z tym przepisem, Prezydent Republiki posiada
faktyczną kompetencję o charakterze dyskrecjonalnym do decydowania w drodze odpowiedniej procedury, czy zamierza zastosować ułaskawienie. Prezydent Republiki
nie jest związany rekomendacjami przedstawionymi w postępowaniu wstępnym o zastosowanie lub odmowę ułaskawienia. Jednakże jego swobodne kompetencje nie są
nieograniczone; dla ważności decyzji o ułaskawieniu wymagana jest kontrasygnata.
Podmiot upoważniony do kontrasygnowania posiada faktyczną kompetencję o charakterze dyskrecjonalnym do kontrasygnowania lub odmowy kontrasygnowania decyzji o ułaskawieniu.
[…]
287
Uzasadnienie
I
Na podstawie art. 1 lit. g)3 oraz art. 21 § g lit. b)4 Ustawy XXXII o Trybunale
Konstytucyjnym z 1989 r. […], Prezydent Republiki wystąpił z wnioskiem o wykładnię postanowień konstytucji.
[…]
III
[…]
Trybunał Konstytucyjny w swoich wcześniejszych orzeczeniach wypowiadał się
już w przedmiocie niektórych kompetencji prezydenta określonych w art. 30/A § 1
Konstytucji, uwzględniając problem odpowiedzialności politycznej, kompetencji decyzyjnych oraz kompetencji prezydenta o charakterze dyskrecjonalnym dotyczących
mianowania i odwoływania [orzeczenie 48/1991 z 26 września 1991 r., AB, ABH
1991, s. 217 (dalej: orzeczenie 48/1991), orzeczenie 8/1992 z 30 stycznia 1992 r., AB,
ABH 1992, s. 51; orzeczenie 36/1992 z 10 czerwca 1992 r., AB, ABH 1992, s. 207
(dalej: orzeczenie 36/1992)].
W orzeczeniu 48/1991 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Prezydent Republiki
nie ponosi odpowiedzialności politycznej w związku z mianowaniami (art. 30/A § 1
lit. i) Konstytucji); «odpowiedzialność polityczna ponoszona jest przez rząd przed
parlamentem w związku ze złożeniem kontrasygnaty przez premiera lub właściwego
ministra» (ABH 1991, s. 233).
Ponadto w orzeczeniu 48/1991 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż zgodnie
z konstytucją tylko w wyjątkowych sprawach regulacja konstytucyjna może przyznawać głowie państwa prawa do podejmowania takich decyzji, które są ostateczne i nie
mogą być uchylone oraz za które ani Prezydent Republiki, ani żaden inny podmiot
(osoba) nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem (decyzja niezależna politycznie). Prezydent może podjąć decyzję niezależną politycznie (na podstawie upoważnienia konstytucyjnego) tylko wtedy, gdy powstanie na tyle poważna
dezorganizacja demokratycznego funkcjonowania systemu rządów, że w celu jej eliminacji będzie konieczna interwencja głowy państwa.
[…]
Poprzez wskazaną interwencję, prezydent wykonuje obowiązki określone
w art. 29 § 1, dosłownie «stoi na straży demokratycznego funkcjonowania systemu
rządów»5. Zgodnie z interpretację Trybunału można wskazać inne podobne, niezależne politycznie decyzje związane z wykonywaniem przez prezydenta jego kompetencji mianowania lub […] odrzucenia mianowania z przyczyn merytorycznych. Taka decyzja ma charakter rozstrzygający, ostateczny oraz niepodlegający kontroli. Nikt nie
3
Zgodnie z tym przepisem do zakresu kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy interpretacja
postanowień konstytucji.
4
Zgodnie z tym przepisem o wszczęcie postępowania w sprawie interpretacji postanowień konstytucji wnosić może Prezydent Republiki.
5
H. Donath tłumaczy to wyrażenie jako „stoi na straży demokratycznej działalności organizacji państwowej” (Konstytucja…, s. 48).
288
Dokumenty
ponosi za nią politycznej odpowiedzialności; spełnia ona zatem kryteria przewidziane dla decyzji niezależnej politycznie […].
Prezydent może odrzucić nominację z przyczyn merytorycznych, gdy ma uzasadnione powody, aby przypuszczać, że nominacja może poważnie zagrozić demokratycznemu funkcjonowaniu państwa (orzeczenie 48/1991, ABH 1991, s. 235).
Przeprowadzając w orzeczeniu 36/1992 wykładnię kompetencji prezydenta do podejmowania niezależnych politycznie decyzji o mianowaniu na podstawie art. 30/A § 1
Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny ustanowił precyzyjne przesłanki materialne («stoi
na straży demokratycznego funkcjonowania systemu rządów») konstytucyjności.
«W tym orzeczeniu, w związku z różnicami pomiędzy kompetencją do mianowania a enumeratywną kompetencją do podejmowania decyzji politycznie niezależnych,
oraz w szczególności z powodu natury roli równoważącej, Trybunał Konstytucyjny
określa kryterium poważnej dezorganizacji demokratycznego funkcjonowania systemu
rządów jako sytuację, w której stosowanie się do rekomendacji powoduje takiego rodzaju poważne ograniczenie podstawowych funkcji wskazanego organu, że konstytucja
przyznaje Prezydentowi Republiki kompetencję do podejmowania politycznych decyzji niezależnie od parlamentu. Istotą sprawy nie jest zatem okoliczność, iż funkcjonowanie organu może odbiegać od określonych oczekiwań politycznych, lecz fakt, że organ ten nie może wykonywać swoich podstawowych funkcji.
Demokratyczne funkcjonowanie systemu rządów przejawia się w tym, że państwo,
poprzez działalność swoich organów, wykonuje konstytucyjną powinność uznawania
i ochrony praw podstawowych (art. 8 (1) Konstytucji). […] Dlatego też problem naruszenia prawa podstawowego nie może być oddzielany od funkcjonowania organu. […]
[…] Należy mieć na względzie, że konstytucja powierza prezydentowi kompetencję do
stania na straży demokratycznego funkcjonowania systemu rządów. […]
Z punktu widzenia pozycji prawnej prezydenta oraz przysługujących mu praw
i przywilejów, dla realizacji przez niego funkcji nadzorczej nad demokratycznym
funkcjonowaniem systemu prawa niezależnie polityczna decyzja stanowi rzadko stosowany i wyjątkowy środek. […] Prezydent może korzystać z kompetencji do odmowy mianowania, jeśli zagrożenie związane z mianowaniem jest poważne i nieuchronne oraz jeśli nie może być zażegnane poprzez realizację innych kompetencji.
Szczególnie istotne jest, aby zagrożenie pochodziło od osoby nominowanej» (orzeczenie 36/1992).
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oczywiste jest, że Prezydent Republiki może podjąć decyzję, za którą nikt nie jest politycznie odpowiedzialny, jeśli jej podjęcie jest konieczne dla uniknięcia poważnej dezorganizacji, której nie
jest możliwe zapobiec za pomocą realizacji innych kompetencji.
Osoby mianowane obsługują część organizacji państwowej, posiadają kompetencje decyzyjne na tej pozycji. Zarządzają określonymi organami oraz mogą dysponować środkami państwowymi. Zagrożenie związane z osobą nominowaną musi być na
tyle poważne, że musi zagrażać wykonywaniu podstawowych funkcji przez określony organ.
289
[…]
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyznawanie odznaczeń (to jest podpisywanie propozycji przez głowę państwa) lub odrzucanie propozycji nie ma bezpośredniego
wpływu na demokratyczne funkcjonowanie systemu rządów, gdyż odznaczenie — niezależnie od tego, czy osoba mająca je otrzymać pełni funkcję publiczną — nie skutkuje przyznaniem osobie odznaczonej dodatkowych praw lub kompetencji. Prezydenckie
kompetencje do mianowania oraz do nadawania odznaczeń różnią się między sobą na
tyle, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące kompetencji do mianowania
nie mogą być stosowane jako decyzje «analogiczne» (precedensowe) względem zagadnienia konstytucyjnego przedstawionego we wniosku prezydenta.
Skoro nie ma bezpośredniego związku między demokratycznym funkcjonowaniem
systemu rządów a przyznawaniem odznaczeń, to nie można wyprowadzać z treści art. 29 (1)
Konstytucji […] twierdzenia, zgodnie z którym prezydent może podejmować decyzję
o nadawaniu odznaczeń, za które nikt inny nie ponosi odpowiedzialności politycznej.
[…]
Zgodnie z art. 29 (1) Konstytucji prezydent wyraża jedność narodu. Trybunał
Konstytucyjny rozumie wskazany przepis jako symboliczne oświadczenie dotyczące
pozycji głowy państwa w ramach prawa publicznego. Zgodnie z rozstrzygnięciem
Trybunału Konstytucyjnego, nadanie odznaczenia przez prezydenta nie oznacza, że
odznaczenie to reprezentuje pozytywne i jednolite stanowisko całego narodu, tj. każdego obywatela.
[…]
Na podstawie wskazanych ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyżej cytowane przepisy konstytucyjne badane we wcześniejszych orzeczeniach […] w związku z interpretacją art. 30/A (1) lit. j) są jedynie pośrednio związane z zagadnieniami
konstytucyjnymi […] wskazanymi przez prezydenta w badanym wniosku.
[…]
3.2. […] Zgodnie z konstytucją, prezydent posiada generalny obowiązek kontroli legalności otrzymanej propozycji przyznania odznaczenia i dlatego też jest upoważniony do sprawdzenia propozycji pod względem formalnym oraz do zawiadomienia
podmiotu rekomendującego o swoich zastrzeżeniach. Zgodnie z interpretacją Trybunału Konstytucyjnego, obowiązująca regulacja przyznaje Prezydentowi Republiki
w ramach procedury przyznawania odznaczeń faktyczne kompetencje o charakterze
dyskrecjonalnym, jednakże kompetencje te mają wyznaczone granice. Jednym z ograniczeń uprawnień Prezydenta Republiki w ramach procedury przyznawania odznaczeń jest okoliczność, iż osoba otrzymująca odznaczenie jest rekomendowana przez
inny podmiot (premiera lub ministra). Inne ograniczenie to wynikająca z art. 30/A (2)
Konstytucji konieczność uzyskania kontrasygnaty aktu prezydenta o nadaniu odznaczenia.
Zgodnie z regulacją ustawową wskazaną w treści art. 30/A (1) lit. j) Konstytucji
oraz z ukształtowaną praktyką w zakresie procedury przyznawania odznaczeń,
Prezydent Republiki nie posiada prawa rekomendowania kogokolwiek do otrzymania
290
Dokumenty
odznaczenia ani kompetencji do przyznawania odznaczeń jakiejkolwiek osobie nie
wskazanej w rekomendacji.
Kontrasygnata osoby uprawnionej do kontrasygnaty ogranicza — w znaczeniu
proceduralnym — prawo prezydenta do przyznawania odznaczeń […].
4. W treści wniosku zwrócono się do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie, czy prezydent jest upoważniony do kontroli treści rekomendacji o przyznaniu odznaczenia w szerszym zakresie niż kontrola spełnienia wymagań formalnych oraz —
jeśli prezydent posiada takie upoważnienie — to na podstawie jakich konstytucyjnych
kryteriów powinien dokonywać tej kontroli.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ustawy parlamentu
dotyczące warunków przyznawania odznaczeń oraz inne ustawy ustanawiające odznaczenia określają wartości uznawane przez ustawodawcę jako podstawy przyznawania
odznaczeń. Wartości te określone przez ustawodawcę w ustawach stanowią integralną część wartości konstytucyjnych Republiki Węgier wyszczególnionych w konstytucji oraz wyprowadzonych z wartości wymienionych w jej treści. Predyspozycje osoby do otrzymania odznaczenia stanowią materialną część kontroli rekomendacji,
a podstawowym kryterium oceny jest konstytucyjna skala wartości uznawanych
w Republice Węgierskiej. Wartości wymienione w treści konstytucji oraz odzwierciedlone w ustawach ustanawiających odznaczenia muszą być bezwarunkowo przestrzegane w ramach procedury przyznawania odznaczeń.
Konkludując, Trybunał Konstytucyjny uznał, że określona w Konstytucji [art. 30/A (1)
lit. j)] kompetencja Prezydenta Republiki do nadawania odznaczeń obejmuje materialne uprawnienie o charakterze dyskrecjonalnym, przejawiające się w zapewnianiu
przestrzegania konstytucyjnej skali wartości uznawanych w Republice Węgierskiej
oraz nieuwzględnianie jakiejkolwiek rekomendacji, która narusza te wartości.
W przypadku rekomendacji o przyznaniu odznaczenia, która narusza konstytucyjne wartości Republiki Węgierskiej, Prezydent Republiki posiada prawo i obowiązek do
odmowy podpisania takiej rekomendacji oraz przyznania odznaczenia. Z tego powodu
odmowa przyznania odznaczenia oraz odmowa przyznania prawa do noszenia odznaczenia, chroni w badanej sprawie wartości konstytucyjne Republiki Węgierskiej.
5. Prezydent Republiki, zgodnie ze swoją pozycją ustrojową, może podejmować
niezależną decyzję (tj. decyzję, wobec której nie jest przewidziana polityczna odpowiedzialność premiera lub ministra) w wyjątkowych sytuacjach.
Zgodnie z konstytucją, Prezydent Republiki jest upoważniony do podejmowania
decyzji w sposób niezależny, w sytuacji gdy funkcjonowanie systemu rządów straciło równowagę a prezydent musi odegrać rolę równoważącą (zob. przykładowo prawo
do wypowiedzenia wojny lub ogłoszenia stanu nadzwyczajnego, w sytuacji gdy parlament jest niezdolny do działania, gdy został rozwiązany itp.)
W swoich orzeczeniach dotyczących uprawnień prezydenta do mianowania,
Trybunał Konstytucyjny interpretował konstytucję w sposób uznający, iż w sprawach,
w których istnieje prawdopodobieństwo poważnej dezorganizacji demokratycznego
291
funkcjonowania systemu rządów, prezydent może podjąć niezależną decyzję nawet wtedy, gdy wykonywanie jego uprawnień w innej sytuacji wymagałoby kontrasygnaty.
[…]
Trybunał Konstytucyjny pragnie powtórzyć w obecnym orzeczeniu, że prezydenckie uprawnienia do podejmowania niezależnych decyzji mają wyjątkowy charakter oraz
są ograniczone […]; są one ustanowione w konstytucji lub mogą być bezpośrednio
wyprowadzone z konstytucyjnych obowiązków. W zakresie wykonywania przez prezydenta […] kompetencji do przyznawania odznaczeń, jego rola polegająca na wprowadzaniu w życie wartości konstytucyjnych stanowi wystarczające konstytucyjne uzasadnienie do upoważnienia go w prawo podejmowania niezależnej decyzji co do meritum
sprawy poprzez odmowę podpisania rekomendacji o przyznanie odznaczenia.
Odmawiając podpisania rekomendacji […], która narusza wartości konstytucyjne, głowa państwa podejmuje decyzję co do meritum sprawy oraz bierze (polityczną)
odpowiedzialność za tę decyzję, gdyż nie ma nikogo, kto przejąłby tę odpowiedzialność w drodze kontrasygnaty.
Konstytucyjną podstawę tej indywidualnej odpowiedzialności za podejmowanie
decyzji stanowi obowiązek Prezydenta Republiki zapewnienia w toku procesu przyznawania odznaczeń oraz w trakcie materialnej kontroli rekomendacji, aby ustawy
parlamentu związane z przyznawaniem odznaczeń były stosowane oraz aby skala wartości (wyprowadzona przez ustawodawcę z Konstytucji), przewidziana w tych ustawach, była przestrzegana, przez co wartości konstytucyjne również będą chronione.
Dlatego też, zgodnie z interpretacją Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie
obowiązujących regulacji Prezydent Republiki, wykonując określone w art. 30/A (1)
lit. j) Konstytucji uprawnienia do przyznawania odznaczeń, może odmówić podpisania rekomendacji o przyznaniu odznaczenia i tym samym podjąć decyzję, za którą ponosi odpowiedzialność polityczną, tylko wtedy gdy rekomendacja narusza konstytucyjne wartości Republiki Węgierskiej.
W obecnej sprawie to nie art. 29 (1) Konstytucji (zawierający wyrażenia: «stanie
na straży» [demokratycznego funkcjonowania systemu rządów — przyp. J.K.] «wyrażanie jedności narodu»), stanowi konstytucyjną podstawę niezależnych decyzji
Prezydenta Republiki (za które ponosi on odpowiedzialność), lecz potrzeba wprowadzenia w życie oraz zapewnienia przestrzegania konstytucyjnej skali wartości uznawanych w Republice Węgierskiej. Jedynym konstytucyjnym standardem stosowanym
przez głowę państwa w toku materialnej kontroli rekomendacji oraz sprawdzania zalet osoby rekomendowanej do otrzymania odznaczenia jest konstytucyjna skala wartości uznawanych w Republice Węgierskiej.
[…]
8. […] W myśl art. 77 (2) Konstytucji, konstytucja oraz ustawy zgodne
z konstytucją obowiązują wszystkich w równej mierze6. W rezultacie normatywne
6
Zgodnie z tłumaczeniem H.. Donath, Konstytucja…, s. 79, art. 77 (2) brzmi: „Konstytucja oraz
zgodne z Konstytucją przepisy prawne obowiązują w równej mierze wszelkie organizacje społeczeństwa,
wszystkie organy państwowe i wszystkich obywateli państwa”.
292
Dokumenty
przepisy konstytucji, wartości konstytucyjne odzwierciedlone w tych przepisach oraz
[…] konstytucyjna skala wartości mają zastosowanie wobec wszystkich (również
wobec Prezydenta Republiki).
Zgodnie z jego konstytucyjną pozycją (z uwzględnieniem powszechnego obowiązku przewidzianego w art. 77 (2) Konstytucji) prezydent jest obowiązany do dbania o wprowadzanie w życie wartości konstytucyjnych oraz — w oczywisty sposób
— obowiązek ten w równym stopniu dotyczy kontroli treści propozycji przyznania
odznaczeń.
[…]
Przyznawanie odznaczeń określonych przez przepisy prawa stanowi uprawnienie
prezydenta przyznane przez konstytucję, w związku z tym prezydent posiada faktyczne uprawnienie o charakterze dyskrecjonalnym. Prezydent jest obowiązany do podejmowania decyzji czy podpisać albo odmówić podpisania propozycji przyznania
odznaczenia na podstawie konstytucyjnych standardów wartości konstytucyjnych.
Wskazane uprawnienie prezydenta przyznane przez konstytucję oznacza, iż prezydent
posiada faktyczne uprawnienia o charakterze dyskrecjonalnym pomimo faktu, iż jego
decyzja wymaga [wcześniejszego przedstawienia — przyp. J.K.] propozycji oraz
kontrasygnaty.
[…]
[…] W toku procedury przyznawania odznaczeń wszyscy uczestnicy są obowiązani do dbania o to, aby wartości konstytucyjne uznane w Republice Węgierskiej […]
były wprowadzane w życie i chronione, a skala wartości Republiki była brana pod
uwagę przy przyznawaniu odznaczeń. Obowiązkiem prezydenta jest obrona konstytucyjnej skali wartości uznawanych w Republice Węgierskiej; jest on odpowiedzialny
za zapewnienie tych wartości. Przyznając odznaczenia, prezydent jest obowiązany do
upewnienia się, że odznaczenie nie narusza konstytucyjnej skali wartości uznawanych
w Republice Węgierskiej. W rezultacie jeśli działalność, zachowanie lub osiągnięcia
osoby rekomendowanej do przyznania odznaczenia narusza konstytucyjną skalę wartości lub jeśli przyznanie odznaczenia narusza te wartości, Prezydent Republiki jest
upoważniony, a także zobowiązany do odmowy podpisania propozycji.
9. Trybunał Konstytucyjny, działając z urzędu, ustalił, zgodnie z punktem I/4
sentencji, że parlament nie wypełnił swojego obowiązku legislacyjnego zgodnie
z art. 30/A (1) lit. j) Konstytucji polegającego na uregulowaniu procedury przyznawania odznaczeń w zgodzie z wymaganiami pewności prawa oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 (1) Konstytucji.
Uwzględniając powyższe, Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić okoliczność, że prawodawca posiada istotną swobodę przy decydowaniu o kształcie regulacji dotyczących procedury przyznawania odznaczeń zgodnie z art. 30/A (1) lit. j)
Konstytucji oraz że w tych ramach może tworzyć regulacje odbiegające od przepisów
ustawowych obecnie obowiązujących. Jednakże Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że regulacje dotyczące procedury przyznawania odznaczeń muszą odpowiadać
wymaganiom pewności prawa, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego
293
określoną w art. 2 (1) Konstytucji. Instytucja prawna przyznawania odznaczeń musi
odpowiadać konstytucyjnym wymaganiom przewidywalności, wymierności oraz
bezpiecznego funkcjonowania instytucji prawnych.
Niekompletność obecnej regulacji (m.in. brak przepisów proceduralnych dotyczących przedstawiania propozycji odznaczeń, niejasność zakresu uprawnień podmiotu
rekomendującego oraz przyznającego odznaczenie, nieokreślony termin na podjęcie
przez prezydenta decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania odznaczenia) uniemożliwia funkcjonowanie instytucji prawnej i tym samym skutkuje brakiem możliwości realizacji przez uczestników postępowania dotyczącego odznaczeń (czyli podmiot
rekomendujący oraz Prezydenta Republiki) przysługujących im praw.
[…]
IV
Trybunał Konstytucyjny rozpoznał również prezydencki wniosek o dokonanie interpretacji prawa do stosowania prawa łaski określonego w konstytucji i ustalił, co następuje.
Konstytucja upoważnia Prezydenta Republiki do stosowania wobec jednostki prawa łaski zgodnie z art. 30/A (1) lit. k) Konstytucji przewidującym, iż prezydent «stosuje prawo łaski». Jednakże, zgodnie z art. 30/A (2) Konstytucji, decyzje [o zastosowaniu prawa łaski — przyp. J.K.] są ważne tylko wtedy, gdy kontrasygnuje je premier
lub właściwy minister. Konstytucja nie zawiera żadnych innych przepisów dotyczących stosowania przez prezydenta prawa łaski.
[…]
Dokonując analizy odpowiednich przepisów Konstytucji oraz praktyki opartej na
obowiązujących regulacjach, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż Prezydent Republiki,
przy stosowaniu prawa łaski zgodnie z art. 30/A (1) lit. k) Konstytucji, posiada faktyczne kompetencje o charakterze dyskrecjonalnym, ponieważ może zdecydować
o ułaskawieniu lub o odmowie ułaskawienia osoby określonej we wniosku, niezależnie od tego, czy procedura ułaskawienia została wszczęta z urzędu, czy też na wniosek. Prezydent może uzasadniać swoją decyzję, powołując się na słuszne, humanitarne lub moralne powody oparte na jego własnej skali wartości.
Jedynym ograniczeniem swobody prezydenta jest prawo ministra właściwego
w sprawach wymiaru sprawiedliwości do kontrasygnaty decyzji; instrumentem, od
którego zależy ważność prezydenckiej decyzji jest kontrasygnata ministra. Prezydent
nie jest związany rekomendacjami prokuratora generalnego, jak i ministra właściwego w sprawach wymiaru sprawiedliwości o ułaskawienie. Nawet jeśli żaden z nich nie
zaproponuje ułaskawienia, prezydent może sam zastosować prawo łaski, z kolei gdy
zaproponują oni ułaskawienie, prezydent może odmówić.
Minister (właściwy w sprawach wymiaru sprawiedliwości), kontrasygnując decyzję, posiada faktyczne uprawnienie o charakterze dyskrecjonalnym, ponieważ może
zdecydować, czy chce kontrasygnować decyzję prezydenta o ułaskawieniu.
Prezydent Republiki nie może być związany propozycjami dotyczącymi ułaskawienia […]. Z tego względu prezydent posiada uprawnienie o charakterze dyskrecjo-
294
Dokumenty
nalnym do ułaskawiania bądź odmowy ułaskawiania i nie jest związany rekomendacjami.
Wskazana nieograniczona natura dyskrecjonalnego prawa prezydenta do stosowania prawa łaski była już uznana przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu nr 31/1997
z 6 maja 1997 r., w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w przypadku zastosowania prawa łaski, państwo zrzeka się swojego prawa do ukarania.
Jednakże minister właściwy w sprawach wymiaru sprawiedliwości nie jest obowiązany do automatycznej kontrasygnaty decyzji prezydenta. Minister może zatem
zdecydować o kontrasygnowaniu lub odmowie kontrasygnowania decyzji podjętej
przez prezydenta.
[...]”
Przekład i opracowanie: Jakub Królikowski
295
KSIĘGARNIE WSPÓŁPRACUJĄCE Z WYDAWNICTWEM SEJMOWYM
Gdańsk
Gdańska Księgarnia Naukowa, ul. Łagiewniki 56, 80-855 Gdańsk, tel. (58) 301-41-22
Katowice
Dom Handlowy Nauki Sp. z o.o., Księgarnia, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice,
tel. (32) 258-77-09
Księgarnia „Liber”, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. (32) 258-77-09
Kraków
Księgarnia Naukowo-Prawnicza „MICA”, ul. Olszewskiego 2, 31-007 Kraków,
tel. (12) 663-13-91
Lublin
Księgarnia „Iuris Prudentia”, pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5, 20-031 Lublin,
tel. (81) 537-54-75
Księgarnia Politologiczna, pl. Litewski 3, 20-080 Lublin, tel. (81) 534-95-47
Poznań
Poznańska Księgarnia Naukowa „Kapitałka”, ul. Mielżyńskiego 27/29, 61-725 Poznań,
tel. (61) 851-93-20
Rzeszów
Księgarnia „Iuris Prudentia”, ul. Sobieskiego 2d/2, 35-002 Rzeszów,
tel. (17) 852-39-26
Szczecin
Księgarnia Akademicka, ul. Papieża Jana Pawła II 31, 70-453 Szczecin, tel. (91) 489-09-26
Toruń
Księgarnia „Centrum”, ul. Chełmińska 4, 87-100 Toruń, tel. (56) 621-04-80
Księgarnia Uniwersytetu M. Kopernika, ul. Reja 25, 87-100 Toruń,
tel. (56) 611-42-98; (56) 611-48-86
Warszawa
Księgarnia LIBER, ul. Dobra 56/66, 00-312 Warszawa, tel. (22) 826-30-91
Wrocław
Księgarnia Naukowa im. M. Kopernika, ul. Kuźnicza 30/33, 50-138 Wrocław,
tel. (71) 343-29-77
Zamość
Księgarnia „Iuris Prudentia”, ul. Kolegiacka 2 (budynek hotelu Orbis),
22-400 Zamość, tel. (84) 643-85-85
296
Dokumenty
NOWOŚCI WYDAWNICTWA SEJMOWEGO
297
Mariusz Kolczyński, Marek Mazur
BROŃ MASOWEGO WRAŻENIA. KAMPANIA WYBORCZA 2007 R. W POLSCE
format A5, s. 346
Książka zawiera analizy zachowań wizerunkowych partii politycznych w okresie między wyborami oraz obrazu
parlamentarnej kampanii wyborczej 2007 r. w programach informacyjnych telewizji publicznej i komercyjnej.
Przedstawia również rolę telewizyjnej reklamy politycznej w kampanii wyborczej.
Rafał Mizerski
TEST LEGALNOŚCI W SYSTEMIE EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA
format A5, s. 292
Przedmiotem publikacji jest rozwinięta w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka instytucja testu
legalności, stawiająca przed ingerencjami w prawa człowieka wymóg ich zgodności z prawem. Warunek ten
oznacza nie tylko konieczność uzasadnienia ingerencji pewną podstawą prawną, ale przede wszystkim
dostosowanie tej podstawy do strasburskiego standardu jakości prawa, obejmującego jego odpowiednią
dostępność, przewidywalność oraz istnienie efektywnego środka kontroli.
OSTATNIE DNI PARLAMENTU DRUGIEJ RZECZYPOSPOLITEJ
opracowanie Andrzej Krzysztof Kunert
broszura, s. 44 (33 kolorowe ilustracje)
Folder, wydany w związku z 70. rocznicą wybuchu II wojny światowej, zawiera stenogram mowy
ministra spraw zagranicznych płk. Józefa Becka oraz stenogram z posiedzenia Sejmu
w dniu 2 września 1939 r., poprzedzone wstępem autorstwa dra Andrzeja Krzysztofa Kunerta.
Seria „90. Rocznica Odzyskania Niepodległości”
Michał Śliwa
IGNACY DASZYŃSKI
broszura, s. 44 (21 kolorowych ilustracji)
Folder przedstawia sylwetkę Ignacego Daszyńskiego (1866–1936), działacza socjalistycznego, polityka
i publicysty. Był m.in. posłem do austriackiej Rady Państwa, premierem Tymczasowego Rządu Ludowego
w Lublinie, posłem oraz marszałkiem i wicemarszałkiem Sejmu.
Krzysztof Kawalec
ROMAN DMOWSKI
broszura, s. 36 (18 kolorowych ilustracji)
Folder przedstawia sylwetkę Romana Dmowskiego (1864–1939), przywódcy politycznego, ideologa, publicysty
i męża stanu, jedną z najbardziej zasłużonych postaci dla odbudowy państwa polskiego.
Jego podpis widnieje pod tekstem traktatu wersalskiego. Był posłem na Sejm,
ministrem spraw zagranicznych, liderem Narodowej Demokracji.
Seria „Parlamenty”
Stanisław Bożyk
IZBA REPREZENTANTÓW. PARLAMENT NOWEJ ZELANDII
redakcja naukowa Tadeusz Mołdawa
format A5, s. 40
298
Dokumenty
WSKAZÓWKI DLA AUTORÓW
299
Teksty opracowań przysyłanych do „Przegla˛du Sejmowego” w celu ich opublikowania powinny być dostarczane w postaci elektronicznej (dyskietka albo e-mail), w edytorze Word. Do dyskietki należy doła˛czyć
wydruk tekstu (jeden egzemplarz). Odste˛p mie˛dzy wierszami (interlinia) powinien wynosić 2 wiersze.
W „PS” nie stosuje sie˛ (poza tytułami i śródtytułami) wyróżnień w formie tekstu półgrubego. Nie używa
sie˛ podkreśleń. Kursywa jest zarezerwowana przede wszystkim dla terminów obcoje˛zycznych (nie jest przeznaczona do cytatów, gdyż te należy wzia˛ć w cudzysłów) i dla tytułów powoływanych ksia˛żek oraz artykułów. Do
zwrócenia uwagi czytelnika na jakieś sformułowanie służy s p a c j a (pismo „rozstrzelone”).
Jeżeli autor wymienia w tekście czyjeś nazwisko, to nie wystarczy postawienie przy nim tylko inicjału
imienia. Przy pierwszym pojawieniu sie˛ musi być przed nazwiskiem podane imie˛ w pełnym brzmieniu.
ARTYKUŁ powinien być podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, najlepiej rozdzielone śródtytułami. Kolejne nie tytułowane cze˛ści pracy numeruje sie˛: w pierwszym stopniu cyframi rzymskimi, w drugim —
arabskimi, w trzecim — literami alfabetu łacińskiego (jeżeli jest tylko jeden stopień, to stosuje sie˛ cyfry arabskie). Obje˛tość artykułu (czyli tekstu przeznaczonego do działu I) powinna mieścić sie˛ w granicach 0,8–1,5 arkusza autorskiego, tzn. 32 000–60 000 znaków (liczonych ze spacjami, czyli z odste˛pami mie˛dzy wyrazami).
Wraz z artykułem musi być przysłane (również w postaci elektronicznej) jego STRESZCZENIE, licza˛ce
1500–2000 znaków (ze spacjami), czyli ok. 1 strony znormalizowanego maszynopisu.
Na pocza˛tku GLOSY powinna znaleźć sie˛ podana in extenso (kursywa˛) sentencja komentowanego orzeczenia.
Nagłówek RECENZJI i NOTY RECENZYJNEJ ma naste˛puja˛cy układ: w pierwszym wierszu — imie˛ i nazwisko autora (wersalikami, czyli wielkimi literami), w drugim — pełny tytuł wraz z podtytułem (kursywa˛),
w trzecim — nazwa wydawnictwa, miejsce wydania, rok wydania i liczba stron. Jeżeli recenzowana praca jest
dziełem zbiorowym albo np. wyborem tekstów źródłowych, to najpierw podaje sie˛ tytuł ksia˛żki (kursywa˛),
a potem imie˛ i nazwisko redaktora albo autora opracowania (wersalikami). Recenzja powinna mieć obje˛tość
0,3–0,6 a.a. (12 000–24 000 znaków), a nota — 0,1–0,3 a.a. (4000–12 000 znaków).
W OPRACOWANIACH zamieszczanych w punkcie D działu III („Zagadnienia parlamentarne w orzecznictwie konstytucyjnym innych państw”) układ tekstu powinien wygla˛dać w ten sposób: nazwa państwa i (po
dwukropku) tytuł, czyli określenie problemu, który jest omawiany, naste˛pnie nazwa orzeczenia, nazwa organu,
który je wydał, data i sygnatura akt, potem — kursywa˛, pod tytułem „Fakty” — przedstawienie sprawy przez
autora opracowania, wreszcie — w cudzysłowie — przetłumaczone orzeczenie (ba˛dź jego fragment).
W PRZYPISACH stosuje sie˛ naste˛puja˛ca˛ kolejność zapisu bibliograficznego (wszystko tekstem prostym,
poza tytułami ksia˛żek, artykułów czy samodzielnych tekstów w dziełach zbiorowych, które powinny być zapisane kursywa˛): a) w opisie ksia˛żek — inicjał imienia i nazwisko autora, tytuł pracy, tom, miejsce i rok wydania,
numer cytowanej albo powoływanej strony (przy dziele zbiorowym najpierw jest tytuł ksia˛żki, a potem —
w dopełniaczu — inicjał imienia i nazwisko redaktora, np. „pod red. J. Kowalskiego”; jeśli wyszczególnia sie˛
tytuł konkretnej cze˛ści dzieła zbiorowego, to należy przed tytułem całego dzieła podać inicjał imienia i nazwisko autora tej cze˛ści, jej tytuł oraz [w:]); b) w opisie artykułów — inicjał imienia i nazwisko autora, tytuł
artykułu, tytuł czasopisma (w cudzysłowie), rok wydania, numer czasopisma w danym roku, numer cytowanej
albo powoływanej strony (jeśli cytowany tekst był opublikowany w dzienniku, to nie podaje sie˛ numeru strony,
należy natomiast wymienić date˛ wydania gazety); c) w opisie orzeczeń sa˛dów lub trybunałów — nazwa orzeczenia, nazwa organu, który je wydał, data wydania, sygnatura akt oraz (jeśli orzeczenie było publikowane)
wskazanie miejsca publikacji (np. dla wyroku Trybunału Konstytucyjnego — OTK ZU 1999, nr 2, poz. 23)
i numeru cytowanej albo powoływanej strony. Jeżeli ksia˛żke˛ (artykuł) opublikowano w je˛zyku, w którym używa sie˛ innego alfabetu niż łaciński, to należy dokonać stosownej transkrypcji (odpowiednie tabele dotycza˛ce
alfabetu greckiego i słowiańskich alfabetów cyrylickich sa˛ zamieszczane w słownikach ortograficznych). Jeżeli
praca danego autora jest powołana w innym przypisie, to stosuje sie˛ skrót op. cit. po nazwisku autora (chyba że
prace˛ te˛, jako jedyna˛, wymienia sie˛ w kolejno naste˛puja˛cych po sobie przypisach — wtedy wystarczy informacja „tamże” i numer strony). W razie powoływania sie˛ w przypisach na kilka albo wie˛cej prac tego samego
autora umieszcza sie˛, po nazwisku, przy kolejnym powołaniu czytelny i nie budza˛cy wa˛tpliwości skrót tytułu.
* *
*
Wraz z nadesłanym tekstem autor powinien podać: adres swego zameldowania (ewentualnie również adres do korespondencji, jeśli jest inny), nazwe˛ i adres instytucji, w której jest zatrudniony, tytuł naukowy, stopień naukowy, numery telefonów
(miejsca zamieszkania, miejsca pracy i ewentualnie komórkowego), adres e-mailowy oraz numer PESEL.
UWAGA. Niezastosowanie sie˛ autora do powyższych wskazówek może stanowić poważny argument, by zrezygnować z publikacji albo przynajmniej odesłać mu tekst w celu dokonania koniecznych uzupełnień i poprawek. Nie be˛da˛ przyjmowane do opracowania redakcyjnego teksty,
w których nie zachowano podstawowych zasad poprawności je˛zykowej.

przegląd sejmowy - Wydział Prawa i Administracji UW

Transkrypt

Podobne dokumenty

SCENARIUSZ LEKCJI WIEDZY O SPOŁECZEŃSTWIE

Nasze największe święto

47 POSTANOWIENIE z dnia 2 lutego 2000 r. Sygn. Ts 169/99

Przeczytaj opinię Sądu Najwyższego w całości

79 POSTANOWIENIE z dnia 27 maja 2003 r. Sygn. akt Tw 72/02