Z.U. 2011 / 2A - Trybunał Konstytucyjny

Transkrypt

ORZECZNICTWO
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
ZBIÓR URZĘDOWY
Seria A Warszawa, dnia 31 marca 2011 r. Nr 2 (139)
TREÂå
poz.
str.
WYROKI I POSTANOWIENIA
7 – wyrok z dnia 1 marca 2011 r.,
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
P 21/09...........................................................73
K 23/09...........................................................97
P 15/10......................................................... 118
P 7/09...........................................................125
K 35/08.........................................................144
SK 13/08......................................................189
13
14
15
16
17
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
sygn.
P 3/09...........................................................195
K 29/08.........................................................201
P 33/10.........................................................207
P 36/09.........................................................214
SK 31/09......................................................218
–
–
–
–
–
postanowienie
postanowienie
postanowienie
postanowienie
postanowienie
z
z
z
z
z
dnia
dnia
dnia
dnia
dnia
7 marca 2011 r.,
8 marca 2011 r.,
8 marca 2011 r.,
16 marca 2011 r.,
31 marca 2011 r.,
Skorowidze:
– orzeczeń według sygnatur............................................................................................................................ 222
– aktów normatywnych..................................................................................................................................... 223
– rzeczowy....................................................................................................................................................... 234
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
7
WYROK
z dnia 1 marca 2011 r.
Sygn. akt P 21/09*
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodniczący
Stanisław Biernat
Wojciech Hermeliński
Teresa Liszcz
Andrzej Rzepliński – sprawozdawca,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udziałem sądów przedstawiających pytania prawne oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r., połączonych pytań prawnych Sądu Okręgowego w Opolu:
czy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych
wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego
(Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza osobom represjonowanym
możliwość dochodzenia odszkodowań i zadośćuczynień jedynie na jednej podstawie nadto
jedynie do łącznej kwoty 25 000 zł, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2
w związku z art. 31 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
o r z e k a:
1. Art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec
osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34,
poz. 149, z 1993 r. Nr 36, poz. 159, z 1995 r. Nr 28, poz. 143, z 1998 r. Nr 97, poz. 604, z 2002 r. Nr 240,
poz. 2055, z 2004 r. Nr 273, poz. 2703, z 2007 r. Nr 191, poz. 1372 oraz z 2009 r. Nr 14, poz. 74), dodany
ustawą z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec
osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 191,
poz. 1372), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 oraz z art. 41 ust. 5 w związku
z art. 77 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 1
i 2, a także z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
2. Art. 8 ust. 1d ustawy z 23 lutego 1991 r. powołanej w punkcie 1, dodany ustawą z 19 września 2007 r.
powołaną w punkcie 1, jest niezgodny z art. 41 ust. 5 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2, art. 31,
art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 Konstytucji.
UZASADNIENIE
I
1.1. Postanowieniem z 8 stycznia 2009 r. (sygn. akt III Ko 303/08) Sąd Okręgowy w Opolu (dalej: pytający sąd)
wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego
(Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.; dalej: ustawa lutowa) w zakresie, w jakim ogranicza osobom represjonowanym możliwość dochodzenia odszkodowań i zadośćuczynień jedynie na jednej podstawie, nadto jedynie do łącznej kwoty
* Sentencja została ogłoszona dnia 10 marca 2011 r. w Dz. U. Nr 53, poz. 277.
– 73 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
25 000 zł, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pytanie zostało zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu w związku z toczącym się przed sądem pytającym
postępowaniem w sprawie z wniosku Janusza S. o odszkodowanie i zadośćuczynienie na podstawie ustawy lutowej.
Janusz S. na podstawie art. 3 i art. 8 ustawy lutowej, wnioskiem z 18 marca 2008 r. wniósł o uznanie za nieważne wyroku Sądu Rejonowego w Nysie z 18 października 1985 r., sygn. akt II K 490/05, oraz zasądzenie
na jego rzecz odszkodowania i zadośćuczynienia w kwocie 25 000 zł w związku z jego tymczasowym aresztowaniem przez okres 164 dni, utratą zarobków, kosztami dojazdów na widzenia, uiszczoną grzywną i zrealizowanym
obowiązkiem naprawienia szkody. Prawomocnym postanowieniem z 16 października 2008 r. Sąd Okręgowy
w Opolu (sygn. akt III Ko 132/08) stwierdził nieważność, w zakresie dotyczącym Janusza S., wyroku Sądu Rejonowego w Nysie z 18 października 1985 r., sygn. akt II K 490/05.
Ponadto toczyło się inne postępowanie z wniosku Janusza S. na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Zakończone ono zostało prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Opolu z 8 lipca 2008 r., sygn. akt III Ko 131/08.
Na rzecz Janusza S. zasądzono kwotę 18 000 zł tytułem zadośćuczynienia oraz kwotę 7000 zł tytułem odszkodowania w związku z internowaniem wnioskodawcy w okresie 13 grudnia 1981 r.-10 grudnia 1982 r.
Na rozprawie 8 stycznia 2009 r. (postępowanie w sprawie o sygn. akt III Ko 303/08) Janusz S. podtrzymał
swój wniosek z 18 marca 2008 r., uzupełniając jego podstawę o 12 miesięcy pozostawania bez pracy w 1986 r.
Mając powyższe na uwadze, pytający sąd wydał 8 stycznia 2009 r. postanowienie o zadaniu Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytania prawnego.
1.2. Postanowieniem z 8 stycznia 2009 r. (sygn. akt III Ko 420/08) Sąd Okręgowy w Opolu (dalej: pytający
sąd) wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej w zakresie, w jakim ogranicza osobom
represjonowanym możliwość dochodzenia odszkodowań i zadośćuczynień jedynie na jednej podstawie, nadto
jedynie do łącznej kwoty 25 000 zł, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31
i art. 2 Konstytucji. Pytanie zostało zadane Trybunałowi w związku z toczącym się przed sądem postępowaniem
w sprawie z wniosku Antoniego K. o odszkodowanie i zadośćuczynienie.
Antoni K. wnioskiem z 30 września 2008 r. wniósł, na podstawie art. 8 ustawy lutowej, o zasądzenie na jego
rzecz zadośćuczynienia w kwocie 24 999 zł oraz odszkodowania za poniesioną szkodę w kwocie 1 zł + 200 000 zł.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na okoliczności, w jakich rozpoczął, a następnie kontynuował współpracę
z NSZZ „Solidarność” w Opolu oraz formy swojej aktywności w tej działalności. Następnie wskazał na okoliczności
dotyczące jego zatrzymania 14 grudnia 1981 r., a potem internowania, prób wymuszenia podpisania tzw. lojalki,
warunki w których wykonywano internowanie, brak kontaktu z rodziną. Wnioskodawca opisał także trwające w trakcie internowania wezwania na rozmowy z funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa, represje spotykające członków rodziny, polegające m.in. na wyrzuceniu z klubu sportowego, zmianie planów zawodowych. Wnioskodawca
wskazał na swoją aktywność w trakcie internowania, mimo że był pozbawiony wolności do 9 grudnia 1982 r.
Po opuszczeniu miejsca internowania został zwolniony z pracy przez komisarza kierującego sprawami kadrowymi zawieszonego związku zawodowego „Solidarność”. Poszukiwania nowej pracy okazały się bezskuteczne, przez co wnioskodawca został zmuszony do założenia działalności rzemieślniczej, przy czym osiągane
z tej działalności dochody były niewielkie. Po zwolnieniu z internowania wnioskodawca był przez kilka lat inwigilowany przez Służbę Bezpieczeństwa. SB prowadziła wielokrotnie przeszukanie w jego miejscu zamieszkania,
połączone z zatrzymaniami, w trakcie których był on przesłuchiwany, czemu towarzyszyły groźby i zastraszanie.
Po rewizji 7 marca 1984 r. doszło do przedwczesnego porodu u żony wnioskodawcy, urodzona zaś wówczas
córka doznała urazu okołoporodowego skutkującego koniecznością wieloletniej rehabilitacji. To z kolei wymusiło
rezygnację z kariery naukowej żony wnioskodawcy, długotrwałym urlopem wychowawczym i następnie niskimi
zarobkami. Rzutuje to na wysokość świadczeń emerytalnych.
Na rozprawie 8 stycznia 2009 r. (postępowanie w sprawie o sygn. akt III Ko 420/08) prokurator podniósł,
że nie jest w stanie ustosunkować się do wniosku z uwagi na to, iż z treści ustawy lutowej wynika, że podstawa
roszczeń może być jedna, z treści zaś wniosku nie wynika, czy podstawą roszczeń wnioskodawcy jest tylko
internowanie, czy także następcze rewizje i zatrzymania, stanowiące odrębne podstawy dochodzenia roszczeń.
Na tej samej rozprawie wnioskodawca podtrzymał pisemny wniosek, wskazując, że kolejne zatrzymania były
konsekwencją internowania.
Mając powyższe na uwadze, pytający sąd wydał 8 stycznia 2009 r. postanowienie o postawieniu Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytania prawnego.
1.3. Postanowieniem z 8 stycznia 2009 r. (sygn. akt III Ko 476/08) Sąd Okręgowy w Opolu wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej w zakresie, w jakim ogranicza osobom represjonowanym
– 74 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
możliwość dochodzenia odszkodowań i zadośćuczynień jedynie na jednej podstawie, nadto jedynie do łącznej
kwoty 25 000 zł, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 i art. 2 Konstytucji. Pytanie zostało postawione Trybunałowi w związku z toczącym się przed sądem pytającym postępowaniem
w sprawie z wniosku Andrzeja O. o odszkodowanie i zadośćuczynienie.
Andrzej O. wnioskiem z 16 października 2008 r. wniósł, na podstawie ustawy lutowej, o uznanie za nieważne
decyzji o internowaniu oraz zasądzenie na jego rzecz zadośćuczynienia w kwocie 25 000 zł oraz odszkodowania
za poniesioną szkodę w kwocie 81 000 zł. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał na okoliczności,
w jakich rozpoczął, a następnie kontynuował współpracę z NSZZ „Solidarność” w Brzegu oraz formy swojej
aktywności w tym związku zawodowym. Wskazał także okoliczności dotyczące jego zatrzymań (w łącznej liczbie 5), w tym 15 sierpnia 1982 r., a później internowania, warunków, w których wykonywano internowanie, brak
kontaktu z rodziną. Wnioskodawca wskazał także na trwające w trakcie internowania wezwania na rozmowy
z funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa oraz zwolnienie z pracy po uchyleniu internowania.
Na rozprawie 8 stycznia 2009 r. (postępowanie w sprawie o sygn. akt III Ko 476/08) wnioskodawca podtrzymał swój wniosek, zarówno w zakresie podstawy odszkodowania i zadośćuczynienia, jaką było jego internowanie oraz pozostałe, wymienione we wniosku, zatrzymania.
Na rozprawie 8 stycznia 2009 r. prokurator podniósł, że nie jest w stanie ustosunkować się do wniosku z uwagi na to, iż z treści ustawy lutowej wynika, że podstawa roszczeń może być jedna, on zaś nie jest podmiotem
uprawnionym do wyboru podstawy roszczenia, mając na uwadze treść art. 8 ust. 1d ustawy lutowej.
Mając powyższe na uwadze, pytający sąd wydał 8 stycznia 2009 r. postanowienie o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.
1.4. Na gruncie powyższych stanów faktycznych pytające sądy nabrały wątpliwości co do zgodności zakwestionowanych przepisów, w zakresie, w jakim ograniczają one osobom represjonowanym możliwość dochodzenia odszkodowań i zadośćuczynień jedynie na jednej podstawie, nadto jedynie do łącznej kwoty 25 000 zł,
z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 i art. 2 Konstytucji. Pytające sądy podkreśliły,
że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej wprowadzają dwojakiego rodzaju ograniczenia możliwości dochodzenia
od Skarbu Państwa odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę wynikłe
z wykonania orzeczenia, którego nieważność stwierdzono zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy lutowej albo decyzji
o internowaniu w związku z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego.
Pierwsze ograniczenie wynika, zdaniem pytających sądów, z art. 8 ust. 1a ustawy lutowej – odszkodowanie
za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia albo decyzji nie
może łącznie przekroczyć kwoty 25 000 zł. Ograniczenia kwotowego nie stosuje się w dwóch wypadkach, gdy:
a) osoba ubiegająca się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie była represjonowana z powodu działalności
prowadzonej przed 31 grudnia 1956 r. (art. 8 ust. 1b ustawy lutowej); b) w wyniku wykonania orzeczeń albo decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1, osoba poszkodowana poniosła śmierć (art. 8 ust. 1c ustawy lutowej).
Drugie ograniczenie ma, zdaniem pytających sądów, swoje źródło w art. 8 ust. 1d – odszkodowanie i zadośćuczynienie może zostać przyznane wyłącznie na podstawie jednego tytułu spośród wymienionych w art. 8
ust. 1 ustawy lutowej.
Pytające sądy zauważyły, że obydwa ograniczenia znajdują odpowiednie zastosowanie w wypadku osób,
co do których nie wydano decyzji o internowaniu lub nie stwierdzono nieważności orzeczenia, a które były pozbawiane wolności bez zakończonego orzeczeniem postępowania lub w postępowaniu, w którym dana osoba
została uniewinniona lub wobec której umorzono postępowanie z przyczyn, o których mowa w art. 17 § 1 pkt 1
i 2 kodeksu postępowania karnego (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej). W ocenie sądów, w konsekwencji, ograniczenia te znajdą także zastosowanie do kilkukrotnych zatrzymań, skutkujących pozbawieniem wolności.
Uzasadniając wątpliwości odnośnie do zgodności art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej z art. 32 ust. 1 – konstytucyjną zasadą równości, pytające sądy wyróżniły cztery grupy podmiotów, które na gruncie ustawy lutowej mogą
domagać się naprawienia szkody majątkowej i niemajątkowej wyrządzonej bezprawnymi działaniami organów
państwa. Zdaniem pytających sądów, grupą podmiotów, których uprawnienia są w największym stopniu ograniczone, są osoby więcej niż raz represjonowane – z powodu prowadzonej po 31 grudnia 1956 r. działalności
na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego – przez polskie organy ścigania, wymiaru sprawiedliwości oraz
organy pozasądowe. W ich przypadku mamy bowiem do czynienia z podwójnym zakresem ograniczenia uprawnienia do dochodzenia odszkodowania lub zadośćuczynienia z tytułu ustawy lutowej.
Pytające sądy podkreśliły, że każde z ograniczeń zawartych w art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej samo w sobie, a tym bardziej w razie łącznego zaistnienia, czynić może zasadnym zarzut, iż w odniesieniu do istotnej grupy
uprawnionych dotkniętych represjami w największym stopniu, zarówno w zakresie ilościowym (różnych tytułów),
– 75 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
jak i jakościowym (w sensie np. długotrwałości) odszkodowanie i zadośćuczynienie stają się pojęciami oderwanymi
od ich prawnej istoty (art. 361 § 1 k.c.), zbliżając się de facto do formy swoistej, zryczałtowanej rekompensaty, mogąc
prowadzić w efekcie do nieuzasadnionego, a przez to niesprawiedliwego zróżnicowania sytuacji prawnej uprawnionych domagających się naprawienia wyrządzonej im bezprawnymi działaniami państwa szkody i krzywdy. Zdaniem
pytających sądów, brak jest podstaw, które pozwalałyby nadawać odszkodowaniu i zadośćuczynieniu, tj. świadczeniom przyznanym w treści art. 8 ust. 1, dwoistego charakteru, czyli po pierwsze, pełnego zakresu odszkodowania
i zadośćuczynienia dla osób represjonowanych jeden raz i których szkoda i krzywda nie przekraczają kwoty 25 000 zł
(czy represjonowanych przez władze radzieckie – por. art. 8 ust. 2a ustawy lutowej), po wtóre, ograniczonego odszkodowania i zadośćuczynienia zbliżającego się tym bardziej do zryczałtowanej rekompensaty w kwocie 25 000 zł,
im więcej represji i im intensywniejszych krzywd i szkód zostało wyrządzone uprawnionemu przez działania organów
państwa z powodu działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, prowadzonej po 31 grudnia 1956 r.
W ocenie sądów ograniczenia odpowiedzialności państwa za krzywdy i szkody wyrządzone bezprawnymi
działaniami państwa, różnicujące przy tym możliwość dochodzenia ich naprawienia tym bardziej, im są większe,
naruszałoby w dwóch aspektach wzorzec konstytucyjny, tj. po pierwsze, zasadę równego traktowania osób
z tych samych względów represjonowanych przed (w tym przez władze radzieckie) i od 31 grudnia 1956 r.,
po wtóre zaś, w wypadku, kiedy krzywda i szkoda wyrządzona przez ilość i jakość represji przewyższałaby kwotę
25 000 zł, to unormowania art. 8 ust. 1a i 1d stałyby w sprzeczności z art. 77 ust. 1 i z art. 64 ust. 2 w związku
z art. 2 Konstytucji, a gdy chodzi o roszczenia osób bezprawnie pozbawionych wolności, także z art. 41 ust. 5
Konstytucji, który nie pozwala osób takich pozbawić prawa do odszkodowania.
Pytające sądy, badając możliwość wprowadzania wskazanych ograniczeń, podkreśliły, że wymaga szczególnego uzasadnienia ograniczanie przez państwo realizacji uprawnień obywateli w zakresie tak fundamentalnych
wartości jak np. wolność, w tym realizacji uprawnienia do naprawienia szkody wyrządzonej naruszeniem tej
wolności przez państwo wskutek bezprawnych działań organów państwa. Uznały, że takie ograniczenia, mając
na uwadze kryterium aksjologiczne, winny stanowić jedynie absolutnie konieczny wyjątek w realizacji przez
uprawnionych ich konstytucyjnych uprawnień.
Jeszcze większe wątpliwości w zakresie zgodności unormowania zawartego w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej
z art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 5, art. 77 ust. 1 Konstytucji, wzbudziła u pytających sądów zasadność wprowadzenia
normy art. 8 ust. 1d jako ograniczenia możliwości zaspokojenia szkód sensu largo, wyrządzonych więcej niż
jednym bezprawnym zachowaniem organów państwowych (a mieszczących się w zakresie art. 8 ust. 1 i art. 11
ust. 1 i 2 ustawy lutowej), a więc sytuacja, gdy przy wielości zdarzeń faktycznych rodzących szkody danej osobie, może ona domagać się naprawienia szkody jedynie na jednej podstawie, co pozbawia osobę uprawnioną
możliwości uzyskania naprawienia pozostałych szkód.
Pytające sądy podkreśliły, że im częściej daną osobę spotykały represje odpowiadające podstawom wynikającym z art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej, tym mocniej ulega ograniczeniu możliwość realizacji
uprawnień takiej osoby zawartych w art. 41 ust. 5 Konstytucji (w stosunku do osób pozbawianych wolności,
a te stanowią zasadniczą część wnioskodawców) czy z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Pytające sądy stanęły także na stanowisku, że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej nie realizuje zasady sprawiedliwości społecznej i narusza tym samym art. 2 Konstytucji. Zdaniem sądów, sytuacja taka ma miejsce, ponieważ
w wypadku osób wielokrotnie represjonowanych, które doznały szkód i krzywd w rozmiarach przekraczających
istotnie wartość 25 000 zł, art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej jest przykładem takiej konstrukcji normatywnej, która
stanowi iluzję prawa i ochrony ich interesów majątkowych.
Pytające sądy poddały ponadto w wątpliwość zgodność art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej z art. 77 ust. 2
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te prowadzą do ograniczenia prawa do sądowego dochodzenia naruszenia praw i wolności. Zdaniem sądów, nieproporcjonalne zamknięcie drogi sądowej
jest szczególnie widoczne w odniesieniu do art. 8 ust. 1d ustawy lutowej. Konsekwencją bowiem tego unormowania jest to, że osobie uprawnionej przysługuje możliwość zainicjowania postępowania sądowego lub też oddzielnych postępowań sądowych w sytuacji, gdy już z góry wiadomo, iż przyznanie odszkodowania lub zadośćuczynienia na jednej podstawie przesądza automatycznie o braku prawnej możliwości uzyskania zaspokojenia
pozostałych, słusznych roszczeń, niezależnie od ich wysokości.
1.5. Prezes Trybunału Konstytucyjnego 11 maja 2009 r. zarządził łączne rozpoznanie wskazanych trzech
pytań prawnych pytających sądów pod wspólną sygnaturą akt P 21/09, z uwagi na tożsamość ich przedmiotu.
1.6. W odpowiedzi na pytanie Trybunału Konstytucyjnego w pismach z 4 maja 2009 r. pytające sądy
wskazały na wpływ odpowiedzi na pytanie prawne na rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowym. Podkreśliły,
– 76 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
że podstawą prawną roszczeń zawartych we wnioskach jest w szczególności art. 8 ustawy lutowej. W wypadku
Janusza S. ograniczenie zawarte w art. 8 ust. 1d de iure wyklucza możliwości uwzględnienia wniosku w zakresie tytułu w postaci tymczasowego aresztowania (ze względu na to, że Janusz S. otrzymał już odszkodowanie
i zadośćuczynienie z tytułu internowania). Odnośnie do pytań w sprawach Antoniego K. i Andrzeja O., pytające
sądy stwierdziły, że treść ich wniosków nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż roszczenia w zakresie zadośćuczynienia i odszkodowania są oparte przez wnioskodawców nie tylko na pozbawieniu wolności w formie internowania, ale także na mających mieć miejsce wobec wnioskodawców pozbawień wolności w formie zatrzymań,
a więc w oparciu o więcej niż jeden tytuł. Odnośnie do art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, pytające sądy stwierdziły,
że kwota 25 000 zł jest niższa niż wysokość odszkodowania i zadośćuczynienia żądana przez wnioskodawców.
W ocenie pytających sądów, art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wyklucza możliwość uwzględnienia roszczeń w części
przekraczającej kwotę 25 000 zł (w wypadku Janusza S. chodzi o dodatkowe, niewskazane w pierwotnym wniosku, roszczenie w związku z pozostawaniem bez pracy po uchyleniu tymczasowego aresztowania).
2. W piśmie z 14 września 2009 r., w imieniu Sejmu, stanowisko zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że:
1) art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, w zakresie, w jakim osobom represjonowanym z powodu działalności na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego, prowadzonej od 31 grudnia 1956 r., ogranicza do łącznej kwoty 25 000 zł
możliwość dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, jest niezgodny z art. 32 ust. 1,
art. 64 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2 oraz z art. 2 w związku z art. 77 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji;
2) art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, w zakresie, w jakim osobom represjonowanym z powodu działalności na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego ogranicza do jednego tytułu możliwość dochodzenia odszkodowania
za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, wynikłe z pozbawienia wolności, jest niezgodny
z art. 64 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2 oraz z art. 2 w związku z art. 77 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz
jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Odnosząc się do stanowiska pytających sądów, Marszałek Sejmu zauważył, że w petitum wniosku wymieniony został art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu brak jest jednak konkretnych zarzutów, które mogłyby
wskazywać, na czym polega naruszenie tego postanowienia Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, można
przyjąć, że powołując art. 64 ust. 2 Konstytucji, sądy miały na myśli podobne zastrzeżenia, jak w wypadku art. 32
ust. 1 Konstytucji. Marszałek Sejmu dostrzegł także, że w uzasadnieniu wnioskujące sądy wskazały także jako
dodatkowy wzorzec kontroli niepowołany w petitum art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Marszałek Sejmu opisał w swoim stanowisku prace legislacyjne, które doprowadziły do uchwalenia art. 8
ust. 1a i 1d ustawy lutowej. Zdaniem Marszałka Sejmu, z uzasadnienia poselskiego projektu nowelizacji ustawy
lutowej (druk nr 595/V kadencja Sejmu) wynika, że kwestionowany w pytaniach prawnych art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wprowadza konieczne ograniczenia kwotowe, gdyż „przyznanie roszczeń szerszej grupie osób nie
znajdowałoby pokrycia w dochodach budżetu państwa”. Natomiast drugi z kwestionowanych przepisów – art. 8
ust. 1d ustawy lutowej – nie znalazł się w pierwotnej wersji projektu (druk nr 595/V kadencja Sejmu). Został
dodany w wyniku prac podkomisji powołanej w ramach Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka na posiedzeniu 7 czerwca 2006 r. (Biuletyn nr 41). Marszałek Sejmu stwierdził, że analiza stenogramów nie doprowadza
do wskazania przyczyn zamieszczenia w ustawie tego dodatkowego ograniczenia.
Po omówieniu wzorców kontroli, na które wskazały pytające sądy, Marszałek Sejmu przeszedł do analizy
zgodności z Konstytucją art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Uznał przy tym, że pomimo iż przedmiotem pytań prawnych
są wyłącznie art. 8 ust. 1a i 1d, to ze względu na merytoryczne powiązanie konieczna jest łączna analiza całego
art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, w tym art. 8 ust. 1b ustawy lutowej, który przesądza, że w systemie prawa obowiązuje podział represjonowanych za działalność niepodległościową na dwie kategorie.
Marszałek Sejmu podkreślił, że analiza wzorców zawartych w art. 31 ust. 1 i 2 jest niezasadna. Ustosunkowując się do zarzutów sądów w odniesieniu do art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, Marszałek Sejmu stwierdził,
że pytające sądy zasadnie wskazały na możliwe cztery grupy podmiotów, które mogą domagać się naprawienia
szkody i zadośćuczynienia w trybie ustawy lutowej. Zdaniem Marszałka Sejmu, nie ulega wątpliwości, że ograniczenie wysokości odszkodowania za szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę w stosunku do osób,
które prowadziły działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego po 31 grudnia 1956 r., a przez
to ustawowe pozbawienie tych osób możliwości dochodzenia roszczenia w pełnej wysokości, stawia je w gorszej
sytuacji prawnej niż osoby prowadzące działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1956 r., którym przysługuje prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia bez limitu
kwotowego. Oznacza to, że ta sama grupa podmiotów – osoby represjonowane za działalność niepodległościową, wobec których stwierdzono nieważność orzeczenia albo wydano decyzję o internowaniu, nie są traktowane
– 77 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
według jednakowej miary. Można przyjąć zatem, zdaniem Marszałka Sejmu, że prawa majątkowe (jakimi są
prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia) tych osób zostały przez ustawodawcę zróżnicowane w sposób
nieodpowiadający zasadzie równości. Zasady dochodzenia rekompensaty finansowej zostały powiązane z okolicznością faktyczną – momentem podlegania represji przez osoby prowadzące działalność niepodległościową.
Wybór tego kryterium nie jest, w opinii Marszałka Sejmu, trafny. Podsumowując, Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, w zakresie, w jakim ogranicza osobom represjonowanym z powodu
działalności prowadzonej od 31 grudnia 1956 r. możliwość dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę
i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę do łącznej kwoty 25 000 zł, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Nie spełnia także przesłanek równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
Marszałek Sejmu nie zgodził się natomiast z pytającymi sądami, że drugi z kwestionowanych przepisów –
art. 8 ust. 1d ustawy lutowej jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ograniczenie, o którym mowa w kwestionowanym przepisie, dotyczy bowiem, zdaniem Marszałka Sejmu, osób represjonowanych z powodu działalności
niepodległościowej prowadzonej zarówno przed 31 grudnia 1956 r., jak i po tym dniu. Odnosząc się do art. 8
ust. 1d ustawy lutowej, Marszałek Sejmu podkreślił, że ograniczenie przyznania odszkodowania i zadośćuczynienia wyłącznie na podstawie jednego tytułu (orzeczenie lub decyzję) jest niekorzystne dla osób represjonowanych, objętych regulacją ustawy lutowej, które chciałyby się domagać odszkodowania (zadośćuczynienia) zarówno z tytułu rozstrzygnięcia sądu stwierdzającego nieważność orzeczenia wydanego przez wskazane w ustawie
organy, jak i w wyniku decyzji o internowaniu. Sytuacja taka stanowi, zdaniem Marszałka Sejmu, nieuzasadnione
ograniczenie prawa majątkowego, jakim jest prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia.
Marszałek Sejmu podzielił ponadto pogląd pytających sądów, że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej zamyka
osobom represjonowanym za działalność niepodległościową drogę do sądowego dochodzenia roszczeń. Konsekwencją zaskarżonych przepisów jest to, iż osobie uprawnionej przysługuje co prawda formalna możliwość
zainicjowania postępowania sądowego, lecz przyznanie odszkodowania (zadośćuczynienia) na jednej podstawie przesądza automatycznie o braku prawnej możliwości uzyskania zaspokojenia pozostałych słusznych roszczeń, niezależnie od ich wysokości.
Podsumowując, Marszałek Sejmu przyjął, że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej jest niezgodny z art. 64 ust. 2
w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Stanął także na stanowisku, że skoro sytuacja osób represjonowanych
przed 31 grudnia 1956 r. jak i po tym dniu była na ogół taka sama lub zbliżona, to różnicowanie ich statusu prawnego w sferze uprawnienia do dochodzenia pełnego odszkodowania i zadośćuczynienia narusza także zasadę
sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że odmienne traktowanie osób represjonowanych za działalność
niepodległościową po 31 grudnia 1956 r. nie znajduje również uzasadnienia w zasadzie ochrony równowagi
budżetowej państwa (art. 2 Konstytucji). Zdaniem Marszałka, waga interesu, jakiemu służy wspomniana zasada,
a więc ograniczenie wydatków budżetowych, a co za tym idzie – dobra wspólnego, jakim jest bezpieczeństwo
finansów publicznych, nie pozostaje w tym wypadku w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które przez
ustanowienie kwotowego pułapu odszkodowania i zadośćuczynienia zostały naruszone (prawa majątkowe osób
represjonowanych). Marszałek Sejmu zauważył, że aktualne możliwości budżetowe co najwyżej mogłyby dawać
asumpt do generalnego miarkowania wysokości ustawowej rekompensaty, ale w odniesieniu do wszystkich podmiotów represjonowanych. Marszałek Sejmu uznał także, że odejście od zasady pełnej kompensacji w stosunku
do szkód objętych hipotezą art. 77 ust. 1 Konstytucji ma na gruncie art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej charakter
nieproporcjonalny. Uznał także, że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej nie uwzględnia także kontekstu normatywnego art. 41 ust. 5 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, które nakazują jednakowe traktowanie osób ubiegających
się o odszkodowanie za pozbawienie wolności osobistej, będącej rezultatem niezgodnego z prawem działania
organu władzy publicznej.
Marszałek Sejmu poinformował ponadto Trybunał, że w Sejmie toczą się prace legislacyjne związane z nowelizacją ustawy lutowej, w której skreśla się między innymi kwestionowane przez pytające sądy art. 8 ust. 1a
i 1d ustawy (druk nr 1677A/VI kadencja Sejmu).
3. Prokurator Generalny w piśmie z 12 sierpnia 2009 r. stanął na stanowisku, że:
1) art. 8 ust. 1a ustawy lutowej w zakresie, w jakim osobom represjonowanym z powodu działalności na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego, prowadzonej od 31 grudnia 1956 r., ogranicza do łącznej kwoty 25 000 zł
możliwość dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę:
a) jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji,
b) nie jest niezgodny z art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji;
– 78 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
2) art. 8 ust. 1d ustawy lutowej w zakresie, w jakim osobom represjonowanym z powodu działalności na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego ogranicza do jednego tytułu możliwość dochodzenia odszkodowania
za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, wynikłe z pozbawienia wolności:
a) jest niezgodny z art. 2 i art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
b) jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 i art. 77
ust. 1 Konstytucji.
Oceniając dopuszczalność pytań prawnych, Prokurator Generalny uznał, że pytania w sprawie Antoniego K. i Andrzeja O. są w pełni dopuszczalne. Odnośnie natomiast do pytania sądu w sprawie Janusza S., Prokurator
Generalny podkreślił, że odpowiedź na pytanie prawne sądu jest konieczna jedynie w zakresie odnoszącym
się do art. 8 ust. 1d ustawy lutowej. Odnośnie art. 8 ust. 1a ustawy lutowej pytanie prawne sądu jest natomiast
niedopuszczalne. W sytuacji bowiem, gdy z wniosku Janusza S. zapadło prawomocne orzeczenie o odszkodowaniu i zadośćuczynieniu za internowanie wnioskodawcy, to w sprawie, w związku z którą skierowano pytanie
prawne, dotyczącej wniosku Janusza S. o odszkodowanie i zadośćuczynienie za tymczasowe aresztowanie
wnioskodawcy w latach 80., a w której stwierdzono wcześniej nieważność orzeczenia – podstawą prawną rozstrzygnięcia sądu może być jedynie art. 8 ust. 1d ustawy lutowej.
Następnie Prokurator Generalny uznał, że art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca konstytucyjnej kontroli art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej, ze względu na to, że podstawę kontroli powinny stanowić
przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyjne. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie
ma natomiast potrzeby powoływania – jako podstawy kontroli – zasady wolności człowieka. Zdaniem Prokuratora Generalnego, kwestionowane przepisy mogą naruszać prawa podmiotowe osób represjonowanych z powodu
działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, wyrażone, przede wszystkim, w art. 32 ust. 1
w związku z art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Oceniając zgodność z Konstytucją art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, Prokurator Generalny zaznaczył, że art. 77
ust. 2 Konstytucji nie może być uznany za adekwatny wzorzec kontroli. Ograniczenie możliwości dochodzenia
odszkodowania i zadośćuczynienia do łącznej kwoty 25 000 zł nie dotyczy bowiem prawa do sądu i nie zamyka
drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Właściwym natomiast wzorcem kontroli jest art. 77
ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wyłącza z uwagi na przekroczenie daty
30 grudnia 1956 r. możliwość pełnej kompensacji szkody, która w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jest zasadą na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Ograniczenie odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 1a ustawy lutowej do kwoty 25 000 zł dla poszkodowanych prowadzących działalność niepodległościową po 30 grudnia 1956 r. nie znajduje, zdaniem Prokuratora Generalnego, aksjologicznego uzasadnienia. Takie postanowienia ustawy lutowej sprawiają, że odszkodowanie i zadośćuczynienie stają się pojęciami
oderwanymi od ich prawnej istoty (w art. 361 § 1 k.c.). Prokurator Generalny uznał także, że ograniczenie prawa
do pełnego odszkodowania nie może być uznane za konieczne w demokratycznym państwie prawnym z punktu
widzenia przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto, zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie da się pogodzić ze swobodą uznania sędziowskiego ani też wytłumaczyć koniecznością zachowania równowagi budżetowej. Prokurator
Generalny uznał także, że art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie spełnia kryteriów poprawności legislacyjnej, którą
cieszyć się winny przepisy stanowione przez ustawodawcę demokratycznego państwa prawnego, zatem w kwestionowanym zakresie przepis ten narusza art. 2 Konstytucji.
Odnośnie do zgodności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny w pełni
podzielił argumentację pytających sądów. Podkreślił, że kryterium czasu prowadzenia działalności niepodległościowej, w związku z którą osoby ją prowadzące doznały szkody w wyniku represji stosowanych przez organy
władzy publicznej, nie może być uznane za cechę relewantną, pozwalającą na wyodrębnienie określonej grupy
podmiotów – osób poszkodowanych, prowadzących działalność niepodległościową po 30 grudnia 1956 r. –
i uzasadniającą odmienne potraktowanie tej kategorii podmiotów w zakresie możliwości dochodzenia pełnego
naprawienia szkody. Stwierdził, że ograniczenie kwotowe w zakresie możliwości uzyskania odszkodowania i zadośćuczynienia prowadzi do nierówności, która nie jest uzasadniona ani potrzebą ochrony interesu publicznego,
ani też ochroną dobra wspólnego, traktowanymi jako wartości konstytucyjne. Ograniczenie to narusza więc
także zasadę sprawiedliwości społecznej.
Przechodząc do oceny konstytucyjności art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, Prokurator uznał, że konieczne jest
uzupełnienie wzorców kontroli o art. 41 ust. 5 Konstytucji, zwłaszcza ze względu na to, że stany faktyczne spraw,
w których skierowano pytania prawne, zawierają przesłanki wskazujące na pozbawienie prawa do odszkodowania i zadośćuczynienia osób represjonowanych wyłącznie w formie pozbawienia wolności. Równocześnie
– 79 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, uzupełnienie wzorców kontroli art. 8 ust. 1d ustawy lutowej o art. 41
ust. 5 Konstytucji musi implikować uznanie art. 77 ust. 1 za nieadekwatny wzorzec kontroli w sprawach objętych tymi pytaniami, ponieważ dotyczą one wyłącznie represji obejmujących pozbawienie wolności. Odnośnie
do zgodności art. 8 ust. 1d ustawy lutowej z ustawą zasadniczą Prokurator Generalny podzielił argumentację
pytających sądów. Zauważył zwłaszcza, że konsekwencją art. 8 ust. 1d ustawy lutowej jest to, że osobie uprawnionej przysługuje możliwość zainicjowania postępowania sądowego, w którym domagać się będzie przyznania odszkodowania i zadośćuczynienia za pozbawienie wolności mające miejsce więcej niż jeden raz i oparte
na różnych podstawach prawnych lub też zainicjowania oddzielnych postępowań sądowych w sytuacji, gdy
już z góry wiadomo, że przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia na jednej podstawie przesądza o braku prawnej możliwości uzyskania zaspokojenia pozostałych, słusznych roszczeń, niezależnie od ich wysokości. Odnosząc się do zgodności kwestionowanej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny
podkreślił, że prowadzi ona do wyłączenia sądowej drogi dochodzenia naruszonych wolności i praw, w części
nieobjętej niektórymi tytułami do odszkodowania i zadośćuczynienia. W konsekwencji Prokurator Generalny
uznał, że art. 8 ust. 1d ustawy lutowej wyłącza określone w art. 41 ust. 5 Konstytucji prawo do odszkodowania
za bezprawne pozbawienie wolności w sytuacji, kiedy spełnione są określone w tym przepisie zasadnicze przesłanki odpowiedzialności. Będące źródłem szkody zachowanie organu władzy publicznej w postaci pozbawienia
wolności, które okazało się bezprawne, zamyka zatem „drogę sądową w dochodzeniu naruszonych wolności
i praw” (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Prokurator Generalny stwierdził przy tym, że w świetle wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK ZU nr 4/2000, poz. 109), art. 8 ust. 1d ustawy lutowej nie
podlega konfrontacji z wzorcem wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zamknięcie drogi sądowej (naruszenie
art. 77 ust. 2 Konstytucji) nie może podlegać ograniczeniu na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny stwierdził, że konsekwencją niedopuszczenia do kompensacji wszystkich szkód wynikłych z bezprawnego pozbawienia wolności jest naruszenie zasad poprawnej legislacji oraz nakazu urzeczywistnienia sprawiedliwości społecznej, wyrażonych w art. 2 Konstytucji.
Prokurator Generalny – inaczej niż pytające sądy – uznał, że art. 8 ust. 1d ustawy lutowej jest zgodny z art. 32
ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, wyłączając prawo do odszkodowania
w zakresie niektórych tytułów uzasadniających ubieganie się o odszkodowanie, czyni to wobec wszystkich osób
objętych regulacją ustawy, którym przysługuje więcej niż jeden tytuł do ubiegania się o kompensację szkody.
4. W piśmie z 14 września 2010 r., w odpowiedzi na prośbę Trybunału, swoje stanowisko zajął p.o. Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Podkreślił, że ustawodawca, mając świadomość,
iż pewne regulacje mogą ograniczać obywatelom konstytucyjne prawa realizacji ich uprawnień, winien dochować szczególnej staranności w ustaleniu, czy projekt rzeczywiście mógłby naruszyć równowagę budżetową,
a jeśli tak – to w jakim zakresie i czy proponowane ograniczenia będą odpowiadały wzorcowi określonemu
w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zauważył, że przesłanki skutkujące opinią ustawodawcy o potencjalnym zagrożeniu
równowagi budżetowej nie były poparte – choćby nawet wycinkowymi czy ostatecznie niepokrywającymi się
później z rzeczywistością – analizami historyczno-statystycznymi, a ograniczono się wyłącznie do konstatacji,
że „długo nie będziemy mieli danych na ten temat”. Wskazał, że z danych posiadanych przez Urząd wynika,
że liczba osób, którym na początku 2010 r. zasądzono odszkodowanie i zadośćuczynienie za represje doznane
po 1956 r., nie przekroczyła 4000, a więc jest to zaledwie 10% liczby wskazywanej w uzasadnieniu nowelizacji
ustawy lutowej jako jej potencjalni beneficjenci. Może to świadczyć, zdaniem p.o. Kierownika Urzędu do Spraw
Kombatantów i Osób Represjonowanych, albo o wyjątkowej wstrzemięźliwości osób uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem, albo też o bardzo poważnym przeszacowaniu skutków finansowych nowelizacji ustawy
lutowej, będącym rezultatem przyjęcia dowolnych i fałszywych przesłanek, co skutkowało z kolei niezasadnym
ograniczeniem możliwości dochodzenia przez obywateli ich konstytucyjnych uprawnień.
5. W piśmie z 17 września 2010 r. informację statystyczną przedstawił Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości. Informacja dotyczyła stosowania ustawy lutowej w poszczególnych latach, ze szczególnym uwzględnieniem kwot odszkodowań i zadośćuczynień zasądzanych na podstawie ustawy oraz liczby wnioskujących.
6. W piśmie z 4 listopada 2010 r. stanowisko dotyczące skutków orzeczenia Trybunału wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej albo ustawie o prowizorium budżetowym zajął Minister
Sprawiedliwości. Wskazał, że likwidacja liczby tytułów, na podstawie których można ubiegać się o odszkodowanie
i zadośćuczynienie, a także ograniczenie ich wysokości może spowodować wyższe odszkodowania w kolejnych sprawach rozpatrywanych przez sądy w przyszłości oraz powtórny napływ wniosków od znacznej liczby osób, wobec
– 80 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
których sądy już orzekły wypłatę odszkodowania. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zmiana warunków przyznawania
odszkodowań miałaby istotne znaczenie z punktu widzenia osób, w wypadku których zgłaszane uprzednio roszczenia
związane z rekompensatą doznanych szkód przekraczały 25 000 zł, jednak w związku z brzmieniem art. 8 ustawy
lutowej przyznane przez sąd odszkodowania lub zadośćuczynienia bez względu na wysokość zgłaszanych roszczeń
odszkodowawczych nie mogły przekroczyć maksymalnej obecnie wysokości 25 000 zł. W związku z tym, zdaniem
Ministra Sprawiedliwości, orzeczenie Trybunału może spowodować zwielokrotnienie wydatków z budżetu państwa.
II
Na rozprawie 1 marca 2011 r. przedstawiciele pytających sądów, Sejmu oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie. Dodatkowo przedstawiciel pytających sądów uzupełnił pytania prawne
w ten sposób, że za wzorzec kontroli konstytucyjnej w każdej ze spraw uznał art. 41 ust. 5 Konstytucji.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot i zakres pytania prawnego.
1.1. Przedmiot pytania prawnego.
1.1.1. Regulacja prawna – treść.
Postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.; dalej: ustawa lutowa).
Zakwestionowane przepisy wprowadzają ograniczenia w zakresie możliwości dochodzenia na podstawie art. 8
ust. 1 ustawy lutowej odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia, którego nieważność została stwierdzona przez sąd na podstawie art. 1 ustawy lutowej albo
wykonania decyzji o internowaniu w związku z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego.
Art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wprowadza ograniczenie 25 000 zł jako maksymalnej łącznej kwoty odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę wynikłe z uchylenia orzeczeń albo decyzji,
o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Ograniczenie to nie ma zastosowania w wypadku, gdy osoba ubiegająca się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie była represjonowana z powodu działalności mającej miejsce
przed 31 grudnia 1956 r. (art. 8 ust. 1b ustawy lutowej) oraz w wypadku, w którym w wyniku wykonania orzeczeń
albo decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, osoba poszkodowana poniosła śmierć (art. 8 ust. 1c
ustawy lutowej). W takich więc wypadkach szkoda podlega naprawieniu bez ograniczenia kwotowego, a zadośćuczynienie nie ma górnej granicy.
Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej ogranicza natomiast możliwość dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia w ten sposób, że uzyskanie odszkodowania i zadośćuczynienia jest możliwe na podstawie tylko jednego
tytułu spośród wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. W konsekwencji uzyskanie odszkodowania lub
zadośćuczynienia z tytułu szkody lub krzywdy powstałej na skutek wykonania orzeczenia, którego nieważność
stwierdzono, wyklucza możliwość uzyskania odszkodowania lub zadośćuczynienia z tytułu wykonania decyzji
o internowaniu w związku z wprowadzeniem w Polsce stanu wojennego. Reguła przewidziana w art. 8 ust. 1d
działa analogicznie w drugą stronę. Ograniczenia wynikające z art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej znajdują odpowiednie zastosowanie do dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia przez: 1) osoby co do których
zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia, jeżeli oskarżony został uniewinniony lub postępowanie umorzono z powodów, o których mowa w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks
postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k. lub kodeks postępowania karnego), i nie
zostało prawomocnie zasądzone odszkodowanie i zadośćuczynienie, a osoby te były zatrzymane lub tymczasowo aresztowane (art. 11 ust. 1 ustawy lutowej) oraz 2) osoby pozbawione życia albo wolności przez polskie
organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe, bez przeprowadzenia zakończonego
orzeczeniem postępowania (art. 11 ust. 2 ustawy lutowej).
Oba zaskarżone przepisy są (m.in.) przedmiotem zamierzonej nowelizacji polegającej na ich usunięciu
z systemu prawnego (druk sejmowy nr 1677/VI kadencja Sejmu). Po dyskusji, 1 kwietnia 2009 r., projekt został
przekazany przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka do dalszej pracy w podkomisji (Biuletyn Komisji
nr 129).
– 81 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
1.1.2. Wątpliwości pytających sądów.
Pytające sądy nabrały wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej. W ocenie
pytających sądów ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia tylko na podstawie
jednego tytułu i do kwoty odszkodowania i zadośćuczynienia nie wyższej niż 25 000 zł może być niezgodne
z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 i art. 2 Konstytucji.
Zdaniem pytających sądów, ograniczenie zawarte w art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej może naruszać konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji) i nie zapewniać równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2
Konstytucji). Może tak być szczególnie w odniesieniu do zróżnicowania dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia przez osoby represjonowane z powodu działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego
mającej miejsce przed 31 grudnia 1956 r. oraz represjonowanych z powodu tej samej działalności po tym dniu.
W wypadku bowiem osób represjonowanych po 31 grudnia 1956 r. wysokość maksymalnego odszkodowania
i zadośćuczynienia jest ograniczona do 25 000 zł. Pytające sądy zgłosiły także wątpliwości odnośnie zgodności
art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Podkreśliły zwłaszcza, że ograniczenia możliwości
dochodzenia odszkodowania wynikające z art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej mogą prowadzić do nieproporcjonalnego (a więc naruszającego art. 31 ust. 3 Konstytucji) ograniczenia prawa do wynagrodzenia całości szkody,
która została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, polegające na wydaniu i wykonaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 1 ustawy lutowej albo decyzji o internowaniu. Ponadto kwestionowane
przepisy mogą prowadzić, zdaniem sądów, do zamknięcia drogi sądowej dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia, co jest szczególnie nieuzasadnione ze względu na to, że odszkodowanie i zadośćuczynienie może
być dochodzone na gruncie ustawy lutowej w związku z bezprawnym pozbawieniem wolności, co może naruszać w ocenie pytających sądów także art. 41 ust. 5 Konstytucji. Pytające sądy uznały także, że ograniczenia
wynikające z art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej godzić mogą w zasadę sprawiedliwości społecznej, wynikającą
z art. 2 Konstytucji.
Wątpliwości konstytucyjne pytających sądów dotyczą zatem wyłącznie dwóch kwestii: 1) wprowadzenia możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia tylko na podstawie jednego tytułu oraz 2) ograniczenia
maksymalnej kwoty odszkodowania i zadośćuczynienia do 25 000 zł. Pytające sądy nie zwracają się do Trybunału w sprawie innych reguł rządzących odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa na podstawie
ustawy lutowej, czy też ogólnie za bezprawne pozbawienie wolności. Niemniej jednak kwestie te ważą na sposobie przeprowadzenia kontroli konstytucyjności.
1.1.3. Ustawa lutowa w systemie prawnym – znaczenie dla wątpliwości konstytucyjnych.
Przepisy ustawy lutowej w momencie uchwalenia były przepisami szczególnymi regulującymi odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa, w rozumieniu ówczesnego art. 421 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.
– Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c. lub kodeks cywilny). Przepis ten przewidywał wyłączenie przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego wobec
sytuacji objętych ustawą lutową, jednakże – z uwagi na ujęcie wyłączenia – pozwalał na stosowanie do wypadków objętych ustawą lutową cywilistycznych konstrukcji szkody, zadośćuczynienia i związku przyczynowego.
Sama ustawa lutowa bowiem tych kwestii nie normowała; natomiast konieczną do zastosowania ustawy ocenę
jaka szkoda i w jakich granicach łańcucha jakich przyczyn podlega naprawieniu – umożliwiało w tych warunkach
odniesienie ustawy lutowej do niewyłączonych w art. 421 k.c., odpowiednich konstrukcji wykształconych – jako
pojęcia zastane – na tle prawa cywilnego. Konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez
władzę publiczną wraz z uchwaleniem Konstytucji z 1997 r. skomplikowała w tym względzie problem. Powstawała bowiem kwestia, czy reżim prawny ustawy lutowej od momentu wejścia w życie Konstytucji nie stał się autonomiczny wobec konstrukcji zastanych, także w zakresie rozmiarów szkody podlegającej naprawieniu i związku
przyczynowego. Problem występuje mimo, że w samym kodeksie cywilnym istnieje art. 421 k.c., mówiący o tym,
że „przepisów art. 417, art. 4171 i 4172 nie stosuje się, jeżeli odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach szczególnych”. Jeżeli ustawę lutową uznać za przepis szczególny w rozumieniu powołanego przepisu, to nie ma przeszkód, aby luki ustawy lutowej uzupełnić
odwołaniem do cywilistycznych konstrukcji szkody, zadośćuczynienia, związku przyczynowego. Jeżeli jednak
uznać, że konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną spowodowała
autonomizację regulacji ujętej w ustawie lutowej (i jej dalszych nowelizacjach), wówczas istnieje konieczność
dodatkowego uzasadnienia odwołania się do pojęć i konstrukcji zastanych, wykształconych na podstawie unormowań ustawy zwykłej (kodeks cywilny). Nie jest bowiem dopuszczalne wykładanie wprost Konstytucji poprzez
treść ustawy zwykłej. Kwestie te zaś (rodzaj i rozmiar szkody podlegającej obowiązkowi naprawienia) mają
praktyczny wymiar, jako decydujące dla zakresu obowiązku odszkodowawczego ciążącego na władzy publicznej na podstawie ustawy lutowej, a także na ocenie kwestii konstytucyjnej: marginesie swobody ustawodawcy
– 82 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
co do kształtowania przesłanek tej odpowiedzialności przez ustawodawcę zwykłego. Ta ostatnia wątpliwość jest
zaś bezpośrednim przedmiotem pytania sądu w niniejszej sprawie. Dlatego Trybunał Konstytucyjny, oceniając,
czy ustawodawca nie naruszył Konstytucji, wprowadzając ograniczenia co do naprawienia szkody w ustawie
lutowej, musi przeanalizować czego (i w jakim zakresie) dotyczą ograniczenia wprowadzone w zaskarżonych
przepisach (o naprawienie jakiej szkody w nich chodzi, czym spowodowanej, w granicach jakiego łańcucha przyczynowo-skutkowego). To bowiem właśnie jest przedmiotem wątpliwości pytających sądów. Kwestie te Trybunał
analizuje w punkcie 4.2.2. uzasadnienia.
1.2. Przepisy kwestionowane w pytaniach prawnych (ustawa zmieniająca czy zmieniana).
Zakwestionowane art. 8 ust. 1a i 1d zostały dodane do ustawy lutowej jej nowelizacją: ustawą z dnia
19 września 2007 r. o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 191, poz. 1372; dalej: nowela
z 2007 r.), która weszła w życie 18 listopada 2007 r. Pytania prawne sądów są sformułowane jako dotyczące
kontroli ustawy zmienianej, w wersji ustalonej na skutek noweli. Jednak sama wątpliwość pytających sądów
dotyczy tylko i wyłącznie postanowień dodanych nowelą z 2007 r., przy czym wątpliwość konstytucyjna wobec
art. 8 ust. 1a i 1d obejmuje całą zmianę wprowadzoną nowelą w tych jednostkach redakcyjnych ustawy, a nie
jakiegoś ich fragmentu, jak sugeruje to nietrafnie formuła zakresowa pytań postawionych przez sądy. Dlatego
Trybunał stwierdza, że przedmiotem oceny konstytucyjności w niniejszej sprawie – zgodnie z postawionymi
pytaniami – nie jest pewien zakres wskazanej jednostki redakcyjnej ustawy nowelizowanej (jakby to wynikało z petitum pytania), lecz dwa fragmenty nowelizacji, wyczerpujące w całości treść dwóch dodanych nowelą
z 2007 r. jednostek redakcyjnych do art. 8 ustawy lutowej: ust. 1a i 1d. Takie ujęcie przedmiotu kontroli rzutuje
na rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnej pojawiającej się na tle niniejszej sprawy.
1.3. Kwestie międzyczasowe.
Na tle niniejszej kontroli konstytucyjności kwestia intertemporalna jest związana z okolicznością, że wzorce
kontroli konstytucyjności odwołują się do unormowania, które jako zagadnienie konstytucyjne (zasady odpowiedzialności majątkowej za szkody wyrządzone przez władzę publiczną) pojawiło się dopiero w Konstytucji z 1997 r.
Natomiast ustawa nowelizowana, w skład której wchodzą zakwestionowane przepisy, pochodzi z okresu przedkonstytucyjnego. Także zdarzenia, za które odpowiedzialność odszkodowawczą przewidują kontrolowane normy,
miały miejsce przed wejściem w życie Konstytucji. Ustawa nowelizowana (ustawa lutowa) była bowiem uchwalona
przed wejściem w życie Konstytucji (1991 r.). Dopiero w 1997 r. w Konstytucji pojawiły się art. 41 ust. 5 i art. 77
ust. 1, przewidujące konstytucyjną zasadę odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności i niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Ustawa lutowa z 1991 r., przyznając odszkodowanie i kształtując jego
reżim prawny, czyniła to tylko na poziomie ustawy zwykłej. Natomiast od momentu wejścia w życie Konstytucji
(17 października 1997 r.) pojawia się konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez władzę
publiczną. To powoduje konieczność oceny dopuszczalności i granic kształtowania reżimu prawnego tej odpowiedzialności w ustawie zwykłej. Kwestia ta kształtuje się więc inaczej w odniesieniu do okresu poprzedzającego
wejście w życie Konstytucji i okresu biegnącego już w czasie jej obowiązywania. Uczynienie przedmiotem kontroli
konstytucyjności noweli z 2007 r. zwalnia jednak z obowiązku analizowania kwestii intertemporalnych odnoszących się do ustawy zmienianej w przedkonstytucyjnym okresie jej obowiązywania, co byłoby konieczne, gdyby
przedmiotem kontroli uczynić ustawę zmienianą. Nowelę Sejm uchwalił bowiem w 2007 r., a zatem już w okresie obowiązywania Konstytucji i istniejących w niej wzorców, przewidujących odpowiedzialność odszkodowawczą
za bezprawie władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny przedmiotem swej kontroli czyni zatem dodane przez
nowelę z 2007 r., wskazane w pytaniach dwa fragmenty uzupełniające ustawę lutową w art. 8 ust. 1a i 1d.
1.4. Konieczność oddzielnej analizy obu zakwestionowanych ograniczeń odpowiedzialności.
Jak trafnie przyjmuje w swoim stanowisku Prokurator Generalny, konieczna jest oddzielna analiza sytuacji
objętych na skutek wejścia w życie nowelizacji, art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej. Ograniczenia wynikające z tych
przepisów mają autonomiczny charakter, są umiejscowione w oddzielnych jednostkach redakcyjnych art. 8 ustawy lutowej i nie pozostają ze sobą w związku. Przepisy te należy analizować łącznie z pozostałym zakresem
unormowania art. 8 ustawy lutowej, w tym zwłaszcza art. 8 ust. 1b i 1c, jak również – pośrednio – z art. 11 ustawy
lutowej, do którego odpowiednie zastosowanie mają art. 8 ust. 1a i 1d i który równocześnie (w zakresie art. 11
ust. 2 ustawy lutowej) znajduje zastosowanie do stanów faktycznych leżących u podstawy pytań prawnych
(w wypadku każdego bowiem postępowania wnioskujący dochodzą odszkodowania i zadośćuczynienia także
z tytułu pozbawienia wolności bez przeprowadzenia zakończonego orzeczeniem postępowania).
– 83 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
2. Dopuszczalność orzekania w sprawie.
2.1. W pierwszej kolejności Trybunał rozważył dopuszczalność orzekania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 193 Konstytucji w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego
z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Pytanie prawne powinno zatem spełniać następujące przesłanki: 1) podmiotową – z pytaniem prawnym może
zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego sąd, 2) przedmiotową – przedmiotem pytania prawnego może być
wyłącznie ocena zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub
ustawą oraz 3) funkcjonalną – musi zachodzić związek pomiędzy rozstrzygnięciem Trybunału a rozstrzygnięciem
konkretnej sprawy zawisłej przed sądem wnoszącym pytanie prawne. Przesłanki te zostały szczegółowo określone w postanowieniach Trybunału Konstytucyjnego (zob. zamiast wielu: postanowienie TK z 27 marca 2009 r.,
sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40, pkt 1.4.).
2.2. W rozpatrywanej sprawie Trybunałowi zadane zostały trzy pytania prawne. Niewątpliwie przesłanka
podmiotowa i przedmiotowa została spełniona w wypadku każdego z trzech pytań: zostały one bowiem postawione przez Sąd Okręgowy w Opolu i dotyczą konkretnych przepisów ustawowych. W wypadku pytań prawnych
dotyczących wniosków: Antoniego K. (sygn. akt III Ko 420/08) i Andrzeja O. (sygn. akt III Ko 476/08), od zawartych w art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej norm prawnych, które określają ograniczenia w możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie ustawy lutowej, zależą rozstrzygnięcia pytających sądów
w zawisłych przed nim sprawach. Z tego powodu zachodzi przesłanka funkcjonalna, co przesądza o dopuszczalności tych dwóch pytań prawnych. Odnośnie natomiast pytania prawnego dotyczącego wniosku Janusza S. (sygn. akt III Ko 303/08), to rację ma Prokurator Generalny, który wskazał, że pytanie prawne sądu jest
dopuszczalne tylko w zakresie wątpliwości sądu dotyczących art. 8 ust. 1d ustawy lutowej. Art. 8 ust. 1a ustawy
lutowej nie będzie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy z wniosku Janusza S. zapadło prawomocne orzeczenie o odszkodowaniu i zadośćuczynieniu za internowanie wnioskodawcy w związku
z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego, to w sprawie, w związku z którą sąd skierował
pytanie prawne (druga sprawa o odszkodowanie i zadośćuczynienie w trybie ustawy lutowej, dotycząca wniosku
Janusza S. o odszkodowanie i zadośćuczynienie za tymczasowe aresztowanie wnioskodawcy w latach 80.),
a w której stwierdzona została wcześniej nieważność orzeczenia – podstawą prawną rozstrzygnięcia sądu może
być jedynie art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, który w opisanej sytuacji faktycznej blokuje prowadzenie postępowania
o odszkodowanie i zadośćuczynienie na podstawie drugiego tytułu, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej.
3. Znaczenie i geneza ustawy lutowej. Zasady, na których oparte jest przyznawanie odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie ustawy lutowej.
3.1. Znaczenie ustawy lutowej.
Trybunał w niniejszej sprawie podziela rozumienie obowiązującej wersji ustawy lutowej zaprezentowane
w wyroku Trybunału z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 42/08 (OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 85, pkt III 1.). Trybunał
stwierdził tam, że istotą ustawy lutowej jest to, iż w wyniku postępowania sądowego uznaje ona za nieważne
orzeczenia wydane przez polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe
w okresie od rozpoczęcia ich działalności na ziemiach polskich, począwszy od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1989 r., jeżeli czyn zarzucony lub przypisany był związany z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego albo orzeczenie wydano z powodu takiej działalności, jak również orzeczenia wydane za opór
przeciwko kolektywizacji wsi oraz obowiązkowym dostawom (art. 1 ust. 1 ustawy lutowej). Trybunał, odnosząc
się do znaczenia art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, zauważył, że na jego podstawie osobie, wobec której stwierdzono
nieważność orzeczenia (albo wydano decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r.
w Polsce stanu wojennego), przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia albo decyzji. W razie śmierci tej osoby uprawnienie to przechodzi na małżonka, dzieci i rodziców. Trybunał w powołanym wyroku odniósł się także do jednego
z ograniczeń możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu ustawy lutowej i stwierdził,
że odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z orzeczeń albo
decyzji nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 25 000 zł. Podkreślił, że wyjątek stanowi przypadek, w którym: 1)
w wyniku wykonania orzeczenia osoba poszkodowana poniosła śmierć oraz gdy 2) osoba ubiegająca się o od-
– 84 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
szkodowanie lub zadośćuczynienie była represjonowana z powodu działalności mającej miejsce przed 31 grudnia 1956 r.
Trybunał Konstytucyjny, orzekając w sprawie o sygn. SK 42/08, podzielił pogląd, że roszczenia odszkodowawcze realizowane na podstawie ustawy lutowej należą do kategorii „innych niż własność praw majątkowych”
i że w wypadku spełnienia przesłanek wynikających z art. 8 ust. 1 ustawy lutowej „dochodzi do powstania stosunku zobowiązaniowego” jako prawa względnego (pkt III 3.3. uzasadnienia w sprawie o sygn. SK 42/08). Trybunał
Konstytucyjny w cytowanym orzeczeniu uznał, że ustawa lutowa kreuje szczególny (inny od dziedziczenia) reżim
sukcesji roszczeń w niej regulowanych; natomiast instytucji szkody, odszkodowania i zadośćuczynienia nie poddawał dokładniejszej analizie, traktując je jako pojęcia zastane, ukształtowane wskutek rozwoju orzecznictwa
sądowego w sprawach cywilnych.
3.2. Geneza obowiązującej regulacji art. 8 ustawy lutowej.
3.2.1. Obecne brzmienie art. 8 ustawy lutowej zostało przyjęte na mocy noweli z 2007 r., która weszła w życie
18 listopada 2007 r.
3.2.2. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji ustawy lutowej uzyskanie odszkodowania i zadośćuczynienia w trybie art. 8 ustawy lutowej możliwe było tylko w wypadku szkody i krzywdy
wynikającej z wykonania orzeczenia, którego nieważność stwierdzono, a więc orzeczenia wydanego w latach
1944-1956 przez organy sądowe i pozasądowe, jeżeli czyn zarzucony lub przypisany był związany z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego albo orzeczenie wydano z powodu takiej działalności, jak
również orzeczenie wydano za opór przeciwko kolektywizacji wsi i obowiązkowym dostawom.
3.2.3. W poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec
osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (druk nr 595/V kadencja
Sejmu) głównym założeniem było objęcie regulacją tej ustawy osób skazanych za działalność opozycyjną w latach 1957-1989. Posłowie wskazywali, że obowiązujący stan prawny jest sprzeczny z zasadą sprawiedliwości
społecznej.
3.2.4. Wejście w życie w 2007 r. nowelizacji ustawy lutowej umożliwiło osobom represjonowanym za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego w całym okresie od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1989 r.
ubieganie się o odszkodowanie i zadośćuczynienie w trybie znowelizowanego art. 8 ustawy lutowej. Nowelizacja
ustawy lutowej umożliwia także dochodzenie odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania decyzji o internowaniu w związku z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r.
w Polsce stanu wojennego. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji uzyskanie
odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu wykonania decyzji o internowaniu nie było możliwe.
Nowelizacja ograniczyła możliwość ubiegania się o odszkodowanie i zadośćuczynienie, wprowadzając kwestionowane przez pytające sądy przepisy – art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej. Z uzasadnienia do projektu nowelizacji ustawy lutowej wynika, że art. 8 ust. 1a wprowadza konieczne ograniczenia kwotowe, gdyż „przyznanie
roszczeń szerszej grupie osób nie znajdowałoby pokrycia w dochodach budżetu państwa”. Projektodawcy zastrzegli, że nie jest możliwe precyzyjne określenie beneficjentów nowelizacji ustawy lutowej, ale „(...) na podstawie danych, uzyskanych z Instytutu Pamięci Narodowej, szacunkowo można przyjąć, że z projektu skorzysta
około 30 000 osób skazanych i 9732 osób internowanych. Przy założeniu zasądzenia dla każdego uprawnionego najwyższej dopuszczalnej kwoty 25 000 zł, koszt realizacji projektu w dłuższym okresie czasu wynosiłby
ponad 700 mln zł. Dokładne określenie kosztów nie jest jednak możliwe, gdyż o wysokości odszkodowania
i zadośćuczynienia każdorazowo będzie decydował sąd”. Ważnym motywem uregulowania przez ustawodawcę
pułapu odszkodowania i zadośćuczynienia w ustawie była konieczność zachowania równowagi budżetowej.
3.2.5. Warto podkreślić jednak, że w trakcie prac Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia poselskiego
projektu ustawy o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych
za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (powołanej 7 czerwca 2006 r. przez Komisję
Sprawiedliwości i Praw Człowieka); dalej: Podkomisji, na posiedzeniu 11 lipca 2006 r. jeden z posłów zgłosił
wątpliwość co do zgodności z Konstytucją wprowadzanych ograniczeń maksymalnej wysokości odszkodowania
(Trybunał ustalił to na podstawie nagrania z posiedzenia tej Podkomisji).
Drugi z kwestionowanych przepisów – art. 8 ust. 1d ustawy lutowej – nie znalazł się w pierwotnej wersji
projektu (druk nr 595/V kadencji Sejmu). Został on zaproponowany (jako autopoprawka) – pierwotnie jako art. 8
ust. 1c – 11 lipca 2006 r. na posiedzeniu Podkomisji. Z nagrań posiedzenia Podkomisji wynika, że wprowadzenie
art. 8 ust. 1d ustawy lutowej projektodawcy uzasadnili potrzebą precyzyjnego określenia skutków finansowych
ustawy oraz tym, że często represjonowanie za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego miało miejsce w stosunku do tych samych osób wielokrotnie. Projektodawcy łączyli zatem pojęcie tytułu prawnego
– 85 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
ze zdarzeniem będącym źródłem szkody przy odpowiedzialności odszkodowawczej (a więc np. internowaniem
czy tymczasowym aresztowaniem).
3.3. Pojęcie tytułu odszkodowania i zadośćuczynienia na gruncie ustawy lutowej.
3.3.1. Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej stanowi, że odszkodowanie i zadośćuczynienie może być przyznane wyłącznie na podstawie jednego tytułu spośród wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Przepis ten wskazuje
na dwa tytuły: 1) orzeczenie, którego nieważność stwierdzono na podstawie ustawy lutowej oraz 2) decyzja
o internowaniu w związku z wprowadzeniem stanu wojennego.
Równocześnie Trybunał dostrzega, że art. 8 ustawy lutowej znajduje odpowiednie zastosowanie do przypadków, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej. Prawo do uzyskania odszkodowania mają także osoby
zatrzymane lub tymczasowo aresztowane, w stosunku do których zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia, jeżeli oskarżony został uniewinniony lub postępowanie umorzono z powodów, o których mowa
w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania karnego i gdy nie zostało prawomocnie zasądzone odszkodowanie
i zadośćuczynienie. Podobne uprawnienie występuje w wypadku pozbawienia życia albo wolności przez polskie
organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe bez przeprowadzenia zakończonego
orzeczeniem postępowania.
W wypadku pytań prawnych dotyczących wniosków: Antoniego K. (sygn. akt III Ko 420/08) i Andrzeja O. (sygn. akt III Ko 476/08) występuje zbieg tytułów: jednym tytułem odszkodowania i zadośćuczynienia jest właśnie orzeczenie, wobec którego stwierdzono nieważność, tytułem drugim zaś – pozbawienie wolności bez przeprowadzonego zakończonego orzeczeniem postępowania.
3.3.2. Skutkiem art. 8 ust. 1d ustawy lutowej jest to, że odszkodowanie i zadośćuczynienie może zostać przyznane tylko z jednego ze wskazanych tytułów. Przyznanie więc odszkodowania lub zadośćuczynienia wyklucza
możliwość ich uzyskania z innego tytułu. Nie ma tutaj znaczenia wysokość zasądzonej kwoty. Nawet jeżeli jest
ona niższa niż maksymalna kwota 25 000 zł (art. 8 ust. 1a ustawy lutowej), to i tak wykluczone jest przyznanie
odszkodowania lub zadośćuczynienia z drugiego tytułu.
3.3.3. Sąd Najwyższy w uchwale z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I KZP 4/09 (OSNKW nr 6/2009, poz. 41),
trafnie przyjmuje, że w wypadku więcej niż jednego orzeczenia albo decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, istnieje podstawa do przyznania odszkodowania i zadośćuczynienia za każdy z okresów represji doznanej wskutek jednego ze wskazanych tytułów, przy czym zasądzona suma roszczenia podlega ograniczeniu
wynikającemu z art. 8 ust. 1a ustawy lutowej. Kwota 25 000 zł jest więc ograniczeniem maksymalnego odszkodowania lub zadośćuczynienia, z tym, że istnieje możliwość ich przyznania za różne zdarzenia pod warunkiem,
iż odnoszą się one tylko do jednego ze wskazanych w ustawie tytułów.
3.3.4. Ograniczenie zawarte w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej znajduje również zastosowanie do represjonowania związanego z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego przed 31 grudnia 1956 r.
Zdarzyć się bowiem może, że osoby, które były represjonowane w tym okresie, będą chciały dochodzić odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu wykonania orzeczenia, wobec którego stwierdzono nieważność na podstawie ustawy lutowej w sytuacjach, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej (w grę nie będzie wchodzić
natomiast wykonanie decyzji o internowaniu). Artykuł 8 ust. 1d ustawy lutowej znajduje zatem zastosowanie
także do zdarzeń sprzed 31 grudnia 1956 r. Trafnie wskazują na to Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny,
powołujący argument, że art. 8 ust. 1b ustawy lutowej stosuje się tylko do ograniczenia kwotowego zawartego
w art. 8 ust. 1a ustawy, nie zaś do ograniczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej.
4. Wzorce kontroli.
4.1. Uwagi ogólne.
4.1.1. Rozpatrzenie niniejszej sprawy wymaga oddzielnej analizy zgodności z Konstytucją art. 8 ust. 1a i 1d
ustawy lutowej. Przepisy te przewidują bowiem dwa niezależne od siebie ograniczenia możliwości dochodzenia
odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. W konsekwencji konieczne jest
wskazanie wzorców kontroli dla każdego z tych przepisów z osobna. Wbrew bowiem opinii pytających sądów nie
mogą one być uznane za identyczne dla każdego z kwestionowanych przepisów.
4.1.2. W rozpatrywanej sprawie konieczne jest dokonanie rekonstrukcji wzorców kontroli konstytucyjnej.
Zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub
skargi. Trybunał wielokrotnie przy tym wskazywał, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada
falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie w tej materii ma istota sprawy, wyrażająca
się w sformułowaniu zarzutu i poprowadzeniu rozumowania mającego wykazać jego istnienie, a nie wyłącz-
– 86 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
nie formalne oznaczenie wzorca przez jego powołanie expressis verbis (zob. wśród wielu wyroki w sprawach:
z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67, pkt IV; z 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02,
OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12, pkt III 2.). Na pytanie prawne sądu składa się cała wyrażająca je treść, a w petitum
pytania prawnego następuje jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie głównych w tym względzie
wzorców kontroli. Na istotę pytania prawnego składają się bowiem zarówno treści wyrażone w petitum pytania
prawnego, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu do niego. Wadliwy porządek przywołanych wzorców kontroli nie uzasadnia automatycznie umorzenia postępowania, jeżeli z argumentacji wnioskującego wynika jednoznacznie, że zmierza on w istocie do poddania kontroli konstytucyjnej przepisu z punktu widzenia innego wzorca
niż ten powołany w petitum wniosku (por. odpowiednio dla skargi konstytucyjnej wyrok TK z 12 stycznia 2010 r.,
sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1, pkt III 3.5.).
4.2. Wzorce kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, dodanego nowelą z 2007 r.
4.2.1. Art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.
Pytające sądy za jeden z wzorców kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej uznały art. 64 ust. 2 Konstytucji. Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał znaczenie gwarancji zawartych w tym przepisie.
Art. 64 ust. 2 Konstytucji nakazuje zapewnienie równej ochrony własności i praw majątkowych. Powołany
przepis dopełnia regulację zawartą w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji, nawiązując jednocześnie
– w perspektywie konstytucyjnej regulacji ochrony własności – do ogólnej normy art. 32 ust. 1 zdania pierwszego Konstytucji, statuującej zasadę równości. Istotą regulacji art. 64 ust. 2 Konstytucji jest podkreślenie,
że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana z uwagi na charakter podmiotu
danego prawa (zob. wyroki TK z: 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25, pkt III 1.;
28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82, pkt IV 3.). Trybunał Konstytucyjny
zwracał również uwagę, że „równość ochrony” ujęta w art. 64 ust. 2 Konstytucji chroni własność bez względu
na materialnoprawne zróżnicowanie statusów tej własności (zob. wyrok TK z 16 marca 2004 r., sygn. K 22/03,
OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 20, pkt III 3.). Z drugiej strony, art. 64 ust. 2 Konstytucji nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać
ochronie prawnej (por. wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, pkt III 2.;
2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94, pkt III 3.). Z orzecznictwa Trybunału wynika,
że na gruncie art. 64 ust. 2 Konstytucji istnieją dwa aspekty ochrony konstytucyjnej praw majątkowych z punktu widzenia podmiotowego:
– ochroną taką objęty jest każdy, komu przysługuje prawo majątkowe, bez względu na cechy osobowe czy
inne szczególne przymioty;
– ochrona praw podmiotowych ma być równa dla każdego z tych podmiotów.
Oznacza to, że ustawodawca, tworząc określone prawa majątkowe i mając szeroką swobodę w kreowaniu
ich treści, musi szanować zasady wskazane w art. 64 Konstytucji. Ten drugi aspekt art. 64 ust. 2 Konstytucji jest
kluczowy w rozstrzyganej sprawie. Konieczna jest bowiem odpowiedź na pytanie, czy zróżnicowanie sytuacji
prawnej osób represjonowanych z powodu działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego przed
31 grudnia 1956 r. i po tym dniu jest uzasadnione konstytucyjnie.
Przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest kwestia równej ochrony praw majątkowych. Prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia może być bowiem uznane za inne prawo majątkowe, którego możliwość dochodzenia
w pełnej wysokości nie powinna być co do zasady ograniczona ze względu na przynależność do danej grupy
podmiotów. Sytuacja taka godzić może bowiem w konstytucyjną zasadę równości. Trybunał stwierdził, że art. 32
oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji pozostają w nierozerwalnym związku (zob. wyrok z 26 maja 2010 r., sygn. P 29/08,
OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35, pkt III 5.2.). Art. 64 ust. 2 Konstytucji jest jednym ze szczegółowych odniesień
ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego – z tego względu przepis ten powinien
być interpretowany i stosowany w związku z art. 32, ponieważ zapewnienie każdemu równej ochrony prawnej
jest wzmocnione przez nakaz równego traktowania przez władze publiczne.
Odwołanie się w rozstrzyganej sprawie do art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji jest również konieczne dla odpowiedzi na pytanie, czy ewentualne odstępstwo od zasady równości jest dopuszczalne. Trybunał
orzekał, że jeżeli różnicuje się podmioty prawa charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to wprowadza się
odstępstwo od zasady równości (zob. wśród wielu: wyrok z 26 maja 2010 r., sygn. P 29/08, pkt III 5.1.). Takie
odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały
spełnione następujące warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią
danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi
interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania po-
– 87 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
zostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne
traktowanie podmiotów podobnych.
4.2.1.1. Trybunał postrzega zasadę równości w rozstrzyganej sprawie łącznie z zasadą sprawiedliwości społecznej, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Trybunał, interpretując pojęcie tej sprawiedliwości w połączeniu z pojęciem równości, przyjmuje w swoim orzecznictwie, że:
a) jeżeli w podziale dóbr i związanym z tym podziale ludzi występują nieusprawiedliwione różnice, to wówczas
różnice te traktuje jako nierówność (por. wyrok TK z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5, pkt VI);
b) sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga, aby zróżnicowanie sytuacji prawnej osób
pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji (por. wyrok TK z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90,
pkt VI);
c) dopuszczalne jest zróżnicowanie sytuacji prawnej osób pod warunkiem, że jest ono sprawiedliwe, a zakazane jest ustanawianie zróżnicowań, które byłyby nieusprawiedliwione (por. wyrok TK z 4 lutego 1997 r.,
sygn. P 4/96, OTK ZU nr 1/997, poz. 3, pkt III 5.).
4.2.1.2. Trybunał skontroluje więc, czy ograniczenie w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej możliwości dochodzenia
odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy jedynie do łącznej kwoty 25 000 zł
stanowi niedopuszczalne zróżnicowanie ochrony prawnej osób ubiegających się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie w związku z represjami z powodu działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, która
miała miejsce po 31 grudnia 1956 r., w porównaniu z osobami, które były represjonowane z tego samego powodu przed 31 grudnia 1956 r. oraz czy ewentualnie wprowadzenie wskazanego zróżnicowania narusza zasady
sprawiedliwości społecznej.
Konkludując, Trybunał uznaje, że wzorcem kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest art. 64 ust. 2 Konstytucji,
przy uznaniu, że art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji są wobec niego tzw. przepisami związkowymi (pełnią funkcje
pomocnicze przy rekonstrukcji wzorca kontroli).
4.2.2. Art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust. 1 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Dla pytających sądów wzorcem kontroli konstytucyjności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest także – wymieniony
w petitum pytań – art. 77 ust. 1 Konstytucji. Sądy analizują bowiem w swoich stanowiskach, czy wprowadzenie
maksymalnej kwoty odszkodowania i zadośćuczynienia, która może zostać zasądzona na podstawie art. 8 ust. 1
ustawy lutowej, nie ogranicza w sposób nieproporcjonalny (a więc z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji)
prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy
publicznej. Jednakże ponadto pytające sądy 18 razy w treści swoich stanowisk, we wszystkich trzech przedłożonych Trybunałowi sprawach tworzących przedmiot pytania (lecz już nie w jego petitum), wskazały, że regulacja
art. 8 ust. 1a ustawy lutowej budzić może wątpliwości z punktu widzenia art. 41 ust. 5 Konstytucji, który przewiduje, że każdy bezprawnie pozbawiony wolności ma prawo do odszkodowania.
Ze względu na uzasadnienie wniosku pytających sądów oraz na ich stanowisko wyrażone na rozprawie (zob.
pkt 4.1.2. uzasadnienia), Trybunał stwierdza, że pytające sądy w przedstawionym pytaniu kwestionują zgodność
art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie tylko z art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz także z art. 41
ust. 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.2.2.1. Trybunał musi zatem rozstrzygnąć o relacji pomiędzy dwoma przepisami Konstytucji – art. 77 ust. 1
i art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi źródło prawa podmiotowego do egzekwowania odpowiedzialności władzy
publicznej (zob. wyrok TK z 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76, pkt III 4.3.; zob.
też m.in. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 21; L. Garlicki, uwaga 9 do art. 77 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, Warszawa 2007, s. 11; M. Safjan, K. J. Matuszyk, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, Warszawa 2009, s. 26; E. Bagińska, [w:] System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2010,
s. 100-102; odmiennie: B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, Prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez
niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa TK, Warszawa 2006,
s. 505-506). Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji ma charakter materialnoprawny, odnosi się do każdego działania organów władzy publicznej, nie jest oparty na zasadzie winy funkcjonariusza publicznego oraz określa przesłanki
do naprawienia szkody (por. Prawo konstytucyjne, red. P. Sarnecki, Warszawa 1999, s. 111-121; A. Bulsiewicz,
Konstytucyjna ochrona wolności i praw człowieka a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody powstałe wskutek niesłusznego skazania, tymczasowego aresztowania lub zatrzymania, [w:] Zasady procesu karnego wobec
wyzwań współczesności. Księga ku czci Profesora Stanisława Waltosia, red. J. Czapska, A. Gaberle, A. Światłowski, A. Zoll, Warszawa 2000, s. 262-263).
– 88 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
4.2.2.2. Trybunał stwierdza, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie da się sprowadzić jedynie do proklamacji samej
idei odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Na poziomie konstytucyjnym zakotwiczone w nim zostały
elementy statusu jednostki poszkodowanej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Sens omawianego przepisu wyraża się w przeniesieniu ciężaru dolegliwości (alokacja ryzyka) związanej z wadliwym działaniem władzy publicznej z poszkodowanej jednostki na państwo (zob. wyrok z 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07,
OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10, pkt III 4.4.).
Z art. 77 ust. 1 Konstytucji nie można wywieść prawa do pełnego odszkodowania. W sprawie o sygn. K 20/02
(pkt III 2.5.) Trybunał orzekł, że z faktu, iż pojęcia użyte w art. 77 ust. 1 Konstytucji nawiązują do pojęć stosowanych w prawie cywilnym, gdzie podstawowe znaczenie przypisuje się zasadzie pełnego odszkodowania (przez
co rozumie się naprawienie szkody majątkowej obejmujące damnum emergens i lucrum cessans w granicach
adekwatnego związku przyczynowego), nie można wyciągać wniosku, że wszystkie sytuacje objęte hipotezą
normy konstytucyjnej art. 77 ust. 1 dają podstawę do kreowania konstytucyjnego prawa podmiotowego do odszkodowania w zakresie pełnej kompensacji. Przede wszystkim, samo pojęcie „pełnej kompensacji” nie wskazuje na to, jaka szkoda – prawnie – podlega naprawieniu. Brak bowiem na poziomie konstytucyjnym wskazania,
jaka szkoda podlega naprawieniu (majątkowa czy także niemajątkowa) i w jakich granicach przyczynowo-skutkowych. Z punktu widzenia relacji typu conditio sine qua non nie można w ogóle ograniczyć następstw reparacyjnych. Tymczasem Konstytucja milczy w tej kwestii. Odwołanie się do zasad odpowiedzialności odszkodowawczej
ukształtowanej na tle kodeksu cywilnego naraża na zarzut wykładni Konstytucji poprzez treść ustawy zwykłej.
Regulacja konstytucyjna zawarta w art. 77 nie daje także podstaw do oceny, czy krzywda, której kompensowaniu
na gruncie ustawy zwykłej (kodeks cywilny) służy instytucja zadośćuczynienia, jest objęta gwarancją odszkodowawczą wynikającą z art. 77 Konstytucji, czy też nie. Na tle sprawy o sygn. K 20/02 Trybunał Konstytucyjny
podkreślił, że art. 77 ust. 1 Konstytucji, „mówiąc o naprawieniu »szkody«, nie określa jej składników ani zakresu.
(...) Pojęcie szkody w sensie potocznym z pewnością bowiem obejmuje sobą uszczerbek majątkowy, ale jego
zakres (zwłaszcza wykraczający poza doznaną stratę) i czynniki wyznaczające ten zakres (np. związek przyczynowy) już tymi potocznymi intuicjami nie są objęte” (pkt III 2.2. uzasadnienia).
Te kwestie nie są regulowane na poziomie konstytucyjnym, lecz na poziomie ustawy zwykłej. Funkcje kompensacyjne są zaś tradycyjnie realizowane przez różnorodne mechanizmy odpowiedzialności odszkodowawczej, dla której konstytucyjna zasada odszkodowania pozostaje jedynie zasadą kierunkową. Dlatego art. 77
ust. 1 Konstytucji nie może być sam w sobie traktowany jako zakaz ograniczenia odpowiedzialności za szkody
wyrządzone bezprawnym działaniem państwa kwotowo lub tylko do pewnych zachowań tej władzy. Możliwe
jest zatem wprowadzanie w ustawie – w zgodzie z art. 31 ust. 3 Konstytucji i z zastrzeżeniem poszanowania
wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności – ograniczeń ustawowych zasady pełnego odszkodowania.
Dotyczyć to może zarówno ustawowej regulacji wysokości odszkodowania za szkodę materialną jak i niematerialną, także w postaci zadośćuczynienia, przyznawanego pokrzywdzonemu lub jego najbliższym (sam krąg
podmiotowy uprawnionych również może być ograniczony, jak orzekł Trybunał w sprawie o sygn. SK 42/08).
4.2.2.3. W świetle powołanego wyroku w sprawie o sygn. K 20/02 Trybunał zauważa, że art. 41 ust. 5 Konstytucji, będący w rozstrzyganej sprawie podstawowym wzorcem kontroli konstytucyjności kwestionowanych
przepisów – inaczej niż art. 77 ust. 1 Konstytucji – w sposób precyzyjny określa zdarzenie, które może być
podstawą przyznania odszkodowania – jest nią bezprawne pozbawienie wolności. Tu tkwi różnica między art. 41
ust. 5 a art. 77 ust. 1 Konstytucji, operującym zagregowanym pojęciem „niezgodnego z prawem działania władzy
publicznej”.
4.2.2.4. Trybunał uznaje, że ustrojodawca wprowadził w art. 41 ust. 5 Konstytucji oddzielne wobec art. 77
ust. 1 Konstytucji uregulowanie, aby podkreślić konieczność ponoszenia przez Państwo odpowiedzialności odszkodowawczej za przypadki bezprawnego pozbawienia wolności. Trybunał zauważa, iż podobne rozwiązanie
przyjęli twórcy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r.
Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: EKPC), której art. 5 ust. 5 gwarantuje, że „Każdy, kto został pokrzywdzony przez
niezgodne z treścią tego artykułu zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo do odszkodowania”.
4.2.2.5. W tym kontekście Trybunał podkreśla, że wolność osobista człowieka jest jednym z kilku jego najbardziej
fundamentalnych praw; jest silnie powiązana z prawem do bezpieczeństwa osobistego (zob. art. 5 ust. 1 in fine
EKPC). Obie te wartości gwarantują wolność każdego od arbitralności organów władz publicznych, chronią
każdego od strachu przed własnym państwem, w tym także przed motywowanym politycznie pozbawieniem wolności w jakiejkolwiek formie. Ranga dobra, którego naruszenie zobowiązuje władzę publiczną do rekompensaty
na podstawie art. 41 ust. 5 Konstytucji, jest szczególnie wysoka. Ta konstatacja ma znaczenie z punktu widzenia
oceny zachowania proporcjonalności przez ustawodawcę zwykłego, kształtującego zasady i ograniczenia od-
– 89 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
szkodowania za konsekwencje naruszenia wolności w porównaniu do naruszenia praw majątkowych – w obu
wypadkach bezprawnym zachowaniem władzy publicznej.
4.2.2.6. W konsekwencji, wprowadzenie przez ustrojodawcę do Konstytucji w art. 41 ust. 5 oddzielnej podstawy do dochodzenia odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności nie może być uznane za pozbawione
znaczenia. Trybunał uznaje, że skoro art. 41 Konstytucji chroni na poziomie konstytucyjnym wolność osobistą,
a art. 41 ust. 5 Konstytucji przewiduje odpowiedzialność odszkodowawczą państwa za jej bezprawne pozbawienie,
to w tym zakresie (zdarzenia powodującego szkodę) art. 41 ust. 5 Konstytucji jest samodzielnym (niezależnym
od art. 77 ust. 1 Konstytucji) źródłem prawa do odszkodowania za bezprawne działanie organów władzy publicznej.
Trybunał zauważa, że bezprawne pozbawienie wolności skutkuje zawsze poniesieniem przez osobę pozbawioną wolności szkody o charakterze niematerialnym (krzywdy), niezależnie od występujących w takim wypadku, sytuacyjnie zróżnicowanych co do zakresu i rozmiaru majątkowych następstw wymagających kompensacji.
Odszkodowanie na rzecz poszkodowanego z tytułu pozbawienia wolności powinno mieć co do zasady charakter
pełny w tym sensie, że powinno rekompensować zarówno szkodę materialną, jak i niematerialną (zob. P. Cioch,
Odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu niesłusznego skazania, Warszawa-Kraków 2007, s. 111-112, 116;
T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2009, s. 919-920: odnośnie standardów
przyjętych w tym zakresie na gruncie art. 5 ust. 5 EKPC por. P. Hofmański, uwagi do art. 5 EKPC, pkt E, [w:] Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz do artykułów 1-18, red. L. Garlicki,
Warszawa 2010). Zauważyć przy tym należy, że o ile szkoda majątkowa jest mierzalna (doznana strata, utracony
zysk), o tyle szkoda niemajątkowa jest – podobnie jak krzywda – niewyliczalna w sposób matematyczny. Naprawienie takiej szkody odbywać się musi w sposób zryczałtowany, przez przyznawanie kwoty „odpowiedniej”,
o której wysokości z natury rzeczy decydować musi organ orzekający (por. odpowiednio art. 322 ustawy z dnia
17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego; Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.).
Trybunał zauważa, że ochrona konstytucyjna danej wartości uzasadnia szczególne, odrębne traktowanie
przez ustawodawcę procedury i wysokości odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności. Na podstawie
art. 552 § 1 k.p.k. zadośćuczynienie poszkodowanemu przez Skarb Państwa jest obligatoryjne i jest przyznawane obok odszkodowania za poniesioną szkodę (zob. P. Cioch, Istota roszczeń odszkodowawczych przysługujących z tytułu niesłusznego skazania, „Rejent” nr 11/2004, s. 27). Zadośćuczynienie stanowi rekompensatę
za sam fakt pozbawienia wolności. Na poziomie orzekania w konkretnej sprawie sytuacja finansowa państwa
nie może być przyczyną obniżenia wysokości odszkodowania i zadośćuczynienia za bezprawne pozbawienie
wolności. Trybunał podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 3 kwietnia 1996 r., sygn. akt II KRN 174/95, gdzie stwierdził on, że: „Praktyczna niemożność precyzyjnego wyliczenia
cierpień i krzywd spowodowana czynami, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 23 lutego 1991 r., nie
wyklucza wprawdzie powszechnie przyjętych zasad zakreślających granice subiektywnego odczucia krzywdy
przez wnioskodawcę, tym niemniej nie może przerodzić się w dowolność ustalenia kwot zadośćuczynienia, które
mają charakter jedynie symboliczny i stoją w jaskrawej sprzeczności do wagi doznanych krzywd i cierpień. Tego
rodzaju tendencja jest sprzeczna z założeniami cytowanej ustawy, która przewiduje możliwość dochodzenia
roszczeń, a nie ich symbolicznego odpowiednika”.
4.2.2.7. Konkludując, Trybunał stwierdza, że na podstawie art. 41 ust. 5 Konstytucji swoboda ustawodawcy
do ograniczania kompensaty jest w istotnym zakresie węższa niż na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Konstatacja
ta nie wyklucza jednak zupełnie ustalenia przez ustawodawcę wysokości odszkodowania za szkodę materialną
i niematerialną przewidzianego w art. 41 ust. 5 Konstytucji – po spełnieniu szczególnie starannie wyważonych
warunków proporcjonalności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprowadzenie ograniczeń przez wyłączenie
lub ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę niematerialną podlega jednak – ze względu
na charakter szkody powstającej na skutek pozbawienia wolności – restrykcyjnej ocenie i jest dopuszczalne w węższym zakresie w porównaniu ze zdarzeniami ocenianymi przez pryzmat art. 77 ust. 1 Konstytucji. Na gruncie ustawy
lutowej kompetencję do zasądzania odszkodowania za szkodę materialną i niematerialną ustawodawca powierzył
sądom karnym. Pozwala im to – także ze względu na zawarte w art. 8 ust. 3 ustawy lutowej odesłanie do rozdziału
58 kodeksu postępowania karnego na skorzystanie z dorobku orzeczniczego i naukowego o odszkodowaniu za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie jako instytucji procedury karnej.
4.2.2.8. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednocześnie, że pojęciom „prawo do odszkodowania” (art. 41
ust. 5 Konstytucji) i „prawo do wynagrodzenia szkody” (art. 77 ust. 1 Konstytucji) nie należy nadawać różnego
znaczenia. W związku z tym możliwe jest w pełni odnoszenie ustalonego w orzecznictwie Trybunału rozumienia
art. 77 ust. 1 Konstytucji i możliwości korzystania na tym tle z odwołania się do pojęć zastanych – do sytuacji odszkodowania za pozbawienie wolności. Dotyczy to zwłaszcza sposobu rozumienia bezprawności działania pań-
– 90 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
stwa oraz ustalania szkody i związku przyczynowego (por. m.in. wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00,
OTK ZU nr 8/2001, poz. 256, pkt IV 3., a także w sprawie o sygn. K 20/02, pkt III 4. i 5.). Uzasadnia to postrzeganie tego przepisu w niniejszej sprawie jako związkowego w stosunku do art. 41 ust. 5 Konstytucji.
4.2.2.9. Trybunał stwierdza, że adekwatnymi wzorcami kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest po pierwsze,
art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, a po drugie, art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust. 1
i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.2.3. Kwestia innych powołanych wzorców konstytucyjnych.
4.2.3.1. Trybunał stoi na stanowisku, że adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie jest
natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji. Trybunał podziela stanowisko Prokuratora Generalnego, że art. 8 ust. 1a
ustawy lutowej nie może być badany z punktu widzenia wyłączenia sądowej drogi dochodzenia naruszonych
wolności i praw. Ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia do łącznej kwoty
25 000 zł nie dotyczy prawa do sądu ani nie zamyka drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw.
Kwestionowana regulacja nie wyłącza w formalnoprawnym wymiarze dochodzenia przed sądem prawa do pełnego odszkodowania
4.2.3.2. Adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie jest także wskazany przez pytające
sądy art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepisy te wprowadzają bowiem do Konstytucji ogólną zasadę wolności (rozumianą przede wszystkim jako wolność decydowania o własnym postępowaniu). Trybunał stoi na stanowisku,
że art. 31 ust. 1 Konstytucji jest dopełnieniem przepisów określających poszczególne wolności konstytucyjne
(zob. wyroki TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165, pkt III 2. oraz z 7 maja 2002 r.,
sygn. SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29, pkt III 5.). Rację ma Prokurator Generalny, gdy wskazuje w swoim
stanowisku, że w razie zakwestionowania zgodności aktu normatywnego z zasadą wolności człowieka, rozumianą jako wolność decydowania o własnym postępowaniu, która skonkretyzowana i rozwinięta jest w odrębnych
postanowieniach Konstytucji, podstawę kontroli powinny stanowić przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyjne. Zdaniem Trybunału, w takich sytuacjach (a więc tak jak w niniejsze sprawie) nie ma potrzeby powoływania – jako podstawy kontroli – zasady wolności człowieka, wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji.
4.3. Wzorce kontroli art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, dodanego nowelą z 2007 r.
4.3.1. Art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Trybunał zauważa – ze względu na treść uzasadnienia wniosku – że pytające sądy kwestionują zgodność
art. 8 ust. 1d ustawy lutowej z art. 41 ust. 5 Konstytucji (por. odpowiednio punkt 4.1. i 4.2.2. uzasadnienia niniejszego wyroku).
Trybunał stwierdza, że art. 41 ust. 5 Konstytucji jest w istocie adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1d
ustawy lutowej. Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej wyklucza bowiem – w pewnym zakresie – możliwość dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za każde niezgodne z prawem pozbawienie wolności. Zawarte bowiem
w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej ograniczenie uniemożliwia uzyskanie odszkodowania na podstawie więcej niż
jednego tytułu, o których mowa w art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej, tj.:
1) orzeczenie, wobec którego stwierdzono nieważność na podstawie ustawy lutowej;
2) decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem stanu wojennego;
3) zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie osób, co do których zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia, jeżeli oskarżony został uniewinniony lub postępowanie umorzono z powodów, o których
mowa w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania karnego, i nie zostało prawomocnie zasądzone odszkodowanie i zadośćuczynienie oraz
4) pozbawienie życia albo wolności przez polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy
pozasądowe bez przeprowadzenia zakończonego orzeczeniem postępowania (por. pkt III 3.3. uzasadnienia).
Prowadzenie postępowania na podstawie jednego ze wskazanych tytułów przekłada się na zamknięcie możliwości dochodzenia odszkodowania lub zadośćuczynienia w wypadku postępowań opartych na innym tytule.
Trybunał stwierdza, że każde z postępowań, które może być oparte na jednym z wymienionych tytułów,
traktować należy jako konstytucyjnie autonomiczną sprawę sądową w rozumieniu art. 45 Konstytucji. Wymaga
on, aby urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmowało wszystkie przypadki, w których
pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu. Autonomiczny charakter każdej ze spraw
prowadzonych na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ustawie wynika z tego, że dochodzenie odszkodowania lub zadośćuczynienia dotyczyć będzie innego zdarzenia (innego pozbawienia wolności) i innej wyrządzonej na skutek tego zdarzenia szkody lub krzywdy.
Dlatego z punktu widzenia art. 41 ust. 5 Konstytucji analizy wymaga przypadek zasądzenia odszkodowania
za szkodę materialną lub niematerialną za bezprawne pozbawienie wolności na podstawie jednego tytułu zamy-
– 91 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
kającego poszkodowanemu możliwość dochodzenia przed sądem odszkodowania, opierających się na innych
tytułach – zatem gdy wszczęcie postępowania na podstawie kolejnego tytułu (w stosunku do tego, wskutek
którego sąd przyznał już odszkodowanie za szkodę materialną lub niematerialną za bezprawne pozbawienie
wolności) zakończy się z mocy prawa oddaleniem wniosku przez sąd.
4.3.2. Kwestia innych powołanych wzorców konstytucyjnych.
Trybunał przyjmuje – odmiennie niż pytające sądy – że nie są adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1d
ustawy lutowej art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji. Jak wskazał bowiem Trybunał w punkcie III 3.3.
uzasadnienia, ograniczenie zawarte w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej (inaczej niż w wypadku tego zawartego
w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej) znajduje również zastosowanie do represjonowania działania na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego przed 31 grudnia 1956 r.
Adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1d nie jest także art. 77 ust. 1 Konstytucji. Chronionym bowiem
konstytucyjnie prawem, którego dostępność ochrony na drodze sądowej podlega kontroli Trybunału, jest prawo
do odszkodowania za pozbawienie wolności, określone w art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Z powodów wskazanych przy analizie wzorców kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej adekwatnymi wzorcami
kontroli art. 8 ust. 1d ustawy lutowej nie jest także art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Adekwatnym wzorcem kontroli wobec art. 8 ust. 1d ustawy lutowej nie jest ponadto art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Powoływanie art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest możliwe, gdy kontrolowana jest konstytucyjność zamknięcia (nie
zaś ograniczenia) daną regulacją drogi sądowej (por. L. Garlicki, uwaga 27 do art. 77 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, Warszawa 2007, s. 30-31).
Trybunał stwierdza ponadto, że zbędne jest – ze względu na uznanie za adekwatny wzorzec kontroli art. 41
ust. 5 – orzekanie o zgodności art. 8 ust. 1d ustawy lutowej z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
5. Kwestia zgodności z Konstytucją art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, dodanego nowelą z 2007 r.
5.1. Kwestia zgodności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.
Z dotychczasowych ustaleń Trybunału wynika, że odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, są innymi prawami majątkowymi. Na
podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji powinny one podlegać równej dla wszystkich ochronie prawnej, co oznacza,
że ochrona ta nie może być co do zasady różnicowana z uwagi na charakter podmiotu danego prawa.
5.1.1. Trybunał stwierdza zatem, że zaskarżony art. 8 ust. 1a ustawy lutowej widziany łącznie z art. 8 ust. 1b
tej ustawy różnicuje prawo do odszkodowania lub zadośćuczynienia w zależności od tego, czy osoba ubiegająca
się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie była represjonowana przed czy po 31 grudnia 1956 r. W wypadku, gdy
represje miały miejsce po 31 grudnia 1956 r., zastosowanie znajduje ograniczenie zawarte w kwestionowanym
art. 8 ust. 1a ustawy lutowej – odszkodowanie i zadośćuczynienie nie może przekroczyć 25 000 zł. Zróżnicowanie
to dotyczy podmiotów mających wspólną cechę istotną – osób, które były represjonowane za działalność na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego i które zostały w związku z tą działalnością pozbawione wolności.
5.1.2. Wprowadzenie takiego zróżnicowania samo w sobie nie może przesądzać o niezgodności art. 8 ust. 1a
ustawy lutowej z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji. W celu rozstrzygnięcia tej kwestii należy zbadać
– zgodnie z wymogami art. 32 Konstytucji – czy: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku
z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej
proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi
odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
5.1.3. Przechodząc do analizy spełnienia przez art. 8 ust. 1a analizowanego łącznie z art. 8 ust. 1b ustawy
lutowej pierwszej przesłanki dopuszczalności wprowadzenia zróżnicowania, Trybunał nie znajduje kryterium,
które pozostawałoby w racjonalnym związku z celem i treścią tej ustawy. Projekt nowelizacji ustawy lutowej
wskazuje, że jej celem było rozszerzenie możliwości wzruszania orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych po 31 grudnia 1956 r. i wprowadzenie szczególnej wobec art. 552 k.p.k. podstawy prawnej do dochodzenia
odszkodowania i zadośćuczynienia za szkodę i krzywdę powstałą na skutek pozbawienia wolności na podstawie
takich orzeczeń, a także wprowadzenie podstawy prawnej do żądania odszkodowań za szkody wyrządzone
decyzjami o internowaniu wydanymi na podstawie art. 43 dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym
(Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.). Ustawodawca w 2007 r. nie musiał uchwalać nowelizacji ustawy lutowej. Jeżeli
jednak tak się stało, a uzasadnieniem rozszerzenia czasowego stosowania ustawy lutowej były względy sprawiedliwości społecznej, to powinien on zadbać, żeby wprowadzone do ustawy przepisy zapewniały faktyczną
możliwość realizacji celu ustawy.
– 92 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
5.1.4. Przechodząc do drugiej z przesłanek dopuszczalności zróżnicowania traktowania podmiotów podobnych, to interesem, któremu kontrolowane w sprawie zróżnicowanie ma służyć, było kierowanie się przez ustawodawcę potrzebą ochrony równowagi budżetowej. Znajduje to potwierdzenie w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy lutowej. Trybunał zauważa jednak w związku z tym, że ustawodawca nie zachował odpowiednich
proporcji do wagi interesu, który został naruszony na skutek wprowadzonego ograniczenia. W efekcie bowiem,
powołując się na równowagę budżetową, ustawodawca ograniczył prawo dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za bezprawne pozbawienie wolności przez państwo (por. uwagi zawarte w punkcie 5.2. uzasadnienia).
Podkreślić należy, że ustawodawca nie uzasadnił – pomimo wskazania w projekcie przyczyn czasowego
rozszerzenia zastosowania ustawy lutowej – dlaczego wprowadzenie ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia (ze względu na konieczność zachowania równowagi budżetowej) dotyczy tylko
osób represjonowanych po 31 grudnia 1956 r.
5.1.4.1. Odszkodowanie za szkodę materialną lub niematerialną z tytułu bezprawnego pozbawienia wolności
powinno mieć bowiem zawsze charakter zindywidualizowany – jest rolą sądu, a nie ustawodawcy, określenie
jego wysokości w zależności od wielkości poniesionej szkody. Sądy mają wystarczające instrumenty, aby dokonać takiej oceny. Nie można wykluczyć, że gdyby nie wprowadzone w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej ograniczenie,
to sądy, prawdopodobnie wyjątkowo, w konkretnych sprawach byłyby gotowe uznać, że szkoda poniesiona
przez osoby represjonowane po 31 grudnia 1956 r. była większa niż ta poniesiona przez osoby represjonowane
przed tą datą.
5.1.4.2. Trybunał dostrzega, że represje stosowane w okresie stalinowskim były z reguły dotkliwsze dla osób
działających na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. Okoliczność ta nie ma jednak przesądzającego
znaczenia.
5.1.4.3. Ustawodawca nie przedstawił wiarygodnego ekonomicznego uzasadnienia wprowadzonego ograniczenia. Gdyby dokonał on dokładniejszej oceny ekonomicznej skutków nowelizacji ustawy lutowej (por. pkt 5.2.
uzasadnienia), to dostrzegłby, że średnia wysokość odszkodowań i zadośćuczynień zasądzonych na gruncie
ustawy lutowej przed nowelizacją rzadko przekraczała w poszczególnych latach 25 000 zł. Racjonalny ustawodawca mógłby zaś oczekiwać, że średnia wysokość zasądzanych odszkodowań i zadośćuczynień wobec osób
represjonowanych po 31 grudnia 1956 r. nie powinna być wyższa; i tak w rzeczywistości orzekają sądy.
5.1.5. Trybunał nie dostrzega w rozstrzyganej sprawie związku między kryterium zróżnicowania a innymi
wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, które mogłyby uzasadniać odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Konkludując, Trybunał nie znajduje usprawiedliwienia dla wprowadzenia do ustawy lutowej sztywnego i generalnego kryterium czasowego zróżnicowania – daty 31 grudnia 1956 r. przy braku uzasadnienia wprowadzenia
takiego kryterium.
5.1.6. Mając na uwadze powyższe, Trybunał stwierdza, że wprowadzone zróżnicowanie traktowania osób
znajdujących się w podobnej sytuacji – osób represjonowanych w związku z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego – w dochodzeniu odszkodowania i zadośćuczynienia – ma charakter arbitralny i nie
spełnia przesłanek dopuszczalności zróżnicowania, a przez to jest niezgodne z art. 2 Konstytucji.
5.1.7. Ponadto Trybunał stwierdza, że arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej osób represjonowanych
w związku z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego na podstawie sztywnego kryterium
czasowego – w zależności od tego czy represje miały miejsce przed, czy po 31 grudnia 1956 r. – jest niezgodne
z zasadą sprawiedliwości społecznej. Takie zróżnicowanie – jako naruszające zasadę równości – jest niesprawiedliwe i nieuzasadnione.
5.2. Kwestia zgodności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej z art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust. 1 oraz w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał podkreślił w punkcie 4.2.2.5. uzasadnienia, że wolność osobista człowieka jest dobrem szczególnie
chronionym na gruncie Konstytucji. Trybunał uznał zarazem, że wskazanie w art. 41 ust. 5 Konstytucji na odpowiedzialność odszkodowawczą państwa za pozbawienie wolności świadczy o znaczeniu zasady odpowiedzialności państwa w tego rodzaju sytuacji.
5.2.1. Artykuł 8 ust. 1a ustawy lutowej wprowadza ustawowe ograniczenie prawa do pełnego odszkodowania
za bezprawne pozbawienie wolności. Trybunał uznaje, że wprowadzenie ograniczenia tego prawa jest na gruncie art. 41 ust. 5 Konstytucji dopuszczalne. Ograniczenie to podlega jednak, ze względu na charakter chronionego dobra (wolności osobistej), szczególnie restrykcyjnej kontroli. Ustawodawca powinien – z perspektywy art. 31
ust. 3 Konstytucji – przedstawić konkretne powody czyniące koniecznym ustawowe ograniczenie tego prawa.
– 93 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
Ustawodawca jako uzasadnienie ograniczenia zawartego w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wskazał na konieczność zachowania równowagi budżetowej państwa. Jest ona niewątpliwie wartością chronioną konstytucyjnie – od niej zależy zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych interesów (zob. wyrok
TK z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71, pkt III 1.). Trybunał podkreślał w swoim
orzecznictwie, że pomimo iż państwo ma obowiązek podejmować działania, które zapewnią odpowiednie środki
finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw i wolności, to nie może ignorować faktu, że musi przy
tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego (tamże).
5.2.2. Trybunał rozważył, czy – ze względu na konieczność zachowania równowagi budżetowej państwa –
ograniczenie prawa do (pełnego) odszkodowania, zawarte w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, nie prowadzi do nadmiernej ingerencji w to prawo. Trybunał zbadał zatem, czy w rozstrzyganej sprawie spełnione są wymogi art. 31
ust. 3 Konstytucji. W tym celu konieczne jest – w świetle ukształtowanego orzecznictwa Trybunału – odpowiedzenie na trzy pytania: 1) czy regulacja art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest w stanie doprowadzić do zamierzonych
przez nią skutków (kryterium przydatności); 2) czy regulacja art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest niezbędna dla
ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (kryterium konieczności); 3) czy efekty wprowadzenia
regulacji art. 8 ust. 1a ustawy lutowej pozostają w proporcji do ciężarów (kryterium proporcjonalności sensu
stricto).
5.2.3. Odpowiedź na pierwsze pytanie jest pozytywna. Wprowadzenie bowiem w ustawie maksymalnej wysokości odszkodowania za szkodę materialną i niematerialną za bezprawne pozbawienie wolności, która ma być
wypłacona z budżetu państwa, służy zachowaniu równowagi budżetowej.
5.2.4. Spełnione jest także kryterium konieczności. Ochrona interesu publicznego – który w niniejszej sprawie
utożsamiony może być z koniecznością zachowania równowagi budżetowej państwa – czynić może koniecznym
wprowadzanie tego typu ograniczenia, jak ten zawarty w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej. Przy uchwalaniu bowiem
przepisów ustawodawca ma obowiązek zważyć, jakie skutki mogą one wywrzeć dla budżetu. Nawet bowiem
jeżeli nowo uchwalany przepis sam w sobie nie stanowi zagrożenia dla budżetu, to może wywrzeć taki skutek
w połączeniu z innymi uchwalanymi lub obowiązującymi przepisami.
5.2.5. Przechodząc do trzeciego kryterium – proporcjonalności sensu stricto – Trybunał podkreśla jeszcze
raz w tej sprawie, że ustawowe ograniczenie prawa do odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności
musi znajdować szczególnie mocne uzasadnienie. Ze względu na wartość chronionego dobra na gruncie art. 41
Konstytucji – wolność osobistą – Trybunał stwierdza, że konieczność zachowania równowagi budżetowej nie
może być źródłem sztywnego, kwotowego ograniczenia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na poziomie ustawy za bezprawne pozbawienie wolności. Kwestie ustalenia wysokości odszkodowania powinny być
– co do zasady – w tego rodzaju sytuacjach pozostawione miarkowaniu sędziowskiemu.
5.2.5.1. Ustawodawca nie uzasadnił prawidłowo konieczności wprowadzenia ograniczenia. Przedstawione
zagrożenie dla równowagi budżetowej państwa miało bowiem charakter hipotetyczny. Projektodawcy nowelizacji
ustawy lutowej nie uzasadnili w ogóle, dlaczego takie zagrożenie występuje. Ograniczyli się jedynie do wyliczenia możliwych skutków finansowych – przy wprowadzeniu ograniczenia – na ponad 700 mln zł. W ocenie projektodawców, kwota ta jest równa odszkodowaniu, jakie mogłoby uzyskać 30 000 osób skazanych i 9732 osób
internowanych (tj. wszystkich formalnie uprawnionych) przy założeniu zasądzania na rzecz każdego z nich maksymalnej kwoty 25 000 zł. Autorzy projektu nie wskazali jednak nawet przybliżonego wyliczenia maksymalnej
sumy odszkodowań, które mogłyby być zasądzone, gdyby ograniczenia zawartego w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej w ogóle nie było. Nie wzięli w szczególności pod uwagę praktyki stosowania ustawy lutowej przed jej nowelizacją – średniej wysokości zasądzonych kwot (wahała się ona w okresie 2002-2007 między 23 000 a 27 000 zł)
oraz faktu, że tylko część uprawnionych decydowała się na występowanie z wnioskami o odszkodowanie.
5.2.5.2. Z danych przedstawionych Trybunałowi przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości w piśmie z 17 września 2010 r., DO-II-076-019/2010 oraz Ministra Sprawiedliwości z 4 listopada 2010 r.,
DL-P-V-4201-139/10/3, wynika, zdaniem Trybunału, że nowelizacja ustawy lutowej nie stanowiła zagrożenia
dla równowagi budżetowej państwa. Co prawda w 2008 r. (a więc po wejściu w życie nowelizacji) widać wyraźnie wzrost wysokości łącznej sumy zasądzonych odszkodowań (z 9 341 712 zł w 2007 r. do 26 398 207 zł
w 2008 r.), ale jest to związane ze wzrostem liczby wnioskujących (z 391 w 2007 do 7428 w 2008 r.). Spada
równocześnie średnia wysokość zasądzanych odszkodowań (z 27 476 zł w 2007 r. do 15 537 zł w 2008 r.).
Trudno ocenić, czy spadek ten jest związany z wprowadzeniem maksymalnej kwoty odszkodowania określonej
w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej czy z faktem, że sądy uznawały w wielu przypadkach, iż szkoda i krzywda poniesiona przez osoby represjonowane po 31 grudnia 1956 r. (a więc głównie w latach 70. i 80.) jest niższa niż
w wypadku osób represjonowanych przed 31 grudnia 1956 r. Niewątpliwie jednak do skorzystania z możliwości
dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie znowelizowanej ustawy lutowej zdecydowała się
– 94 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 21/09
poz. 7
tylko część z uprawnionych osób – w 2008 r. wnioski na wprowadzonych w nowelizacji ustawy lutowej nowych
podstawach złożyło 5379 osób, w 2009 – 1784, a w 2010 r. – 455 osób (dane za 2010 r. dotyczą ogólnej sumy
wniosków – na podstawach sprzed i po nowelizacji ustawy lutowej).
W sumie więc wnioski o odszkodowanie i zadośćuczynienie na podstawie wprowadzonych w nowelizacji
ustawy lutowej nowych podstawach złożyło ok. 7600 osób. Liczba ta ciągle spada. Trudno więc spodziewać się,
że wnioski zostaną złożone przez wszystkich, którzy byli do tego uprawnieni w momencie uchwalania nowelizacji
ustawy lutowej (jak wskazywali projektodawcy, były to 39 732 osoby).
Rozważania te prowadzą do wniosku, że ustawa lutowa, nawet gdyby nie zawierała ograniczenia wskazanego w art. 8 ust. 1a, nie stanowiłaby – w świetle założeń projektu nowelizacji ustawy lutowej – zagrożenia
dla budżetu państwa. Gdyby wnioski o odszkodowanie i zadośćuczynienie złożyła co druga z uprawnionych
do tego osób (do połowy 2010 r. był to zaś tylko co piąty uprawniony), a sądy zasądzałyby kwoty porównywalne
z tymi przed wejściem w życie nowelizacji ustawy lutowej (co nie wydaje się prawdopodobne, w 2007 r. było to 27 476 zł), maksymalna łączna wysokość zasądzonych odszkodowań – bez wprowadzania ograniczenia wyniosłaby ok. 545 mln zł, a nie, jak szacowali projektodawcy – z wprowadzonym ograniczeniem – 700 mln zł (ogólna
suma odszkodowań i zadośćuczynień wypłaconych na podstawie ustawy lutowej w 2008 i 2009 r. to – w świetle
danych przedstawionych przez Ministra Sprawiedliwości – ok. 70 mln zł).
5.2.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest niezgodny z art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prowadzi bowiem do konstytucyjnie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do pełnego odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności – dobra szczególnie chronionego
na gruncie Konstytucji.
5.2.7. Trybunał stwierdza, że niedopuszczalne jest ograniczanie prawa do odszkodowania za bezprawne
pozbawienie wolności za pomocą sztywno określonej na poziomie ustawowym maksymalnej kwoty odszkodowania i zadośćuczynienia z powołaniem się na nieopisane precyzyjnie zagrożenie dla równowagi budżetowej
państwa. Jest rolą sądu, a nie ustawodawcy wyznaczenie – w okolicznościach konkretnej sprawy – wysokości
odszkodowania i zadośćuczynienia za bezprawne pozbawienie wolności przez państwo. Trybunał stwierdza,
że powołanie się przez ustawodawcę na zagrożenie dla równowagi budżetowej państwa przy ograniczaniu
praw i wolności chronionych w rozdziale II Konstytucji, a szczególnie wolności osobistej, jest dopuszczalne tylko
w wyjątkowych wypadkach i pod warunkiem rozważenia precyzyjnych wyliczeń, potwierdzających realność zagrożenia dla równowagi budżetowej państwa.
6. Kwestia zgodności art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, dodanego nowelą z 2007 r. z art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej przewiduje ograniczenie prawa do odszkodowania za bezprawne pozbawienie
wolności. Nie chodzi tu przy tym – jak na gruncie art. 8 ust. 1a ustawy lutowej – o ograniczenie prawa do odszkodowania, polegające na ustawowym wskazaniu maksymalnej kwoty odszkodowania i zadośćuczynienia,
ale w ogóle o jego wykluczenie, w sytuacji, gdy odszkodowanie lub zadośćuczynienie miałoby zostać przyznane
na podstawie więcej niż jednego z tytułów, wymienionych w art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej (por.
pkt 4.2.1. uzasadnienia).
6.1. Trybunał stwierdza, że art. 8 ust. 1d ustawy lutowej zamyka drogę sądową dla dochodzenia odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności. Każde z postępowań, które może być oparte na jednym z wymienionych w art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej tytułów, traktować należy jako konstytucyjnie autonomiczną
sprawę sądową – dochodzenie odszkodowania lub zadośćuczynienia na podstawie każdego z tytułów dotyczy
innego zdarzenia (innego pozbawienia wolności) i innej wyrządzonej na skutek tego zdarzenia szkody lub krzywdy. Trybunał stwierdza, że dla każdej z tego rodzaju spraw powinna być dostępna droga sądowa i w konsekwencji możliwe zasądzenie odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności.
6.2. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 8 ust. 1d jest niezgodny z art. 41 ust. 5 Konstytucji. Zamyka
bowiem dla autonomicznych spraw możliwość dochodzenia od państwa odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności.
6.3. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie uzasadnił zamknięcia drogi sądowej na gruncie art. 8 ust. 1d
ustawy lutowej. Przepisu tego nie było w pierwotnym projekcie nowelizacji ustawy lutowej i został dodany na etapie prac sejmowych. Przy jego uchwalaniu ustawodawca kierował się analogicznie jak w wypadku art. 8 ust. 1a
ustawy lutowej względami ochrony równowagi budżetowej państwa. Mając to na uwadze, Trybunał stwierdza,
że nie jest to – w świetle zbadanych okoliczności – wartość uzasadniająca zamykanie drogi sądowej dla auto-
– 95 –
poz. 7
P 21/09
OTK ZU nr 2/A/2011
nomicznych spraw odszkodowawczych w związku z bezprawnym pozbawieniem wolności. Jeżeli ustawodawca
przewidział w ustawie różne tytuły, na których może być oparte odszkodowanie lub zadośćuczynienie za szkodę
lub krzywdę wyrządzoną na skutek bezprawnego pozbawienia wolności w związku z działalnością na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego, to powinien był dopuścić możliwość uzyskania odszkodowania lub zadośćuczynienia na podstawie każdego z wymienionych w ustawie tytułów. Trybunał zauważa, że ustawodawca
– mając na względzie konieczność ochrony budżetu państwa – nie musiał wprowadzać w ustawie możliwości dochodzenia odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności na podstawie wszystkich wymienionych
obecnie w ustawie tytułów. Była to jego suwerenna wola. Jeżeli jednak taką decyzję podjął, to nie mógł wykluczyć możliwości dochodzenia na drodze sądowej odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności na podstawie więcej niż jednego tytułu.
7. Skutki wyroku.
7.1. Wyrok w tej sprawie Trybunał wydał w ramach kontroli konstytucyjności inicjowanej pytaniami prawnymi
sądów. Z tej przyczyny związek funkcjonalny, w ramach którego Trybunał kontrolował konstytucyjność, determinuje także skutki niniejszego orzeczenia co do zakresu jego oddziaływania. Pytające sądy będą mogły na skutek
wyroku Trybunału rozstrzygnąć każdą z trzech spraw, która legła u podstaw pytań skierowanych do Trybunału. Będą mogły w szczególności uznać – pod warunkiem, co oczywiste, zasadności wniosków w rozstrzyganych sprawach – że należne wnioskodawcom odszkodowanie i zadośćuczynienie jest większe niż 25 000 zł.
Będą mogły również zasądzić odszkodowanie i zadośćuczynienie zarówno w związku z decyzją o internowaniu
(art. 8 ust. 1 ustawy lutowej), jak i z pozbawieniem wolności bez przeprowadzenia zakończonego orzeczeniem
postępowania (art. 11 ust. 2 ustawy lutowej). Niniejszy wyrok pozwala zatem pytającym sądom rozstrzygnąć
wątpliwość konstytucyjną, decydującą dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nimi sprawy, zgodnie z jej zakresem
podmiotowym i przedmiotowym.
7.2. Na skutek wyroku Trybunału w niniejszej sprawie przepisami, które nie będą miały zastosowania, staną
się art. 8 ust. 1b i art. 8 ust. 1c ustawy lutowej. Jest to konsekwencją stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, wobec którego art. 8 ust. 1b i art. 8 ust. 1c ustawy lutowej stanowią ustawowy
wyjątek. Z punktu widzenia spójności systemu prawnego wskazane jest, aby ustawodawca usunął je z obrotu
prawnego.
7.3. Dla innych spraw rozstrzygniętych już na podstawie art. 8 ust. 1 znowelizowanej ustawy lutowej (i na
analogicznych zasadach art. 11 ustawy lutowej) wyrok Trybunału oznacza możliwość wznowienia postępowania
– pod warunkiem, że przy rozstrzyganiu tych spraw zastosowanie znalazły art. 8 ust. 1a i art. 8 ust. 1d ustawy
lutowej. Dotyczy to więc sytuacji: 1) w których żądania wniosków i poniesiona szkoda i krzywda przekraczały
przewidziane w ustawie 25 000 zł; 2) gdy sąd nie przyznał odszkodowania lub zadośćuczynienia w oparciu
o wcześniejsze jego uzyskanie na podstawie innego tytułu wymienionego w ustawie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
– 96 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
8
WYROK
Sygn. akt K 23/09*
Zbigniew Cieślak – przewodniczący
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Stanisław Rymar
Andrzej Rzepliński,
protokolant: Grażyna Szałygo,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu
3 marca 2011 r., wniosku Prezydium Forum Związków Zawodowych o zbadanie zgodności:
art. 3 ust. 1-6, art. 4 pkt 5 i 6, art. 57 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
(Dz. U. Nr 237, poz. 1656) ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego
państwa prawnego i wynikającymi z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa i zasadą ochrony praw nabytych oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji i wyrażoną tam
zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa,
o r z e k a:
1. Art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656)
oraz załączniki nr 1 i 2 do tej ustawy w zakresie, w jakim pomijają jako przesłankę uzyskania emerytury pomostowej prace wykonywane w warunkach występowania hałasu, prace poza pomieszczeniami zamkniętymi, prace zmianowe nocne, prace w ekspozycji na wibracje miejscową i ogólną, prace w pyle zwłókniającym, prace w szkodliwych czynnikach chemicznych, prace w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz w narażeniu na działanie pól elektromagnetycznych, a także prace kierowców samochodów
ciężarowych, prace nauczycieli i wychowawców bezpośrednio związanych z wychowaniem i kształceniem
dzieci i młodzieży, prace nauczycieli i wychowawców szkolnictwa specjalnego, prace pracowników ochrony zdrowia, są zgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającą z niego zasadą zaufania
obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą ochrony praw słusznie nabytych.
2. Art. 3 ust. 1-2 ustawy powołanej w punkcie 1 oraz załącznik nr 1 do tej ustawy w zakresie, w jakim
w wykazie prac w szczególnych warunkach pomijają prace w ekspozycji na wibracje miejscową i ogólną,
prace w pyle zwłókniającym, prace w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz w narażeniu na działanie pól elektromagnetycznych, są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3. Załącznik nr 2 do ustawy powołanej w punkcie 1 w związku z art. 3 ust. 3 tej ustawy w zakresie,
w jakim pomija w wykazie prac o szczególnym charakterze prace pracowników ochrony zdrowia, jest
zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4. Art. 3 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 oraz załącznik nr 2 do tej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą określoności prawa.
5. Art. 57 ustawy powołanej w punkcie 1, w części obejmującej zwrot „z dniem 1 stycznia 2009 r.”, jest
zgodny z art. 2 Konstytucji.
– 97 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169,
poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307)
umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności:
1) art. 3 ust. 4-6 i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237,
poz. 1656) z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 57 ustawy powołanej w punkcie 1, w części obejmującej zwrot „z dniem 1 stycznia 2009 r.”,
z art. 32 ust. 1 Konstytucji
– ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku;
3) art. 3 ust. 1-2 ustawy powołanej w punkcie 1 oraz załącznika nr 1 do tej ustawy w zakresie, w jakim
w wykazie prac w szczególnych warunkach pomijają prace w warunkach występowania hałasu, prace
poza pomieszczeniami zamkniętymi i prace zmianowe nocne, z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
4) art. 3 ust. 1-2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim w katalogu czynników ryzyka pomija czynniki chemiczne, z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
5) załącznika nr 2 do ustawy powołanej w punkcie 1 w związku z art. 3 ust. 3 tej ustawy w zakresie, w jakim w wykazie prac o szczególnym charakterze pomija prace nauczycieli i wychowawców bezpośrednio
związanych z wychowaniem i kształceniem dzieci i młodzieży, prace nauczycieli i wychowawców szkolnictwa specjalnego, a także prace kierowców samochodów ciężarowych, z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
6) art. 4 pkt 5 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji oraz wynikającą z niego zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i z zasadą ochrony praw słusznie nabytych
oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji
– ze względu na zbędność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Wnioskiem z 24 marca 2009 r. Prezydium Forum Związków Zawodowych (dalej: FZZ, wnioskodawca)
zakwestionowało zgodność art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1-6, art. 4 pkt 5 i 6, art. 44 pkt 1 i art. 57 ustawy
z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656; dalej: u.e.p., zakwestionowana
ustawa) ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającymi z niej
zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasadą ochrony praw nabytych oraz
z art. 32 ust. 1 Konstytucji i wyrażoną tam zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa.
Postanowieniem z 22 lipca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 44 pkt 1 u.e.p. z uwagi na niewskazanie, w jaki sposób powyższe przepisy naruszają
powołane we wniosku wzorce kontroli. W związku z tym omawiając główne motywy wniosku, Trybunał Konstytucyjny
ograniczy się do przytoczenia argumentów dotyczących pozostałych przepisów podlegających kontroli.
1.1. Art. 4 u.e.p. określa przesłanki nabycia prawa do emerytury pomostowej. Zdaniem wnioskodawcy, wprowadzony w punkcie 5 tego przepisu wymóg, aby osoba uprawniona do emerytury pomostowej wykonywała
przed 1 stycznia 1999 r. prace w szczególnych warunkach lub prace o szczególnym charakterze w rozumieniu
art. 3 ust. 1 i 3 zakwestionowanej ustawy lub art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach
i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa
o świadczeniach z FUS), wprowadza niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów, co
prowadzi do naruszenia podstawowych zasad wyrażonych w Konstytucji.
W opinii wnioskodawcy, emerytury pomostowe powinny obejmować wszystkie osoby wykonujące ww. prace,
niezależnie od okresu, w jakim były one wykonywane. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia zasady
ochrony praw nabytych, zakazującej arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Osoby, które rozpoczęły prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze
po 1 stycznia 1999 r., miały świadomość, że przysługiwać im będzie emerytura pomostowa. Podstawę do tego
dawał im art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach z FUS, zgodnie z którym dla ubezpieczonych urodzonych
po 31 grudnia 1948 r., zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze zostaną ustano-
– 98 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
wione emerytury pomostowe. Określenie zasad, warunków i trybu ustanawiania emerytur pomostowych zgodnie
z ust. 3 tego przepisu miała określić odrębna ustawa.
Wskazany przepis nie tylko w sposób arbitralny ogranicza krąg osób uprawnionych do wcześniejszych emerytur, przez co podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a tym samym narusza
art. 2 Konstytucji, lecz także nadaje tym emeryturom charakter wygasający i przejściowy. Tym samym pozostaje
także w sprzeczności z art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach z FUS, z którego wynika, że emerytury pomostowe stanowią trwały element nowego systemu emerytalnego.
Ponadto wskazana regulacja narusza również art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zróżnicowanie sytuacji prawnej
osób, biorąc pod uwagę jedynie jedną przesłankę, czyli datę rozpoczęcia wykonywania określonych prac, nie
znajduje żadnych uzasadnionych argumentów i nie pozostaje w związku z jakimikolwiek wartościami, zasadami
czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie. Stanowi więc niekonstytucyjną dyskryminację, która nie znajduje żadnego uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości społecznej.
1.2. Wskazane wzorce kontroli konstytucyjnej narusza także art. 3 ust. 1-6 u.e.p. wraz z załącznikami nr 1 i 2
do tej ustawy, który wprowadza redukcję rodzajów prac w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze.
Zdaniem wnioskodawcy, o ograniczaniu rodzajów ww. prac powinny decydować kryteria medyczne, a punktem
wyjścia przy tej ocenie powinny być wykazy takich prac zawarte w art. 32 ust. 3 ustawy o świadczeniach z FUS
oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm.; dalej: rozporządzenie RM). Tymczasem przy określaniu rodzajów prac w zakwestionowanym przepisie głównym założeniem
ustawodawcy było ograniczenie ilości osób uprawnionych do emerytur pomostowych. Dowodem na to jest fakt,
że w wykazie prac załączonych do ustawy nie znalazły się prace uznawane przez ekspertów za prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Chodzi w szczególności o takie prace, jak: prace wykonywane
poza pomieszczeniami, w narażeniu na hałas, zmianowe wykonywane w nocy, w ekspozycji na wibrację miejscową i ogólną, w pyle zwłókniającym, w szkodliwych czynnikach chemicznych, w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz na działanie pól elektromagnetycznych w strefie zagrożenia. Ograniczenie wykazu prac
w szczególnym charakterze może powodować zagrożenie bezpieczeństwa oraz zdrowia i życia ludzkiego.
W opinii wnioskodawcy, o arbitralności ustawodawcy w określaniu rodzajów prac i tym samym naruszeniu
zasady równości świadczy także przyznanie prawa do emerytury pomostowej nauczycielom i wychowawcom
zatrudnionym w schroniskach dla nieletnich i zakładach poprawczych oraz brak takiego prawa dla nauczycieli
i wychowawców szkolnictwa specjalnego (załącznik nr 2, poz. 21 u.e.p.). W tym wypadku dochodzi do zróżnicowania sytuacji pracowników wykonujących identyczne obowiązki i posiadających identyczne kwalifikacje jedynie
z uwagi na miejsce zatrudnienia. Podobnie wygląda sytuacja kierowców samochodów ciężarowych, nauczycieli
i wychowawców dzieci i młodzieży, pracowników ochrony zdrowia, którzy, mimo że spełniają określone warunki
konieczne do uznania ich pracy za pracę w szczególnym charakterze, nie znaleźli się w wykazie tych prac zamieszczonym w ustawie (załącznik nr 2).
Ostatni zarzut wnioskodawcy dotyczący tego przepisu skupia się na naruszeniu przez niego zasady określoności prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Zdaniem wnisokodawcy, przyjęta w zakwestionowanej ustawie
definicja prac o szczególnym charakterze, jak i jej załącznik nr 2 zawierają pojęcia nieistniejące w powszechnie
obowiązującym prawie, takie jak: bezpieczeństwo publiczne (poz. 13), transport publiczny (poz. 8), ostry dyżur (poz. 24). Tymczasem zgodnie z zasadą określoności przepisów przepisy prawne muszą być formułowane
w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić konsekwencje swego postępowania.
1.3. Zdaniem wnioskodawcy, art. 57 u.e.p. narusza art. 2 Konstytucji. Jak zauważa wnioskodawca, ustawa,
po zawetowaniu jej przez prezydenta, została ponownie uchwalona przez Sejm 19 grudnia 2008 r., ogłoszona
31 grudnia 2008 r., a weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Jego zdaniem, tak krótka vacatio legis narusza zarówno
zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i zasady obowiązujące w prawidłowej legislacji. Osoby ubezpieczone powinny bowiem wiedzieć z wyprzedzeniem o nowych zasadach przechodzenia na emeryturę. Tym bardziej, że pomimo długich prac nad ustawą, do końca nie było wiadomo, czy
i w jakiej postaci wejdzie ona w życie.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 3 grudnia 2009 r. zajął stanowisko, zgodnie z którym:
– art. 3 ust. 1 i 2 u.e.p. oraz jej załącznik nr 1 w zakresie, w jakim pomijają w wykazie prac w szczególnych warunkach prace wykonywane: w warunkach występowania hałasu, poza pomieszczeniami zamkniętymi,
w ekspozycji na wibracje miejscową i ogólną, w pyle zwłókniającym, w szkodliwych czynnikach chemicznych,
– 99 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz narażenie na działanie pól elektromagnetycznych
w strefie zagrożenia oraz pracę zmianową nocną, i art. 3 ust. 3 ww. ustawy oraz jej załącznik nr 2 w zakresie,
w jakim pomijają w wykazie prac o szczególnym charakterze prace: kierowców samochodów ciężarowych, nauczycieli i wychowawców bezpośrednio związanych z wychowaniem i kształceniem dzieci i młodzieży, nauczycieli i wychowawców szkolnictwa specjalnego, pracowników ochrony zdrowia, są zgodne z wyrażonymi w art. 2
Konstytucji zasadą ochrony praw słusznie nabytych i zasadą zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie
prawa, a także z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
– art. 3 ust. 3 u.e.p. oraz jej załącznik nr 2 są zgodne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą określoności prawa,
– art. 4 pkt 5 i 6 u.e.p. w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do emerytury pomostowej pracownikom, którzy rozpoczęli wykonywać prace w szczególnych warunkach lub prace o szczególnym charakterze po 31 grudnia 1998 r., a przed 1 stycznia 2009 r., jest zgodny z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw
słusznie nabytych i zasadą ochrony zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie prawa, natomiast w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do emerytury pomostowej pracownikom, którzy rozpoczęli wykonywać prace
w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze po 31 grudnia 2008 r., nie jest niezgodny z art. 2
Konstytucji i wyrażonymi powyżej zasadami,
– art. 4 pkt 5 i 6 u.e.p. w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do emerytury pomostowej pracownikom, którzy rozpoczęli wykonywać prace w szczególnych warunkach lub prace o szczególnym charakterze po 31 grudnia 1998 r., jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
– art. 57 u.e.p., w części obejmującej zwrot: „z dniem 1 stycznia 2009 r.”, jest zgodny z wyrażonymi w art. 2
Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą poprawnej legislacji.
W pozostałym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie wniósł
o stwierdzenie, że: art. 3 ust. 4-6 u.e.p. jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a art. 57 u.e.p., w części
obejmującej zwrot „z dniem 1 stycznia 2009 r.”, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Swoje stanowisko Marszałek Sejmu poparł następującymi argumentami:
2.1. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK wniosek musi zawierać sformułowanie zarzutu niezgodności oraz uzasadnienie postawionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie. Brak uzasadnienia zarzutu stanowi ujemną przesłankę procesową, która powoduje konieczność umorzenia postępowania. Powyższa
sytuacja ma miejsce w zakresie art. 3 ust. 4-6 oraz art. 57 u.e.p. Wnioskodawca nie wyjaśnia, w jaki sposób art. 3
pkt 4-6 u.e.p. naruszają art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nie przedstawia także żadnej argumentacji przemawiającej za uznaniem, że art. 57 u.e.p. narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym postępowanie w tym zakresie
powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność orzekania.
2.2. Zdaniem Marszałka Sejmu, zarzut naruszenia art. 3 ust. 1-3 u.e.p. dotyczy pominięcia ustawodawczego
w zakresie rodzaju prac uznanych za prace w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze. Zakres ten
został uregulowany zarówno w art. 3 ust. 1-3 u.e.p., jak i w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy. Tym samym chociaż
w petitum wniosku został wskazany jedynie art. 3 ust. 1-3 u.e.p., kontroli konstytucyjnej powinny podlegać także
załączniki nr 1 i 2 do ustawy.
Wnioskodawca przytacza przykładowe rodzaje prac, które zostały pominięte w wykazie. W wypadku pominięcia ustawodawczego podmiot inicjujący kontrolę musi precyzyjnie określić, które zagadnienie nie zostało
uregulowane. Tym samym przedmiotem kontroli w tym zakresie jest zamknięty katalog prac, wskazany przez
wnioskodawcę.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez wskazane regulacje zasady ochrony praw nabytych, Marszałek Sejmu zauważa, że przepis ten nie statuuje ani prawa podmiotowego, ani ekspektatywy maksymalnie
ukształtowanej. Ekspektatywę do emerytury pomostowej należy rekonstruować wyłącznie na podstawie art. 24
ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach z FUS, który pozostawia ustawodawcy zwykłemu określenie warunków uzyskania emerytury dla ubezpieczonych, urodzonych po 31 grudnia 1948 r. Możliwość uzyskania tego prawa na podstawie poprzednich regulacji, zgodnie z art. 46 ustawy o świadczeniach z FUS, wygasła 1 stycznia 2009 r., niezależnie od tego, czy nowa ustawa weszłaby w życie, czy też nie. Oznacza to, że do momentu wejścia w życie
zakwestionowanej ustawy nie można było „rozpocząć nabywania” prawa do emerytury pomostowej. Nie można
zatem zasadnie twierdzić, że oczekiwania prawne osób, które wykonywały prace w szczególnych warunkach
– 100 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
i charakterze, zostały maksymalnie ukształtowane. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału ustawodawca może
ingerować w ekspektatywy, które nie mają charakteru maksymalnie ukształtowanego, pod warunkiem, że nie
naruszy istoty prawa do zabezpieczenia. Prawo do emerytury pomostowej jako szczególne uprawnienie nie
jest związane zasadą wzajemności i jako takie może zostać przyznane węższej grupie pracowników. Pozostałe
podmioty nabywają, po spełnieniu powszechnych warunków, prawo do „zwykłej” emerytury. Nie dochodzi zatem
do naruszenia istoty prawa do emerytury. Jednocześnie rygoryzm zmniejszenia grupy uprawnionych łagodzony
jest instytucjami rekompensaty i nauczycielskim świadczeniem kompensacyjnym.
Analizując zagadnienie naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, Marszałek
Sejmu podkreślił, że uchwalenie kwestionowanej ustawy stanowi dokończenie reformy ubezpieczeń społecznych
z 1998 r., a jej celem jest łagodzenie przejścia z systemu, w którym istniały szerokie możliwości wcześniejszego
przejścia na emeryturę do systemu, w którym takie uprawnienia będą likwidowane. Na stosowną ustawę ubezpieczeni oczekiwali prawie 10 lat, trudno zatem utrzymywać, że regulacja została wprowadzona gwałtownie.
Natomiast zawężenie definicji pracy w szczególnych warunkach albo o szczególnym charakterze wynika
z posłużenia się przez ustawodawcę kryteriami medycznymi w wypadku pracy w szczególnych warunkach oraz
dodatkowo w wypadku pracy o szczególnym charakterze także kryterium ochrony pracy. Zakres tych definicji
został opracowany w pierwotnej wersji na podstawie raportu Komisji Ekspertów Medycyny Pracy (powołanej
w 1998 r.), następnie został poszerzony w toku negocjacji w Komisji Trójstronnej (czerwiec i wrzesień 2008 r.)
np. o pracę nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych. W związku z tym Marszałek Sejmu stwierdza, że choć rozstrzygającym czynnikiem w zakresie definicji prac były obiektywne kryteria medyczne
(ochrony pracy), to jednak rygoryzm tego kryterium zmieniał się w trakcie prac przedlegislacyjnych. Jednak, jego
zdaniem, jest całkowicie uzasadnione, aby ustawodawca samodzielnie rozstrzygał (na podstawie zgromadzonych ekspertyz i konsultacji), tworząc powyższe definicje, które z obiektywnych kryteriów należy zastosować
i jak bardzo rygorystycznie kwalifikować kryterium medyczne (w wypadku prac w szczególnych warunkach) oraz
definicję bezpieczeństwa publicznego (w wypadku prac o szczególnym charakterze). Powyższego działania
ustawodawcy nie można uznać za arbitralne.
Odnosząc się do zarzutu przyjęcia arbitralnego kryterium zróżnicowania uprawnień emerytalnych nauczycieli, jakim jest miejsce wykonywania pracy, a nie wymagane kwalifikacje, Marszałek Sejmu zwraca uwagę,
że kwalifikacje nauczycieli w szkołach specjalnych są inne niż nauczycieli w zakładach poprawczych. Ponadto
zauważa także, że inny jest rodzaj wykonywanej pracy, zakres ryzyka i obciążeń z nią związanych dla ww. grup
nauczycieli.
Badając zgodność art. 3 ust. 3 u.e.p. i załącznika nr 2 do tej ustawy z zasadą określoności prawa, Marszałek
Sejmu zauważa, że pojęciami takimi jak „bezpieczeństwo publiczne” czy „transport publiczny” ustawodawca posługiwał się już w innych ustawach. Korzystając z tego, a także mając na uwadze kontekst, w jakim te określenia
zostały użyte w zakwestionowanej ustawie, można określić, co należy rozumieć pod wskazanymi pojęciami. Z kolei „ostry dyżur” jest pojęciem nowym, użytym po raz pierwszy w systemie prawa powszechnie obowiązującego.
Marszałek przytacza jednak kilka orzeczeń Sądu Najwyższego, w którym nastąpiło zdefiniowanie tego zwrotu.
Ponadto zauważa także, że rozumienie badanego pojęcia było przedmiotem analizy prac legislacyjnych.
Jednocześnie zakwestionowana ustawa gwarantuje stworzenie prowadzonego przez ZUS rejestru pracowników wykonujących „szczególne” prace oraz prowadzonej przez pracodawcę ewidencji. Zapewnia to pracownikom dostęp do informacji, czy wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Kontrolę nad powyższymi rejestrami sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy, której organy mogą w formie decyzji
administracyjnej nakazać pracodawcy umieszczenie pracownika w ewidencji, wykreślenie go z niej lub sporządzenie korekty spisu.
Mając powyższe na uwadze, nie można stwierdzić, że adresaci norm z powodu nieokreśloności przepisu nie
będą w stanie ustalić, czy wykonują pracę o szczególnym charakterze, czy też nie.
Analizując zarzut naruszenia przez art. 3 ust. 1-3 u.e.p. oraz załączniki nr 1 i nr 2 tej ustawy zasady równości, Marszałek Sejmu zauważa, że stworzenie jednolitego systemu ubezpieczeń społecznych znajduje oparcie
w wartościach i normach konstytucyjnych. Jego zdaniem, to właśnie odstąpienie od kontynuacji systemu, w którym występują szczególne uprawnienia, stanowi realizację zasady równości. Tym samym, realizacja postulatu
wnioskodawcy o włączenie dodatkowych osób do tej grupy nie przywraca równości, lecz wprowadza nieusprawiedliwione uprzywilejowanie w stosunku do pozostałych ubezpieczonych – członków powszechnego systemu.
Aby rozstrzygnąć, czy doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, należy zbadać, czy wyodrębniona przez
ustawodawcę grupa osób oraz pracownicy wskazani przez wnioskodawcę posiadają wspólną cechę istotną – czyli
czy wykonują pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Przede wszystkim nie można
zgodzić się z tezą wnioskodawcy, że jest jedno obiektywne kryterium medyczne, na podstawie którego należy
– 101 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
włączyć do zakresu pojęcia „praca w szczególnych warunkach” także prace wskazane we wniosku. Przyjęte przez
ustawodawcę kryterium medyczne jest bardziej rygorystyczne niż oczekiwałby tego wnioskodawca. Leży to jednak
w obszarze swobody regulacyjnej ustawodawcy. Według takiego samego schematu ustawodawca przyjął definicję
prac o szczególnym charakterze. Konsekwencją wyboru takich kryteriów jest wyodrębnienie podmiotów podobnych,
posiadających wspólną cechę istotną – wykonywanie prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, w znaczeniu nadanym przez ustawodawcę. Nie dochodzi zatem do naruszenia zasady równości, gdyż pracownicy wykonujący „szczególne” prace w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych i pracownicy wykonujący
rodzaje prac wskazane przez wnioskodawcę nie stanowią grupy podmiotów podobnych.
2.3. W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w zakresie art. 3 ust. 4-6 u.e.p. z art. 2
i art. 32 Konstytucji Marszałek Sejmu podkreśla, że przyjęte w niniejszych ustępach przesłanki uzyskania prawa
do emerytury pomostowej nie stanowią żadnej nowości normatywnej, ale są powtórzeniem dotychczasowych
rozwiązań prawnych.
2.4. Przechodząc do analizy zarzutu niezgodności art. 4 pkt 5 i 6 u.e.p., Marszałek Sejmu zaznaczył, że przepisy te będą przedmiotem kontroli w zakresie, w jakim nie przyznają prawa do emerytury pomostowej pracownikom, którzy rozpoczęli wykonywać prace w szczególnych warunkach lub prace o szczególnym charakterze
po 31 grudnia 1998 r., a przed wejściem w życie zakwestionowanej ustawy, tj. 1 stycznia 2009 r., a także w zakresie, w jakim nadają emeryturom pomostowym charakter wygasający.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 4 pkt 5 i 6 u.e.p. wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady
ochrony praw nabytych, Marszałek Sejmu przypomniał, że zasada ta dotyczy jedynie praw podmiotowych oraz
maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw. Natomiast osoby, które rozpoczęły wykonywać pracę
w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze po 31 grudnia 1998 r., nie posiadają takiej ekspektatywy, ponieważ w dniu modyfikacji ich stanu prawnego nie spełniały wszystkich warunków ustawowych nabycia
prawa do emerytury pomostowej. Wynika to z tego, że przesłanki uzyskania emerytur pomostowych zastały
określone dopiero w ustawie, która weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Do tego czasu ścieżka nabywania przez
te osoby emerytur pomostowych nie była uregulowana. Tym samym osoby urodzone po 31 grudnia 1948 r. z takim samym prawdopodobieństwem mogły oczekiwać, że znajdą się w gronie uprawnionych do emerytury pomostowej, jak i że zostaną z tego grona wyłączone.
Wyłączenie ekspektatyw spod ochrony wynikającej z art. 2 Konstytucji jest także możliwe z powodu konstrukcji emerytur pomostowych, która nie jest oparta na zasadzie wzajemności. Zasada ta cechuje typowy stosunek ubezpieczenia społecznego i stanowi decydujący argument za objęciem uprawnień emerytalnych zasadą
ochrony praw nabytych.
Wyłączenie grupy pracowników z kręgu uprawnionych do nabycia emerytury pomostowej nie narusza także
istoty prawa do emerytury, gdyż osobom tym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego na zasadach
ogólnych.
Odnosząc się do zarzutu skierowanego przeciwko instytucji wygaszania praw do emerytur pomostowych,
Marszałek Sejmu podkreśla, że emerytury pomostowe nie stanowią trwałego elementu nowego systemu ubezpieczeń społecznych, ponieważ głównym założeniem reformy było stworzenie systemu opartego na jednolitych
zasadach dla wszystkich ubezpieczonych. Ponadto, ochrona praw słusznie nabytych dotyczy jedynie ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych istniejących w momencie zmiany prawa. Nie obejmuje oczekiwań, które
dopiero mogą powstać po modyfikacji statusu prawnego, czyli oczekiwań osób, które rozpoczęły pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze po wejściu w życie ustawy o emeryturach pomostowych.
Tym samym w tym zakresie zakwestionowany przepis nie jest niezgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą
ochrony praw słusznie nabytych.
Analizując art. 4 pkt 5 i 6 u.e.p. pod kątem naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez
nie prawa przez arbitralne rozstrzygnięcie ustawodawcy wprowadzającego datę rozpoczęcia pracy jako kryterium
zróżnicowania sytuacji prawnej ubezpieczonych, Marszałek Sejmu stwierdza, że argumentem przemawiającym
za dopuszczalnością tego typu zmiany jest przeprowadzenie reformy systemu ubezpieczeń społecznych o charakterze całościowym, której celem było stworzenie stabilnego, powszechnego systemu emerytalno-rentowego w warunkach niekorzystnych trendów demograficznych, a także wydłużenie aktywności zawodowej pracowników. Konstrukcja emerytur pomostowych zakłada, że będą one instrumentem wygasającym i przejściowym. Tym samym
ustawodawca musiał ustanowić jakieś kryterium różnicujące pracowników objętych tą regulacją. W tym wypadku
ustawodawca jako datę graniczną przyjął dzień wejścia w życie reformy emerytalnej, czyli 1 stycznia 1999 r. Osoby,
które rozpoczynały pracę po tym dniu, czyniły to w nowym, zreformowanym systemie ubezpieczenia społecznego,
– 102 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
który zakładał, że warunki ustanawiania emerytur pomostowych zostaną dopiero określone w odrębnej ustawie.
Mogli oni zatem zakładać, że zostaną wyłączeni z grupy uprawnionych do emerytury pomostowej.
Zarzut naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa przez gwałtowne ograniczenie kręgu osób uprawnionych do emerytury pomostowej może dotyczyć jedynie okresu przed wejściem w życie
badanych przepisów, czyli przed 1 stycznia 2009 r. Zarzut wprowadzenia zaskakującej zmiany wobec pracowników, którzy rozpoczęli wykonywać „szczególne” prace po tym dniu jest bezprzedmiotowy.
Zdaniem Marszałka Sejmu, zarzut naruszenia zasady równości może dotyczyć wyłącznie art. 4 pkt 5 u.e.p.
W wypadku pkt 6 tego przepisu nie dochodzi bowiem do zróżnicowania sytuacji pracowników należących
do grupy podmiotów podobnych. Wszystkie podmioty wykonujące po 31 grudnia 2008 r. „szczególne” prace
i spełniające pozostałe warunki ustawy nabywają prawo do emerytury pomostowej.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że w art. 4 pkt 5 u.e.p. ustawodawca zróżnicował sytuację prawną grupy
podmiotów obejmującą osoby urodzone po 31 grudnia 1948 r., które wykonywały prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Przyjmując jako kryterium różnicujące datę rozpoczęcia pracy, przyznał on
prawo do emerytury pomostowej jedynie tym podmiotom, które wykonywały prace „szczególne” w rozumieniu
art. 3 ust. 1 i 3 u.e.p. lub art. 32 i art. 33 ustawy o świadczeniach z FUS, a więc przed 1 stycznia 1999 r. Zgodnie
z orzecznictwem Trybunału można różnie traktować sytuację podmiotów podobnych bez naruszenia zasady
równości, o ile dyferencjacja jest racjonalnie uzasadniona, proporcjonalna i pozostaje w zgodzie z pozostałymi
wartościami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej.
W związku z powyższym Marszałek Sejmu przywołał szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących przyjęcia kryterium daty urodzenia (przed 1 stycznia 1949 r. lub po 31 grudnia 1948 r.) dla zróżnicowania
całego reżimu prawnego emerytur i rent. Trybunał podkreślał, że kryteria podziałów stosowane w tej reformie
muszą ze względów praktycznych być ostre, mimo że ostrości tej są pozbawione faktyczne różnice między sytuacjami różnych osób.
Ponadto w art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach z FUS ustawodawca nie określił przesłanek, według
których miała zostać wyodrębniona grupa uprawniona do uzyskania emerytury pomostowej. Dokonała tego
dopiero kontrolowana norma, która jako warunek uzyskania prawa do emerytury pomostowej wprowadziła wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przed 1 stycznia 1999 r., a więc przed
dniem wejścia w życie ustawy o świadczeniach z FUS, która rozpoczęła reformę systemu ubezpieczeń społecznych. Za ograniczaniem grupy podmiotów uprawnionych przemawiała konieczność zapewnienia efektywności
systemu ubezpieczeń społecznych i realności świadczeń w sytuacji niekorzystnych trendów demograficznych.
Pracodawca zasadnie przyjął jako datę graniczną dzień wejścia w życie reformy emerytalnej, mającej na celu
ujednolicenie uprawnień emerytalnych.
Rygoryzm wyłączenia z grona uprawnionych „łagodzi” instytucja rekompensat, wprowadzona przez ustawę
o emeryturach pomostowych, a także mechanizmy indywidualnej pomocy osobom niezdolnym do pracy, które
przewiduje system ubezpieczenia społecznego (np. renta wynikająca z art. 57 ustawy o świadczeniach z FUS).
2.5. Formułując zarzut naruszenia art. 57 u.e.p., wnioskodawca ogranicza się jedynie do części przepisu
obejmującej zwrot: „Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.”. Tym samym chociaż w petitum wniosku
jako przedmiot badania wskazany został art. 57 pkt 1 i 2 u.e.p., przedmiotem kontroli może być jedynie wskazany powyżej zwrot.
Marszałek Sejmu zgadza się z wnioskodawcą, że 14-dniowy okres spoczywania ustawy nie został zachowany.
Jednak, jego zdaniem, rezygnacja z 14-dniowej vacatio legis spowodowana była ważnym interesem społecznym.
Uregulowanie kwestii emerytur pomostowych od 1 stycznia 2009 r. było konieczne ze względu na sytuację prawną
pracowników wykonujących „szczególne” prace. Zgodnie bowiem z art. 46 ustawy o świadczeniach z FUS prawo
do emerytury w obniżonym wieku przysługiwało jedynie pracownikom wykonującym „szczególne” prace, którzy
spełnili warunki ustawowe nabycia tego prawa do 31 grudnia 2008 r. Jeśli ustawa nie weszłaby w życie 1 stycznia 2009 r., żaden pracownik wykonujący „szczególne” prace nie mógłby nabyć prawa do wcześniejszej emerytury,
chociaż spełniałby warunki określone w ustawie. Aby zapobiec takiej sytuacji, należało wprowadzić w życie konieczne regulacje natychmiast po dniu, w którym ustała możliwość nabycia prawa do emerytury w obniżonym wieku.
Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, okolicznościami, które łagodzą skrócenie vacatio legis i przeciwdziałają „zaskoczeniu” adresatów norm nową regulacją, są: przeprowadzenie publicznej debaty, konsultacje społeczne, to, że przyjęte regulacje znajdowały się już w projekcie i nie uległy zmianie, a także to, że chociaż przepisy
weszły w życie, to swoje zastosowanie znajdują w terminie późniejszym. Wszystkie powyższe okoliczności zaistniały
również w wypadku ustawy o emeryturach pomostowych. Przed wykonaniem inicjatywy ustawodawczej trwała debata publiczna w ramach Komisji Trójstronnej oraz konsultacje społeczne. Przyjęte w ustawie rozwiązania nie różniły
– 103 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
się od zaproponowanych w projekcie (poza zmianami rozszerzającymi katalog uprawnionych). Niekorzystne dla
ubezpieczonych skutki przyjętego rozwiązania, czyli nieuzyskanie prawa do emerytury pomostowej, wystąpią najwcześniej po upływie pięciu lat po wejściu w życie ustawy – ustawa stawia warunek posiadania 15-letniego okresu
„szczególnej” pracy, a taki staż pracy osoby, które nie skorzystają z uprawnienia, osiągną w 2014 r. Ponadto ustawa
kształtuje nowe prawo, a nie odbiera uprawnienia. Sytuacja pracowników urodzonych przed 1 stycznia 1949 r., którzy
wykonywali „szczególne” prace (art. 32 ustawy o świadczeniach z FUS), jak również tych urodzonych po tym dniu,
którzy warunki do uzyskania emerytury określone w tych przepisach spełnią do 31 grudnia 2008 r., nie zmieniła się.
Powyższe argumenty przesądzają o zgodności omawianej regulacji z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą poprawnej legislacji.
W razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w zakresie kontroli art. 57 u.e.p., w części
obejmującej zwrot „z dniem 1 stycznia 2009 r.”, z art. 32 ust. 1 Konstytucji Marszałek Sejmu wskazał, że data
wejścia w życie ustawy jest jednolitym kryterium zmiany sytuacji prawnej adresatów norm w niej zawartych.
3. W piśmie z 16 czerwca 2010 r. swoje stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Zgodnie z nim:
– art. 3 ust. 2 u.e.p. oraz załącznik nr 1 do tej ustawy w zakresie, w jakim pomijają – jako samodzielną przesłankę uzyskania emerytury pomostowej – pracę wykonywaną w warunkach ekspozycji na wibracje miejscową
i ogólną, pracę w pyle zwłókniającym, pracę w szkodliwych czynnikach chemicznych, pracę w warunkach narażania na promieniowanie jonizujące oraz na działanie pól elektromagnetycznych w strefie zagrożenia, są zgodne
z art. 2 i art. 32 Konstytucji;
– art. 3 ust. 3 u.e.p. oraz załącznik nr 2 do tej ustawy są zgodne z zasadą określoności przepisów prawa
wynikającą z art. 2 Konstytucji;
– art. 3 ust. 3 u.e.p. w zakresie, w jakim odsyła do wykazu prac o szczególnym charakterze, określonym
w załączniku nr 2 do tej ustawy, w którym pominięto pracę kierowców samochodów ciężarowych, pracowników
ochrony zdrowia oraz pracę nauczycieli, inne niż wymienione w punkcie 21 tego złącznika, jest zgodny z art. 2
i art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– art. 57 u.e.p. jest zgodny z art. 2 Konstytucji;
– postępowanie w zakresie badania zgodności:
a) art. 3 ust. 2 u.e.p. oraz załącznika nr 1 do tej ustawy w zakresie, w jakim pomijają pracę wykonywaną poza pomieszczeniami zamkniętymi, pracę w warunkach narażenia na hałas, pracę zmianową, z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
b) załącznika nr 2 do u.e.p. w zakresie, w jakim pomija inne prace nauczycieli niż wymienione w pkt 21 tego
załącznika, z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
c) art. 4 pkt 5 u.e.p. w zakresie, w jakim przyznaje prawo do emerytury pomostowej wyłącznie pracownikom,
którzy wykonywali pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przed 1 stycznia 1999 r.,
z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji – podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu
na zbędność wydania orzeczenia;
– postępowanie w zakresie badania zgodności:
a) art. 3 ust. 1 u.e.p. w zakresie, w jakim pomija pracę wykonywaną poza pomieszczeniami zamkniętymi,
pracę w warunkach narażenia na hałas, pracę zmianową, pracę w ekspozycji na wibrację miejscową i ogólną,
pracę w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz na działanie pól elektormagnetycznych w strefie zagrożenia, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 3 ust. 4-6 i art. 4 pkt 6 u.e.p. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
c) art. 57 u.e.p. z art. 32 ust. 1 Konstytucji – podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK
ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Prokurator Generalny, uzasadniając swoje stanowisko, powołał następujące argumenty:
3.1. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o TK wniosek powinien odpowiadać nie tylko wymogom dotyczącym
pism procesowych, lecz także zawierać m.in. uzasadnienie postawionego zarzutu niezgodności z Konstytucją
kwestionowanego aktu prawnego, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Niniejszy wniosek nie spełnia tego
warunku w zakresie art. 3 ust. 4-6 oraz art. 4 pkt 6 u.e.p. Zarzuty kierowane wobec tych przepisów nie zostały
w żaden sposób uzasadnione. Podobnie wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu naruszenia przez art. 57 u.e.p.,
określający datę wejścia w życie tej ustawy, zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. We wniosku
nie znalazło się także uzasadnienie zarzutu formułowanego wobec samej definicji pracy w szczególnych warunkach, zawartej w art. 3 ust. 1 u.e.p. Wnioskodawca posłużył się tą definicją dla uzasadnienia konieczności
uzupełnienia we wskazanym przez niego zakresie art. 3 ust. 2 u.e.p. i załącznika nr 1 do tej ustawy.
– 104 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
Wobec powyższego postępowanie w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów powinno zostać
umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
3.2. Część zaskarżonych przepisów była już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego pod kątem
ich zgodności ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli w sprawie o sygn. K 17/09 (wyrok TK
z 16 marca 2010 r., OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21). Po zestawieniu przedmiotu zaskarżenia, wzorców kontroli
oraz argumentacji w sprawie o sygn. K 17/09 z niniejszym wnioskiem należy uznać, że rozpatrzone i rozstrzygnięte zostały zarzuty podniesione wobec: art. 3 ust. 2 u.e.p. oraz załącznika nr 1 do tej ustawy w zakresie,
w jakim pomijają pracę wykonywaną poza pomieszczeniami zamkniętymi, pracę w warunkach narażenia na hałas, pracę zmianową z art. 32 ust. 1 Konstytucji; art. 3 ust. 3 u.e.p. oraz załącznik nr 2 do tej ustawy w zakresie,
w jakim pomijają inne prace nauczycieli niż wymienione w punkcie 21 tego załącznika z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
art. 4 ust. 5 u.e.p. w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do emerytury pomostowej pracownikom, którzy rozpoczęli wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze po 1 stycznia 1999 r.,
nadając tym samym prawu do emerytury charakter wygasający, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym, ze względu na zasadę ne bis in idem, zachodzi przesłanka zbędności wydania orzeczenia,
a postępowanie we wskazanym zakresie powinno zostać umorzone.
3.3. W odniesieniu do art. 3 ust. 2 i 3 u.e.p. oraz załącznika nr 1 i 2 do tej ustawy należy zgodzić się z wnioskodawcą, że regulacje w nich zawarte istotnie ograniczają – w porównaniu z dotychczasowymi przepisami
– katalog prac uznawanych za prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co znacznie
zmniejsza liczbę osób uprawnionych do emerytury pomostowej. Jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego,
ograniczenie to nie narusza ani zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ani zasady ochrony praw nabytych wywodzonych z art. 2 Konstytucji.
Do 1 stycznia 2009 r. zasady, warunki i tryb ustanawiania emerytur pomostowych nie zostały określone,
a w konsekwencji nie weszły w życie. Sama zapowiedź uchwalenia ustawy o emeryturach pomostowych, zawarta w art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach z FUS, nie stanowi podstawy do konstruowania jakiegokolwiek
prawa podmiotowego bądź ekspektatywy takiego prawa, zwłaszcza ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej.
Tym samym wskazane regulacje nie są objęte ochroną ze względu na prawa słusznie nabyte.
Nie można również stwierdzić, że wskazane regulacje naruszają zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Od momentu wprowadzenia reformy ubezpieczeń społecznych nie istniały
bowiem w porządku prawnym regulacje dające możliwość podjęcia pracy, która, ze względu na jej szczególne
warunki lub szczególny charakter, uprawniała do przejścia na wcześniejszą emeryturę. W przepisach ustawy
o świadczeniach z FUS ustawodawca możliwość przejścia na wcześniejszą emeryturę odniósł jedynie do sytuacji istniejących w przeszłości, przed dniem wprowadzenia reformy systemu. Pracownicy zatrudnieni w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze w roku 1999 i w latach następnych nie mogli zatem w zasadny
sposób oczekiwać, że ustawodawca wprowadzi taką zmianę systemu, która co do zasady będzie powrotem
do stanu prawnego sprzed reformy emerytalnej.
Ponadto osoby, które nie będą mogły ubiegać się o emerytury pomostowe ze względu na treść art. 3 ust. 1-3
u.e.p. oraz załączniki nr 1 i 2 do tej ustawy, mogą uzyskać rekompensaty w zamian za utratę możliwości nabycia
prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Jako wzorzec kontroli omawianych regulacji wnioskodawca wskazał także art. 32 ust. 1 Konstytucji. Unormowana w nim zasada równości nie ma jednak charakteru absolutnego. Powinna być rozumiana jako nakaz równego traktowania podmiotów, które charakteryzują się pewną wspólną cechą istotną, która stanowi wyróżnienie
takiej grupy. Kwestionowana ustawa wraz z załącznikami określiła węższy zakres prac uznawanych za prace
w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w porównaniu do rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach
lub w szczególnym charakterze (dalej: rozporządzenie z 1983 r.).
Prokurator Generalny, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zaznacza jednak, że dokonanego przez ustawodawcę wyboru nie można kwestionować przez proste zestawienie emerytur pomostowych z obowiązującymi poprzednio regulacjami w zakresie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. Prawo
do emerytur pomostowych określane jest przede wszystkim za pomocą rodzajów prac, podczas gdy prawo
do emerytur w obniżonym wieku emerytalnym było wyznaczane przede wszystkim na podstawie wykazów stanowisk, ustalanych w poszczególnych zakładach pracy. Tym samym, pomimo że zakres podmiotowy tych ustaw
był częściowo zbieżny, nie można uznać, że te dwie grupy podmiotów charakteryzują się prawną cechą relewantną w stopniu równym.
– 105 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
Ponadto trzeba pamiętać, że ustawodawca w kwestionowanych regulacjach wyraźnie określił kryteria, jakimi
kierował się przy konstruowaniu wykazu „szczególnych” prac. Kryteria te są inne niż ustalone w 1983 r., adekwatne do aktualnego stanu wiedzy medycznej i postępu w dziedzinie ochrony pracy. Przyjęcie innych kryteriów
jest jak najbardziej dopuszczalne, w przeciwnym razie niemożliwe byłoby wprowadzenie jakichkolwiek zmian
prawa bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady równości.
3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 3 ust. 3 u.e.p. oraz załącznik nr 2 do tej ustawy zasady
określoności przepisów (art. 2 Konstytucji), przez użycie nieistniejących w powszechnie obowiązującym prawie
takich pojęć jak: bezpieczeństwo publiczne, transport publiczny i ostry dyżur, Prokurator Generalny zauważa,
że terminami „bezpieczeństwo publiczne” i „transport publiczny” posłużono się w wielu aktach prawnych. Natomiast rozumienie pojęcia „ostrego dyżuru” było ustalane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok
z 26 listopada 1997 r., sygn. U 6/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 66) oraz w orzecznictwie sądowym.
Prokurator Generalny, przytaczając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, podkreśla, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie niezgodności z Konstytucją tylko w ostateczności, jeżeli inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym,
okażą się niewystarczające. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie. Dlatego należy
przyjąć, że art. 3 ust. 3 u.e.p. oraz załącznik do tej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji.
3.5. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez art. 57 u.e.p. art. 2 Konstytucji z powodu zbyt krótkiej
vacatio legis, Prokurator Generalny zauważa, że zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.; dalej: u.o.a.n.) dopuszczalne
jest w szczególnych wypadkach wejście w życie aktu normatywnego w terminie krótszym niż 14 dni.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niezwłoczne wprowadzenie omawianej ustawy
było konieczne z uwagi na brzmienie dotychczasowych przepisów dotyczących uzyskania prawa do emerytury
w obniżonym wieku emerytalnym. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach z FUS prawo do takiej
emerytury przysługuje ubezpieczonym urodzonym po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r., którzy
warunki do jej uzyskania spełnią do 31 grudnia 2008 r. Gdyby zatem ustawodawca nie wprowadził niezwłocznie omawianej ustawy w życie, osoby wymienione w art. 46 ustawy o świadczeniach z FUS, które nie spełniły
do 31 grudnia 2008 r. warunków do uzyskania emerytury w obniżonym wieku emerytalnym, w ogóle zostałyby
pozbawione możliwości nabycia prawa do emerytury z tytułu wykonywania pracy w szczególnych warunkach
lub o szczególnym charakterze. Zatem za wejściem w życie ustawy o emeryturach pomostowych w terminie
krótszym przemawiał ważny interes społeczny.
Prokurator Generalny przytacza także fragmenty wyroku TK o sygn. K 17/09, odnoszące się do zbyt krótkiego vacatio legis ustawy o emeryturach pomostowych. Trybunał stwierdził, że pomimo iż wywołuje to pewne
wątpliwości z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, to jednak
wątpliwości te nie mają takiego ciężaru gatunkowego, aby pozwalały na obalenie domniemania konstytucyjności
badanych regulacji.
II
Na rozprawie uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie.
III
1. Przedmiot i zakres zaskarżenia.
Wnioskiem z 24 marca 2009 r. Prezydium Forum Związków Zawodowych (dalej: wnioskodawca) zakwestionowało art. 3 ust. 1-6, art. 4 pkt 5 i 6 i art. 57 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
(Dz. U. Nr 237, poz. 1656; dalej: u.e.p.) jako niezgodne ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającymi z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasadą ochrony praw słusznie nabytych, a także z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości.
Analizę i ocenę merytoryczną zakwestionowanych przepisów należy poprzedzić ustaleniem przedmiotu i zakresu zaskarżenia.
– 106 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
1.1. Przede wszystkim należy przypomnieć, że w procedurze kontroli norm przed Trybunałem Konstytucyjnym ciężar dowodu, że zaskarżony akt normatywny jest niezgodny z Konstytucją, spoczywa co do zasady
na podmiocie, który inicjuje kontrolę. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) każdy wniosek skierowany do Trybunału
powinien zawierać zarówno sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, jak i uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Oznacza to, że do oceny przepisu konieczne jest
przedstawienie argumentów, które przemawiają za stwierdzeniem niezgodności zaskarżonych norm prawnych
z normami powołanymi jako podstawa kontroli. Jest to warunek formalny dopuszczalności wniosku. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutów pociąga za sobą umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie
art. 39 ust. 1 ustawy o TK (zob. szerzej K. Wojtyczek, Ciężar dowodu i argumentacji w procedurze kontroli norm
przez Trybunał Konstytucyjny, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2004, s. 17).
W niniejszej sprawie wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność kilku przepisów ustawy o emeryturach
pomostowych. Wobec zarzutów dotyczących niektórych przepisów nie przedstawił on jednak żadnej argumentacji. Zakwestionowany art. 3 ust. 4 i 5 u.e.p. wskazują, że aby uznać pracownika za wykonującego pracę
w szczególnych warunkach (ust. 4) lub o szczególnym charakterze (ust. 5), konieczne jest wykonywanie takiej
pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 6 u.e.p. za pracowników wykonujących prace
w szczególnych warunkach uważa się także ubezpieczonych z tytułu działalności twórczej lub artystycznej tancerzy zawodowych, wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy prace związane z bardzo ciężkim wysiłkiem
fizycznym. Wnioskodawca w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego wymóg wykonywania „szczególnych” prac
w pełnym wymiarze czasu, a także zaliczenie tancerzy zawodowych, zatrudnionych w formach niepracowniczych, do grupy pracowników wykonujących prace „szczególne” narusza wskazane wzorce kontroli. Nie przedstawił również uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności art. 4 pkt 6 u.e.p., który odnosi się do wymogu pracy
w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze po 31 grudnia 2008 r., a także zarzutu naruszenia
przez art. 57 u.e.p., który określa datę wejścia w życie zakwestionowanej ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji
i wynikającej z niego zasady równości.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już podkreślał, że brak jakiegokolwiek uzasadnienia stanowi ujemną przesłankę procesową, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie (zob. wyrok TK z 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 162). W związku z powyższym postępowanie w zakresie
badania zgodności art. 3 ust. 4-6 u.e.p., art. 4 pkt 6 u.e.p. oraz art. 57 u.e.p. z art. 32 ust. 1 Konstytucji podlega
umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.2. Kolejną kwestią wymagającą uściślenia jest zarzut niekonstytucyjności art. 3 ust. 1-3 u.e.p. Wnioskodawca, wnosząc o zbadanie zgodności powyższych regulacji ze wskazanymi wzorcami kontroli, ogranicza
się do wskazania konkretnych prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, których nie
uwzględniono w wykazach tych prac. Jego zdaniem, prace te, zgodnie z przyjętym kryterium wyodrębniania, tj.
uwarunkowaniami medycznymi, stanowią prace szczególne. Tym samym wnioskodawca nie kwestionuje tego,
co te regulacje zawierają, ale to, co w nich pominięto.
W orzecznictwie Trybunału ugruntował się pogląd, że nie jest rolą Trybunału orzekanie o niezgodności z prawem zaniechań prawodawcy polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W wypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego
Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy
w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których – ze względu na naturę objętej aktem regulacji – może
on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (zob. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU
nr 6/1996, poz. 52). Tym samym dopuszczalne jest zaskarżenie pominięcia ustawodawcy w zakresie materii
wybranej przez niego do regulacji, zwłaszcza jeśli pojawiają się wątpliwości, czy pominięcie nie zostało dokonane przez niego w sposób arbitralny. W szczególności podstawę do kontroli przez Trybunał tego typu regulacji
może dawać pominięcie pewnej kategorii osób, za których jednakowym potraktowaniem przemawia tożsamość
cech, ze względu na które podjęto regulację ustawową (cechy relewantne, prawnie znaczące; zob. też wyrok TK
z 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107).
Jednocześnie Trybunał zauważa, że w wypadku tego rodzaju zarzutów wnioskodawcy muszą precyzyjnie
określić, co ich zdaniem ustawodawca pominął w danym akcie prawnym. Dlatego należy przyjąć, że pomimo
użycia w niniejszym wniosku takich stwierdzeń jak „w szczególności” lub „przykładowo” wnioskodawca przedstawił zamknięty katalog prac, których nieuwzględnienie uznaje za naruszenie Konstytucji.
Przedmiotem kontroli są zatem wskazane regulacje w zakresie, w jakim pomijają w wykazie prac w szczególnych warunkach prace:
– 107 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
– wykonywane w warunkach występowania hałasu,
– poza pomieszczeniami zamkniętymi,
– zmianowe nocne,
– w ekspozycji na wibracje miejscową i ogólną,
– w pyle zwłókniającym,
– w szkodliwych czynnikach chemicznych,
– w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz
– w narażeniu na działanie pól elektromagnetycznych.
Przechodząc z kolei do zakresu prac o szczególnym charakterze, we wniosku wskazano pominięcia w załączniku nr 2 do u.e.p., czyli:
– pracę kierowców samochodów ciężarowych,
– pracę nauczycieli i wychowawców bezpośrednio związanych z wychowaniem i kształceniem dzieci i młodzieży,
– pracę nauczycieli i wychowawców szkolnictwa specjalnego oraz
– pracowników ochrony zdrowia.
Odnosząc się do tak wskazanego zakresu, należy zaznaczyć, że wykazy prac w szczególnych warunkach
i o szczególnym charakterze zostały określone w art. 3 ust. 2 u.e.p. oraz w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy. Załączniki te, mimo że nie zostały wskazane jako przedmiot kontroli w petitum wniosku, w dalszej części uzasadnienia są przez wnioskodawcę powoływane. Trybunał przypomina, że na istotę wniosku składają się zarówno
treści wyrażone w petitum, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu. W petitum wniosku następuje bowiem
jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie głównych w tym względzie wzorców kontroli. Mając
na uwadze powyższe, należało uznać, że załączniki nr 1 i 2 do ustawy o emeryturach pomostowych stanowią
także przedmiot zaskarżenia.
1.3. Ustalając zakres zaskarżenia, Trybunał przypomina także, że kwestia emerytur pomostowych była dwukrotnie przedmiotem jego oceny. W wyroku z 16 marca 2010 r., sygn. K 17/09, Trybunał orzekł m.in. o zgodności
art. 3 ust. 2 u.e.p. oraz załącznika nr 1 do tej ustawy, w zakresie, w jakim pomijają – jako samodzielną przesłankę
uzyskania emerytury pomostowej – pracę w warunkach występowania hałasu, pracę poza pomieszczeniami zamkniętymi i pracę zmianową, a także załącznika nr 2 do u.e.p. w zakresie, w jakim pomija inne prace nauczycieli
niż wymienione w punkcie 21 tego załącznika, z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał także, że art. 4 pkt 5
u.e.p. w zakresie, w jakim przyznaje prawo do emerytury pomostowej wyłącznie pracownikom, którzy wykonywali prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przed 1 stycznia 1999 r., jest zgodny
z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą ochrony praw nabytych
wynikającymi z art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21).
Z kolei w wyroku z 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109), Trybunał orzekł
m.in., że art. 3 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 u.e.p. w zakresie, w jakim w katalogu czynników ryzyka pomija
czynniki fizyczne i chemiczne, a także załącznik nr 2 do u.e.p. w związku z art. 3 ust. 3 tej ustawy w zakresie,
w jakim nie uwzględnia w wykazie prac o szczególnym charakterze pracy kierowców samochodów ciężarowych
oraz wszystkich prac związanych z wysiłkiem energetycznym powodującym w ciągu zmiany roboczej efektywny
wydatek energetyczny organizmu powyżej 8400 kJ u mężczyzn i powyżej 4600 kJ u kobiet, są zgodne z art. 32
ust. 1 Konstytucji.
Porównując zakres kontroli w rozpatrywanej sprawie z sentencjami obu powołanych wyroków Trybunału, należy stwierdzić, że niektóre kwestie będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszym wniosku zostały już ocenione
pod kątem ich zgodności z Konstytucją. Ma to znaczenie dla niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1
pkt 1 ustawy o TK, Trybunał umarza postępowanie m.in., jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne. W orzecznictwie
Trybunału podkreśla się, że z takim przypadkiem mamy do czynienia w razie rozpoznania konstytucyjności przepisu (normy prawnej) z perspektywy zbieżnych zarzutów (zasada ne bis in idem). Uprzednie rozpoznanie sprawy
konstytucyjności określonego przepisu prawnego (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów
nie może być bowiem uznane za prawnie obojętne. W takiej sytuacji Trybunał w kategoriach pragmatycznych
ocenia celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie
rozstrzygnięta przez ten organ (zob. postanowienie TK z 10 lipca 2007 r., sygn. P 40/06, OTK ZU nr 7/A/2007,
poz. 86 i powołane tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, po zestawieniu przedmiotu zaskarżenia, wzorców kontroli oraz argumentacji zawartej
w uzasadnieniach wyroków TK o sygn. K 17/08 oraz K 27/09 Trybunał uznał, że rozstrzygnięte zostały już zarzuty podniesione wobec:
– 108 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
– art. 3 ust. 1-2 u.e.p. oraz załącznika nr 1 do tej ustawy w zakresie, w jakim w wykazie prac w szczególnych
warunkach pomijają prace w warunkach występowania hałasu, prace poza pomieszczeniami zamkniętymi i prace zmianowe nocne, z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– art. 3 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 u.e.p. w zakresie, w jakim w katalogu czynników ryzyka pomija czynniki
chemiczne, z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– załącznika nr 2 do u.e.p. w zakresie, w jakim w wykazie prac o szczególnym charakterze pomija prace
nauczycieli i wychowawców bezpośrednio związanych z wychowaniem i kształceniem dzieci i młodzieży, prace nauczycieli i wychowawców szkolnictwa specjalnego, a także prace kierowców samochodów ciężarowych,
z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– art. 4 pkt 5 u.e.p. z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i z zasadą
ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W związku z powyższym Trybunał uznał, że postępowanie w tym zakresie należy umorzyć ze względu
na zbędność wydania wyroku.
1.4. Podsumowując dotychczasowe ustalenia, należy stwierdzić, że merytoryczna kontrola w niniejszym
wniosku obejmuje badanie zarzutu:
– zgodności art. 3 ust. 1-2 u.e.p. oraz załącznika nr 1 do u.e.p. w zakresie, w jakim pomijają w wykazie prac
w szczególnych warunkach prace wykonywane w warunkach występowania hałasu, prace poza pomieszczeniami zamkniętymi, prace zmianowe nocne, prace w ekspozycji na wibracje miejscową i ogólną, prace w pyle zwłókniającym, prace w szkodliwych czynnikach chemicznych, prace w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz w narażeniu na działanie pól elektromagnetycznych, a także art. 3 ust. 3 u.e.p. oraz załącznik nr 2
u.e.p. w zakresie, w jakim nie uwzględnia w wykazie prac o szczególnym charakterze pracy kierowców samochodów ciężarowych, pracy nauczycieli i wychowawców bezpośrednio związanych z wychowaniem i kształceniem dzieci i młodzieży, pracy nauczycieli i wychowawców szkolnictwa specjalnego, pracy pracowników ochrony
zdrowia, z art. 2 Konstytucji i wyrażonymi w nim zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez
nie prawa oraz z zasadą ochrony praw nabytych;
– zgodności art. 3 ust. 1-2 oraz załącznika nr 1 do u.e.p. w zakresie, w jakim w wykazie prac w szczególnych
warunkach pomijają prace w ekspozycji na wibracje miejscową i ogólną, prace w pyle zwłókniającym, prace
w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz w narażeniu na działanie pól elektromagnetycznych,
z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– zgodności art. 3 ust. 3 oraz załącznika nr 2 u.e.p. w zakresie, w jakim pomijają w wykazie prac o szczególnym charakterze prace pracowników ochrony zdrowia, z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– zgodności art. 3 ust. 3 u.e.p. oraz załącznika nr 2 do tej ustawy w zakresie, w jakim zawiera pojęcia nieistniejące w powszechnie obowiązującym prawie takie jak: bezpieczeństwo publiczne, transport publiczny i ostry
dyżur, z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą określoności prawa oraz
– zgodności art. 57 u.e.p. z art. 2 Konstytucji.
2. Przed analizą powyższych zarzutów Trybunał stwierdza, że z uwagi na częściową zbieżność zarzutów
podniesionych w niniejszym wniosku z zarzutami rozpoznanymi w sprawach o sygn. K 17/08 i K 29/09 w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba ponownego rozważania genezy i istoty przyjętego przez polskiego
ustawodawcę modelu emerytur pomostowych i w tej materii odsyła do powołanych wyżej wyroków (przede
wszystkim do wyroku o sygn. K 17/08).
3. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i wyrażonych w nim zasad: zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych.
3.1. Art. 3 ust. 1-2 u.e.p. określa definicję prac w szczególnych warunkach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.e.p. „Prace w szczególnych warunkach to prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska
pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom
ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego,
w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku”.
Art. 3 ust. 2 u.e.p. wymienia czynniki ryzyka, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.e.p. oraz prace, które są związane z ich występowaniem. Należą do nich:
– 109 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
– prace wykonywane w szczególnych warunkach determinowanych siłami natury: pod ziemią, na wodzie,
pod wodą oraz w powietrzu, a także
– prace wykonywane w szczególnych warunkach determinowanych procesami technologicznymi: w warunkach gorącego mikroklimatu (prace wykonywane w pomieszczeniach, w których wartość wskaźnika obciążenia
termicznego WBGT wynosi 28°C i powyżej, przy wartości tempa metabolizmu pracownika powyżej 130 W/m2),
w warunkach zimnego mikroklimatu (prace wykonywane w pomieszczeniach o temperaturze powietrza poniżej
0°C), w warunkach podwyższonego ciśnienia atmosferycznego, bardzo ciężkie prace fizyczne (prace powodujące w ciągu zmiany roboczej efektywny wydatek energetyczny u mężczyzn – powyżej 8400 kJ, a u kobiet –
powyżej 4600 kJ) oraz ciężkie prace fizyczne związane z bardzo dużym obciążeniem statycznym wynikającym
z konieczności pracy w wymuszonej, niezmiennej pozycji ciała (w tym wypadku ciężkie prace fizyczne to prace
powodujące w ciągu zmiany roboczej efektywny wydatek energetyczny u mężczyzn – powyżej 6300 kJ, a u kobiet – powyżej 4200 kJ, a prace w wymuszonej pozycji ciała to prace wymagające znacznego pochylenia i [lub]
skręcenia pleców przy jednoczesnym wywieraniu siły powyżej 10 kG dla mężczyzn i 5 kG dla kobiet przez co
najmniej 50% zmiany roboczej).
Z kolei art. 3 ust. 3 u.e.p. zawiera definicję prac o szczególnym charakterze, zgodnie z którą są to „prace
wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość
należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się”.
Uzupełnienie tych przepisów stanowią załączniki nr 1 i 2 do tej ustawy, które zawierają wykazy konkretnych
prac w szczególnych warunkach (załącznik nr 1) i o szczególnym charakterze (załącznik nr 2).
W wykazach tych prac nie ma prac wskazanych przez wnioskodawcę, tj. w kategorii prac w szczególnych
warunkach: prac wykonywanych w warunkach występowania hałasu, poza pomieszczeniami zamkniętymi,
prac zmianowych nocnych, prac w ekspozycji na wibracje miejscową i ogólną, prac w pyle zwłókniającym, prac
w szkodliwych czynnikach chemicznych, prac w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz w narażeniu na działanie pól elektromagnetycznych. Natomiast w kategorii prac o szczególnym charakterze: pracy
kierowców samochodów ciężarowych, pracy nauczycieli i wychowawców bezpośrednio związanych z wychowaniem i kształceniem dzieci i młodzieży, pracy nauczycieli i wychowawców szkolnictwa specjalnego, pracy
pracowników ochrony zdrowia.
Wnioskodawca, wnosząc o zbadanie zgodności tych regulacji z art. 2 Konstytucji i wynikającymi z niego zasadami, zarzuca, że ich wejście w życie spowodowało znaczną redukcję prac do tej pory kwalifikowanych jako
prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a tym samym znaczne zmniejszenie liczby
osób uprawnionych do emerytury pomostowej od 1 stycznia 2009 r. Podkreśla, że dotyczy to także osób, które
rozpoczęły prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jeszcze przed 1 stycznia 1999 r. Tymczasem osoby te, podejmując takie zatrudnienie, miały świadomość, że wykonywanie tego rodzaju pracy zapewni
im określone świadczenie. Taką podstawę dawał im art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach z FUS, który przewidywał ustanowienie emerytur pomostowych dla ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., zatrudnionych
w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Zdaniem wnioskodawcy, brzmienie tego przepisu wskazywało na to, że nową ustawą zostaną objęci wszyscy pracownicy, którzy wykonują określone prace szczególne.
3.2. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez wskazane przepisy zasad zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych, konieczne jest przypomnienie podstawowych
ustaleń orzecznictwa TK dotyczącego tych zasad.
Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa określana jest w orzecznictwie Trybunału
także jako zasada lojalności państwa wobec adresata norm prawnych. Wyraża się ona w stanowieniu i stosowaniu
prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje
sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania
decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez
porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów,
którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego
postępowania (por. wyrok TK z 15 lutego 2005 r., sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 15).
Z zasady tej Trybunał wyprowadził m.in. zasadę ochrony praw słusznie nabytych. W kontekście zasady zaufania obywateli do prawa, Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że „przyznanie jednostce określonych praw podmiotowych zakłada szczególną lojalność państwa wobec jednostki” (wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02,
OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 54).
– 110 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
Zasada ochrony praw słusznie nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także ekspektatyw tych praw. Trybunał przyjął, że ochroną konstytucyjną objęte są nie wszystkie ekspektatywy, a jedynie ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tj. takie, które spełniają
zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek
do nich późniejszej ustawy (zob. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100).
Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym nienaruszalności tych praw (bądź ich maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw) i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym
inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne. Ocena zasadności zarzutu naruszenia zasady ochrony praw
nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie uprawnionego, że prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana
warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian,
które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (zob. wyrok TK z 7 lutego 2006 r.,
sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15).
3.3. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, Trybunał zaznacza, że istotnie zakwestionowane regulacje
znacznie ograniczają katalog prac uznawanych przez dotychczasowe przepisy za prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jednak samo ograniczenie kręgu ubezpieczonych pracowników uprawnionych do emerytury pomostowej nie przesądza o naruszeniu wskazanych wyżej konstytucyjnych zasad.
Trybunał w pierwszej kolejności oceni, czy nie została naruszona bardziej szczegółowa zasada ochrony praw
słusznie nabytych, a dopiero w wypadku braku takiego naruszenia odniesie się do zarzutu naruszenia ogólniejszej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
3.4. O naruszeniu zasady ochrony praw słusznie nabytych można mówić tylko w wypadku zniesienia lub
ograniczenia prawa podmiotowego lub maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy tego prawa. Tym samym
w pierwszej kolejności należy ustalić, czy osobom wykonującym prace wskazane przez wnioskodawcę, które nie
znalazły się w wykazach prac szczególnych, istotnie przysługiwało prawo podmiotowe do emerytury pomostowej
lub też maksymalnie ukształtowana ekspektatywa tego prawa.
Przede wszystkim należy podkreślić, że do czasu wejścia w życie ustawy o emeryturach pomostowych
(1 stycznia 2009 r.) nie było możliwości nabycia prawa do emerytury pomostowej, nie było też ustalonych warunków nabywania tego prawa. Brakowało zatem koniecznych elementów składowych ewentualnej normy prawnej,
na podstawie której mogłyby powstać maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw.
Można przyjąć, że ekspektatywa ustanowienia emerytur pomostowych wynikała z brzmienia art. 24 ust. 2
ustawy o świadczeniach z FUS, zgodnie z którym „Dla ubezpieczonych, urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r.,
zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, z wyjątkiem ubezpieczonych mających
prawo do emerytury na warunkach określonych w art. 32, 33, 39, 40, 46, 50, 50a i 50e, 184 oraz w art. 88 ustawy, o której mowa w art. 150, zostaną ustanowione emerytury pomostowe”. Niemniej jednak nie można uznać,
że była ona maksymalnie ukształtowana.
Na ten temat wypowiedział się Trybunał w powoływanych wyrokach o sygn. K 17/09 oraz K 27/09, oceniając
konstytucyjność innych przepisów ustawy o emeryturach pomostowych. W sprawie o sygn. K 17/09 Trybunał
zwrócił uwagę, że art. 24 ustawy o świadczeniach z FUS przesądzał, iż nowe świadczenia będą mogły otrzymywać wyłącznie osoby urodzone po 31 grudnia 1948 r. zatrudnione w szczególnych warunkach lub szczególnym
charakterze. Sformułowanie to nie odsyłało do żadnej konkretnej definicji legalnej tego rodzaju zatrudnienia (nie
zawierało zastrzeżenia typu „wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze
w rozumieniu ustawy/rozporządzenia z dnia…”, a w szczególności nie odsyłało do rozporządzenia z 1983 r.) ani
też nie wskazywało daty, według której należało oceniać krąg podmiotowy osób uprawnionych (np. przez zwrot
„dla pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w dniu…
zostaną ustanowione emerytury pomostowe”).
Omawiany przepis stanowił zatem jedynie ogólne wytyczne dla ustawodawcy i przyznawał mu w zakresie ustanowienia emerytur pomostowych dużą swobodę decyzyjną, czego wyrazem był art. 24 ust. 3 ustawy
o świadczeniach z FUS, zgodnie z którym „zasady, warunki i tryb” emerytur pomostowych miała określić odrębna
ustawa. Tego typu zapowiedź uchwalenia nowej ustawy nie może być jednak traktowana jako podstawa do rekonstruowania jakiegokolwiek prawa podmiotowego czy też maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy.
– 111 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
Mając na uwadze powyższe, nie można uznać, że prawa osób wykonujących prace wskazane przez wnioskodawcę jako prace pominięte w wykazach prac szczególnych są objęte ochroną ze względu na prawa słusznie
nabyte. Tym samym, formułując nowy wykaz prac „w szczególnych warunkach” oraz „o szczególnym charakterze”, ustawodawca nie naruszył wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony praw słusznie nabytych.
3.5. W odniesieniu do sytuacji prawnych niemających charakteru praw podmiotowych (lub maksymalnie
ukształtowanych ekspektatyw tych praw) zastosowanie znajduje zasada zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa. Oceniając zakwestionowane regulacje z punktu widzenia tej zasady, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście osoby podejmujące prace w szczególnych warunkach oraz o szczególnym
charakterze wymienione przez wnioskodawcę mogły w sposób racjonalny oczekiwać przyznania im emerytur
pomostowych, a także czy wprowadzona regulacja była zaskoczeniem dla ubezpieczonych podmiotów, a przez
to pozbawiła ich czasu na dostosowanie się do zmienionych regulacji.
Odnosząc się do tego zagadnienia, Trybunał raz jeszcze przypomina, że z wejściem w życie ustawy o świadczeniach z FUS, która zapoczątkowała reformę systemu ubezpieczeń społecznych (1 styczeń 1999 r.), jak
wskazano powyżej, nie przewidziano gwarancji uzyskania prawa do emerytury pomostowej z tytułu zatrudnienia
w konkretnie określonych warunkach pracy. W przepisach ustawy o świadczeniach z FUS ustawodawca odniósł
się jedynie do sytuacji istniejących w przeszłości, tzn. przed dniem wprowadzenia reformy systemu emerytalnego. W toku prac nad nową ustawą, które trwały przez kilka lat, podkreślano konieczność ograniczenia liczby
osób uprawnionych do tego typu świadczeń, a także ich wygasający charakter. Celem nowej ustawy, w obliczu niekorzystnych trendów demograficznych, było bowiem przejście z systemu, w którym istniały szerokie
możliwości wcześniejszego przejścia na emeryturę do systemu, w którym takie uprawnienia poddawane będą
likwidacji (zob. druk sejmowy nr 1070/VI kadencja Sejmu). Tym samym osoby, które podjęły prace uznawane
przez dotychczasowe przepisy za prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie mogły
zasadnie oczekiwać, po wejściu w życie ustawy o świadczeniach z FUS, że tego typu zatrudnienie zagwarantuje
im emeryturę pomostową.
Trybunał zauważa także, że zarówno prawo do emerytury w obniżonym wieku, które przysługiwało na podstawie wcześniejszych przepisów, jak i prawo do emerytury pomostowej stanowią szczególne uprawnienia emerytalne i nie należą do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 Konstytucji.
Osoby pozbawione prawa do emerytury pomostowej nabywają bowiem po spełnieniu odpowiednich przesłanek
prawo do emerytury „zwykłej” na podstawie ustawy o świadczeniach z FUS. Ponadto, na co uwagę zwraca Marszałek Sejmu w swoim stanowisku, uprawnieni do uzyskania emerytury pomostowej w okresie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o świadczeniach z FUS nie byli obciążani
wyższymi kosztami wcześniejszego uzyskania świadczenia emerytalnego.
Oznacza to, że prawo do emerytury pomostowej, jako szczególne uprawnienie, mogło zostać przyznane węższej grupie pracowników, w stosunku do kręgu uprawnionych do emerytury w obniżonym wieku. Nie
do zaakceptowania jest bowiem takie rozumienie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
które uniemożliwia ustawodawcy zmianę raz ustalonych zasad przyznawania świadczeń. Trybunał w swoim
orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że w odniesieniu do zmian regulacji uzyskiwania świadczeń emerytalnych
lub rentowych granice znacznego marginesu uznania ustawodawcy wyznacza zakaz naruszania istoty prawa
do zabezpieczenia społecznego, którą Trybunał zdefiniował jako obowiązek zagwarantowania minimum poziomu świadczeń dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny i zaprzestały w związku z osiągnięciem tego wieku
aktywności zawodowej (por. wyrok o sygn. SK 45/04).
Na konieczność weryfikacji liczby osób uprawnionych do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym zwracał
uwagę także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 maja 2008 r., o sygn. SK 9/07, Trybunał stwierdził, że „demokratyczne przemiany społeczno-gospodarcze spowodowały, że ubezpieczenie społeczne powinno przestać
być wykorzystywane jako instrument rozwiązywania problemów na rynku pracy. Aktualnym problemem jest dziś
nie wysyłanie pracowników na wcześniejsze emerytury, lecz ich motywowanie do jak najdłuższej aktywności
zawodowej i społecznej, jeśli pozwala na to ich sytuacja psychofizyczna” (OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 60). W wyroku tym Trybunał podkreślił także, że w obliczu postępu w dziedzinie medycyny pracy oraz BHP i wynikających
z tego zmian w sposobie wykonywania pracy istnieje konieczność zweryfikowania przesłanek, którymi kierował
się prawodawca w 1983 r. przy konstruowaniu preferencyjnych rozwiązań skracania wieku emerytalnego.
Jednocześnie należy także zauważyć, że w celu odszkodowania za utratę możliwości nabycia prawa
do wcześniejszej emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze została
ustanowiona instytucja rekompensat. Zgodnie z art. 23 u.e.p. rekompensaty te przyznawane są na wniosek
ubezpieczonego w formie dodatku do kapitału początkowego, w którym mowa w art. 173 i art. 174 ustawy
– 112 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
o świadczeniach z FUS. Przysługują one, gdy osoba zainteresowana ma okres pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach z FUS, wynoszący co
najmniej 15 lat (art. 21 u.e.p.). Instytucja ta łagodzi rygoryzm przyjętego kryterium, wykluczającego niektóre
rodzaje prac, dotychczas uznawanych jako prace szczególne.
Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że niezamieszczenie w wykazach prac w szczególnych warunkach oraz o szczególnym charakterze prac wskazanych przez wnioskodawcę nie narusza zasady zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji.
4. Zarzut naruszenia zasady równości.
4.1. Zasada równości była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie Trybunał ograniczy się jedynie do wskazania jej najważniejszych elementów. Przede wszystkim
równość wobec prawa definiowana jest przez Trybunał jako nakaz równego traktowania wszystkich podmiotów
prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną).
Ustalenie istnienia istotnej cechy wspólnej dokonuje się z uwzględnieniem treści i celu przepisów, w których
zawarta jest kontrolowana norma. Jednocześnie z zasady równego traktowania wynika dyrektywa różnego traktowania podmiotów różnych, niemających cechy relewantnej w podanym wyżej rozumieniu.
Zasada równości nie ma charakteru absolutnego. Odstępstwa od tej zasady są dopuszczalne po spełnieniu
trzech warunków: po pierwsze, muszą być relewantne, tzn. kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, po drugie, powinny być proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania i wreszcie po trzecie, kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami,
zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych, jak np. zasada sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok TK z 8 lipca 2008 r., sygn. P 36/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 103).
Trybunał wypowiadał się także na temat realizacji zasady równości w zakresie ubezpieczeń społecznych. Obszerny wykaz dotyczący przepisów emerytalnych i rentowych, gdzie zasada ta stanowiła wzorzec kontroli, zawierają powoływane już wyroki TK o sygn. K 17/09 oraz K 27/09 i w tym zakresie Trybunał odsyła do tych wyroków.
Dla celów niniejszej sprawy Trybunał ograniczy się jedynie do przywołania ogólnych tez, które będą mieć
wpływ na dalszą część wywodów.
Trybunał Konstytucyjny aprobuje rozwiązania zmierzające do ujednolicenia prawa do emerytury dla wszystkich ubezpieczonych w świetle wartości konstytucyjnych, zwłaszcza równości i sprawiedliwości społecznej (por.
wyroki: z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165, pkt 2; z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99,
OTK ZU nr 1/2000, poz. 1, pkt 3 i z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107, pkt 2). Ponadto Trybunał dopuszcza szeroki margines swobody ustawodawcy co do wyboru optymalnych rozwiązań w tym
obszarze (por. np. powołany wyrok o sygn. SK 22/99) oraz nie kontroluje w tej mierze jego decyzji z punktu
widzenia celowości i trafności (por. w szczególności wyrok z 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000,
poz. 294, pkt 3).
Jak zauważył Trybunał w wyroku o sygn. K 17/09, „pochodną tych założeń jest nakaz powściągliwości w ocenie konstytucyjności przepisów dotyczących prawa ubezpieczeń społecznych z punktu widzenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej”.
4.2. Jak zostało to już ustalone wcześniej, zarzut naruszenia zasady równości w niniejszej sprawie dotyczy
art. 3 ust. 1-2 u.e.p. oraz załącznika nr 1 do tej ustawy, w zakresie, w jakim w wykazie prac w szczególnych warunkach pomijają prace w ekspozycji na wibracje miejscową i ogólną, prace w pyle zwłókniającym, prace w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące oraz w narażeniu na działanie pól elektromagnetycznych oraz
art. 3 ust. 3 u.e.p. i załącznika nr 2 do tej ustawy w zakresie, w jakim pomijają w wykazie prac o szczególnym
charakterze prace pracowników ochrony zdrowia.
Wnioskodawca uważa, że przy określaniu rodzaju prac nie kierowano się względami medycznymi, ale „przyjętymi założeniami w zakresie ograniczenia ilości osób uprawnionych do wcześniejszych emerytur”, w wyniku
czego doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej grupy podmiotów podobnych – pracowników wykonujących
prace wyodrębnione na podstawie kryteriów medycznych. Jego zdaniem, punktem wyjścia przy ocenie, co należy uznać za prace szczególne, powinny być wykazy prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze zawarte w art. 32 ust. 3 ustawy o świadczeniach z FUS oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia
7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub
w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1983 r.).
– 113 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
4.3. Przechodząc do analizy powyższego zarzutu, Trybunał zwraca uwagę, że nie można kwestionować dokonanego przez ustawodawcę wyboru prac szczególnych przez proste zestawienie regulacji ustawy o emeryturach pomostowych z regulacjami obowiązującymi poprzednio i dotyczącymi możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę.
Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że w okresie ponad 25 lat obowiązywania rozporządzenia zmiany
gospodarcze, techniczne i technologiczne znacząco wpłynęły na warunki wykonywania niektórych rodzajów
prac zawartych w tym wykazie. Zwrócił na to uwagę Trybunał w powoływanym już wyroku o sygn. SK 9/07.
Ponadto w ustawie przyjęto inną konstrukcję określenia wykazów prac szczególnych. Prawo do emerytur pomostowych określone zostało przede wszystkim w relacji do rodzajów prac, natomiast prawo do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym wyznaczane było w relacji do wykazu stanowisk, ustalanych w poszczególnych zakładach
przez uprawnione podmioty, zgodnie z rozporządzeniem z 1983 r. Celem takiego rozwiązania było wyeliminowanie
sytuacji, gdzie formalnie zajmowane stanowisko nie odpowiadało rodzajowi wykonywanej pracy.
Należy także zwrócić uwagę, na co wskazywał już Trybunał w sprawie o sygn. K 17/09, że tego typu zestawienie byłoby próbą dokonania niedopuszczalnej kontroli ustawy z rozporządzeniem. Prowadziłoby to do analizy zgodności norm w kierunku odwrotnym niż wynika to z funkcji i kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie nadanie takiej rangi rozporządzeniu z 1983 r. oznaczałoby, że reforma systemu emerytur w obniżonym
wieku emerytalnym sprowadza się do zmian czysto kosmetycznych, tzn. zmiany nazwy tych świadczeń na „emerytury pomostowe”.
4.4. Zdaniem wnioskodawcy, przy określaniu rodzaju prac nie kierowano się względami medycznymi, a chęcią
ograniczenia kręgu uprawnionych do emerytur pomostowych. Trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że istotnie celem reformy systemu emerytalnego było ograniczenie możliwości wcześniejszego przejścia na emeryturę.
Wynika to z ogólnego założenia reformy, zgodnie z którym, co do zasady, pracownicy mają przechodzić na emeryturę w jednakowym dla wszystkich wieku.
Nie oznacza to jednak, że ograniczając liczbę uprawnionych do emerytur pomostowych, ustawodawca nie
kierował się żadnymi racjonalnymi kryteriami.
Ustawodawca wyszedł z założenia, że emerytura pomostowa będzie przysługiwała osobom pracującym w najtrudniejszych warunkach, które nie mogą być usunięte przez pracodawcę żadnymi środkami profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej (zob. definicja pracy w szczególnych warunkach – art. 3 ust. 1 u.e.p.). Dlatego
też w wykazie prac w szczególnych warunkach nie znalazły się prace, w wypadku których istnieje możliwość
skutecznego zapobiegania trwałemu uszkodzeniu zdrowia pracownika. Dotyczy to np. takich prac w warunkach
szkodliwych, gdzie prawo określa najwyższe dopuszczalne stężenia czynników szkodliwych, w tym oddziaływanie na pracownika, które w ciągu 8-godzinnego dobowego i przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy,
określonego w kodeksie pracy, przez okres jego aktywności zawodowej nie powinny spowodować ujemnych
zmian w jego stanie zdrowia oraz w stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń, np. pracy w czynnikach pyłowych czy
pracy ze źródłami promieniowania jonizującego albo w narażeniu na działanie pól elektromagnetycznych.
Jednocześnie, chociaż ustawa o emeryturach pomostowych nie traktuje niektórych rodzajów prac jako samoistnych przesłanek nabycia uprawnień do świadczenia, to jednak w wielu wypadkach są one uwzględnione
w tym akcie prawnym, pod warunkiem współwystępowania z innymi czynnikami. Wynika to z przyjęcia przez
ustawodawcę innego kryterium ustalania wykazu prac. Tym samym, chociaż prace w ekspozycji na wibrację
ogólną nie znalazły się w wykazie prac w szczególnych warunkach, to bez wątpienia w takich warunkach wykonywane będą np. prace na statkach żeglugi morskiej (pkt 23 załącznika nr 1) czy prace personelu pokładowego
na statkach powietrznych (pkt 25 załącznika nr 1). Podobnie wyglądać będzie sytuacja prac w ekspozycji na wibrację miejscową, do których bez wątpienia zaliczyć można np. prace bezpośrednio przy zrywce lub ręcznej
ścince drzew przenośną pilarką z piłą łańcuchową (pkt 34 załącznika nr 1) czy też prace przy kuciu ręcznym
w kuźniach przemysłowych oraz obsłudze młotów mechanicznych (pkt 39 załącznika nr 1).
4.5. Z kolei prace o szczególnym charakterze, zgodnie z przyjętą definicją, to „prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza
się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego
z procesem starzenia się” (art. 3 ust. 3 u.e.p.).
W powoływanej sprawie o sygn. K 17/09 Trybunał zwracał uwagę na sprawozdanie ekspertów z 2006 r., w którym stwierdzono, że w odniesieniu m.in. do personelu medycznego „trudno znaleźć obiektywny i wiarygodny wskaźnik obniżenia zdolności do wykonywania pracy. W tym wypadku najważniejsze jest osobiste odczucie niemożności
– 114 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
sprostania wysokim wymaganiom związanym z wykonywaną pracą” (Sprawozdanie z wykonania zadań Zespołu
Ekspertów Medycyny Pracy do Spraw Zweryfikowania Wykazu Rodzajów Prac w Szczególnych Warunkach i Wykazu Prac o Szczególnym Charakterze, http://arch.znp.edu.pl/text.php?action=view&id=9384&cat=96 & year=2008).
Ponadto, o czym była już mowa, w przeciwieństwie do poprzednich rozwiązań kryterium przyznania emerytury pomostowej są wskazania medyczne, a nie względy polityczne czy ekonomiczne. W związku z powyższym
do uprawnionych do emerytury pomostowej zaliczają się osoby wykonujące konkretne prace, a nie całe grupy
branżowe. Dlatego też w wykazie prac o szczególnym charakterze znalazły się najbardziej obciążające formy
pracy personelu medycznego, tj. ratowników medycznych (pkt 18 załącznika nr 2 u.e.p.), personelu medycznego
oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień (pkt 23) czy personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru (pkt 24).
4.6. Mając na uwadze powyższe, Trybunał ustalił, że ustawa o emeryturach pomostowych określiła inne
kryteria przy konstruowaniu wykazu prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze niż te, którymi kierował się ustawodawca w rozporządzeniu z 1983 r. Jednocześnie wnioskodawca nie
wykazał, że wskazane przez niego kategorie prac spełniają te kryteria, a więc że cechują się w takim samym
stopniu cechą relewantną, jak prace szczególne określone w ustawie o emeryturach pomostowych.
Pamiętając o tym, że ustawodawca, określając wymogi nabycia praw emerytalnych, dysponuje daleko posuniętą swobodą w regulowaniu warunków społecznych, należało uznać, że art. 3 ust. 1-2 u.e.p. oraz załącznik
nr 1 do tej ustawy, w zakresie, w jakim w wykazie prac w szczególnych warunkach pomijają prace w ekspozycji
na wibracje miejscową i ogólną, prace w pyle zwłókniającym, prace w warunkach narażenia na promieniowanie
jonizujące oraz w narażeniu na działanie pól elektromagnetycznych oraz art. 3 ust. 3 u.e.p. i załącznik nr 2 do tej
ustawy, w zakresie, w jakim pomijają w wykazie prac o szczególnym charakterze prace pracowników ochrony
zdrowia, są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
5. Naruszenie zasady określoności przepisów prawa.
5.1. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady
dostatecznej określoności prawa (zob. np. wyroki TK z: 15 września 1999 r., sygn. K 11/99, OTK ZU nr 6/1999,
poz. 116; 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; 29 października 2003 r., sygn. K 53/02,
OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138), konsekwentnie wyrażając pogląd, że jest ona związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasada ta wymaga, aby przepisy były formułowane w sposób
precyzyjny i komunikatywny oraz poprawny pod względem językowym.
Dla stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z tą zasadą nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne wskazanie jego niejasności, wynikającej z posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem czy zwrotem
niedookreślonym. W swoim orzecznictwie Trybunał podkreślał bowiem, że każdy akt prawny (czy konkretny
przepis prawny) zawiera pojęcia w mniejszym lub większym stopniu niedookreślone. Sprzyja to uelastycznieniu
porządku prawnego i uczynieniu go wrażliwym na zachodzące w rzeczywistości stany faktyczne, a przez to przyczyniać się może do pełniejszego wyrażenia w trakcie stosowania prawa wartości, które wynikają z zasady
państwa prawnego. Jedynie kwalifikowana – tj. niedająca się usunąć uznanymi metodami wykładni – nieostrość
czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności.
Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być zatem traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści
przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające.
5.2. W niniejszej sprawie naruszenie tej zasady określoności prawa wnioskodawca dostrzega w posłużeniu
się przez ustawodawcę w treści art. 3 ust. 3 u.e.p. oraz załącznika nr 2 do tej ustawy pojęciami nieistniejącymi
w powszechnie obowiązującym prawie, takimi jak: bezpieczeństwo publiczne, transport publiczny i ostry dyżur.
Jego zdaniem, rodzi to niepewność adresatów co do ich praw i obowiązków.
Już na wstępie należy podkreślić, że w stosunku do wyrażeń takich jak bezpieczeństwo publiczne i transport
publiczny zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Pojęcia „bezpieczeństwo publiczne” oraz „transport publiczny”
powoływane są w licznych ustawach (np. „bezpieczeństwo publiczne” – ustawa z dnia 12 października 1990 r.
o ochronie granicy państwowej, Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 67, ze zm.; ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, ze zm.; czy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.; z kolei „transport publiczny” – ustawa z dnia
– 115 –
poz. 8
K 23/09
OTK ZU nr 2/A/2011
20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm., czy ustawa z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r., poz. 651, ze zm.). Ponadto powyższe
zwroty używane są także powszechnie w orzecznictwie, przede wszystkim administracyjnym, zob. wyrok NSA
z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1596/07 (Lex nr 520060); wyrok WSA z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/
Gd 69/08 (Lex nr 424793); wyrok WSA z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 1075/08 (Lex nr 512141); wyrok
NSA z 27 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1160/99 (Lex nr 54462).
Nowym pojęciem w systemie prawa powszechnie obowiązującego jest natomiast określenie „ostrego dyżuru”. Do tej pory zwrotem tym posługiwało się jednak orzecznictwo. Sąd Najwyższy uznał, że niektóre dyżury
ze względu na intensywność i uciążliwość oznacza się jako „dyżury ostre”, co odróżnia je od dyżurów zwykłych
(zob. uchwała SN z 28 kwietnia 1994 r., sygn. akt I PZP 6/94).
W sprawie rozumienia tego zwrotu, w związku z ustawą o emeryturach pomostowych wypowiedział się także
Minister Zdrowia w komunikacie z 22 lipca 2009 r., w którym podkreślono, że za prace w warunkach ostrego
dyżuru należy uznać nie tylko prace polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym (wynikającym ze wskazań życiowych), lecz także inne prace tego personelu (w ramach obowiązków pracowniczych),
które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym.
Reasumując, Trybunał Konstytucyjny uważa, że nie można uznać, iż wskazane przez wnioskodawcę zwroty
cechuje tak daleko idąca niejasność, że rozbieżności, które może ona powodować, nie można usunąć za pomocą zwyczajnych środków wykładni prawa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie obowiązujących
przepisów, orzecznictwa, a także kontekstu, w jakim zostały one użyte w ustawie o emeryturach pomostowych,
można określić ich znaczenie, czego przykładem może być interpretacja dokonana w stanowisku Marszałka
Sejmu.
W związku z powyższym należało uznać, że art. 3 ust. 3 u.e.p. oraz załącznik nr 2 do tej ustawy są zgodne
z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą określoności przepisów prawa.
6. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji z powodu zbyt krótkiej vacatio legis.
6.1. Ostatni zarzut wnioskodawcy dotyczy naruszenia przez art. 57 u.e.p. zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady poprawnej legislacji wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarzut ten
odnosi się do części tego przepisu, obejmującego zwrot „ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.”.
Wnioskodawca wskazuje, że ustawa, po zawetowaniu jej przez prezydenta, została ponownie uchwalona
przez Sejm 19 grudnia 2008 r., ogłoszona 31 grudnia 2008 r., a weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Jego zdaniem,
takie skrócenie vacatio legis było niedopuszczalne – osoby ubezpieczone powinny bowiem wiedzieć z wyprzedzeniem o nowych zasadach przechodzenia na emeryturę. Tym bardziej, że pomimo długich prac nad ustawą,
do końca nie było wiadomo, czy i w jakiej postaci wejdzie ona w życie.
6.2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat rozumienia konstytucyjnego nakazu ustanawiania przez ustawodawcę vacatio legis i nadawania jej „odpowiedniego” wymiaru czasowego. Wymóg ten
nie jest wyrażony expressis verbis w Konstytucji. Nie budzi jednak wątpliwości – w świetle dotychczasowego
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i poglądów przedstawicieli doktryny – że instytucja vacatio legis jest
elementem składowym zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Wynika
z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasady przyzwoitej (poprawnej)
legislacji (zob. wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42).
Istota instytucji vacatio legis polega na zapewnieniu obywatelom odpowiedniego czasu na zaznajomienie się
z nowymi przepisami prawnymi oraz na dostosowanie się do wymagań, jakie niosą ze sobą nowe regulacje. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić nie do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, ale do jego możliwości zapoznania się z nowymi przepisami oraz możliwości adaptacyjnych,
które bywają zróżnicowane (zob. wyroki TK z: 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23;
16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98). Wymóg ustanawiania odpowiedniej vacatio legis
ma więc charakter gwarancyjny dla jednostek.
Minimalny standard vacatio legis wyznacza ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), która w swym art. 4 przyjmuje, że dla
wejścia w życie aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, przewidziany jest
czternastodniowy okres spoczynku. Od tej podstawowej zasady możliwe są jednak odstępstwa – w myśl art. 4
ust. 2 powołanej ustawy „w uzasadnionych przypadkach akty normatywne (…) mogą wchodzić w życie w termi-
– 116 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 23/09
poz. 8
nie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu
normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia
w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym”.
Zasada ustanawiania odpowiedniej vacatio legis nie ma więc charakteru bezwzględnie obowiązującego.
Jednakże odstąpienie od niej wymaga zaistnienia dostatecznie przekonywających argumentów. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odstąpienie od zasady pewności prawa, z której wynika wymóg odpowiedniego okresu
dostosowawczego, jest dopuszczalne „w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada
prawnokonstytucyjna” (zob. orzeczenie z 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, OTK w 1994 r., poz. 10 i inne).
Kontrolując konstytucyjność przebiegu procesu legislacyjnego w zakresie zachowania wymogu odpowiedniego okresu spoczywania ustawy, Trybunał Konstytucyjny bada więc a casu ad casum, czy ustawodawca, określając krótszą niż 14 dni vacatio legis lub też pomijając ją całkowicie, w istocie kierował się ważnym interesem
społecznym.
Jednocześnie Trybunał podkreślał także konieczność dużej wstrzemięźliwości przy tego typu orzeczeniach.
Ewentualne uznanie, już po wejściu w życie ustawy, że przewidziany przez nią okres vacatio legis był zbyt krótki,
może spowodować konieczność stosowania fikcji, iż ustawa nie zaczęła obowiązywać, a jej wejście w życie,
w kształcie merytorycznie niezmienionym, uzależnione byłoby od ponownej decyzji Parlamentu w sprawie vacatio legis (zob. wyrok z 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 75).
6.3. Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy, należy stwierdzić, że istotnie znaczna część przepisów
ustawy o emeryturach pomostowych weszła w życie niezwłocznie po ich ogłoszeniu. Jednak w tym wypadku
brak vacatio legis nie przesądza o naruszeniu wskazanych wyżej wzorców kontroli.
Należy zauważyć, że w art. 57 u.e.p. ustawodawca zastosował niezbyt fortunny, kalendarzowy termin określenia chwili wejścia w życie ustawy. Użycie takiego terminu wiąże się z pewnym zagrożeniem. Jeśli bowiem
w procesie legislacyjnym wystąpią jakieś nieprzewidziane opóźnienia (np. ustawa zostałaby przed podpisaniem
skierowana do Trybunału Konstytucyjnego), może się zdarzyć, że akt nie zostanie ogłoszony przed dniem,
na który została wyznaczona jego data wejścia w życie. Z tego względu schemat ten należy też stosować raczej
w sytuacjach, gdy termin wejścia w życie danego aktu prawnego ma być stosunkowo odległy od terminu jego
ogłoszenia.
W tym wypadku uregulowanie kwestii emerytur pomostowych było jednak konieczne ze względu na wcześniejsze uregulowania, dotyczące pracowników wykonujących prace szczególne. Zgodnie z art. 46 ustawy
o świadczeniach z FUS prawo do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym przysługiwało jedynie pracownikom wykonującym prace szczególne, którzy spełnili warunki ustawowe nabycia tego prawa do 31 grudnia 2008 r.
W związku z powyższym, gdyby ustawa nie weszła w życie 1 stycznia 2009 r., żaden pracownik wykonujący
prace szczególne nie mógłby nabyć z tego tytułu prawa do emerytury „wcześniejszej”.
Należy zatem uznać, że za wejściem w życie ustawy o emeryturach pomostowych 1 stycznia 2009 r. przemawiał ważny interes społeczny i w związku z tym art. 2 Konstytucji nie został naruszony.
6.4. Nie oznacza to jednak, że tego typu praktyka zasługuje na aprobatę. W tym miejscu Trybunał zgadza
się z krytycznymi uwagami dotyczącymi zarówno całego trybu pracy nad realizacją art. 24 ust. 2 i 3 ustawy
o świadczeniach z FUS, jak i trybu uchwalania ustawy o emeryturach pomostowych, które zostały podniesione
w wyroku o sygn. K 17/09. Należy raz jeszcze podkreślić, że ustawa o świadczeniach z FUS określiła ustawodawcy wystarczający termin dla wprowadzenia nowej regulacji. Mimo to termin ten był dwukrotnie przesuwany
(z pierwotnie planowanego 1 stycznia 2007 r. na 1 stycznia 2008 r., a następnie na 1 stycznia 2009 r.), po to tylko, aby nowe przepisy weszły w życie w ostatniej chwili. Taką praktykę trudno uznać za sprzyjającą budowaniu
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Nie ulega także wątpliwości, że w odniesieniu do pracowników nieuwzględnionych w tej ustawie, zwłaszcza
osób wykonujących prace uprawniające do emerytur w obniżonym wieku emerytalnym w poprzednim stanie
prawnym, które nie będą mogły się ubiegać o emerytury pomostowe ze względu na art. 3 ust. 1-3 u.e.p. oraz
załączniki nr 1 i 2 do tej ustawy brak vacatio legis można zaakceptować tylko dlatego, że nie dysponowały one
maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą nabycia prawa do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym, a także nieprzyznanie im prawa do emerytury pomostowej zostało złagodzone rekompensatami.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
– 117 –
poz. 9
P 15/10
OTK ZU nr 2/A/2011
9
WYROK
Sygn. akt P 15/10*
Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Stanisław Biernat – sprawozdawca
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski,
po rozpoznaniu, z udziałem sądu przedstawiającego pytanie prawne oraz Sejmu, Prezesa Rady Ministrów
i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 15 lutego i 9 marca 2011 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czy:
1) art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej
(Dz. U. Nr 63, poz. 266, ze zm.) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r.
w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej
(Dz. U. Nr 90, poz. 1004, ze zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,
o r z e k a:
I
1. Art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63,
poz. 266 i Nr 104, poz. 450, z 1996 r. Nr 106, poz. 496, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1999 r. Nr 49, poz. 483 oraz
z 2000 r. Nr 120, poz. 1268) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90,
poz. 1004, z 2003 r. Nr 143, poz. 1390 oraz z 2006 r. Nr 179, poz. 1322) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
II
Przepisy powołane w części I tracą moc obowiązującą z upływem 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd) postanowieniem z 12 lutego 2010 r.
(sygn. akt I SA/Wa 1848/09), które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 12 kwietnia 2010 r., wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej
– 118 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 15/10
poz. 9
(Dz. U. Nr 63, poz. 266, ze zm.; dalej: ustawa o KSAP) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz czy § 11
ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004, ze zm.; dalej:
rozporządzenie z 1999 r.) jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
1.2. Wątpliwości WSA co do konstytucyjności wskazanych przepisów powstały na tle następującego stanu
faktycznego:
Prezes Rady Ministrów decyzją z 16 maja 2008 r. orzekł o zwrocie przez Krzysztofa R. kosztów kształcenia
w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (dalej: KSAP) w wysokości 42 909,60 zł. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezesa Rady Ministrów decyzją z 21 listopada 2008 r.
Z uzasadnienia decyzji z 21 listopada 2008 r. wynika, że kwota, której zwrot orzekł Prezes Rady Ministrów, odpowiada podwójnej wysokości stypendium przysługującego słuchaczowi za okres jego kształcenia w KSAP.
Krzysztof R. wniósł skargę na decyzję z 21 listopada 2008 r. do WSA w Warszawie. Sąd postanowił wystąpić
do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.
1.3. Uzasadniając zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 92 ust. 1 Konstytucji, WSA wskazał,
że zawarte w ustawie upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno określać, oprócz organu uprawnionego
do wydania rozporządzenia oraz zakresu spraw przekazanego do uregulowania, również wytyczne dotyczące treści
aktu, czyli wskazania wyznaczające treści, jakie mają być ujęte w rozporządzeniu. W ocenie WSA, analiza upoważnienia zawartego w kwestionowanym art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP wskazuje, że w ustawie określono Prezesa Rady
Ministrów jako organ właściwy do wydania rozporządzenia oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania (wysokość, szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendium i innych kosztów kształcenia, a także
sytuacje, w których stypendium i inne koszty nie podlegają zwrotowi lub podlegają zwrotowi w części). Zdaniem sądu,
upoważnienie nie zawiera natomiast jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Powoduje to niezgodność
z Konstytucją zarówno tego przepisu jak i § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r., wydanego na jego podstawie.
Sąd stwierdził, że również na podstawie pozostałych przepisów ustawy o KSAP nie można zrekonstruować wytycznych, które mogłyby stanowić uzupełnienie dla upoważnienia zawartego w kwestionowanym art. 8 pkt 2 tej ustawy.
1.4. WSA, uzasadniając z kolei zarzut niezgodności § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. z art. 2 Konstytucji, przytoczył treść art. 7 ustawy o KSAP, zgodnie z którym w razie m.in. skreślenia z listy słuchaczy stypendium
oraz inne koszty kształcenia podlegają zwrotowi w całości lub w części. Inne niż stypendium koszty kształcenia to,
zgodnie z § 7 rozporządzenia z 1999 r., składki na ubezpieczenie społeczne słuchaczy oraz inne koszty poniesione
przez szkołę na działalność dydaktyczną i jej bieżące funkcjonowanie. Z kolei z treści § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia
z 1999 r. wynika, że osoba skreślona z listy słuchaczy KSAP po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia jest zobowiązana do zwrotu kosztów kształcenia odpowiadających podwójnej wysokości należnego słuchaczowi stypendium.
Sąd zarzuca § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r., że przewidziany w nim obowiązek zwrotu części kosztów
kształcenia nie odnosi się do § 9 tego rozporządzenia, który określa zasady wyliczenia kwoty kosztów kształcenia.
Zdaniem WSA, nie można wykluczyć sytuacji, w której kwota podlegająca obowiązkowi zwrotu jako część kosztów
kształcenia będzie przekraczać rzeczywiste koszty kształcenia słuchacza. W ocenie sądu, taki sposób uregulowania
obowiązku zwrotu części kosztów kształcenia oznacza, że prawodawca nie zastosował się do reguł poprawnej legislacji, co powoduje niezgodność § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia 1999 r. z art. 2 Konstytucji.
2. W piśmie z 1 czerwca 2010 r., Prokurator Generalny uznał za zasadne wszystkie zarzuty sformułowane
w pytaniu prawnym WSA.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, ocena konstytucyjności art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP nie wydaje się możliwa bez
uwzględnienia treści normatywnej art. 7 tej ustawy, który również dotyczy kwestii zwrotu stypendium i innych kosztów
kształcenia słuchaczy KSAP. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że ustawa o KSAP wprowadziła stosowany w określonych sytuacjach mechanizm zwrotu kosztów kształcenia przez byłego słuchacza KSAP, natomiast nie zawarto w jej
treści regulacji przewidującej sankcję polegającą na obciążeniu słuchacza obowiązkiem zwrotu podwójnej wysokości
stypendium. Ponadto Prokurator Generalny wskazał, że ustawa o KSAP reguluje kwestię zwrotu stypendium „nadzwyczaj lakonicznie”, pozostawiając do uregulowania w rozporządzeniu wykonawczym wysokość kosztów kształcenia,
a także szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendiów i innych kosztów kształcenia.
Odnosząc się do sformułowanego przez WSA zarzutu braku wytycznych dotyczących treści aktu podustawowego, Prokurator Generalny zauważył, że wytyczne te nie zostały przewidziane zarówno w treści kwestionowanego art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP, jak i w pozostałych przepisach tej ustawy. Brak wytycznych w treści przepisów
– 119 –
poz. 9
P 15/10
OTK ZU nr 2/A/2011
ustawy powoduje niezgodność kwestionowanego przepisu zawierającego upoważnienie do wydania rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe powoduje także utratę mocy wiążącej aktów wykonawczych wydanych na podstawie tego
upoważnienia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w niniejszej sprawie zasadne jest jednak osobne rozpatrzenie
zarzutu niezgodności § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r., wydanego na podstawie art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP,
z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny podzielił wątpliwości WSA, że obowiązywanie § 11 ust. 1
pkt 1 rozporządzenia z 1999 r., który w określonych przypadkach przewiduje zwrot podwójnej wysokości stypendium
przez byłego słuchacza KSAP, może w praktyce powodować sytuacje, w których były słuchacz będzie obowiązany
do uiszczenia kwoty przekraczającej rzeczywiste koszty kształcenia. Z tych przyczyn, w ocenie Prokuratora Generalnego, kwestionowany przepis rozporządzenia z 1999 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
3. W piśmie z 23 czerwca 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Prezes Rady Ministrów, który podzielił opinię sądu występującego z pytaniem prawnym, że badany przepis ustawy o KSAP ma charakter upoważnienia
blankietowego, co prowadzi w konsekwencji do jego niezgodności z Konstytucją. Z kolei niespełnienie przez
upoważnienie ustawowe wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji oznacza, że akt wykonawczy wydany
na podstawie takiego wadliwego upoważnienia traci moc obowiązującą.
Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, że brak wytycznych w upoważnieniu ustawowym wynika z tego,
że ustawa o KSAP została uchwalona jeszcze przed wejściem w życie obecnie obowiązującej Konstytucji.
Prezes Rady Ministrów poinformował, że podjęte zostaną odpowiednie działania legislacyjne, które będą
służyć przywróceniu stanu zgodności z Konstytucją zarówno przepisów o KSAP, jak i aktów podustawowych
wydanych w celu jej wykonania.
4. W imieniu Sejmu, w piśmie z 28 czerwca 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc
o uznanie, że art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, oraz o odroczenie terminu utraty
mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu w celu wprowadzenia niezbędnych zmian legislacyjnych.
Sejm wskazał, że nawet pobieżne zbadanie kwestionowanego art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie zawiera wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Wytyczne dotyczące treści aktu
wykonawczego nie dają się wywieść także z pozostałych przepisów tej ustawy. Sejm zwrócił uwagę, że również z treści art. 7 ustawy o KSAP, który także dotyczy problematyki kosztów kształcenia, nie można wyprowadzić wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Reasumując, zdaniem Sejmu, żaden z przepisów ustawy
o KSAP nie określa kryteriów lub przesłanek, na podstawie których Prezes Rady Ministrów powinien projektować
treść aktu normatywnego. Stwarza to zbyt szeroki zakres swobody regulacyjnej, pozostawiając szczegółowe
uregulowanie kwestii zwrotu kosztów uznaniu tego organu.
Sejm zwrócił uwagę, że zawarte w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. rozwiązanie, zgodnie z którym
w określonych sytuacjach istniała możliwość obciążenia osoby skreślonej z listy słuchaczy obowiązkiem zwrotu
podwójnej wysokości otrzymanego stypendium, nie było przewidziane przez przepisy ustawy o KSAP. Rozwiązanie to – zdaniem Sejmu – zostało wprowadzone dopiero w drodze rozporządzenia.
II
Na rozprawie 15 lutego i 9 marca 2011 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska wyrażone
na piśmie.
Przedstawiciel sądu występującego z pytaniem prawnym zwrócił uwagę na nieprawidłowości w upoważnieniu przedstawiciela Prezesa Rady Ministrów. Trybunał Konstytucyjny postanowił zobowiązać przedstawiciela
Prezesa Rady Ministrów do pisemnego przedstawienia w terminie siedmiu dni prawidłowo sporządzonego pełnomocnictwa do reprezentowania Prezesa Rady Ministrów w niniejszej sprawie. W dniu 21 lutego 2011 r. wpłynęło prawidłowo sporządzone pełnomocnictwo do reprezentowania Prezesa Rady Ministrów w sprawie.
III
1.1. Zakwestionowany w niniejszej sprawie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole
Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266, ze zm.; dalej: ustawa o KSAP) ma następujące brzmienie:
– 120 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 15/10
poz. 9
„Prezes Rady Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa: (…)
wysokość, szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendium i innych kosztów kształcenia, a także przypadki, w których stypendium i inne koszty nie podlegają zwrotowi lub podlegają zwrotowi
w części”.
Z kolei zaskarżony § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r.
w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90,
poz. 1004, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1999 r.) stanowi:
„Koszty kształcenia podlegają zwrotowi w części w przypadkach:
1) skreślenia słuchacza z listy słuchaczy po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia z przyczyn innych niż
określone w § 12 – w podwójnej wysokości należnego słuchaczowi za okres jego kształcenia w Szkole stypendium, o którym mowa w § 3 (…)”.
Znaczenie w niniejszej sprawie mają także niektóre przepisy ustawy o KSAP oraz rozporządzenia z 1999 r.,
niekwestionowane w pytaniu prawnym, które dotyczą kosztów kształcenia w KSAP. Art. 7 ustawy o KSAP określa sytuacje, w których koszty kształcenia w KSAP podlegają zwrotowi. Zgodnie z treścią tego przepisu:
„W razie skreślenia z listy słuchaczy decyzją dyrektora Szkoły albo niepodjęcia pracy w urzędach administracji, a także w razie rezygnacji z niej w okresie, o którym mowa w art. 5 ust. 1, stypendium oraz inne koszty
kształcenia podlegają w całości lub w części zwrotowi, z zastrzeżeniem art. 8 pkt 2. Decyzję w tych sprawach
podejmuje Prezes Rady Ministrów”.
Z kolei § 7 rozporządzenia z 1999 r. określa, że:
„Do kosztów kształcenia słuchacza, oprócz stypendium, zalicza się składki na ubezpieczenie społeczne
słuchaczy oraz inne koszty poniesione przez Szkołę na działalność dydaktyczną i na bieżące funkcjonowanie
Szkoły”.
Przepis § 9 rozporządzenia 1999 r. określa sposób wyliczenia kosztów kształcenia:
„1. Koszt kształcenia słuchacza w roku kształcenia stanowi iloraz kosztów określonych w § 7, pomniejszonych o kwoty wpłacone przez słuchaczy z tytułu odpłatnych świadczeń Szkoły na ich rzecz, i średniej liczby
słuchaczy w roku kształcenia.
2. Koszt kształcenia słuchacza, ustalony zgodnie z ust. 1, dla danego roku kształcenia podlega przeliczeniu
przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanego przez Prezesa Głównego
Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski», obowiązującego
w miesiącu, w którym wydano decyzję o zwrocie kosztów kształcenia”.
1.2. Kwestionowany w niniejszej sprawie art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP został uchwalony przed wejściem
w życie obecnie obowiązującej Konstytucji, tj. przed 17 października 1997 r. Trybunał Konstytucyjny orzekał już
o zgodności przepisów ustawowych pochodzących sprzed 17 października 1997 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji
(zob. przykładowo wyroki z: 25 listopada 1997 r., sygn. U 6/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 65; 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120; 17 października 2000 r., sygn. K 16/99, OTK ZU
nr 7/2000, poz. 253; 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67; 28 listopada 2005 r.,
sygn. K 22/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 118; 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11).
Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że dla oceny zgodności z Konstytucją
treści normy prawnej miarodajny jest stan prawny z dnia orzekania, przy ocenie zaś kompetencji prawotwórczej
do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia – stan z dnia wydania przepisu (zob. wyroki z 25 listopada 1997 r., sygn. U 6/97 oraz z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, i przywołane tam orzecznictwo).
Zarzut sformułowany przez WSA dotyczy treści art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP, a nie procedury uchwalenia
przepisu lub kompetencji do jego wydania. Z tego względu Trybunał uznaje, że art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowi
adekwatny wzorzec kontroli konstytucyjności kwestionowanego przepisu ustawy o KSAP.
2. Przeprowadzenie kontroli zgodności z Konstytucją dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Niespełnienie którejkolwiek z dodatnich
przesłanek postępowania lub wystąpienie jednej z przesłanek ujemnych oznacza konieczność umorzenia postępowania (por. art. 39 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK). Dla dopuszczalności rozpoznania pytania prawnego konieczne jest spełnienie
trzech szczególnych przesłanek postępowania przewidzianych przez Konstytucję i ustawę o TK jedynie dla tego
środka prawnego, tj. przesłanki podmiotowej, przedmiotowej oraz funkcjonalnej. Przesłanka podmiotowa oznacza, że z pytaniem prawnym może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego sąd. Z przesłanki przedmiotowej
wynika natomiast wymaganie, aby pytanie prawne kwestionowało zgodność aktu normatywnego z Konstytucją,
– 121 –
poz. 9
P 15/10
OTK ZU nr 2/A/2011
ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. Z kolei przesłanka funkcjonalna jest spełniona, gdy
przedmiot pytania prawnego stanowi przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku
Trybunału Konstytucyjnego będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą przedstawiono
pytanie prawne (por. art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o TK).
Pytanie prawne niewątpliwie spełnia przesłankę podmiotową oraz przedmiotową. Należy natomiast rozważyć spełnienie przesłanki funkcjonalnej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że ewentualne uznanie niezgodności z Konstytucją § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie przez
WSA o zasadności skargi Krzysztofa R. Wątpliwości może natomiast wywoływać kwestia spełnienia przesłanki
funkcjonalnej przez kwestionowany art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP, który zawiera upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w niniejszej sprawie, podtrzymuje wcześniejszy pogląd, zgodnie z którym: „upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego nie może być samo w sobie
podstawą orzeczenia sądowego, niemniej jednak jego poprawność (lub wadliwość) konstytucyjna może w pewnych sytuacjach mieć znaczenie dla sądu orzekającego w konkretnej sprawie” (wyrok z 19 czerwca 2008 r.,
sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 82). Jak bowiem wskazywano już we wcześniejszych orzeczeniach
Trybunału, uznanie niezgodności z Konstytucją delegacji ustawowej powoduje „konsekwencje – co zrozumiałe
– także w stosunku do ściśle powiązanego z nią rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Nie może bowiem
funkcjonować w obrocie prawnym rozporządzenie wykonawcze do ustawy niemające «punktu zaczepienia»
w ustawie” (wyrok TK z 12 września 2006 r., sygn. K 55/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 104).
Ewentualne uznanie niezgodności z Konstytucją § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, na tle której WSA dostrzegł wątpliwość konstytucyjną. Jednakże również
ewentualne orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP zawierającego upoważnienie ustawowe ma znaczenie dla kierunku jej rozstrzygnięcia, skoro spowoduje odpadnięcie podstawy
obowiązywania wskazanego przepisu rozporządzenia.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że pytanie prawne spełnia wymaganie występowania przesłanki funkcjonalnej zarówno co do zarzutu dotyczącego art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP jak i § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r.
3.1. Art. 92 ust. 1 Konstytucji dopuszcza stanowienie rozporządzeń jedynie na podstawie „szczegółowego
upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Zgodnie z tym przepisem upoważnienie ustawowe
do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi „określać
organ właściwy do wydania rozporządzenia”), przedmiotowym (musi wskazywać „zakres spraw przekazanych
do uregulowania”) oraz treściowym (musi zawierać „wytyczne dotyczące treści aktu”) – (por. wyrok z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120).
Z uwagi na treść zarzutu sformułowanego przez WSA, w niniejszej sprawie konieczne jest przywołanie linii
orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego dotyczącej wymagania szczegółowości treściowej upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia.
Upoważnienie ustawowe nie może mieć charakteru blankietowego (zob. wyrok z 26 października 1999 r.,
sygn. K 12/99). Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że w systemie prawnym, w którym obowiązuje zasada podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa powszechnie obowiązującego,
parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej.
Przede wszystkim organy władzy wykonawczej, upoważnione do wydawania aktów wykonawczych, nie mogą
mieć możliwości kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej. Zdaniem Trybunału: „Powiązanie
unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa
prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie
i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1. W tym sensie wyłączność
ustawy nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje
podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych
materii” (zob. przykładowo wyrok z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3).
Wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego mogą być sformułowane w różny sposób. Nie jest konieczne, aby
były zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Dopuszczalne jest ich zmieszczenie
także w innych przepisach ustawy, pod warunkiem że będzie możliwe precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych. W przypadku gdy rekonstrukcja okazałaby się niemożliwa, przepis zawierający upoważnienie będzie uznany
za niezgodny z wymaganiami konstytucyjnymi (zob. wyroki z: 26 października 1999 r., sygn. K 12/99; 26 kwietnia 2004 r.,
sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32; 16 lipca 2009 r., sygn. K 36/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 111).
– 122 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 15/10
poz. 9
Stopień szczegółowości regulacji ustawowej zależy od charakteru materii (spraw), które rozporządzenie
ma regulować. Istotne jest również to, czy i w jakim stopniu regulowana kwestia dotyczy sytuacji jednostki.
Trybunał wskazywał we wcześniejszych orzeczeniach na możliwość sformułowania ogólniejszej zasady konstytucyjnej, zgodnie z którą „im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki
(podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań
do aktów wykonawczych”. Przy tym „minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane
musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki” (zob. wyroki z:
26 października 1999 r., sygn. K 12/99; 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02).
Ocena przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe pod względem zgodności z wymaganiem zamieszczenia wytycznych określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji sprowadza się do dwóch kwestii. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny musi ustalić, czy w ustawie zawarto w ogóle jakiekolwiek wytyczne. Całkowity brak
wytycznych przesądza o niezgodności upoważnienia ustawowego z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli w ustawie
zawarto wytyczne, konieczne jest ustalenie, czy sposób ich zredagowania pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i jest adekwatny do specyfiki regulowanych materii (por. wyroki z: 26 października 1999 r., sygn. K 12/99; 10 września 2001 r., sygn. K 8/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 164; 23 listopada 2010 r.,
sygn. P 23/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 107).
3.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarówno art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP jak i pozostałe przepisy tej
ustawy nie zawierają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia.
Przepisy te nie wskazują kierunków rozwiązań, kryteriów czy celów, którymi powinien kierować się Prezes
Rady Ministrów, regulując wysokość, szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendium
i innych kosztów kształcenia, a także sytuacje w których stypendium i inne koszty nie podlegają zwrotowi lub
podlegają zwrotowi w części. Brak określenia wytycznych dotyczących treści rozporządzenia powoduje niezgodność z Konstytucją kwestionowanego przepisu ustawy o KSAP, z uwagi na pominięcie konstytucyjnie wymaganego elementu w treści upoważnienia ustawowego.
Ze wskazanych względów art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
3.3. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego utrata mocy obowiązującej przepisu ustawowego, który został uznany za niezgodny z Konstytucją, zawierającego upoważnienie do wydania
rozporządzenia, automatycznie pociąga za sobą także utratę mocy obowiązującej rozporządzenia wydanego
na jego podstawie (por. wyroki z: 9 maja 2006 r., sygn. P 4/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 55; 14 lutego 2006 r.,
sygn. P 22/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 16; 31 sierpnia 2006 r., sygn. K 25/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 96).
W uzasadnieniu wyroku z 12 września 2006 r. o sygn. K 55/05 Trybunał zauważył, że „Rozporządzenie oparte
na niekonstytucyjnym przepisie prawnym (niekonstytucyjnej delegacji ustawowej), niezależnie od treści tego
aktu, jest również niezgodne z Konstytucją. Dzieli więc los ustawowego przepisu upoważniającego” (OTK ZU
nr 8/A/2006, poz. 104).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza w niniejszej sprawie, że orzeczenie o niekonstytucyjności upoważnienia
ustawowego zawartego w art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP, powoduje zatem także niezgodność zaskarżonego § 11
ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
4. WSA wskazał, że § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. jest niezgodny także z art. 2 Konstytucji.
Trybunał zauważa, że przewidziany w kwestionowanym przepisie rozporządzenia z 1999 r. mechanizm,
zgodnie z którym osoba skreślona z listy słuchaczy KSAP po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia jest
zobowiązana do zwrotu kosztów kształcenia odpowiadających podwójnej wysokości należnego słuchaczowi
stypendium, nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych. Nie jest bowiem niezbędne, aby sposób określenia części
kosztów kształcenia, która miałaby podlegać zwrotowi, był wyznaczony przez odniesienie się do składników
tych kosztów, określonych w § 7 i § 9 rozporządzenia z 1999 r. Wymagane jest jedynie to, aby kwota podwójnej
wysokości stypendium podlegająca obowiązkowi zwrotu stanowiła rzeczywiście część kosztów kształcenia, czyli
nie przekraczała pełnych kosztów kształcenia słuchacza w żadnym przypadku.
Z pisma Dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej z 28 stycznia 2011 r. wynika, że w ostatnim zakończonym roku kształcenia 2009/2010 koszt kształcenia słuchacza KSAP obliczony zgodnie z § 9 rozporządzenia
z 1999 r. wyniósł 107 899,66 zł. Z kolei, od 3 października 2006 r. (zob. § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z dnia 2 października 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stypendiów i innych kosztów
kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej, Dz. U. Nr 179, poz. 1322), zgodnie z § 3 rozporządzenia
z 1999 r. stypendium słuchacza wynosi 2400 zł. To znaczy, że koszty kształcenia słuchacza w KSAP w ostatnim
– 123 –
poz. 9
P 15/10
OTK ZU nr 2/A/2011
zakończonym roku kształcenia 2009/2010 są ponaddwukrotnie wyższe niż kwota w wysokości podwójnego stypendium podlegająca zwrotowi za dany rok na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r.
Gdyby hipotetycznie w danym roku kwota podwójnej wysokości stypendium, podlegająca zwrotowi stosownie
do § 11 rozporządzenia z 1999 r., przewyższała kwotę rocznego kosztu kształcenia obliczoną zgodnie z § 9 rozporządzenia, byłaby to sytuacja niezgodna z ustawą. W takim konkretnym stanie rzeczy, sąd administracyjny badający zgodność z prawem decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek zwrotu kwoty, która przewyższałaby
wysokość kosztów kształcenia słuchacza, miałby kompetencję do odmowy zastosowania § 11 rozporządzenia
z 1999 r. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury i doktryny, sądy mają kompetencję do odmowy zastosowania przepisów rozporządzenia w konkretnej sprawie, które uznają za niezgodne z aktem normatywnym wyższego rzędu (por. wyroki TK z: 16 lutego 2010 r., sygn. P 16/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12; 7 września 2010 r.,
sygn. P 94/08, OTK ZU nr 7/A/2010, poz. 67; postanowienia TK z: 16 października 1996 r., sygn. P 5/96, OTK ZU
nr 5/1996, poz. 46; 4 grudnia 1996 r., sygn. P 7/96, OTK ZU nr 6/1996, poz. 57; wyrok SN z 7 marca 2002 r.,
sygn. akt III RN 50/01, OSNP nr 20/2002, poz. 476; uchwały NSA z: 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97,
ONSA nr 2/1998, poz. 39; 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA nr 3/2000, poz. 90; postanowienie
NSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt I GPS 1/08, Lex nr 509710; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lutego 2005 r.,
sygn. akt I SA/Rz 56/04; a także T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, red. J. Gudowski, Warszawa 2010, s. 23-24; L. Garlicki,
Trybunał Konstytucyjny a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, „Państwo i Prawo” z. 2/1986, s. 10).
Treść kwestionowanego przepisu spełnia zatem wymagania konstytucyjne. Ze wskazanych względów, § 11
ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
5. Jakkolwiek przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego był jeden przepis rozporządzenia, to jednak
orzeczenie o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawowego stanowiącego upoważnienie do wydania rozporządzenia powoduje utratę mocy obowiązującej całego rozporządzenia. Eliminacja przepisów rozporządzenia
z 1999 r. dotyczących stypendiów i innych kosztów kształcenia w KSAP już z dniem ogłoszenia niniejszego
wyroku w Dzienniku Ustaw spowodowałoby powstanie luki w prawie. Z tej przyczyny Trybunał Konstytucyjny –
na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji – zdecydował, że przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją utracą
moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku w Dzienniku Ustaw. Krótki
termin odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej z jednej strony wynika z konieczności szybkiego przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją, z drugiej zaś wiąże się z informacją zawartą w piśmie Prezesa Rady
Ministrów o podjęciu prac zmierzających do zmian przepisów ustawy o KSAP i rozporządzeń wydanych w celu
jej wykonania (w tym rozporządzenia z 1999 r.).
Jeśli chodzi o skutki niniejszego wyroku poza sprawą, w związku z którą zostało przedstawione pytanie
prawne WSA, dla postępowań zakończonych już wcześniej ostatecznymi decyzjami Prezesa Rady Ministrów
o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej, Trybunał Konstytucyjny
podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11).
Ze względu na to, że przedmiotem orzekania był przepis ustawowy zawierający upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, a nie przepis stanowiący podstawę prawną decyzji, nie występują przesłanki do wznawiania postępowań na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji. To samo odnosi się do zaskarżonego przepisu
rozporządzenia z 1999 r.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
– 124 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
10
WYROK
Sygn. akt P 7/09*
Zbigniew Cieślak – przewodniczący
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Marek Kotlinowski
Stanisław Rymar,
po rozpoznaniu, z udziałem Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r.,
pytania prawnego Sądu Rejonowego w Toruniu:
czy art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72,
poz. 665, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy
o księgach wieczystych i hipotece oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 1075),
w związku z art. 244 § 1 i art. 252 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania
cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), w zakresie, w jakim nadaje moc prawną dokumentu
urzędowego wyciągom z ksiąg rachunkowych banku w postępowaniu cywilnym, jest zgodny
z art. 2, art. 20, art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
o r z e k a:
Art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, Nr 126,
poz. 1070, Nr 141, poz. 1178, Nr 144, poz. 1208, Nr 153, poz. 1271, Nr 169, poz. 1385 i 1387 i Nr 241, poz. 2074,
z 2003 r. Nr 50, poz. 424, Nr 60, poz. 535, Nr 65, poz. 594, Nr 228, poz. 2260 i Nr 229, poz. 2276, z 2004 r. Nr 64,
poz. 594, Nr 68, poz. 623, Nr 91, poz. 870, Nr 96, poz. 959, Nr 121, poz. 1264, Nr 146, poz. 1546 i Nr 173 poz. 1808,
z 2005 r. Nr 83, poz. 719, Nr 85, poz. 727, Nr 167, poz. 1398 i Nr 183, poz. 1538, z 2006 r. Nr 104, poz. 708, Nr 157,
poz. 1119, Nr 190, poz. 1401 i Nr 245, poz. 1775, z 2007 r. Nr 42, poz. 272 i Nr 112, poz. 769, z 2008 r. Nr 171,
poz. 1056, Nr 192, poz. 1179, Nr 209, poz. 1315 i Nr 231, poz. 1546, z 2009 r. Nr 18, poz. 97, Nr 42, poz. 341, Nr 65,
poz. 545, Nr 71, poz. 609, Nr 127, poz. 1045, Nr 131, poz. 1075, Nr 144, poz. 1176, Nr 165, poz. 1316, Nr 166,
poz. 1317, Nr 168, poz. 1323 i Nr 201, poz. 1540 oraz z 2010 r. Nr 40, poz. 226, Nr 81, poz. 530, Nr 126, poz. 853,
Nr 182, poz. 1228 i Nr 257, poz. 1724) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 1075), w związku
z art. 244 § 1 i art. 252 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43,
poz. 296, ze zm.), w części, w jakiej nadaje moc prawną dokumentu urzędowego księgom rachunkowym i wyciągom z ksiąg rachunkowych banku w odniesieniu do praw i obowiązków wynikających z czynności bankowych w postępowaniu cywilnym prowadzonym wobec konsumenta, jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1
zdanie pierwsze i art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji.
* Sentencja została ogłoszona dnia 5 kwietnia 2011 r. w Dz. U. Nr 72, poz. 388.
– 125 –
poz. 10
P 7/09
OTK ZU nr 2/A/2011
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 22 września 2008 r. (sygn. akt IC 486/08) Sąd Rejonowy w Toruniu postawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe
(Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.; dalej: prawo bankowe) w związku z art. 244 § 1 i art. 252 ustawy z dnia
17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm., dalej: k.p.c.) jest zgodny
z art. 2, art. 20, art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 76 Konstytucji w zakresie, w jakim nadaje moc prawną dokumentu urzędowego wyciągom z ksiąg rachunkowych banku w postępowaniu cywilnym.
Postanowieniem z 3 lutego 2011 r. Sąd Rejonowy w Toruniu zmienił postanowienie z 22 września 2008 r.
w ten sposób, że pytaniem o zgodność ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi objął art. 95 ust. 1 prawa bankowego w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 1075; dalej: ustawa zmieniająca) w związku
z art. 244 § 1 i art. 252 k.p.c. W uzasadnieniu sąd pytający wskazał, że nowelizacja art. 95 ust. 1 prawa bankowego ma charakter formalny, jednak nie jest obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pytający. Ustawa
zmieniająca nie zawiera regulacji międzyczasowych odnośnie do wyciągów z ksiąg bankowych wydanych przed
jej wejściem w życie, tj. 20 lutego 2011 r. Znowelizowana treść prawa bankowego będzie stanowić podstawę
oceny istniejących stanów faktycznych, w tym w sprawie, na której kanwie sformułowano pytanie prawne.
Po nowelizacji art. 95 ust. 1 prawa bankowego pozostają aktualne wątpliwości co do zgodności tego przepisu
z Konstytucją, jak również przedstawiona uprzednio przez sąd pytający argumentacja.
Pytanie prawne zostało sformułowane w związku z następującym stanem faktycznym:
Kredyt Bank domagał się zasądzenia od Anity W. kwoty 44 483,52 zł z odsetkami z tytułu zadłużenia wynikającego z ksiąg rachunkowych banku. Zadłużenie powstało z salda debetowego na rachunku bankowym w wysokości 23 254,77 zł oraz odsetek ustawowych. Bank przedłożył w sądzie umowę rachunku bankowego pozwanej
zawartą 3 października 2001 r. oraz wypowiedzenie tej umowy dokonane przez bank 16 stycznia 2008 r. Jako
dowód istnienia zobowiązania bank załączył wyciąg z ksiąg rachunkowych, który potwierdza istnienie zobowiązania z tytułu umowy rachunku bankowego, bez szczegółowego określenia, w jaki sposób wierzytelność
powstała. Pozwana wniosła o oddalenie powództwa, zaprzeczając, że jest dłużnikiem powoda z tytułu salda
debetowego na rachunku bankowym, oraz podnosząc, że nie wykazał on istnienia jej zobowiązania.
Pytanie prawne zostało przedstawione w związku z rozpatrywaniem pozwu w postępowaniu zwykłym, chociaż bank wystąpił o wydanie nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym. Opierając się na powyższym stanie
faktycznym, sąd powziął wątpliwość co do zgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji art. 95 ust. 1 prawa
bankowego w związku z art. 244 § 1 i art. 252 k.p.c. w zakresie, w jakim nadaje wyciągom z ksiąg rachunkowych
banków moc prawną dokumentu urzędowego w postępowaniu cywilnym. Oznacza to, że wyciąg z ksiąg bankowych stanowi dowód zawartych w nim informacji, na równi z dokumentami urzędowymi.
W uzasadnieniu sąd pytający wskazał, że nadanie wyciągom z ksiąg rachunkowych banków mocy prawnej
dokumentów urzędowych powoduje umocnienie pozycji procesowej banku, będącego podmiotem profesjonalnym,
zajmującym się działalnością zarobkową, w stosunku do pozwanego konsumenta, który w celu obalenia domniemań związanych z mocą dokumentu urzędowego jest zobligowany do przeprowadzenia dowodu negatywnego,
że nie zaciągał wobec banku zobowiązania albo że zobowiązanie to ma inną wysokość. Zdaniem sądu pytającego
przeprowadzenie dowodu negatywnego jest sporne w doktrynie i budzi wątpliwości z punktu widzenia logiki.
Na gruncie prawa cywilnego zostało zdefiniowane pojęcie konsumenta oraz przedsiębiorcy, a ustawodawca
chroni pozycję konsumenta zarówno poprzez odpowiednie instytucje zawarte w kodeksie cywilnym, jak i ustawach szczególnych (m.in.: z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym,
Dz. U. Nr 171, poz. 1206; z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U. Nr 50, poz. 331,
ze zm.; z dnia 20 lipca 2001 r. o kredycie konsumenckim, Dz. U. Nr 100, poz. 1081, ze zm.).
Zdaniem sądu pytającego przyczyną niezgodności ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi jest preferowanie pewnej grupy podmiotów kosztem innych. Silniejsza, ze względu na profesjonalny charakter działalności, pozycja procesowa banku w postępowaniu cywilnym zostaje dodatkowo wzmocniona w stosunku do konsumenta,
ponieważ oświadczenie banku zawarte w wyciągu z ksiąg rachunkowych posiada szczególną moc dowodową.
Ponadto ustawodawca nie wskazał w sposób czytelny przyczyny preferowania przedsiębiorców prowadzących
działalność zarobkową, które są, poza nielicznymi bankami państwowymi, podmiotami prawa prywatnego. Nie
wykonują również zadań zleconych z zakresu administracji publicznej, co mogłoby stanowić uzasadnienie nadania szczególnej mocy dowodowej ich oświadczeniom.
– 126 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 8 maja 2009 r. zajął stanowisko, że art. 95 ust. 1 prawa bankowego w związku z art. 244 § 1 i art. 252 k.p.c. w zakresie, w jakim nadaje moc prawną dokumentów urzędowych wyciągom
z ksiąg rachunkowych banków w postępowaniu cywilnym, jest zgodny z art. 2, art. 20, art. 32 ust. 1 zdanie
pierwsze i art. 76 Konstytucji.
Prawo bankowe przyznaje pewne specjalne uprawnienia bankom, do których należy bankowy tytuł egzekucyjny (art. 96 ust. 1-3 prawa bankowego) oraz szczególna moc dowodowa dokumentów bankowych (art. 95
ust. 1 prawa bankowego). Szczególne uprawnienia w zakresie urzędowej mocy dowodowej ksiąg bankowych
dotyczyły od 1924 r. Banku Polskiego, a po II wojnie światowej zostały rozciągnięte na wszystkie banki, co
wiązało się z upaństwowieniem instytucji finansowych i traktowaniem ich jako części aparatu zarządzania gospodarką narodową. Przywilej ten został jednak utrzymany w rozwiązaniach prawnych po 1989 r., nie można
więc wskazywać, że jest to relikt przeszłości. Trybunał Konstytucyjny badał już przywileje banków w orzeczeniu
z 16 maja 1995 r., o sygn. K 12/93 (OTK nr 1/1995, poz. 14) oraz wyroku z 26 stycznia 2005 r., o sygn. P 10/04
(OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 7) i uznał je za zgodne ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Szczególnie
istotny dla niniejszej sprawy jest wyrok z 26 stycznia 2005 r., w którym Trybunał oceniał przepisy dotyczące bankowych tytułów egzekucyjnych, które powodują dalej idące konsekwencje niż zmiana rozkładu ciężaru dowodu
w postępowaniu cywilnym wynikająca z nadania dokumentom bankowym szczególnej mocy dowodowej.
Zdaniem Marszałka Sejmu, możliwość przeprowadzenia dowodu negatywnego przeciw treści dokumentów
bankowych wynika z art. 252 k.p.c. oraz została potwierdzona w orzecznictwie sądowym. Obalenie domniemań
wynikających z nadania wyciągom z ksiąg rachunkowych banków mocy dowodowej dokumentów urzędowych
może być przy tym dokonane za pomocą wszelkich dopuszczalnych prawem środków dowodowych. Ponadto
sąd prowadzący postępowanie ma prawo dopuszczenia dowodu z urzędu, jeśli jest to konieczne dla rzetelnego
rozpatrzenia sprawy (por. wyrok SN z 15 września 2006 r., sygn. akt I PK 97/06).
Obowiązek udowodnienia roszczenia przez powoda stanowi ogólną zasadę w postępowaniu cywilnym, ale
ustawodawca ma możliwość odmiennego ukształtowania reguł dowodowych, poprzez wprowadzenie regulacji
szczególnej. Taka sytuacja ma miejsce np. w sprawach naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu
lub ochrony dóbr osobistych.
Ponadto w polskim systemie prawnym moc dokumentów urzędowych mają również czynności notariusza,
pokwitowanie komornika, pocztowy dowód doręczenia pisma. Uzasadnieniem takich rozwiązań ustawowych
jest szczególny przymiot zaufania publicznego tych podmiotów. Dotyczy to również banków, ponieważ ich pozycja może być porównywana z notariuszem. Potwierdzeniem tej tezy jest ustawowo dopuszczona możliwość
upoważnienia banków przez Ministra Sprawiedliwości do sporządzania określonych poświadczeń w miejscowościach, w których brak jest kancelarii notarialnej.
Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że rynek usług bankowych jest restrykcyjnie regulowany poprzez nadzór
państwa, a sprawozdania finansowe banków podlegają badaniu biegłego rewidenta. Ponadto banki są zobowiązane do prowadzenia rachunkowości według odrębnych zasad określonych przez Ministra Finansów. Szczególne obowiązki banków wynikają ze specjalnej pozycji w gospodarce rynkowej związanej z kreacją pieniądza
i operacjami kredytowymi. W konsekwencji możliwe jest wyposażenie banków w specjalne uprawnienia, do których należy regulacja zawarta w art. 95 ust. 1 prawa bankowego.
Umocnienie pozycji procesowej banku poprzez nadanie dokumentom bankowym charakteru urzędowego
nie stanowi jednak naruszenia wynikającej z zasady społecznej gospodarki rynkowej wolności działalności gospodarczej.
Jakkolwiek wskazane przez sąd pytający przepisy powodują zaburzenie równowagi procesowej stron postępowania cywilnego, to jednak nie naruszają konstytucyjnej zasady równości. Nadanie mocy urzędowej wyciągom z ksiąg bankowych jest uzasadnione ze względu na szczególną pozycję banków w gospodarce rynkowej
oraz przymiot instytucji zaufania publicznego. Ograniczenie zasady równości należy również uznać za proporcjonalne, ponieważ za zgodny z Konstytucją został uznany dalej idący przywilej banku, jakim jest bankowy tytuł
egzekucyjny (zob. wyrok TK w sprawie o sygn. P 10/04). Skorzystanie z możliwości wystawienia bankowego
tytułu egzekucyjnego zastępuje wyrok sądu i stanowi podstawę wszczęcia egzekucji. Dlatego mniejszy przywilej
banku – jakim jest nadanie mocy dokumentu urzędowego wyciągom z ksiąg rachunkowych banków – należy
uznać za proporcjonalny względem zapewnienia powszechnej i rzeczywistej dostępności do usług bankowych.
Natomiast ochrona konsumenta wynikająca z art. 76 Konstytucji jest zapewniona poprzez normatywnie ustalony zakres dostarczanych konsumentowi informacji, przez co klient banku nie zostaje zaskoczony użytymi
przeciwko niemu instrumentami prawnymi.
Zdaniem Marszałka Sejmu, Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do oceny celowości, racjonalności
i merytorycznej trafności przyjętego rozwiązania ustawowego.
– 127 –
poz. 10
P 7/09
OTK ZU nr 2/A/2011
3. Prokurator Generalny w piśmie z 11 maja 2010 r. wyraził pogląd, że art. 95 ust. 1 prawa bankowego
w związku z art. 244 § 1 i art. 252 k.p.c. w zakresie, w jakim nadaje moc dokumentu urzędowego księgom rachunkowym banków i wyciągom z tych ksiąg w postępowaniu cywilnym, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 76
Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji.
Biorąc pod uwagę treść pytania prawnego oraz art. 95 ust. 1 prawa bankowego, Prokurator Generalny wskazał, że zakresem pytania prawnego objęto jedynie jeden z rodzajów dokumentów bankowych, który uzyskał
szczególną moc dowodową, a mianowicie wyciągi z ksiąg bankowych. Ze względu na bardzo ścisły związek
pomiędzy księgami rachunkowymi banków a wyciągami z tych ksiąg, dopuszczalne jest orzeczenie w zakresie
obu rodzajów dokumentów. Jest to uzasadnione faktem, że wyciąg stanowi odwzorowanie określonego wycinka
treści ksiąg.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że przepisy prawa bankowego modyfikują instytucje prawa cywilnego
na zasadzie lex specialis, co dotyczy m.in. umów zawieranych przez banki ze swoimi klientami. Charakter przepisu szczególnego ma również art. 95 ust. 1 prawa bankowego, który nadaje księgom rachunkowym banków
oraz wyciągom z tych ksiąg moc dokumentu urzędowego.
Zarzuty sądu pytającego koncentrują się wokół zasad rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu cywilnym.
Ogólna reguła została unormowana w art. 6 k.c., co wskazuje na jej materialnoprawny charakter, bo konsekwencje rozkładu ciężaru dowodu dotyczą praw lub obowiązków stron, natomiast formalnie ciężar dowodu dotyczy
czynności dowodowych. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nadanie wyciągom z ksiąg bankowych mocy dokumentu urzędowego nie wpływa na rozkład ciężaru dowodu, ponieważ jest związane nie ze stroną postępowania,
lecz z samym dokumentem. Może się nim w celu dowodowym posłużyć dowolna osoba, korzystając z tych
samych domniemań co wystawiający dokument bank.
Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
z 16 maja 1995 r. o sygn. K 12/93, dotyczącego art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. – Prawo bankowe
(Dz. U. z 1992 r. Nr 72, poz. 359, ze zm., dalej: prawo bankowe 1989), który zawierał analogiczne do art. 95
ust. 1 prawa bankowego rozwiązanie w zakresie mocy dowodowej ksiąg i wyciągów z ksiąg rachunkowych
banków. W tym orzeczeniu Trybunał uznał m.in., że art. 53 ust. 1 prawa bankowego 1989 jest zgodny z zasadą
demokratycznego państwa prawnego. Powyższe orzeczenie nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania pytania prawnego, ponieważ brak jest tożsamości sprawy, która występuje, gdy kontrola dotyczy tych
samych przepisów, wzorca konstytucyjnego oraz zarzutów. Nie zachodzi więc przesłanka umorzenia postępowania ze względu na zbędność orzekania, na zasadzie ne bis in idem. Jednakże ustalenia i oceny zawarte we
wskazanym orzeczeniu zachowują swoją aktualność również w niniejszej sprawie.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, przywilej nadania mocy urzędowej dokumentom związanym z czynnościami bankowymi łączony jest ze specjalnym statusem banków, jako instytucji zaufania publicznego. Nie został on wyrażony wprost przez ustawodawcę, ale jest akceptowany w piśmiennictwie, pomimo występujących zdań krytycznych. Posiadanie przymiotu instytucji zaufania publicznego stanowi jedno ze źródeł reglamentowania działalności
banków, zarówno na etapie ich tworzenia (zezwolenia) jak i funkcjonowania (nadzór Komisji Nadzoru Finansowego). Ponadto w szczególny sposób zostały określone zasady prowadzenia przez banki ksiąg rachunkowych.
Przyznanie dokumentom bankowym mocy dokumentów urzędowych znajduje także uzasadnienie w dążeniu
do zapewnienia ochrony środków powierzonych bankom przez deponentów.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wskazany przywilej banków nie stanowi naruszenia zasady równości
stron postępowania cywilnego, ze względu na przedstawiony powyżej specjalny status banków, co uzasadnia
przyznanie dokumentom bankowym mocy dowodowej dokumentów urzędowych.
Z podanych powyżej względów należy uznać, że nadanie księgom rachunkowym banków i wyciągom z tych
ksiąg mocy dowodowej dokumentów urzędowych nie narusza także zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Natomiast art. 76 Konstytucji nie wyraża prawa podmiotowego, lecz ustanawia jedną z zasad polityki państwa.
Orzecznictwo Trybunału wskazuje, że ochrona konsumenta opiera się na umożliwieniu mu wolnego i swobodnego wyboru, na podstawie rzetelnej i pełnej informacji. Ustawa z dnia 20 lipca 2001 r. o kredycie konsumenckim
(Dz. U. Nr 100, poz. 1081, ze zm.) nakłada na bank obowiązek przedstawienia informacji o skutkach niedotrzymania zasad i terminu spłaty kredytu, co równoważy przywilej wynikający z możliwości wystawiania dokumentów bankowych o mocy dowodowej dokumentu urzędowego. Ponadto dłużnik banku ma możliwość obalenia domniemań
płynących z dokumentów bankowych za pomocą wszelkich rodzajów środków dowodowych.
Z kolei art. 20 Konstytucji, który wprowadza zasadę społecznej gospodarki rynkowej, wydaje się wzorcem
nieadekwatnym ze względu na to, że zarzuty sformułowane w tym zakresie przez sąd pytający stanowią powtórzenie wątpliwości przedstawionych w stosunku do zasady równości stron postępowania cywilnego.
– 128 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
4. W piśmie z 12 stycznia 2011 r. Marszałek Sejmu wniósł o odroczenie rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym wyznaczonej na 25 stycznia 2011 r.
Zarządzeniem Prezesa Trybunału z 14 stycznia 2011 r. rozprawa w dniu 25 stycznia 2011 r. została odwołana. Równocześnie został wyznaczony nowy termin rozprawy na 1 marca 2011 r.
5. Postanowieniem z 3 lutego 2011 r. Sąd Rejonowy w Toruniu zmienił swoje postanowienie z 22 września 2008 r. w ten sposób, że pytaniem o zgodność ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi objął art. 95
ust. 1 prawa bankowego w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy
o księgach wieczystych i hipotece oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 1075) w związku z art. 244
§ 1 i art. 252 k.p.c.
II
Na rozprawę 1 marca 2011 r. stawili się przedstawiciele Sejmu i Prokuratora Generalnego. Nie stawił się
przedstawiciel sądu kierującego do Trybunału pytanie prawne. Sędzia sprawozdawca przedstawił treść pytania
prawnego. Obecni uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie, odnosząc je do zmodyfikowanego pytania prawnego.
Po zamknięciu rozprawy Trybunał odroczył wydanie orzeczenia do 15 marca 2011 r.
III
1. Przedmiot pytania prawnego. Zakres zaskarżenia i jego dopuszczalność.
1.1. Niniejsza sprawa została zainicjowana pytaniem sądu. Kontrola konstytucyjności w trybie pytania prawnego
musi odpowiadać warunkom określonym dla tego rodzaju postępowania w art. 193 Konstytucji i uszczegółowionym
w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK). Z przepisów tych wynikają trzy zasadnicze przesłanki dopuszczalności pytania prawnego: a) podmiotowa
– pytanie może przedstawić jedynie sąd, rozumiany jako państwowy organ wymiaru sprawiedliwości; b) przedmiotowa – pytanie prawne może dotyczyć wyłącznie oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami; c) funkcjonalna – wystąpienie z pytaniem jest uzasadnione tylko
wtedy, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem pytającym
(szerzej zob.: postanowienie Trybunału z 6 lutego 2007 r., sygn. P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14 i powołane
tam orzeczenia). Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2002 r., o sygn. P 9/01 (OTK ZU
nr 2/A/2002, poz. 14), przedmiotem pytania prawnego mogą być wszystkie te przepisy, których zgodność lub niezgodność z Konstytucją wpłynie na treść rozstrzygnięcia sądu pytającego. Nie muszą one stanowić podstawy rozstrzygnięcia, jak w wypadku skargi konstytucyjnej, co wynika z porównania treści art. 79 i art. 193 Konstytucji.
W niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności pytania prawnego. Zostało
ono sformułowane prze sąd powszechny w trakcie rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę pomiędzy bankiem a konsumentem. Sąd pytający zwrócił się o ocenę zgodności części art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.; dalej: prawo bankowe) w związku
z art. 244 § 1 i art. 252 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43,
poz. 296, ze zm., dalej: k.p.c.) ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Konsekwencje zastosowania art. 95
ust. 1 prawa bankowego w związku z art. 244 § 1 i art. 252 k.p.c. mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez
sąd pytający, ponieważ nadając moc prawną dokumentu urzędowego wyciągom z ksiąg rachunkowych banku,
powodują zmianę rozkładu ciężaru dowodu. Domniemanie zgodności z prawdą treści wyciągu z ksiąg rachunkowych banku może przesądzić o wyniku procesu, biorąc pod uwagę art. 234 k.p.c. wskazujący, że sąd jest
związany domniemaniami prawnymi. W sprawie zawisłej przed sądem pytającym wyciąg z księgi rachunkowej
banku stanowi dowód istnienia oraz wysokości dochodzonej przez bank wierzytelności.
1.2. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na temat szczególnej mocy dowodowej dokumentów bankowych
w orzeczeniu z 16 maja 1995 r., sygn. K 12/93 (OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 14). Przedmiotem kontroli zainicjowanej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich były następujące rozwiązania z ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r.
– Prawo bankowe (Dz.U. z 1992 r. Nr 72, poz. 359, ze zm.; dalej: prawo bankowe 1989):
– 129 –
poz. 10
P 7/09
OTK ZU nr 2/A/2011
– możliwość potrącania przez banki ze swojego długu wierzytelności, których termin płatności jeszcze nie
upłynął (art. 52 prawa bankowego 1989);
– nadanie określonym dokumentom bankowym mocy prawnej dokumentów urzędowych stanowiących podstawę do dokonywania wpisów w księgach wieczystych i rejestrach publicznych (art. 53 ust. 1 prawa bankowego
1989);
– nadanie określonym dokumentom bankowym mocy tytułów wykonawczych, bez potrzeby uzyskiwania dla
nich sądowych klauzul wykonalności (art. 53 ust. 2 prawa bankowego 1989) – ten ostatni zarzut został najszerzej
uzasadniony we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich – zob. uzasadnienie orzeczenia sygn. K 12/93.
W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego art. 53 ust. 1 prawa bankowego 1989, który zawierał regulację
tożsamą z art. 95 ust. 1 prawa bankowego, m.in. nadając moc prawną dokumentów urzędowych księgom rachunkowym banków i wyciągom z tych ksiąg, został uznany za zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych
utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych
stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.) – które wyrażały zasadę demokratycznego państwa prawnego. Trybunał
Konstytucyjny uznał także, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 56 ust. 1 (prawo do sądu) i art. 67 ust. 2 (zasada równości) wskazanych przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano m.in., że „(…) Badając zarzut dotyczący nadawania określonym
dokumentom bankowym mocy prawnej dokumentów urzędowych stanowiących podstawę do dokonywania
wpisów w księgach wieczystych i rejestrach publicznych (art. 53 ust. 1 Prawa bankowego [1989]), Trybunał
Konstytucyjny uznał, że także w tym zakresie nie można stwierdzić naruszenia przepisów konstytucyjnych,
na które powołuje się Wnioskodawca. Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadniając w tym punkcie wniosek,
wskazuje zwłaszcza na różnice występujące pomiędzy postanowieniem art. 53 ust. 1 Prawa bankowego [1989]
i regulacjami Kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności artykułu 244 kpc. (…) Pomijając wątpliwości, jakie mogą powstawać przy porównywaniu przepisów proceduralnych z prawem materialnym, można
twierdzić, że art. 53 ust. 1 Prawa bankowego [1989] nadając określonym dokumentom bankowym moc prawną
dokumentów urzędowych rzeczywiście nie przystaje do art. 244 kpc. Nie jest to jednak wystarczająca podstawa
do stwierdzenia niekonstytucyjności zakwestionowanego przez RPO przepisu Prawa bankowego [1989]. (…)
Postanowienia Prawa bankowego z tego zakresu stanowią przeto tzw. lex specialis wobec reguł zawartych
w Kodeksie cywilnym. W podobny sposób należy oceniać postanowienia art. 53 ust. 1 Prawa bankowego [1989]
nadające określonym dokumentom bankowym moc prawną dokumentów urzędowych. Jest to również dopuszczalne odstępstwo od postanowień Kodeksu postępowania cywilnego a zwłaszcza art. 244 kpc. Nie wnikając
w merytoryczną trafność powyższej regulacji, a nawet pomimo pojawiających się wątpliwości z nią związanych,
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie granic zakreślonych przez
konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikające z art. 1 przepisów konstytucyjnych”.
Tak więc orzeczenie afirmacyjne w odniesieniu do mocy prawnej dokumentów bankowych wynikało w znacznej
mierze ze związania Trybunału zasadą skargowości, która przejawia się w możliwości orzekania tylko w granicach wniosku. Sposób uzasadnienia zarzutów oraz argumenty przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie były wystarczające do uznania niekonstytucyjności tego rozwiązania.
Biorąc powyższe pod uwagę, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ
orzeczenie z 16 maja 1995 r. dotyczyło przepisu ówcześnie obowiązującego prawa bankowego 1989, Rzecznik
Praw Obywatelskich przedstawił odmienną argumentację zarzutów, wreszcie kontrola Trybunału obejmowała
częściowo inne wzorce konstytucyjne.
Nie można tracić z pola widzenia, że orzeczenie powyższe zostało wydane przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Jest to kwestia istotna ze względu na konstytucjonalizację ochrony praw konsumenta, dokonaną
w art. 76 Konstytucji. Dlatego konieczne jest spojrzenie na banki (i ich przywileje), jako na profesjonalnych
uczestników obrotu i transakcji rynkowych, od których wymaga się szczególnej ostrożności i solidności przede
wszystkim w ramach obrotu konsumenckiego. Tendencja do silniejszej ochrony konsumentów wynikająca z Konstytucji rozwijana jest w polskim prawie również pod wpływem rozwiązań prawnych Unii Europejskiej.
Zmienił się również kontekst normatywny istotny dla rozpatrywanej sprawy. W szczególności ustawodawca w drodze kolejnych nowelizacji wprowadził zasadnicze zmiany w procedurze cywilnej, które wzmocniły kontradyktoryjność
sporu, a ograniczyły możliwość działania sądu ex officio. Ponadto należy zwrócić uwagę, że orzeczenie to zapadło w początkowej fazie istotnych przekształceń systemu bankowego w Polsce, który obecnie ma charakter wolnorynkowy.
Każda z powyższych przyczyn samodzielnie ogranicza możliwość wykorzystania zawartych w tym orzeczeniu ocen w obecnym postępowaniu, a tym bardziej ich łączne wystąpienie powoduje, że nie zachodzi przesłanka
umorzenia postępowania ne bis in idem procedatur.
– 130 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
1.3. Art. 95 ust. 1 prawa bankowego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie
ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 1075; dalej: ustawa
zmieniająca) stanowi:
„Księgi rachunkowe banków i sporządzone na ich podstawie wyciągi oraz inne oświadczenia podpisane przez
osoby upoważnione do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych banków i opatrzone
pieczęcią banku, jak również sporządzone w ten sposób pokwitowania odbioru należności mają moc prawną
dokumentów urzędowych w odniesieniu do praw i obowiązków wynikających z czynności bankowych oraz ustanowionych na rzecz banku zabezpieczeń i mogą stanowić podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych”.
Art. 95 ust. 1 prawa bankowego nadaje określonym w tym przepisie rodzajom dokumentów bankowych moc
prawną dokumentów urzędowych w odniesieniu do praw i obowiązków wynikających z czynności bankowych
oraz zabezpieczeń ustanowionych na rzecz banku.
Nowelizacja art. 95 ust. 1 prawa bankowego spowodowała zawężenie zastosowania tego przepisu, ponieważ
w poprzednim stanie prawnym zakres dokumentów bankowych, którym przysługiwała moc prawna dokumentów
urzędowych, nie zależał od charakteru dokumentowanej czynności. Poza czynnościami bankowymi, które zostały zdefiniowane w art. 5 ust. 1 i 2 prawa bankowego, banki mogą wykonywać inne czynności określone w art. 6
tej ustawy. Należą do nich m.in. obrót nieruchomościami i wierzytelnościami, nabywanie i obejmowanie akcji lub
udziałów, a także świadczenie innych usług finansowych.
Poprzez nowelizację ograniczono więc uprawnienie banków do wystawiania dokumentów o mocy urzędowej. Zmiana ta stanowi odpowiedź na wyrażaną w doktrynie prawnej krytykę dotychczasowego rozwiązania
ustawowego, co podkreślono w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej (zob. Druk sejmowy nr 1562/VI
kadencja). Dokonane przez ustawodawcę ograniczenie przywileju przysługującego bankom stanowi pozytywne
rozwiązanie, ponieważ łączy to szczególne uprawnienie tylko z czynnościami bankowymi.
Ze względu na przedmiot niniejszej sprawy należy uznać, że nowelizacja art. 95 ust. 1 prawa bankowego
ma charakter redakcyjny, ponieważ moc prawna dokumentów urzędowych zarówno w poprzednim jak i w obowiązującym od 20 lutego 2011 r. brzmieniu wskazanego przepisu obejmowała i obejmuje księgi rachunkowe
banków i wyciągi z ksiąg. Dochodzone przez bank roszczenie wynika z czynności bankowej, jest związane
z prowadzeniem rachunku bankowego.
Jednocześnie jednak zmiana ta nie jest obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem pytającym. Ustawa zmieniająca nie reguluje bowiem problemu wyciągów z ksiąg bankowych wydanych przed dniem
jej wejścia w życie. Zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowej ustawy znowelizowany art. 95 ust. 1
prawa bankowego będzie stanowił podstawę oceny zaistniałych stanów faktycznych, gdy w postępowaniu cywilnym będą wykorzystywane wyciągi z ksiąg rachunkowych banku wydane przed wejściem w życie ustawy
zmieniającej.
Wskazane przez sąd pytający wątpliwości co do konstytucyjności art. 95 ust. 1 prawa bankowego oraz
przedstawione w pytaniu prawnym argumenty na ich poparcie pozostają aktualne również po nowelizacji tego
przepisu, co zostało podkreślone w uzasadnieniu postanowienia sądu pytającego z 3 lutego 2011 r. zawierającego modyfikację pytania prawnego.
1.4. Pytanie prawne obejmuje część art. 95 ust. 1 prawa bankowego dotyczącą nadania mocy prawnej dokumentów urzędowych wyciągom sporządzonym na podstawie ksiąg rachunkowych banków. To znaczy, że w niniejszej sprawie art. 95 ust. 1 prawa bankowego w pozostałej części nie podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego.
Zakres orzekania Trybunału Konstytucyjnego podczas rozpatrywania pytań prawnych jest zdeterminowany
charakterem tej formy kontroli konstytucyjności oraz związkiem z konkretną sprawą rozpatrywaną przez sąd
pytający. W sprawie, na której kanwie sformułowano pytanie prawne, bank występujący w procesie jako powód
posłużył się na potwierdzenie dochodzonego roszczenia wyciągiem ze swoich ksiąg rachunkowych. Ze względu na związanie zakresem pytania prawnego Trybunał Konstytucyjny ma możliwość orzeczenia jedynie co
do szczególnej mocy dowodowej wyciągów z ksiąg rachunkowych banku. Wyrok taki jest bowiem wystarczający
dla rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pytający.
Należy jednak zwrócić uwagę na ścisły związek, jaki zachodzi pomiędzy wyciągami z ksiąg rachunków banku a samymi księgami rachunkowymi. Obowiązujące brzmienie art. 95 ust. 1 prawa bankowego jednoznacznie
wskazuje, że moc dowodową dokumentu urzędowego mają jedynie wyciągi sporządzone na podstawie ksiąg
rachunkowych banków.
Mamy więc do czynienia z tożsamością treściową tych dokumentów, ponieważ wyciąg stanowi fragment
księgi rachunkowej. Zarówno księgi rachunkowe jak i wyciągi z tych ksiąg dotyczą identycznych informacji,
– 131 –
poz. 10
P 7/09
OTK ZU nr 2/A/2011
różniąc się jedynie ich zakresem. Dlatego ocena skutków nadania mocy dowodowej dokumentu urzędowego
odnosi się w równym stopniu do wyciągów z ksiąg rachunkowych banków jak i do samych ksiąg.
W tej sytuacji zbyt formalistyczne byłoby ograniczenie zakresu orzekania jedynie do wyciągów z ksiąg bankowych. Takiemu ujęciu zakresu zaskarżenia nie może stać na przeszkodzie charakter pytania prawnego jako
jednej z form kontroli konstytucyjności (por. wyrok TK z 26 czerwca 2008 r., sygn. SK 20/07, OTK ZU nr 5/A/2008,
poz. 86). Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał za uzasadnione wydanie orzeczenia obejmującego zagadnienie
nadania szczególnej mocy prawnej dokumentu urzędowego zarówno wyciągom z ksiąg rachunkowych banków
jak i samym księgom. Należy zauważyć, że analogiczny wniosek dotyczący objęcia zakresem orzekania w niniejszej sprawie poza wyciągami również ksiąg rachunkowych banków sformułował w swoim piśmie Prokurator
Generalny.
1.5. W niniejszej sprawie rozważenia wymaga także zakres podmiotowy orzeczenia. Jakkolwiek norma zawarta w art. 95 ust. 1 prawa bankowego nie różnicuje mocy dowodowej dokumentów bankowych pod względem
podmiotowym, to jednak należy wziąć pod uwagę, że pytanie prawne zostało sformułowane w związku z rozpatrywaniem powództwa banku przeciwko konsumentowi. Dla potrzeb niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny
odwołał się do definicji zawartej w art. 221 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16,
poz. 93, ze zm., dalej: k.c.). Zgodnie z tym przepisem za konsumenta jest uważana osoba fizyczna, która dokonuje czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową.
Nadanie dokumentom bankowym mocy prawnej dokumentów urzędowych ma zastosowanie powszechne,
jego skutki obejmują zarówno przedsiębiorców jak i konsumentów. Jednakże pozycja tych dwóch grup podmiotów jest odmienna, co wynika w pierwszej kolejności z profesjonalnego charakteru działalności przedsiębiorców.
Zgodnie z treścią art. 431 k.c. przedsiębiorcą może być zarówno osoba fizyczna, osoba prawna jak i jednostka
organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o ile prowadzi we własnym imieniu działalność gospodarczą
albo zawodową.
Różnice pomiędzy pozycją prawną konsumentów i przedsiębiorców uzasadniają wprowadzanie odmiennych
dla tych grup podmiotów regulacji prawnych. Z jednej strony ustawodawca podejmuje starania, aby poprawić
sytuację konsumentów, którzy stanowią faktycznie słabszą stronę stosunków prawnych z przedsiębiorcami, poprzez specjalne unormowania, do których należy m.in. ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o szczególnych warunkach
sprzedaży konsumenckiej oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 141, poz. 1176, ze zm.). Z drugiej strony w procedurze cywilnej wprowadzone zostało postępowanie odrębne w sprawach gospodarczych toczonych
pomiędzy przedsiębiorcami (dział IVa księgi pierwszej k.p.c.). Prawa i obowiązki podmiotów profesjonalnych
toczących spór pomiędzy sobą zostały przez ustawodawcę unormowane w sposób bardziej rygorystyczny niż
w postępowaniu na zasadach ogólnych. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r., Nr 152, poz. 1223, ze zm.; dalej: ustawa o rachunkowości) większość przedsiębiorców jest zobligowana do prowadzenia ksiąg rachunkowych, co w kontekście oceny nadania
dokumentom bankowym mocy urzędowej w postępowaniu cywilnym ułatwia ewentualne przeprowadzenie dowodu przeciwieństwa w stosunku do tych dokumentów.
Biorąc pod uwagę specyfikę pytania prawnego jako konkretnego środka kontroli konstytucyjności oraz
wskazane różnice w sytuacji prawnej konsumentów i przedsiębiorców, zasadne jest wydanie orzeczenia zakresowego. Dla rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pytający wystarczające jest dokonanie przez Trybunał oceny konstytucyjności nadania mocy prawnej dokumentów urzędowych wyciągom z ksiąg rachunkowych banku
w stosunku do konsumentów. Taki zakres orzeczenia wynika z przesłanki funkcjonalnej. Również uzasadnienie
pytania prawnego koncentruje się na skutkach, jakie wynikają z art. 95 ust. 1 prawa bankowego w odniesieniu
do pozwanych konsumentów.
1.6. Aby ustalić zakres pytania prawnego, konieczna jest również analiza przepisów wskazanych przez sąd
pytający jako związkowe. Art. 95 ust. 1 prawa bankowego nie odsyła bowiem ani do art. 244 § 1 ani też art. 252
k.p.c. Regulacja prawa bankowego nie określa skutków, jakie wiążą się z nadaniem mocy prawnej dokumentów
urzędowych księgom rachunkowym banków oraz wyciągom z tych ksiąg. Konsekwencje art. 95 ust. 1 prawa
bankowego wynikają z rozwiązań prawnych przewidzianych w poszczególnych procedurach i dziedzinach prawa. Wskazane przez sąd pytający przepisy kodeksu postępowania cywilnego określają znaczenie dokumentów
urzędowych przedstawianych sądowi jako dowody w postępowaniu cywilnym. Art. 244 § 1 k.p.c. stanowi: „Dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne
organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone”.
Przepis ten określa warunki formalne dokumentu urzędowego (sporządzenie w przepisanej formie przez po-
– 132 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
wołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania) oraz wprowadza
domniemanie autentyczności i prawdziwości treści dokumentu urzędowego. To znaczy, że, po pierwsze, w postępowaniu przed sądem cywilnym dokument urzędowy jest uznawany za wydany przez podmiot, który został
oznaczony jako wystawca dokumentu. Po drugie, mamy do czynienia z domniemaniem zgodności z prawdą
tego, co zostało w dokumencie urzędowo stwierdzone, a samo jego przedstawienie sądowi jest wystarczającym
dowodem w tym zakresie. Natomiast art. 252 k.p.c. stanowi: „Strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu
urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim oświadczenia organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić”. Strona kwestionująca autentyczność dokumentu urzędowego albo prawdziwość zawartej w nim treści ma więc możliwość udowodnienia tych okoliczności, poprzez
przedstawienie dowodu przeciwieństwa.
Porównanie treści zakwestionowanego przez sąd pytający art. 95 ust. 1 prawa bankowego oraz przywołanych jako przepisy związkowe art. 244 § 1 i art. 252 k.p.c. wskazuje, że przedmiotem pytania prawnego jest znaczenie, jakie powoduje nadanie przez ustawodawcę wyciągom z ksiąg rachunkowych banków mocy dowodowej
dokumentów urzędowych w postępowaniu cywilnym. Natomiast sąd pytający nie kwestionuje ani domniemań
prawnych, jakie przysługują dokumentom urzędowym w postępowaniu cywilnym, ani zasad rozkładu ciężaru dowodu przy obalaniu powyższych domniemań, które wynikają ze wskazanych jako związkowe przepisów k.p.c.
Przedmiotem pytania prawnego jest zatem ocena nadania mocy prawnej dokumentów urzędowych księgom
rachunkowym banków i wyciągom z tych ksiąg tylko w sytuacji, gdy służą one jako dowody w postępowaniu cywilnym, ponieważ ich przedstawienie sądowi powoduje modyfikację ogólnych zasad rozkładu ciężaru dowodu.
Zasadniczym problemem konstytucyjnym, jaki przedstawił sąd pytający, jest osłabienie pozycji procesowej konsumenta, który w wypadku przedłożenia sądowi przez przeciwnika procesowego wyciągu z ksiąg rachunkowych banku, chcąc uzyskać oddalenie pozwu, jest zmuszony udowodnić nieprawdziwość treści takiego dokumentu, wbrew
ogólnym zasadom ciężaru dowodu. Sąd pytający jednoznacznie więc wskazuje istotne procesowe konsekwencje nadania szczególnej mocy dowodowej wyciągom z ksiąg rachunkowych banków w sprawach cywilnych. Bez
znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje podniesiona przez Prokuratora Generalnego okoliczność,
że dokumentem bankowym jako dowodem w sporze z konsumentem mógłby posłużyć się inny podmiot niż bank,
który taki dokument wystawił. W każdym jednak wypadku przedstawienie w sądzie wyciągu z ksiąg rachunkowych
banku jako dowodu spowoduje dla pozwanego konsumenta takie same skutki prawne w postępowaniu cywilnym.
2. Ocena zgodności z wzorcami kontroli – art. 2, art. 20, art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 76 Konstytucji.
2.1. Sąd pytający przedstawił cztery wzorce oceny zakwestionowanych przepisów, wskazując, że nadanie wyciągom z ksiąg rachunkowych banku mocy prawnej dokumentu urzędowego w postępowaniu cywilnym jest niezgodne z:
– zasadą sprawiedliwości społecznej, którą ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne (art. 2 Konstytucji);
– zasadą społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji);
– zasadą równości (art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji);
– zasadą ochrony praw konsumenta (art. 76 Konstytucji).
W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny przeanalizował nadanie szczególnej mocy prawnej dokumentom bankowym oraz argumenty, które mogą wskazywać na uzasadniony charakter tej regulacji.
W polskim porządku prawnym po raz pierwszy moc dowodową dokumentów urzędowych uzyskały księgi
rachunkowe i odpisy z ksiąg Banku Polskiego w roku 1924. Uprawnienie to miało charakter wyjątkowy, było
związane z funkcją emisyjną tego banku.
Szczególna moc dowodowa ksiąg bankowych i wyciągów z tych ksiąg została rozciągnięta na wszystkie banki, na mocy art. 15 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o reformie bankowej (Dz. U. Nr 52, poz. 412, ze zm.;
dalej: dekret o reformie bankowej). Należy zwrócić uwagę, że równocześnie nastąpiły w Polsce zasadnicze zmiany w sektorze bankowym. Istniejące przed 1 września 1939 r. banki zostały postawione w stan likwidacji na mocy
art. 1 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych
(Dz. U. Nr 52, poz. 410, ze zm.). Dekret o reformie bankowej w art. 1 przewidywał funkcjonowanie banków państwowych, banków w formie spółek akcyjnych oraz spółdzielni kredytowych. Równocześnie jednak art. 20 dekretu
o reformie bankowej przewidywał możliwość działania jedynie dwóch banków w formie spółek akcyjnych, a mianowicie Banku Polskiego oraz Banku Polska Kasa Opieki S.A. Oznaczało to praktyczne przejęcie przez państwo
sektora bankowego, ponieważ wszystkie instytucje bankowe stały się elementem upaństwowionej gospodarki.
Wraz ze zmianą ustrojową w 1989 r. rozpoczęły się również zasadnicze przekształcenia rynku bankowego.
W pierwszej kolejności wydzielono z Narodowego Banku Polskiego dziewięć oddziałów terenowych w formie
– 133 –
poz. 10
P 7/09
OTK ZU nr 2/A/2011
komercyjnych banków państwowych oraz umożliwiono tworzenie banków prywatnych. W 1992 r. funkcjonowało
już 98 banków w formie spółek akcyjnych (por. J. Żyżyński, System bankowy w procesie transformacji, Raport
nr 52 Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa, 1993). O ciągłej dynamice przekształceń w sektorze bankowym świadczą dane statystyczne, z których wynika, że w 2008 r. funkcjonowało w Polsce 645 banków,
w tym 70 prywatnych w formie spółek akcyjnych oraz 579 banków spółdzielczych (zob. Monitoring banków 20052008, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2009, s. 83). Obecnie bankami państwowymi pozostają jedynie
Narodowy Bank Polski oraz Bank Gospodarstwa Krajowego.
Uchwalone przed rozpoczęciem przekształceń tego sektora gospodarki prawo bankowe 1989 zachowało
zrównanie mocy dowodowej dokumentów bankowych z urzędowymi, ale ograniczyło to szczególne uprawnienie
do banków istniejących przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 10 lutego 1989 r. (art. 53 ust. 1 prawa bankowego 1989). Na mocy art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 127) rozszerzono ten przywilej na wszystkie banki,
niezależnie od ich formy prawnej oraz struktury własnościowej. W obecnie obowiązującym prawie bankowym
z 1997 r. powtórzono to rozwiązanie, jednakże bez wskazania przyczyn zachowania przywileju stanowiącego
jeden z reliktów gospodarki nakazowo-rozdzielczej, pomimo przekształcenia sytemu bankowego, który obecnie
ma charakter wolnorynkowy. Na podkreślenie zasługuje fakt, że już w 1993 r. Rzecznik Praw Obywatelskich,
uzasadniając swój wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 12/93 zwracał uwagę, że rozciągnięcie szczególnych uprawnień na wszystkie banki spowodowało, że: „(…) przywrócono stan z poprzedniej
formacji ustrojowej, kiedy to wszystkie banki występowały w podwójnej roli – jako strona w stosunkach umownych z klientami oraz jako organ administracji finansowej i gospodarczej Państwa, wyposażony w uprawnienia
władcze względem swoich klientów”. W opinii przygotowanej we wskazanej sprawie przez biegłego zwrócono
uwagę na oczywistą sprzeczność przywilejów bankowych z systemem obowiązującego w Polsce prawa. Także
Prezes Narodowego Banku Polskiego w swoim piśmie skierowanym do Trybunału w sprawie o sygn. K 12/93
zwróciła uwagę, że szczególne uprawnienia banków powinny mieć charakter przejściowy ze względu na brak
w systemie prawnym instytucji zapewniających odpowiednie zabezpieczenia czynności podejmowanych przez
banki. Utrzymanie przywileju nadania dokumentom bankowym mocy prawnej dokumentów urzędowych zostało
także krytycznie ocenione w doktrynie jako służące ochronie banków z pominięciem interesów ich klientów, co
jest zjawiskiem przeciwnym rozpoczętemu procesowi transformacji w dziedzinie prawa publicznego (zob. Z. Leoński, Glosa do orzeczenia TK z 16 maja 1995 r., „Glosa” nr 12/1995, s. 13).
2.2. Z punktu widzenia przedmiotu sprawy należy także zwrócić uwagę na zmiany techniczne, jakie dokonały
się w ostatnich latach w wykonywaniu operacji bankowych oraz ich konsekwencje. Wprowadzony został na szeroką skalę obrót bezgotówkowy, nastąpiła informatyzacja działalności banków, w tym ich systemów rachunkowych. Art. 13 ustawy o rachunkowości dopuszcza prowadzenie ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera,
uznając za równoważne z księgami komputerowe zbiory danych rachunkowych. Oznacza to m.in., że księgi rachunkowe przestają mieć tradycyjną formę papierową. Rozwój bankowości elektronicznej powoduje, że zaksięgowanie operacji dokonywanych przez klientów banku odbywa się często w dużej odległości od miejsca złożenia dyspozycji, w centrach rozliczeniowych, co dodatkowo utrudnia możliwość osobistej interwencji albo kontroli
poprawności zapisów w księgach rachunkowych.
W opinii uczestników postępowania nadanie dokumentom bankowym szczególnej mocy dowodowej znajduje uzasadnienie w charakterze instytucji zaufania publicznego, jaka ma przysługiwać bankom. Jednakże
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że taki przymiot ma walor pozanormatywny, jest wiązany z samą istotą
działania banków, które organizując obrót finansowy, mają istotne znaczenie dla funkcjonowania systemu gospodarczego państwa. Charakter instytucji zaufania publicznego wynika nie z zaufania do grupy zawodowej
bankowców, ale z postrzegania banków jako instytucji pozostających pod specjalnym nadzorem państwa. Władze publiczne są zobligowane do zapewnienia rzetelnej działalności sektora bankowego ze względu na jego
znaczenie dla systemu gospodarczego państwa oraz zasobów finansowych deponowanych w bankach. Z tego
właśnie powodu państwo nadzoruje zarówno proces tworzenia banków jak i ich funkcjonowanie. Do powstania
banku konieczne jest spełnienie określonych szczegółowo w prawie bankowym warunków oraz uzyskanie zezwolenia (art. 30a prawa bankowego), a cała jego działalność podlega nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego w formach i na zasadach określonych w prawie bankowym i ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad
rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, ze zm.). Banki są zobowiązane do prowadzenia rachunkowości
według specjalnych zasad, dostosowanych do specyfiki ich działania, określonych przez ministra właściwego
do spraw finansów publicznych po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego, na podstawie art. 81
ust. 2 pkt 8 ustawy o rachunkowości. Wszystkie te regulacje świadczą o trosce ustawodawcy o prawidłowe
– 134 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
funkcjonowanie banków oraz utrzymanie odpowiedniej jakości usług. Analogiczne formy nadzoru realizowane
przez Komisję Nadzoru Finansowego oraz specjalne zasady rachunkowości dotyczą również innych podmiotów działających na rynku finansowym, takich jak: fundusze emerytalne (rozporządzenie Ministra Finansów
z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy emerytalnych, Dz. U. Nr 247,
poz. 1847), fundusze inwestycyjne (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie
szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych, Dz. U. Nr 249, poz. 1859), domy maklerskie
(rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości
domów maklerskich, Dz. U. Nr 226, poz. 1824).
W swoim piśmie Prokurator Generalny wskazał jako uzasadnienie szczególnego uprawnienia wynikającego
z art. 95 ust. 1 prawa bankowego ochronę kapitału gromadzonego przez banki w formie depozytów. Problem
ochrony podmiotów, które powierzają swoje środki finansowe bankom, w tym również konsumentów, stanowi
jednak odrębne zagadnienie. Ustawodawca przewidział różnorakie instrumenty, które mają zapewnić zmniejszenie ryzyka obciążającego depozyty. Art. 105 ust. 4 prawa bankowego upoważnia do wymiany informacji stanowiących tajemnicę bankową m.in. w celu ustalenia wiarygodności kontrahenta banku. Pozwala to na uniknięcie zawierania przez banki umów z niewiarygodnymi klientami. Bank, jako podmiot profesjonalny, korzystający
ze stałej obsługi prawnej ma możliwości skorzystania ze wszystkich instytucji postępowania cywilnego o charakterze powszechnym, a rzetelność prowadzonej działalności wymaga szybkiego podjęcia kroków prawnych
w celu uzyskania spłaty wierzytelności.
Argumenty powyższe nie znajdują również potwierdzenia w doświadczeniu państw, których tradycja rozwijania bankowości w warunkach gospodarki rynkowej, ograniczonej klauzulą demokratycznego państwa prawnego,
jest dłuższa od polskiej.
W Austrii księgi rachunkowe oraz wyciągi z ksiąg są traktowane w postępowaniu cywilnym jako dokumenty
prywatne. Dokumenty takie nie mają szczególnej mocy dowodowej, a przedstawione jako środki dowodowe
stanowią przedmiot swobodnej oceny sędziego.
We Francji księgi rachunkowe są traktowane w postępowaniu cywilnym jako dokumenty prywatne. Istnieją
jednak specjalne rozwiązania dotyczące dowodowego wykorzystania w postępowaniu cywilnym ksiąg rachunkowych prowadzonych przez przedsiębiorców, niezależnie od rodzaju prowadzonej działalności. Księgi rachunkowe mają szczególną wartość dowodową, jest ona jednak ograniczona w zależności od osoby, w stosunku
do której księgi rachunkowe kupców są wykorzystane w charakterze dowodów w postępowaniu cywilnym. Takie
szczególne uprawnienia są ograniczone jedynie do spraw gospodarczych, a więc księgi rachunkowe mogą być
przedstawione w sporze z innym podmiotem profesjonalnym, a nigdy konsumentem. Pozostają one jednak
dokumentami prywatnymi, a nie mają mocy prawnej dokumentów urzędowych. Prawo francuskie nie wiąże
żadnego szczególnego domniemania prawnego z księgami handlowymi, pozostawiając ocenę dowodu z ksiąg
rachunkowych swobodnej ocenie sędziego.
W niemieckim postępowaniu cywilnym księgi rachunkowe banków oraz wyciągi z takich ksiąg są traktowane
jako dokumenty prywatne, ponieważ nie są wydawane przez organy władzy publicznej. Ordynacja postępowania
cywilnego z 30 stycznia 1877 r. wskazuje, że tylko dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez urząd publiczny w granicach jego kompetencji uzasadniają pełny dowód zdarzenia lub okoliczności określonych w takim
dokumencie. W związku z powyższym księgi rachunkowe banków nie mają szczególnej mocy dowodowej.
We Włoszech księgi rachunkowe przedsiębiorców oraz wyciągi z nich są traktowane w postępowaniu cywilnym jako dokumenty prywatne. Dokumenty urzędowe mogą być wystawiane przez notariusza albo urzędnika
publicznego. Włoski kodeks cywilny stanowi, że księgi rachunkowe przedsiębiorcy stanowią dowód tego, co
zostało w nich stwierdzone, jeżeli zostaną wykorzystane przez stronę postępowania przeciwko przedsiębiorcy.
Księgi mogą być wykorzystane przez przedsiębiorcę w celach dowodowych na jego korzyść jedynie w postępowaniu cywilnym przeciwko innemu podmiotowi profesjonalnemu.
Przeprowadzone porównanie z krajami rozwiniętej gospodarki rynkowej potwierdza wniosek, że oceniane
rozwiązanie należy traktować jako relikt gospodarki nakazowo-rozdzielczej, który nie powinien być łączony
z charakterem banków.
Pozanormatywny przymiot instytucji zaufania publicznego nie tłumaczy zatem możliwości wprowadzania
przez ustawodawcę rozwiązań, które pozwalają bankom uzyskiwać uprzywilejowaną pozycję w systemie gospodarczym, zwłaszcza w stosunku do swoich klientów, z którymi są związane stosunkami zobowiązaniowymi.
Nie ulega wątpliwości, że dla zachowania bezpieczeństwa systemu bankowego ważne są m. in. odpowiednie
wyposażenie banków w kapitały własne, zapewnienie wysokich kwalifikacji zawodowych oraz etycznych kadry
zarządzającej, czy też obowiązkowy system gwarantowania wkładów, a nie stwarzanie bankom specjalnych
unormowań o charakterze przywilejów.
– 135 –
poz. 10
P 7/09
OTK ZU nr 2/A/2011
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nieuzasadnione jest doszukiwanie się uzasadnienia nadania oświadczeniom banków mocy prawnej dokumentów urzędowych ze względu na możliwość dokonywania przez banki
poświadczeń zamiast notariusza, na co wskazują w swojej argumentacji uczestnicy postępowania. Art. 101 ustawy
z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158, ze zm.; dalej: prawo o notariacie),
zawiera bowiem delegację do upoważnienia przez ministra sprawiedliwości banków i organów samorządu terytorialnego w miejscowościach, w których nie ma kancelarii notarialnej, do sporządzania niektórych poświadczeń
dokonywanych co do zasady przez notariusza. Na podstawie powyższego upoważnienia Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 7 lutego 2007 r. w sprawie sporządzania niektórych poświadczeń przez organy
samorządu terytorialnego i banki (Dz. U. Nr 27, poz. 185). Zgodnie z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia banki mogą
dokonywać poświadczeń na pismach upoważniających do odbioru pieniędzy lub innych przedmiotów z tych banków. Należy jednak zwrócić uwagę, że jest to węższy zakres upoważnienia, niż uzyskali na mocy tego samego rozporządzenia wójtowie, ponieważ dotyczy jedynie spraw związanych z działalnością samych banków. Rozwiązanie
to stanowi więc pewne ułatwienie dla klientów banków, ale nie oznacza, że w tym zakresie banki uzyskują normatywny status podmiotów zaufania publicznego, jaki przysługuje notariuszowi z mocy art. 2 § 1 prawa o notariacie.
2.3. Nadanie określonym dokumentom bankowym waloru dokumentów urzędowych nie jest jedynym specjalnym uprawnieniem banków, jakie wynika z prawa bankowego. Uczestnicy postępowania, zarówno Marszałek Sejmu jak i Prokurator Generalny, powołują w swoich pismach wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 stycznia 2005 r.,
sygn. P 10/04 (OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 7), który dotyczył oceny konstytucyjności uprawnienia do wystawiania
bankowych tytułów egzekucyjnych obejmujących roszczenia z czynności bankowych dokonywanych z konsumentami. Trybunał Konstytucyjny uznał we wskazanym wyroku, że art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 prawa bankowego jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 76 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Możliwość wystawiania przez banki tytułów egzekucyjnych powoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez przeprowadzania procesu sądowego o zasądzenie określonej kwoty wynikającej ze zobowiązań wobec
banku. Jakkolwiek uprawnienie do wystawiania bankowych tytułów egzekucyjnych ma, podobnie jak nadanie
szczególnej mocy dowodowej księgom rachunkowym banków, charakter swoistego przywileju, to jednak nie
można porównywać obu tych rozwiązań prawa bankowego. Bankowy tytuł egzekucyjny powoduje możliwość
prowadzenia postępowania egzekucyjnego bez uzyskania orzeczenia sądowego co do meritum sprawy. Stanowi jednak jeden z kilku dopuszczalnych przez prawo rodzajów tytułów egzekucyjnych, poza orzeczeniami
sądowymi. Postępowanie cywilne (art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c.) przewiduje bowiem między innymi dobrowolne
poddanie się egzekucji na podstawie uprzedniego oświadczenia dłużnika w formie aktu notarialnego jako ogólnie stosowaną instytucję. Istotą przywileju, który przysługuje bankom, jest brak konieczności zachowania formy
aktu notarialnego dla oświadczenia dłużnika. Bankowy tytuł egzekucyjny może stanowić podstawę egzekucji
po uzyskaniu klauzuli wykonalności, jedynie w wypadku uprzedniego złożenia przez klienta banku stosownego
oświadczenia o poddaniu się egzekucji. Oświadczenie takie musi zawierać zarówno kwotę zadłużenia, do której
bank może wystawić bankowy tytuł egzekucyjny, jak i termin, do którego bank może wystąpić o nadanie temu
tytułowi klauzuli wykonalności. Oznacza to, że klient banku (konsument) wyraża zgodę na egzekwowanie zadłużenia w sytuacji niedotrzymania przez niego warunków umowy, bez konieczności zasądzenia roszczenia
w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zawierając umowę kredytu lub pożyczki, klient jest więc świadomy ułatwień
w dochodzeniu należności przez bank poprzez skorzystanie z bankowego tytułu egzekucyjnego. Natomiast
nadanie szczególnej mocy dowodowej wyciągom z ksiąg rachunkowych banku następuje ex lege, niezależnie
od woli i wiedzy podmiotów korzystających z usług bankowych, w tym również konsumentów.
Ponieważ wyrok z 26 stycznia 2005 r. dotyczy innej instytucji unormowanej w odrębnym przepisie prawa
bankowego, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie pytania prawnego. Ponadto brak jest możliwości zarówno
porównywania dwóch odmiennych uprawnień, które przysługują bankom, jak i stosowania w niniejszej sprawie
w drodze analogii argumentów z wyroku w sprawie o sygn. P 10/04.
2.4. Podstawowy zarzut sądu pytającego dotyczy osłabienia pozycji konsumenta w postępowaniu cywilnym, wynikającego z nadania wyciągom z ksiąg rachunkowych banku mocy prawnej dokumentów urzędowych,
a więc naruszenia zasady równości.
W niniejszej sprawie zasada równości musi być odniesiona do pozycji stron postępowania cywilnego, ponieważ przedmiotem oceny Trybunału jest nadanie dokumentom bankowym szczególnej mocy dowodowej w tym
postępowaniu.
Istotną treścią zasady równości zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji jest nakaz jednakowego traktowania
wszystkich podmiotów charakteryzujących się pewną istotną cechą wspólną i oznacza niedopuszczalność zarówno dyskryminowania jak i faworyzowania niektórych z nich.
– 136 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
Orzecznictwo Trybunału wskazuje, że zagwarantowanie zasady równości w postępowaniu cywilnym nie polega na identycznym ukształtowaniu praw i obowiązków stron, co jest zrozumiałe choćby ze względu na odmienną rolę procesową powoda i pozwanego. Spełnieniem standardu wynikającego z art. 32 ust. 1 Konstytucji jest
zapewnienie „równości broni” stron postępowania (por. wyrok TK z 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK ZU
nr 11/A/2006, poz. 171 i powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02 (OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12): „Spory cywilno-prawne, powstające na tle stosunków
prawnych opartych na zasadzie równorzędności, powinny być rozpatrywane w postępowaniu sądowym opartym
na zasadzie równości stron”.
W nauce prawa wskazuje się, że zasada równości poza unormowaniem w art. 32 Konstytucji jest traktowana
jako jedno z praw człowieka, podlegające ochronie na podstawie zarówno Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) jak i prawa Unii Europejskiej. Ponadto
równość stron stanowi jedną z najważniejszych zasad postępowania cywilnego, zaliczaną do naczelnych zasad
tego postępowania (zob. T. Ereciński, K. Weitz, Prawda i równość w postępowaniu cywilnym a orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego a Kodeks postępowania cywilnego,
red. T. Ereciński, K. Weitz, Warszawa 2010, s. 46 i n.).
Aby ocenić konstytucyjność art. 95 ust. 1 prawa bankowego w zakwestionowanym przez sąd pytający zakresie, konieczne jest więc wskazanie konsekwencji przyznania specjalnej mocy dowodowej wyciągom z ksiąg
rachunkowych banku oraz zasad rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu cywilnym. Do wyciągów z ksiąg bankowych przedstawionych jako dowód w postępowaniu cywilnym należy stosować odpowiednio przepisy art. 244
§ 1 i art. 252 k.p.c., na co zwrócił uwagę sąd pytający. To znaczy, że aby udowodnić istnienie dochodzonej przez
bank wierzytelności i jej wysokość, wystarczy przedłożyć sądowi wyciąg z ksiąg rachunkowych banku, bez potrzeby wskazywania tytułu, ani okoliczności, w jakich zobowiązanie powstało. Wynikające z art. 244 § 1 k.p.c.
domniemanie wiarygodności dokumentu bankowego skutkuje zmianą reguły ciężaru dowodu określonej w art. 6
k.c. oraz art. 232 k.p.c. Zgodnie z treścią art. 6 k.c. ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu
tego wywodzi skutki prawne. Stosownie zaś do art. 232 k.p.c., strony są obowiązane wskazywać dowody dla
stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Dlatego co do zasady w postępowaniu cywilnym to powód musi udowodnić istnienie dochodzonej wierzytelności, okoliczności jej powstania oraz wysokość.
Domniemania prawne związane z dokumentem urzędowym powodują wprowadzenie wyjątku od powyższej
zasady, ponieważ to osoba, która zaprzecza prawdziwości treści takiego dokumentu, chcąc obalić związane
z nim domniemanie, powinna przeprowadzić dowód przeciwieństwa. W konsekwencji powód jest zwolniony
z obowiązku udowodnienia na zasadach ogólnych okoliczności, które zostały ujęte w księgach rachunkowych
banku. Natomiast pozwany konsument, chcąc obalić domniemanie prawdziwości wyciągu z ksiąg rachunkowych
banku, musi przeprowadzić dowód przeciwieństwa. Jak wskazuje doktryna postępowania cywilnego, istotą takiego dowodu jest stwierdzenie nieprawdziwości treści dokumentów bankowych. Jest to trudniejsze niż przeprowadzenie dowodu przeciwnego, który polega na wykazaniu, że określone twierdzenie nie zostało udowodnione
przez stronę, na której ciążył onus probandi (zob. H. Dolecki, Ciężar dowodu w polskim procesie cywilnym,
Warszawa 1998, s. 126 i n.). Jakkolwiek z prawnego punktu widzenia konsument ma możliwość skorzystania
ze wszelkich środków dowodowych, to jednak w wypadku roszczeń finansowych, a tylko takie obejmuje niniejsza sprawa, ewentualne dodatkowe starania, by udowodnić swoje racje, są z reguły iluzoryczne. W doktrynie
postępowania cywilnego wskazano, że domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego powoduje,
że jest to najbardziej wiarygodny środek dowodowy w postępowaniu cywilnym, najczęściej mający dla sądu
rozstrzygające znaczenie (por. Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Część pierwsza. Postępowanie
rozpoznawcze, red. T. Ereciński, t. 1, Warszawa 2009, s. 706). Również teoretycy prawa bankowego zwracają
uwagę, że nadanie mocy prawnej dokumentu urzędowego ma istotne konsekwencje praktyczne, ponieważ jest
on traktowany „(…) jako tzw. dowód zupełny, ograniczający lub nawet wyłączający stosowanie wobec niego zasady swobodnej oceny dowodów” (L. Mazur, Prawo bankowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 563 i n.).
Nie można pomijać również okoliczności, że w analizowanym wypadku mamy do czynienia z przywilejem,
którego zastosowanie dotyczy relacji pomiędzy wysoko profesjonalnym podmiotem – bankiem a nieprofesjonalnym klientem, jakim jest konsument.
W konsekwencji należy uznać, że ustawodawca poprzez regulację art. 95 ust. 1 prawa bankowego ze skutkami, które przepis ten rodzi dla postępowania cywilnego, zróżnicował sytuację podmiotów uczestniczących w sporze
sądowym, pogarszając pozycję prawną konsumenta. W celu oddalenia żądań powoda musi on bowiem obalić
domniemania związane z mocą prawną dokumentu urzędowego, jaką ma wyciąg z ksiąg rachunkowych banku.
Należy jednak wziąć pod uwagę, jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że nie w każdym wypadku odmienne uregulowanie sytuacji adresatów, którzy odznaczają się określoną
– 137 –
poz. 10
P 7/09
OTK ZU nr 2/A/2011
cechą wspólną, musi oznaczać naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena
przyjętego kryterium różnicowania. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, należy rozstrzygnąć:
1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) czy waga interesu,
któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną
naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku
z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Oceniając z punktu widzenia zasady równości dopuszczalność upośledzenia pozycji prawnej konsumenta
w postępowaniu cywilnym poprzez nadanie mocy prawnej dokumentów urzędowych wyciągom z ksiąg rachunkowych banków, trzeba stwierdzić, że brak jest dostatecznego uzasadnienia takiego rozwiązania, wziąwszy pod
uwagę cel powyższej regulacji.
Zgodnie z regulacją art. 244 § 1 k.p.c. szczególną moc dowodową mają tylko dokumenty urzędowe, a więc
sporządzone przez organy władzy publicznej oraz inne organy państwowe. Jednoznacznym zamiarem ustawodawcy jest powiązanie na gruncie postępowania cywilnego mocy prawnej dokumentu urzędowego ze sferą
władztwa państwowego i realizacji zadań publicznych.
Oceniając z tego punktu widzenia charakter banków, należy stwierdzić, że są to osoby prawne uprawnione do wykonywania czynności bankowych (art. 2 prawa bankowego). Definicja legalna czynności bankowych,
zawarta w art. 5 prawa bankowego, jednoznacznie wskazuje, że czynności te nie stanowią zadań publicznych.
Wykonywane przez banki czynności nie mieszczą się w sferze wykonywania władzy publicznej, a przymiot instytucji zaufania publicznego ma w ich wypadku, jak wskazano w pkt 2.2, wymiar pozaprawny, a zatem w żaden
sposób nie może mieć przełożenia na sferę czysto jurydyczną, jaką jest postępowanie sądowe. W takiej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie znalazł racjonalnego uzasadnienia nadania wyciągom z ksiąg rachunkowych
banków mocy dowodowej dokumentów urzędowych, co skutkuje zmianą rozkładu ciężaru dowodu w stosunku
do konsumenta, który jedynie korzystał z usług bankowych. Konsekwencją art. 95 ust. 1 prawa bankowego jest
uzyskanie przez jedną ze stron stosunku prawnego o charakterze cywilnym, do których należą czynności bankowe, uprzywilejowanej pozycji w ewentualnym sporze sądowym.
Jak wykazano powyżej, konsekwencje nadania mocy prawnej dokumentu urzędowego wyciągom z ksiąg
rachunkowych banku w postępowaniu cywilnym obciążają konsumenta. Przywilej ten powoduje, że pozycja
prawna konsumenta w postępowaniu cywilnym ulega dodatkowemu osłabieniu w sporze z podmiotem profesjonalnym. Nadanie wyciągom z ksiąg rachunkowych banków mocy dokumentów urzędowych służy ochronie
interesów samego banku w stosunku do jego klientów.
Poczynione ustalenia dowodzą, że nadanie mocy prawnej dokumentu urzędowego wyciągom z ksiąg rachunkowych banku prowadzi do szczególnie trudnej sytuacji procesowej konsumenta – pozwanego w postępowaniu cywilnym. Ocena konstytucyjności art. 95 ust. 1 prawa bankowego w związku z art. 244 § 1 i art. 252
k.p.c. zależy od tego, czy ten szczególny przywilej banku znajduje uzasadnienie w wartościach lub zasadach
konstytucyjnych w stopniu, który uzasadniałby naruszenie fundamentalnej dla procesu cywilnego zasady równości stron w powiązaniu z zasadą sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Sąd pytający dopatruje się również naruszenia przez art. 95 ust. 1 prawa bankowego art. 2 Konstytucji. Dlatego w rozpatrywanej sprawie istotne jest przypomnienie poglądów wyrażonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na temat relacji zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny podkreślał,
że pomiędzy tymi zasadami istnieje ścisły związek, a nawet nakładają się one na siebie. Zasada sprawiedliwości
społecznej wymaga, aby równo traktować podmioty prawa, które charakteryzują się daną istotną cechą. Co więcej różnicowanie podmiotów prawa może być uznane za dopuszczalne na gruncie zasady równości, w sytuacji
jeżeli służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok z 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU
nr 3/1998, poz. 33; wyrok z 28 marca 2007 r., sygn. K 40/04, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 33).
Dodatkową płaszczyznę problemu konstytucyjnego w rozpatrywanej sprawie stanowi więc ocena sprawiedliwości regulacji zawartej w art. 95 ust. 1 prawa bankowego.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że: „Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania
równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych
obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli” (wyrok z 12 kwietnia 2000 r.,
sygn. K 8/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego będzie więc różnicowanie sytuacji prawnej określonych podmiotów,
które prowadzi do ich nierównego traktowania.
– 138 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie określił również funkcje społeczne sprawiedliwej procedury
sądowej. Procedura taka ma szczególne znaczenie dla kształtowania zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości i poczucia poszanowania ich praw (zob. wyrok z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009,
poz. 113 i powołane tam orzecznictwo). Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że naruszenie zasad sprawiedliwości proceduralnej może prowadzić do niezgodności z art. 2 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 lutego 2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5).
Wprowadzone przez art. 95 ust. 1 prawa bankowego rozwiązanie powoduje umocnienie i tak istniejącej
przewagi profesjonalnej instytucji dysponującej silną pozycją na rynku w stosunku do konsumenta. Jak wskazano w doktrynie, dokumenty, o których mowa w art. 95 ust. 1 prawa bankowego, są wystawiane przez banki we
własnych sprawach i we własnym interesie, a dotyczą osób, które korzystają z usług bankowych (zob. A. Janiak,
Przywileje bankowe w prawie polskim, Kraków 2003, s. 145 i n.). Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny uznaje
nadanie mocy dokumentów urzędowych wyciągom z ksiąg rachunkowych banku za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji.
2.5. Kolejnym wzorcem wskazanym przez sąd pytający jest art. 76 Konstytucji dotyczący ochrony konsumentów. Ochrona praw konsumentów, użytkowników i najemców wynika z założenia, że pozycja rynkowa tych
podmiotów jest słabsza niż przedsiębiorców. Ustrojodawca przyjął za pewnik, że konsument jest słabszą stroną
stosunku prawnego i z tej racji wymaga ochrony, a więc pewnych uprawnień, które doprowadziłyby do przynajmniej względnego zrównania pozycji kontrahentów. Instrumenty ochrony konsumentów wynikającej z Konstytucji rozwijane są w polskim prawie również pod wpływem rozwiązań prawnych Unii Europejskiej. Dotychczasowe
orzecznictwo Trybunału wskazuje, że celem tej ochrony nie jest faworyzowanie konsumentów, ale tworzenie
rozwiązań prawnych, które stanowią realne wypełnienie zasady równorzędności stron stosunków cywilnoprawnych. Art. 76 Konstytucji jest traktowany jako wytyczna skierowana do ustawodawcy, nie jest natomiast źródłem
praw podmiotowych. Zadaniem ustawodawcy jest określenie form i środków ochrony konsumentów w drodze
ustawy. Dyrektywa wynikająca z art. 76 Konstytucji znajduje zastosowanie do wszelkich regulacji prawnych
obejmujących konsumentów, które nie powinny pogłębiać naturalnej dysproporcji ich pozycji prawnej w stosunku
do podmiotów profesjonalnych, a jak wskazano powyżej, mają raczej służyć do niwelowania różnic.
W wyroku z 21 kwietnia 2004 r., sygn. K 33/03 (OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 31), Trybunał Konstytucyjny stwierdził: „Ochrona konsumenta nie jest działaniem o charakterze protekcjonistyczno-paternalistycznym, lecz zmierza
do zabezpieczenia interesów słabszego uczestnika rynku, którego wiedza i orientacja są – w porównaniu do profesjonalnego partnera (sprzedawcy, usługodawcy) – ograniczone. Konsument ma słabszą pozycję przetargową,
a jego swoiste upośledzenie wynika z przyczyn systemowych, determinowanych pozycją rynkową”.
W pierwszej kolejności należy pamiętać, że w postępowaniu cywilnym pozwany konsument ma słabszą pozycję procesową, ponieważ toczy spór z podmiotem profesjonalnym. Nawet jeśli konsument korzysta z pomocy pełnomocnika procesowego, ma znacznie mniejsze możliwości przeprowadzenia dowodów na potwierdzenie swoich
twierdzeń. W takiej sytuacji nadanie wyciągom z ksiąg rachunkowych banków mocy dowodowej dokumentów urzędowych w postępowaniu cywilnym toczącym się przeciw konsumentowi jest niezgodne z art. 76 Konstytucji. Powód
występujący z roszczeniem wobec konsumenta nie musi bowiem na zasadach ogólnych udowodnić przyczyny powstania dochodzonej wierzytelności oraz jej wysokości, wystarczające jest przedstawienie sądowi wyciągu z ksiąg
rachunkowych banku, który nie zawiera szczegółowych informacji. Jakkolwiek zgodnie z treścią art. 252 k.p.c.
konsument nie jest pozbawiony możliwości kwestionowania prawidłowości treści dokumentu urzędowego, to jednak powinien przeprowadzić dowód przeciwieństwa. Należy zwrócić uwagę, że jego przedstawienie może być
utrudnione, ponieważ w odróżnieniu od banków i przedsiębiorców konsumenci nie są zobowiązani do prowadzenia
własnej rachunkowości ani też dokonywania obrotu pieniężnego w formie bezgotówkowej z wykorzystaniem rachunku bankowego. Prowadzi to do osłabienia pozycji procesowej konsumenta i w konsekwencji może skutkować
brakiem możliwości obrony, a nawet zasądzeniem świadczenia nieodpowiadającego istniejącej wierzytelności.
W analizowanej sytuacji nie jest też wystarczające wykorzystanie koncepcji ochrony konsumenta poprzez
zapewnienie rzetelnej i wyczerpującej informacji. Tego rodzaju regulacja została przewidziana w art. 4 ust. 2
pkt 12 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o kredycie konsumenckim (Dz. U. Nr 100, poz. 1081, ze zm.). Gwarancję
ochrony praw podmiotu nieprofesjonalnego ma stanowić obowiązek przedstawienia przez bank jeszcze przed
zawarciem umowy wszystkich ustawowych konsekwencji uchybienia warunkom umowy. W tym wypadku ochrona poprzez informację wydaje się nie spełniać swojej funkcji, ponieważ nie równoważy przywileju banku. Może
co najwyżej doprowadzić do niezawarcia umowy przez konsumenta, mającego świadomość ułatwień, które
przysługują bankowi w wypadku ewentualnego sporu sądowego.
– 139 –
poz. 10
P 7/09
OTK ZU nr 2/A/2011
2.6. Sąd pytający wskazał również jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie art. 20 Konstytucji wyrażający
zasadę społecznej gospodarki rynkowej. Zasada ta nadaje kształt ustrojowi gospodarczemu Rzeczypospolitej
i określa kierunek dążeń państwa w tym zakresie, wskazując na zasadnicze elementy społecznej gospodarki rynkowej: wolność działalności gospodarczej, własność prywatną oraz dialog i współpracę partnerów społecznych. Preferowanie pozycji podmiotów profesjonalnych prowadzących działalność zarobkową w stosunku
do konsumentów, którzy korzystają z usług takich instytucji, zdaniem sądu sprzeciwia się istocie społecznej
gospodarki rynkowej.
Biorąc pod uwagę zakres orzekania dotyczący pozycji prawnej konsumentów, wskazany wzorzec jest nieadekwatny. Problemem konstytucyjnym w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestia nadania bankom specjalnego uprawnienia, ale skutki tej regulacji w odniesieniu do konsumentów. Zagadnienie wzajemnych relacji pomiędzy bankiem
i jego nieprofesjonalnym klientem może być rozważane w kontekście naruszenia art. 76 Konstytucji. A ocena wpływu, jaki wywołuje nadanie szczególnej mocy dowodowej określonym dokumentom bankowym w stosunkach pomiędzy przedsiębiorcami, pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Sąd pytający nie uprawdopodobnił związku
art. 95 ust. 1 prawa bankowego z zasadą społecznej gospodarki rynkowej wyrażoną w art. 20 Konstytucji.
3. Skutki wyroku.
Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną ze wskazanymi wzorcami tylko część normy prawnej nadającej
moc prawną dokumentów urzędowych księgom rachunkowym banków oraz wyciągom sporządzonym na podstawie tych ksiąg w postępowaniu dowodowym w sprawach cywilnych, prowadzonych wobec konsumenta, gdy
znajdują do nich zastosowanie art. 244 § 1 i art. 252 k.p.c. Wynika to z charakteru kontroli inicjowanej w trybie
pytania prawnego i w konsekwencji ograniczonego zakresu orzekania. Art. 95 ust. 1 prawa bankowego zawiera
szerszą treść normatywną niż objęta wątpliwościami konstytucyjnymi sądu pytającego. Ze względu na związanie granicami pytania prawnego Trybunał orzekł o częściowej niekonstytucyjności art. 95 ust. 1 prawa bankowego. To znaczy, że wskazane w tym przepisie inne rodzaje oświadczeń i pokwitowań wystawianych przez
banki w zakresie praw i obowiązków wynikających z czynności bankowych oraz ustanowionych na rzecz banku
zabezpieczeń nie tracą mocy prawnej dokumentów urzędowych i znaczenia, jakie nadaje takim dokumentom
ustawodawca w poszczególnych dziedzinach prawa (np. cywilnym, administracyjnym czy karnym).
Ze względu na wskazane okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Wojciecha Hermelińskiego
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt P 7/09
Zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2011 r. w sprawie o sygn.
P 7/09, ponieważ – według mojego przekonania – postępowanie w sprawie powinno być umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zezwala Trybunałowi na umorzenie postępowania
w każdej jego fazie, nawet po zamknięciu rozprawy. Trybunał Konstytucyjny w toku całego postępowania, aż
do wydania orzeczenia w sprawie, jest zobowiązany do badania, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe
nakazujące umorzenie postępowania (zob. np. postanowienie TK z 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU
nr 11/A/2004, poz. 124; postanowienie TK z 5 grudnia 2001 r., sygn. K 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269).
Dlatego też kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest ustalenie spełnienia formalnych
wymagań dopuszczalności niniejszego pytania prawnego. Od odpowiedzi na to pytanie zależy możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie wyroku.
Do zbadania formalnych przesłanek pytania prawnego obliguje Trybunał Konstytucyjny charakter konkretnej
kontroli konstytucyjności dokonywanej w procedurze pytań prawnych. Zgodnie z art. 193 in fine Konstytucji, którego treść została powtórzona w art. 3 ustawy o TK, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu
pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym
sądem. Art. 32 ustawy o TK precyzuje warunki formalne, którym powinno odpowiadać pytanie prawne.
– 140 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
Art. 193 Konstytucji formułuje zatem trzy przesłanki, które łącznie warunkują dopuszczalność przedstawienia
Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego:
a) podmiotową – zgodnie z którą może to uczynić jedynie sąd, rozumiany jako państwowy organ władzy
sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy;
b) przedmiotową – w myśl której przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą;
c) funkcjonalną – która uzasadnia wystąpienie z pytaniem tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na nie zależy
rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się (zawisłej) przed sądem. Ten ostatni warunek konkretyzuje art. 32
ust. 3 ustawy o TK, stanowiąc, że pytanie prawne powinno wskazywać, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie
może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione (por. postanowienia
TK z: 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99, OTK ZU
nr 3/2000, poz. 90; 10 października 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 27 kwietnia 2004 r.,
sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 6 lutego 2007 r., sygn. P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14). Należy podkreślić, że inicjowane pytaniem prawnym sądu postępowanie przed Trybunałem stanowi kontrolę aktu
normatywnego (przepisu prawa) związaną z konkretną sprawą zawisłą przed sądem. „Trybunał Konstytucyjny,
przyjmując pytanie prawne do rozpoznania, powinien zbadać, czy jego wypowiedź dotycząca konstytucyjności
przepisu będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. To znaczy, że musi istnieć zależność między odpowiedzią
na pytanie a rozstrzygnięciem toczącej się przed sądem pytającym sprawy. Jednak to do sądu pytającego należy
wykazanie tej zależności (por. np. postanowienia TK z: 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007,
poz. 57; 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118 oraz wyrok z 30 maja 2005 r.,
sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53)” – wyjaśniał Trybunał istotę przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego w postanowieniu z 27 lutego 2008 r., sygn. P 31/06 (OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 24).
Przepisy nie określają terminu ograniczającego możliwość badania przez Trybunał warunków dopuszczalności pytania prawnego, w szczególności nie ma formalnych przeszkód do stwierdzenia niedopuszczalności
pytania na etapie rozprawy.
W moim przekonaniu, pytanie prawne Sądu Rejonowego w Toruniu spełnia tylko dwie z trzech wskazanych
przesłanek dopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, wynikających z art. 193 Konstytucji, tj. przesłankę podmiotową i przedmiotową.
Nie została natomiast spełniona w niniejszej sprawie funkcjonalna przesłanka dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniesionego pytania prawnego. Kształtując kontrolę konstytucyjności prawa wykonywaną przez
Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu wszczętym w wyniku przedstawienia pytania prawnego jako kontrolę
konkretną, a nie abstrakcyjną, ustawodawca w art. 32 ust. 3 ustawy o TK nałożył na sąd obowiązek wskazania,
w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą
zostało zadane. Istota wymagania ustanowionego w art. 32 ust. 3 ustawy o TK polega na tym, że sąd pytający powinien określić, jakie skutki dla toczącego się postępowania wywrze ewentualne stwierdzenie, że przepis wskazany jako przedmiot pytania prawnego jest niezgodny z Konstytucją lub ratyfikowaną umową międzynarodową.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, to sąd pytający, kierując pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego,
musi wykazać ową zależność (zob. postanowienia: sygn. P 13/99, sygn. P 10/00, sygn. P 16/03, sygn. P 13/06,
oraz wyrok z 30 maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53). Tymczasem sąd pytający nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób, w jakim zakresie odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na przedstawione pytanie
prawne, sformułowana w postaci stwierdzenia zarówno konstytucyjności, jak i niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu, będzie miała wpływ na merytoryczny kierunek rozpoznania sprawy zawisłej przed sądem.
Uzasadnienie wniosku na stronie 10 zawiera krótką wzmiankę dotyczącą spełnienia przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, która brzmi następująco: „Konsekwencje zastosowania art. 95 ust. 1 prawa bankowego
w związku z art. 244 § 1 i art. 252 k.p.c. mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pytający, ponieważ
nadając moc prawną dokumentu urzędowego wyciągom z ksiąg rachunkowych banku, powodują zmianę rozkładu ciężaru dowodu. Domniemanie zgodności z prawdą treści wyciągu z ksiąg rachunkowych banku może
przesądzić o wyniku procesu, biorąc pod uwagę art. 234 k.p.c. wskazujący, że sąd jest związany domniemaniami
prawnymi. W sprawie zawisłej przed sądem pytającym wyciąg z księgi rachunkowej banku stanowi dowód istnienia oraz wysokości dochodzonej przez bank wierzytelności”.
Utrwalone i bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące przesłanek formalnych pytań prawnych, w szczególności przesłanki funkcjonalnej, nie pozwala na zaakceptowanie tak lakonicznego i nic niemówiącego stwierdzenia o posłużeniu się przez powoda w postępowaniu sądowym, na kanwie którego zadano
pytanie prawne, wyciągiem ze swoich ksiąg rachunkowych. Spełnienie przewidzianego w art. 32 ust. 3 ustawy
o TK obowiązku wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie
– 141 –
poz. 10
P 7/09
OTK ZU nr 2/A/2011
sprawy, w związku z którą zostało zadane, nie może polegać na powtórzeniu ogólnej formuły ustawowej (por.
wyrok TK z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111). Nie może także sprowadzać się
wyłącznie do stwierdzenia, że „rozstrzygnięcie tej kwestii (…) ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie”
(por. wyrok TK z 7 października 2008 r., sygn. P 30/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 135, a także M. Wild, Wymagania formalne pytań prawnych w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa 2010, s. 24 i n.).
W moim przekonaniu, sąd pytający nie wykorzystał wszystkich możliwości wyjaśnienia sprawy w postępowaniu rozpoznawczym. Dokładna analiza akt sądowych (sygn. akt I C 486/08) wykazała, że w trakcie postępowania, w tym także na rozprawie, nie zaistniała konieczność wykorzystania domniemania wynikającego z art. 95
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.; dalej: prawo bankowe) w związku z art. 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43,
poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.). Nie domagała się tego bowiem żadna ze stron, a wnioskodawca (a później powód) we wniosku o wydanie nakazu zapłaty, jak też dalszych pismach procesowych (zob. np. pismo z 19 sierpnia 2008 r.) wyraźnie wskazywał, że dochodzi roszczenia na podstawie art. 485 § 3 k.p.c. dającego sądowi
fakultatywną możliwość wydania nakazu zapłaty w sytuacji, gdy bank dochodzi zapłaty na podstawie wyciągu
z ksiąg bankowych, a nie na podstawie art. 485 § 1 pkt 1 k.p.c. obligującego sąd do wydania nakazu zapłaty, jeśli
roszczenie dochodzone jest na podstawie dokumentów urzędowych. Nie zaistniała w związku z tym alternatywa,
przed którą sąd – zgodnie z treścią uzupełniającego uzasadnienia pytania prawnego z 19 stycznia 2009 r. – miał
stanąć: jeśli art. 95 prawa bankowego jest konstytucyjny, to sprawę wygra powód, natomiast jeśli kwestionowany
przepis jest niezgodny z Konstytucją, sprawę wygra pozwana (słusznie, wydaje się, Prokurator Generalny w zajętym w piśmie stanowisku na s. 17 zależność tak przedstawioną nazywa „apriorycznym założeniem, przyjętym
niejako w abstrakcji i oderwaniu od konkretnej sprawy”).
Wobec stanu dowodowego, jaki wynika z treści przedstawionych przez sąd akt, nie było przeszkód dla kontynuowania postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia sprawy chociażby przez przesłuchanie przedstawiciela powoda na podstawie art. 299 k.p.c. na okoliczność wysokości dochodzonego roszczenia i jego podstawy
(saldo debetowe czy kredyt bankowy), zobowiązując go jednocześnie na podstawie art. 216 k.p.c. do osobistego
stawiennictwa na rozprawie. Sąd miał prawo też zażądać na podstawie art. 232 zdanie drugie k.p.c., który daje
sądowi inicjatywę dowodową, przedstawienia dokumentacji ilustrującej wszystkie operacje na koncie powódki,
które miały doprowadzić do zadłużenia, czy też wręcz powołać na podstawie art. 278 k.p.c. biegłego w celu sporządzenia opinii dla ustalenia wysokości zadłużenia pozwanej. Pozwana bowiem nie zaprzecza – jak to przedstawił sąd w uzasadnieniu pytania prawnego (strona 2 pytania: „Nie udowodniła bowiem, że nie zaciągnęła zobowiązania wobec powoda”) – istnienia stosunku prawnego z bankiem oraz ewentualności długu, ma natomiast
wątpliwości co do jego wysokości i podstawy (zob. protokół rozprawy z 5 czerwca 2008 r.). Bezspornym jest,
że sąd nie rozważył zebranego materiału dowodowego (niekompletnego) na podstawie art. 233 § 1 k.p.c. Bierność pełnomocnika pozwanej w tym zakresie nie stanowiła przeszkody dla sądu do przeprowadzenia powyższych dowodów z urzędu. Nie było zatem przeszkód, aby sąd sam rozstrzygnął sprawę na podstawie zebranego
materiału dowodowego. Art. 95 prawa bankowego i art. 244 k.p.c. nie miał tu zatem nic do rzeczy.
Z powyższego wyraźnie wynika, że sąd dysponował możliwością przeprowadzania dowodów z własnej inicjatywy, jakkolwiek inicjatywa ta jest ograniczona. Sąd Najwyższy wielokroć podkreślał, że „w sytuacjach szczególnych sąd posiada uprawnienie w zakresie dopuszczenia dowodu niewskazanego przez strony (wyłącznie
na twierdzone przez strony istotne i sporne okoliczności faktyczne), gdyby według jego (obiektywnej i weryfikowalnej w toku instancji) oceny zebrany w toku sprawy materiał dowodowy nie wystarczał do jej rozstrzygnięcia”
(por. uzasadnienie wyroku SN z 24 października 1996 r., sygn. akt III CKN 6/96, OSNC nr 3/1997, poz. 29; zob.
także wyrok SN z 15 września 2006 r. o sygn. akt I PK 97/06, OSNP nr 17-18/2007, poz. 251 wskazany na s. 28 pisemnego stanowiska Sejmu). Taka szczególna sytuacja, o jakiej wspomina Sąd Najwyższy w powyższym
wyroku, zachodziła w niniejszej sprawie, jeśli zważy się chociażby na zaistniałe w toku procesu wątpliwości co
do podstawy i wysokości roszczenia banku, pogłębiane dodatkowo nieprecyzyjnymi i sprzecznymi informacjami
zawartymi w pismach procesowych banku.
Z akt sprawy sądowej wynika, że bank dowodem w postaci wyciągu z księgi rachunkowej posłużył się
li tylko formalnie, składając go jako jeden z dowodów mających potwierdzać roszczenie banku. Oprócz wyciągu,
bank załączył do wniosku o wydanie nakazu zapłaty także kopię umowy rachunku bankowego zawartego z pozwaną, kopię pisma wypowiadającego prowadzenie tegoż rachunku. Nadto w toku postępowania dowodowego
bank złożył do akt kopię wniosku pozwanej o otwarcie rachunku bankowego, kopię umowy o przyznanie limitu
kredytowego pozwanej, wypowiedzenie umowy o przyznanie limitu kredytowego oraz prośbę pozwanej do banku o rozłożenie zadłużenia na raty oraz umorzenie odsetek (co zaprzecza tezie sądu pytającego, jakoby pozwa-
– 142 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 7/09
poz. 10
na negowała istnienie długu). Z powyższego wynika zatem, że przed sądem pytającym toczyło się „normalne”
postępowanie dowodowe, nieograniczone żadnym rygorem dokumentu urzędowego.
Jak wyżej podkreślono, powód domagał się wydania nakazu zapłaty na podstawie art. 485 § 3 k.p.c., który
wskazuje na możliwość fakultatywnego wydania przez sąd nakazu zapłaty udowodnionego wyciągiem z ksiąg
bankowych. Zdaniem niektórych komentatorów (por. A. Nowak, Uprzywilejowanie wierzytelności bankowych w postępowaniu nakazowym, „Monitor Prawniczy” 2001, nr 13, s. 1185 i n.) porównanie treści art. 485 § 1 pkt 1 i art. 485
§ 3 k.p.c. prowadzi do wniosku, że na gruncie regulacji postępowania nakazowego wyciągi ksiąg bankowych posiadają walor jednego z wielu dokumentów prywatnych. Inny pogląd (wyrażony przez A. Januchowskiego, Wyciąg
z ksiąg funduszu sekurytyzacyjnego jako podstawa wydania nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym, „Palestra” 2009, nr 7-8, s. 94 i n.) przyjmuje, że wyciąg z ksiąg bankowych ma w postępowaniu cywilnym moc dokumentu urzędowego, natomiast w postępowaniu nakazowym jego pozycja z woli ustawodawcy (który w roku 2000
wprowadził do art. 485 k.p.c. § 3) jest słabsza niż innych dokumentów urzędowych oraz dokumentów o mocy
dokumentu urzędowego. Tym bardziej zatem trudno stwierdzić, iżby bank w jakikolwiek sposób „posłużył” się
dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 485 § 1 k.p.c., a na pewno nie posłużył się nim materialnie w toku
całego postępowania dowodowego. Sąd pytający nie miał tu zatem żadnego dylematu, mimo prób przekonania
Trybunału. Powinnością sądu w zaistniałej sytuacji było kontynuowanie postępowania dowodowego, tymczasem
z niezrozumiałych przyczyn w jego trakcie powstrzymał się on od dalszych działań, oczywistych z punktu widzenia
logicznego i konsekwentnego dociekania, która ze stron ma rację. Skoro powód wniósł o wydanie nakazu zapłaty
na podstawie art. 485 § 3 k.p.c., sąd mógł, ale wcale nie musiał tego wniosku uwzględnić (co zresztą uczynił, wyznaczając rozprawę) i wskazywana przez sąd pytający, niedająca innego wyboru alternatywa, nie miała miejsca.
Pytanie prawne zostało zatem skierowane do Trybunału przedwcześnie, sąd miał bowiem możliwość rozstrzygnięcia problemu samodzielnie, stosując prawidłowo przepisy kodeksu postępowania cywilnego, w tym
o postępowaniu dowodowym. Podkreśla to Prokurator Generalny w swoim pisemnym stanowisku (s. 17), twierdząc, że o istnieniu przesłanki funkcjonalnej można mówić tylko wtedy, gdyby pozwana nie zdołała obalić prawdziwości przedstawionego przez powoda wyciągu bankowego. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce np. gdyby
bank, wnosząc do sądu o wydanie nakazu zapłaty, roszczenie swoje oparł na wspomnianym wyżej art. 485 § 1
pkt 1 k.p.c. obligującym sąd do wydania nakazu zapłaty na podstawie dokumentów urzędowych. Jednakże powód – wydaje się że świadomie – posłużył się artykułem 485 § 3 k.p.c. dającym sądowi fakultatywność wydania
orzeczenia na podstawie dołączonych wyciągów z ksiąg bankowych. Tym bardziej zatem, co należy stanowczo
podkreślić, nietrafna jest teza sądu pytającego, że uwzględnienie wyciągu z ksiąg bankowych w sprawie zawisłej
przed sądem ma jednoznaczny i wyłączny wpływ na jej wynik.
Zapadłe w niniejszej sprawie orzeczenie podjęte przez większość składu orzekającego stanowi, w moim
przekonaniu, niedopuszczalne orzekanie abstrakcyjne, niemające związku z rozstrzygnięciem sprawy toczącej
się przed sądem pytającym.
Powyższa okoliczność braku przesłanki funkcjonalnej pociąga za sobą wymóg umorzenia postępowania
ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Niemniej jednak wydaje się konieczne wskazanie okoliczności, która jeśli nawet nie stanowi przeszkody dla merytorycznego orzekania, to co najmniej nakazuje ograniczenie zbyt szerokiego, wykraczającego poza intencje sądu pytającego, zakresu orzekania.
W moim przekonaniu, sentencja powinna być zawężona do sporów, gdzie przeciwnikiem konsumenta jest
bank występujący wyłącznie z pozycji strony inicjującej postępowanie cywilne, przez co w pełni osiągnięty zostałby cel sądu pytającego. Intencją sądu bowiem jest zniwelowanie nadmiernie uprzywilejowanej pozycji banku
w stosunku do konsumenta (w sprawie o sygn. akt I C 486/08 zawisłej przed sądem pytającym spór toczy bank
z konsumentem) przez pozbawienie wyciągu z ksiąg bankowych, którym to wyciągiem bank się posługuje wobec
konsumenta, przymiotu dokumentu urzędowego. Przy skonstruowanej przez większość składu orzekającego
sentencji wyciąg z ksiąg bankowych traci moc prawną dokumentu urzędowego we wszystkich prawie postępowaniach cywilnych, bez względu na to, czy dokumentem takim posługuje się w postępowaniu cywilnym bank
wobec konsumenta, czy też konsument wobec jakiegokolwiek innego podmiotu, w tym konsumenta.
Wydaje się, że nie ma powodu, dla którego należałoby pozbawiać konsumentów takiego uprzywilejowania,
które wyrównuje w postępowaniu sądowym ich pozycję wobec banku. Takie ujęcie sentencji korespondowałoby
z zakresem zaskarżenia w sprawie. Jak wskazano powyżej, w sprawie w związku z którą przedstawiono pytanie
prawne, bank jako powód toczy spór z konsumentem. Tylko zatem w zakresie dotyczącym wykorzystania wyciągu z ksiąg bankowych w postępowaniu cywilnym w sporze banku jako powoda z konsumentem odpowiedź
na pytanie prawne ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem pytającym.
Rację ma zatem Prokurator Generalny, który w swoim stanowisku (s. 12) podkreślił, że „(…) nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby również pozwany mógł sięgnąć w postępowaniu cywilnym po dowód w postaci
– 143 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
dokumentu bankowego [por. art. 248 k.p.c.], korzystając tym samym ze szczególnego waloru takiego dowodu,
i wynikających zeń domniemań”.
Wskazane powyżej przyczyny zdecydowały o potrzebie zgłoszenia przeze mnie zdania odrębnego do wyroku.
11
WYROK
Sygn. akt K 35/08*
Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat – sprawozdawca
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Stanisław Rymar
Piotr Tuleja
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
protokolant: Krzysztof Zalecki,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach
23 lutego i 16 marca 2011 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
1) dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154) z art. 7 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.),
2) dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o postępowaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa
i wykroczenia w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 156) z art. 7 Konstytucji
RP w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL,
3) dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o przekazaniu do właściwości sądów wojskowych spraw
o niektóre przestępstwa oraz o zmianie ustroju sądów wojskowych i wojskowych jednostek
organizacyjnych Prokuratury Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w czasie obowiązywania stanu
wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 157) z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2
i 3 Konstytucji PRL,
4) ustawy z dnia 25 stycznia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego
(Dz. U. Nr 3, poz. 18) z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3
Konstytucji PRL,
5) uchwały Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r. w sprawie wprowadzenia stanu wojennego
ze względu na bezpieczeństwo państwa (Dz. U. Nr 29, poz. 155) z art. 7 Konstytucji RP w związku
z art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL,
– 144 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
o r z e k a:
1. Dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154) jest niezgodny z art. 7
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej
Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36)
oraz z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu
w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167).
2. Dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o postępowaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 156) jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL oraz z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych.
Ponadto p o s t a n a w i a:
1) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r.
Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie
w zakresie badania zgodności uchwały Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r. w sprawie wprowadzenia stanu
wojennego ze względu na bezpieczeństwo państwa (Dz. U. Nr 29, poz. 155) z art. 7 Konstytucji RP w związku
z art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku,
2) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o przekazaniu do właściwości sądów wojskowych spraw o niektóre przestępstwa oraz o zmianie ustroju sądów wojskowych i wojskowych jednostek organizacyjnych Prokuratury Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w czasie obowiązywania stanu
wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 157) z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 1
Konstytucji PRL ze względu na zbędność wydania wyroku,
3) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności ustawy z dnia 25 stycznia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie
stanu wojennego (Dz. U. Nr 3, poz. 18) z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3
Konstytucji PRL ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisów.
UZASADNIENIE
I
1. W piśmie z 12 grudnia 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie, że:
1) dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154; dalej: dekret o stanie wojennym)
jest niezgodny z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja, Konstytucja RP) w związku
z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U.
z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.; dalej: Konstytucja PRL);
2) dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o postępowaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia
w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 156; dalej: dekret o postępowaniach szczególnych)
jest niezgodny z art. 7 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL;
3) dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o przekazaniu do właściwości sądów wojskowych spraw o niektóre
przestępstwa oraz o zmianie ustroju sądów wojskowych i wojskowych jednostek organizacyjnych Prokuratury
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 157; dalej:
dekret o właściwości sądów wojskowych) jest niezgodny z art. 7 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8
ust. 2 i 3 Konstytucji PRL;
4) ustawa z dnia 25 stycznia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego (Dz. U. Nr 3,
poz. 18; dalej: ustawa o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego) jest niezgodna z art. 7
Konstytucji w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL;
– 145 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
5) uchwała Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r. w sprawie wprowadzenia stanu wojennego ze względu
na bezpieczeństwo państwa (Dz. U. Nr 29, poz. 155; dalej: uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego) jest
niezgodna z art. 7 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL.
1.1. Rzecznik wskazał, że celem wniosku jest ułatwienie jednostkom pokrzywdzonym działaniem osób wchodzących w skład aparatu państwa totalitarnego dochodzenie moralnego i prawnego zadośćuczynienia oraz zapewnienie sprawiedliwości dziejowej. Rzecznik swoim działaniem chce doprowadzić do wyeliminowania przeszkód wynikających z nieobalonego domniemania konstytucyjności wyżej wymienionych dekretów z 12 grudnia 1981 r.
Zdaniem Rzecznika, urzędowe stwierdzenie niekonstytucyjności tych dekretów jest istotne dla rozstrzygnięcia kwestii ponoszenia odpowiedzialności przez osoby, które swoim działaniem doprowadziły do wydania tych
dekretów.
Rzecznik zaznaczył, że nie zakwestionował dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o przebaczeniu i puszczeniu
w niepamięć niektórych przestępstw i wykroczeń (Dz. U. Nr 29, poz. 158), gdyż uznanie jego niekonstytucyjności
nie jest konieczne.
1.2. Rzecznik wskazał, że w kompetencjach Rady Państwa było prawo wydawania dekretów z mocą ustawy.
Z uprawnienia tego można było korzystać tylko między sesjami Sejmu. Konstytucja PRL zobowiązywała Radę
Państwa do przedstawienia Sejmowi dekretów do zatwierdzenia na najbliższej sesji. Dekrety te były zrównane
mocą z ustawami. Musiały być ogłoszone w Dzienniku Ustaw.
Art. 33 ust. 2 Konstytucji PRL upoważniał Radę Państwa do wprowadzenia, ze względu na „obronność lub
bezpieczeństwo państwa”, stanu wojennego na części lub na całym terytorium państwa. Od chwili wejścia w życie Konstytucji PRL do grudnia 1981 r. nie zostało jednak przyjęte ustawodawstwo, które regulowałoby reżim
prawny w stanie wojennym. Nastąpiło to dopiero w dekrecie o stanie wojennym i towarzyszących mu innych
dekretach z 12 grudnia 1981 r. Zostały one zatwierdzone przez Sejm ustawą o szczególnej regulacji prawnej
w okresie stanu wojennego.
Dekret o stanie wojennym został formalnie uchylony na podstawie art. 38 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego
podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 156, poz. 1301, ze zm.; dalej: ustawa
o stanie wojennym z 2002 r.). Uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego została uchylona przez § 2 pkt 1
uchwały Rady Państwa z dnia 20 lipca 1983 r. w sprawie zniesienia stanu wojennego (Dz. U. Nr 39, poz. 178;
dalej: uchwała w sprawie zniesienia stanu wojennego). Ustawa o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu
wojennego została uchylona przez art. 38 pkt 2 ustawy o stanie wojennym z 2002 r.
W żadnym akcie normatywnym nie ma wyraźnego przepisu derogującego pozostałe dekrety z mocą ustawy
(dalej także: dekrety). Jednak zgodnie z art. 2 ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, wszystkie dekrety z 12 grudnia 1981 r. miały obowiązywać „do czasu wydania ustawy o stanie wojennym”.
Ustawą taką była ustawa o stanie wojennym z 2002 r., ogłoszona 25 września 2002 r., która weszła w życie
26 października 2002 r.
1.3. Rzecznik przypomniał, że zgodnie z art. 188 pkt 1 i 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją ustaw oraz przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe.
Trybunał bada hierarchiczną zgodność aktów normatywnych, które – co do zasady – mają moc obowiązującą
w dniu orzekania.
Zdaniem Rzecznika, Trybunał Konstytucyjny może badać dekrety z mocą ustawy, gdyż są to akty o takiej
samej mocy prawnej jak ustawa. Z kolei regulacje zawarte w uchwałach Rady Państwa powinny być traktowane
jako „przepisy prawa, wydawane przez centralne organy państwowe” w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji.
Rzecznik stwierdził, że wszystkie zaskarżone dekrety z 12 grudnia 1981 r. i ustawa z 25 stycznia 1982 r.
mają charakter aktu normatywnego. Zawierały one normy abstrakcyjne i generalne. Uchwała Rady Państwa
o wprowadzeniu stanu wojennego także spełnia kryteria uznania jej za akt normatywny. W § 2 wskazała ona
przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (w brzmieniu z Dz. U. z 1979 r. Nr 18, poz. 111), które miały być stosowane w czasie wprowadzanego stanu
wojennego. Wejście w życie kwestionowanej uchwały spowodowało aktualizację, określonych m.in. w dekrecie
o stanie wojennym, generalnych i abstrakcyjnych obowiązków obywateli i organów państwa. Wejście w życie tej
uchwały doprowadziło do „zawieszenia” konstytucyjnych wolności i praw obywateli.
– 146 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
1.4. Rozważając dopuszczalność skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznik wskazał,
że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Trybunał umarza postępowanie, gdy akt normatywny w zakwestionowanym
zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Uchylenie aktu normatywnego
nie zawsze oznacza utratę mocy obowiązującej. Rzecznik przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
dotyczące tej kwestii i zaznaczył, że przepis, którego konstytucyjność została zakwestionowana we wniosku,
pytaniu prawnym lub skardze konstytucyjnej, zachowuje moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3
ustawy o TK dopóty, dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania
prawa, a utrata mocy obowiązującej jako przesłanka umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje dopiero, gdy dany przepis nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej.
Rzecznik zauważył, że do norm dekretu o stanie wojennym odwołuje się w orzecznictwie Sąd Najwyższy,
który rozpoznaje kasacje od wyroków skazujących lub umarzających postępowania karne (na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 1983 r. o amnestii, Dz. U. Nr 39, poz. 177; dalej: ustawa o amnestii) za popełnienie przestępstw określonych w rozdziale VI dekretu o stanie wojennym (por. orzeczenia SN w sprawach oznaczonych
sygn. akt III KK 218/03, III KK 127/05, III KK 339/05, WK 15/07).
Nadal są wydawane wyroki uniewinniające osoby skazane na podstawie dekretu o stanie wojennym. Podstawowym powodem uniewinnienia jest przesłanka braku społecznego niebezpieczeństwa czynu w momencie jego
popełnienia lub nieświadomość bezprawności sprawcy tego czynu. Wyłącza ona odpowiedzialność karną.
Rzecznik przypomniał, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, iż odpowiedzialność karną należy odnosić do stanu prawnego obowiązującego w czasie popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary przez
ustawę (do czasu, gdy sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był obowiązany). W związku z powyższym, wobec nieuchylenia domniemania konstytucyjności dekretu o stanie wojennym, przyjmuje się, że czyn
konkretnej osoby był czynem zabronionym prawem karnym (tj. czynem bezprawnym), jednak nie miał znamienia
społecznego niebezpieczeństwa, albo też sprawca pozostawał w nieświadomości jego bezprawności.
Według Rzecznika, w wypadku obalenia wspomnianego domniemania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego
nie byłoby konieczne opieranie wyroków uniewinniających na tezie o braku społecznego niebezpieczeństwa
czynu (lub nieświadomości jego bezprawności), zabronionego prawem w momencie popełnienia, ale mogłoby
to nastąpić z powodu niekonstytucyjności samej regulacji. Taki stan prawa „usprawniałby” wydawanie wyroków
uniewinniających osoby skazane w stanie wojennym.
Na poparcie tezy o dalszym wywieraniu skutków prawnych przez zaskarżone we wniosku akty normatywne,
Rzecznik przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I KZP 37/07, w której Sąd Najwyższy dokonał wykładni zdania pierwszego art. 80 § 2b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów
powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.). Sąd Najwyższy w przywołanej uchwale
nie skorzystał z możliwości postawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do konstytucyjności
dekretu o stanie wojennym, mimo że dostrzegł problem konstytucyjny wynikający z tego aktu.
Rzecznik przypomniał też, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK, umorzenie postępowania przed Trybunałem z uwagi na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej regulacji nie jest dopuszczalne, jeżeli wydanie orzeczenia merytorycznego jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Zdaniem Rzecznika, w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka konieczności orzekania ze względu
na ochronę konstytucyjnych wolności i praw. Kwestionowane regulacje wkraczały w sferę chronionych konstytucyjnie wolności i praw jednostki. O powyższym świadczą regulacje dekretu o stanie wojennym, który
w art. 4 ust. 1 stanowił, że wprowadzenie stanu wojennego powoduje: 1) czasowe zawieszenie lub ograniczenie podstawowych praw obywateli, określonych w Konstytucji PRL i innych ustawach oraz umowach
międzynarodowych, których Polska Rzeczpospolita Ludowa jest stroną (np. nietykalności osobistej, nienaruszalności mieszkania i tajemnicy korespondencji, prawa zrzeszania się, wolności słowa, druku, zgromadzeń, wieców, pochodów i manifestacji); 2) zmiany w zakresie prawa pracy; 3) nałożenie na obywateli oraz
jednostki organizacyjne nie będące jednostkami gospodarki uspołecznionej szczególnych obowiązków; 4)
podporządkowanie działalności wszystkich organów władzy i administracji państwowej, jednostek organizacyjnych gospodarki uspołecznionej oraz organizacji społecznych interesom państwa i narodu; 5) ustanowienie szczególnej odpowiedzialności obywateli za nieprzestrzeganie porządku prawnego oraz niesumienne
wypełnianie obowiązków wobec państwa.
Rzecznik podniósł, że kwestia odpowiedzialności osób, które stosowały nielegalne i zarazem retroaktywne przepisy wyżej wymienionego dekretu, ma znaczenie dla ochrony konstytucyjnych praw pokrzywdzonych.
Wszystkie osoby pokrzywdzone w czasie stanu wojennego przez reżim komunistyczny powinny mieć otwarte
prawo do uzyskania sądowego rozstrzygnięcia, potwierdzającego naruszenie ich wolności i praw.
– 147 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
W opinii Rzecznika, stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności aktów normatywnych
stanowiących podstawę wprowadzenia w 1981 r. stanu wojennego w Polsce przyczyniłoby się do wzmocnienia
ochrony konstytucyjnych wolności i praw osób pokrzywdzonych. Nie istnieje bowiem żaden efektywny instrument
prawny – poza ewentualnym wznowieniem postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji – który mógłby doprowadzić do zmiany sytuacji prawnej wszystkich pokrzywdzonych. Możliwość wznowienia postępowania
na powyższej podstawie istnieje zaś dopiero od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Rzecznik podkreślił, że nie wszyscy pokrzywdzeni w stanie wojennym mają prawnie zagwarantowaną możliwość dochodzenia swoich roszczeń. Ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych
wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34,
poz. 149, ze zm.; dalej: ustawa o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych
za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego) wprowadziła ograniczenia możliwości uznania
za nieważne orzeczeń wydanych przez polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe. Ustawa ta zawiera ograniczenia możliwości ubiegania się przez pokrzywdzonego o odszkodowanie
lub zadośćuczynienie w związku ze szkodami powstałymi wskutek wprowadzenia w Polsce stanu wojennego.
W świetle ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność
na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, nie znajduje podstawy możliwość restytucji szkód niewynikających z działalności na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego. Do szkód niepodlegających kompensacji
na podstawie wymienionej wyżej ustawy zaliczać się mogą uszczerbki związane z ograniczaniem wolności osobistej, ograniczaniem możliwości wyjazdów za granicę w celach prywatnych lub zawodowych, ograniczaniem
swobody artystycznej oraz wolności słowa, które nie musiały wiązać się z propagandą polityczną czy wymierzaniem wyroków skazujących za czyny z rozdziału VI dekretu o stanie wojennym.
Do szkód, które nie zostały skompensowane, Rzecznik zaliczył utratę przez pokrzywdzonego dochodów
na pokrycie utrzymania siebie i rodziny, a także uprawnienia do wcześniejszej emerytury, wskutek dyscyplinarnego zwolnienia z pracy za udział w strajku przeciwko wprowadzeniu w Polsce stanu wojennego, w sytuacji gdy
nie zapadło w związku z powyższym żadne orzeczenie karne, decyzja o zatrzymaniu czy internowaniu.
Zdaniem Rzecznika, ocena konstytucyjności zaskarżonych aktów normatywnych może wpłynąć na ukształtowanie praw pokrzywdzonych, gdyż ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego uwzględniający wniosek
otworzyłby pokrzywdzonym możliwość podważenia wyroków skazujących za czyny penalizowane dekretem
o stanie wojennym.
Przepisy zaskarżonych w niniejszym wniosku aktów normatywnych nadal mogą być powoływane przez sądy
jako podstawa ustalenia, czy akty wydane na podstawie zaskarżonych przepisów miały w przeszłości moc obowiązującą.
Według Rzecznika, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności zaskarżonych aktów normatywnych ze względu na brak podstawy prawnej ich wydania mogłoby prowadzić do możliwości podważenia skuteczności
prawnej działań organów władzy, podjętych na podstawie skarżonych przepisów. Otwarta stałaby się m.in. możliwość
odwołania się do reguł odpowiedzialności władzy publicznej, zakotwiczonych w art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Rzecznika, ocena konstytucyjności wprowadzenia stanu wojennego w 1981 r. nie jest bez znaczenia dla świadomości społecznej.
1.5. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia wniosku, Rzecznik wskazał, że wszystkie zakwestionowane akty normatywne zostały wydane w czasie obowiązywania Konstytucji PRL. Zarzut niekonstytucyjności
koncentruje się na kwestii kompetencji prawodawczej. Z tego też względu argumentacja odnosi się do spełnienia przesłanek warunkujących wydanie wspomnianych aktów. Jednocześnie we wszystkich wypadkach doszło
do naruszenia zasady legalizmu. W związku z tym, w odniesieniu do każdego ze skarżonych aktów normatywnych, wzorcami kontroli są: art. 7 Konstytucji (zasada legalizmu) w związku z art. 31 ust. 1 (kompetencja Rady
Państwa do wydawania dekretów z mocą ustawy) i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL (zasada praworządności
i legalizmu).
W momencie wprowadzenia stanu wojennego obowiązywała w Polsce Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r.
(w brzmieniu tekstu jednolitego z 21 lutego 1976 r.). Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL ścisłe przestrzeganie
praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej było podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego
obywatela. Art. 8 ust. 3 Konstytucji PRL stanowił, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają
na podstawie przepisów prawa. Konstytucja PRL przyznała Radzie Państwa kompetencję do wydawania dekretów z mocą ustawy. Zgodnie z art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji PRL, upoważnienie to było aktualne wyłącznie w okresie między sesjami Sejmu. Rada Państwa, uchwałą z dnia 24 marca 1981 r. (M. P. Nr 8, poz. 62),
zwołała trzecią sesję Sejmu VIII kadencji. Sesja ta trwała od 30 marca 1981 r. do 26 marca 1982 r. i została
– 148 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
zamknięta uchwałą Sejmu PRL z dnia 26 marca 1982 r. w sprawie zamknięcia sesji Sejmu PRL (M. P. Nr 10,
poz. 68). W świetle art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji PRL, Rada Państwa, w całym powyższym okresie,
nie miała kompetencji do wydawania dekretów z mocą ustawy. Zatem, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich,
dekrety z 12 grudnia 1981 r.: 1) o stanie wojennym, 2) o postępowaniach szczególnych, 3) o właściwości sądów
wojskowych, zostały wydane i opublikowane w Dzienniku Ustaw niezgodnie z Konstytucją PRL. Doszło zatem
do naruszenia zasady legalizmu.
W myśl art. 31 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji PRL, Rada Państwa była zobowiązana przedstawić Sejmowi
do zatwierdzenia wydane przez siebie w okresie między sesjami Sejmu dekrety z mocą ustawy. Zatwierdzenie
dekretów stanowiło mechanizm kontroli sejmowej nad działalnością Rady Państwa (art. 30 ust. 2 Konstytucji
PRL). Zatem zatwierdzenie dekretu musiało uwzględnić konstytucyjne wymogi dotyczące wydania dekretu. Zdaniem Rzecznika, dekret wydany wbrew art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL nie mógł być przedmiotem zatwierdzenia.
Ustawą o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, Sejm zatwierdził dekrety z 12 grudnia 1981 r. Tym samym ustawa sankcjonowała dekrety wydane wbrew art. 31 ust. 1 zdaniu pierwszym Konstytucji PRL. Oznaczało to, że ustawa podtrzymała działanie aktu normatywnego wydanego niezgodnie z normą
kompetencyjną. W ocenie Rzecznika, ten splot czynności sprawił, że ustawa o szczególnej regulacji prawnej
w okresie stanu wojennego jest niekonstytucyjna, gdyż Sejm przekroczył swe kompetencje i zatwierdził dekrety,
wydane niezgodnie z art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji PRL.
Art. 31 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji PRL zobowiązywał Przewodniczącego Rady Państwa do ogłoszenia
w Dzienniku Ustaw każdego dekretu. W okresie obowiązywania Konstytucji PRL ogłoszenie w Dzienniku Ustaw
było jedyną urzędową formą ogłaszania ustaw. Rzecznik zauważył, że dekrety z 12 grudnia 1981 r. obarczone
są wadą niekonstytucyjności związaną z naruszeniem obowiązku należytego ogłoszenia aktu ustawodawczego.
Dziennik Ustaw, w którym opublikowane zostały dekrety z 12 grudnia 1981 r. oraz uchwała o wprowadzeniu
stanu wojennego, został opatrzony datą 14 grudnia 1981 r. Dziennik ten faktycznie jednak skierowany został
do druku i był powielany dopiero najwcześniej 17 grudnia 1981 r., a do abonentów był wysłany od 19 do 23 grudnia 1981 r. W związku z tym w początkowym okresie stanu wojennego sędziowie, którzy orzekali w sprawach
dotyczących czynów popełnionych 13 grudnia 1981 r., posługiwali się maszynopisami dostarczonymi przez posłańca. Treść dekretów grudniowych została wprawdzie upubliczniona przez radio i telewizję 13 grudnia 1981 r.,
jednak okoliczność ta nie mogła być rozumiana jako tożsama z „prawnym ogłoszeniem” dekretów.
Zdaniem Rzecznika, stosowanie przepisów dekretów grudniowych w odniesieniu do okresu poprzedzającego ich faktyczne opublikowanie w Dzienniku Ustaw doprowadziło do działania prawa wstecz. Takie działanie stanowiło naruszenie prawa zagwarantowanego w art. 1 kodeksu karnego z 1969 r., art. 8 ust. 1, art. 9, art. 20 ust. 2
i art. 101 Konstytucji PRL oraz godziło w art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Rzecznik stwierdził, że uchwała wprowadzająca stan wojenny – odwołująca się do niepublikowanego dekretu, który został wydany wbrew kompetencji normodawczej Rady Państwa z art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze
Konstytucji PRL – naruszała zasadę praworządności i legalizmu.
2. W piśmie z 13 lutego 2009 r. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że:
1) dekret o stanie wojennym jest niezgodny z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL;
2) dekret o postępowaniach szczególnych jest niezgodny z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL;
3) dekret o właściwości sądów wojskowych jest niezgodny z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL;
4) postępowanie w pozostałej części niniejszej sprawy podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1
ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
2.1. Prokurator zrelacjonował stanowisko Rzecznika i uznał, że w związku z tym, iż do chwili obecnej wszystkie zakwestionowane akty normatywne utraciły moc obowiązującą, należy dokonać oceny, czy postępowanie
w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Prokurator stwierdził, że przesłanką uzasadniającą kontrolę konstytucyjności przepisu, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy daną regulacją a ochroną
konstytucyjnych praw i wolności. Analiza zakwestionowanych przez Rzecznika aktów normatywnych wskazała,
że wkraczały one w sferę chronionych konstytucyjnie wolności i praw jednostki, takich jak np. nietykalność
osobista, nienaruszalność mieszkań i tajemnicy korespondencji, prawo zrzeszania się, wolność słowa, druku,
zgromadzeń, wieców, pochodów i manifestacji. Nie wszyscy pokrzywdzeni w stanie wojennym mają prawnie
zagwarantowaną możliwość dochodzenia swoich roszczeń, w szczególności wobec ograniczeń przewidzianych
w ustawie o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego. W tej sytuacji ewentualna ocena konstytucyjności kwestionowanych ak-
– 149 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
tów normatywnych przez Trybunał Konstytucyjny mogłaby mieć znaczenie dla ochrony praw naruszonych przez
regulacje zawarte w tychże aktach normatywnych.
Zdaniem Prokuratora, umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, wobec utraty mocy obowiązującej
przez zaskarżone akty normatywne przed wydaniem orzeczenia, nie byłoby rozwiązaniem zasadnym.
2.2. Prokurator podkreślił, że wszystkie kwestionowane przez Rzecznika akty normatywne zostały wydane
pod rządami Konstytucji PRL. W związku z tym konieczne jest rozstrzygniecie, na podstawie jakich wzorców
kontroli Trybunał Konstytucyjny mógłby dokonać oceny kwestionowanych aktów normatywnych.
Prokurator przypomniał, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż Konstytucja z 1997 r. jest
źródłem konstytucyjnych praw podmiotowych, które nie przysługiwały przed jej wejściem w życie, a od momentu
jej obowiązywania w niektórych dziedzinach doszło do zawężenia swobody regulacyjnej przysługującej ustawodawcy. Przed 17 października 1997 r. zakres swobody regulacyjnej prawodawcy zwykłego w niektórych dziedzinach był większy. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał w związku z tym, że Konstytucja nie zawiera przepisu
umożliwiającego stosowanie przewidzianych w niej unormowań do zdarzeń, które nastąpiły przed jej wejściem
w życie.
Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, Konstytucja z 1997 r. nie może stanowić adekwatnej miary badania prawa stanowionego we wcześniejszych okresach, w odmiennych warunkach ustrojowych, gdy nie obowiązywały
skuteczne gwarancje konstytucyjne ochrony tych praw, gdy część praw człowieka nie została proklamowana
w prawie międzynarodowym, a wiele innych praw było rozumianych inaczej niż obecnie. Zdaniem Prokuratora,
ustrojodawca nie wyraził woli, aby akty normatywne, które utraciły moc obowiązującą przed wejściem w życie
Konstytucji, podlegały ocenie z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją. Nie ustanowił też przepisów przewidujących usuwanie powstałych przed 17 października 1997 r. skutków prawnych tych aktów normatywnych,
które w przeszłości zawierały treści niezgodne z obecną Konstytucją.
Zdaniem Prokuratora, Konstytucja stanowi podstawę oceny treści aktów normatywnych obowiązujących
po jej wejściu w życie. Akty normatywne obowiązujące przed jej wejściem w życie muszą być zgodne z Konstytucją w takim zakresie, w jakim akty te obowiązują, normując określone zachowania podejmowane od 17 października 1997 r.
Prokurator przypomniał, że stan wojenny wprowadzony uchwałą o wprowadzeniu stanu wojennego został zawieszony uchwałą Rady Państwa z dnia 19 grudnia 1982 r. w sprawie zawieszenia stanu wojennego
(Dz. U. Nr 42, poz. 275), a następnie zniesiony uchwałą Rady Państwa z 20 lipca 1983 r. w sprawie zniesienia
stanu wojennego. Wszystkie wymienione uchwały Rady Państwa zostały powzięte pod rządami Konstytucji
PRL, co w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego stawia pod znakiem zapytania możliwość oceny ich
w kontekście wzorców kontroli zawartych w Konstytucji.
Z kolei kwestionowane przez Rzecznika dekrety Rady Państwa o stanie wojennym, o postępowaniach szczególnych oraz o właściwości sądów wojskowych, zatwierdzone ustawą o szczególnej regulacji prawnej w okresie
stanu wojennego, zawierały regulacje prawne mające obowiązywać w czasie obowiązywania stanu wojennego.
Zdaniem Prokuratora, nie byłaby zasadna ocena kontroli konstytucyjności zaskarżonych aktów normatywnych
z art. 7 Konstytucji. Według Prokuratora, postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu.
Prokurator podkreślił, że podstawą kontroli konstytucyjności mogą być wyłącznie przepisy obowiązującej
Konstytucji. Nie można główną treścią orzeczenia Trybunału uczynić rozstrzygnięcia, czy ustawa wydana pod
rządem dawnych przepisów konstytucyjnych była zgodna z tymi dawnymi przepisami. Istotą kontroli norm jest
bowiem perspektywa eliminacji z systemu prawa niekonstytucyjnych przepisów. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy Trybunał ocenia kompetencje lub tryb wydania aktu normatywnego. Podczas oceny konstytucyjności
treści normy prawnej miarodajny jest bowiem stan konstytucyjny w dniu orzekania, a podczas oceny kompetencji
prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia stan konstytucyjny w dniu wydania.
W związku z powyższym Prokurator uznał za zasadne poddanie kontroli Trybunału Konstytucyjnego dekretów Rady Państwa: o stanie wojennym, o postępowaniach szczególnych oraz o właściwości sądów wojskowych
z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL.
Zdaniem Prokuratora, pozostałe zaproponowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich wzorce kontroli, zawarte w Konstytucji PRL, mają zbyt luźny związek z materią kompetencji prawodawczych Rady Państwa do wydania tych dekretów oraz trybu prawodawczego.
Według Prokuratora, nie jest możliwa kontrola konstytucyjności ustawy o szczególnej regulacji prawnej
w okresie stanu wojennego oraz uchwały Rady Państwa w sprawie wprowadzenia stanu wojennego. Postępowanie w tym zakresie powinno podlegać umorzeniu.
– 150 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
2.3. Przechodząc do oceny dekretów z 12 grudnia 1981 r.: 1) o stanie wojennym, 2) o postępowaniach szczególnych oraz 3) o właściwości sądów wojskowych z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL, Prokurator Generalny odnotował, że zgodnie z tym wzorcem, w okresach między sesjami Sejmu Rada Państwa wydawała dekrety z mocą
ustawy. Rada Państwa przedstawiała następnie dekrety Sejmowi na najbliższej sesji do zatwierdzenia.
Trzecia sesja Sejmu VIII kadencji została zwołana na 30 marca 1981 r. i trwała do 26 marca 1982 r. Rada
Państwa w całym powyższym okresie nie miała kompetencji do wydawania dekretów. W związku z tym Prokurator stwierdził, że dekrety Rady Państwa z 12 grudnia 1981 r.: 1) o stanie wojennym, 2) o postępowaniach
szczególnych oraz 3) o właściwości sądów wojskowych kolidują z normą regulującą kompetencje prawotwórcze Rady Państwa. Tym samym dekrety Rady Państwa z 12 grudnia 1981 r. są niezgodne z art. 31 ust. 1
Konstytucji PRL.
3. W celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, Trybunał Konstytucyjny zwrócił się z pismami do Rzecznika Praw Obywatelskich i Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, w których zadał następujące pytania: 1) Czy
przepisy zakwestionowanych aktów normatywnych są obecnie stosowane w jakichkolwiek sprawach przed organami administracji publicznej lub przed sądami? 2) W jaki sposób są stosowane przepisy wskazanych aktów
normatywnych? 3) Jakie są obecnie skutki zastosowania wskazanych aktów normatywnych? 4) W jaki sposób
wskazane akty normatywne mogą obecnie wpływać na konstytucyjne wolności i prawa człowieka?
4. W piśmie z 2 kwietnia 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich udzielił informacji na temat obowiązywania
zaskarżonych aktów normatywnych dotyczących stanu wojennego.
Rzecznik wskazał, że zakwestionowane dekrety i uchwała Rady Państwa nadal wywołują skutki prawne. Wydanie orzeczenia w sprawie ich konstytucyjności jest konieczne dla ochrony praw człowieka i wynika z poczucia
sprawiedliwości społecznej.
Według Rzecznika nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania zawarta w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy
o TK ze względu na utratę mocy obowiązującej tych aktów. Przepisy te są bowiem stosowane w sprawach
przed organami administracji publicznej oraz przed sądami. Na poparcie tej tezy Rzecznik wskazał linię orzeczniczą Sądu Najwyższego w sprawach karnych, w których Sąd Najwyższy rozpatruje kasacje od wyroków skazujących lub umarzających postępowania karne (na podstawie ustawy o amnestii), za popełnienie przestępstw
określonych w rozdziale VI dekretu o stanie wojennym (por. orzeczenia SN z 27 czerwca 2003 r., sygn. akt:
III KK 218/03, III KK 127/05, III KK 339/05, WK 15/07).
Rzecznik wskazał, że sądy odwołują się do omawianych aktów, mimo ich formalnego uchylenia. W uchwale
z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt I KZP 37/07) Sąd Najwyższy odniósł się bezpośrednio do retroaktywnych przepisów dekretu o stanie wojennym. Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 10 lutego 2005 r. (sygn. akt II Aka
440/04) uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania wyrok sądu pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia było
nierozważenie przez sąd zagadnienia legalności dekretu o stanie wojennym.
Pośrednio do regulacji ze stanu wojennego odnoszą się organy emerytalno-rentowe i sądy, które wydają
orzeczenia dotyczące uprawnień do świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy ustawy z dnia
17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39,
poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) przewidują zaliczanie okresów niewykonywania
pracy w okresie przed 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat, do okresów
nieskładkowych (art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).
Rzecznik wskazał, że ustawa o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych
za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego jest aktem, który także odwołuje się do zdarzeń
i skutków prawnych związanych z wprowadzeniem stanu wojennego. Na te przepisy powołują się sądy okręgowe oraz wojskowe sądy okręgowe orzekające o uznaniu za nieważne orzeczeń wydawanych wobec osób
represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego.
Zdaniem Rzecznika, akty normatywne będące podstawą wprowadzenia w Polsce stanu wojennego naruszały prawa i wolności obywatelskie. Akty te nadal wywołują skutki prawne i faktyczne. Konsekwencje naruszeń nie
zostały w wielu wypadkach wyrównane.
Ustawa o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego wprowadzała ograniczenia podmiotowo-przedmiotowe, które wiązały się
z ujemnymi dla obywateli konsekwencjami prawnymi związanymi z uprawnieniami emerytalno-rentowymi, a także brak możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych.
Do szkód, które nie mogą być wyrównane, zaliczają się szkody związane z ograniczeniem wolności osobistej, ograniczeniem możliwości wyjazdów za granicę w celach prywatnych czy zawodowych, ograniczeniem
– 151 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
swobody artystycznej i wolności słowa. Szkodą taką była też utrata dochodów na utrzymanie. Pewne szkody
wynikające ze stanu wojennego ujawniły się dopiero obecnie.
Zdaniem Rzecznika, kwestia odpowiedzialności osób, które stosowały nielegalne i retroaktywne przepisy
zakwestionowanych dekretów, również ma znaczenie dla ochrony konstytucyjnych praw pokrzywdzonych.
Rzecznik wskazał przykłady spraw, w których dekrety o stanie wojennym wpływają na konstytucyjne prawa
i wolności jednostki:
a) Obywatel został dyscyplinarnie zwolniony za przynależność do NSZZ „Solidarność” i uczestnictwo w akcji
protestacyjnej przeciw wprowadzeniu stanu wojennego. Skutkiem tego była utrata pracy i prawa do uzyskania
wcześniejszej emerytury.
b) Obywatelka podniosła problem „bezrobocia stanu wojennego”. W wyniku represji politycznych grupa
dziennikarzy straciła pracę, która (na tle późniejszych lat i źródeł zarobkowania) okazała się najkorzystniejszym okresem ubezpieczeniowym. Wprowadzenie stanu wojennego sprawiło, że jej świadczenie emerytalne
jest obecnie zaniżone.
c) W uchwale Sądu Najwyższego z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II UZP 13/06, Sąd Najwyższy uznał, że okres
pozostawania bez pracy po ustaniu stosunku pracy z pracownikiem, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia
24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172, ze zm.; dalej: ustawa o przywróceniu praw pracowniczych), nie podlegał zaliczeniu do okresu pracy górniczej dla ustalenia prawa do górniczej
emerytury przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej okres niewykonywania pracy w okresie przed
4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat, zalicza się do okresów nieskładkowych (art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Natomiast okres pozostawania bez pracy, uznany przez
zakład pracy i zaliczony do uprawnień pracowniczych, w tym również z ubezpieczenia społecznego (art. 11 ust 2
ustawy o przywróceniu praw pracowniczych), powinien być traktowany jako okres zatrudnienia (składkowy).
d) Organ rentowy odmówił uprawnień do ustawowej renty rodzinnej z uwagi na brak spełnienia przez zmarłego męża warunków do przyznania zarówno górniczej emerytury, jak i do renty z tytułu niezdolności do pracy. Mąż
zainteresowanej od listopada 1991 r. do śmierci w styczniu 2004 r. pobierał rentę górniczą przyznaną w drodze
wyjątku. Zainteresowany udokumentował 20 lat, 3 miesiące i 7 dni okresów składkowych oraz 9 miesięcy okresów nieskładkowych. Z akt sprawy wynikało, że mąż zainteresowanej pozostawał bez pracy z przyczyn politycznych. Po interwencji Rzecznika organ rentowy przyznał zainteresowanej prawo do ustawowej renty rodzinnej.
Obecnie zainteresowana zgłasza zastrzeżenia dotyczące wysokości ustalonego świadczenia.
e) W postępowaniu przed Sądem Okręgowym – Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o zaliczenie okresów pozostawania bez pracy po ustaniu stosunku pracy w związku z przekonaniami politycznymi, religijnymi albo
przynależnością związkową zainteresowany został pouczony, że rozstrzygnięcie sprawy zaliczenia spornych
okresów należy do sądu. Zainteresowany został pouczony o przysługujących środkach odwoławczych, obowiązujących w tej sprawie przepisach oraz działaniach podjętych przez Rzecznika Praw Obywatelskich w aspekcie
generalnym w sprawie zaliczania omawianych okresów.
Rzecznik wskazał, że ocena legalności stanu wojennego może wpłynąć na ukształtowanie praw pokrzywdzonych w tym zakresie, a ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznałby niekonstytucyjność kwestionowanych aktów normatywnych, oraz podjęcie stosownych działań legislacyjnych przez
ustawodawcę otworzyłoby pokrzywdzonym drogę do sądowego dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa
za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w Polsce stanu wojennego.
Wyrok Trybunału w niniejszej sprawie, a następnie działania legislacyjne podjęte na gruncie prawa cywilnego
mogłyby otworzyć drogę do wytaczania powództw cywilnych oraz stanowić podstawę do wznowień postępowań
cywilnych, w których nieuwzględniane były roszczenia obywateli za wyżej opisane szkody.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego i odpowiednia nowelizacja przepisów o zabezpieczeniu społecznym może
wpłynąć na prawo do świadczeń emerytalno-rentowych obywateli i ich wysokość.
Stwierdzenie niekonstytucyjności aktów normatywnych będących podstawą wprowadzenia w Polsce stanu
wojennego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw przez nie naruszonych, takich jak
ochrona prawa własności i dziedziczenia, prawo do sądu czy prawo do zabezpieczenia społecznego.
5. W piśmie z 8 kwietnia 2009 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: Prezes IPN) poinformował,
że akty normatywne zakwestionowane w niniejszej sprawie przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie są stosowane w postępowaniach karnych prowadzonych przez prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej, gdyż nie są
one przepisami prawa obecnie obowiązującego.
– 152 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
5.1. Uchwała Rady Państwa w sprawie wprowadzenia stanu wojennego została uchylona przez uchwałę
Rady Państwa w sprawie zniesienia tego stanu. Pozostałe powołane akty normatywne straciły moc obowiązującą wraz z wejściem w życie ustawy o stanie wojennym z 2002 r. Skutkiem stosowania omawianych przepisów
przez ówczesne organy państwowe jest obecnie prowadzenie przez prokuratorów IPN śledztw, zmierzających
do ustalenia, czy zachowania funkcjonariuszy publicznych, w latach osiemdziesiątych XX w. stosujących te normy, stanowiły przestępstwa wyczerpujące znamiona zbrodni komunistycznych, zdefiniowanych w art. 2 ust. 1
ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN). Przedmiotem tych śledztw są między
innymi zachowania funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, Służby Bezpieczeństwa i Służby Więziennej, realizujących na różnych szczeblach akcję internowań osób uznanych za przeciwników systemu komunistycznego.
Śledztwa dotyczą również zachowań sędziów i prokuratorów, prowadzących na podstawie wskazanych wyżej
przepisów postępowania karne przeciwko działaczom opozycji demokratycznej.
Skutkiem stosowania tych norm są toczące się obecnie, z mocy ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń
wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, postępowania o uznanie za nieważne orzeczeń wydanych w tego rodzaju sprawach oraz w postępowaniach o odszkodowanie z tytułu doznanych przez pokrzywdzonych represji, których źródłem były te właśnie przepisy.
W piśmie z 8 kwietnia 2009 r. Prezes IPN zaznaczył, że przepisy z lat 1981-1982, dotyczące praw i obowiązków obywateli w okresie stanu wojennego, nie są już regulacjami obowiązującymi i nie mogą obecnie wpływać
na konstytucyjne wolności i prawa człowieka.
5.2. W piśmie z 12 maja 2009 r., Prezes IPN zmodyfikował stanowisko zajęte w piśmie z 8 kwietnia 2009 r.
(znak: SP-073-2(5)/09). Reasumpcja stanowiska była niezbędna w związku z dodatkowymi informacjami i analizami pionów Instytutu Pamięci Narodowej, które wobec znacznych ograniczeń czasowych wezwania Trybunału
nie dotarły na czas i nie zostały uwzględnione przy formułowaniu pierwotnej odpowiedzi. Po ponownym przeanalizowaniu problemu postawionego w wezwaniu Trybunału Konstytucyjnego, Prezes IPN wskazał, że zakwestionowane przez Rzecznika akty prawne są – pomimo wyraźnej derogacji – nadal stosowane przed sądami
i organami państwowymi rozstrzygającymi w indywidualnych sprawach obywateli. Przepisy aktów prawnych
związanych z wprowadzeniem stanu wojennego znajdują zastosowanie we wszystkich głównych gałęziach prawa i rodzajach postępowań, tj. na płaszczyźnie cywilnoprawnej, administracyjnoprawnej i karnoprawnej. Akty
prawne związane z wprowadzeniem stanu wojennego uwzględniane w podstawie rozstrzygnięć aktualnych
spraw w zakresie, w jakim ograniczały prawa i wolności obywatelskie w czasie swego obowiązywania, nadal
wywierają ten sam skutek.
Prezes IPN zaznaczył, że przepisy dekretu o stanie wojennym wyznaczały zakres uprawnień i obowiązków
funkcjonariuszy publicznych w okresie obowiązywania stanu wojennego, tryb postępowania w tzw. wypadkach
nadzwyczajnych oraz np. zasady użycia środków przymusu, w tym broni palnej (np. art. 26 i art. 27 dekretu o stanie wojennym). Regulacje te stanowią podstawę do oceny znamienia bezprawności czynu tempore criminis,
a także tworzą część standardów powinnego zachowania uwzględnianych podczas oceny rodzaju winy i stopnia
zawinienia. W ocenie Prezesa IPN, przepisy dekretu o stanie wojennym stanowią podstawę prawną wartościowania czynów z tego okresu. Regulacje te były, są i w przyszłości będą stosowane w orzecznictwie prokuratorów
i sądów rozpoznających sprawy o czyny z okresu obowiązywania stanu wojennego.
Prezes IPN zaznaczył, że w związku z art. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji
o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r.
Nr 63, poz. 425, ze zm.; dalej: ustawa o ujawnianiu informacji), wszystkie przepisy i regulacje dekretu o stanie
wojennym wprowadzające obowiązek ustawowy pracy, służby lub podległości służbowej albo współdziałania
z organami bezpieczeństwa państwa wyznaczają przedmiotowy zakres obowiązywania ustawy o ujawnianiu
informacji, modyfikują zakres obowiązku ujawniania w oświadczeniu lustracyjnym przepisanych prawem okoliczności. W tym sensie odnośne przepisy dekretu o stanie wojennym muszą być stosowane w postępowaniach
weryfikujących prawdziwość oświadczeń lustracyjnych w sprawach dotyczących pracy, służby lub współpracy
z organami bezpieczeństwa państwa w okresie stanu wojennego.
Prezes IPN zauważył, że wątek niekonstytucyjności dekretu o stanie wojennym i pozostałych związanych z nim, a uchwalonych 12 i 14 grudnia 1981 r., aktów normatywnych pojawił się w toku śledztwa o sygn.
akt S/01/04/24 prowadzonego przez pion śledczy IPN przeciwko W. J. i innym o przestępstwo z art. 258 § 2
kodeksu karnego w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o IPN.
Prezes IPN odniósł się też do stosowania dekretu o stanie wojennym w zakresie stosunku pracy i następczych skutków w zakresie stosunków z ubezpieczeń społecznych. Art. 14 ust. 2 dekretu o stanie wojennym
– 153 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
pozwalał na dyscyplinarne, zawinione przez pracownika wypowiedzenie umowy o pracę, a art. 42 w związku
z art. 45 ust. 2 dekretu o stanie wojennym, w następstwie stosowania zasad dotyczących tymczasowego aresztowania przy wykonywaniu decyzji o internowaniu, mogły prowadzić do wygaśnięcia stosunku pracy z mocy
ustawy. Prezes IPN podkreślił, że okresy pozostawania bez pracy w związku z zastosowaniem tych przepisów
wyznaczają do dziś zakres uprawnień w stosunkach z ubezpieczenia społecznego. W tym sensie przepisy
te są nadal stosowane przed organami emerytalno-rentowymi oraz sądami pracy i ubezpieczeń społecznych,
stanowiąc podstawę legalności aktów decydujących o długości okresów zatrudnienia oraz zaliczeniu okresów
składkowych i nieskładkowych w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów ubezpieczeń społecznych.
Prezes IPN wskazał, że nadal pozostają w obrocie prawnym decyzje o internowaniu wydane i wykonane
w trybie art. 42 i następnych dekretu o stanie wojennym, w stosunku do których nie ma przesłanek wyeliminowania w trybie art. 145 lub art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. W ten sposób zamknięta została droga dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych przewidziana w kodeksie postępowania
administracyjnego na wypadek stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Ewentualne
dochodzenie tych roszczeń na drodze powództwa cywilnego na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego jest
ograniczone.
Zdaniem Prezesa IPN, działanie przepisów o stanie wojennym, związane z ich stosowaniem w razie podjęcia przez obywatela akcji przed organami administracji lub sądem, w dalszym ciągu uniemożliwia lub znacznie
ogranicza możliwość pełnego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkód i krzywd doznanych
w następstwie decyzji o internowaniu.
Prezes IPN wskazał, że dekret o stanie wojennym stanowił o możliwości ustanowienia szczególnego trybu
najmu w stosunku do „wszystkich budynków i lokali”. Art. 32 ust. 2 dekretu o stanie wojennym stanowił samoistną podstawę do wydawania decyzji o przydziale lokali lub dokwaterowaniu. Prezes IPN zauważył, że ewentualne decyzje administracyjne o przydziale lokalu wydane na podstawie dekretu o stanie wojennym nie tylko
będą nadal w obrocie prawnym, ale mocą sukcesji cywilnoprawnej przewidzianej w zakresie stosunku najmu
będą w dalszym ciągu wywoływać skutki w zakresie stosunków obligacyjnych i rzeczowych zarówno w stosunku
do właścicieli lokali i pomieszczeń, jak i ewentualnych uprzednich najemców, ograniczając swobodę korzystania
z rzeczy. Organy państwowe i sądy rozpoznające ewentualne sprawy dotyczące tych stosunków prawnych będą
musiały stosować dekret o stanie wojennym.
Prezes IPN stwierdził, że Sąd Najwyższy w orzecznictwie dotyczącym kasacji od wyroków skazujących lub
umarzających postępowania karne w związku z ustawą o amnestii, a odnoszących się do popełnienia przestępstw określonych w rozdziale VI dekretu o stanie wojennym, odwołuje się do dekretów z 12 grudnia 1981 r.
oraz dokonuje ocen prawnych na ich podstawie lub w odniesieniu do nich. W związku z tym, zdaniem Prezesa
IPN, dekret o postępowaniach szczególnych, dekret o właściwości sądów wojskowych oraz dekret o stanie wojennym są nadal stosowane w orzecznictwie sądów karnych.
Ponadto Prezes IPN wskazał, że dekret o stanie wojennym i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze wpłynęły na funkcjonowanie związków zawodowych i stowarzyszeń zawieszonych na podstawie przepisów
zarządzenia nr 51 Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 1981 r. w sprawie zawieszenia działalności związków zawodowych i niektórych organizacji społecznych na czas obowiązywania stanu wojennego (M. P. Nr 30,
poz. 273, ze zm.; dalej: zarządzenie nr 51). Zgodnie z zarządzeniem nr 51, majątki związków zawodowych
i organizacji społecznych (z wyjątkiem SZSP i AZS) zostały przejęte przez organy państwa komunistycznego,
a osoby zatrudnione w związkach zawodowych i zawieszonych organizacjach społecznych utraciły dotychczasowe miejsce pracy i zostały zobowiązanie do podjęcia pracy w zakładach, które je uprzednio zatrudniały lub
zgodnie ze skierowaniem wydanym przez terenowy organ administracji państwowej.
Zdaniem Prezesa IPN, konsekwencje dekretu o stanie wojennym oraz zarządzenia nr 51 trwają do dziś.
Mimo porozumień „Okrągłego Stołu”, nie doszło do formalnoprawnego reaktywowania Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” zarejestrowanego 10 listopada 1980 r., lecz Sąd Wojewódzki w Warszawie 17 kwietnia 1989 r. zarejestrował nową organizację związkową o identycznej nazwie jak zdelegalizowany
w 1981 r. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność”. Skutkiem powyższego „nowy” NSZZ Solidarność nie mógł odzyskać z mocy prawa przejętego na podstawie przepisów zarządzenia nr 51 majątku.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79,
poz. 854, ze zm.; dalej: ustawa o związkach zawodowych), jedynie nieruchomości zrzeszeń związków zawodowych wraz z ich wyposażeniem przejęte na zasadach i trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie
ustawy z 8 października 1982 r. o związkach zawodowych podlegały podziałowi, w równych częściach pomiędzy
NSZZ Solidarność i OPZZ. Przepis ten jedynie częściowo czyni zadość skutkom dekretu o stanie wojennym,
gdyż nie rozstrzyga w sprawie zwrotu utraconych przez „Solidarność” i inne związki zawodowe ruchomości,
– 154 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
a ponadto całkowicie pomija kwestie majątków utraconych przez inne niż „Solidarność”, a działające przed
13 grudnia 1981 r., organizacje związkowe. W żaden sposób nie została uregulowana w ustawie o związkach
zawodowych kwestia pracowników związków zawodowych, którzy utracili miejsce pracy na podstawie przepisów zarządzenia nr 51. Zdaniem Prezesa IPN, przepisy ustawy o przywróceniu praw pracowniczych nie mają
zastosowania do tych osób.
6. W piśmie z 22 maja 2009 r. Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że dekret o stanie wojennym jest
zgodny z zasadą niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) i że jest niezgodny z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2
i 3 Konstytucji PRL przez to, że został wydany przez Radę Państwa w okresie trwającej sesji Sejmu, oraz że nie
jest niezgodny z art. 7 Konstytucji.
Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, Marszałek wniósł o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności dekretu o postępowaniach szczególnych, dekretu o właściwości sądów
wojskowych oraz w części normatywnej uchwały o wprowadzeniu stanu wojennego i ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego.
W wypadku pozostałych części ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego i uchwały
o wprowadzeniu stanu wojennego, Marszałek wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 39 ust. 1
pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie, Marszałek wniósł o stwierdzenie, że: 1) dekret o postępowaniach szczególnych i 2) dekret o właściwości sądów wojskowych są zgodne z zasadą niedziałania prawa
wstecz (art. 2 Konstytucji), są niezgodne z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL oraz nie są niezgodne
z art. 7 Konstytucji; 3) ustawa o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, w części, w jakiej zatwierdza dekrety, jest zgodna z art. 8 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL oraz nie jest niezgodna
z art. 7 Konstytucji; 4) uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego jest zgodna z art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL
oraz nie jest niezgodna z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL i art. 7 Konstytucji.
6.1. Na wstępie Marszałek rozważył problem dopuszczalności wydania wyroku w niniejszej sprawie. Wskazał,
że zgodnie z art. 2 i art. 91 ustawy o TK możliwość kontroli konstytucyjności dekretów nie nasuwa wątpliwości.
Zdaniem Marszałka, zastrzeżeń nie wywołuje to, że Rzecznik zakwestionował akty prawne w całości. Taki
sposób określania przedmiotu kontroli jest dopuszczalny w świetle art. 69 ustawy o TK. Marszałek przypomniał,
że z dotychczasowego dorobku orzeczniczego Trybunału wynika, iż uznanie całej ustawy za niekonstytucyjną
może nastąpić np. w konsekwencji zakwestionowania podstawowych założeń ustawy, wobec których pozostałe
przepisy stanowią w istocie rzeczy konkretyzację zakwestionowanych założeń, a nadto pozostają w nierozerwalnym związku treściowym z przepisami zawierającymi normy uznane za podstawowe dla danego uregulowania.
Marszałek podkreślił, że w niniejszej sprawie zarzuty dotyczą naruszenia przez organy władzy publicznej
norm kompetencyjnych, określających zakres ich uprawnień prawodawczych. W związku z tym dopuszczalność
uczynienia przedmiotem kontroli całych aktów prawnych nie może być kwestionowana.
6.2. Marszałek przypomniał stanowisko Trybunału dotyczące obowiązywania aktu normatywnego, zgodnie
z którym formalne uchylenie lub zmiana przepisu nie mogą być utożsamiane z pozbawieniem go mocy obowiązującej, jeżeli na jego podstawie mogą być wydawane indywidualne akty stosowania prawa.
Marszałek zwrócił uwagę, że wszystkie zakwestionowane akty prawne zostały formalnie derogowane.
Ustawa o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, mocą której zatwierdzone zostały dekrety
z 12 grudnia 1981 r., zawierała normę derogującą te dekrety („Dekrety wymienione w art. 1 obowiązują do czasu
wydania ustawy o stanie wojennym”).
Paragraf 2 pkt 1 uchwały w sprawie zniesienia stanu wojennego stwierdzał, że traci moc uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego. Dnia 26 października 2002 r. weszła w życie ustawa o stanie wojennym z 2002 r., której
art. 38 uchylił w sposób wyraźny enumeratywnie wskazane akty normatywne. Art. 38 pkt 1 uchylił dekret o stanie
wojennym. Art. 38 pkt 2 uchylił ustawę o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego.
Marszałek podkreślił, że Rzecznik Praw Obywatelskich ograniczył się do podania przykładów stosowania
jedynie dekretu o stanie wojennym. Nie podaje dowodów na obowiązywanie pozostałych zaskarżonych aktów
prawnych. W ocenie Marszałka Sejmu, dalsze obowiązywanie, w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK,
dekretu o stanie wojennym nie nasuwa wątpliwości. Stosowanie przez Sąd Najwyższy dekretu o stanie wojennym nie przejawia się jedynie w postaci wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, ale również reformatoryjnych
(zgodnie z art. 537 § 2 k.p.k. Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy, uchylając zaskarżone orzeczenie, może
uniewinnić oskarżonego, jeżeli skazanie jest oczywiście niesłuszne).
– 155 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
Dekret o postępowaniach szczególnych zawierał normy prawne o charakterze proceduralnym. Prawodawca
nadał tym normom cechę tymczasowości. Dlatego mogły one być stosowane tylko okresowo. Wobec tego Marszałek stwierdził, że dekret o postępowaniach szczególnych utracił moc obowiązującą formalnie i materialnie.
To stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym w sytuacji, gdy zgodnie
z obowiązującymi przepisami czyn uprzednio osądzony przez sąd wojskowy nie podlega już tej właściwości,
zawsze właściwy na zasadach ogólnych jest sąd powszechny.
Marszałek stwierdził, że status aktu normatywnego „nieobowiązującego” w rozumieniu ustawy o TK, ze względów takich jak omówione wyżej, ma dekret o właściwości sądów wojskowych. Akt ten regulował zakres kognicji
sądów wojskowych i zawierał przepisy ustrojowo-proceduralne. Dekret ten miał charakter tymczasowy. Art. 20
tego aktu stanowił, że przepisy dekretu stosuje się w czasie obowiązywania stanu wojennego na całym terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej albo w granicach jednostek podziału administracyjnego państwa, w których stan ten został wprowadzony, stosownie do postanowień uchwały Rady Państwa w sprawie wprowadzenia
stanu wojennego. W związku z tym Marszałek stwierdził, że przepisy dekretu o właściwości sądów wojskowych
nie mogą obecnie znajdować zastosowania do żadnej sytuacji faktycznej w żadnej sprawie.
Odnosząc się do kognicji Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania ustawy o szczególnej regulacji prawnej
w okresie stanu wojennego, Marszałek zauważył, że akt ten z formalnego punktu widzenia jest ustawą, ale treść
jego nie pozwala przypisać mu w całości normatywnego charakteru.
Marszałek wskazał, że czynność konwencjonalna polegająca na zatwierdzeniu dekretów była aktem jednokrotnego zastosowania. Konstytucja PRL nie określała formy, w jakiej powinny być zatwierdzane dekrety. Ówczesny regulamin Sejmu przyjmował, że do tego celu właściwa była uchwała. Zgodnie z art. 64 ust. 7 uchwały
Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 1 marca 1957 r. – Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej
Ludowej (M. P. z 1980 r. Nr 29, poz. 164, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu PRL), na wniosek właściwej komisji
Sejm mógł podjąć uchwałę o zatwierdzeniu dekretu oraz uchwalić na tym samym posiedzeniu ustawę częściowo
zmieniającą dekret. Decyzja o dalszym utrzymaniu w mocy dekretów nie zmieniła swej specyfiki tylko przez to,
że przybrała formę ustawy. Ponieważ art. 1 ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego,
w części, w jakiej zatwierdzał dekrety z 12 grudnia 1981 r., był normą, która się skonsumowała po jednokrotnym
zastosowaniu, nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Marszałek uznał, że sens normatywny trzeba przypisać art. 1 pkt 1 ustawy o szczególnej regulacji prawnej
w okresie stanu wojennego, w części, w jakiej przepis ten nowelizował dekret o stanie wojennym, oraz pozostałym artykułom, tj. art. 2 i art. 3 ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego. W odniesieniu
do tych regulacji Rzecznik Praw Obywatelskich nie sformułował żadnych zarzutów. Nie wykazał też ich dalszego
obowiązywania. Zdaniem Marszałka, wszystkie omawiane przepisy zakwestionowanej ustawy wyczerpały zakres swego zastosowania.
W odniesieniu do art. 2 ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, Marszałek podkreślił, że przepis ten wskazywał czasowe ramy obowiązywania dekretów z 12 grudnia 1981 r., formułując normę derogującą te akty. Dekrety te – z wyjątkiem dekretu o stanie wojennym – nie mogą już znaleźć zastosowania do żadnej
sytuacji faktycznej. Zatem art. 2 ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego nie może już
służyć rekonstrukcji żadnej normy prawnej potencjalnie stanowiącej podstawę aktu stosowania prawa. Z analogicznych względów argumenty te odnoszą się również do przepisu końcowego analizowanej ustawy (art. 3 ustawy).
Marszałek Sejmu zauważył, że uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego ma specyficzny charakter. Akt
wprowadzenia stanu wojennego (§ 1 uchwały) powinien być klasyfikowany jako akt stosowania prawa. Normatywność można przypisać § 2 uchwały o wprowadzeniu stanu wojennego, gdyż przepis ten określał, które przepisy obowiązujące w czasie wojny stosuje się w czasie obowiązywania stanu wojennego. W tym zakresie RPO
nie wskazał żadnych przykładów potwierdzających dalsze obowiązywanie § 2 uchwały.
Konkludując problem dopuszczalności wniosku, Marszałek stwierdził, że zakwestionowane akty prawne,
z wyjątkiem dekretu o stanie wojennym, nie obowiązują. Sejm wniósł o umorzenie postępowania w zakresie tych
czterech aktów prawnych (poza dekretem o stanie wojennym).
6.3. Marszałek Sejmu odniósł się do możliwości zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Odwołując się
do orzecznictwa Trybunału dotyczącego tego przepisu, Marszałek przypomniał, że przesłanką uzasadniającą
kontrolę konstytucyjności przepisu uznanego za nieobowiązujący w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK
jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy daną regulacją a ochroną konstytucyjnych praw i wolności.
Zdaniem Marszałka, obowiązek wykazania, że wobec pozostałych zakwestionowanych aktów prawnych
możliwe jest zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, ciąży na wnioskodawcy.
W ocenie Marszałka, Rzecznik Praw Obywatelskich nie wykazał, że dla realizacji uprawnień odszkodowawczych wystarczające byłoby uznanie zakwestionowanych aktów prawnych za niekonstytucyjne. Brak ten jest
– 156 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
istotny o tyle, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej dochodzenia roszczeń przez podmioty poszkodowane niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej. Marszałek
przypomniał, że art. 77 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim stanowi nowość normatywną w stosunku do wcześniej obowiązującego reżimu odpowiedzialności Skarbu Państwa, kształtuje prawo do odszkodowania jedynie
za szkody wyrządzone po 17 października 1997 r.
Marszałek zaznaczył, że wyrok Trybunału nie byłby prejudykatem niezbędnym (koniecznym w rozumieniu
art. 39 ust. 3 ustawy o TK) dla ewentualnego osądzenia przez Trybunał Stanu osób odpowiedzialnych za wprowadzenie stanu wojennego. W zakresie stwierdzania popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych naruszeń Konstytucji lub ustaw w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie urzędowania Trybunał Stanu
ma własne i wykonywane samodzielnie kompetencje.
Zdaniem Marszałka, art. 39 ust. 3 ustawy o TK nie znajduje zastosowania wobec tych zakwestionowanych przez
wnioskodawcę aktów prawnych, które utraciły moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
6.4. Marszałek przypomniał, że dla oceny konstytucyjności treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, a przy ocenie kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego
ustanowienia – stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu.
Zdaniem Marszałka, wzorce kontroli wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie są w pełni adekwatne w stosunku do podniesionych przez niego zarzutów. Przekroczenie zakresu kompetencji prawodawczych
przez Radę Państwa oraz Sejm musi i może być oceniane jedynie z uwzględnieniem przepisów Konstytucji
obowiązującej w momencie wydania zakwestionowanych aktów prawnych. Przywoływanie w tym kontekście
art. 7 Konstytucji nie może stworzyć Trybunałowi nowej płaszczyzny kontroli, gdyż dla dekretów, ustaw i uchwał
wydanych przed 17 października 1997 r. przepis ten jest nierelewantnym wzorcem.
Marszałek stwierdził, że nierozpatrzenie wskazanej wyżej relacji przez Trybunał nie spowoduje pominięcia
podniesionego przez Rzecznika zarzutu nielegalności prawodawczych działań Rady Państwa oraz Sejmu, gdyż
wśród wzorców kontroli wnioskodawca wskazał art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL, czyli przepisy dające wyraz
zasadzie praworządności w znaczeniu formalnym, będące odpowiednikiem art. 7 Konstytucji.
Odrębnym zarzutem, przede wszystkim wobec dekretów z 12 grudnia 1981 r., jest naruszenie obowiązku
uprzedniej publikacji aktu normatywnego, co w konsekwencji miało doprowadzić do działania prawa wstecz.
Rzecznik Praw Obywatelskich nie ujął tego zarzutu w petitum wniosku.
W tych okolicznościach Sejm stwierdził, że należyte ogłoszenie wydanych przez Radę Państwa dekretów
powinno być traktowane jako element procedury ich stanowienia, a w związku z tym rozpatrywane na tle Konstytucji PRL. Z kolei zarzut retroaktywności prawa, jako że dotyczy kwestii materialnej zgodności prawa, musi być
oceniony pod względem zgodności z Konstytucją aktualną w momencie dokonywania kontroli.
6.5. Przechodząc do analizy konstytucyjności kwestionowanej regulacji, Marszałek zauważył, że Rzecznik
Praw Obywatelskich wśród przepisów w petitum wniosku nie powołał art. 31 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji
PRL. Zdaniem Marszałka Sejmu, w tym zakresie dopuszczalne jest odwołanie się do zasady falsa demonstratio
non nocet i przyjęcie, że wzorce kontroli winny być rekonstruowane z uwzględnieniem argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu. Zastosowanie zasady procesowej, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy,
a nie jej oznaczenie, jest niezbędne, również jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz.
Z tego względu Marszałek uznał, że niezależnie od wzorców kontroli wskazanych we wniosku, dążeniem Rzecznika było zakwestionowanie dekretów z 12 grudnia 1981 r., przez wzgląd na naruszenie obowiązku uprzedniej
publikacji określonego w art. 31 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji PRL, a jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady
niedziałania prawa wstecz, z art. 2 Konstytucji.
Marszałek wskazał, że Rada Państwa, w chwili wydawania dekretów z 12 grudnia 1981 r., nie miała kompetencji do stanowienia dekretów z mocą ustawy, dlatego naruszenie przez nią art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL jest
bezdyskusyjne. Uchybienie przepisom konstytucyjnym spowodowane wydaniem dekretów podczas trwającej
sesji Sejmu było oczywiste również dla bezpośrednich uczestników tamtych zdarzeń, członków Rady Państwa.
Swoje decyzje usprawiedliwiali oni stanem wyższej konieczności.
Odnośnie do zarzutów dotyczących naruszenia obowiązku należytego ogłoszenia kwestionowanych aktów, Marszałek przypomniał, że Dziennik Ustaw, w którym opublikowane zostały zakwestionowane dekrety oraz uchwała Rady
Państwa o wprowadzeniu stanu wojennego, opatrzony był datą 14 grudnia, choć faktycznie skierowany był do druku
i powielany dopiero w dniach od 17 do 18 grudnia, a do abonentów był wysyłany od 19 do 23 grudnia 1981 r.
Marszałek podkreślił, że kwestia podnoszona przez Rzecznika dotyczy sfery aktów stosowania prawa, a nie
jego stanowienia. Wniosek ten potwierdza postanowienie Trybunału z 13 lutego 1991 r., sygn. W 3/90, w którym
Trybunał Konstytucyjny odmówił dokonania powszechnie obowiązującej wykładni i stwierdził, że jest sądem
– 157 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
prawa, a nie faktów. W jego kompetencji nie ma oceniania legalności określonej praktyki w dziedzinie publikacji
aktów normatywnych. O tym, że prawo działa wstecz, decyduje to, że nowo ustanowiona norma prawna nakazuje stosować ją do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd
skutków prawnych normami tymi przewidzianych.
W niniejszej sprawie Rzecznik nie zakwestionował braku ustalenia przez prawodawcę odpowiedniego okresu dostosowawczego. Zatem, zdaniem Marszałka, skoro zagadnienie druku i kolportażu dzienników publikacyjnych nie może stanowić samodzielnego przedmiotu oceny Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać, że zostało
ono podniesione przez wnioskodawcę jedynie jako okoliczność, która przyczyniła się do wstecznego stosowania
prawa. W konsekwencji dalsze rozważania Marszałek podporządkował analizie przepisów końcowych zakwestionowanych dekretów, mających dowodzić ich retroaktywności.
W ocenie Marszałka, o niekonstytucyjności przepisów końcowych dekretów z 12 grudnia 1981 r., decydować
mógłby jedynie trwały i jednolity sposób odczytywania ich sensu normatywnego jako retroaktywnego przez organy stosujące prawo.
Marszałek wskazał, że aktualnie utrwalone są dwa główne podejścia sądów do kwestii czasowego zakresu
stosowania przepisów dekretu o stanie wojennym. Według pierwszego, Konstytucja PRL wykluczała, by czyny
penalizowane przez dekrety mogły być uznane za przestępstwa, jeśli popełnione były przed ich oficjalnym ogłoszeniem. Zgodnie z drugim podejściem, przepisy końcowe dekretów nie mogły uchylić ani zawiesić wyrażonej
w kodeksie karnym zasady nullum crimen sine lege, wobec czego ściganie i karanie za czyny wymienione w dekretach było możliwe dopiero po 17 grudnia, czyli po faktycznym ich ogłoszeniu.
Obecna działalność Sądu Najwyższego inicjowana kasacjami od wyroków wydanych w sprawach indywidualnych w związku z naruszeniem dekretu o stanie wojennym prowadzi więc do wniosku, że brzmienie omawianych przepisów nie może być uznane za źródło niekonstytucyjnej praktyki, gdyż nie ma wpływu na retroaktywne
stosowanie prawa.
Zdaniem Marszałka, zarówno opóźnienia w druku czy dystrybucji Dziennika Ustaw, jak i wydawanie w przeszłości aktów konkretno-indywidualnych na podstawie przepisów dekretu o stanie wojennym, opublikowanego
później, niż miały miejsce zdarzenia i sytuacje, w odniesieniu do których przepisy te były stosowane, mogą i powinny podlegać ocenie z punktu widzenia zasad porządku prawnego. Jednak z uwagi na to, że są przejawami
stosowania, a nie stanowienia prawa, nie można tego dokonać w trybie kontroli hierarchicznej zgodności norm
realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Na wypadek nieuwzględnienia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o umorzenie postępowania wobec dekretu o postępowaniach szczególnych i dekretu o właściwości sądów wojskowych, Marszałek zajął stanowisko
również w odniesieniu do tych aktów prawnych. Wobec tego, że zarzuty sformułowane przez RPO odnośnie
do wszystkich stanowiących przedmiot kontroli dekretów z 12 grudnia 1981 r. były identyczne, odrębne prowadzenie ich analizy jest zbędne. Z tego względu Marszałek poprzestał na odesłaniu do odpowiedniego uwzględnienia argumentacji oraz wniosków wskazanych wcześniej.
Odnosząc się do ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, Marszałek przypomniał, że jest to akt, mocą którego Sejm zatwierdził m.in. wszystkie zakwestionowane w niniejszej sprawie dekrety. Zatwierdzanie dekretów stanowiło swoisty mechanizm kontroli sejmowej nad działalnością Rady Państwa
i musiało uwzględniać konstytucyjne wymogi dotyczące wydawania dekretów.
Na wypadek nieuwzględnienia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o umorzenie postępowania wobec
ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, Marszałek Sejmu, zajął w odniesieniu
do tego aktu stanowisko co do meritum.
Marszałek wskazał, że zakres przedmiotowy ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego był zbyt szeroki. O ile bowiem przepis nowelizujący dekret o stanie wojennym winien był zostać usytuowany w akcie prawnym rangi ustawy, o tyle nie było to właściwe miejsce dla zatwierdzenia dekretów z 12 grudnia 1981 r. Zastąpienie formy stosownej dla analizowanej tu czynności konwencjonalnej Sejmu (uchwała) formą
nieadekwatną (ustawa) powinno być traktowane jako uchybienie. Nie rzutuje ono jednak na ocenę konstytucyjności ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, gdyż tego rodzaju kwestia nie została
podniesiona w żadnym z zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich.
Marszałek stwierdził, że ponieważ skutki przyjęcia przez Sejm dekretów z mocą ustawy nie zostały przez
prawodawcę uregulowane wprost, winny być rekonstruowane z uwzględnieniem funkcji ustrojowej, jaka wynika
z mechanizmu ujętego w art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL. Podstawowym celem zatwierdzania aktów prawa powszechnie obowiązującego wydanych przez organ władzy wykonawczej w czasie trwania stanu wojennego jest
ich legitymizowanie, rozumiane jako uprawomocnienie przez organ przedstawicielski. Instytucja prawna ujęta
w art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL zapewniała szybki tryb ewentualnej derogacji aktów ustawodawczych.
– 158 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
Czynnościom konwencjonalnym podjętym przez Sejm w celu legitymizacji dekretów nie można jednak automatycznie przypisywać znaczenia legalizującego. Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie
wyrażał przekonanie, że nie jest możliwe konwalidowanie stanu niekonstytucyjności proceduralnej poprzez działania podejmowane w następnych fazach postępowania legislacyjnego.
Marszałek podkreślił jednak, że skoro funkcją zatwierdzania przez Sejm dekretów Rady Państwa było ich
legitymizowanie, a nie legalizowanie, to niekonstytucyjność dekretów z 12 grudnia 1981 r. nie jest czynnikiem
wywołującym wtórną, pośrednią niekonstytucyjność zatwierdzającej je ustawy o szczególnej regulacji prawnej
w okresie stanu wojennego.
Zdaniem Marszałka, niekonstytucyjność dekretu, wynikająca z przekroczenia kompetencji przez organ stanowiący, nie przesądzała automatycznie o braku kompetencji organu zatwierdzającego ów dekret, a w konsekwencji także o niekonstytucyjności tego zatwierdzającego aktu prawnego.
W ocenie Marszałka Sejmu, zatwierdzanie dekretów nie może być postrzegane ani jako czynność, w drodze której można byłoby dokonać sanowania ich wadliwości, ani jako środek bezpośrednio służący kontroli ich
konstytucyjności.
Według Marszałka, decyzja Sejmu o zatwierdzeniu dekretów z 12 grudnia 1981 r. może być potencjalnie
oceniona jako np. wadliwa materialnie. Nie została ona jednak podjęta bez podstawy kompetencyjnej. Marszałek
Sejmu wniósł więc o stwierdzenie, że ustawa o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, w części, w jakiej zatwierdza dekrety, wydana została przez Sejm zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami.
Marszałek na wypadek nieuwzględnienia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o umorzenie postępowania
wobec uchwały o wprowadzeniu stanu wojennego przedstawił stanowisko co do meritum.
Zgodnie z art. 33 ust. 2 (w pierwotnym brzmieniu był to art. 28 ust. 2) Konstytucji PRL, decyzja o wprowadzeniu stanu wojennego należała do wyłącznej kompetencji Rady Państwa, działającej z inicjatywy własnej i niepodlegającej w tym zakresie żadnemu zinstytucjonalizowanemu mechanizmowi kontroli (ani uprzedniej, ani następczej). Przepis Konstytucji PRL stanowił bezpośrednią, wystarczającą i samodzielną podstawę normatywną dla
Rady Państwa w zakresie podejmowanej przez nią decyzji o wprowadzeniu stanu wojennego. Bez znaczenia dla
rozpatrywanego tu problemu konstytucyjnego pozostaje: a) przywołanie w preambule uchwały o wprowadzeniu
stanu wojennego art. 1 ust. 2 dekretu o stanie wojennym, jako przepisu związkowego b) chronologia publikacji
omawianych aktów prawnych (tj. kolejność zamieszczenia w Dzienniku Ustaw, która wskazuje na pierwszeństwo
wydania przez Radę Państwa dekretu o stanie wojennym, a następnie podjęcie przez nią uchwały w sprawie
wprowadzenia stanu wojennego). Uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego mogła zostać wydana niezależnie
od uchwalenia dekretu o stanie wojennym. Z tych względów podniesiony przez RPO zarzut niekonstytucyjności
zakwestionowanej uchwały jako naruszającej przepisy kompetencyjne jest nietrafny.
7. Zarządzeniem z 12 lipca 2010 r. przewodniczący składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego zwrócił
się do dr hab. W. Wróbla, profesora UJ o wydanie opinii, czy dekret o stanie wojennym jest stosowany po 17 października 1997 r., a jeżeli tak, to w jakich sprawach oraz w jakim znaczeniu lub znaczeniach wyrażenia „stosowanie” prawa.
8. Dr hab. Włodzimierz Wróbel w opinii prawnej odpowiedział na pytanie, czy dekret o stanie wojennym jest
stosowany po 17 października 1997 r., a jeżeli tak, to w jakim znaczeniu lub znaczeniach „stosowania prawa”
oraz w jakich sprawach.
W pierwszej części opinii zwrócił uwagę na wieloznaczność określenia „stosowanie prawa”. Wśród wielu
znaczeń nadawanych temu określeniu ekspert wskazał trzy, mające związek z rozważaną sprawą. O stosowaniu prawa mówi się w znaczeniu, iż jakiś podmiot stosuje się do obowiązujących norm. Przez stosowanie prawa
(normy) rozumie się też czynienie użytku z kompetencji do prawnego kwalifikowania zdarzeń lub okoliczności
faktycznych dokonywanego według jakichś norm. Przy czym mogą to być normy obowiązujące w chwili kwalifikacji tych zdarzeń lub okoliczności albo normy, które zostały derogowane, lecz obowiązywały w czasie wystąpienia tych zdarzeń lub okoliczności. W tym ostatnim wypadku mówi się niekiedy, że normy, według których
dokonuje się kwalifikacji, są normami stosowanymi, że się je stosuje.
Ekspert podkreślił, że dekret o stanie wojennym zawierał różne regulacje prawne. Najczęściej miały one
charakter określonych nakazów lub zakazów adresowanych do obywateli, lub upoważniały organy władzy publicznej do podejmowania określonych działań.
26 października 2002 r. dekret o stanie wojennym został uchylony na mocy art. 38 ustawy o stanie wojennym.
W. Wróbel przypomniał, że 1 stycznia 1998 r. uchylone zostały wszystkie przepisy dekretu przewidujące odpowiedzialność karną za popełnienie przestępstwa (art. 46-49 dekretu o stanie wojennym) na mocy generalnej
– 159 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
klauzuli derogacyjnej zawartej w art. 3 ustawy z dnia 4 czerwca 1997 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks karny
(Dz. U. Nr 88, poz.554).
Zdaniem eksperta, z uwagi na formalną derogację, dekret o stanie wojennym nie stanowi od 26 października 2002 r. źródła obowiązujących nakazów i zakazów czy upoważnień dla organów władzy publicznej. W. Wróbel
dodał, że w okresie pomiędzy 17 października 1997 r. a 26 października 2002 r. dekret formalnie obowiązywał
i mógłby być stosowany, gdyby wprowadzono stan wojenny. Zaznaczył też, że wątpliwości może budzić charakter derogacji regulacji dekretu o stanie wojennym w zakresie norm prawa karnego zawartych w rozdziale VI
dekretu, a to ze względu na obowiązujące w prawie karnym domniemanie jedynie częściowej derogacji norm
sankcjonujących. Zgodnie z art. 4 § 1 kodeksu karnego, sąd, orzekając o popełnionym czynie zabronionym,
stosuje ustawę poprzednio obowiązującą, o ile jest względniejsza dla sprawcy. Dokonując oceny klauzuli derogacyjnej z przepisów wprowadzających kodeks karny, W. Wróbel stwierdził, że wraz z uchyleniem przepisów
karnych dekretu doszło jednak do całkowitej depenalizacji czynów zabronionych (przestępstw) w dekrecie tym
określonych. Nowe regulacje karne pojawiły się dopiero w ustawie o stanie wojennym z 2002 r.
Ekspert wskazał, że inaczej jest w wypadku art. 50-52 dekretu o stanie wojennym przewidującym odpowiedzialność za wykroczenia. Przepis ten nie został bowiem uchylony przez art. 3 przepisów wprowadzających
kodeks karny. W pewnym zakresie czyny opisane w tych przepisach nadal traktowane są jako wykroczenia.
Teoretycznie więc dekret o stanie wojennym mógłby być stosowany do stanów faktycznych, które miały miejsce
pod jego rządami, a obecnie zagrożone są karą surowszą. Mogłoby się tak zdarzyć w wypadku konieczności
ponownej oceny prawnej danego zachowania na skutek kasacji nadzwyczajnej lub wznowienia postępowania.
Ekspert wyjaśnił, że inaczej należy ocenić stosowanie niektórych regulacji dekretu wojennego jako kryterium
dokonywania ocen prawnych i kwalifikacji prawnych zdarzeń, które wystąpiły pod rządami tego dekretu. Takie
kwalifikacje prawne możliwe są na podstawie wielu obowiązujących norm kompetencyjnych należących do różnych dziedzin prawa (także karnego).
Przeszedłszy do odpowiedzi na pytanie, czy normy dekretu o stanie wojennym mogą być nadal stosowane
w trzecim z wyróżnionych znaczeń „stosowania prawa”, W. Wróbel wskazał, że sądy karne, oceniając bezprawność zachowań osób w czasie obowiązywania dekretu, będą wydawały ocenę prawną z odwołaniem się do regulacji tego dekretu. W tym wypadku może chodzić zarówno o stwierdzenie, że dane zachowanie stanowiło czyn
zakazany (bezprawny) według norm dekretu o stanie wojennym, jak i o to, że dane zachowanie było korzystaniem wynikających z tego dekretu upoważnień, co powoduje, że na gruncie prawa karnego nie może być uznane
za czyn bezprawny (z punktu widzenia treści prawa obowiązującego w chwili realizacji tego zachowania).
Na poparcie argumentów ekspert przywołał wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29 października 2009 r.,
sygn. akt II Aka 33/09 (Apel.-W-wa nr 1/2010, poz. 4) oraz uchwałę Sądu Najwyższego z 11 października 2002 r.
(sygn. akt SNO, Lex nr 472133).
Ekspert przypomniał, że Sąd Najwyższy dokonuje oceny określonego stanu rzeczy według przepisów dekretu o stanie wojennym również wtedy, gdy ustala, czy dana osoba miała status osoby internowanej w rozumieniu
tego dekretu. Ma to znaczenie na gruncie przepisów dotyczących możliwości ubiegania się o odszkodowanie
za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za krzywdę wynikłą z wykonania decyzji o internowaniu (art. 8 ust. 1
ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego).
Jako przykłady „stosowania” dekretu o stanie wojennym ekspert wskazał postanowienie Sądu Najwyższego
z 4 marca 2010 r. (sygn. akt V KK 230/09, OSNKW nr 6/2010, poz. 54); wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku
z 16 kwietnia 2009 r. (sygn.akt II Aka 51/09, OSP nr 7-8/2010, poz. 84) oraz uchwałę SN z 29 kwietnia 2009 r.
(sygn. akt I KZP 4/09, OSNKW nr 6/2009, poz. 41).
W. Wróbel wskazał także, że w wypadku rozpoznawania wniosków o wznowienie postępowania, kasacji nadzwyczajnych, sąd, oceniając prawidłowość ustaleń dokonywanych w weryfikowanym postępowaniu karnym, odnosić się będzie także do znamion typów czynów karalnych określonych w dekrecie o stanie wojennym. W szeregu orzeczeń wydanych po 1997 r. Sąd Najwyższy stwierdzał, że czyn, za który wcześniej orzeczono sankcję
karną z zastosowaniem dekretu o stanie wojennym, formalnie realizował znamiona jednego z przestępstw określonych w tym dekrecie, stwierdzając równocześnie, że czyn ten nie wykazywał dostatecznego stopnia społecznej szkodliwości, warunkującego odpowiedzialność karną (por. np. wyroki SN: z 3 kwietnia 2003 r., sygn. akt III KRN 2/03, Lex nr 78403; z 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt III KK 339/05, OSNKW nr 1/2006, poz. 727; z 20 września 2006 r., sygn. akt III KK 88/06, OSNwSK nr 1/2006, poz. 1772; z 26 września 2003 r., sygn. akt WK 18/03,
OSNwSK nr 1/2003, poz. 2054; z 7 lipca 2005 r., sygn. akt III KK 127/05; OSNwSK nr 1/2005, poz. 1340; z 25 lutego 2002 r., sygn. akt III KKN 451/01, Lex 564817; oraz postanowienie z 9 maja 2003 r., sygn. III KK 124/02,
OSNwSK nr 1/2003, poz. 940).
– 160 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
Zdaniem eksperta, przykładem tego, że dekret o stanie wojennym w dalszym ciągu może stanowić kryterium
oceny pewnych okoliczności faktycznych, jest uchwała wykładnicza Sądu Najwyższego odnosząca się do retroaktywnego charakteru dekretu o stanie wojennym (zob. uchwała SN z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I KZP 37/07,
OSNKW nr 1/2007, poz. 86).
Podsumowując opinię, ekspert stwierdził, że dekret o stanie wojennym został derogowany ustawą z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym. Od tego czasu nie zawiera obowiązujących norm, które wyznaczałyby komukolwiek
nakazy albo zakazy określonego postępowania (norm sankcjonowanych). Nie istnieje więc obowiązek „stosowania się
do nich”. Dekret nie zawiera też obowiązujących norm udzielających kompetencji do wymierzenia sankcji za niezrealizowanie obowiązków, które wyznaczał (norm sankcjonujących). Nie ulega natomiast wątpliwości, że „(…) dekret o stanie wojennym jest (i nadal może być) »stosowany« w tym znaczeniu, że stanowi kryterium dokonywania ocen stanów
faktycznych, które wystąpiły pod jego rządami. Takie »stosowanie« dekretu w dalszym ciągu przewidują – w sposób
mniej lub bardziej bezpośredni – obowiązujące normy kompetencyjne”. Podstawą obowiązywania owych norm kompetencyjnych nie jest jednak dekret o stanie wojennym. Opiniodawca podkreślił także, że „owo stosowanie” w wyżej wskazanym zakresie odnosi się do prawa nieobowiązującego. Stanowisko to podzielił na rozprawie Prokurator Generalny.
II
1. Na rozprawie 23 lutego 2011 r. wnioskodawca podtrzymał swój wniosek, wskazując przykłady uzasadniające, że orzekanie o dekrecie o stanie wojennym oraz o dekrecie o postępowaniach szczególnych jest konieczne
dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Przedstawiciel Sejmu również podtrzymał swoje stanowisko i podkreślił, że dekret o stanie wojennym został
wprowadzony z naruszeniem zasady działania organu na podstawie prawnej.
Prokurator Generalny podtrzymał co do meritum swoje stanowisko. Zmodyfikował je jedynie w kwestii dopuszczalności badania konstytucyjności ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego oraz
częściowo w zakresie dotyczącym wzorca, jakim jest art. 7 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora, utrzymywanie
w porządku prawnym aktów normatywnych ustanowionych z ewidentnym naruszeniem kompetencji normodawczych jest sprzeczne z art. 7 Konstytucji. Wobec tego wniósł o uznanie ustawy o szczególnej regulacji prawnej
w okresie stanu wojennego za niezgodną z art. 7 Konstytucji przez to, że utrzymywała w polskim porządku prawnym, pod rządami Konstytucji z 1997 r., akty normatywne wydane przed wejściem Konstytucji w życie, z rażącym
naruszeniem kompetencji normodawczych organu, który je wydał.
Przedstawiciele Instytutu Pamięci Narodowej udzielili informacji dotyczących postępowań toczących się
w czasie stanu wojennego.
Wszyscy uczestnicy byli zgodni co do konieczności orzekania o dekrecie o stanie wojennym ze względu
na ochronę konstytucyjnych wolności i praw.
2. Na rozprawie 16 marca 2011 r. uczestnicy postępowania doprecyzowali swoje stanowiska.
Wnioskodawca wyraźnie wskazał, że wnosi o uznanie dekretów z 12 grudnia 1981 r. za niezgodne również
z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym
Jorku 19 grudnia 1966 r., a ratyfikowanego przez Radę Państwa 3 marca 1977 r.
Przedstawiciele Rzecznika zwrócili w szczególności uwagę na to, że art. 61 dekretu o stanie wojennym
(przepis o wejściu w życie) przewidywał, że dekret wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia uchwalenia. W wypadku dekretu o postępowaniach szczególnych, art. 25 stanowił, że dekret wchodzi w życie z dniem
ogłoszenia z mocą od dnia wprowadzenia stanu wojennego. Regulacje te naruszały zasadę niedziałania prawa
wstecz, wynikającą z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Przedstawiciel Sejmu uznał, że art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych
jest w sprawie właściwym wzorcem kontroli i przychylił się do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich.
Prokurator Generalny dokonał modyfikacji swego stanowiska i wniósł o uznanie zakwestionowanych dekretów z 12 grudnia 1981 r. za niezgodne z art. 31 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL oraz art. 7
Konstytucji RP, a dekretu o stanie wojennym i dekretu o postępowaniach szczególnych za niezgodne również
z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Ponadto Prokurator wniósł o uznanie ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego
za niezgodną z art. 7 Konstytucji przez to, że utrzymywała w porządku prawnym akty normatywne wydane przed
wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. z rażącym naruszeniem kompetencji normodawczej organu, który je wydał.
– 161 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
III
1. Przedmiot kontroli a kompetencja Trybunału Konstytucyjnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było pięć aktów prawnych dotyczących stanu wojennego
z 1981 r.:
a) dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: dekret o stanie
wojennym),
b) dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o postępowaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia
w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 156; dalej: dekret o postępowaniach
szczególnych),
c) dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o przekazaniu do właściwości sądów wojskowych spraw o niektóre
przestępstwa oraz o zmianie ustroju sądów wojskowych i wojskowych jednostek organizacyjnych Prokuratury
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 157, ze zm.;
dalej: dekret o właściwości sądów wojskowych),
d) ustawa z dnia 25 stycznia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego (Dz. U. Nr 3,
poz. 18, ze zm.; dalej: ustawa o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego),
e) uchwała Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r. w sprawie wprowadzenia stanu wojennego ze względu
na bezpieczeństwo państwa (Dz. U. Nr 29, poz. 155; dalej: uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego).
Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim rozważył, czy zaskarżone akty prawne podlegają jego kontroli
w myśl art. 188 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego obejmuje
umowy międzynarodowe, ustawy oraz przepisy prawa wydane przez centralne organy państwowe. Wyliczenie konstytucyjne nie zawiera natomiast expressis verbis dekretów z mocą ustawy. Jednak zgodnie z art. 91
ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK), ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o „ustawie”, rozumie się przez to ustawy oraz inne akty ustawodawcze wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r.
Ponieważ dekrety Rady Państwa były aktami mającymi moc ustawy, Trybunał mógł zbadać ich zgodność
z Konstytucją.
Szczególne wątpliwości co do kognicji Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły uchwały o wprowadzeniu stanu
wojennego. Akt ten składał się z trzech paragrafów. Paragraf 1 uchwały wprowadzał stan wojenny. Paragraf 2
uchwały określał, które przepisy obowiązujące w czasie wojny, w zakresie: służby wojskowej, służby w obronie
cywilnej, służby w jednostkach zmilitaryzowanych, świadczeń na rzecz obrony oraz odpowiedzialności karnej,
stosuje się w czasie obowiązywania stanu wojennego. Przepis ten miał podstawę w art. 237 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1979 r. Nr 18,
poz. 111; dalej: ustawa o powszechnym obowiązku obrony PRL), który stanowił, że w czasie obowiązywania
stanu wojennego stosuje się w zakresie obowiązku służby wojskowej, służby w obronie cywilnej i służby w jednostkach zmilitaryzowanych oraz świadczeń na rzecz obrony przepisy o odpowiedzialności karnej obowiązujące
w czasie wojny, jeżeli Rada Państwa, wprowadzając stan wojenny, nie postanowi inaczej. Paragraf 3 określał
termin wejścia w życie aktu normatywnego.
Zdaniem Trybunału, wprowadzenie stanu wojennego (§ 1 uchwały) powinno być klasyfikowane jako akt stosowania prawa. Akt wprowadzenia stanu wojennego nie ustanawiał nowych norm prawnych, ale był zdarzeniem
przesądzającym o tym, że znajdują zastosowanie normy prawne przewidziane na wypadek takiego stanu. W podobny sposób na temat rozporządzeń wprowadzających stany nadzwyczajne wypowiadają się przedstawiciele
nauki prawa na gruncie obecnego stanu prawnego (por. K. Działocha, komentarz do art. 228, [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 6; M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007, s. 187).
Paragraf 2 uchwały nie ustanawiał nowych norm prawnych, lecz przesądzał o stosowaniu norm prawnych
przewidzianych w art. 237 ustawy o powszechnym obowiązku obrony PRL, wykluczając ewentualne wątpliwości
w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego nie mieści się w zakresie konstytucyjnego pojęcia „przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe”.
Trybunał Konstytucyjny ponadto zauważył, że uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego została uchylona
uchwałą Rady Państwa z dnia 20 lipca 1983 r. w sprawie zniesienia stanu wojennego (Dz. U. Nr 39, poz. 178),
a Rzecznik Praw Obywatelskich nie wskazał żadnych przykładów dalszego stosowania jej przepisów.
– 162 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
Postępowanie w sprawie badania uchwały o wprowadzeniu stanu wojennego podlega więc umorzeniu
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Pozostałe z zaskarżonych aktów zostały rozpoznane przez Trybunał Konstytucyjny, gdyż mieszczą się w dyspozycji art. 188 Konstytucji. Trybunał uwzględnił jednak, że zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r.
o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 156, poz. 1301, ze zm.; dalej: ustawa o stanie wojennym z 2002 r.) straciły moc: dekret o stanie wojennym, ustawa o szczególnej regulacji prawnej w okresie
stanu wojennego, ustawa z dnia 18 grudnia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie zawieszenia stanu
wojennego (Dz. U. Nr 41, poz. 273, ze zm.).
Art. 2 ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego wynikało, że dekrety wymienione
w tej ustawie (a zatem: dekret o stanie wojennym, dekret o postępowaniach szczególnych, dekret o właściwości sądów wojskowych, dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o przebaczeniu i puszczeniu w niepamięć niektórych
przestępstw i wykroczeń, Dz. U. Nr 29, poz. 158) obowiązywały do czasu wydania ustawy o stanie wojennym.
Utraciły one moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy o stanie wojennym z 2002 r.
Trybunał Konstytucyjny zauważył też, że 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 554) zostały uchylone przepisy dekretu
o stanie wojennym przewidujące odpowiedzialność karną za popełnione przestępstwa. Art. 3 ustawy – Przepisy
wprowadzające Kodeks karny stanowił bowiem, że z dniem wejścia w życie kodeksu karnego tracą moc przepisy
dotyczące spraw w tym kodeksie unormowanych, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej.
2. Przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
W związku z tym, że zaskarżone akty zostały formalnie derogowane, Trybunał rozważył, czy nie zachodzi
przesłanka umorzenia postępowania zawarta w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
2.1. Wykładnia art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, Trybunał umarza postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.
Pojęcie utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny albo normę jest niejasne i mimo wielu wypowiedzi
przedstawicieli nauki prawa oraz Trybunału Konstytucyjnego budzi wątpliwości.
W swych pierwszych orzeczeniach Trybunał przyjmował, że akt normatywny traci moc obowiązującą na skutek uchylenia go albo upływu czasu, na jaki został wydany (orzeczenie TK z 20 września 1988 r., sygn. Uw 6/88,
OTK w 1988 r., poz. 3). W późniejszym orzecznictwie, coraz intensywniej nakierowanym na ochronę określonych
zasad i wartości konstytucyjnych, Trybunał stwierdzał, że uchylenie przepisu nie zawsze prowadzi do utraty jego
mocy obowiązującej. O utracie mocy obowiązującej można mówić dopiero wtedy, gdy dany przepis nie może być
w ogóle stosowany. Uchylony (formalnie) przepis należy uważać za obowiązujący, jeżeli nadal możliwe jest jego zastosowanie do jakichkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (por. wyrok z 5 stycznia 1998 r.,
sygn. P 2/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 1; postanowienia: z 18 listopada 1998 r., sygn. SK 1/98, OTK ZU nr 7/1998,
poz. 120 i z 21 marca 2000 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65; wyrok z 4 października 2000 r., sygn. P 8/00,
OTK ZU nr 6/2000, poz. 189; postanowienie z 23 października 2001 r., sygn. K 4/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 223;
wyroki: z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85; z 11 grudnia 2001 r., sygn. SK 16/00,
OTK ZU nr 8/2001, poz. 257; z 22 października 2002 r., sygn. SK 39/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 66; z 2 lipca 2003 r., sygn. P 27/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 59; postanowienie z 3 lutego 2004 r., sygn. SK 12/02, OTK ZU
nr 2/A/2004, poz. 11; wyrok z 14 czerwca 2004 r., sygn. SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56; postanowienia:
z 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86 i z 11 października 2004 r., sygn. SK 42/03,
OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 99; wyrok z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110; postanowienie z 9 marca 2005 r., sygn. K 36/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 30; wyroki: z 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02,
OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28; z 19 lipca 2005 r., sygn. SK 20/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 82; z 9 listopada 2005 r.,
sygn. P 11/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 113; postanowienie z 16 listopada 2005 r., sygn. K 14/05, OTK ZU
nr 10/A/2005, poz. 125; wyroki: z 13 czerwca 2006 r., sygn. SK 54/04, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 64 i z 18 września 2006 r., sygn. SK 15/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 106; postanowienie z 23 października 2006 r., sygn. SK 64/05,
OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 138; wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. SK 36/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 50; postanowienia: z 30 maja 2007 r., sygn. SK 3/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 62 i z 7 listopada 2007 r., sygn. P 34/05, OTK ZU
nr 10/A/2007, poz. 133; wyrok z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123; postanowienie
z 4 marca 2008 r., sygn. K 13/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 32; wyrok z 21 października 2008 r., sygn. SK 51/04,
OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 140; postanowienie z 6 listopada 2008 r., sygn. P 5/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 163
– 163 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
oraz A. Grabowski, B. Naleziński, Kłopoty z obowiązywaniem prawa. Uwagi na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 227; A. Grabowski, Prawnicze pojęcie obowiązywania prawa stanowionego. Krytyka niepozytywistycznej koncepcji prawa, Kraków 2009, s. 203 i n.).
Przedstawione stanowisko Trybunału dotyczyło przepisów o charakterze materialnoprawnym, które mimo ich
formalnego uchylenia mogły być stosowane na podstawie właściwych przepisów intertemporalnych. Trybunał
Konstytucyjny podkreślał także, że umorzenie postępowania wskutek utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy osiągnięty został podstawowy cel tego postępowania, polegający
na usunięciu z systemu prawa, jeszcze przed wydaniem orzeczenia, wadliwego aktu normatywnego lub wadliwego przepisu (zob. orzeczenie z 24 października 1989 r., sygn. U 2/89, OTK w 1989 r., poz. 20).
Istota problemu dotyczącego umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK polega
zatem na ocenie, czy w rzeczywistości nastąpiło wyłączenie z systemu prawa niekonstytucyjnego przepisu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dopiero po ustaleniu, że uchylony przepis nie może być zastosowany, w szczególności nie wywiera już określonych skutków dla obywateli, można umorzyć postępowanie (por. postanowienia
z 13 października 1998 r., sygn. SK 3/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 69 i z 3 lutego 2004 r., sygn. SK 12/02 oraz
wyrok z 24 kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39).
Wątpliwości co do obowiązywania określonego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga a casu
ad casum na tle konkretnych przepisów i ich kontekstu faktycznego. Należy przy tym pamiętać, że stosowanie
określonego przepisu nie jest tożsame z każdą sytuacją, w której sąd lub inny organ stosujący prawo w wyroku
lub innym rozstrzygnięciu dotyczącym indywidualnej sprawy powołuje się na uchylone przepisy. Przepisy takie
mogą jednak stanowić kryterium ocen prawnych i faktycznych. Bywa bowiem tak, że obowiązujące normy nakazują kwalifikowanie pewnego zdarzenia czy czynu według przepisów, które już nie obowiązują.
Trybunał Konstytucyjny, wyjaśniając szerzej niektóre wątpliwości, jakie powstają na gruncie ustawy o TK, w postanowieniu z 6 listopada 2008 r. (sygn. P 5/07) stwierdził, że w świetle poglądów prezentowanych w prawoznawstwie norma prawna stanowi wypowiedź adresowaną do określonego podmiotu, tj. adresata normy; nakazuje lub zakazuje mu w określonej sytuacji, zwanej hipotezą normy, podjęcie działania określonego w dyspozycji normy. Norma
prawna w swojej dyspozycji określa powinne zachowania, nakazując adresatom normy określone działania lub zaniechania lub ich zakazując. Pojęcie obowiązywania tak rozumianych norm prawnych jest definiowane w doktrynie
prawnej w różny sposób. Niejednokrotnie rozróżnia się pojęcie obowiązywania i stosowania norm prawnych (zob.
np. T. Pietrzykowski, Temporalny zakres stosowania prawa, „Państwo i Prawo” z. 4/2003, s. 45; P. J. Grabowski,
W sprawie zakresu temporalnego obowiązywania prawa, „Państwo i Prawo” z. 4/2004, s. 95). W takim ujęciu norma
prawna obowiązuje, jeżeli w systemie prawnym istnieje obowiązek przestrzegania tej normy przez jej adresatów, tj.
obowiązek postępowania w sytuacji określonej w hipotezie normy w sposób wskazany w jej dyspozycji.
Z realizacją danej normy prawnej przez jej adresata, a także z jej naruszeniem, inne normy prawne mogą
wiązać określone skutki prawne, nakazując organom władzy publicznej podjęcie określonych działań. Przestrzeganie danej normy i podjęcie działań wskazanych w jej dyspozycji może prowadzić do powstania określonych
sytuacji prawnych. Z kolei naruszenie normy prawnej prowadzi z reguły do wymierzenia przez właściwe organy
sankcji określonych w innej normie prawnej. Organy władzy publicznej w procesie stosowania prawa ustalają
konsekwencje zrealizowania lub naruszenia normy prawnej przez określone podmioty. W tym sensie norma ta
jest stosowana przez organy stosujące prawo, dla których stanowi podstawę oceny skutków prawnych określonych zachowań adresatów danej normy.
Przedstawionym dwóm pojęciom – obowiązywania norm prawnych i stosowania norm prawnych – odpowiadają dwa odrębne przedziały czasowe – okres obowiązywania i okres stosowania normy prawnej. Norma
prawna obowiązuje (w wąskim znaczeniu tego słowa) w danym momencie, jeżeli w tym momencie stanowi
wiążący wzorzec zachowań dla jej adresatów. Uchylenie normy prawnej oznacza, że wzorzec postępowania
zawarty w dyspozycji normy przestaje wiązać adresatów normy. Jednocześnie każda norma prawna wywołuje
skutki prawne lub faktyczne, które trwają po jej uchyleniu, przy czym skutki te mogą trwać bezterminowo. Przedział czasowy, w którym norma prawna wyznacza określone powinne zachowania jej adresatów, nie pokrywa się
z przedziałem czasowym, w którym organy stosujące prawo dokonują oceny określonych zachowań z punktu
widzenia tej normy.
Trybunał uważa, że trzeba rozróżnić sytuacje, w których badany akt normatywny, mimo formalnej derogacji,
wyznacza adresatom nakazy albo zakazy określonego zachowania (normuje przyszłe zachowania), i sytuacje,
w których obowiązujące normy prawne nakazują kwalifikować zachowania lub zdarzenia z przeszłości według
derogowanego aktu prawnego. W pierwszym wypadku akt normatywny obowiązuje i podlega kontroli Trybunału
Konstytucyjnego. W drugim wypadku akt normatywny utracił moc obowiązującą, a jego kontrola jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie określonym w art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
– 164 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
2.2. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonych aktów normatywnych.
W niniejszej sprawie wnioskodawca uznał, że wszystkie zakwestionowane akty prawne nadal obowiązują,
mimo ich formalnego uchylenia. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny zbada status zakwestionowanych
aktów normatywnych.
2.2.1. Obowiązywanie dekretu o stanie wojennym.
Dekret o stanie wojennym, który ustanawiał regulacje obowiązujące w czasie trwania stanu wojennego, formalnie utracił moc z dniem wejścia w życie ustawy o stanie wojennym z 2002 r. Zdaniem wnioskodawcy, jego
przepisy obowiązują nadal, w szczególności są stosowane w postępowaniach karnych. Przykładowo stosowanie
dekretu o stanie wojennym przez Sąd Najwyższy polega na wydawaniu rozstrzygnięć kasatoryjnych, ale też
reformatoryjnych. Na podstawie art. 537 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego
(Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: kodeks postępowania karnego), Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy,
uchylając zaskarżone orzeczenie, może uniewinnić oskarżonego, jeżeli skazanie jest oczywiście niesłuszne.
Na poparcie tej tezy Rzecznik wskazał linię orzeczniczą Sądu Najwyższego w sprawach karnych, w których Sąd Najwyższy rozpatruje kasacje od wyroków skazujących lub umarzających postępowania karne (na
podstawie ustawy z dnia 21 lipca 1983 r. o amnestii, Dz. U. Nr 39, poz. 177), za popełnienie przestępstw
określonych w rozdziale VI dekretu o stanie wojennym (por. wyroki SN: z 27 czerwca 2003 r., sygn. akt III KK 218/03, OSNwSK nr 1/2003, poz. 1402, z 7 lipca 2005 r., sygn. akt III KK 127/05, OSNwSK nr 1/2005,
poz. 1340, z 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt III KK 339/05, OSNwSK nr 1/2006, poz. 727 oraz z 24 sierpnia 2007 r.,
sygn. akt WK 15/07, OSNwSK nr 1/2007, poz. 1866). Rzecznik wskazał, że sądy odwołują się do omawianego
aktu, mimo formalnego uchylenia jego obowiązywania.
Należy przypomnieć, że zdaniem wnioskodawcy, pośrednio do regulacji ze stanu wojennego odnoszą się
organy emerytalno-rentowe i sądy, które wydają orzeczenia dotyczące uprawnień do świadczeń z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS)
przewidują zaliczanie okresów niewykonywania pracy w okresie przed 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat, do okresów nieskładkowych (art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach
z FUS). Podobne regulacje przewidywała ustawa z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych
osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne
(Dz. U. Nr 32, poz. 172, ze zm.). Jej celem było usunięcie ujemnych skutków w sferze uprawnień pracowniczych
spowodowanych zwolnieniem z pracy za wyżej wymienioną działalność. Regulacje te są powiązane z dekretem
o stanie wojennym w taki sposób, że ciężary wynikające ze stosowania dekretu wywarły wpływ na stosunki pracy, a w dalszej perspektywie również na uprawnienia do zabezpieczenia społecznego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34,
poz. 149, ze zm.; dalej: ustawa o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych) jest
aktem, który także odwołuje się do zdarzeń i skutków prawnych związanych z wprowadzeniem stanu wojennego.
Na regulacje te powołują się sądy okręgowe oraz wojskowe sądy okręgowe orzekające o uznaniu za nieważne
orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. Z analizy orzecznictwa sądowego wynika, że rozpoznając wnioski o stwierdzenie nieważności orzeczenia,
sądy ustalają skutki prawne przeszłych zachowań podmiotów prawa. Sądy ograniczają się do oceny czynów
popełnionych w czasie obowiązywania dekretu o stanie wojennym, analizując w konkretnych stanach faktycznych
znamiona czynów określonych w dekrecie, a nie badając sprawy poprzez pryzmat „nielegalności stanu wojennego”. Przepisy dekretu nie normują jednak żadnych przyszłych zachowań swoich adresatów.
Trybunał zauważył, że stosowanie norm dekretu o stanie wojennym, następuje według mechanizmu, który
polega na tym, że organ stosujący prawo (przede wszystkim Sąd Najwyższy) stosuje obowiązującą normę kompetencyjną, zobowiązującą go do sięgnięcia do formalnie derogowanego aktu normatywnego.
Do norm dekretu o stanie wojennym odwołuje się w swym orzecznictwie Sąd Najwyższy, który rozpatruje
kasacje od wyroków skazujących lub umarzających postępowania karne, za popełnienie przestępstw określonych w rozdziale VI dekretu o stanie wojennym. W uchwale Sądu Najwyższego z 20 grudnia 2007 r. (sygn.
akt I KZP 37/07) orzecznictwo to nazywane jest przez ten sąd „orzecznictwem rehabilitacyjnym Sądu Najwyższego” („orzecznictwo w sprawach wyroków zapadłych na podstawie dekretu o stanie wojennym”, s. 4 uchwały).
Po przeanalizowaniu przywoływanego orzecznictwa rehabilitacyjnego Sądu Najwyższego (por. wyrok SN
z 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt III KK 339/05 oraz z 25 lutego 2002 r., sygn. akt III KKN 451/01, Lex nr 564817)
Trybunał ustalił, że stosowanie norm dekretu przez Sąd Najwyższy polega na tym, że bierze on pod uwagę znamiona czynów zabronionych określonych w dekrecie, aby określić, czy dane zachowanie było przestępstwem
– 165 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
na gruncie dekretu. Podstawą takiego działania jest norma kompetencyjna upoważniająca do rozstrzygnięcia
o uniewinnieniu, o umorzeniu postępowania lub o oddaleniu środka zaskarżenia. Sąd Najwyższy opiera wyroki
uniewinniające na tezie o niskiej szkodliwości społecznej czynu lub na braku takiej szkodliwości bądź też na nieświadomości sprawcy bezprawności czynu.
Problemu stosowania art. 61 dekretu o stanie wojennym dotyczyło również pytanie, które Sąd Najwyższy – Sąd
Dyscyplinarny postawił składowi 7-osobowemu Sądu Najwyższego („Czy sąd był zwolniony z obowiązku respektowania normy art. 61 dekretu o stanie wojennym?”). Problem stosowania art. 61 jest związany z odpowiedzialnością karną sędziów stanu wojennego. Sąd Najwyższy, we wspomnianej uchwale z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt I KZP 37/07),
udzielając odpowiedzi na pytanie o znaczenie art. 61 dekretu, stwierdził, że „w odniesieniu do pytania sformułowanego
w punkcie 2, jest to kwestia zgodności art. 61 dekretu o stanie wojennym, w części nadającej mu moc wsteczną »od
dnia uchwalenia«, z obowiązującą wówczas [Konstytucją Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r.
(Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.; dalej: Konstytucja PRL)] i umowami międzynarodowymi”. Sąd Najwyższy przeprowadził kontrolę konstytucyjności normy wynikającej z art. 61 dekretu, badając ją z punktu widzenia art. 8 ust. 2
i 3, art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 62 Konstytucji PRL. Stwierdził, że „analiza Konstytucji PRL prowadzi do wniosku, że nie
było w niej przepisu zakazującego uchwalania retroaktywnych ustaw karnych, a więc odpowiednika obecnego art. 42
ust. 1 Konstytucji”. Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że art. 61 dekretu o stanie wojennym nie był niezgodny
z Konstytucją PRL, co miało znaczenie dla wyjaśnienia przez SN kwestii odpowiedzialności sędziów orzekających
w okresie stanu wojennego. Treścią procesu stosowania norm dekretu było rozstrzygnięcie, czy sędzia łamał prawo
w chwili orzekania w związku z antydatowaniem Dziennika Ustaw, w którym dekret opublikowano.
Przywołane przykłady pokazują, że normy prawa karnego dekretu o stanie wojennym są stosowane w orzecznictwie sądowym („rehabilitacyjnym”), a kwestia stosowania art. 61 dekretu o stanie wojennym ma znaczenie
w orzecznictwie Sądu Najwyższego dla określenia problemu odpowiedzialności karnej sędziów stanu wojennego. Stosowanie norm dekretu o stanie wojennym nie przesądza jednak o obowiązywaniu tego aktu w rozumieniu
art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że choć w świetle przedstawionych argumentów przepisy rozważanego aktu
prawnego są stosowane przez Sąd Najwyższy oraz sądy powszechne za pośrednictwem obowiązującej normy
kompetencyjnej, to sam akt prawny utracił moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Nie
może być już źródłem nakazów i zakazów.
2.2.2. Obowiązywanie dekretu o postępowaniach szczególnych.
Dekret o postępowaniach szczególnych był aktem, który wprowadził postępowanie doraźne na czas obowiązywania stanu wojennego. Rozszerzył też zakres postępowań uproszczonych i przyśpieszonych z kodeksu
postępowania karnego. Przepisy dekretu o postępowaniach szczególnych dotyczyły przede wszystkim kwestii
proceduralnych i mogły być stosowane tylko w stanie wojennym. Z dniem zniesienia stanu wojennego sprawy
niezakończone i prowadzone w trybie postępowania doraźnego przekazano na drogę postępowania zwyczajnego. Wykonanie prawomocnie orzeczonej kary śmierci wstrzymywano i równocześnie przekazywano sprawę
na drogę postępowania rewizyjnego. Niezakończone sprawy prowadzone w trybie postępowania przyśpieszonego i uproszczonego o przestępstwa i wykroczenia wskazane w dekrecie przekazywano do rozpatrzenia w postępowaniu zwyczajnym (por. art. 23 i art. 24 dekretu o postępowaniach szczególnych).
Derogacja dekretu o postępowaniach szczególnych nastąpiła z chwilą wejścia w życie ustawy o stanie wojennym z 2002 r.
W odniesieniu do dekretu o postępowaniach szczególnych wnioskodawca nie przedstawił argumentacji dotyczącej jego dalszego obowiązywania.
Wobec braku tych argumentów, Trybunał Konstytucyjny uznał, że dekret o postępowaniach szczególnych nie
może być obecnie podstawą wyznaczania nakazów i zakazów. Trybunał przyjął, że akt ten utracił moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
2.2.3. Obowiązywanie dekretu o właściwości sądów wojskowych.
Dekret o właściwości sądów wojskowych rozszerzał właściwość sądów wojskowych na czas trwania stanu
wojennego. Przepis przejściowy tego dekretu wskazywał, że sprawy niezakończone do dnia zniesienia stanu
wojennego przekazuje się do właściwości sądów powszechnych lub powszechnych jednostek organizacyjnych
Prokuratury PRL (art. 17 dekretu o właściwości sądów wojskowych) albo sądom wojskowym lub prokuratorom
wojskowym (art. 18 dekretu o właściwości sądów wojskowych).
Dekret o właściwości sądów wojskowych zawierał głównie regulacje o charakterze proceduralnym i ustrojowym. Przepisy tego aktu wpływały na prawa i wolności człowieka w taki sposób, że postępowania dotyczące
naruszenia dekretu o stanie wojennym toczyły się przed sądami wojskowymi, których skład był ukształtowany
według tego dekretu.
– 166 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
Derogacja formalna dekretu o właściwości sądów wojskowych nastąpiła z momentem wejścia w życie ustawy o stanie wojennym z 2002 r. Trzeba bowiem podkreślić, że ustawa o szczególnej regulacji prawnej w okresie
stanu wojennego w art. 2 stanowiła – między innymi – że dekret o właściwości sądów wojskowych będzie obowiązywał do czasu wydania ustawy o stanie wojennym.
Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że wnioskodawca – oprócz wskazania dekretu o właściwości sądów wojskowych jako przedmiotu zaskarżenia – nie przedstawił argumentacji dotyczącej jego obowiązywania.
W związku z tym Trybunał stwierdził, że omawiany akt utracił moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1
pkt 3 ustawy o TK.
2.2.4. Obowiązywanie ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że analizowana ustawa była aktem szczególnego rodzaju. Formalnie
akt ten przybrał formę ustawy. Nie wszystkie treści w nim zawarte miały jednak charakter normatywny. Ustawa
(w brzmieniu pierwotnym) zbudowana była ze wstępu oraz trzech artykułów. We wstępie wyliczono powody uzasadniające decyzję Rady Państwa o wprowadzeniu stanu wojennego. Art. 1 ustawy zawierał formułę wskazującą,
że Sejm zatwierdza (z mocą obowiązującą od 12 grudnia 1981 r.) dekrety Rady Państwa z 12 grudnia 1981 r.,
w tym wszystkie trzy zakwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W odniesieniu do dekretu o stanie
wojennym Sejm zdecydował się go nie tylko zatwierdzić, ale również wprowadzić zmiany, przez nadanie art. 53
ust. 2 nowego brzmienia, przewidującego zaskarżalność do sądu administracyjnego określonych w tym przepisie decyzji. Art. 2 zawierał normę określającą ramy czasowe obowiązywania dekretów z 12 grudnia 1981 r.,
stanowiąc, że obowiązują one do czasu wydania ustawy o stanie wojennym. Art. 3 wskazywał moment wejścia
w życie ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że zatwierdzenie dekretów było niepowtarzalnym aktem jednokrotnego stosowania. Konstytucja PRL nie określała formy, w jakiej zatwierdzanie powinno przebiegać. Zgodnie z art. 64 ust. 7
uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 1 marca 1957 r. – Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (M. P. z 1980 r. Nr 29, poz. 164, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu PRL), na wniosek właściwej
komisji Sejm mógł podjąć uchwałę o zatwierdzeniu dekretu oraz uchwalić na tym samym posiedzeniu ustawę
częściowo zmieniającą dekret. Nieadekwatność formy aktu prawnego, za pomocą którego faktycznie dokonano
zatwierdzenia dekretów z 12 grudnia 1981 r. (ustawa), nie może wpłynąć na charakterystykę ich postanowień.
Decyzja o dalszym utrzymaniu w mocy dekretów nie zmieniła swej specyfiki tylko przez to, że została dokonana
ustawą. Ponieważ art. 1 ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, w części, w jakiej
zatwierdzał dekrety z 12 grudnia 1981 r., był przepisem, który się „skonsumował” po jednokrotnym zastosowaniu, nie mógł zostać obecnie przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W ocenie Trybunału, charakter normatywny trzeba przypisać nie całej ustawie o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego, ale niektórym jej przepisom. Są to art. 1 pkt 1 w części, w jakiej nowelizował
dekret o stanie wojennym, oraz art. 2 i art. 3 ustawy. Jeśli chodzi o art. 1 pkt 1 ustawy o szczególnej regulacji
prawnej w okresie stanu wojennego, czyli przepis nowelizujący, to za dopuszczalną Trybunał uznał kontrolę
przepisu nowelizowanego, czyli art. 53 ust. 2 dekretu o stanie wojennym (por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133). Z chwilą wejścia
w życie ustawy przepis zmieniający spełnił swoje zadanie i przestał być elementem systemu prawa.
Art. 2 ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego wskazywał czasowe ramy obowiązywania dekretów z 12 grudnia 1981 r. Wymienione dekrety nie mogą już znaleźć zastosowania do jakiejkolwiek
sytuacji faktycznej, gdyż utraciły moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Ocena taka dotyczy również przepisu końcowego analizowanej ustawy (art. 3). W związku z powyższym
w niniejszym wypadku ewentualne wątpliwości co do obowiązywania przepisu w chwili obecnej mogłyby dotyczyć jedynie art. 1 pkt 2 ustawy, a więc przepisu, który zmieniał jeden z przepisów dekretu o stanie wojennym.
Rzecznik nie podał jednak argumentów wskazujących na dalsze obowiązywanie tej regulacji. Zatem Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że również przepis ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego,
która nadała treść przepisowi dekretu o stanie wojennym, utracił moc obowiązującą.
Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zakwestionowana przez Rzecznika ustawa w całości jest
aktem, który utracił moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
2.3. Podsumowanie.
Podsumowując powyższe rozważania, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wszystkie zakwestionowane akty normatywne utraciły moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, ponieważ nie mogą już wyznaczać obowiązków określonego postępowania. W związku z tym ich kontrola byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby uznać,
że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
– 167 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
3. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego a konieczność orzekania ze względu na ochronę konstytucyjnych wolności i praw.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nie umarza się postępowania przed Trybunałem w wypadku utraty
mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny, gdy wydanie orzeczenia o akcie normatywnym,
który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Przepis ten wprowadzono ustawą z dnia 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 53, poz. 638).
3.1. Geneza art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny postanowił przypomnieć genezę wprowadzenia art. 39 ust. 3 ustawy o TK i zwrócić
uwagę na cele, jakie prawodawca chciał osiągnąć za pomocą tej regulacji.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, Trybunał jest obowiązany umorzyć postępowanie, jeżeli zakwestionowany akt normatywny utracił moc obowiązującą. Przepis ten, wprowadzony ustawą z 1985 r. i powtórzony
w ustawie z 1997 r., od początku budził poważne wątpliwości przedstawicieli nauki prawa, Rzecznika Praw Obywatelskich i Trybunału Konstytucyjnego. Według opinii Trybunału, wspomniany przepis stał się źródłem jednego
z trudniejszych problemów orzecznictwa. Umorzenie postępowania powinno bowiem następować nawet wtedy,
gdy akt traci moc obowiązującą w czasie rozpatrywania przez Trybunał wniosku o jego niekonstytucyjność, co
bywało niekorzystne z punktu widzenia ochrony praw i wolności jednostki. Szukając rozwiązania tego problemu,
TK przyjął wąską wykładnię pojęcia „przepisu uchylonego”, a zarazem szeroką wykładnię pojęcia „przepisu obowiązującego”, zgodnie z którą uchylony przepis uważa się dopóty za obowiązujący, dopóki może on wywoływać
skutki prawne. Przedmiotem sporu stało się więc występujące w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy pojęcie utraty mocy
obowiązującej.
Mając świadomość wagi tego sporu, poseł K. Działocha zaproponował, aby do art. 39 ustawy o TK dodać
ust. 3 w brzmieniu:
„Art. 39 ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli Trybunał uzna, że wydanie orzeczenia (…) jest konieczne dla
ochrony wolności i praw lub prawnie chronionych interesów obywateli” (Sprawozdanie Stenograficzne z 72 posiedzenia Sejmu RP w dniu 1 marca 2000 r.).
W toku prac legislacyjnych nie podjęto analizy spornego pojęcia obowiązywania prawa i nie zdecydowano
się na precyzyjniejszą redakcję pkt 3 w ust. 1 art. 39 ustawy o TK. Ustawodawca utrzymał ten przepis, a jednocześnie do art. 39 dodał nowy ust. 3, upoważniający TK do badania nieobowiązujących aktów normatywnych,
gdy jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności.
3.2. Wykładnia art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
3.2.1. Treść art. 39 ust. 3 ustawy o TK została ustalona przede wszystkim przez Trybunał Konstytucyjny
w toku stosowania tego przepisu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, warunkiem uzasadniającym kontrolę
konstytucyjności przepisu jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy daną regulacją a ochroną konstytucyjnych praw i wolności. Związek ten zachodzi, jeżeli:
– przepis będący przedmiotem oceny zawiera treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności
konstytucyjnie chronionych;
– nie istnieje alternatywny instrument prawny (poza ewentualnym uznaniem przepisu za niekonstytucyjny),
który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim ów przepis utracił moc
obowiązującą;
– ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej (por. m.in. wyrok
TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 297; postanowienie z 8 września 2004 r.,
sygn. SK 55/03; Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – pojęcie, klasyfikacja i skutki
prawne, „Państwo i Prawo” z. 12/2000, s. 19; por. też Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 195-196).
Trybunał Konstytucyjny sformułował jednocześnie dwie reguły. Po pierwsze, jeżeli w konkretnej sprawie
istnieje wątpliwość co do spełnienia powyższych przesłanek, to należy ją tłumaczyć na rzecz merytorycznego
rozpoznania sprawy (zob. wyrok z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00). Po drugie, art. 39 ust. 3 ustawy o TK nie
stanowi, iż Trybunał może wydać wyrok merytoryczny jedynie wtedy, gdy stwierdza niezgodność kwestionowanego przepisu z Konstytucją w zakresie praw i wolności konstytucyjnych. Uznanie celowości objęcia kontrolą
kwestionowanego przepisu na podstawie art. 39 ust. 3 nie przesądza jeszcze per se o kierunku rozstrzygnię-
– 168 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
cia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się, że wystarczającą przesłanką kontroli konstytucyjności
przepisu uznanego za nieobowiązujący w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK jest ustalenie, że zachodzi
związek pomiędzy tym przepisem a ochroną konstytucyjnych praw i wolności.
3.2.2. Stosując art. 39 ust. 3 ustawy o TK, należy zwrócić uwagę na znaczenie czynnika czasu, jeśli chodzi
o ochronę konstytucyjnych wolności i praw. Z upływem czasu dochodzi do utrwalenia sytuacji prawnych ukształtowanych na podstawie przepisów niekonstytucyjnych, a naruszenia konstytucyjnych wolności i praw stają się
coraz mniej odwracalne. W konsekwencji coraz trudniejsze jest ich naprawienie. Jednocześnie względy pewności i bezpieczeństwa prawnego mogą przemawiać za wprowadzeniem rozmaitego rodzaju czasowych ograniczeń dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych. Ponadto z upływem czasu odczuwana przez
osoby pokrzywdzone potrzeba dochodzenia naruszonych praw może stać się mniej intensywna.
Każdy mechanizm ochrony konstytucyjnych wolności i praw zakłada aktywność osób pokrzywdzonych. Jednocześnie opiera się na założeniu, że działania podejmowane w celu dochodzenia naruszonych wolności i praw
będą zamykać się w rozsądnym czasie, następującym po ustaniu naruszeń i stworzeniu warunków dochodzenia
ochrony naruszonych wolności i praw. Z tego też względu wraz z upływem czasu konieczność zapewnienia
ochrony konstytucyjnych wolności i praw staje się w wielu wypadkach coraz trudniejsza do wykazania. Czynnik czasu nie może jednak nigdy stanowić sam przez się argumentu wykluczającego stosowanie art. 39 ust. 3
ustawy o TK. Istnieją gałęzie prawa, w których upływ czasu ma mniejsze znaczenie, i wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów nieobowiązujących może być konieczne także po upływie wielu lat od ich uchylenia.
Dotyczy to w szczególności przepisów prawa represyjnego, które pozwalają na ingerencje w najcenniejsze dla
jednostki dobra i które wywołują najbardziej dolegliwe skutki.
Dotyczy to także sytuacji, w których – ze względów faktycznych – niemożliwe było wcześniejsze dochodzenie naruszenia wolności i praw jednostki i w których orzekanie o nieobowiązującym akcie poświadcza, że prawo
jest środkiem ochrony obywatela.
Trybunał Konstytucyjny, oceniając konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK,
rozważył zatem starannie wszystkie istotne okoliczności.
3.2.3. Analizując pojęcie konieczności zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw, Trybunał ustalił, czy istnieje alternatywny instrument prawny mogący spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej
definitywnie, zanim kwestionowany przepis utracił moc obowiązującą, i czy instrument ten jest skutecznym
środkiem ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej. Ustaleń tych dokonał
de lege lata. W każdej bowiem sytuacji możliwa jest zmiana ustawodawstwa, tak aby zapewnić ochronę praw
i wolności naruszonych w wyniku wydania niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Problem polega nie na tym,
że ustawodawca nie dysponuje możliwością usunięcia skutków przeszłych naruszeń prawa i naprawy wyrządzonych szkód, ale na tym, że nie korzysta z tych możliwości lub wykorzystuje je w niepełnym zakresie.
Trybunał zbadał, czy instrumenty prawne przewidziane przez obowiązujące przepisy usuwają całość czy
tylko część skutków wcześniejszych unormowań i czy zapewniają należytą ochronę praw jednostki. Jeśli bowiem
istniejące instrumenty prawne nie prowadzą do pełnego odwrócenia skutków prawnych i nie zapewniają ochrony
naruszonych praw jednostki, Trybunał Konstytucyjny nie może umorzyć postępowania.
Jak wspomniano wyżej, ewentualna eliminacja przez Trybunał Konstytucyjny danego przepisu z systemu
prawnego powinna stanowić skuteczny środek przywrócenia praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji. Badając spełnienie rozważanej przesłanki, Trybunał ustalił, czy skutki wywołane przez niekonstytucyjne normy są nieodwracalne oraz czy mogą zostać usunięte poprzez odpowiednie działania właściwych
organów władzy publicznej.
Inaczej niż w wypadku oceny istnienia alternatywnych instrumentów, które mogłyby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim dany przepis utracił moc obowiązującą, ocena skutków usunięcia
danego przepisu z systemu prawnego nie może ograniczać się do płaszczyzny prawa obowiązującego w chwili
wydawania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Nie chodzi tu o to, aby de lege lata wyeliminowanie przepisu
samo przez się (bez jakichkolwiek zmian prawodawczych) doprowadziło do powstania sytuacji, w której zapewniona zostanie skuteczna ochrona naruszonych praw. Istotne jest to, czy ewentualna eliminacja danego przepisu
z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem
kwestionowanej regulacji prawnej, przy założeniu, że instytucja wznowienia postępowania z powodu orzeczenia
stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu zostanie ukształtowana zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji.
3.2.4. Oceniając, czy zachodzi konieczność zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw, Trybunał
zwrócił uwagę na istotne różnice między regulacjami materialnoprawnymi, określającymi prawa i obowiązki jednostki i innych podmiotów prywatnych, a regulacjami proceduralnymi, normującymi postępowanie przed organami władzy publicznej. Przepisy proceduralne mają na celu zapewnienie tego, aby rozstrzygnięcie o prawach
– 169 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
i obowiązkach jednostki było zgodne z przepisami prawa i oparte na ustaleniach faktycznych, a jednocześnie
by spełnione zostały podstawowe standardy sprawiedliwości proceduralnej i zapewnione prawo do wysłuchania, a także – w zakresie prawa represyjnego – szczególne znaczenie ma zagwarantowanie prawa do obrony
i domniemania niewinności. W zakresie prawa proceduralnego obowiązuje zasada bezpośredniego działania
nowych regulacji prawnych, a prowadzone postępowania toczą się co do zasady na podstawie przepisów proceduralnych obowiązujących w chwili wydawania rozstrzygnięcia.
W wypadku niekonstytucyjności regulacji materialnoprawnych istnieją znacznie szersze możliwości zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw przez wzruszenie wydanych na ich podstawie rozstrzygnięć indywidualnych niż w wypadku niekonstytucyjności regulacji proceduralnych. Nie wszystkie naruszenia przepisów
postępowania mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie, nie każdy wypadek niekonstytucyjności przepisów proceduralnych ma istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu,
w którym zastosowane zostały przepisy konstytucyjne. Nie każdy wypadek niekonstytucyjności przepisów proceduralnych prowadzić będzie do wydania rozstrzygnięcia naruszającego prawa i wolności konstytucyjne.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że warunkiem koniecznym poddania kontroli przepisów proceduralnych, które
utraciły moc obowiązującą, jest stwierdzenie, iż badana norma jest sprzeczna ze standardami sprawiedliwości
proceduralnej wyrażonymi w akcie wyższego rzędu, a jednocześnie sprzeczność ta mogła mieć istotny wpływ
na treść wydanych orzeczeń. Tylko w takim wypadku orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o ich niekonstytucyjności może wpłynąć bezpośrednio na sytuację prawną jednostki ukształtowaną na gruncie niekonstytucyjnych przepisów.
3.2.5. Uzupełniając dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał zwrócił uwagę, że w języku polskim przymiotnik
„konieczny” jest rozumiany jako niedający się uniknąć, bezwzględnie potrzebny, nieuchronny, nieodzowny, niezbędny, ale też przymusowy, obligatoryjny (por. Słownik języka polskiego, s. 927, red. M. Szymczak, Warszawa
1995, t. 1, s. 927; Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 2, red. S. Dubisz, Warszawa 2003, s. 206). Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia jest konieczne dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności
i praw wtedy, gdy zapewnienie de lege lata skutecznej ochrony tych praw – wobec bezczynności ustawodawcy
– nie jest możliwe bez wydania takiego orzeczenia. Chodzi tu o każdą sytuację, w której wolności i prawa konstytucyjne zostały naruszone w wyniku wydania lub stosowania badanego aktu normatywnego i w chwili wydawania
orzeczenia nie są należycie chronione, a w szczególności ustawodawca nie usunął skutków ich naruszeń, zaś
wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego prowadzi do zapewnienia ochrony tych wolności i praw.
Jeśli się ocenia „konieczność” wydania orzeczenia na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nie ma znaczenia
liczba podmiotów, których prawa zostały naruszone w następstwie stosowania niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Konieczność wydania orzeczenia dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki zachodzi
wówczas, gdy hipotetycznie choćby jeden podmiot konstytucyjnych wolności i praw może skorzystać na wyeliminowaniu przez Trybunał badanego przepisu z systemu prawnego.
3.2.6. „Konieczność”, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, jest przez Trybunał odnoszona do kontekstu konkretnej, rozpatrywanej sprawy. Trybunał za każdym razem decyduje, czy ma miejsce „niezbędność”
lub „nieuchronność” orzekania czy też inna szczególna potrzeba wydania orzeczenia, wynikająca z ochrony
wolności i praw. „Konieczność” ujęta w ust. 3 art. 39, jest wyjaśniana w dyskursie argumentacyjnym, tj. po zbadaniu okoliczności przemawiających za ochroną praw człowieka. Trybunał rozważa okoliczności przemawiające
za ochroną wolności i praw, odrzucając ograniczenia ich dochodzenia. Przywołując ratio legis ust. 3 art. 39 ustawy o TK, należy odrzucić taką jego wykładnię, na gruncie której możliwość jego wykorzystania byłaby całkowicie
iluzoryczna. Konieczność wydania orzeczenia zachodzi nie tylko wtedy, gdy prowadzi ono do zapewnienia pełnej
rekompensaty naruszeń konstytucyjnych wolności i praw, ale także wtedy, gdy umożliwia usunięcie choćby części skutków naruszeń praw człowieka.
3.2.7. Na tle art. 39 ust. 3 ustawy o TK podnoszone były czasem wątpliwości, czy orzekanie na podstawie
tego przepisu o nieobowiązującym akcie normatywnym jest dopuszczalne w wypadku tzw. kontroli abstrakcyjnej,
wszczynanej w wyniku wniosku uprawnionego podmiotu. Należy w związku z tym zauważyć, że orzecznictwo
Trybunału w tej sprawie nie jest jednolite.
W postanowieniu z 23 października 2001 r., sygn. K 4/01, Trybunał uznał, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej. Z kolei w wyroku
z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, stwierdził, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK ma zastosowanie także do pytań
prawnych. W szeregu orzeczeń Trybunał dopuścił orzekanie na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK o nieobowiązującym akcie normatywnym także w wypadku kontroli abstrakcyjnej, gdy uznał, że wydanie orzeczenia
jest nieodzowne dla ochrony naruszonych praw (zob. np. wyrok z 11 grudnia 2008 r., sygn. K 12/08, OTK ZU
– 170 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
nr 10/A/2008, poz. 176; postanowienie z 1 marca 2010 r., sygn. SK 22/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 28). W postanowieniu z 30 marca 2009 r., sygn. K 28/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 42, Trybunał postanowił, że art. 39
ust. 3 ustawy o TK, jako wyjątek od ogólnej zasady orzekania wyłącznie o przepisach obowiązujących (art. 39
ust. 1 pkt 3 ustawy o TK) – nie może być interpretowany rozszerzająco. Wobec tego nie można zastosować
domniemania konieczności wydania orzeczenia, jak to czyni się niekiedy w wypadku skarg konstytucyjnych
(por. wyrok TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00). Jest to dopuszczalne jedynie w zupełnie wyjątkowych wypadkach, gdy wnioskodawca (na którym spoczywa ciężar dowodu), inicjując kontrolę abstrakcyjną, w sposób
wystarczająco przekonujący i szczegółowy udowodni, że wydanie orzeczenia o nieobowiązujących przepisach
jest niezbędne dla ochrony ściśle określonych konstytucyjnych praw i wolności konkretnych, określonych indywidualnie podmiotów, a celu tego nie można osiągnąć innymi metodami.
Trybunał, orzekając w niniejszej sprawie, uznał, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK dopuszczający orzekanie
o akcie normatywnym nieobowiązującym może znaleźć zastosowanie zarówno w ramach kontroli konkretnej
jak i abstrakcyjnej. W wypadku pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej (kontrola konkretna) istnieje domniemanie, że wydanie orzeczenia jest niezbędne dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności lub praw.
Zakwestionowanie określonego przepisu w ramach takiej kontroli powoduje, że dochodzi do oceny konsekwencji
prawnych zdarzeń przeszłych. W wypadku kontroli abstrakcyjnej, wnioskodawca jest zobowiązany przedstawić odpowiednie argumenty uzasadniające niezbędność wydania orzeczenia o przepisie nieobowiązującym dla
ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jeśli nie zostaną przedstawione takie dowody i argumenty, Trybunał
umorzy postępowanie z uwagi na brak konieczności ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Nie wyklucza
to dopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w zakresie tych samych przepisów, jeżeli podmiot
inicjujący kontrolę przedstawi nowe, istotne argumenty i dowody, przemawiające za tym, iż wydanie orzeczenia
o przepisie nieobowiązującym jest niezbędne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw – argumenty i dowody nierozważone we wcześniejszym postępowaniu.
3.2.8. Trybunał Konstytucyjny, podsumowując rozważania o „konieczności” ochrony konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nawiązał w rozstrzyganej sprawie
do konstytucyjnej zasady godności człowieka (art. 30 Konstytucji). W istocie argumentacja wynikająca z zasady godności człowieka powinna być przywołana w pierwszej kolejności. Z art. 30 Konstytucji wynika bowiem
obowiązek władz publicznych zapewnienia poszanowania i ochrony godności człowieka. Obowiązek ten został
skonkretyzowany w szczegółowych przepisach konstytucyjnych poddających pod ochronę poszczególne wolności i prawa konstytucyjne. Art. 30 Konstytucji może jednak stanowić samodzielną podstawę kontroli konstytucyjności w razie takich naruszeń godności człowieka, które nie są skonkretyzowane w przepisach Konstytucji.
Ustalając znaczenie art. 30 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że „prawodawca konstytucyjny uznaje (…) przedpaństwowy i ponadkonstytucyjny charakter podstawowych praw człowieka. Państwo
jest strukturą polityczną służebną wobec praw człowieka. Podstawowym zadaniem państwa jest zapewnienie
wolności i praw człowieka i obywatela, które nie pochodzą z woli państwa” (postanowienie z 6 listopada 2008 r.,
sygn. P 5/07).
Znaczenie konstytucyjnej normy wyrażającej zasadę godności człowieka dla potrzeb zbadania konstytucyjności prawodawstwa stanu wojennego polega na tym, że zawiera ona nakaz zapewnienia możliwie najskuteczniejszej i najszerszej ochrony wolności i praw konstytucyjnych i usuwania skutków naruszeń tych praw.
Ewentualne wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie powinny być rozstrzygane w kierunku rozszerzenia
mechanizmów ochrony tych praw. Dotyczy to nie tylko naruszeń praw, które miały miejsce po ustanowieniu
obecnie obowiązującej Konstytucji, ale również naruszeń praw konstytucyjnych, które miały miejsce przed jej
wejściem w życie.
Kwestia dopuszczalności oceny regulacji przedkonstytucyjnych z punktu widzenia przepisów obecnej Konstytucji może stanowić przedmiot sporów – Trybunał odniesie się do tej kwestii w dalszej części uzasadnienia –
wszakże niezależnie od poglądów uczestników postępowania, należy podkreślić, że jeżeli prawodawca konstytucyjny gwarantował jednostce określone wolności i prawa przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji,
a prawa te w tym okresie zostały naruszone przez organy władzy publicznej, to zasada ochrony przyrodzonej
godności człowieka wyrażona w art. 30 Konstytucji nakazuje usunięcie skutków naruszeń tych wolności i praw.
W świetle zasady poszanowania i ochrony przyrodzonej godności człowieka, to, czy określone naruszenia wolności i praw konstytucyjnych miały miejsce przed wejściem w życie Konstytucji, czy też po jej wejściu w życie,
nie ma samo przez się znaczenia dla oceny konieczności wydania orzeczenia z perspektywy art. 39 ust. 3
ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że obowiązek poszanowania i ochrony godności człowieka jest
związany z realizacją zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym z realizacją zasady legalności działa-
– 171 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
nia władzy publicznej. Warunkiem poszanowania i ochrony godności człowieka przez organy władzy publicznej
jest przestrzeganie obowiązujących norm prawnych, ustanowionych w prawidłowy sposób. Tak więc narusza
zasadę godności człowieka stosowanie norm prawa represyjnego z prawodawstwa okresu stanu wojennego.
3.3. Znaczenie kompetencji i trybu wydania aktu normatywnego dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
3.3.1. W opinii wnioskodawcy dekrety z 12 grudnia 1981 r. zostały wydane bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej. Na tym tle może nasuwać się wątpliwość, czy charakter zarzucanej niekonstytucyjności ma znaczenie z punktu widzenia oceny konieczności wydania orzeczenia dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych
wolności i praw na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny pragnie wyraźnie przypomnieć tezę wyrażoną w wyroku z 21 maja 2001 r.,
sygn. SK 15/00, i powtarzaną w późniejszych orzeczeniach, że w świetle art. 39 ust. 3 ustawy o TK, „przesłanką
uzasadniającą kontrolę konstytucyjności przepisu jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy daną regulacją
a ochroną konstytucyjnych praw i wolności”.
Wobec tego, badając, czy zachodzą przesłanki z zakresu art. 39 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny
nie odnosi się do zarzutów dotyczących niekonstytucyjności podnoszonych przez wnioskodawcę, sąd pytający
czy skarżącego. Musi jedynie ocenić, czy materia aktu normatywnego, który ma zostać skontrolowany, jest związana z konstytucyjnymi wolnościami i prawami.
3.3.2. Wolności i prawa człowieka i obywatela zagwarantowane w Konstytucji zapewniają wielowymiarową
ochronę rozmaitych wartości, a jednocześnie pełnią szereg różnych funkcji w systemie prawnym. Podstawowa
funkcja tych praw polega na zapewnieniu jednostce ochrony przed arbitralną ingerencją organów władzy publicznej w sferę wolności i praw. W wypadku poszczególnych praw można określić konstytucyjny zakres ochrony
w sferze obejmującej istotę danego prawa, wolną od ingerencji organów władzy publicznej i wszelkich ograniczeń, oraz w sferze nienależącej do tego zakresu, w której dopuszcza się ingerencję spełniającą przesłanki
określone w Konstytucji.
Kryteria dopuszczalności ingerencji organów władzy publicznej w sferę wolności i praw zostały określone
obecnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W myśl tego przepisu, ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności
i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla
jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej,
albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę
wolności i praw człowieka i obywatela jest dopuszczalna tylko na podstawie rozmaitych kryteriów formalnych
i materialnych. Głównym kryterium formalnym – na gruncie obecnie obowiązującej Konstytucji – jest wymóg, aby
ingerencja ta miała podstawę w ustawie. Najważniejszymi kryteriami materialnymi są: 1) wymóg proporcjonalności, 2) wymóg, aby ingerencja służyła ochronie wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz 3) zakaz
naruszania istoty tych praw. Należy podkreślić, że tylko ingerencja, która spełnia wymogi formalne i materialne,
jest konstytucyjnie dopuszczalna.
Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że konstytucyjny wymóg, aby ograniczenia praw były ustanawiane w ustawie, obowiązywał także pod rządami Konstytucji PRL, chociaż zasady podziału materii między ustawę
a akty podustawowe dopuszczały wówczas normowanie w drodze tych ostatnich szerszego zakresu zagadnień
niż obecnie. Zasada wyłączności ustawy w sferze praw jednostki oznacza nie tylko wymóg, aby ograniczenia
praw były ustanawiane w ustawie w znaczeniu formalnym lub – pod rządami Konstytucji PRL – w drodze dekretu z mocą ustawy, ale również aby akt ograniczający prawa konstytucyjne został wydany przez kompetentny
organ w konstytucyjnej procedurze stanowienia prawa. Prawa konstytucyjne chronią jednostkę przed ingerencją
podejmowaną w drodze aktów prawnych wydawanych bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej lub w drodze aktów prawnych stanowionych z naruszeniem konstytucyjnego trybu stanowienia prawa. Rażący wypadek
arbitralnej ingerencji w wymienione prawa, naruszającej ich konstytucyjną treść, stanowią ograniczenia praw
konstytucyjnych ustanowione przez organ bez odpowiednich kompetencji.
Istnieje zatem bezpośredni związek między naruszeniem wymogów kompetencji przy stanowieniu prawa
a naruszeniem praw człowieka. Innymi słowy, Konstytucja PRL gwarantowała, i Konstytucja z 1997 r. gwarantuje prawa zapewniające jednostce i innym podmiotom prywatnym ochronę przed ingerencją organów władzy
publicznej podejmowaną bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej.
Wydanie bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej aktu normatywnego ustanawiającego ograniczenia
praw konstytucyjnych stanowi przykład wyjątkowo drastycznego naruszenia tych praw. Akt taki prowadzi bowiem w praktyce do wydawania aktów stosowania prawa ingerujących dalej w prawa konstytucyjne, wywołując
dynamikę działań podejmowanych bez należytej podstawy prawnej. Z punktu widzenia jednostki, ingerencja
– 172 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
prawodawcza podejmowana z naruszeniem przepisów określających kompetencje organów władzy publicznej
w zakresie stanowienia prawa jest nie mniej dotkliwa niż ingerencja naruszająca wymogi materialne określone
w Konstytucji.
Funkcja ochronna praw człowieka ma szczególnie istotne znaczenie w wypadku prawa gwarantowanego
zasadą nullum crimen, nulla poena sine lege, a także w wypadku praw wolnościowych. Pozycja wymienionej zasady w każdym porządku prawnym zasługującym na taką nazwę polega na tym, iż wynika z niej przede wszystkim wymóg typizacji czynów zabronionych, maksymalnej określoności tworzonych typów czynów zabronionych,
zakaz analogii i wykładni rozszerzającej na niekorzyść sprawcy, zakaz pogarszania sytuacji prawnej sprawcy
przez wsteczne działanie ustawy karnej, czy ustawowe określenie granic kary. Stanowi ona jedną z najistotniejszych zasad współczesnego prawa karnego i jest składnikiem koncepcji państwa prawnego (por. Kodeks karny.
Część ogólna. Komentarz, red. A. Zoll, t. 1, Warszawa 2007, s. 34 i n). Zasada nullum crimen, nulla poena sine
lege kreuje jedno z podstawowych praw człowieka. Wynikają z niej postulaty skierowane zarówno do ustawodawcy, jak i do podmiotów stosujących prawo. Najważniejszą dyrektywą związaną z nullum crimen, nulla poena
sine lege jest zakaz wstecznego działania ustawy karnej (lex retro non agit). Ma ona kluczowe znaczenie wśród
zasad odpowiedzialności karnej.
Zasada nullum crimen, nulla poena sine lege jest obecnie wyrażona w art. 42 Konstytucji, który stanowi,
że czyn zabroniony i kara zostaną określone bliżej w akcie normatywnym spełniającym szereg wymagań konstytucyjnych. Jednym z nich jest to, aby akt normatywny określający czyn zabroniony i karę został wydany przez
kompetentny organ, z poszanowaniem reguł proceduralnych obowiązujących w procesie stanowienia prawa.
Rozważana zasada wyklucza odpowiedzialność karną na podstawie aktów normatywnych, nawet o mocy ustawy, ustanowionych przez organy bez odpowiednich kompetencji lub ustanowionych z naruszeniem przepisów
proceduralnych.
Podobnie prawa wolnościowe zapewniają jednostce wolność przed bezprawną i arbitralną ingerencją państwa. Prawa wolnościowe zapewniają jednostce wolność od jakiejkolwiek zewnętrznej ingerencji w sferę należącą do istoty tych praw, a jednocześnie wolność od ingerencji arbitralnej poza zakresem tej sfery. Do istoty wolności należy wolność od ingerencji prawodawczej podejmowanej bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej lub
z naruszeniem przepisów normujących procedurę stanowienia prawa.
Konstytucyjna ochrona przed arbitralną ingerencją organów władzy publicznej oznacza nie tylko zakaz takiej
ingerencji, ale także wymóg usunięcia skutków wyrządzonych przez taką ingerencję. W państwie spełniającym
elementarne kryteria praworządności formalnej, jednostka lub inny podmiot, których konstytucyjne prawa zostały naruszone, mają prawo domagać się nie tylko uchylenia aktu normatywnego naruszającego te prawa, ale
także usunięcia skutków wywołanych przez ten akt prawny. Dotyczy to naruszeń praw wywołanych zarówno niezgodnością treści aktu normatywnego z treścią norm konstytucyjnych, jak i wydaniem aktu normatywnego bez
odpowiednich kompetencji prawodawczych albo z naruszeniem przepisów normujących procedurę wydawania
danego aktu prawnego.
3.3.3. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie
prawnym normy prawa muszą być stanowione w trybie określonym Konstytucją. W myśl zasady legalizmu, każdy
organ państwa, nie wyłączając organów stanowiących prawo, może podejmować działania władcze wyłącznie
na podstawie przepisów prawa. W wypadku działań władczych polegających na stanowieniu prawa (uchwalaniu
ustaw) zasadnicze podstawy prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej określające kompetencje organów
uczestniczących w procesie ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy. Wszelkie przekroczenie kompetencji czy
proceduralne uchybienia przy stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo, jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej (por. orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1).
Na przykład w orzeczeniu z 9 kwietnia 1991 r. (sygn. U 9/90, OTK w 1991 r., poz. 9), Trybunał Konstytucyjny,
odnosząc się do zarzutu materialnego, wskazał, że wprowadzone w akcie normatywnym zróżnicowanie praw
obywateli było uzasadnione. Jednocześnie jednak Trybunał uznał, że samo stwierdzenie zgodności przepisu
z zasadą równości wobec prawa nie jest wystarczające, ponieważ dokonywanie różnicowania musi się odbywać
bowiem z zachowaniem właściwej drogi legislacyjnej, której w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Zatem rozstrzygnięcie dotyczące kompetencji prawodawczych i przebiegu procesu prawotwórczego miało znaczenie dla konstytucyjnych wolności i praw człowieka.
W wyroku z 8 lipca 2002 r. (sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51), Trybunał Konstytucyjny rozważał wpływ przekroczenia kompetencji prawotwórczych na ograniczenie wolności obywatelskich. Podobnie było
w wyroku z 7 lipca 2003 r. (sygn. SK 38/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 61). Mimo że sprawa została zainicjowana
skargą konstytucyjną, w której dochodzi się ochrony konstytucyjnych wolności i praw, Trybunał orzekał o trybie
– 173 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
uchwalenia ustawy. Dostrzegł zatem związek między problemem kompetencji i trybem legislacyjnym a ochroną
praw człowieka.
Wskazana linia orzekania Trybunału miała związek z twierdzeniem, że nieodzownym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego są reguły stanowienia prawa. Punktem wyjścia takiego stanowiska jest zasada ochrony zaufania do państwa, której podstawą jest założenie określonej pewności prawa i przewidywalności
postępowania organów władzy publicznej, gwarantujące jednostce bezpieczeństwo prawne. W przywołanych
orzeczeniach Trybunał przypomniał, że zasada ochrony zaufania do państwa opierać się musi na przekonaniu,
że przepisy zostały ustanowione zgodnie z wymaganiami konstytucyjnymi, i m.in. w ten sposób obywatel jest
chroniony przed arbitralnością organów państwowych.
Zasada ta oznacza także obowiązek przestrzegania prawa przez wszystkich adresatów, a w odniesieniu
do organów władzy publicznej – obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
Pozakonstytucyjna ingerencja w proces stanowienia prawa oraz naruszenie ustalonego konstytucyjnie trybu
ustawodawczego muszą być zatem uznane za sprzeczne z Konstytucją.
3.3.4. Z przedstawionych względów kwestia, czy ingerencja w sferę praw jednostki narusza formalne czy też
materialne wymogi ustanowione w Konstytucji, nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia oceny konieczności wydania orzeczenia o nieobowiązującym akcie normatywnym dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych
wolności i praw. Zapewnienie ochrony konstytucyjnych wolności i praw jest konieczne bez względu na to, czy ich
naruszenie wynikało z ustanowienia aktu normatywnego o niekonstytucyjnej treści, czy też z ustanowienia aktu
normatywnego przez organ bez odpowiednich kompetencji prawodawczych.
Wynikiem analizy dopuszczalności zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK musi być zatem stwierdzenie,
czy Trybunał Konstytucyjny może rozpatrzyć sprawę merytorycznie, czy też powinien ją umorzyć. Jeśli Trybunał
uzna swoją kognicję do wydania rozstrzygnięcia, dokonuje analizy merytorycznej zarzutów podmiotu inicjującego postępowanie.
Dopiero w momencie rozpatrywania merytorycznego sprawy Trybunał Konstytucyjny stosuje kryteria kontroli
wymienione w art. 42 ustawy o TK. Zgodnie z tym przepisem, badając konstytucyjność ustaw, ocenia nie tylko
ich materialną (treściową) zgodność z normami wyższego rzędu, ale jest także uprawniony do zbadania, czy
ustawy te zostały uchwalone z dochowaniem wymaganego przepisami prawa trybu ich wydania.
3.4. Konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw w kontekście czasowym.
Zaskarżone akty normatywne zostały ustanowione 12 grudnia 1981 r. pod rządami Konstytucji PRL. Były one
stosowane jako akty normatywne wyznaczające powinne zachowanie od 12 grudnia 1981 r. do 21 lipca 1983 r.
Po ich ustanowieniu miały miejsce kilkakrotne zmiany przepisów konstytucyjnych dotyczących wolności i praw
jednostki. Obecnie wolności i prawa te gwarantuje Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. Na tym tle na gruncie
art. 39 ust. 3 ustawy o TK, w wypadku regulacji przedkonstytucyjnych może pojawić się wątpliwość, czy ocena
konieczności wydania orzeczenia powinna być dokonywana z punktu widzenia praw konstytucyjnych obowiązujących w czasie, kiedy miały miejsce naruszenia tych praw, a więc praw zagwarantowanych w Konstytucji PRL
w jej brzmieniu obowiązującym w latach 1981-1983, czy z punktu widzenia praw konstytucyjnych określonych
w Konstytucji obowiązującej w chwili wydawania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.
Po roku 1989, wraz z odrzuceniem zasady kierowniczej roli partii komunistycznej oraz wprowadzeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, nastąpiły zasadnicze zmiany w regulacji konstytucyjnej wolności
i praw człowieka i obywatela, a także w podejściu do ich zabezpieczenia. Ustrojodawca kluczowe znaczenie
przypisał formalnym środkom ochrony wolności i praw. Prawa zagwarantowane w regulacjach konstytucyjnych
obowiązujących przed wejściem w życie obecnej Konstytucji są gwarantowane również w obecnej Konstytucji:
są to w swej istocie te same prawa, tyle że są objęte intensywniejszą ochroną i poddane skuteczniejszym zabezpieczeniom formalnym. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. gwarantuje ponadto prawa, które nie były gwarantowane expressis verbis na poziomie konstytucyjnym przed 17 października 1997 r. Większość z tych praw była
jednak uznawana w polskim systemie prawnym. Wynikały one z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich
i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167;
dalej: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych) i wiążącego polskiego ustawodawcę.
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych zobowiązywał państwa członkowskie do zapewnienia ochrony podstawowych praw osobistych i politycznych człowieka. Rada Ministrów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w sprawozdaniach z wykonania zobowiązań wynikających z Paktu wyrażała pogląd, że polski
system prawny realizuje prawa człowieka szerzej i głębiej, aniżeli zostały one ujęte w Pakcie. Władze PRL
podkreślały, że Polska przyjęła Pakt bez zastrzeżeń. Nie zgłaszały one Komitetowi Praw Człowieka ONZ trudności w realizacji postanowień Paktu. Rada Ministrów w sprawozdaniach z wykonania zobowiązań wynikających
– 174 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
z Paktu podkreślała, że Pakt stanowi inspirację do uchwalania ustaw i wydawania innych aktów prawnych z zakresu praw człowieka.
Podstawowym celem mechanizmu kontroli konstytucyjności prawa stworzonego w Konstytucji jest zapewnienie ochrony tego aktu prawnego oraz urzeczywistnienie wartości i norm w nim wyrażonych w możliwie najszerszym zakresie. Z tego względu, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, konieczność wydania orzeczenia powinna być rozpatrywana przede wszystkim z perspektywy praw zagwarantowanych w Konstytucji obowiązującej
w chwili wydania orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie kwestia tego, czy konieczność orzekania na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK
podlega ocenie w oparciu o regulacje poddające pod ochronę wolności i prawa obowiązujące w chwili orzekania, czy też obowiązujące w okresie, w którym wolności i prawa były naruszone, nie ma istotnego znaczenia.
Obowiązująca Konstytucja RP rozszerzyła zakres ochrony praw konstytucyjnych w stosunku do stanu sprzed jej
wejścia w życie. Każda ingerencja w prawa zagwarantowane w regulacjach obowiązujących przed 17 października 1997 r. jest jednocześnie ingerencją w te same prawa objęte gwarancjami konstytucyjnymi obowiązującymi od tego dnia. Dlatego też wydanie orzeczenia w rozpoznawanej sprawie jest konieczne zarówno z punktu
widzenia praw zagwarantowanych w Konstytucji obowiązującej w chwili ustanowienia badanych dekretów, jak
i z punktu widzenia praw zagwarantowanych w Konstytucji w chwili orzekania.
W sytuacji, w której obowiązująca Konstytucja rozszerzyła zakres ochrony praw konstytucyjnych, nie podlega dyskusji, że w razie naruszenia praw zagwarantowanych w przepisach konstytucyjnych obowiązujących
przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., odpowiedź na pytanie o konieczność wydania
orzeczenia jest identyczna i na gruncie tych przepisów, i na gruncie praw konstytucyjnych zagwarantowanych
w obecnej Konstytucji.
3.5. Naruszenie konstytucyjnych wolności i praw w dekretach z 12 grudnia 1981 r.
3.5.1. Dekret o stanie wojennym zawierał przepisy materialnoprawne ustanawiające ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przepisy te przewidywały bardzo daleko idącą ingerencję w sferę tych praw.
Dobitnym przejawem tej ingerencji był art. 4 ust. 1 dekretu o stanie wojennym, który zawieszał lub ograniczał
podstawowe prawa obywateli określone w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i innych ustawach oraz
umowach międzynarodowych, których Polska Rzeczpospolita Ludowa była stroną. W szczególności zostały
zniesione lub ograniczone: nietykalność osobista (art. 87 ust. 1 Konstytucji PRL), nienaruszalność mieszkań
i tajemnicy korespondencji (art. 87 ust. 2 Konstytucji PRL), prawo zrzeszania się (art. 84 ust. 1 Konstytucji PRL),
wolność słowa, druku, zgromadzeń, wieców, pochodów i manifestacji (art. 83 ust. 1 Konstytucji PRL). W ten
sposób prawodawca aktem o randze ustawy ograniczył konstytucyjne prawa obywateli. Należy podkreślić, że takie regulacje dekretu o stanie wojennym stanowiły zarazem zaprzeczenie przyjętych przez Polskę zobowiązań
wynikających z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Analizując przepisy dekretu o stanie wojennym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że akt ten zawierał treści
normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych. Akt ten obejmował przepisy o charakterze materialnoprawnym należące do różnych gałęzi prawa, w tym m.in. przepisy o charakterze prawnokarnym, a więc przepisy stanowiące jedną z najbardziej dolegliwych form ingerencji państwa w sferę praw człowieka.
Represyjność przepisów dekretu o stanie wojennym przejawiała się między innymi w tym, że po pierwsze, dekret
dokonywał penalizacji czynów, które nie były przed 13 grudnia 1981 r. karalne, po wtóre, zaostrzał odpowiedzialność karną za czyny zabronione na gruncie ówczesnego prawa oraz, po trzecie, liczne dotychczasowe wykroczenia kwalifikował jako przestępstwa. Dekret był aktem wojny wobec pokojowego ruchu obywatelskiego. Represyjne
przepisy miały na celu zduszenie wolności słowa, zrzeszania się, druku, zgromadzeń oraz innych wolności i praw,
jakie przysługiwały obywatelom z mocy Konstytucji PRL oraz obowiązującego prawa międzynarodowego. Nie podlega dyskusji, że dekret o stanie wojennym dotyczył materii konstytucyjnych wolności i praw człowieka.
3.5.2. Dekret o postępowaniach szczególnych zawierał nie tylko przepisy proceduralne, ale również przepisy
materialnoprawne, zaostrzające kary wymierzane w tych postępowaniach. Dotykał zatem wolności osobistej
jednostki zagwarantowanej zarówno w Konstytucji PRL jak i w Konstytucji RP.
W literaturze przedmiotu wykazuje się, że dekret o postępowaniach szczególnych wprowadzał zaostrzenie
sankcji karnych w wypadku około 150 przestępstw (por. A. Lityński, Historia prawa Polski Ludowej, Warszawa 2010, s. 165; Prawo karne stanu wojennego, red. A. Grześkowiak, Lublin 2003, s. 120-127).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu o postępowaniach szczególnych, za przestępstwa podlegające postępowaniu
doraźnemu sąd mógł wymierzyć, bez względu na rodzaj i granice ustawowego zagrożenia danego przestępstwa, następujące kary zasadnicze: karę śmierci lub karę 25 lat pozbawienia wolności albo karę pozbawienia
– 175 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
wolności na czas nie krótszy od lat 3, chyba że przepis szczególny przewidywał wyższą dolną granicę ustawowego zagrożenia.
W świetle art. 4 ust. 4 dekretu za przestępstwo podlegające postępowaniu doraźnemu sąd orzekał karę dodatkową pozbawienia praw publicznych, a także mógł orzec podanie wyroku do publicznej wiadomości w szczególny sposób. Mógł również orzec konfiskatę całości albo części mienia.
Należy również wskazać, że na gruncie dekretu o postępowaniach szczególnych, sąd musiał orzekać obligatoryjnie środek w postaci tymczasowego aresztowania (por. art. 8 ust. 1 dekretu), a od wyroku wydanego
w postępowaniu doraźnym nie przysługiwało odwołanie (art. 13 ust. 3).
3.5.3. Dekret o właściwości sądów wojskowych powierzał rozpoznawanie spraw o określone przestępstwa
sądom wojskowym, a jednocześnie wprowadzał określone zmiany dotyczące ustroju tych sądów, m.in. w zakresie obsadzania stanowisk sędziowskich w tych sądach oraz udziału ławników w postępowaniach sądowych
w sprawach karnych. Zgodnie z art. 12 ust. 2 tego dekretu, na stanowiska sędziów i asesorów sądów wojskowych
na czas obowiązywania stanu wojennego mogli być powołani oficerowie, którzy nie spełniali wymagań określonych w art. 24 § 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. Nr 23, poz. 166;
dalej: ustawa o ustroju sądów wojskowych z 1972 r.), jeżeli posiadali odpowiednie przygotowanie do objęcia tych
stanowisk. Mogły być to osoby, które nie odbyły aplikacji w sądzie wojskowym i które nie złożyły wojskowego
egzaminu sędziowskiego, a także takie, które nie odbyły stażu na stanowisku asesora w sądzie wojskowym. Na
podstawie art. 14 ust. 1 dekretu o właściwości sądów wojskowych zawieszona została moc obowiązująca art. 48
§ 2 i 5 oraz art. 49 i art. 50 ustawy o ustroju sądów wojskowych z 1972 r., dotyczących ławników.
Rozszerzenie zakresu właściwości sądów wojskowych miało miejsce w sytuacji, w której zakres ustawowych
gwarancji niezawisłości sędziowskiej w sądach wojskowych był węższy niż w sądach powszechnych. Przepisy
dotyczące właściwości sądów oraz powoływania sędziów mają niewątpliwie związek z prawem do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Należy w związku z tym zauważyć, że Konstytucja PRL zawierała
unormowania dotyczące ustroju sądów istotne z punktu widzenia obywatela, nie gwarantowała natomiast prawa
do sądu w jego obecnym znaczeniu.
Wprowadzone zmiany mogły przy tym rzutować nie tylko na funkcjonowanie sądów i obsadzanie ich składu,
ale także na sam sposób rozpoznawania spraw karnych i stosowania przepisów proceduralnych i materialnych,
co mogło z kolei wpływać m.in. na surowość wymierzanych kar. Rozważane przepisy miały znaczenie dla ochrony praw i wolności konstytucyjnych zagwarantowanych w Konstytucji PRL, jak i Konstytucji RP, a w szczególności wolności osobistej i własności (własności indywidualnej w terminologii Konstytucji PRL). W ocenie Trybunału
Konstytucyjnego, związek miedzy treścią normatywną rozważanego dekretu a konstytucyjnym zakresem ochrony wolności i praw człowieka jest jednak słabszy niż w wypadku dwóch pozostałych dekretów.
3.5.4. Represje stosowane na podstawie przepisów dekretów z 12 grudnia 1981 r., w tym między innymi
skazania, dotyczyły obywateli, którzy popełniali czyny mieszczące się w pojęciu „działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego”, jak i tych, którzy popełniali czyny zabronione dekretem, ale niekwalifikujące się
jako związane z taką działalnością. Dlatego zbadanie konstytucyjności dekretu i wydanie orzeczenia przez Trybunał, leży, zdaniem Trybunału, w interesie wszystkich podmiotów konstytucyjnych wolności i praw, a nie tylko
w interesie osób, które były zaliczane przez władze do „uczestników nielegalnej działalności antysocjalistycznej”.
Orzeczenie Trybunału nie zmierza zatem do ochrony wolności i praw obywateli zaliczanych do „sił politycznych
o charakterze antysocjalistycznym”, lecz wszystkich, którzy zostali dotknięci represyjnymi przepisami dekretu.
Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że bezpośrednie działanie prawodawstwa stanu wojennego,
a w szczególności represyjnych przepisów zaskarżonych wyżej dekretów (dekretu o stanie wojennym, dekretu o postępowaniach szczególnych oraz dekretu o właściwości sądów wojskowych), miało szeroki zakres.
Nie ograniczało się do działaczy związkowych i opozycjonistów. Z dostępnych danych dotyczących stosowania ustawodawstwa związanego z wprowadzeniem, zawieszeniem i zniesieniem stanu wojennego wynika,
że za czyny z pobudek politycznych w okresie od 13 grudnia 1981 r. do 21 lipca 1983 r. sądy powszechne – jak
wynika z dostępnych danych – skazały 1685 osób, w tym 979 na podstawie przepisów dekretu o stanie wojennym. Sądy wojskowe w tym samym okresie skazały 10 191 osób, w tym 5681 za przestępstwa na podstawie
dekretu o stanie wojennym i za przestępstwa, w odniesieniu do których miał zastosowanie szczególny tryb
postępowania. Kolegia do spraw wykroczeń w okresie między 13 grudnia 1981 r. a 1 listopada 1982 r. ukarały
w trybie przyśpieszonym 176 757 osób, w tym karą aresztu 6384 osoby, a karą grzywny 169 524. Ogółem kolegia do spraw wykroczeń w okresie od 13 grudnia 1981 r. do 21 lipca 1983 r. ukarały za wykroczenia na podstawie dekretu o stanie wojennym 207 692 osoby, w tym karą aresztu 4273 osoby (por. Archiwum Akt Nowych,
KC PZPR, Wydział Administracyjny, sygn. 628; Informacja Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o stosowaniu
prawa w okresie stanu wojennego w celu umocnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz dyscypliny
– 176 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
społecznej [1982], s. 5; por. B. Kopka, G. Majchrzak, Stan wojenny w dokumentach władz PRL 1980-1983,
Warszawa 2001, s. 379). Ponadto kolegia ukarały około 30 tysięcy osób za wykroczenia na podstawie art. 21
dekretu o postępowaniach szczególnych, z tego około 2200 osób karą aresztu (por. B. Kopka, G. Majchrzak,
ibidem). Internowano 9736 osób (wydano 10 132 decyzji o internowaniu; niektóre osoby internowano dwu- lub
nawet trzykrotnie; por. T. Kozłowski, J. Olaszek, Internowani w stanie wojennym, „Pamięć i Sprawiedliwość”,
nr 2/2010, s. 505-510).
3.5.5. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżone dekrety z 12 grudnia 1981 r. dotyczyły konstytucyjnych
wolności i praw. Zatem Trybunał zbadał, czy istnieje konieczność orzekania o ich zgodności z Konstytucją.
3.6. Konieczność orzekania o zaskarżonych dekretach z 12 grudnia 1981 r.
3.6.1. W rozpoznawanej sprawie Trybunał zastanawiał się nad tym, czy wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku jest rzeczywiście konieczne w świetle unormowań zawartych w szeregu ustaw mających na celu
usunięcie skutków prawnych regulacji obowiązujących przed 1989 r. Przepisy te zawierają bowiem normy, które
łagodzą negatywne skutki wcześniejszych regulacji. Są to przede wszystkim:
– ustawa z dnia 7 grudnia 1989 r. o zmianie ustawy o szczególnych uprawnieniach niektórych osób do ponownego nawiązania stosunku pracy (Dz. U. Nr 64, poz. 391; dalej: ustawa zmieniająca z 7 grudnia 1989 r.),
– ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36,
poz. 206, ze zm.),
– ustawa z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje
społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz. U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661, ze zm.),
– ustawa o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego,
– ustawa z dnia 31 maja 1996 r. o wyłączeniu niektórych ustaw o amnestii i abolicji wobec sprawców niektórych przestępstw, nie ściganych z przyczyn politycznych w latach 1944-1989 (Dz. U. Nr 89, poz. 400),
– ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych
w latach 1956-1989 (Dz. U. Nr 91, poz. 741; dalej: ustawa o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar).
Uzasadniając konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, Rzecznik Praw
Obywatelskich zwrócił uwagę przede wszystkim na dwa aspekty zaskarżonych regulacji – ich skutki prawnokarne oraz skutki w dziedzinie prawa pracy. W ocenie wnioskodawcy, stwierdzenie niekonstytucyjności dekretów
z 12 grudnia 1981 r. jest niezbędne m.in. dla usunięcia skutków pozostawania bez pracy w wyniku rozwiązania
stosunku pracy przez pracodawcę w czasie stanu wojennego. Trybunał Konstytucyjny ma świadomość naruszeń przepisów prawa pracy, związanych z usuwaniem ludzi z pracy z przyczyn politycznych (por. przybliżone
dane liczbowe: Stan wojenny w Polsce 1981-1983, red. A. Dudek, Warszawa 2003). Należy jednak zauważyć,
że nie wszystkie naruszenia praw i wolności konstytucyjnych w czasie stanu wojennego stanowiły konsekwencję
stosowania przepisów dekretów z 12 grudnia 1981 r. Działania organów władzy publicznej naruszające prawa
i wolności konstytucyjne w czasie stanu wojennego były podejmowane nie tylko na podstawie dekretu o stanie
wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych, ale także na podstawie wielu innych ustaw.
Dekret o stanie wojennym określał konsekwencje udziału w strajkach i akcjach protestacyjnych, organizowania ich oraz kierowania nimi. W myśl art. 14 ust. 2 tego dekretu udział w strajkach stanowił ciężkie naruszenie
przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych, a organizowanie strajku czy akcji protestacyjnej
lub kierowanie nimi mogło być uznane za spowodowanie poważnego zakłócenia w funkcjonowaniu gospodarki
narodowej. Dekret o stanie wojennym nie określał natomiast innych podstaw rozwiązania stosunku pracy. Do
osób, o których mowa w art. 14 ust. 2 dekretu, miały zastosowanie przepisy ustawy zmieniającej z 7 grudnia 1989 r., które przewidywały m.in. prawo ponownego podjęcia pracy w danym zakładzie pracy, a okresy
pozostawania bez pracy po ustaniu stosunku pracy podlegały wliczeniu do stażu pracy, od którego zależały
uprawnienia pracownicze, w tym uprawnienia wynikające z ubezpieczenia społecznego.
Analiza wymienionych wyżej aktów normatywnych ustanowionych w celu naprawienia krzywd i szkód wyrządzonych do 1989 r. prowadzi do wniosku, że regulacje te mają charakter selektywny. Usuwają one skutki naruszeń wolności i praw konstytucyjnych w wielu wypadkach, lecz jednocześnie nie obejmują niektórych rodzajów
naruszeń wolności i praw człowieka. Zasadniczym celem wymienionych aktów normatywnych było zapewnienie
ochrony osobom poddanym niektórym formom represji w związku z prowadzoną przez nie działalnością opozycyjną. Poza zakresem ich działania pozostają natomiast niektóre inne formy represji politycznych, a także
niejednokrotnie wypadki naruszeń wolności i praw konstytucyjnych niemające charakteru represji za działalność polityczną, ale polegające na nielegitymowanej konstytucyjnie ingerencji w sferę najważniejszych wolności
i praw ogółu obywateli. Dotyczy to w szczególności ingerencji prawnokarnej, która dotykała nie tylko osoby
– 177 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
prowadzące działalność polityczną, ale również osoby niezaangażowane politycznie, które z różnych przyczyn
naruszały przepisy prawnokarne obowiązujące w stanie wojennym.
3.6.2. Analizując środki prawne przewidziane w wymienionych wyżej ustawach, należy zwrócić uwagę,
że przepisy dekretu o stanie wojennym normowały w art. 23-28 m.in. zasady interwencji Milicji Obywatelskiej
w „nadzwyczajnych wypadkach”. Dekret przewidywał użycie zwartych oddziałów i pododdziałów Milicji Obywatelskiej (art. 25), stosowanie środków przymusu bezpośredniego (art. 26), a także dopuszczał użycie broni palnej
(art. 26). W wyniku stosowania tych przepisów dochodziło do poważnych naruszeń nietykalności osobistej, prowadzących nieraz do długotrwałego uszczerbku na zdrowiu. Tymczasem przepisy ustawy o zadośćuczynieniu
rodzinom ofiar przewidują zadośćuczynienie tylko w razie śmierci osób, które brały udział w takich wystąpieniach, nie przewidują zatem zadośćuczynienia z tytułu uszczerbku na zdrowiu.
W wypadku dekretu o postępowaniach szczególnych należy zwrócić uwagę, że nie zawsze sankcja określona w art. 4 ust. 1 dekretu o postępowaniach szczególnych dotyczyła przestępstwa związanego z działalnością
na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego.
Wśród czynów zabronionych, w odniesieniu do których dekret o postępowaniach szczególnych zaostrzył
sankcję karną, były także przestępstwa pospolite. Były ponadto inne czyny zabronione, które nie musiały być
związane z działalnością w stanie wojennym. Na przykład art. 212 § 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 13, poz. 94, ze zm.; dalej: kodeks karny z 1969 r.) stanowił, że kto mienie społeczne albo
cudze mienie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatnym do użytku, podlega karze pozbawienia wolności do lat 5,
a zgodnie z § 2, jeżeli czyn określony w § 1 został popełniony przez podpalenie, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.
Postępowaniu doraźnemu na podstawie dekretu o postępowaniach szczególnych został poddany czyn określony w art. 212 § 2 kodeksu karnego z 1969 r. Zatem gdy na zasadach ogólnych za taki czyn groziła kara pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8, na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu o postępowaniach szczególnych sąd
mógł orzec, bez względu na rodzaj i granice ustawowego zagrożenia, karę śmierci lub karę 25 lat pozbawienia
wolności albo karę pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3.
Innym przykładem może być art. 220 kodeksu karnego z 1969 r., który stanowił, że kto niszczy, uszkadza
lub czyni niezdatnymi do użytku obiekt gospodarczy, urządzenia techniczne lub mienie w znacznych rozmiarach
albo utrudnia korzystanie z nich, powodując przez to istotne zakłócenia w działalności gospodarczej, komunikacji lub łączności, podlega karze pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3. Za taki czyn sądzony w postępowaniu doraźnym mogła zostać zasądzona kara także 25 lat pozbawienia wolności, a nawet kara śmierci.
Brak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o dekrecie o postępowaniach szczególnych sprawiłby, że część
skazanych w sprawach wskazanych w tym akcie normatywnym, nie miałaby instrumentu umożliwiającego zainicjowanie postępowania, które pozwoliłoby na poddanie ponownej ocenie sądu zarzucane im czyny.
W wypadku osób, względem których orzeczono popełnienie wykroczeń przeciwko porządkowi publicznemu
w postępowaniu przyśpieszonym na podstawie dekretu o postępowaniach szczególnych, brak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiązałby się z niemożnością skorzystania ze wznowienia postępowania na podstawie
art. 113 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r.
Nr 133, poz. 848, ze zm.).
Z powyższej analizy wynika, że obecnie istniejące środki prawne nie pozwalają na wzruszenie rozstrzygnięć
zapadłych w niektórych sprawach w postępowaniach prowadzonych na podstawie dekretu o postępowaniach
szczególnych. Mówił o tym też przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich na rozprawie, wskazując, że istnieją kodeksowe ograniczenia przy wnoszeniu kasacji.
Wobec tego jedynie wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny może być skutecznym środkiem
ochrony wolności i praw konstytucyjnych wszystkich podmiotów, w stosunku do których zastosowano szczególne postępowania, a nie tylko wobec działających na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego.
3.6.3. Problem deficytu środków prawnych przewidzianych w dotychczasowych ustawach dla zapewnienia
ochrony konstytucyjnych wolności i praw rysuje się szczególnie wyraziście w wypadku regulacji prawnokarnych.
Zgodnie z art. 1 ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych, uznaje
się za nieważne orzeczenia wydane przez polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy
pozasądowe w okresie od rozpoczęcia ich działalności na ziemiach polskich, począwszy od 1 stycznia 1944 r.
do 31 grudnia 1989 r., jeżeli czyn zarzucony lub przypisany był związany z działalnością na rzecz niepodległego
bytu państwa polskiego albo orzeczenie wydano z powodu takiej działalności, jak również orzeczenia wydane
za opór przeciwko kolektywizacji wsi oraz obowiązkowym dostawom. Przepis ten stosuje się również, jeżeli czyn
został popełniony w celu uniknięcia w stosunku do siebie lub innej osoby represji za działalność, o której mowa
w tym przepisie.
– 178 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
Na podstawie art. 8 ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych, osobie, wobec której stwierdzono nieważność orzeczenia albo wydano decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia albo decyzji. W razie
śmierci tej osoby uprawnienie przechodzi na małżonka, dzieci i rodziców. Odszkodowanie za poniesioną szkodę
i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z orzeczeń albo decyzji, o których mowa powyżej, nie mogą
łącznie przekroczyć kwoty 25 000 zł. Żądanie odszkodowania lub zadośćuczynienia należy zgłosić odpowiednio
w sądzie okręgowym lub wojskowym sądzie okręgowym, który wydał postanowienie o stwierdzeniu nieważności
orzeczenia, w terminie roku od daty jego uprawomocnienia się.
Trybunał stwierdził, że przedmiotem ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych są tylko czyny zarzucone lub przypisane związane z działalnością na rzecz niepodległego bytu
państwa polskiego, orzeczenia, które wydano w związku z tą działalnością, a także orzeczenia za opór przeciw
kolektywizacji wsi oraz obowiązkowym dostawom. Poza zakresem działania ustawy pozostają wszelkie inne czyny zabronione przez dekret o stanie wojennym, które nie miały związku z bezpośrednią działalnością na rzecz
niepodległego bytu państwa polskiego ani z oporem przeciwko kolektywizacji wsi i obowiązkowym dostawom.
Zatem nie wszystkie orzeczenia zapadłe podczas obowiązywania stanu wojennego na podstawie przepisów
niekonstytucyjnych będą mogły być uznane za nieważne na mocy tej ustawy. Osoby, które nie mogą skorzystać
z niniejszej ustawy, nie mają skutecznego środka dochodzenia swoich konstytucyjnych wolności i praw.
Ustawa o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych wprowadza istotne ograniczenia w zakresie dochodzenia wolności i praw konstytucyjnych naruszonych przez orzeczenia prawnokarne
sądów wydawane do 1989 r. Ustawa wprowadza określone przesłanki uznania orzeczenia za nieważne. Sąd
musi zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy przesłanki określone w ustawie zostały spełnione, przy czym mogą zaistnieć sytuacje, w których zainteresowana osoba faktycznie spełnia przesłanki uzyskania stwierdzenia nieważności orzeczenia, ale właściwy sąd nie może stwierdzić nieważności wcześniejszego orzeczenia z powodu braku odpowiednich dowodów.
Instrumenty prawne przewidziane przez wymienione wyżej regulacje usuwają więc tylko część skutków
wcześniejszych unormowań i nie zapewniają pełnej ochrony interesów jednostki. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że wymienione wyżej regulacje umożliwiają sanację niekorzystnych następstw
stosowania prawodawstwa stanu wojennego. Problem konstytucyjności ograniczeń dochodzenia odszkodowań
i zadośćuczynienia na podstawie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych jest nadal przedmiotem wniosków i skarg kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie z 2 lutego 2011 r., sygn. Ts 301/10, niepubl.; wyrok z 1 marca 2011 r., sygn. P 21/09, OTK ZU nr 2/A/2011,
poz. 7; wyrok z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 42/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 85).
3.7. Podsumowanie.
3.7.1. W czasie stosowania dekretów z 12 grudnia 1981 r. można wyróżnić dwa okresy. Pierwszy, od chwili
wejścia w życie do ostatniego dnia obowiązywania stanu wojennego, czyli do 21 lipca 1983 r. W tym okresie
obowiązywał stan wojenny, a dekrety były stosowane przez organy władzy publicznej jako akty normatywne wyznaczające powinne zachowanie swoich adresatów. Drugi okres rozpoczął się z dniem zniesienia stanu wojennego, tj. 22 lipca 1983 r. i trwał aż do formalnej derogacji dekretów, tj. do 25 października 2002 r. włącznie. W tym
okresie dekrety nie były stosowane, ale były integralną częścią systemu prawnego i z tego względu stanowiły
potencjalne zagrożenie dla praw konstytucyjnych.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, konieczność zapewnienia ochrony praw konstytucyjnych wiąże się z ingerencją w prawa, jaka miała miejsce w okresie stosowania dekretów. W okresie od dnia zniesienia stanu wojennego do dnia formalnej derogacji dekretów nie dochodziło natomiast do naruszeń praw, w odniesieniu do których
zachodziłaby konieczność wydania orzeczenia merytorycznego obecnie. To, że bezpośrednia ingerencja w prawa
konstytucyjne miała miejsce w czasie trwania stanu wojennego, nie ma jednak żadnego znaczenia dla oceny
konieczności wydania takiego wyroku ani nie rzutuje na ocenę konstytucyjności samego dekretu. Konieczność
wydania orzeczenia nie zależy bowiem od długości okresu rzeczywistego stosowania badanego aktu normatywnego, ale od zaistnienia choćby jednej sytuacji ingerencji w prawa konstytucyjne, w wypadku której wydanie
orzeczenia o niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego może ułatwić usunięcie skutków tej ingerencji.
3.7.2. Dekrety z 12 grudnia 1981 r. zostały zaskarżone w całości, a przedstawione zarzuty odnoszą się niepodzielnie do całych aktów prawnych. W wypadku kontroli materialnej najmniejszą potencjalną jednostką podlegającą kontroli jest każdy fragment przepisu wyrażający samodzielnie określone treści normatywne, a dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia przedstawionych zarzutów podlega rozpatrzeniu oddzielnie dla każdej
– 179 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
zaskarżonej treści normatywnej. W wypadku kontroli dochowania przepisów proceduralnych i kompetencyjnych,
podstawową jednostką redakcyjną, do której odnoszą się przedstawione zarzuty, jest najczęściej cały akt normatywny, o ile szczególne wymogi kompetencyjne lub proceduralne nie odnoszą się do przepisów o określonej
treści. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na charakter przedstawionych zarzutów, należało się zastanowić,
czy konieczność wydania orzeczenia na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK powinna być rozważana osobno dla
każdego przepisu dekretów, czy też biorąc pod uwagę niepodzielność przedstawionego zarzutu odnoszonego
do całego dekretu, konieczność ta powinna być odnoszona do całego zaskarżonego aktu normatywnego.
Ze względu na to, że Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił zarzuty formalne co do całych aktów normatywnych, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli były całe zaskarżone dekrety. Zatem orzeczenie
z istoty rzeczy musi odnosić się do całych aktów normatywnych. W tych warunkach nie było potrzeby rozważania, dla każdego z przepisów z osobna, czy kontrola konstytucyjności konkretnego przepisu jest niezbędna dla
zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Z przedstawionych wyżej względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wydanie orzeczenia w sprawie
konstytucyjności dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych jest konieczne dla
zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Wobec tego, że zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich mają charakter formalny – dotyczą podstaw kompetencyjnych i procedury wydania dekretów – Trybunał stwierdził, że odnoszą się one niepodzielnie do całych aktów normatywnych, a nie do ich poszczególnych przepisów i ich treści. Z istoty rzeczy więc orzeczenie Trybunału
musi się odnosić do każdego z osobna dekretu jako aktu normatywnego. Te dwa dekrety wyczerpują problem
ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że zbędne jest orzekanie o dekrecie o właściwości sądów wojskowych, i w zakresie badania tego aktu umorzył postępowanie.
3.7.3. Rzecznik Praw Obywatelskich nie przedstawił żadnych argumentów ani dowodów uzasadniających
konieczność wydania orzeczenia w odniesieniu do przepisów zawartych w ustawie o szczególnej regulacji
prawnej w okresie stanu wojennego. Nie wykazał również, że niekonstytucyjność tej ustawy rzutowała na treść
rozstrzygnięć wydawanych z ich zastosowaniem. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że wydanie orzeczenia
o ustawie o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego nie jest niezbędne dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
3.7.4. Trybunał Konstytucyjny docenia działania ustawodawcy zmierzające do łagodzenia skutków, które
wywołało stosowanie prawodawstwa stanu wojennego. Działania takie mogą być przez ustawodawcę kontynuowane. Konstatacja ta nie zmienia jednak powyższej oceny, że rozpatrzenie dekretu o stanie wojennym oraz
dekretu o postępowaniach szczególnych jest konieczne dla ochrony wolności i praw jednostki.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otworzy bowiem drogę sądową dochodzenia swoich praw osobom,
które nie mają takich możliwości na gruncie dotychczas obowiązujących regulacji. Zainteresowane osoby będą
mogły w szczególności żądać wznowienia postępowania karnego. Orzeczenie Trybunału powinno umożliwić
stworzenie warunków dla możliwie pełnej ochrony praw naruszonych obowiązywaniem dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych.
4. Przedział czasowy właściwy dla określenia przedmiotu kontroli.
Dekret o stanie wojennym był po jego ustanowieniu i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw zmieniany przez ustawodawcę.
Trzeba było więc wyjaśnić wątpliwości co do przedziału czasowego miarodajnego dla określenia przepisów podlegających kontroli w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawca nie wskazał, która z kolejnych wersji dekretu o stanie wojennym ma podlegać kontroli, bo – jak wspomniano – główny zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich to naruszenie norm
kompetencyjnych. Z tego względu, biorąc także pod uwagę uzasadnienie wniosku, Trybunał przyjął, że przedmiotem
kontroli konstytucyjności jest akt ustanowienia dekretu o stanie wojennym. Zatem stwierdzenie braku kompetencji Rady
Państwa do ustanowienia dekretu oznaczać będzie, że dekret był niekonstytucyjny od chwili jego ogłoszenia do chwili
utraty mocy obowiązującej. W tym stanie rzeczy nie ma potrzeby ustosunkowania się do przepisów, które były nowelizowane w trakcie jego obowiązywania, ponieważ nowelizacja przepisów niekonstytucyjnego aktu normatywnego nie
sanuje jego pierwotnej niekonstytucyjności wynikającej z ustanowienia go bez odpowiednich kompetencji.
5. Wzorce kontroli.
5.1. Wzorce wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
Zasadniczy zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczył naruszenia norm kompetencyjnych do wydania
kwestionowanych aktów normatywnych. Ponadto – zdaniem Rzecznika – doszło do naruszenia obowiązku należytej publikacji aktu normatywnego, czego konsekwencją było działanie prawa wstecz. Stanowiło to naruszenie
– 180 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
zobowiązań międzynarodowych oraz prawa zagwarantowanego w art. 1 kodeksu karnego z 1969 r. Te okoliczności przesądzają – zdaniem wnioskodawcy – o naruszeniu zasady praworządności wyrażonej zarówno w art. 8
ust. 2 i 3 Konstytucji PRL jak i w art. 7 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, że w stosunku do dekretu o stanie wojennym i dekretu o postępowaniach szczególnych Rzecznik Praw Obywatelskich powołał wzorce kontroli w taki sposób, że wniósł o zbadanie aktu normatywnego z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL.
Ponadto na rozprawie 16 marca 2011 r. przedstawiciele wnioskodawcy doprecyzowali wzorce kontroli, wyjaśniając, że chcą, by dekrety z 12 grudnia 1981 r. były poddane kontroli także z punktu widzenia art. 15 ust. 1
Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z zawartym w nim zakazem działania
prawa wstecz.
W związku z tym trzeba było się zastanowić, czy w rozpoznawanej sprawie podstawę kontroli powinny stanowić przepisy konstytucyjne obowiązujące w 1981 r., czy też przepisy konstytucyjne obowiązujące w chwili
wydania orzeczenia.
5.2. Określenie przedziału czasowego, z którego pochodzą adekwatne wzorce kontroli.
Sprawa określenia przedziału czasowego, z którego pochodzą adekwatne wzorce kontroli konstytucyjności,
była wielokrotnie rozważana przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał wypowiedział się po raz pierwszy w tej
sprawie w orzeczeniu z 8 listopada 1994 r. (sygn. P 1/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 37). Wyraził wówczas pogląd, że ocena konstytucyjności dokonywana jest na gruncie przepisów konstytucyjnych obowiązujących w dniu
orzekania. Wydając orzeczenie, Trybunał Konstytucyjny powinien uwzględniać też kryteria konstytucyjności
obowiązujące w chwili stanowienia kontrolowanych przepisów, chyba że ustrojodawca w zmienionych przepisach konstytucyjnych zajął odmienne stanowisko. Podobny pogląd został wyrażony w orzeczeniu z 27 listopada 1995 r. (sygn. U 5/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 36).
W wyroku z 25 listopada 1997 r. (sygn. U 6/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 65) Trybunał zwrócił uwagę na zasadnicze różnice sytuacji, w której kontroli poddana jest treść prawa (kontrola materialna), oraz sytuacji, w której
zakwestionowano tryb jego ustanowienia. Trybunał stwierdził, że podczas oceny konstytucyjności treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, a podczas oceny kompetencji prawotwórczej
do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu. Teza ta
została utrwalona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i znajduje odzwierciedlenie w późniejszych jego
wyrokach (por. np. wyroki z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67 oraz z 12 lipca 2005 r., sygn. P 11/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 80).
Z kolei w wyroku z 8 lipca 2002 r. (sygn. SK 41/01) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że treść norm
prawnych udzielających kompetencji prawodawczych podlega ocenie z punktu widzenia norm konstytucyjnych
obowiązujących w okresie, w którym dana norma była podstawą stanowienia aktów normatywnych. Jeżeli
po dniu uchylenia normy udzielającej kompetencji prawodawczych nastąpiły zmiany Konstytucji, to zmiany te nie
mają znaczenia dla oceny uchylonej normy udzielającej kompetencji prawodawczych.
W konkluzji tej części rozważań należy stwierdzić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dominuje
pogląd, że podstawę kontroli treści przepisów prawnych stanowią normy prawne obowiązujące w chwili wyrokowania, natomiast kompetencja do wydania aktu normatywnego oraz procedura jego stanowienia podlega ocenie
z punktu widzenia norm prawnych obowiązujących w chwili jego ustanowienia.
Wobec tego, że Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił zarzut naruszenia przepisów kompetencyjnych,
konstytucyjność badanego aktu normatywnego w rozpoznawanej sprawie podlega ocenie z punktu widzenia
przepisów konstytucyjnych obowiązujących w chwili jego ustanowienia, a więc z punktu widzenia art. 31 ust. 1
i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL.
Trybunał jednocześnie uwzględnił, że do wzorców kontroli wskazanych przez Rzecznika należy zasada legalizmu.
Zasada ta była wyrażona zarówno w Konstytucji PRL, jak i jest obecna w Konstytucji RP. Z tego względu trzeba było się
zastanowić, czy art. 7 Konstytucji RP powinien stanowić jeden z wzorców konstytucyjnych w rozpoznawanej sprawie.
5.3. Zasada legalizmu jako wzorzec kontroli dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach
szczególnych.
Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, bez względu na jego treść (może
współwystępować z normami prawnymi o różnej treści). Jest ona adresowana do organów władzy publicznej
i nakazuje im działanie na podstawie i w granicach obowiązujących norm prawnych. Każdy system prawny musi
zakładać jej obowiązywanie, ponieważ dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa
samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania.
– 181 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
Zasada, o której mowa, została wyrażona w art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL. Przepisy te stanowiły:
„2. Ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest podstawowym obowiązkiem każdego
organu państwa i każdego obywatela.
3. Wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa”.
Obecnie zasadę legalizmu wyraża art. 7 Konstytucji RP, który stanowi:
„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.
Trybunał Konstytucyjny, wyjaśniając treść art. 7 Konstytucji, podkreślał, że legalizmem działania organów
władzy publicznej jest stan polegający na tym, że organy te są tworzone w drodze prawnej i działają na podstawie i w granicach prawa, które określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania. Prowadzi to do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, opartych na należytej podstawie prawnej i w zgodności
z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi.
Organami władzy publicznej, do których jest adresowana zasada legalizmu, są podmioty dysponujące z mocy
ustawy kompetencjami władczymi (imperium). Mogą to być zarówno organy państwowe, jak i organy samorządu
terytorialnego. W wyjątkowych wypadkach mogą to być także organy innych niż terytorialny samorządów bądź
organizacji (zrzeszeń) obywatelskich lub związków wyznaniowych, jeśli ustawa przekaże im takie kompetencje.
Adresatami są wszystkie organy publiczne bez względu na to, jaką władzę sprawują (ustawodawczą, wykonawczą lub sądowniczą), a także niezależnie od właściwości ogólnopaństwowej czy terytorialnie ograniczonej.
Adresatami zasady legalizmu nie są natomiast obywatele i ich zrzeszenia.
„Działanie na podstawie prawa” oznacza wymóg legitymacji prawnej (podstawy kompetencyjnej) dla wszelkiej aktywności polegającej na sprawowaniu władzy publicznej, co nie zawsze musi oznaczać wskazanie tej
podstawy w opartym na niej rozstrzygnięciu. Kompetencji organów władzy publicznej nie można przy tym domniemywać, musi być określona jasno i precyzyjnie w przepisie prawa.
Pojęcie „w granicach prawa” oznacza konstytucyjny obowiązek organów władzy publicznej, aby w swej działalności ściśle przestrzegały nie tylko norm wyznaczających ich zadania i kompetencje (by nie przekraczały
swych kompetencji), lecz by nie naruszały żadnych innych obowiązujących norm. Należy zauważyć, że działalność organów władzy limitują przepisy o różnym charakterze: przepisy prawa materialnego, przepisy proceduralne oraz przepisy dotyczące ustroju odpowiednich organów państwowych (zob. wyrok z 22 września 2006 r.,
sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109).
Obowiązek pozostawania w granicach wyznaczonych przez prawo dotyczy wszelkich form aktywności organów władzy publicznej: tworzenia prawa (we wszystkich jego formach), stosowania prawa (w szczególności
przez organy wykonawcze i organy władzy sądowniczej) oraz egzekwowania prawa.
Obowiązkiem prawodawcy jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy. Kompetencje organów władzy publicznej mogą być, w zależności od charakteru sprawy, określone bardziej lub mniej
szczegółowo, lecz ich przyznanie jest warunkiem koniecznym legalnego działania tych organów. Prawodawca
nie może przy tym dowolnie przydzielać kompetencji poszczególnym organom, ale powinien to czynić, mając
na uwadze „rolę i pozycję ustrojową danego organu” (zob. wyrok z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU
nr 3/A/2006, poz. 32).
W obowiązującej Konstytucji zasada legalizmu jest też związana z ustanowioną w art. 77 ust. 1 Konstytucji
gwarancją prawa każdego do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem
działanie organu władzy publicznej. Art. 77 Konstytucji stanowi więc instytucjonalną gwarancję zasady legalizmu
(zob. wyrok z 1 września 2006 r., sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97). W orzeczeniu tym Trybunał
Konstytucyjny przyjął szeroką wykładnię art. 77 ust. 1 Konstytucji, wzmacniając jego gwarancyjne znaczenie dla
art. 7 Konstytucji.
Z art. 7 Konstytucji można wyprowadzić także dalsze obowiązki organów władzy publicznej. Na organach
prawodawczych ciąży z jednej strony obowiązek uchylania niekonstytucyjnych aktów normatywnych, a z drugiej
strony obowiązek ustanowienia odpowiednich gwarancji tego, że organy władzy publicznej będą działać na podstawie i w granicach prawa. Z kolei na organach stojących na straży zasady legalizmu ciąży obowiązek wykonywania przyznanych im kompetencji w taki sposób, aby usuwać skutki naruszeń prawa przez organy władzy
publicznej. W szczególności organy stojące na straży konstytucyjności prawa powinny przez swe orzeczenia eliminować z systemu niekonstytucyjne akty normatywne, zarówno w wypadku ich niekonstytucyjności materialnej,
jak i w wypadku niekonstytucyjności formalnej, wynikającej z wydania aktu normatywnego bez odpowiednich
kompetencji lub naruszenia przepisów normujących tryb jego stanowienia.
Działanie bez kompetencji prawodawczej lub naruszenie reguł procedury tworzenia prawa samo przez się
nie musi wywoływać skutków w postaci naruszenia określonych praw i wolności. Jako działanie nielegalne jest
jednak niedopuszczalną formą ingerencji w te wolności i prawa. Gwarancja praw i wolności wyraża się bowiem
– 182 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
nie tylko w tym, że ingerować w nie można jedynie w wypadkach, gdy dopuszcza to Konstytucja oraz w granicach w niej przewidzianych, lecz także w tym, że normować je można jedynie w określonej formie prawnej.
Forma ta – a we współczesnych państwach jest nią ustawa – nie została wybrana arbitralnie, lecz ma głębokie
uzasadnienie ustrojowe. Zarówno sposób powoływania organów ustawodawczych, jak i procedura ich działania
mają bowiem działania te legitymizować. Jest to szczególnie doniosłe w wypadku prawa karnego pozwalającego ingerować głęboko w najcenniejsze dobra człowieka i stąd opartego na fundamentalnych zasadach nullum
crimen, nulla poena sine lege. A właśnie normy prawa karnego zawierały zaskarżone dekrety.
Na organach, którym powierzono zadanie stania na straży legalności działań organów władzy publicznej,
w tym władzy prawodawczej, spoczywa zatem – zgodnie z zasadą legalizmu – obowiązek usuwania naruszeń
prawa, których się te organy dopuściły.
Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że poddanie kontroli zaskarżonych a nieobowiązujących dekretów jest
konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw, ponieważ nowe ustawy nie w pełni usuwają skutki naruszeń wolności i praw, to nie mógłby przyjąć, iż nie istnieje adekwatny wzorzec kontroli w tej sprawie, i z tego
powodu powstrzymać się od wydania orzeczenia o nielegalności dekretów.
Art. 7 Konstytucji, wskazany przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako jeden z wzorców kontroli w rozważanej sprawie, został zastosowany przez TK wyjątkowo. Znajduje on uzasadnienie aksjologiczne w zasadach sprawiedliwości tranzycyjnej, nieusprawiedliwiającej nielegalnych działań dawnej władzy i nakazujących – w miarę
możliwości – usuwać nielegalne naruszenia wolności i praw.
Nie trzeba było odwoływać się do zasady legalizmu zawartej w art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL, gdyż ta
zasada została skonkretyzowana przepisami o kompetencji Rady Państwa do wydawania dekretów (art. 31
Konstytucji PRL).
5.4. Wzorzec związany z zakazem działania prawa wstecz.
Wnioskodawca przedstawił zarzut niezgodności dekretów z 12 grudnia 1981 r. z art. 15 Międzynarodowego
Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Należy w związku z tym przypomnieć, że art. 15 Paktu ustanawiający
wzorzec zakazu wstecznego działania prawa w prawie karnym, głosi:
„1. Nikt nie może być skazany za czyn lub zaniechanie, które w myśl prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowiły przestępstwa w chwili ich popełnienia. Nie może być również zastosowana kara surowsza
od tej, którą można było wymierzyć w chwili popełnienia przestępstwa. Jeżeli po popełnieniu przestępstwa ustanowiona zostanie przez ustawę kara łagodniejsza za takie przestępstwo, przestępca będzie miał prawo z tego
korzystać.
2. Nic w niniejszym artykule nie ogranicza sądzenia i karania jakiejkolwiek osoby za jakikolwiek czyn lub zaniechanie, które w chwili ich popełnienia stanowiły przestępstwo w myśl ogólnych zasad prawa uznanych przez
społeczność międzynarodową”.
Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że art. 15 Paktu wyraża fundamentalne zasady prawa karnego, które są
adresowane zarówno do organów stanowiących prawo, jak i do organów egzekwujących prawo.
Po pierwsze, przestępstwo musi zostać jednoznacznie określone przez prawodawcę. Skazanie jest jednak
dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy dany czyn został spenalizowany w prawie wewnętrznym, ale także w razie
penalizacji w prawie międzynarodowym. Organy stosujące prawo nie mogą stosować analogii w prawie karnym
na niekorzyść sprawcy.
Po drugie, skazanie za przestępstwo jest możliwe tylko wtedy, gdy dany czyn stanowił przestępstwo w chwili
jego popełnienia. Normy prawne penalizujące określone zachowania muszą zatem wejść w życie przed popełnieniem danego czynu, aby mogły zostać zastosowane w danym wypadku. Pakt wyklucza stanowienie przepisów penalizujących określone czyny w sposób retroaktywny, a więc po ich popełnieniu. Pakt wyklucza także
stosowanie takich przepisów, gdyby zostały one ustanowione.
Po trzecie, art. 15 ust. 1 Paktu zakazuje wymierzenia kary surowszej niż ta, którą można było wymierzyć
w chwili popełnienia przestępstwa. Zaostrzenie kary przez prawodawcę po popełnieniu czynu nie upoważnia
do wymierzania nowych, surowszych kar. Ustawa karna nie może działać wstecz na niekorzyść sprawcy.
Po czwarte, w razie ustanowienia kary łagodniejszej po popełnieniu przestępstwa, sprawca ma prawo
do skorzystania z tego. Depenalizacja lub złagodzenie kary przez prawodawcę już po popełnieniu przestępstwa
pociąga za sobą obowiązek wymierzenia łagodniejszej kary. Art. 15 ust. 1 zdanie drugie Paktu zawiera regułę
intertemporalną nakazującą stosowanie ustawy łagodniejszej bez względu na milczenie ustawodawcy w tym
zakresie lub na zamieszczenie przez niego odmiennych zasad.
Po piąte, art. 15 Paktu dopuszcza ukaranie za czyn, który w chwili popełnienia stanowił przestępstwo w myśl
ogólnych zasad prawa uznanych przez społeczność międzynarodową. W doktrynie praw człowieka zwraca się
– 183 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
uwagę, że zasadniczym celem tego postanowienia było umożliwienie ścigania zbrodni przeciw ludzkości, przeciw pokojowi, zbrodni wojennych i innych podobnych zbrodni w sytuacji, gdyby prawo wewnętrzne obowiązujące
w państwie popełnienia czynu nie penalizowało takich zachowań (zob. M. Nowak, U.N. Covenant on Civil and
Political Rights. CCPR Commentary, Kehl-Strasbourg-Arlington 1993, t. 1, s. 281).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zasady zawarte w wymienionym przepisie Paktu mają charakter bezwzględny i nie dopuszczają żadnych wyjątków. W szczególności Pakt nie dopuszcza zawieszenia stosowania
postanowień art. 15 w stanach zagrożenia państwa.
Należy przypomnieć, że zasady nullum crimen, nulla poena sine lege oraz zakaz retroakcji prawa karnego
zostały wyrażone w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do ich treści, organy stanowiące prawo powinny
tak kształtować treść przepisów prawnych, aby wykluczyć jego wsteczne stosowanie. Z kolei organy stosujące
prawo powinny zadbać o to, aby obowiązujące regulacje prawne były stosowane w taki sposób, aby wykluczyć
ich wsteczne działanie.
Art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych jest zatem adekwatnym wzorcem
kontroli w niniejszej sprawie.
5.5. Podsumowanie.
Art. 188 Konstytucji stanowi, że Trybunał Konstytucyjny bada zgodność prawa z Konstytucją. Nieprzypadkowo ustrojodawca zastosował taką, a nie inną pisownię słowa „konstytucja”. Wyraz „Konstytucja” pisany od wielkiej litery wskazuje bowiem nie na jakąkolwiek konstytucję, ale na tę z 1997 r. Koresponduje to z redakcją art. 8,
stanowiącego, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej. Taka regulacja oznacza, że wolą
ustrojodawcy było, by kontrola aktów normatywnych była dokonywana – co do zasady – na podstawie obecnej
Konstytucji.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny jest świadomy tego, że zasady tworzenia prawa pod rządami poprzednich
konstytucji różniły się od obecnych. Każde prawo, by mogło spełniać wymogi legalizmu, musi być prawem ustanowionym przez kompetentną władzę we właściwym trybie, określonym przez normy prawa obowiązującego w chwili
jego stanowienia. Konstytucja PRL zawierała reguły tworzenia prawa, w tym regulację art. art. 31 ust. 1. Dotyczyła
ona wydawania dekretów przez Radę Państwa w okresie między sesjami Sejmu. Ocena kompetencji i trybu wydania dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych z punktu widzenia zasady legalizmu
musi uwzględniać przepisy dotyczące wydawania dekretów z mocą ustawy zawarte w art. 31 ust. 1 tej Konstytucji.
Stanowią one konieczne kryterium oceny tego, czy dekret został wydany przez kompetentny organ w odpowiedniej
procedurze, a zatem nie mogą być pomijane w procesie kontroli konstytucyjności badanego aktu prawnego.
Art. 7 Konstytucji RP – wskazany przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako jeden z wzorców kontroli – jest
fundamentem demokratycznego państwa prawnego. Zasada legalizmu pełni jednak w każdym systemie prawa
funkcję gwarancyjną. Wynika z niej wskazówka, by – w razie wątpliwości – poddając kontroli konstytucyjności
akty normatywne, które utraciły moc obowiązującą, uczynić wzorcem kontroli akt, który nie obowiązuje, ale
który proklamował zasadę legalizmu. W rozważanym wypadku takim aktem jest Konstytucja PRL. Powyższa
konkluzja znajduje silne uzasadnienie aksjologiczne w zasadach sprawiedliwości tranzycyjnej, nieusprawiedliwiających nielegalnych działań dawnej władzy.
Wskazanie adekwatnych wzorców kontroli w rozpoznawanej sprawie jest szczególnie trudne ze względu
na ramy czasowe obowiązywania dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych.
Akty te zostały ustanowione pod rządami Konstytucji PRL (w brzmieniu obowiązującym 12 grudnia 1981 r.)
i obowiązywały pod rządami kolejnych regulacji konstytucyjnych, w tym również obecnej Konstytucji RP. Kwestia konstytucyjności formalnej aktu normatywnego wydanego na gruncie jednej regulacji konstytucyjnej rzutuje
na ocenę jego konstytucyjności pod rządami każdej kolejnej regulacji konstytucyjnej, ponieważ obowiązywanie
i stosowanie aktu normatywnego ustanowionego przez organ bez odpowiednich kompetencji narusza zasadę
legalizmu formułowaną w kolejnych regulacjach konstytucyjnych obowiązujących w czasie obowiązywania niekonstytucyjnego aktu normatywnego.
Z przedstawionych względów należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie art. 7 Konstytucji RP stanowi
adekwatny wzorzec kontroli, podobnie jak art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL oraz art. 15 ust. 1 Międzynarodowego
Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
6. Analiza kompetencji do uchwalenia dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych.
6.1. Trybunał Konstytucyjny, działając w ramach zaskarżenia, przyjął, że przedmiotem wniosku Rzecznika
Praw Obywatelskich jest przede wszystkim problem kompetencji i trybu wydania dekretów z 12 grudnia 1981 r.
– 184 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
Trybunał nie może wykraczać poza zakres przedmiotu zaskarżenia, nawet jeśli ma świadomość materialnych
wad dekretów, które świadczyłyby o ich niekonstytucyjności.
6.2. Art. 31 Konstytucji PRL stanowił:
„1. W okresach między sesjami Sejmu Rada Państwa wydaje dekrety z mocą ustawy. Rada Państwa przedstawia dekrety Sejmowi na najbliższej sesji do zatwierdzenia.
2. Dekrety wydane przez Radę Państwa podpisują Przewodniczący Rady Państwa i jej Sekretarz. Ogłoszenie dekretu w Dzienniku Ustaw zarządza Przewodniczący Rady Państwa”.
Trybunał Konstytucyjny wobec powyższego zwrócił uwagę na następujące okoliczności:
Rada Państwa zwołała trzecią sesję Sejmu VIII kadencji 30 marca 1981 r. uchwałą Rady Państwa z dnia
24 marca 1981 r. w sprawie zwołania sesji Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (M. P. Nr 8, poz. 62).
Uchwała ta została wydana na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Konstytucji PRL. Sesja została zamknięta 26 marca 1982 r., na podstawie uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 26 marca 1982 r. w sprawie
zamknięcia sesji Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (M. P. Nr 10, poz. 68).
Sesja Sejmu trwała zatem od 30 marca 1981 r. do 26 marca 1982 r. W myśl art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL,
Rada Państwa mogła wydawać dekrety z mocą ustawy wyłącznie w okresach między sesjami Sejmu. Rada
Państwa miała przy tym obowiązek przedstawienia tych dekretów do zatwierdzenia Sejmowi na najbliższej sesji.
Z regulacji konstytucyjnej wynikało jednoznacznie, że w czasie sesji Sejmu Rada Państwa nie miała kompetencji
do wydawania dekretów w mocą ustawy.
Nie ulega wątpliwości, że Rada Państwa wydała dekrety wbrew art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL. Dekret o stanie wojennym oraz dekret o postępowaniach szczególnych zostały bowiem wydane 12 grudnia 1981 r. W tym
czasie trwała trzecia sesja Sejmu VIII kadencji. Takie działanie prawotwórcze Rady należy uznać za nielegalne,
bo pozbawione podstawy prawnej, czyli naruszające nie tylko szczegółowe przepisy konstytucyjne dotyczące
procesu prawotwórczego, ale też zasady dotyczące funkcjonowania organów władzy publicznej.
Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodność z prawem wprowadzenia stanu wojennego stanowiła w przeszłości przedmiot jednoznacznej oceny Sejmu RP. W uchwale z dnia 1 lutego 1992 r. w sprawie uznania decyzji
o wprowadzeniu stanu wojennego za nielegalną oraz powołania Komisji Nadzwyczajnej (M. P. Nr 5, poz. 23) Sejm
uznał „decyzję o wprowadzeniu stanu wojennego za nielegalną”. Z kolei w uchwale z dnia 15 grudnia 1995 r.
w sprawie uczczenia ofiar stanu wojennego (M. P. Nr 67, poz. 753) Sejm RP potępił sprawców stanu wojennego
„i uznał ich działania za nielegalne”.
6.3. Dekret o stanie wojennym oraz uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego są odrębnymi aktami prawnymi.
Nie mogą być one rozpatrywane łącznie. Inny był ich charakter, a także miały inne odmienne podstawy wydania.
Na podstawie art. 33 ust. 2 Konstytucji PRL Rada Państwa mogła wprowadzić stan wojenny na części lub
na całym terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, jeżeli wymagał tego wzgląd na obronność lub bezpieczeństwo państwa. Z tych samych powodów Rada Państwa mogła ogłosić częściową lub powszechną mobilizację.
Rada Państwa w dekrecie o stanie wojennym określiła przesłanki wprowadzenia stanu wojennego. Zgodnie
z art. 1 ust. 2 dekretu, stan wojenny na całym terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej można było wprowadzić ze względu na obronność państwa w razie niebezpieczeństwa naruszenia suwerenności i niepodległości
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej albo ze względu na bezpieczeństwo państwa w razie poważnego narażenia
lub naruszenia spokoju, ładu i porządku publicznego w kraju. W świetle art. 1 ust. 3 dekretu, stan wojenny
na części terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej można było wprowadzić ze względu na bezpieczeństwo
państwa w granicach jednego lub kilku województw, miast lub gmin (miast i gmin), w razie poważnego narażenia
lub naruszenia spokoju, ładu i porządku publicznego na danym obszarze.
Art. 2 dekretu o stanie wojennym stanowił, że wprowadzenie oraz zniesienie stanu wojennego następowało
w drodze uchwały Rady Państwa.
Rada Państwa dekretem określiła, że oprócz względów bezpieczeństwa państwa i zagrożenia suwerenności
(zagrożenie zewnętrzne), stan wojenny można wprowadzić w razie poważnego narażenia lub naruszenia spokoju, ładu i porządku publicznego w kraju, w granicach jednego lub kilku województw (zagrożenie wewnętrzne).
Rada Państwa nie miała prawa do określania przesłanek wprowadzenia stanu wojennego, w tym do ustanowienia przesłanek niewskazanych w art. 33 ust. 2 Konstytucji PRL.
Organ ten nie powinien regulować zasadniczych kwestii ustroju państwowego, w tym dotyczących praw
obywatelskich. W tym zakresie kompetentny był najwyższy organ – Sejm. Materia dotycząca stanu wojennego
powinna być – ze względu na wynikający z istoty tego stanu nadzwyczajnego zakres ingerencji w gwarantowane
– 185 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
w ówczesnej Konstytucji PRL oraz z uwagi na katalog praw podstawowych wpisanych do ratyfikowanego przez
Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych – regulowana wyłącznie w ustawie. Wymagałoby to – w każdym wypadku – wdrożenia sejmowej procedury ustawodawczej.
Rada Państwa nie mogła wydać dekretu o stanie wojennym jako aktu wkraczającego w treść Konstytucji PRL.
Jak to już wykazano wyżej, dobitnym przejawem takiej ingerencji był art. 4 ust. 1 tego aktu, który zawieszał lub
ograniczał podstawowe prawa obywateli określone w Konstytucji z 1952 r. i innych ustawach oraz umowach międzynarodowych, których PRL była stroną. Przesłanki z art. 1 dekretu o stanie wojennym dotyczą w dużej mierze
stanu wyjątkowego, a taki stan nie został przewidziany Konstytucją PRL. Stan wyjątkowy z natury rzeczy zezwala
na bardziej ograniczony zakres ingerencji w prawa i wolności człowieka, niż ma to miejsce w stanie wojennym.
A zatem, stosownie do argumentu a maiori ad minus, gdy w kraju nie dochodzi do aktów zbrojnej przemocy wobec
organów władzy ani nie ma żadnych przesłanek wystąpienia takich aktów, dopuszczalnym stanem nadzwyczajnym
byłby określony, też zawsze w ustawie, stan wyjątkowy. Trybunał podkreśla, że prawa o stanie wyjątkowym również – z racji uregulowania w nim ograniczeń praw i wolności – biorąc pod uwagę zarówno ówczesne pojmowanie
konstytucji jako ustawy zasadniczej przez oficjalną doktrynę, jak i związanie Polski zasadami wpisanymi do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r. oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi określającymi
katalog praw człowieka jak i wartościami wyznawanymi przez partnerów społecznych – Rada Państwa po 1977 r.
nie mogła przyjąć dekretem nawet w okresie, gdy Sejm nie obradował na sesji.
Członkowie Rady Państwa nie tylko powinni, ale musieli być świadomi istnienia owych konstytucyjnych ograniczeń. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Konstytucji PRL Rada Państwa była organem konstytucyjnie zobowiązanym
do „czuwania nad zgodnością prawa z Konstytucją”.
7. Naruszenie zakazu działania prawa wstecz.
7.1. Zasada lex retro non agit jest fundamentem kultury prawnej cywilizowanych państw, o czym Trybunał
Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, począwszy od swego pierwszego orzeczenia. Wiąże ona zarówno organy stanowiące prawo (prawodawców), jak i organy, które je stosują. Prawodawcy zakazuje owa zasada nadawać
stanowionym normom moc wsteczną, poza szczególnymi sytuacjami, w których dopuszczalne są wyjątki od tej
zasady. Organom stosującym prawo nakazuje natomiast, by w razie jakichkolwiek wątpliwości co do znaczenia
interpretowanych przepisów, odrzuciły te spośród nich, przy których przepisy te miałyby moc wsteczną.
Zasada ta w zakresie prawa karnego była wyrażona w art. 98 Konstytucji marcowej, a następnie w art. 68
ust. 4 Konstytucji kwietniowej. W okresie PRL, jej obowiązywanie wywodzono z art. 1 kodeksu karnego zarówno
z 1932 r., jak i z 1969 r., zaś po 1989 r. z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Obecnie
jest ona wyrażona w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny
(Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.).
Zasada lex retro non agit w zakresie, w jakim pokrywa się z zasadą nullum crimen, nulla poena sine lege, jest
wyrażana we wszystkich aktach prawa międzynarodowego dotyczących praw człowieka.
Trybunał Konstytucyjny wyprowadził ogólny zakaz wstecznego działania prawa z zasady demokratycznego
państwa prawnego. Trybunał stwierdzał, że zakaz retroakcji jest konsekwencją zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i wymaga, aby prawodawca nie nakazywał stosowania nowo
ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie (por. orzeczenie
z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5). Trybunał, potwierdzając, że zakaz nieretroakcji
stanowi podstawę porządku prawnego w demokratycznym państwie prawnym, nie nadawał mu zarazem charakteru absolutnego (por. orzeczenia: z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, OTK w 1986 r., poz. 2 oraz z 4 października 1989 r., sygn. K 3/88, OTK w 1989 r., poz. 2). Trybunał podkreślał, iż zasada ta ma charakter absolutny
w prawie karnym, natomiast może doznawać określonych wyjątków w innych dziedzinach prawa (por. orzeczenia TK: z 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK z 1992 r., cz. 1, poz. 1, s. 9; z 19 października 1993 r., cz. 2,
poz. 35; z 30 listopada 1993 r., sygn. K 18/92, OTK w 1993 r., cz. 2, poz. 41; z 7 grudnia 1993 r., sygn. K 7/93,
OTK w 1993 r., cz. 2, poz. 42 oraz wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71).
A więc, Trybunał zakazowi działania prawa wstecz nie nadawał charakteru absolutnego, dopuszczając odstępstwa od niego, jeśli w konkretnej sprawie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające takie odstępstwo, ale przyjął, że zakaz ten ma bezwzględny charakter w zakresie prawa karnego (por. wyrok z 3 października 2001 r.,
sygn. K 27/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 209).
7.2. Obydwa badane dekrety zawierały przepisy, w których prawodawca oddzielał datę ich wejścia w życie
od momentu wystąpienia zachowania czy zdarzenia, do których normy dekretów mogły mieć zastosowanie. I tak
– 186 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 35/08
poz. 11
art. 61 dekretu o stanie wojennym stanowił: „Dekret wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia uchwalenia”. Podobną formułę zawierał art. 25 dekretu o postępowaniach szczególnych. Przepis ten stanowił: „Dekret
wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia wprowadzenia stanu wojennego”.
Dekret o stanie wojennym uchwalono 12 grudnia 1981 r. i od tej chwili miał on zastosowanie do przewidzianych w nim zachowań i zdarzeń.
W myśl § 1 uchwały Rady Państwa o wprowadzeniu stanu wojennego, stan wojenny został wprowadzony
z dniem 13 grudnia 1981 r.; dekret o postępowaniach szczególnych miał więc zastosowanie do zachowań i zdarzeń od 13 grudnia 1981 r.
Zaskarżone dekrety zostały ogłoszone 18 grudnia 1981 r. i dopiero w tym dniu, zgodnie z ich postanowieniami końcowymi, weszły w życie, mimo że numer Dziennika Ustaw, w którym je zamieszczono, miał datę
14 grudnia.
7.3. Poczynione ustalenia uprawniają do sformułowania dwóch wniosków. Po pierwsze, w okresie od 13 grudnia 1981 r. do dnia rzeczywistego ogłoszenia badane dekrety nie były częścią polskiego systemu prawnego, ponieważ jako akty nieogłoszone nie obowiązywały. Obywatele mogli więc zasadnie oczekiwać, że w odniesieniu
do czynów popełnionych w tym okresie stosowane będą dotychczasowe ustawy karne. Po drugie, od momentu
ogłoszenia dekretów nabrały one mocy wstecznej.
Jak wspomniano wyżej, dekret o stanie wojennym penalizował czyny, które nie były karalne na gruncie wcześniejszych przepisów, zaostrzał odpowiedzialność karną za inne czyny i kwalifikował jako przestępstwa niektóre
czyny, które na gruncie dotychczasowych przepisów były wykroczeniami. Dekret o postępowaniach szczególnych przewidywał m.in. dla wymienionych w nim przestępstw sankcje karne surowsze od przewidzianych w dotychczasowych przepisach.
Ze względu na moc wsteczną obydwu dekretów, za popełnienie czynów w nich wskazanych ich sprawcy
w okresie od 13 do 17 grudnia 1981 r. ponosili odpowiedzialności karną, choć czyny te nie były zakazane
w chwili ich popełnienia, lub ponosili odpowiedzialność karną na zasadach określonych w dekretach, a więc
na zasadach surowszych niż obowiązujące w chwili popełnienia tych czynów. Normy dekretów dotknęły zarówno sprawców czynów, które na gruncie wcześniejszych przepisów w ogóle nie były karane, jak i sprawców
czynów, które na gruncie wcześniejszych unormowań były zagrożone karami mniej surowymi. Obydwa badane dekrety przewidywały wymierzenie wymienionym sprawcom kar surowszych niż obowiązujące w chwili
popełnienia czynu.
Konkludując powyższe rozważania, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż dekret o stanie wojennym oraz dekret o postępowaniach szczególnych naruszały zasadę niedziałania prawa wstecz wyrażoną w art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
8. Stosowanie dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych a problem ich należytego ogłoszenia.
Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił też uwagę na naruszenie art. 31 ust. 2 zdania drugiego Konstytucji
PRL wyrażającego obowiązek ogłoszenia dekretu z mocą ustawy w Dzienniku Ustaw. Zarzut ten nie został sformułowany w petitum wniosku, natomiast wyeksponowano go w uzasadnieniu. Rzecznik stwierdził mianowicie,
że dekret o stanie wojennym oraz dekret o postępowaniach szczególnych datowane na 12 grudnia 1981 r. zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw opatrzonym datą 14 grudnia 1981 r. W rzeczywistości ten dziennik skierowano
do druku i wydrukowano najwcześniej 17 grudnia 1981 r. Stwierdził również, że w następstwie tego stanu rzeczy
w początkowym okresie stanu wojennego sądy stosowały nieoficjalny tekst aktu normatywnego, co – jak zauważa Trybunał – było stosowaniem norm aktu nieobowiązującego. Wskazanie tych faktów jest, zdaniem Trybunału,
kolejnym dowodem bezprawności działania organów państwa.
W rozpoznawanej sprawie na naruszenie zasady nieretroakcji prawa przez prawodawcę nałożyły się naruszenia tej zasady przez organy stosujące prawo. Kwestia antydatowania Dziennika Ustaw oraz sposobu kolportowania jego egzemplarzy, a także stosowania przez sądy nieobowiązującego aktu normatywnego, jako działania z zakresu stosowania prawa, wykraczają poza zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
9. Skutki orzeczenia.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych z powodu wydania ich bez odpowiednich kompetencji przez Radę Państwa. Stwierdził też
naruszenie przez te akty zasady lex retro non agit.
– 187 –
poz. 11
K 35/08
OTK ZU nr 2/A/2011
9.1. Prawodawca konstytucyjny nie różnicuje skutków orzeczeń stwierdzających niekonstytucyjność aktu
normatywnego w zależności od tego, czy jest to niekonstytucyjność materialna, czy też niekonstytucyjność formalna. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji, każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane
prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach,
stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach
i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Akt normatywny wydany przez organ
bez odpowiednich kompetencji lub z naruszeniem przepisów regulujących procedurę prawodawczą obowiązuje
do chwili ogłoszenia orzeczenia o jego niekonstytucyjności albo traci moc w terminie późniejszym określonym
przez Trybunał Konstytucyjny. Z kolei orzeczenie o niekonstytucyjności aktu nieobowiązującego nie podważa
jego mocy obowiązującej w okresie, kiedy dany akt normatywny obowiązywał, ale otwiera drogę do wznawiania
postępowań na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji.
Dekret o stanie wojennym oraz dekret o postępowaniach szczególnych były uznawane przez organy władzy
publicznej za obowiązujące akty normatywne i były przez nie stosowane. Wyrok Trybunału o niekonstytucyjności
dekretów nie podważa wstecznie ich mocy obowiązującej w okresie, kiedy akty te obowiązywały i były stosowane. Otwiera natomiast drogę do zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji i wznowienia postępowań, w których
akty te zastosowano.
9.2. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma bezpośrednią doniosłość w sferze prawa karnego. Umożliwia ono na żądanie zainteresowanych wznowienie postępowań karnych, w których stosowane były przepisy
prawa represyjnego zawarte w zakwestionowanych dekretach.
Trybunał Konstytucyjny kwestię dopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie rozstrzygnął na podstawie
art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i wyznacza granice, w jakich stwierdzenie niekonstytucyjności aktów normatywnych wskazanych w sentencji niniejszego wyroku może stanowić następnie podstawę wznowienia postępowań zakończonych prawomocnym orzeczeniem. W szczególności może to nastąpić
wyłącznie w tym zakresie, w jakim w konkretnej sprawie jest to niezbędne dla ochrony konstytucyjnych praw lub
wolności. Stąd rozważając dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach karnych, organy stosujące
prawo winny w każdym wypadku ustalić, na czym polegało naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych w danym postępowaniu (mając na względzie obowiązujący wówczas standard konstytucyjny) oraz czy faktycznie
wznowienie takie będzie stanowiło adekwatny i niezbędny w danym wypadku środek sanujący owo naruszenie,
a ponadto określić odpowiedni do tego zakres i charakter wznowienia, ograniczając je w szczególności do tych
elementów postępowania lub orzeczeń w nim wydanych, które nie spełniały wspomnianego standardu konstytucyjnego.
9.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że orzekanie w sprawie dekretów stanu wojennego jest konieczne
ze względu na ochronę konstytucyjnych wolności i praw. Miał przy tym świadomość, że wielu spośród tych praw
i wolności nie da się przywrócić, a ich naruszeń wynagrodzić. Trybunał uznał jednak, że orzeczenie w tej sprawie jest doniosłe dla ugruntowywania rządów prawa i – bez względu na jego ograniczone skutki bezpośrednie
– służy zachowaniu zasady zaufania obywateli do państwa i jego instytucji. Daje ono wyraz gwarancyjnej funkcji
prawa i potwierdza nadrzędną rolę konstytucyjnych przepisów, w wypadku podejmowania przez organy władzy
publicznej działań bez podstawy prawnej i z naruszeniem podstawowych zasad wprowadzania prawa w życie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
– 188 –
OTK ZU nr 2/A/2011
SK 13/08
poz. 12
12
WYROK
Sygn. akt SK 13/08*
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski,
po rozpoznaniu w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417,
z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307), na posiedzeniu
niejawnym w dniu 23 lutego 2011 r., skargi konstytucyjnej Marka Jarockiego o zbadanie zgodności:
art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron
w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445, ze zm.) z art. 64 ust. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej,
o r z e k a:
I
Art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445, z 2004 r. Nr 273, poz. 2702 oraz z 2009 r. Nr 221, poz. 1739)
jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
II
Przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia
ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej, która wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego 23 października 2006 r.,
uzupełnionej następnie pismem procesowym z 9 stycznia 2007 r., skarżący Marek Jarocki wniósł o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron
w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445, ze zm.; dalej: dekret) jest niezgodny z art. 64 ust. 2
Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Postanowieniem z 6 lipca 2006 r. (sygn. akt VII K 1446/05) Sąd Rejonowy w Opolu, VII Wydział Karny, przyznał skarżącemu kwotę 55 zł 8 gr tytułem zwrotu kosztów podróży w związku ze stawiennictwem na rozprawie
w charakterze świadka. Kwota ta stanowiła równowartość kosztów podróży najtańszym z dostępnych środków
transportu masowego.
* Sentencja została ogłoszona dnia 5 kwietnia 2011 r. w Dz. U. Nr 72, poz. 389.
– 189 –
poz. 12
SK 13/08
OTK ZU nr 2/A/2011
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o przyznanie zwrotu faktycznie poniesionych kosztów stawiennictwa na wezwanie. Wyniosły one 100 zł, na którą to kwotę składał się koszt paliwa do prywatnego
samochodu skarżącego.
Sąd Okręgowy w Opolu, VII Wydział Karny – Odwoławczy, postanowieniem z 5 października 2006 r. (sygn.
akt VII Kz 628/06) nie uwzględnił zażalenia i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 6 lipca 2006 r. W ocenie sądu bowiem, sąd I instancji słusznie przyjął, że za koszty podróży, których zwrotu może dochodzić świadek,
uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego (koleją, autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku
zaś takiego środka – koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji (art. 4 ust. 1 dekretu).
1.2. W uzasadnieniu zarzutu niezgodności art. 4 ust. 1 dekretu z art. 64 ust. 2 Konstytucji, skarżący wskazał, że na podstawie art. 86 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U.
z 2010 r. Nr 90, poz. 594, ze zm.; dalej: k.s.c.), świadkowi stawiającemu się na wezwanie w sprawie cywilnej
należy się w rozsądnym zakresie zwrot faktycznie poniesionych kosztów podróży. Natomiast świadkowi w postępowaniu karnym przysługuje zwrot kosztów przejazdu środkiem transportu masowego (koleją, autobusem
itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka – kosztów przejazdu najtańszym z dostępnych środków
lokomocji. W ten sposób w obowiązującym stanie prawnym dochodzi do nieuzasadnionego różnego traktowania
praw majątkowych świadków, w zależności od przedmiotu postępowania, w którym zostali powołani do złożenia
zeznań. Tym samym, w postępowaniu karnym zmusza się świadka do narażenia się na znaczne uciążliwości
i wydłużenie czasu podróży przez korzystanie z publicznych środków masowej komunikacji.
2. Pismem z 28 kwietnia 2008 r. udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 dekretu jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Uzasadnienie stanowiska przedstawił
w piśmie z 26 maja 2008 r., w którym przypomniał, że do dnia wejścia w życie przepisów k.s.c. należności świadków
w postępowaniu sądowym (cywilnym i karnym) rozliczane były według jednakowych zasad określonych przepisami
dekretu. Po wejściu w życie k.s.c. zasady te uległy zróżnicowaniu. Zwrot kosztów podróży świadkom w postępowaniu karnym w dalszym ciągu reguluje art. 4 ust. 1 dekretu. Natomiast zwrot kosztów podróży świadkom w postępowaniu cywilnym normują przepisy k.s.c. Zgodnie z art. 86 ust. 1 k.s.c., w sprawach cywilnych świadkowi przysługuje
zwrot kosztów podróży – z miejsca jego zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie
sądu – według zasad obowiązujących przy obliczaniu należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu
w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Tym samym przepis ten odsyła do przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r.
w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236,
poz. 1990, ze zm.). Zasady w nim zawarte lepiej chronią uprawnienia świadka w postępowaniu cywilnym, są bardziej elastyczne i pragmatyczne, odstępując od refundowania tylko kosztów na najniższym poziomie potrzeb i usług.
W tym zakresie aprobuje się bowiem także przejazd samochodem osobowym świadka, rozliczany według stawki
„kilometrowej”, nieprzekraczającej poziomu ustalonego w odpowiednich przepisach wykonawczych.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, w powyższym kontekście nie ulega wątpliwości, że nastąpiło zróżnicowanie sytuacji prawnej świadków w zależności od tego, czy zostali wezwani przez sąd do złożenia zeznania
w postępowaniu cywilnym, czy w postępowaniu karnym. Przy tym prawo świadka do żądania zwrotu kosztów
podróży ma charakter majątkowy, stąd też dopuszczalna jest ocena kwestionowanego przepisu na tle konstytucyjnej zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
W niniejszej sprawie wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie stanowi wezwanie przez sąd
danej osoby fizycznej do złożenia zeznań w charakterze świadka. Odstępstwo od równego traktowania świadków w zakresie zwrotu kosztów podróży mogłoby zostać zaakceptowane pod warunkiem, że nie ma ono cech
dyskryminacji i znajduje uzasadnioną podstawę. Jednak w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, analizowane
zróżnicowanie nosi wszelkie cechy dowolności, ponieważ przyjęte kryterium – wezwanie do złożenia zeznań
w postępowaniu cywilnym lub karnym – nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. W szczególności nie służy
ono realizacji ustawowego celu, którego osiągnięcie mają gwarantować przepisy dotyczące zwrotu kosztów stawiennictwa świadka na wezwanie sądu. Rola świadka w postępowaniu karnym i w postępowaniu cywilnym jest
taka sama – służy on wymiarowi sprawiedliwości w dochodzeniu prawdy. W obu tych postępowaniach jest on
zobowiązany do stawienia się na wezwanie sądu i mówienia prawdy. Stąd też nie można wskazać argumentów
przemawiających za różnym traktowaniem świadka w postępowaniu karnym i cywilnym. Ponadto wprowadzone
zróżnicowanie może potęgować powszechną niechęć do składania zeznań, skoro świadkowi nie zostaną w odpowiedni sposób zrekompensowane poniesione wydatki.
– 190 –
OTK ZU nr 2/A/2011
SK 13/08
poz. 12
3. Marszałek Sejmu zajął stanowisko w piśmie z 9 października 2008 r., w którym wywiódł, że art. 4 ust. 1
dekretu jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu powołał postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 marca 2005 r. (sygn. Ts 6/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 89), w którym Trybunał stwierdził oczywistą
bezzasadność zarzutu niezgodności art. 4 ust. 1 dekretu z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu podkreślił jednak, że postanowienie to zapadło przed wejściem w życie k.s.c., a więc w okresie, gdy w postępowaniu
karnym i cywilnym obowiązywały te same zasady dotyczące zwrotu kosztów podróży świadków. Natomiast
od 2 marca 2006 r. sytuacja uległa zmianie na korzyść świadków w postępowaniach cywilnych wszczętych
po wejściu w życie przepisów k.s.c.
Marszałek Sejmu podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym dochodzi do zróżnicowania sytuacji świadków, w zależności od tego, czy wezwani oni zostali do złożenia zeznań w postępowaniu cywilnym, czy karnym,
gdy tymczasem tożsamość ich czynności faktycznych w obu postępowaniach jest oczywista. Czynność procesowa złożenia zeznań oraz obowiązek stawiennictwa na wezwanie sądu wymaga jednakowego nakładu czasu
i środków. Zatem cechą istotną uzasadniającą równe traktowanie jest status świadka. Nie ma znaczenia natomiast to, w jakim postępowaniu ten świadek występuje. Podmioty będące świadkami powinny być traktowane
równo, albowiem zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają
wspólnej cechy istotnej.
Jednocześnie, w ocenie Marszałka Sejmu, kwestionowana regulacja dotycząca zwrotu kosztów stawiennictwa świadka nie spełnia warunków dopuszczalności odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych.
Po pierwsze, ustawodawca nie wskazał kryteriów różnicowania pozostającego w racjonalnym związku z celem
i treścią przyjętych rozwiązań prawnych. Po drugie, prawodawca nie wskazał nie tylko „wagi” interesu, któremu
istniejące różnicowanie świadków w zakresie zwrotu kosztów dojazdu mogłoby służyć, lecz w ogóle nie określił
sensu takiego zróżnicowania. Po trzecie, ustawodawca nie wykazał, czy istnienie kryterium zróżnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie
podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii.
W podsumowaniu Marszałek Sejmu stwierdził, że wzorzec konstytucyjny wynikający z art. 64 ust. 2 wymaga
wprowadzenia jednolitych reguł zwrotu kosztów podróży w stosunku do świadków, bez względu na rodzaj postępowania sądowego. Tym samym, nie można byłoby się zgodzić z interpretacją, że regulacje dotyczące zwrotu
kosztów w sprawach cywilnych i karnych mają charakter autonomiczny, a zasadność podniesionych zarzutów
mogłaby wystąpić jedynie w sytuacji, gdy w obrębie zasad postępowania w jednej z tych procedur mogłoby dochodzić do różnicowania sytuacji majątkowej. Takie założenie pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji, który wymaga równej ochrony prawnej podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej.
4. Prokurator Generalny zajął stanowisko w piśmie z 28 września 2009 r., wnosząc o stwierdzenie niezgodności art. 4 ust. 1 dekretu z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, prawo do zwrotu kosztów podróży poniesionych w związku z wykonaniem obowiązku stawiennictwa na wezwanie sądu chroni szeroko
rozumiany interes majątkowy świadka. Zatem stanowi prawo majątkowe należące do kategorii praw, o których
mowa w art. 64 Konstytucji.
W ocenie Prokuratora Generalnego, podstawy zwrotu kosztów podróży świadka przewidziane w art. 4 ust. 1
dekretu, oceniane na tle rozwiązań zawartych w ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wskazują, że ustawodawca naruszył zasadę zawartą w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jest to konsekwencją odstąpienia
w art. 86 ust. 1 k.s.c. od refundowania kosztów przejazdu tylko najtańszym z dostępnych środków lokomocji, co
przewiduje m.in. w sprawach karnych kwestionowany w niniejszej sprawie przepis. Tym samym zwrot kosztów
stawiennictwa na wezwanie sądu podlega różnym regulacjom w zależności od rodzaju sprawy, w której świadek został wezwany. Oznacza to, że dwie grupy podmiotów wyróżniające się tą samą cechą istotną – statusem świadka zobowiązanego do stawiennictwa na wezwanie sądu – zostały przez ustawodawcę potraktowane
w sposób niejednolity, różnicujący zakres ich uprawnień. Jednocześnie przyjęte kryterium różnicowania (rodzaj
sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd) pozbawione jest aksjologicznego uzasadnienia. Zróżnicowania zasad zwrotu kosztów podróży świadka nie mogą uzasadniać odmienności poszczególnych procedur
sądowych, ich specyfika pozostaje bowiem bez wpływu na czas, sposób oraz koszt podróży świadka z miejsca
jego zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu.
W podsumowaniu Prokurator Generalny stwierdził, że z momentem wejścia w życie ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych powstała sytuacja nierównej ochrony praw majątkowych świadków wzywanych
w sprawach karnych i cywilnych, w zakresie zasad zwrotu kosztów podróży, przy braku uzasadnienia dla takiego
różnicowania w zależności od rodzaju postępowania sądowego. Przy tym to regulacja dekretu odbiega od poziomu ochrony praw majątkowych świadków gwarantowanego przez całokształt unormowań konstytucyjnych.
– 191 –
poz. 12
SK 13/08
OTK ZU nr 2/A/2011
II
1. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach
świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445, ze zm.; dalej: dekret) był już przedmiotem skargi konstytucyjnej rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny. Postanowieniem z 8 marca 2005 r.
(sygn. Ts 6/05) Trybunał odmówił nadania dalszego biegu tej skardze, stwierdzając m.in. oczywistą bezzasadność zarzutu niezgodności art. 4 ust. 1 dekretu z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że art. 4 ust. 1 dekretu kształtuje jednolite reguły zwrotu kosztów podróży, definiując je jako koszty
przejazdu środkiem transportu masowego (koleją, autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego
środka – koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji. „Rozstrzyga tym samym o »równej
dla wszystkich« adresatów tego przepisu ochronie prawnej, nie różnicując (dyskryminująco czy faworyzująco)
ochrony praw ze względu na zakres podmiotowy (świadkowie, biegli, strony w postępowaniu sądowym) przyjętej
regulacji. Należy zatem uznać, że skoro wszyscy adresaci tego przepisu, w szczególności skarżący, otrzymują
zwrot kosztów podróży ustalony na podstawie takich samych (jednolitych) kryteriów, to zarzut naruszenia art. 64
ust. 2 Konstytucji cechuje oczywista bezzasadność” (OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 89).
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny zauważył, że stan prawny, na tle którego wniesiona została
skarga konstytucyjna rozpatrywana w niniejszej sprawie, w sposób istotny różni się od objętego postanowieniem
o sygn. Ts 6/05. Zostało ono bowiem wydane w momencie, gdy art. 4 ust. 1 dekretu odnosił się do zasad zwrotu
kosztów podróży obowiązujących zarówno w postępowaniu karnym, jak i cywilnym. Natomiast zarzuty przedstawione w niniejszej skardze konstytucyjnej, wniesionej 23 października 2006 r., są związane z wprowadzeniem unormowania różnicującego te zasady w zależności od rodzaju postępowania. Wobec tego rozstrzygnięcie
w sprawie o sygn. Ts 6/05 nie ma wpływu na dopuszczalność wydania merytorycznego orzeczenia w niniejszej
sprawie.
2. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu, przepisy tego aktu stosuje się do należności świadków, biegłych i stron
w postępowaniu przed sądami oraz innymi władzami i organami wymiaru sprawiedliwości, jeżeli szczególne
przepisy ustawowe nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 ust. 1 dekretu, świadek zamieszkały w miejscowości
oddalonej ponad 10 km od miejsca wykonywania czynności urzędowej, do której został wezwany, może żądać wypłaty mu strawnego i zwrotu kosztów podróży od miejsca jego zamieszkania do miejsca wykonywania
czynności i z powrotem. Ponadto sąd może przyznać zwrot kosztów podróży świadkowi zamieszkałemu bliżej
niż 10 km, wszakże w odległości nie mniejszej niż 4 km od miejsca wykonywania czynności urzędowej, jeżeli
przemawiają za tym względy słuszności (art. 3 ust. 2 dekretu). Natomiast kwestionowany w niniejszej sprawie
art. 4 ust. 1 dekretu stanowi, że za koszty podróży uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego
(koleją, autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka – koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji. W związku z brakiem przepisu szczególnego, odmiennie kształtującego zasady
zwrotu kosztów stawiennictwa świadka w postępowaniu karnym, powyższa regulacja znajduje zastosowanie
w tej procedurze.
Natomiast ustawowe przepisy szczególne w rozumieniu art. 1 ust. 1 dekretu zawiera ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, ze zm.; dalej: k.s.c.),
która weszła w życie 2 marca 2006 r. Określa ona zasady i tryb pobierania kosztów sądowych w sprawach
cywilnych, zasady ich zwrotu, wysokość opłat sądowych w sprawach cywilnych, zasady zwalniania od kosztów
sądowych oraz umarzania, rozkładania na raty i odraczania terminu zapłaty należności sądowych (art. 1 k.s.c.).
Zgodnie z art. 86 ust. 1 k.s.c., świadkowi przysługuje zwrot kosztów podróży – z miejsca jego zamieszkania
do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu – według zasad obowiązujących przy obliczaniu należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce
sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Zasady, do których odsyła powyższy przepis,
określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz
warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej
jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990, ze zm.; dalej: rozporządzenie MPiPS). W świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia MPiPS, środek transportu właściwy do odbycia
podróży określa pracodawca, zwrot kosztów przejazdu obejmuje zaś cenę biletu określonego środka transportu,
z uwzględnieniem przysługującej pracownikowi ulgi na dany środek transportu, bez względu na to, z jakiego
tytułu ulga ta przysługuje (§ 5 ust. 2 rozporządzenia MPiPS). Dodatkowo, na wniosek pracownika pracodawca
– 192 –
OTK ZU nr 2/A/2011
SK 13/08
poz. 12
może wyrazić zgodę na przejazd w podróży samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia MPiPS). W takim przypadku pracownikowi przysługuje
zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden
kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę, która nie może być wyższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r.
Nr 125, poz. 874, ze zm.). Dla samochodu osobowego o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 wynosi ona
0,5214 zł, w przypadku zaś pojemności skokowej powyżej 900 cm3 – 0,8358 zł (§ 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów
używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością
pracodawcy, Dz. U. Nr 27, poz. 271, ze zm.).
Jak twierdzą A. Górski i L. Walentynowicz, art. 86 k.s.c. uwzględnia wszystkie poniesione przez świadka
wydatki związane z jego stawiennictwem na wezwanie sądu. „Nowe zasady zwrotu kosztów stawiennictwa lepiej
chronią uprawnienia świadka wyrażone w art. 277 k.p.c.; są bardziej elastyczne i pragmatyczne, odstępują też
od refundowania kosztów tylko na najniższym poziomie potrzeb i usług (…). Nie są też określone z góry środki
transportu oraz miejsca hotelowe. Aprobowany może być przejazd samochodem osobowym świadka, rozliczany
według stawki »kilometrowej« (…). Niewątpliwie jednak powinny być to koszty celowe i racjonalne, dostosowane do lokalnych warunków” (zob. A. Górski, L. Walentynowicz, Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Ustawa
i orzekanie. Komentarz praktyczny, Warszawa 2008, s. 101).
W świetle analizowanych przepisów, sąd rozstrzygający w sprawie zwrotu kosztów stawiennictwa jest pracodawcą w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia MPiPS, co oznacza, że to sąd decyduje, z jakiego środka transportu
świadek może skorzystać (zob. A. Oklejak, M. Sorysz, Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Komentarz, Warszawa 2007, s. 219). Zatem w razie nieustalenia uprzednio tego środka, świadek dokonuje wyboru na własne ryzyko,
ponieważ sąd może przyznać zwrot kosztów podróży przy uwzględnieniu innego środka transportu niż użyty przez
świadka, chyba że zostanie wykazana konieczność skorzystania z danego środka (por. ibidem).
3. Zgodnie z wzorcem określonym w art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo
dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Oznacza to, że co do zasady ochrona ta nie
może być różnicowana z uwagi na zakres podmiotowy praw (zob. wyrok TK z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00,
OTK ZU nr 4/2001, poz. 85). Ustawodawca ma wprawdzie w zasadzie swobodę w zakresie kreowania innych niż własność praw majątkowych, zarówno co do ich charakteru prawnego, jak i przenoszalności (zob.
sygn. SK 15/00). Nie uzasadnia to jednak arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy (zob. sygn. SK 15/00). „Wobec tak
ujętej istoty konstytucyjnego nakazu zapewnienia ochrony prawnej »równej dla wszystkich« podmiotów danego
typu (postaci) prawa podmiotowego nie może ulegać wątpliwości dopuszczalność różnicowania intensyfikacji
tejże ochrony w zależności od obiektywnie stwierdzalnych i relewantnych okoliczności o charakterze przedmiotowym” (wyrok TK z 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82).
Postanowienie art. 64 ust. 2 Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej
zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji do poszczególnych dziedzin życia społecznego
(zob. L. Garlicki, komentarz do art. 64 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III,
red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 15-16). Z tego względu art. 64 ust. 2 Konstytucji powinien być interpretowany
i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, ponieważ zapewnienie równej dla wszystkich ochrony prawnej jest elementem równego traktowania przez władze publiczne (zob. ibidem, s. 16). Zasada równości stanowi
nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty
prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Wobec tego punktem
wyjścia do oceny zgodności danej regulacji prawnej z zasadą równości jest rozważenie, czy można wskazać
wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej
regulacji prawnej. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną
cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości (wyrok TK z 20 października 1998 r.,
sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96 i cytowane tam orzeczenia).
Powyżej wskazane odstępstwo od równego traktowania sytuacji podobnych nie zawsze jest konstytucyjnie
niedopuszczalne, ponieważ mogą zachodzić przypadki, gdy odmienność tego potraktowania będzie usprawiedliwiona. Wówczas niezbędna jest ocena przyjętego kryterium różnicowania. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy
dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą
istotną, należy rozstrzygnąć:
– 193 –
poz. 12
SK 13/08
OTK ZU nr 2/A/2011
1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;
2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;
3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (zob. sygn. K 7/98).
4. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że biorąc pod uwagę cel unormowania, jakim
jest zapewnienie zwrotu poniesionych przez świadka kosztów postępowania, cechą istotną uzasadniającą równe traktowanie jest stawienie się świadka na wezwanie organu procesowego w celu złożenia zeznań.
Za równym traktowaniem świadków w zakresie zwrotu kosztów podróży poniesionych z tytułu stawiennictwa
przed sądem przemawiają także takie okoliczności, jak rola oraz obowiązki świadków. Funkcja zeznań świadka
w postępowaniu karnym i cywilnym jest tożsama i polega na umożliwieniu dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania kwestii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia. W tym kontekście analogiczne są również
obowiązki świadków w ramach obu rodzajów postępowania sądowego. Obejmują one mianowicie: obowiązek
stawienia się na wezwanie sądu, obowiązek złożenia przyrzeczenia przed złożeniem zeznań oraz obowiązek
zeznawania zgodnie z prawdą (zob. E. Rudkowska-Ząbczyk, [w:] Postępowanie cywilne, red. E. Marszałkowska-Krześ, Warszawa 2008, s. 195; R. Ponikowski, [w:] Postępowanie karne. Część ogólna, red. Z. Świda,
Warszawa 2008, s. 320). Powinność stawiennictwa na wezwanie, której realizacja zabezpieczona jest sankcją
określoną w art. 285 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555,
ze zm.) oraz art. 274 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43,
poz. 296, ze zm.), wiąże się z koniecznością poniesienia przez świadka kosztów podróży do miejsca przesłuchania. Łączy się to z określonym uszczerbkiem w zakresie praw majątkowych świadka, zasługujących – w ocenie
Trybunału – na ochronę w świetle art. 64 ust. 2 Konstytucji. Przy tym nakłady ponoszone przez świadków z tytułu
realizacji ustawowych obowiązków wobec wymiaru sprawiedliwości nie są zróżnicowane w zależności od tego,
czy obowiązki te są realizowane w postępowaniu karnym, czy też cywilnym. Rodzaj procedury w żaden sposób
nie ma wpływu na wysokość kosztów podróży świadka do miejsca wezwania.
Kwestionowany w niniejszej sprawie przepis jest wyrazem tego, że ustawodawca przyjął kryterium różnicowania wysokości zwrotu kosztów podróży świadków w postaci rodzaju postępowania, do którego zostali wezwani. Dokonana ocena tego kryterium z punktu widzenia spełnienia wymogów dopuszczalnego przez Konstytucję
odstępstwa od zasady równości (zob. sygn. K 7/98) uzasadnia sformułowanie wniosku, że w tym przypadku
nie zostały one spełnione. Przyjęte zróżnicowanie zasad zwrotu kosztów podróży w zależności od rodzaju procedury w żaden sposób nie wiąże się z celem regulacji prawnej, jakim jest zapewnienie zwrotu poniesionych
przez świadka kosztów udziału w postępowaniu. Trudno również określić interes, któremu ma służyć przyjęte
różnicowanie, a tym samym wskazać argumenty na rzecz preferencyjnego traktowania zwrotu kosztów podróży
świadków stawiających się na wezwanie w sprawie cywilnej. Wobec tego nie można ustalić związku przyjętego
kryterium różnicowania z wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
5. Dodatkowym argumentem na rzecz racjonalnych rozwiązań ustawowych w zakresie zwrotu kosztów podróży świadka wezwanego przez sąd do złożenia zeznań jest ścisłe powiązanie jego stawiennictwa z wymiarem
sprawiedliwości rozumianym zarówno formalnie, jak i materialnie. W tym pierwszym kontekście stawiennictwo
świadka umożliwia realizację funkcji państwa polegającej na stosowaniu i konkretyzowaniu ustanowionych
(względnie uznanych) przez państwo ustaw i norm prawnych w poszczególnych przypadkach (por. Z. Czeszejko-Sochacki, O wymiarze sprawiedliwości w świetle Konstytucji, międzynarodowych standardów i praktyki, „Państwo i Prawo” 1999, z. 9, s. 4). Niemniej istotne jest podkreślenie związku występującego między wykonywaniem
obowiązków przez świadka i wymiarem sprawiedliwości w znaczeniu materialnym, a zatem konstytucyjnym nakazem urzeczywistniania przez Rzeczpospolitą Polską zasad sprawiedliwości społecznej, zapewnieniem prawnej ochrony godności i wolności człowieka oraz konstytucyjnym prawem każdego człowieka do sprawiedliwego
rozpatrzenia sprawy przez sąd (por. ibidem). Racjonalne unormowania dotyczące zwrotu kosztów stawiennictwa
na wezwanie sądu bez wątpienia mają wpływ na sposób wykonywania przez świadka jego ustawowych obowiązków, a nierówność w zakresie zwrotu tych kosztów w postępowaniu karnym i cywilnym godzi w sprawność
wymiaru sprawiedliwości. Może bowiem negatywnie nastawiać świadków w postępowaniu karnym do realizacji
obowiązku składania zeznań przed sądem. Innymi słowy, wynikająca z zakwestionowanego w niniejszej sprawie przepisu nierówność stanowi ingerencję nie tylko w prawa majątkowe świadka, lecz także w istotny interes
publiczny.
– 194 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 3/09
poz. 13
6. W razie spełnienia przesłanki określonej w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) dopuszczalne jest rozpoznanie skargi konstytucyjnej i wydanie
wyroku na posiedzeniu niejawnym. Z zajętych w pismach stanowisk Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejmu
i Prokuratora Generalnego wynika, że podzielili oni stanowisko skarżącego, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 dekretu jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Niezgodność tę Trybunał Konstytucyjny ocenił jako bezsporną.
7. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że o ile natychmiastowa utrata mocy obowiązującej art. 4 ust. 1 dekretu wskutek stwierdzenia jego niekonstytucyjności nie spowoduje uchylenia podstawy
prawnej żądania zwrotu kosztów stawiennictwa świadka na wezwanie sądu (por. art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 6
ust. 1 dekretu), to może ona skutkować powstaniem wątpliwości dotyczących zasad, które powinny być stosowane
przez sądy orzekające w sprawach zwrotu kosztów podróży świadka w postępowaniu karnym. W związku z tym
Trybunał Konstytucyjny postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu na okres 12
miesięcy, aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie niezbędnych zmian legislacyjnych. Dodać należy,
że Trybunał Konstytucyjny dostrzega pilną potrzebę unowocześnienia i ujednolicenia przez ustawodawcę zasad
zwrotu kosztów podróży i innych kosztów ponoszonych przez świadków w postępowaniu karnym.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
13
postanowienie
Sygn. akt P 3/09
Stanisław Biernat – przewodniczący
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Andrzej Rzepliński – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2011 r., pytania prawnego Sądu Rejonowego
w Lesznie:
1) czy art. 345 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U.
z 1997 r. Nr 89, poz. 555, ze zm.) jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz
z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej
w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.),
2) czy art. 345 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego jest zgodny
z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności,
p o s t a n a w i a:
umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
– 195 –
poz. 13
P 3/09
OTK ZU nr 2/A/2011
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 8 grudnia 2008 r. (sygn. akt II K 119/08) Sąd Rejonowy w Lesznie (dalej: pytający sąd)
wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 345 § 1 i art. 345 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.) jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1
Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej
w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: EKPC).
Konieczność zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału powstała, zdaniem pytającego sądu, w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym:
Do Sądu Rejonowego w Lesznie wpłynął akt oskarżenia przeciwko Piotrowi K. oskarżonemu o popełnienie
przestępstwa wynikającego z art. 18 § 3 w związku z art. 286 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny
(Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) polegającego na tym, że oskarżony, działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, miał ułatwić innym osobom niekorzystne rozporządzenie mieniem grupy pokrzywdzonych. Akt oskarżenia ujawnił, zdaniem pytającego sądu, braki materiału dowodowego, co uniemożliwiało przypisanie oskarżonemu
zarzucanego czynu. 22 sierpnia 2008 r. pytający sąd umorzył na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. postępowanie
w sprawie, wskazując, że nawet nie dokonując oceny merytorycznej zebranego w sprawie materiału dowodowego,
należy uznać, że w sprawie brak jest danych dostatecznie uzasadniających popełnienie przez oskarżonego zarzucanego mu czynu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył prokurator, wskazując, że w istocie Sąd Rejonowy
w Lesznie dokonał w tym postanowieniu merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w ten
sposób wykroczył poza ramy „wstępnej kontroli oskarżenia”. Postanowieniem z 21 października 2008 r. (sygn.
akt IV Kz 1159/08), Sąd Okręgowy w Poznaniu uchylił postanowienie pytającego sądu i przekazał mu sprawę
w celu dalszego prowadzenia, wskazując, że w istocie pytający sąd, wydając postanowienie z 22 sierpnia 2008 r.
o umorzeniu postępowania, dokonał merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, do czego
nie był uprawniony w fazie wstępnej kontroli oskarżenia. Sprawa przeciwko oskarżonemu trafiła zatem ponownie
do rozpoznania przed pytający sąd i znajduje się w fazie „wstępnej kontroli oskarżenia” – w fazie, w której obligatoryjne zastosowanie znajduje, zdaniem pytającego sądu, zaskarżony art. 345 § 1 i 2 k.p.k.
Stwierdzenie braków, o których mowa w art. 345 § 1 k.p.k., powoduje – według pytającego sądu – że sąd nie
może skierować sprawy do rozpoznania na rozprawie, a jest zobowiązany do zwrotu sprawy prokuratorowi w trybie art. 345 § 1 k.p.k. oraz do wskazania prokuratorowi (na podstawie art. 345 § 2 k.p.k.) kierunku uzupełnień
oraz odpowiednich czynności do przedsięwzięcia. Z faktu, że prokurator jest organem powołanym do ścigania
przestępstw, pytający sąd wywodzi, że „potrzeba poszukiwania dowodów”, o której mowa w art. 345 § 1 k.p.k.,
wskazanie na „kierunek uzupełnienia” oraz „odpowiednie czynności, jakie należy przedsięwziąć”, o których
mowa w art. 345 § 2 k.p.k., dotyczą dowodów mających potwierdzić trafność stawianych zarzutów.
Pytający sąd stoi na stanowisku, że rozwiązania przyjęte w art. 345 § 1 i 2 k.p.k. wzbudzają wątpliwości
co do zgodności z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 EKPC. Zobowiązany bowiem
do ich stosowania sąd przestaje być bezstronny i działa na rzecz jednej ze stron – prokuratora. Sąd pomaga
przez to prokuratorowi w postępowaniu dowodowym, czyniąc go organem uprzywilejowanym w postępowaniu
sądowym. Tymczasem sąd, jako organ niezawisły i bezstronny, jest powołany do oceny dowodów, a nie od ich
poszukiwania. Brak jest ponadto w k.p.k. analogicznych przepisów, które nakładałyby na sąd obowiązek zwrócenia uwagi oskarżonemu (jako przeciwnej stronie postępowania), w jaki sposób ma prowadzić on swoją obronę,
jakich ma dostarczać dowodów i jakie ma podejmować czynności w sprawie, by jego stanowisko o niewinności
mogło być uwzględnione. W efekcie, zakwestionowane przepisy powodują, że sąd nie może skierować sprawy
od razu na rozprawę główną i dokonać merytorycznej oceny zebranego przez prokuratora w sprawie materiału
dowodowego i w wypadku stwierdzenia braków w materiale dowodowym oskarżonego uniewinnić.
Odpowiedź na pytanie prawne ma, zdaniem pytającego sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłej
przed nim sprawy. Wpływa bowiem bezpośrednio na prawa i obowiązki uczestników postępowania karnego
w zakresie ich praw do bezstronnego sądu, równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto sąd stoi na stanowisku, że odpowiedź na jego pytanie ma istotne znaczenie dla samego sposobu
i ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd wobec oskarżonego.
Pytający sąd w piśmie z 22 grudnia 2008 r., usuwając braki formalne pytania, wskazał, że odpowiedź na pytanie
prawne bezpośrednio przekłada się na merytoryczne rozstrzygnięcie oraz wpływa na ocenę sądu jako bezstronnego
organu postępowania. Kwestionowane przepisy skutkują bowiem tym, że sąd ujawnia jeszcze przed merytorycznym
rozpoznaniem sprawy, jakich uzupełnień ma dokonać prokurator, aby akt oskarżenia uznać za uzasadniony.
– 196 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 3/09
poz. 13
2. W piśmie z 24 marca 2009 r., w imieniu Sejmu stanowisko zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania w trybie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym) ze względu na zbędność wydania
orzeczenia. Ewentualnie wniósł o stwierdzenie, że art. 345 § 1 i 2 k.p.k. jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1
Konstytucji oraz z art. 6 EKPC.
W uzasadnieniu Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na niespełnienie przez pytający sąd przesłanki funkcjonalnej, będącej podstawą wystąpienia z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd nie wykazał, że jego zastrzeżenia co do zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle
istotne, iż zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do TK. Mając wątpliwość
natury konstytucyjnej co do treści przepisu, pytający sąd powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia
za pomocą przyjętych w orzecznictwie i nauce prawa reguł interpretacyjnych. W pytaniu prawnym występuje rozbieżność między wykładnią art. 345 § 1 i 2 k.p.k. przeprowadzoną przez pytający sąd a powszechnie przyjmowanym w literaturze i orzecznictwie rozumieniem tych przepisów. Według Marszałka Sejmu, zwrot sprawy w trybie
art. 345 § 1 k.p.k. jest dopuszczalny jedynie wtedy, gdy dokonanie niezbędnych w procesie czynności przez
sąd – w tym uzupełnienie braków dowodowych – powodowałoby znaczne trudności. Uzupełnienie zaś materiału
dowodowego przez prokuratora nie zawsze prowadzi do pogorszenia sytuacji oskarżonego, może zakończyć się
odstąpieniem przez prokuratora od oskarżenia albo zmianą kwalifikacji prawnej czynu na łagodniejszą.
Na wypadek, gdyby Trybunał nie podzielił poglądu o niedopuszczalności pytania, Marszałek Sejmu przedstawił analizę co do meritum. Doprowadziła go ona do wniosku, że art. 345 § 1 i 2 k.p.k. nie narusza zasady bezstronności sądu. Wskazał tu m.in. na art. 347 k.p.k., zgodnie z którym sąd nie jest związany ani oceną faktyczną,
ani prawną przyjętą za podstawę postanowień i zarządzeń wydanych na posiedzeniach w ramach wstępnej
kontroli oskarżenia (posiedzeniach poprzedzających merytoryczne rozstrzyganie sprawy). Regulacja zawarta
w art. 345 k.p.k. nie narusza także zasady równości stron w postępowaniu sądowym, tj. nie uprzywilejowuje
oskarżyciela. Nie wyłącza bowiem przeprowadzenia (po zwrocie sprawy) innych czynności, niż te wskazane
przez sąd w postanowieniu i nie pozbawia podejrzanego prawa do obrony na etapie „uzupełniającego” postępowania przygotowawczego.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 22 maja 2009 r. stanął na stanowisku, że na podstawie art. 39 ust. 1
pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym postępowanie o sygn. P 3/09 podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W sprawie nie została spełniona przesłanka funkcjonalna dopuszczalności pytania prawnego. Pytający sąd nie wykazał zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem
sprawy toczącej się przed sądem, ujmowanej w prawnie istotnej relacji między odpowiedzią na pytanie prawne
a rozstrzygnięciem sprawy. Prokurator Generalny zauważył m.in., że sąd w fazie wstępnej kontroli oskarżenia nie
ma obowiązku stosowania art. 345 § 1 i 2 k.p.k. Może dojść bowiem do wniosku, że możliwe jest rozpatrzenie
sprawy na rozprawie bez konieczności przekazania jej prokuratorowi do uzupełnienia postępowania przygotowawczego (tak, zdaniem Prokuratora Generalnego, powinien właśnie zachować się w sprawie oskarżonego pytający sąd). Prokurator Generalny, odwołując się do stanowiska doktryny, zauważył, że treść art. 345 § 1 i 2 k.p.k.
zawiera wysoce ocenne przesłanki: „istotne braki” oraz „znaczne trudności”, które zmuszają sąd do dokonywania
każdorazowo, na tle okoliczności konkretnej sprawy, analizy w celu wyboru najbardziej pragmatycznego sposobu dalszego postępowania. Ponadto obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie oraz treść art. 345
§ 1 k.p.k. przesądza o tym, że sąd w wypadku dostrzeżenia istotnych braków postępowania przygotowawczego powinien dążyć do ich uzupełnienia na etapie postępowania sądowego (chyba że nie jest to możliwe). Prokurator Generalny stanął ponadto na stanowisku, że podstawą prawną rozstrzygnięcia pytającego sądu pozostaje art. 17 § 1
pkt 1 k.p.k., na podstawie którego pierwotnie sąd ten umorzył postępowanie karne, nie zaś art. 345 § 1 i 2 k.p.k.
II
1. Dopuszczalność orzekania w sprawie – zagadnienia wstępne.
1.1. Przesłanki dopuszczalności pytania prawnego.
W niniejszej sprawie, zainicjowanej pytaniem prawnym Sądu Rejonowego w Lesznie, na wstępie konieczne
jest ustalenie, czy pytanie to spełnia wymagania jego dopuszczalności, określone w art. 193 Konstytucji i art. 3
ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
– 197 –
poz. 13
P 3/09
OTK ZU nr 2/A/2011
o TK). Zgodnie z art. 193 Konstytucji w związku z art. 3 ustawy o TK, każdy sąd może zwrócić się do Trybunału
Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej
się przed sądem. Pytanie prawne powinno zatem spełniać następujące przesłanki: 1) podmiotową – z pytaniem
prawnym może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego sąd, 2) przedmiotową – przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą oraz 3) funkcjonalną – musi zachodzić związek pomiędzy rozstrzygnięciem Trybunału
a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy zawisłej przed sądem zadającym pytanie prawne. Przesłanki te zostały
szczegółowo określone w postanowieniach Trybunału Konstytucyjnego (zob. zamiast wielu: postanowienie TK
z 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40, pkt 1.4.). Poza wykazaniem ww. przesłanek na sądzie stawiającym pytanie prawne ciąży powinność odrębnego wskazania, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia
przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją (wyrok TK z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04,
OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111, pkt III 1.). W zależności zatem od treści ewentualnego rozstrzygnięcia Trybunału
inne powinno być rozstrzygnięcie pytającego sądu (zob. np. wyrok z 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07, OTK ZU
nr 10/A/2008, poz. 178, pkt III 1.3.).
1.2. Obowiązek dokonania wykładni przepisu przez pytający sąd.
W postanowieniu o sygn. P 10/09 Trybunał podkreślił, że ustalając relewantność pytania prawnego, należy
mieć na uwadze, że z reguły nie będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia przesłanki funkcjonalnej wtedy, gdy
rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchomienia instytucji pytania prawnego. Sytuacja taka występuje,
gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających się wątpliwości prawnych przez wykładnię budzącego zastrzeżenia przepisu. Sąd powinien zatem przed wystąpieniem do Trybunału dążyć do ich usunięcia za pomocą reguł
interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności przez wykładnię zgodną z Konstytucją (sygn. P 10/09, pkt 1.4.).
Dopiero więc gdy usunięcie wątpliwości sądu przy zastosowaniu reguł wykładni nie jest możliwe, wystąpić on
może z pytaniem do Trybunału.
1.3. Związek między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy.
Pytający sąd powinien wykazać istnienie związku między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem
sprawy – treść orzeczenia Trybunału powinna mieć wpływ na rozstrzygnięcie toczącej się przed tym sądem
sprawy. Zależność ta jest oparta na odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w związku z którą sąd zadaje pytanie prawne. Przedmiotem pytania prawnego może być tylko
przepis (zarówno prawa materialnego, jak i procesowego) mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy,
której ono dotyczy (zob. zamiast wielu postanowienie sygn. P 10/09, pkt 1.4.).
Trybunał stwierdza, że w rozstrzyganej sprawie wątpliwość konstytucyjna pytającego sądu dotyczy zagadnienia wpadkowego. Przedmiotem kontroli TK nie jest zatem przepis, na podstawie którego pytający sąd będzie
ostatecznie rozstrzygał sprawę. Trybunał może jednak dopuścić kontrolę konstytucyjności normy dotyczącej
kwestii wpadkowej – pod warunkiem, że norma ta wywiera wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której postawione zostało pytanie prawne (por. sygn. P 10/09, pkt 1.4.).
1.4. Kontrola przez Trybunał praktyki stosowania prawa.
Trybunał Konstytucyjny jest sądem prawa, nie zaś sądem faktów. Do jego kompetencji należy ocena zgodności aktów prawnych z Konstytucją, natomiast nie może on orzekać o stosowaniu prawa ani w sposób prawnie doniosły oceniać działalności organów państwa, w tym sądów (postanowienie z 26 października 2005 r.,
sygn. SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 110, pkt II 3.).
W swoim orzecznictwie Trybunał przyjął, że może kontrolować konstytucyjność treści przepisu uzyskaną
w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej wykładni sądowej. Przy spełnieniu tych przesłanek może bowiem dojść
do stanu, w którym kontrolowanym normom nadane zostaje trwale niekonstytucyjne znaczenie. O dopuszczalności kontroli przed Trybunałem decyduje spełnienie przesłanek stałości, powszechności i powtarzalności przyjmowanej wykładni (postanowienie z 16 października 2007 r., sygn. SK 13/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 115,
pkt II 2.). Jeżeli jednolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię
danego przepisu, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny,
to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną
praktyką (postanowienie z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95, pkt III). Ujawnienie takiej zależności pomiędzy sferą stanowienia i stosowania prawa wymaga jednakże każdorazowo stwier-
– 198 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 3/09
poz. 13
dzenia, czy w istocie rzeczy mamy do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni
określonego przepisu (unormowania). Brak takiego stwierdzenia nie pozwala zatem na poddanie zaskarżonych
przepisów kontroli konstytucyjności. Na pytającym sądzie spoczywa zatem obowiązek wykazania istnienia takiej
stałej, powszechnej i powtarzalnej wykładni zaskarżonego przepisu.
2. Dopuszczalność pytania prawnego w rozstrzyganej sprawie.
2.1. Trybunał stwierdza, że pytanie prawne w rozstrzyganej sprawie spełnia przesłankę podmiotową i przedmiotową. Do Trybunału wystąpił bowiem sąd, a przedmiotem pytania prawnego jest ocena zgodności k.p.k.
z Konstytucją i ratyfikowaną umową międzynarodową. W sprawie tej nie została jednak spełniona przesłanka
funkcjonalna – brak jest zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej
się przed sądem.
2.2. Trybunał stwierdza, że pytający sąd przed wystąpieniem z pytaniem prawnym nie dążył do usunięcia
wątpliwości prawnych co do art. 345 § 1 i 2 k.p.k. za pomocą reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności przez wykładnię zgodną z Konstytucją. Trybunał podziela w tym zakresie stanowisko Prokuratora Generalnego i Sejmu.
2.3. Ważne jest przede wszystkim, że art. 345 § 1 k.p.k. formułuje dwie przesłanki, podlegające pełnej ocenie
sądu. Po pierwsze, akta sprawy wskazywać muszą na istotne braki postępowania przygotowawczego (takie jak
potrzeba poszukiwania dowodów), a po drugie, dokonanie niezbędnych czynności przez sąd (na rozprawie)
ma powodować znaczne trudności. W orzecznictwie i doktrynie można mówić – czego nie dostrzega pytający sąd – o ukształtowanej interpretacji tych pojęć w sposób świadczący o wyjątkowym charakterze możliwości zwrotu sprawy prokuratorowi. Zasadą jest bowiem jej kierowanie na rozprawę i w jej trakcie dokonywanie
koniecznych, uzupełniających czynności (szczególnie dowodowych, zob. np. postanowienie SA w Katowicach
z 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II AKz 553/09, Lex nr 519612). Wadliwa kwalifikacja prawna czynu zarzucanego
oskarżonym nie uzasadnia zwrotu sprawy do uzupełnienia postępowania przygotowawczego; sąd orzekający
nie jest też związany opisem czynu i jego kwalifikacją prawną przyjętą w akcie oskarżenia; sąd może również
dokonywać własnej oceny materiału dowodowego i ewentualnie zmienić kwalifikację (postanowienie SA w Katowicach z 24 września 2008 r., sygn. akt II AKz 713/08, Lex nr 469950). Zatem sąd w fazie wstępnej kontroli
oskarżenia nie ma obowiązku zastosowania art. 345 § 1 i 2 k.p.k. Przy podejmowaniu takiej decyzji sąd powinien
dodatkowo zważyć, czy nie dojdzie w ten sposób do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania w sprawie
(zob. np. postanowienie o sygn. akt II AKz 553/09).
2.4. Trybunał stwierdza, że interpretacja art. 345 § 1 i 2 k.p.k., którą przyjął pytający sąd, zakładająca,
że zwrot sprawy może nastąpić wyłącznie „na niekorzyść” oskarżonego, nie znajduje uzasadnienia w orzecznictwie sądów powszechnych i poglądach doktryny. Na etapie badania dopuszczalności pytania prawnego sądu
nie jest rolą Trybunału dokonywanie merytorycznej kontroli zaskarżonego w rozstrzyganej sprawie przepisu (co
do jego zgodności z zasadę bezstronności sądu i równości w postępowaniu oskarżyciela i oskarżonego). Należy
podkreślić jednak, że z orzecznictwa płynie wyraźny wniosek o możliwości zwrotu sprawy prokuratorowi, także
w sytuacji, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, które przynieść może skutki pozytywne z punktu widzenia oskarżonego. Zgodnie z orzecznictwem, zwrot sprawy na podstawie zaskarżonego
przepisu może nastąpić zarówno „na korzyść”, jak i „na niekorzyść” oskarżonego. Nieuzasadnione jest zatem
założenie pytającego sądu opierającego zarzut niekonstytucyjności na twierdzeniu, że możliwość taka aktualizuje się wyłącznie w celu dla oskarżonego niekorzystnym. Przyczyną zwrotu sprawy mogą być nieprawidłowości wynikające z braków postępowania dowodowego i wadliwości przebiegu postępowania przygotowawczego:
„istotne ograniczenie prawa do obrony podejrzanego na etapie postępowania przygotowawczego, wynikające
z postawienia mu zarzutów popełnienia czynów, których jednoczesne przypisanie jest wykluczone ze względów materialnoprawnych” (wyrok SN z 30 września 2009, sygn. akt I KZP 1/09, OSNKW z. 12/2009, poz. 99);
uniemożliwienie zainteresowanym podmiotom podjęcia czynności procesowych w kierunku ochrony ich interesów w procesie karnym (postanowienie SA w Lublinie z 6 sierpnia 1997 r., sygn. akt II AKz 175/97, Lex 31447,
niezaznajomienie podejrzanego ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem dowodowym (postanowienie
SA w Szczecinie z 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II AKz 258/06, Lex nr 284361; nieprzeprowadzenie dowodu,
który mógł wskazywać na brak winy podejrzanego (por. postanowienie SA w Katowicach z 4 kwietnia 2007 r.,
sygn. akt II AKz 206/07, Lex nr 314213). Istotne jest również, że na skutek zwrotu sprawy w trybie art. 345 § 1
– 199 –
poz. 13
P 3/09
OTK ZU nr 2/A/2011
i 2 k.p.k. i po dokonaniu uzupełnień postępowania przygotowawczego prokurator może umorzyć postępowanie
albo wnosić o warunkowe umorzenie postępowania (art. 346 k.p.k.). Zagwarantowaniu zasady bezstronności
sądu służy art. 347 k.p.k., zgodnie z którym sąd nie jest związany oceną faktyczną i prawną przyjętą za podstawę postanowień i zarządzeń wydanych na posiedzeniu w ramach wstępnej kontroli aktu oskarżenia.
2.5. Konkludując, Trybunał stwierdza, że sąd przed wystąpieniem z pytaniem prawnym nie dokonał właściwej
wykładni zakwestionowanych przepisów. Pytający sąd przyjął subiektywną interpretację art. 345 § 1 i 2 k.p.k.,
zakładającą, że zwrot sprawy do postępowania przygotowawczego może nastąpić wyłącznie w celu dla oskarżonego niekorzystnym. Nawiązanie do przyjętego w orzecznictwie rozumienia zaskarżonego przepisu powoduje,
że wątpliwość konstytucyjna przedstawiona przez pytający sąd staje się w świetle powołanych wzorców kontroli
bezzasadna.
2.6. Trybunał podkreśla ponadto, że sąd, twierdząc, iż art. 345 § 1 i 2 k.p.k. może być niezgodny z art. 32
ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 EKPC, w istocie bezzasadnie przyjmuje, że na podstawie art. 345
§ 1 i 2 k.p.k. ukształtowała się praktyka sprzeczna z tym wzorcami, prowadząca po uzupełnianiu postępowania
dowodowego do wniesienia aktu oskarżenia, pogarszającego znacznie sytuację procesową oskarżonego. Pytający sąd nie przedstawił choćby jednego dowodu na istnienie takiej praktyki i ukształtowanie się jednolitej, powszechnej i stałej wykładni art. 345 § 1 i 2 k.p.k., nadającej mu niekonstytucyjną treść. W szczególności pytający
sąd nie przytoczył ani jednego orzeczenia sądowego, które wskazywałoby, że przyjęta przez niego wykładnia
art. 345 § 1 i 2 k.p.k. wpisuje się w sposób interpretowania tego przepisu przez inne sądy.
Z tej racji Trybunał nie może w rozstrzyganej sprawie badać, czy w świetle elementów składowych zasady
prawa do sądu, a w szczególności wobec wynikającego z niej obowiązku dążenia przez sąd do wydania orzeczenia odpowiadającego prawdzie materialnej, takie stosowanie zaskarżonego przepisu, jakie przyjmuje pytający sąd, jest w świetle Konstytucji dopuszczalne.
2.7. Trybunał stwierdza również, że pytający sąd nie wykazał istnienia związku między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy (zob. pkt 1.3. uzasadnienia). Treść wyroku Trybunału w niniejszej sprawie
nie miałaby bowiem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem zadającym pytanie prawne.
Pytający sąd – przy interpretacji art. 345 § 1 i 2 k.p.k. w sposób zgodny z podejściem prezentowanym w orzecznictwie – nie ma bezwzględnego obowiązku zastosowania go. Może uznać, że nie zachodzi potrzeba ponownego poszukiwania dowodów na etapie postępowania przygotowawczego, skierować sprawę na rozprawę główną
i po dokonaniu w jej ramach niezbędnych czynności postępowanie umorzyć (jak chciał pierwotnie) na podstawie
art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. (umorzenie postępowania ze względu na brak popełnienia czynu lub na brak danych
dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia) oraz uniewinnić oskarżonego od zarzucanego mu
czynu.
2.8. Mając na uwadze powyższe, Trybunał stwierdził, że pytanie prawne sądu jest niedopuszczalne i postanowił jak w sentencji.
– 200 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 29/08
poz. 14
14
POSTANOWIENIE
Sygn. akt K 29/08
Zbigniew Cieślak
Mirosław Granat
Adam Jamróz – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2011 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich
o zbadanie zgodności:
art. 55 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania
Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.) z art. 54 ust. 1
i art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
umorzyć postępowanie w sprawie na skutek cofnięcia wniosku.
UZASADNIENIE
I
1. Wnioskiem z 19 września 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej również: Rzecznik) zakwestionował
zgodność art. 55 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni
przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN) z art. 54 ust. 1
i art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rzecznik wskazał, że wniosek jest powiązany z jego wcześniejszym wnioskiem o zbadanie zgodności art. 37 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji
o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218,
poz. 1592) z identycznymi jak w niniejszej sprawie wzorcami konstytucyjnymi oraz dodatkowo z art. 7 i art. 121
ust. 2 Konstytucji. W związku z tym wnioskiem, 19 września 2008 r., Trybunał wydał wyrok o sygn. K 5/07
(OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124).
Przed przystąpieniem do uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności, Rzecznik zwrócił uwagę, że zakres
przedmiotowy kwestionowanego art. 55 ustawy o IPN, wykracza poza potoczne rozumienie tzw. przestępstwa
negacjonizmu lub kłamstwa oświęcimskiego, z którymi jest kojarzony w opinii społecznej. Zdaniem Rzecznika, zaskarżony przepis obejmuje publiczne oraz dokonywane wbrew faktom zaprzeczanie zbrodniom komunistycznym, nazistowskim lub zbrodniom przeciwko pokojowi, ludzkości i zbrodniom wojennym, popełnionym
od 1 września 1939 r. do 31 lipca 1990 r. na obywatelach narodowości polskiej oraz obywatelach polskich
innych narodowości. Zdaniem Rzecznika, czyn penalizowany na podstawie kwestionowanego przepisu stanowi
przestępstwo formalne, zakazujące pod groźbą kary samego zaprzeczania raz przyjętym ustaleniom. Zastrzeżenia Rzecznika budzi to, że groźba odpowiedzialności karnej przewidziana w zaskarżonym przepisie jest niezależna od tego, czy wystąpił skutek w postaci np. poniżania grupy ludności w opinii publicznej. Rzecznik uważa, że zbrodnie objęte zakresem przedmiotowym kwestionowanego przepisu stanowią w historii Polski rodzaj
dogmatu – raz na zawsze ustalonej tezy, co prowadzi do trudności w ustaleniu granicy pomiędzy ogłaszaniem
wyników badań naukowych, chronionych przez zasadę wolności wypowiedzi, a przestępstwem podlegającym
ściganiu z oskarżenia publicznego. Jego zdaniem, po upadku europejskich systemów totalitarnych oraz w sy-
– 201 –
poz. 14
K 29/08
OTK ZU nr 2/A/2011
tuacji powszechnej dostępności materiału faktograficznego nie istnieje potrzeba chronienia prawdy historycznej
za pomocą norm prawa karnego.
Zdaniem Rzecznika, powodem działań ustawodawcy, wprowadzającego do porządku prawnego art. 55 ustawy o IPN, była chęć uczynienia przedmiotem ochrony „prawdy historycznej o zbrodniach systemów totalitarnych
XX wieku, pamięci o ofiarach narodowo-socjalistycznego ludobójstwa oraz demokratycznego ustroju państwa, jak
również bezpieczeństwa i moralności publicznej”. Wątpliwości Rzecznika wzbudził problem dopuszczalności traktowania prawdy historycznej jako kategorii prawnej, podlegającej ochronie w drodze sankcji karnych. Jak podkreślił, wciąż możliwe jest pojawianie się faktów i dowodów naukowych, rzucających niekiedy nowe światło na znane wydarzenia najnowszej historii Polski. Rzecznik uważa, że w zakresie polityki historycznej władza publiczna
powinna ograniczać swoje działania do edukacji historycznej oraz odpowiedniego ukształtowania roli mediów,
w szczególności poprzez przygotowanie podstaw programowych nauczania historii, stwarzanie warunków dochodzenia do prawdy oraz upowszechnianie wiedzy na temat wydarzeń historycznych. Zadanie ustalania prawdy
historycznej należy do przedstawicieli nauki, nie do prawodawcy – podkreślił Rzecznik. Jego zdaniem, istniejące
rozbieżności w ocenie najnowszej historii Polski mogą powodować objęcie odpowiedzialnością karną publicznych
wypowiedzi niestanowiących przejawów propagowania zbrodniczych ideologii i nawoływania do nienawiści (tzw.
hate speech); dotyczy to w szczególności kontrowersyjnych wypowiedzi naukowych opartych na nieprawdziwych
przesłankach i błędnych danych. Przy całej swojej potencjalnej szkodliwości społecznej, wypowiedzi takie powinny korzystać z ochrony gwarantowanej przez art. 54 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji – stwierdził Rzecznik.
Odnosząc się do gwarancji swobody wypowiedzi, wyrażonej w art. 54 ust. 1 Konstytucji, Rzecznik zauważył,
że, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, swoboda
ta nie może ograniczać się jedynie do informacji i poglądów odbieranych jako przychylne lub postrzeganych jako
nieszkodliwe albo obojętne. Wspomniane gwarancje obejmują również wypowiedzi obraźliwe, oburzające lub
niepokojące dla państwa albo części społeczeństwa, zaznaczył Rzecznik.
Szczególne znaczenie dla niniejszej sprawy Rzecznik przypisał, wynikającej z art. 73 Konstytucji, wolności
nauki, obejmującej wolność badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników. Jego zdaniem, z poglądów przedstawicieli doktryny wynika, iż swoboda badań naukowych obejmuje również prawo do błędu oraz fałszywości
teorii naukowej. Rzecznik podkreślił, że prawo do publikacji naukowych, jako szczególna forma wyrażania swoich poglądów, powinno zarazem korzystać z ochrony swobody wypowiedzi gwarantowanej przepisem art. 54
Konstytucji. Ochrona ta obejmuje również wygłaszanie poglądów kontrowersyjnych i społecznie nieakceptowanych, o ile tylko wypowiedź taka nie stanowi przejawu propagowania zbrodniczych ideologii i nawoływania
do nienawiści. Taki jest również kierunek orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: Europejski Trybunał) na gruncie art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej: Konwencja) – wyjaśniał Rzecznik.
Zdaniem Rzecznika, wątpliwości konstytucyjnych nie budzi samo penalizowanie zachowań propagujących
ideologię nazistowską i komunistyczną, bądź bezpośrednio znieważających grupy ludności lub poszczególne
osoby, m.in. ze względu na ich przynależność narodową etniczną, rasową czy wyznaniową. Rzecznik podkreślił, że poza art. 55 ustawy o IPN, ochrona prawna demokratycznego ustroju państwa oraz bezpieczeństwa,
porządku i moralności publicznej przed wskazanymi powyżej zachowaniami jest realizowana m.in. na podstawie
przepisów kodeksu karnego, w szczególności art. 256 oraz art. 257, penalizujących propagowanie faszyzmu
i totalitaryzmu oraz znieważanie grupy osób lub poszczególnej osoby. Jego zdaniem, przyjęte w polskiej doktrynie rozumienie pojęć „propagowanie” oraz „znieważenie grupy ludności” pozwala na przyjęcie, że wszelkie
wypowiedzi publiczne, również naukowe, o charakterze tzw. hate speech, propagujące totalitaryzm lub znieważające grupę ludności, będą podlegały sankcjom karnym na podstawie ww. przepisów kodeksu karnego. Oznacza to, zdaniem Rzecznika, że ewentualne uznanie niekonstytucyjności art. 55 ustawy o IPN nie spowoduje
pozbawienia ochrony prawnej dóbr chronionych obecnie przez tę regulację.
W świetle przedstawionych wyżej przez Rzecznika argumentów, zaskarżony przepis narusza także – jego
zdaniem – zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżona regulacja nie spełnia bowiem, wynikającej z tego przepisu, przesłanki konieczności ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych
wolności oraz praw człowieka i obywatela. Z przesłanki tej, w świetle orzecznictwa Trybunału, wynikają dyrektywy niezbędności, przydatności oraz proporcjonalności, którymi powinien się kierować prawodawca. Rzecznik
podkreślił, że penalizacja stanowi najbardziej uciążliwy dla jednostki środek egzekwowania zakazanego przez
normodawcę zachowania się. Z zasady konieczności wynika, zdaniem Rzecznika, zasada subsydiarności prawa
karnego, nakazująca traktowanie penalizacji jako środka ostatecznego, czyli dopuszczalnego jedynie wtedy,
gdy środki mniej surowe nie pozwalają na osiągnięcie określonych skutków. Wskazując na obowiązujące regulacje, wynikające z przepisów art. 256 i art. 257 kodeksu karnego, które, jak podkreślił, obejmują ochroną taki
– 202 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 29/08
poz. 14
sam zakres wypowiedzi jak zakres wynikający z zaskarżonego przepisu, Rzecznik podniósł, że art. 55 ustawy
o IPN przekracza konstytucyjnie dopuszczalną granicę ograniczania wolności słowa. Powołując się na badania
porównawcze, Rzecznik wskazał, że w innych krajach, m.in. w Niemczech i Austrii, przepisy prawa penalizujące
tzw. kłamstwo oświęcimskie łączą odpowiedzialność karną za negowanie zbrodni nazistowskich bezpośrednio
z zamiarem propagowania idei faszyzmu lub publicznym znieważeniem grupy ludności ze względu na przynależność narodową, etniczną, rasową lub wyznaniową. Rzecznik zwrócił w szczególności uwagę na wyrok
hiszpańskiego Trybunału Konstytucyjnego z 7 listopada 2007 r., sygn. STC 234/2007, uznający za częściowo
niekonstytucyjny przepis art. 607.2 hiszpańskiego kodeksu karnego, penalizujący rozpowszechnianie poglądów,
doktryn i idei negujących ludobójstwo. Zdaniem Rzecznika, w niniejszej sprawie aktualność zachowuje w szczególności twierdzenie hiszpańskiego Trybunału, że badany przepis nie spełnia wymogów proporcjonalności, bo
nie zawiera wymagania, by zachowanie sprawcy prowadziło do naruszenia innych wartości konstytucyjnie chronionych, przez co narusza konstytucyjną wolność wypowiedzi i wolność prowadzenia badań naukowych.
2. Pismem z 26 lutego 2009 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, podnosząc, że art. 55 ustawy
o IPN jest zgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.
Marszałek Sejmu podał w wątpliwość adekwatność wskazania przez Rzecznika art. 73 Konstytucji jako
konstytucyjnego wzorca badania zgodności art. 55 ustawy o IPN. Jak podkreślił Marszałek Sejmu, Rzecznik
dokonał nieprawidłowej interpretacji przedmiotu ochrony oraz znamion przestępstwa penalizowanego na mocy
tego przepisu. Zdaniem Marszałka Sejmu, regulacja ta penalizuje jedynie zachowanie polegające na publicznym
zaprzeczaniu, dokonywanym „wbrew faktom”, czyli penalizuje świadome wygłaszanie twierdzeń niezgodnych
z rzeczywistym stanem rzeczy. Jak podkreślił, aby określonemu wydarzeniu historycznemu przypisać charakter
faktu, musi ono mieć charakter pewny i stwierdzony, co oznacza, że wydarzenie to jest ustalone na podstawie
powszechnie akceptowanych metod naukowych badań historycznych. Cech tych nie ma, zdaniem Marszałka Sejmu, wskazane we wniosku Rzecznika kryterium powszechnego przekonania o prawdziwości danego zdarzenia.
Zdaniem Marszałka Sejmu, samo postawienie hipotezy badawczej, podważającej ustalone fakty, nie stanowi
faktu w rozumieniu zaskarżonego przepisu. W wypadku zaś udowodnienia takiej tezy, pod warunkiem wykorzystania wskazanych powyżej metod naukowych, wydarzenie, do którego teza ta się odnosi, traci charakter bezspornego faktu, wykluczając możliwość stania się obiektem „zaprzeczenia” w rozumieniu art. 55 ustawy o IPN.
W konsekwencji Marszałek Sejmu podkreślił, że samo zakwestionowanie określonego zdarzenia nie stanowi
jeszcze realizacji przesłanki art. 55 ustawy o IPN, o ile nie zostało dokonane „wbrew faktom”.
Marszałek Sejmu podniósł również, że, dla spełnienia znamion wyrażonych w zaskarżonym przepisie, niezbędne jest działanie sprawcy w sposób umyślny, co zakłada konieczność posiadania przez niego świadomości, co najmniej w takim zakresie, że dokonuje publicznego ogłoszenia informacji nieprawdziwych. Odnosząc się krytycznie
do zarzutu Rzecznika, że kwestionowany przepis może stanowić podstawę odpowiedzialności karnej w związku
z publicznymi wypowiedziami opartymi na fałszywych przesłankach lub błędnych danych, Marszałek zauważył,
że okoliczność, iż sprawca działa w błędzie, wyklucza możliwość przyjęcia umyślności działania w rozumieniu
art. 55 ustawy o IPN. W takiej bowiem sytuacji sprawca nie ma świadomości, że stwierdza nieprawdę.
Zdaniem Marszałka Sejmu, sądowe badanie kryterium prawdziwości określonych twierdzeń, jako znamienia
czynu zabronionego uzasadniającego jego karalność, nie jest niczym szczególnym w polskim porządku prawnym. Podobną konstrukcję ma również art. 212 k.k. penalizujący przestępstwo pomówienia, na podstawie którego sąd dokonuje oceny prawdziwości faktów mających miejsce w przyszłości, podobnie jak przy przestępstwie
negacjonizmu określonego w art. 55 ustawy o IPN – podkreślił Marszałek Sejmu.
Marszałek Sejmu zaznaczył, że art. 55 ustawy o IPN nie petryfikuje żadnej określonej wersji przebiegu wydarzeń historycznych. Jego zdaniem, przepis ten posługuje się generalnymi kryteriami, wychodząc jedynie z założenia, że chodzi o zbrodnie, które ponad wszelką wątpliwość miały miejsce. Jak podkreślił, podobne założenie
widoczne jest między innymi na gruncie art. 43 Konstytucji, wykluczającego przedawnienie karalności zbrodni
wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości oraz art. 13 Konstytucji, zakazującego istnienia partii odwołujących się
do nazizmu, faszyzmu i komunizmu.
Zdaniem Marszałka Sejmu, polski ustawodawca przyjął, jako fakt, okoliczność popełnienia w historii zbrodni,
o których mowa w art. 55 ustawy o IPN, faktycznie dokonując jego petryfikacji w systemie prawnym. Marszałek
Sejmu podkreślił, że do realizacji znamion wynikających z tego przepisu może dojść dopiero wówczas, gdy
bezspornie stwierdzone wydarzenie historyczne spełni normatywnie wyznaczone cechy opisanych tam zbrodni, a sprawca, mając tego świadomość, zaprzeczy faktowi jej popełnienia. W konsekwencji Marszałek Sejmu
podniósł, że zakres zastosowania zaskarżonego przepisu nie obejmuje wypowiedzi formułowanych w oparciu
o przeprowadzone badania naukowe, wobec braku realizacji znamienia „zaprzeczania faktom”. Sama publiczna
– 203 –
poz. 14
K 29/08
OTK ZU nr 2/A/2011
prezentacja wyników takich badań nie stanowi więc, jego zdaniem, przestępstwa określonego w art. 55 ustawy
o IPN, co przesądza o nieadekwatności art. 73 Konstytucji jako wzorca konstytucyjnego w niniejszej sprawie.
W dalszej kolejności Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutów Rzecznika dotyczących naruszenia przez
zaskarżoną regulację wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, wynikających z art. 54 ust. 1 Konstytucji. Marszałek Sejmu stwierdził, że treść normatywna tego przepisu zawiera się
w demokratycznym standardzie „wolności ekspresji”, do którego odnosi się art. 10 konwencji. Podkreślił również,
że wolność ta gwarantowana jest dodatkowo przez art. 19 Powszechnej deklaracji praw człowieka, uchwalonej
10 grudnia 1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych (dalej: Powszechna deklaracja) oraz art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę
3 marca 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: Międzynarodowy Pakt).
Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na dopuszczalność ustawowego ograniczania wolności słowa pod warunkiem zachowania wymagań zasady proporcjonalności
wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności, podkreślił, przepis wprowadzający takie ograniczenia
będzie niezgodny z Konstytucją, jeżeli te same efekty można osiągnąć za pomocą środków, które w mniejszym
stopniu ograniczają korzystanie z wolności lub prawa podmiotowego.
Zdaniem Marszałka Sejmu, argumentacja Rzecznika nie odnosi się do głównego przedmiotu ochrony zaskarżonego art. 55 ustawy o IPN, jakim jest ochrona indywidualnej i zbiorowej pamięci ofiar zbrodni, której
naruszenie stanowi atak na podstawowe wartości respektowane zarówno przez poszczególne jednostki, jak
i przez społeczeństwo jako całość. W konsekwencji, stwierdził Marszałek Sejmu, zawarta we wniosku Rzecznika analiza testu proporcjonalności została odniesiona do innego dobra prawnego niż to, które faktycznie jest
chronione w kwestionowanym przepisie. Marszałek Sejmu podkreślił, że penalizowane na mocy zaskarżonego
przepisu przestępstwo negacjonizmu jest karygodne w szczególności dlatego, że przedmiotem, dokonywanego
w jego ramach zaprzeczenia, jest pamięć o ofiarach okrutnych zbrodni, wciąż żywa w świadomości społecznej.
Zwrócił również uwagę, że zakres penalizacji przewidziany w zaskarżonym przepisie nie pokrywa się w pełni
ze wskazanymi przez Rzecznika regulacjami karnymi odnoszącymi się do tzw. mowy nienawiści, bo zaprzeczanie zbrodniom wymienionym w art. 55 ustawy o IPN nie musi być tożsame z propagowaniem faszyzmu lub
innego totalitarnego ustroju państwa, ani też ze znieważaniem lub nawoływaniem do nienawiści na tle różnic
narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość. Marszałek
Sejmu zaznaczył, że wskazane przez Rzecznika przepisy art. 256 i art. 257 k.k. nie chronią bezpośrednio pamięci o ofiarach zbrodni, o których mowa w art. 55 ustawy o IPN, podobnie jak, w jego opinii, pamięć ta nie może
być w dostateczny sposób chroniona za pomocą środków prawa cywilnego z zakresu ochrony dóbr osobistych.
W konsekwencji, zdaniem Marszałka Sejmu, zaskarżona regulacja jest niezbędna dla ochrony wspomnianego
dobra prawnego, a wyrażany w niej zakaz w sposób konieczny winien być obwarowany sankcją karną.
Marszałek Sejmu zwrócił również uwagę na bezpośredni związek między funkcją ochrony pamięci ofiar
zbrodni, realizowaną przez kwestionowany we wniosku Rzecznika przepis i funkcją ochrony godności tych ofiar,
gwarantowaną na mocy art. 30 Konstytucji; co jest ważne dla osób najbliższych ofiar zbrodni oraz dla grup społecznych, których członkowie byli ofiarami zbrodni. Powołując się na orzecznictwo Trybunału, Marszałek Sejmu
podkreślił szczególną rolę, jaką ustrojodawca przywiązuje do kwestii prawdy oraz do prawa każdej jednostki
do eliminowania z obrotu wszelkich nieprawdziwych informacji na swój temat. Jego zdaniem, przestępstwo
negacjonizmu penalizuje właśnie świadome wypowiedzi nieodpowiadające prawdzie, które jednocześnie naruszają pamięć ofiar zbrodni wymienionych w art. 55 ustawy o IPN. Z tej racji zakaz publicznego formułowania
takich nieprawdziwych wypowiedzi, obwarowany sankcją karną, nie stanowi nadmiernego ograniczenia prawa
lub wolności. Konstytucja nie zawiera bowiem gwarancji dla swobodnego publicznego formułowania kłamstwa
lub rozpowszechniania nieprawdziwych informacji, zwłaszcza jeżeli naruszają one prawa innych osób – podkreślił Marszałek Sejmu.
Odnosząc się do wskazanych przez Rzecznika regulacji prawnych obowiązujących w Niemczech i Austrii,
Marszałek Sejmu przytoczył, wyrażone w doktrynie poglądy, że regulacje te zastrzegają jedynie karalność
w przypadku działania sprawcy w sposób prowadzący do zakłócenia porządku publicznego oraz że zakres ujęcia
czynności sprawczych w tych regulacjach jest znacznie szerszy niż w art. 55 ustawy o IPN. Zdaniem Marszałka
Sejmu, regulacje prawne penalizujące przestępstwo negacjonizmu, obowiązujące w Czechach, Lichtensteinie
i we Francji, nie są powiązane z przestępstwem propagowania ustroju totalitarnego czy nawoływaniem do nienawiści. Kierunek rozstrzygnięcia we wskazanym przez Rzecznika wyroku hiszpańskiego Sądu Konstytucyjnego
wynika, w opinii Marszałka Sejmu, ze specyfiki historii tego kraju, który nadal boryka się z konsekwencjami społeczno-politycznymi bratobójczej wojny domowej, toczącej się w latach 1936-1939.
– 204 –
OTK ZU nr 2/A/2011
K 29/08
poz. 14
Zdaniem Marszałka Sejmu, dla konstytucyjnej oceny dopuszczalności regulacji przestępstwa negacjonizmu
w prawie polskim znaczenie ma również szereg aktów prawa międzynarodowego, m.in. Protokół dodatkowy
do Konwencji o cyberprzestępczości dotyczący kryminalizacji działań o charakterze rasistowskim i ksenofobicznym, popełnianych przy użyciu systemów komputerowych, przyjęty przez Radę Europy w dniu 7 listopada 2002 r. (dalej: protokół dodatkowy), którego art. 6 dotyczy wprowadzania odpowiedzialności karnej za zaprzeczanie, za pośrednictwem sieci komputerowej, przestępstwom ludobójstwa, w szczególności Holokaustowi;
które to przestępstwa zostały stwierdzone przez trybunały międzynarodowe ustanowione po 1945 r. Marszałek
Sejmu przypomniał, że Polska, podpisując ten protokół 21 lipca 2003 r., nie dokonała zastrzeżenia pozwalającego na ograniczenie przez dane państwo penalizacji do przypadków działania z zamiarem wzniecenia nienawiści,
dyskryminacji lub przemocy, ani nie zastrzegła sobie prawa do niepenalizowania zachowań opisanych w art. 6
protokołu dodatkowego. Marszałek Sejmu przypomniał również w tym kontekście regulacje unijne, w szczególności dokument Joint action/96/443/JHA z 15 lipca 1996 r. dotyczący zwalczania rasizmu i ksenofobii, a także
dyrektywę Unii Europejskiej CNS/2001/0270 „Walka z rasizmem i ksenofobią: zbliżenie prawa, bliższa kooperacja. Decyzja ramowa”.
Odnosząc się do argumentów Rzecznika wskazującego, że zakaz negacjonizmu może być traktowany jako
naruszenie art. 10 Konwencji, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na orzeczenia Europejskiego Trybunału, niepowołane we wniosku Rzecznika. W szczególności podniósł, że w sprawie X przeciwko Federalnej Republice
Niemiec z 16 lipca 1982 r. (skarga nr 9235/81) Trybunał wyraził opinię, że ograniczenie wolności słowa przez
wprowadzenie przestępstwa „kłamstwa oświęcimskiego” nie stanowi naruszenia art. 10 § 2 Konwencji, bo spełnia wymogi dopuszczalności takiego ograniczenia oraz może być uznane za niezbędne w demokratycznym
społeczeństwie. Marszałek przypomniał również, że w sprawie Faurisson przeciwko Francji z 8 listopada 1996 r.
Europejski Trybunał stwierdził, iż ograniczenie wolności słowa zawarte we francuskiej ustawie o wolności prasy spełnia warunki art. 19 § 3 Konwencji. Podsumowując, Marszałek Sejmu podkreślił, że zaskarżona przez
Rzecznika regulacja, penalizująca przestępstwo negacjonizmu, spełnia europejskie standardy dopuszczalnych
ograniczeń wolności wypowiedzi.
3. Pismem z 17 czerwca 2009 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, stwierdzając, że art. 55
ustawy o IPN jest zgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.
Na wstępie Prokurator Generalny odniósł się do argumentu Rzecznika o zbyt szerokim zakresie przedmiotowym kwestionowanego przepisu, określającego, jak podkreślił Rzecznik, „przestępstwo formalne”, dla którego
zaistnienia nie jest wymagane wystąpienie skutku w postaci m.in. poniżenia grupy ludności w opinii publicznej.
W tym kontekście Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że zaskarżony przepis dokonuje penalizacji jedynie
takiego czynu polegającego na zaprzeczeniu zbrodniom nazistowskim, zbrodniom komunistycznym lub innym
przestępstwom stanowiącym zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne, który został popełniony publicznie oraz wbrew faktom. Prokurator Generalny stwierdził, że znamię „publiczności działania” jest wyrazem rezygnacji ustawodawcy z ingerencji w prawo posiadania przez jednostkę własnych, niepropagowanych
publicznie, poglądów. Przypomniał również, że analogiczna przesłanka odpowiedzialności karnej zawarta jest
w innych przepisach karnych, między innymi w art. 256 i art. 257 k.k.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę na szczególne znaczenie drugiego ze znamion, wyrażonych w zaskarżonym przepisie, a mianowicie przesłanki zaprzeczania „wbrew faktom”. Powołując się na słownikowe rozumienie pojęcia „fakt”, stwierdził, że gromadzenie i opisywanie faktów jest czymś innym niż ich ocenianie i interpretowanie. Jego zdaniem, na gruncie zaskarżonych przepisów, faktami są zbrodnie, których zaistnienie potwierdziły
w ciągu kilkudziesięciu lat liczne dowody. Porównanie przez Rzecznika tak rozumianych faktów do dogmatów
uznawanych za prawdziwe nie przez wzgląd na dowody, lecz na poparcie czyjegoś autorytetu, Prokurator Generalny uważa za błędne.
Prokurator Generalny zwrócił również uwagę na brzmienie zaskarżonego przepisu, z którego wynika, że penalizowany na jego podstawie czyn może być popełniony tylko umyślnie, a więc wówczas, gdy sprawca ma zamiar jego popełnienia, albo gdy przewidując możliwość jego popełnienia, godzi się na to. W związku z powyższym Prokurator Generalny stwierdził, że odpowiedzialność na podstawie art. 55 ustawy o IPN ponosić
będzie jedynie ten, kto w sposób celowy i zamierzony publicznie zaprzecza faktom historycznym, mając przy
tym świadomość i wiedzę, że fakty takie, bezspornie udokumentowane i stwierdzone, wyczerpują określone
w aktach prawa krajowego i międzynarodowego przesłanki kwalifikujące taki czyn jako zbrodnię w rozumieniu
tego przepisu. Prokurator Generalny podkreślił, że spełnienie tak rozumianych przesłanek przez autora dopuszczającego się publicznego zaprzeczenia wspomnianym faktom historycznym przesądzałoby o tym, że autor ten
działa nie w imię prawdy historycznej, lecz w imię kłamstwa, którego propagowanie nie może być dopuszczalne,
– 205 –
poz. 14
K 29/08
OTK ZU nr 2/A/2011
a tym bardziej prawnie chronione. Zdaniem Prokuratora Generalnego, odpowiedzialności karnej na podstawie
zaskarżonego przepisu podlegała będzie wyłącznie osoba, która z motywacji pozanaukowych dopuściłaby się
szerzenia kłamstwa o faktach, negując np. Holokaust, istnienie obozów zagłady czy też mord katyński.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez zaskarżoną regulację konstytucyjnej przesłanki konieczności,
wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że zakres, w jakim regulacja ta ogranicza
wolność wyrażania poglądów i wolność badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, jak również głębokość
tych ograniczeń – powoduje, że nie narusza ona generalnej zasady proporcjonalności określonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaskarżony przepis stoi na straży pamięci
ofiar zbrodni systemów totalitarnych, stanowiąc tym samym wyraz ochrony godności tych ofiar i ich dobrego
imienia. Powołując się na orzecznictwo Trybunału, Prokurator Generalny zaznaczył, że gwarancja wolności słowa zawsze musi ustąpić przed nakazem poszanowania godności wynikającym z art. 30 Konstytucji. Dlatego
względy ochrony czci, dobrego imienia oraz prywatności mogą prowadzić do ograniczenia wolności słowa oraz
wolności prasy i innych środków masowego przekazu (obejmujących m.in. swobodę ogłaszania publikacji naukowych). Zdaniem Prokuratora Generalnego, sytuacji tej nie zmienia fakt, że wolności te wykraczają poza wymiar indywidualny, stanowiąc gwarancję debaty publicznej niezbędnej w demokratycznym państwie prawnym.
Fundamentalny charakter konstytucyjnych gwarancji godności ludzkiej uzasadnia bowiem jej silną ochronę, realizowaną za pomocą sankcji karnych. Powyższe argumenty przesądzają, zdaniem Prokuratora Generalnego,
o tym, że cel leżący u podstaw zaskarżonej regulacji jest konstytucyjnie legitymowany. Znajduje to potwierdzenie
również w aktach prawa międzynarodowego oraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału, w szczególności
na gruncie art. 10 oraz art. 17 Konwencji.
Prokurator Generalny nie podzielił również poglądów Rzecznika dotyczących niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z których to poglądów Rzecznik wyprowadza prawo do błędu
oraz do fałszywości teorii naukowych, jako elementów wolności badań naukowych. Prokurator Generalny przypomniał w tym kontekście poglądy przedstawicieli doktryny odnośnie do art. 73 Konstytucji, z których to poglądów
wynika, jego zdaniem, że istnieje granica, po której przekroczeniu nie sposób danemu przedsięwzięciu przyznać
charakteru naukowego, oraz że uprawianie nauki nie może stanowić przykrywki dla działań naruszających prawa
i wolności innych osób. Prokurator Generalny podkreślił, że powyższy pogląd pozwala na rozgraniczenie sfery
bezspornych faktów, wymagającej szczególnej ochrony przed zakłamywaniem, oraz sfery ocen tychże faktów,
niezmierzających do ich kwestionowania. Oceny bezspornych faktów, przy założeniu dobrej wiary, mogą sprzyjać
poszerzaniu wiedzy historycznej, ale negowanie faktów i zdarzeń bezspornych może się wiązać nieuchronnie, jak
w niniejszej sprawie, z naruszeniem godności i czci ofiar tych zdarzeń, skutkując ich poniżeniem. Dlatego, zdaniem
Prokuratora Generalnego, w związku z takim, występującym niejako automatycznie, naruszeniem godności ludzkiej nie ma potrzeby uzależniania odpowiedzialności karnej na podstawie zaskarżonego przepisu od zaistnienia
dodatkowego znamienia, w postaci zamiaru poniżenia grupy ludności w opinii publicznej.
Krytycznie odnosząc się do twierdzenia Rzecznika, że na gruncie Konstytucji dopuszczalne jest wygłaszanie
poglądów kontrowersyjnych i społecznie nieakceptowanych, Prokurator Generalny podkreślił, że żadne normy
konstytucyjne nie uprawniają do publicznego propagowania kłamstwa, godzącego w dobra konstytucyjne innych
osób lub grup ludności; żadne normy konstytucyjne nie legalizują takich działań. Podkreślając słuszność penalizacji tego typu zachowań, Prokurator Generalny przypomniał o, pominiętej w wywodach Rzecznika, możliwości
stosowania znanej prawu karnemu instytucji błędu (art. 28 i art. 29 k.k.), jako okoliczności wyłączającej winę lub
bezprawność czynu.
II
Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 22 lutego 2011 r. wycofał w całości swój wniosek z 19 września 2008 r.
Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale) Trybunał jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi,
a tym samym nie może działać z urzędu. W konsekwencji przyjęcia takiego rozwiązania, w świetle art. 39 ust. 1
pkt 2 ustawy o Trybunale, cofnięcie wniosku, pytania prawnego lub skargi stanowi obligatoryjną przesłankę
umorzenia postępowania.
Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.
– 206 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 33/10
poz. 15
15
postanowienie
Sygn. akt P 33/10
Stanisław Rymar – przewodniczący
Wojciech Hermeliński – sprawozdawca
Andrzej Rzepliński
Piotr Tuleja
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2011 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego
w Białymstoku, czy:
1) art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) w zakresie, w jakim dotyczy uznania za pracownika
także osoby wykonującej pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej
umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks
cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy
o dzieło, jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje
w stosunku pracy,
2) art. 18 ust. 1a ustawy z 13 października 1998 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim
dotyczy uwzględnienia w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe
takiej osoby przychodu uzyskanego z tytułu umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy
o świadczenie usług, do której zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące
zlecenia albo umowy o dzieło,
– są zgodne z art. 2 i art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
(Dz. U. Nr 102, poz. 643 z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169,
poz.1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307)
UZASADNIENIE
I
1. Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U.
z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: u.s.u.s.) za pracownika, w rozumieniu tej ustawy, uważa się także
osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, innej umowy o świadczenie usług,
do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej:
k.c.) stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli umowę taką zawarła z pracodawcą,
z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy,
z którym pozostaje w stosunku pracy.
W wypadku takich ubezpieczonych w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe
uwzględnia się również przychód z tytułu wskazanych wyżej umów (art. 18 ust. 1a u.s.u.s.).
2. Sąd Okręgowy w Białymstoku – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, V Wydział Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych (dalej: SO w Białymstoku, sąd pytający), postanowieniem z 7 czerwca 2010 r. (data wpływu do TK:
14 lipca 2010 r.), sygn. akt VU 1689/09, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy:
– 207 –
poz. 15
P 33/10
OTK ZU nr 2/A/2011
– art. 8 ust. 2a u.s.u.s. w zakresie, w jakim dotyczy uznania za pracownika także osoby wykonującej pracę
na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli w ramach takiej umowy
wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy,
– art. 18 ust. 1a u.s.u.s. w zakresie, w jakim dotyczy uwzględnienia w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe takiej osoby przychodu uzyskanego z tytułu umowy agencyjnej, umowy zlecenia
lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące
zlecenia, albo umowy o dzieło,
są zgodne z art. 2 i art. 65 ust. 1 Konstytucji. Wykonując zarządzenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego
z 20 lipca 2010 r., sąd pytający nadesłał brakujące dwa odpisy pytania prawnego w załączeniu do pisma
z 27 lipca 2010 r. (data wpływu do TK: 2 sierpnia 2010 r.).
Pytanie prawne zostało zadane na tle następującego stanu faktycznego:
Pracownik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością zawarł w latach 2003-2005 kilkanaście umów zlecenia
ze spółką cywilną. Spółki te były ze sobą powiązane personalnie (osobami wspólników) oraz organizacyjnie (na
mocy umowy o współpracy spółka cywilna miała prawo m.in. zarządzać bieżącą działalnością spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz zatrudniać pracowników tej spółki na podstawie umowy zlecenia).
Decyzją z 15 lipca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Białymstoku (dalej: ZUS, organ
rentowy) stwierdził, że zleceniobiorca podlegał ubezpieczeniom społecznym z tytułu umów zlecenia ze spółką
cywilną, ponieważ na skutek umowy o współpracy między spółkami w istocie wykonywał on pracę na rzecz swojego pracodawcy (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością).
Spółka cywilna we wniesionym do SO w Białymstoku odwołaniu z 12 sierpnia 2009 r. i piśmie procesowym
z 24 listopada 2009 r. podniosła m.in., że organ dokonał wadliwej wykładni umowy o współpracy między spółkami, która reguluje wyłącznie ich wzajemne stosunki i nie dotyczy relacji między zleceniobiorcą i zleceniodawcą.
W jej opinii, zleceniobiorca wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia wyłącznie na rzecz zleceniodawcy
(spółki cywilnej).
Zdaniem sądu pytającego, art. 8 ust. 2a u.s.u.s. zawiera rozszerzoną definicję pracownika w stosunku do definicji zawartej w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej:
k.p.). Wprowadzony przez ten przepis obowiązek potraktowania jako pracownika także „agenta lub zleceniobiorcy wykonującego pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy, a z którym nie zawarł żadnej
umowy cywilnoprawnej” narusza – w opinii SO w Białymstoku – „zaufanie obywateli do państwa oraz reguły prawidłowej legislacji”. W obowiązującym w Polsce porządku prawnym istnieją kodeksowe definicje stosunku pracy
(art. 22 k.p.) i umowy zlecenia (art. 740 k.c.), które „w zasadzie” są „wystarczające do zapewnienia spójności
całego systemu prawnego” (przy czym zwrócił on jednak uwagę, że inna definicja pracownika jest stosowana
np. w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz. U. z 2010 r.
Nr 51, poz. 307, ze zm.). Wobec tego „nadanie [przez art. 8 ust. 2a u.s.u.s.] dodatkowego znaczenia terminowi «pracownik» było całkowicie zbędne”, a regulacja ta jest „pewnego rodzaju obejściem prawa”, sprzecznym
z uregulowaniami zawartymi w kodeksie pracy. W tym kontekście sąd pytający podkreślił, że „w procesie stosowania prawa należy stosować odpowiednie konstrukcje norm prawnych oraz unikać tworzenia nowych regulacji,
jeżeli określony efekt można uzyskać przy pomocy już istniejących rozwiązań”.
W opinii SO w Białymstoku, zakwestionowane regulacje naruszają także zasadę wolności pracy, wynikającą
z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Przyczyną powołania tego wzorca było – jak wynika z uzasadnienia pytania prawnego
– przekonanie sądu pytającego, że zasady wywiedzione z art. 2 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnego
wzorca kontroli „w postępowaniu skargowym”, wobec czego obowiązkiem sądu pytającego jest wskazanie konkretnych praw lub wolności naruszonych przez zakwestionowany przepis. Uzasadniając ten zarzut, SO w Białymstoku stwierdził, że „w przypadku stosunku zobowiązaniowego mającego związek ze świadczeniem pracy
lub usług ustawodawca bardzo ograniczył swobodę stron” – na skutek art. 8 ust. 2a u.s.u.s. „niedotknięte żadną
wadą oświadczenia woli [o zawarciu umowy zlecenia] zostają pozbawione swego znaczenia i zastąpione wadliwą regulacją prawną”, nakazującą traktować zleceniobiorcę jak pracownika. Jak podnosi sąd, „teoretycznie
może się zdarzyć, że w ramach jednego zlecenia zleceniobiorca będzie świadczył usługi lub prace o różnym
charakterze, spośród których tylko część trafi do jego pracodawcy. W jedynym czasie będzie więc zleceniobiorcą i pracownikiem”. Tymczasem art. 8 ust. 2a u.s.u.s. akcentuje, że „status pracownika na gruncie prawa do ubezpieczeń społecznych wyznacza w istocie nie podstawa nawiązania więzi prawnej między stronami
umowy cywilnoprawnej, ale fakt świadczenia pracy nawet w sposób pośredni na rzecz określonego podmiotu”.
Decydujące znaczenie ma w tym wypadku to, że „końcowym odbiorcą pracy” jest pracodawca ubezpieczonego,
a nie zleceniodawca.
– 208 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 33/10
poz. 15
Podsumowując, SO w Białymstoku stwierdził, że „uznanie strony umowy agencyjnej lub umowy zlecenia
za pracownika bez wzruszenia zawartej przez nią umowy i obciążenie jego pracodawcy obowiązkiem zapłaty
składek jest niezgodne z zasadą prawidłowej legislacji i całkowicie sprzeczne z zasadą wolności pracy”.
Uzasadniając swoją legitymację do wystąpienia z pytaniem prawnym, sąd pytający podniósł, że – w jego
opinii – nałożenie na spółkę cywilną obowiązku o charakterze fiskalnym nie ma żadnych podstaw prawnych.
Ewentualne zwolnienie tej spółki z tego obowiązku może stanowić podstawę wydania nowej decyzji, skierowanej
do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zdaniem SO w Białymstoku, także takie rozstrzygnięcie byłoby jednak ograniczeniem zasady wolności pracy, niespełniającym warunków wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem sądu pytającego, tylko stwierdzenie niekonstytucyjności art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 1a u.s.u.s. „sprawi,
że zasada ta nabierze prawidłowego znaczenia”.
Pytanie prawne zawiera ponadto analizę uzasadnienia decyzji ZUS. Sąd pytający zauważył m.in., że w analizowanej sytuacji organ nie był konsekwentny w ocenie sytuacji, ponieważ wprawdzie uznał zleceniobiorcę
za pracownika, ale równocześnie nie podważył ważności kontrolowanych umów zlecenia (a w szczególności nie
uznał, że pod ich pozorem ukryto umowy o pracę). W jego opinii, w sytuacji gdy zleceniobiorca pośrednio świadczy usługi na rzecz pracodawcy (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością), bez zbadania dalszych okoliczności
nie można automatycznie przyjąć, że z mocy ustawy doszło do nawiązania stosunku pracy ze spółką cywilną.
W obecnym stanie prawnym obowiązek zapłacenia składek od umów zlecenia mógłby co najwyżej spoczywać
na pracodawcy, czyli spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 3 grudnia 2010 r. przedstawił w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że:
– art. 8 ust. 2a u.s.u.s. w zakresie, w jakim uznaje za pracownika w rozumieniu tej ustawy także osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy,
z którym pozostaje w stosunku pracy;
– art. 18 ust. 1a u.s.u.s. w zakresie, w jakim nakazuje uwzględnić przy ustalaniu podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 8 ust. 2a ustawy, przychód z tytułu umowy zlecenia,
są zgodne z art. 2 i art. 65 ust. 1 Konstytucji.
Postępowanie w pozostałym zakresie (niedotyczącym umów zlecenia) powinno być umorzone na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.;
dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, spowodowaną brakiem związku ze stanem faktycznym sprawy toczącej się przed sądem pytającym.
W kontekście zarzutu sprzeczności art. 18 ust. 1a u.s.u.s. z zasadą prawidłowej legislacji Marszałek Sejmu
podniósł, że celem zaskarżonej regulacji było uniemożliwianie obchodzenia przepisów dotyczących składek
na ubezpieczenie emerytalne i rentowe przez zawieranie (równoległych do umowy o pracę) umów cywilnoprawnych między pracownikiem i pracodawcą. Oparta jest ona na założeniu, że „w razie świadczenia pracy
na rzecz tego samego podmiotu występuje daleko posunięte podobieństwo (jeżeli nie tożsamość) pracy, niezależnie od tytułu prawnego, na podstawie którego jest wykonywana”. Uzasadnia to dopuszczalność potraktowania pracy wykonywanej na podstawie umowy o pracę i na podstawie umowy zlecenia w sferze ubezpieczeń
społecznych w sposób jednolity. Zasada ta przyczynia się „do realizacji zasady powszechności i równości
ubezpieczenia społecznego w ramach szeroko rozumianych stosunków pracowniczych”, służy także ochronie długoterminowych interesów zleceniobiorców (pozytywnie wpływa na wysokość ich przyszłych świadczeń
emerytalnych).
Jeżeli natomiast chodzi o wątpliwości sądu pytającego co do art. 8 ust. 2a u.s.u.s., to Marszałek Sejmu wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny zgodności definicji „pracownika” zawartych w różnych ustawach (zgodności „poziomej” między przepisami tej samej rangi). Zakwestionowany przepis formułuje
definicję pracownika na potrzeby prawa ubezpieczeń społecznych, a więc gałęzi prawa odrębnej w stosunku
do prawa pracy. Wobec tego nie można przyjąć – jak czyni to sąd pytający – że celem zaskarżonej regulacji
jest modyfikacja (rozszerzenie) kodeksowej definicji pracownika. Konstrukcja ta ma na celu zwiększenie przejrzystości zasad ubezpieczenia społecznego poprzez wprowadzenie fikcji prawnej (utożsamienia – na potrzeby
ubezpieczeń społecznych – zleceniobiorców z pracownikami).
Zdaniem Marszałka Sejmu, sąd pytający nie sformułował w sposób jednoznaczny zarzutów dotyczących naruszenia przez zaskarżone przepisy zasady wolności pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji). Zaskarżona regulacja nie
ingeruje w swobodę stron w zakresie ukształtowania stosunku prawnego, na podstawie którego świadczona jest
praca, a w szczególności nie powoduje automatycznego przekształcenia umów cywilnoprawnych wymienionych
– 209 –
poz. 15
P 33/10
OTK ZU nr 2/A/2011
w art. 8 ust. 2a u.s.u.s. w umowę o pracę. Jej skutek ogranicza się do sfery ubezpieczeń społecznych. Jako naruszenia wolności pracy nie można też potraktować samego obowiązku ponoszenia składek na ubezpieczenia
społeczne, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 października 1999 r., sygn. SK 4/99 (OTK ZU
nr 6/1999, poz. 119). Mając na uwadze związki treściowe między zaskarżonymi przepisami, należy więc uznać,
że art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 1a u.s.u.s. nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności pracy.
4. Prokurator Generalny w piśmie z 25 lutego 2011 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39
ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, SO w Białymstoku nie wykazał zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem toczącej się przed nim sprawy (tzw. przesłanka funkcjonalna dopuszczalności
pytania prawnego). W jego opinii, nie jest jasne, dlaczego sąd nie wydał orzeczenia, skoro – jak wprost wynika
z uzasadnienia pytania prawnego – uznał, że utrzymanie w mocy kontrolowanej decyzji organu rentowego pozbawione jest podstaw prawnych. W świetle doktryny i orzecznictwa, sąd pytający nie musiał orzec wyłącznie
kasatoryjnie, ale mógł uwzględnić odwołanie i rozstrzygnąć co do istoty sprawy (stwierdzić, że wskazany w decyzji organu rentowego obowiązek fiskalny nie obciąża spółki cywilnej). W jego opinii, uznanie w kontrolowanej
decyzji za płatnika składek spółki cywilnej zamiast spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie wynika z konstytucyjnej wady zaskarżonych przepisów, lecz z ich błędnej wykładni, która może być konwalidowana na etapie
stosowania prawa, bez uruchamiania instytucji pytań prawnych.
Dodatkowo Prokurator Generalny wskazał, że niektóre sformułowania pisma SO w Białymstoku sugerują,
że domaga się on dokonania przez Trybunał Konstytucyjny abstrakcyjnej kontroli zaskarżonych rozwiązań, co
jest niedopuszczalne z punktu widzenia wymogów zawartych w art. 193 Konstytucji oraz art. 32 ust. 3 ustawy
o TK.
W końcowej części swojego stanowiska Prokurator Generalny ustosunkował się także do meritum zarzutów
sądu pytającego wobec art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 1a u.s.u.s. W jego opinii, wynikają one z błędnej interpretacji
zaskarżonych przepisów (a w szczególności uznania, że prowadzą one do przekształcenia stosunku prawnego
wynikającego z umowy zlecenia w stosunek pracowniczy) i nie są zasadne.
II
1. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego uzależnione jest od spełnienia
szeregu wymogów wynikających z art. 193 Konstytucji oraz ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pytanie
prawne przedłożone przez Sąd Okręgowy w Białymstoku (dalej: SO w Białymstoku, sąd pytający) wywołuje pod
tym względem poważne zastrzeżenia.
2. Jak wynika z uzasadnienia pytania prawnego i dołączonych do niego akt sprawy, SO w Białymstoku
przedstawił pytanie prawne w związku ze sprawą wniesioną przez wspólników spółki cywilnej przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o ustalenie nieistnienia ubezpieczenia. Spór między stronami
postępowania dotyczy w istocie wykładni art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: u.s.u.s.), a konkretnie
możliwości uznania za pracodawcę (i płatnika składek) podmiotu (spółki cywilnej), który zatrudnia na podstawie
umowy zlecenia pracowników innej, powiązanej z nim personalnie i organizacyjnie jednostki organizacyjnej
(spółki z ograniczoną odpowiedzialnością).
Trybunał Konstytucyjny w związku z tym stwierdza, że prawidłowość wykładni zaskarżonych przepisów
przez organ rentowy należy do sfery stosowania prawa i nie podlega jego kognicji. Jak wielokrotnie podkreślano
w orzecznictwie, tego typu zagadnienia nie mogą i nie powinny być rozstrzygane przez Trybunał Konstytucyjny,
może to bowiem prowadzić nie tylko do przekształcenia pytania o hierarchiczną zgodność norm we wniosek
o ustalenie wykładni ustawy lub aktu podustawowego (zob. postanowienie z 22 marca 2000 r., sygn. P 12/98,
OTK ZU nr 2/2000, poz. 67; teza podtrzymana m.in. w postanowieniach z: 16 maja 2007 r., sygn. P 23/06, OTK ZU
nr 6/A/2007, poz. 58; 14 stycznia 2009 r., sygn. P 13/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 5; 4 października 2010 r.,
sygn. P 12/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 86), ale nawet do naruszenia ładu prawnego (zob. postanowienie
z 16 grudnia 2008 r., sygn. P 53/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 192). Pytanie prawne może służyć wyłącznie
ocenie hierarchicznej zgodności przepisów prawa (por. art. 193 Konstytucji), a nie rozstrzyganiu sporów inter-
– 210 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 33/10
poz. 15
pretacyjnych czy ustalaniu wiążącej wykładni zaskarżonych regulacji (por. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r.,
sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; teza powtórzona w kilkunastu późniejszych orzeczeniach). Tym
drugim celom służą bowiem obecnie inne środki, a w szczególności:
– uchwały Sądu Najwyższego rozstrzygające „poważne wątpliwości co do wykładni prawa”, powzięte przez
ten sąd w związku z rozpoznawaną kasacją lub innym środkiem odwoławczym, albo „ujawnione w orzecznictwie
sądów powszechnych, sądów wojskowych lub Sądu Najwyższego” rozbieżności w wykładni prawa (por. art. 5961 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.; należy zwrócić
uwagę, że podejmowanie tych uchwał jest jednym z instrumentów ustanowionego w art. 183 ust. 1 Konstytucji
nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego nad sądami powszechnymi i wojskowymi; por. również wyroki z:
16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 44 i 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU
nr 5/2000, poz. 138 – zwłaszcza zdanie odrębne sędziego Andrzeja Mączyńskiego),
– uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniające „przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych”, albo zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych „budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej” (por. art. 15 § 1 pkt 2 i 3
oraz art. 264-269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., a także postanowienia z: 26 maja 2008 r., sygn. P 14/05, OTK ZU nr 4/A/2008,
poz. 69 i 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 53).
Trybunał Konstytucyjny nieprzypadkowo miał prawo do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw
jedynie przejściowo, wyłącznie w okresie od 28 listopada 1991 r. do 16 października 1997 r. (por. art. 5 uchylonej
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.). Obecnie
nie ma tego uprawnienia, a w sprawie wykładni określonego przepisu prawa w orzecznictwie sądowym może zwracać się o informacje do Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. art. 22 ustawy o TK).
Wobec niedopuszczalności orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sporu o wykładnię zaskarżonej regulacji, należy uznać, że przedstawione przez SO w Białymstoku pytanie prawne nie może zostać
rozpoznane pod względem merytorycznym. Wobec tego postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
3. Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne zasygnalizowanie także kilku
dodatkowych okoliczności, które wzmacniają zasadność tej decyzji.
3.1. Po pierwsze, wątpliwości budzi spełnienie przez pytanie prawne warunków formalnych, wymienionych
w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Zgodnie z tym przepisem, wniosek albo pytanie prawne powinny zawierać „uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie”. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10 (OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78), „przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów
nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty
mogą być mniej lub bardziej przekonujące (…), lecz zawsze muszą być argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. W szczególności nie można uznać, że omawiany warunek jest spełniony, jeżeli wszystkie zarzuty wobec zakwestionowanej regulacji na tle danego wzorca kontroli wykraczają poza
kognicję Trybunału Konstytucyjnego”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zawarta w pytaniu prawnym argumentacja, dowodząca rzekomej niekonstytucyjności art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 1a u.s.u.s., nie odpowiada omówionym warunkom.
Jeżeli chodzi o uzasadnienie zarzutów stawianych na tle art. 2 Konstytucji (zasada zaufania obywateli
do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada prawidłowej legislacji), to sąd pytający – z jednej
strony – zarzuca zaskarżonym regulacjom niejasność, a z drugiej – nie ma problemu z ustaleniem ich wykładni.
Analiza uzasadnienia pytania prawnego prowadzi do wniosku, że – nawet bez wyroku Trybunału Konstytucyjnego – ma on wyrobiony pogląd co do interpretacji tych przepisów. Stwierdza bowiem stanowczo, że w warunkach
rozpatrywanej przezeń sprawy nałożenie na spółkę cywilną „obowiązku o charakterze fiskalnym [tj. obowiązku
zapłacenia składek z tytułu umowy zlecenia na podstawie art. 18 ust. 1a u.s.u.s.] nie ma żadnych podstaw prawnych”, implicite wykluczając tym samym możliwość oddalenia odwołania (por. art. 47714 § 1 i 2 ustawy z dnia
17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.). Prowadzi
to do konkluzji, że w analizowanym zakresie pytanie prawne zawiera wewnętrzną sprzeczność, która uniemożliwia uznanie przedstawionej argumentacji za wystarczającą z punktu widzenia art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
W tym kontekście należy przypomnieć, że zarzut naruszenia przez zakwestionowane regulacje zasady poprawnej legislacji wymaga od podmiotu inicjującego postępowanie szczególnie starannego uzasadnienia. Niejasność
– 211 –
poz. 15
P 33/10
OTK ZU nr 2/A/2011
przepisu może być powodem uznania go za sprzeczny z art. 2 Konstytucji wyłącznie wtedy, gdy jest ona „tak
daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa”, przy czym zawsze powinno to być traktowane
jako „środek ostateczny, stosowany (…), gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu okażą
się niewystarczające” (wyrok z 20 czerwca 2005 r., sygn. K 4/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64; teza powtórzona
w kolejnych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego).
Nieco inne zastrzeżenia budzi argumentacja co do niezgodności art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 1a u.s.u.s. z art. 65
ust. 1 Konstytucji (wolność pracy). Sąd pytający nie przedstawia w istocie żadnych prawnych i mieszczących
się w kognicji Trybunału Konstytucyjnego argumentów, wskazujących na naruszenie przez zakwestionowane
regulacje tego wzorca kontroli. Najbardziej eksponowany w tym kontekście argument o współwystępowaniu
w systemie prawnym kilku autonomicznych ustawowych definicji „pracownika” i ich wzajemnych relacjach (por.
art. 8 ust. 2a u.s.u.s., art. 2 w związku z art. 22 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz. U. z 1998 r.
Nr 21, poz. 94, ze zm. i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych,
Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, ze zm.) należy do niedostępnej dla Trybunału Konstytucyjnego sfery horyzontalnej zgodności przepisów (por. np. wyroki z: 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 183;
por. także wyrok z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26), „w wypadku niejednoznaczności
przepisów lub wewnętrznych sprzeczności występujących w systemie prawa (pozioma sprzeczność przepisów)
organy stosujące prawo (stające wobec dylematu, który z kolidujących przepisów zastosować) muszą w drodze
interpretacji same usunąć istniejące kolizje. O ile Trybunał Konstytucyjny orzeka tylko w wypadku kolizji pionowych (sprzeczność z aktem wyższej rangi), o tyle sądy i organy bezpośrednio stosujące prawo są zobowiązane
– w wypadku dostrzeżenia sprzeczności horyzontalnej, niejednoznaczności, interferencji normowania – doprowadzić w drodze interpretacji do ładu legislacyjnego i usunięcia sprzeczności w drodze interpretacji”. Rozwiązywanie sprzeczności poziomej norm należy do organów stosujących prawo, w tym sądów, które mają możliwość
samodzielnego dokonywania wykładni operacyjnej (por. orzeczenia powołane w wyroku o sygn. P 16/07). Jedynym dostępnym Trybunałowi Konstytucyjnemu instrumentem reakcji na wątpliwości co do spójności systemu
prawa jest wydanie postanowienia sygnalizującego właściwym organom stanowiącym prawo konieczność podjęcia działań prawodawczych, którego podstawą prawną jest obecnie art. 4 ust. 2 ustawy o TK.
3.2. Po drugie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, analizowane pytanie prawne nie spełnia – w pewnym
zakresie – także warunku koniecznego związku funkcjonalnego między przedmiotem pytania prawnego (zaskarżonymi przepisami) i sprawą rozstrzyganą przez sąd pytający, na której tle zwrócił się on do Trybunału Konstytucyjnego (w orzecznictwie ta cecha pytania prawnego nazywana jest też jego relewancją – por. np. postanowienie
z 12 lutego 2008 r., sygn. P 62/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 17 oraz orzeczenia późniejsze).
Zgodnie z art. 193 Konstytucji, przedstawienie przez sąd pytania prawnego jest dopuszczalne wyłącznie
w sytuacji, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Innymi słowy, „zakres rozstrzygania Trybunału w postępowaniu zainicjowanym pytaniem prawnym ograniczany
jest znaczeniem odpowiedzi na to pytanie dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed pytającym sądem” (postanowienie z 6 lutego 2007 r., sygn. P 41/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 15; teza powtórzona m.in. w wyroku
z 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107 i postanowieniu z 3 marca 2009 r.,
sygn. P 67/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 32). Co istotne, wykazanie zależności między odpowiedzią na pytanie
a rozstrzygnięciem toczącej się przed sądem pytającym sprawy jest obowiązkiem (zadaniem) sądu pytającego
(por. np. wyrok z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109 i wspomniane postanowienie
o sygn. P 12/08, a także inne wymienione w nich orzeczenia).
Nie ulega wątpliwości, że sprawa tocząca się przed sądem pytającym dotyczy wyłącznie skutków art. 8
ust. 2a i art. 18 ust. 1a u.s.u.s. dla stosunków prawnych powstałych na skutek umowy zlecenia. Przy założeniu,
że kontrola dokonywana w procedurze pytań prawnych jest kontrolą konkretną (czyli okoliczności faktyczne
i prawne sprawy, w związku z którą zostało zadane pytanie prawne, determinują zakres przedmiotowy pytania –
por. postanowienie z 15 października 2009 r., sygn. P 120/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 143), na tle analizowanej sprawy niedopuszczalne byłoby badanie konstytucyjności zaskarżonych przepisów w zakresie dotyczącym
pozostałych wymienionych w nich umów (np. umowy agencyjnej czy umowy o dzieło). Niezależnie od pozostałych zastrzeżeń co do dopuszczalności wydania wyroku w niniejszej sprawie, wskazany w petitum pytania
prawnego zakres zaskarżenia jest więc zbyt szeroki.
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zauważa, że sąd pytający świadomie zdaje się zmierzać do uzyskania za pomocą pytania prawnego abstrakcyjnej kontroli zaskarżonych regulacji. Świadczy o tym zwłaszcza
– 212 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 33/10
poz. 15
końcowa część jego pisma, w którym podkreśla on, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest konieczne
dla nadania „prawidłowego znaczenia” zasadzie wolności pracy. W wypadku uwzględnienia odwołania (która
to decyzja wydaje się przesądzona, por. wyżej), organ rentowy wydałby prawdopodobnie nową decyzję, skierowaną – jak pisze sąd pytający – „tym razem” do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (a więc pracodawcy,
który pośrednio korzystał z umów zlecenia zawieranych przez swojego pracownika z powiązaną z nim spółką
cywilną), co byłoby „nadal sprzeczne” z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Intencją sądu pytającego było więc nie tyle
rozstrzygnięcie jego wątpliwości w aktualnie rozpatrywanej sprawie (por. wyżej), co wprowadzenie zmian systemowych w sposobie traktowania umów cywilnoprawnych w sprawach ubezpieczeń społecznych na przyszłość
(a w szczególności w sprawie, która prawdopodobnie będzie „dalszym ciągiem” toczącej się przed nim sprawy). Tymczasem „pytanie prawne nie może zmierzać do abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności przepisów oraz
musi wiązać się ze sprawą w sposób, który determinuje konieczność orzekania przez sąd” (zob. postanowienie
z 26 maja 2008 r., sygn. P 14/05, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 69).
3.3. Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł w treści pisma SO w Białymstoku dowodów, że sąd ten
podjął próbę samodzielnego rozstrzygnięcia problemu konstytucyjności zaskarżonych rozwiązań przed zwróceniem się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, np. w doktrynie lub orzecznictwie innych sądów.
Należy przypomnieć, że „pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter środka subsydiarnego
w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości” (postanowienie z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 53). Przedmiotem pytania prawnego „winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego”
(postanowienie z 7 lipca 2004 r., sygn. P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76; teza powtórzona w powołanym
postanowieniu o sygn. P 38/09 oraz w postanowieniach z: 30 maja 2005 r., sygn. P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005,
poz. 60 i 23 czerwca 2009 r., sygn. P 35/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 100). Wobec tego „skład sądu, który
ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym
zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego
oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne” (postanowienie z 22 października 2007 r.,
sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118, por. także postanowienia z: 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/07,
OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52; 8 lipca 2008 r., sygn. P 38/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 114; 12 lutego 2009 r.,
sygn. P 64/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 13 i powołane postanowienia o sygn. P 62/07 i P 38/09). „Przy ustalaniu
relewantności pytania prawnego należy mieć na uwadze, że z reguły brak będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych.
Sytuacja taka wystąpi w szczególności wówczas, gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających się wątpliwości prawnych przez stosowną wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego, bądź też możliwość przyjęcia
za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu” (postanowienie z 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000,
poz. 68; teza powtórzona w wyroku z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14 oraz w postanowieniach z: 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57; 4 lutego 2008 r., sygn. P 45/07,
OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 14 i 11 czerwca 2010 r., sygn. P 15/09, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 56).
Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.
– 213 –
poz. 16
P 36/09
OTK ZU nr 2/A/2011
16
POSTANOWIENIE
Sygn. akt P 36/09
Stanisław Biernat – przewodniczący
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Mirosław Granat
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2011 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego
w Białymstoku:
czy art. 386 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43,
poz. 296, ze zm.), w części stanowiącej, że ocena prawna i wskazania co do dalszego
postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji wiążą przy ponownym
rozpoznaniu sprawy sąd, któremu sprawa została przekazana, jest zgodny z art. 178 ust. 1
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
Uzasadnienie
I
1. Postanowieniem z 23 lipca 2009 r., sygn. akt V 559/09, Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku, V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej: pytający sąd), wystąpił do Trybunału
Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 386 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), w części stanowiącej, że ocena prawna i wskazania
co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji wiążą przy ponownym
rozpoznaniu sprawy sąd, któremu sprawa została przekazana, jest zgodny z art. 178 ust. 1 Konstytucji.
Pytanie prawne zostało postawione w związku z następującym stanem faktycznym:
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z 7 kwietnia 2008 r. wstrzymał od 4 grudnia 2001 r. Krystianowi R. wypłatę emerytury rolniczej z powodu niezaprzestania prowadzenia przez niego działalności rolniczej, gdyż swoje gospodarstwo rolne wydzierżawił pasierbowi, a nie osobie obcej. Ubezpieczony
wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w Białymstoku. Sąd uwzględnił wszystkie wnioski dowodowe pełnomocnika wnioskodawcy, w tym przesłuchał dwóch świadków i samego wnioskodawcę. Radosław K., jako pasierb
Krystiana R., skorzystał z przysługującego mu prawa odmowy zeznań. Wyrokiem z 20 listopada 2008 r. Sąd
Okręgowy oddalił odwołanie, uznając, że Krystian R. nabył prawo do emerytury na skutek świadomego wprowadzenia w błąd organu rentowego polegającego na zatajeniu, że pomiędzy nim a dzierżawcą istnieje stosunek powinowactwa. W wyniku wniesienia apelacji Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 marca 2009 r.
uchylił wyrok Sądu Okręgowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd Apelacyjny w Białymstoku przychylił się tym samym do zarzutu apelacji, w której wskazano, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 19
ust. 2 i art. 28 ust. 4 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U.
z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), nie rozpoznając sprawy w części dotyczącej wstrzymania wypłaty emerytury na skutek przekazania gospodarstwa rolnego osobie
– 214 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 36/09
poz. 16
bliskiej, a także art. 138 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U.
z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.), który nie miał w sprawie zastosowania, zważywszy, że chodziło raczej
o art. 138 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U.
z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.). Jednocześnie Sąd Apelacyjny przyjął, że z zeznań świadków wynikało, iż
Radosław K. co najmniej od 5 lat gospodaruje na ziemi ojczyma, gdzie zamieszkuje również jego pozostała rodzina. Zdaniem sądu, zeznania Radosława K. mogłyby doprowadzić do wyjaśnienia, czy faktycznie prowadzi on
działalność rolniczą na wydzierżawionym gospodarstwie. Sąd Okręgowy, rozpoznając ponownie sprawę, uznał,
że dokonana przez sąd drugiej instancji ocena prawna, a przede wszystkim wskazania co do dalszego postępowania, naruszają jego niezawiłość sędziowską, przez co należy uznać, że art. 386 § 6 k.p.c. jest sprzeczny z art. 178
ust. 1 Konstytucji. Zdaniem pytającego sądu, stanowi to formę ingerencji w sposób rozstrzygnięcia sprawy i treść
orzeczenia. W uzasadnieniu odniósł się do treści art. 386 § 6 k.p.c., powołując orzecznictwo Sądu Najwyższego
dotyczące możliwości uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także przepisy dotyczące prawa odmowy zeznań. Powołując się na okoliczności sprawy, sąd przyjął również, że uznanie art. 386
§ 6 k.p.c. za sprzeczny z art. 178 ust. 1 Konstytucji spowoduje zaniechanie przesłuchania Radosława K. oraz
zastosowanie przez sąd definicji „zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej” zawartej w art. 28 ust. 4 ustawy
o ubezpieczeniu społecznym rolników, natomiast uznanie go za zgodny będzie skutkować zastosowaniem oceny
prawnej Sądu Apelacyjnego w Białymstoku i koniecznością ponowienia próby przesłuchania niniejszego świadka.
2. Pismem z 15 lutego 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie,
że art. 386 § 6 k.p.c., w zakresie, w jakim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone
w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji wiążą przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd, któremu sprawa
została przekazana, jest zgodny z art. 178 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu Marszałek Sejmu przyjął, że ograniczenia zasady niezawisłości sędziowskiej należy traktować jako wyjątki, które w pewnych okolicznościach
zawężają zasadę, jednak nie naruszają jej istoty i są uzasadnione obowiązywaniem innych norm konstytucyjnych. Takie uregulowanie sprzyja jednolitości orzecznictwa, dzięki czemu wymiar sprawiedliwości spełnia swoje
funkcje, realizując przy tym wartości takie jak pewność i bezpieczeństwo prawa. W ocenie tego uczestnika
postępowania, zmiana bądź uchylenie orzeczenia przez instancję odwoławczą znajduje uzasadnienie w konstytucyjnej zasadzie prawa do postępowania dwuinstancyjnego. Zdaniem Marszałka Sejmu, zasada niezawisłości
sędziowskiej nie ma charakteru bezwzględnego, a takie rozwiązanie, wynikające głównie z dyrektyw sprawnego
działania i potrzeby ochrony innych wartości istotnych dla prawidłowego toku postępowania, nie stanowi zasadnej podstawy zarzutów konstytucyjnych.
3. Pismem z 22 czerwca 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie,
że art. 386 § 6 k.p.c., w zakresie, w jakim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone
w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji wiążą przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd, któremu sprawa
została przekazana, jest zgodny z art. 178 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego, sensem
zasady niezawisłości sędziowskiej jest zapewnienie możliwości prawidłowego i rzetelnego wymierzania sprawiedliwości przez sądy. Zasada ta jednakże nie może być traktowana w kategoriach indywidualnego przywileju,
z którego sędzia korzysta w ramach przysługującej mu swobody decyzyjnej. Zdaniem tego uczestnika postępowania, analiza zasady niezawisłości sędziowskiej nie może pomijać uwarunkowań wynikających z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Orzekanie w drugiej instancji ze swej istoty ma bowiem na celu kontrolę
prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a tym samym przyznaje kompetencję do uchylenia pierwszoinstancyjnego orzeczenia i wiążącego wskazania sądowi pierwszej instancji prawidłowego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, związanie sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania
nie narusza art. 178 ust. 1 Konstytucji.
II
Wątpliwość co do konstytucyjności w niniejszej sprawie dotyczy art. 386 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.
– Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.). Kwestionowany przepis brzmi:
„Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji wiążą zarówno sąd, któremu sprawa została przekazana, jak i sąd drugiej instancji, przy ponownym
rozpoznaniu sprawy. Nie dotyczy to jednak wypadku, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego”.
– 215 –
poz. 16
P 36/09
OTK ZU nr 2/A/2011
Pytania prawne kierowane przez sądy do Trybunału Konstytucyjnego są formą inicjowania procedury konkretnej kontroli norm. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania przez Trybunał pytania prawnego uzależniona
jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 193 Konstytucji oraz art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zarówno w orzecznictwie, jak
i literaturze przedmiotu formułuje się tezę co do wyznaczenia przez wskazane wyżej przepisy trzech przesłanek
warunkujących możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym – przesłanki podmiotowej, przedmiotowej i funkcjonalnej (por. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36). Pierwsza,
dotycząca podmiotu uprawnionego do wystąpienia z pytaniem prawnym, przyjmuje, że jest nim sąd, rozumiany jako państwowy organ władzy sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy. Zgodnie
z przesłanką przedmiotową pytanie prawne może dotyczyć zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. Trzecią – niezwykle istotną przesłanką dopuszczalności
merytorycznego rozpatrzenia pytania prawnego przez Trybunał – jest przesłanka funkcjonalna, w myśl której
wystąpienie do Trybunału jest uzasadnione, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. np. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000,
poz. 68; 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 90; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03).
Pojęcie „wpływu na rozstrzygnięcie sprawy”, zgodnie z przyjętym przez doktrynę i orzecznictwo sposobem rozumienia, oznacza, iż „zależność między sprawą toczącą się przed sądem a pytaniem prawnym powinna polegać
na tym, że rozstrzygnięcie sądu pytającego będzie inne w sytuacji orzeczenia przez TK o niekonstytucyjności
przepisu, którego pytanie dotyczy, a inne w sytuacji orzeczenia o konstytucyjności takiego przepisu” (J. Trzciński, M. Wiącek, uwagi do artykułu 193 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5,
red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 11).
O ile w rozpatrywanej sprawie co do spełnienia przesłanek pierwszej i drugiej Trybunał nie ma zastrzeżeń,
o tyle nie została spełniona przesłanka funkcjonalna. Zdaniem Trybunału, nie została bowiem wykazana zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym
w Białymstoku. Pytający sąd ograniczył się do stwierdzenia, że „uznanie tego przepisu za sprzeczny z art. 178
ust. 1 Konstytucji spowoduje zaniechanie przesłuchania R.K. oraz zastosowanie definicji legalnej terminu »zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej«, natomiast uznanie go za zgodny będzie skutkować zastosowaniem oceny prawnej Sądu Apelacyjnego w Białymstoku i koniecznością ponowienia próby przesłuchania
w/w świadka”. Zdaniem Trybunału, powstaje uzasadniona wątpliwość, czy argumenty wskazane w pytaniu
prawnym można uznać za wystarczające dla wykazania istnienia zależności między odpowiedzią na pytanie
prawne a wydaniem orzeczenia w indywidualnej sprawie rozpatrywanej przez pytający sąd. Powołana kwestia
i wątpliwości konstytucyjne z nią związane nie mogą być uznane za zagadnienie wpadkowe, o którym mowa
w powołanym przez sąd postanowieniu TK z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168).
Na uwagę zasługuje inny fragment powołanego przez pytający sąd orzeczenia, w którym Trybunał stwierdził,
że skierowanie pytania prawnego jest zasadne, gdy sąd orzekający poweźmie wątpliwości natury konstytucyjnej
co do treści konkretnej normy prawnej, na którą składa się nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego przepisu,
lecz także jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny oraz ukształtowana w tej materii linia
orzecznicza (por. postanowienie TK z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57 i wcześniejsze z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03). Chodzi tu, co należy podkreślić, jedynie o taką normę prawną, która
będzie podstawą rozstrzygnięcia w danej sprawie (sygn. P 18/08).
Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK pytanie prawne powinno zawierać sformułowanie zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego (przepisu) z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową
czy ustawą, zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK powinno zawierać uzasadnienie postawionego zarzutu
z powołaniem dowodów na jego poparcie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarzuty sądu pytającego w niniejszej sprawie dotyczą dwóch grup zagadnień: zastosowania art. 386 § 6 k.p.c., powołanego jako przedmiot
kontroli (s. 4-7 pytania prawego) oraz wykładni dokonanej przez sąd drugiej instancji (s. 8-12 pytania prawnego)
przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50,
poz. 291, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), a w szczególności art. 28 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym „Uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli
ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego
w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego”, nie uwzględniając gruntów, które
zostały wskazane w art. 28 ust. 4 pkt 1-4 tej ustawy. W wypadku zarzutów dotyczących wykładni przepisów
ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzedzając swój wywód w tym zakresie, pytający sąd stwierdził, że „nie podziela [on] dokonanej przez Sąd Apelacyjny oceny stanu prawnego”, jaki wystąpił na tle niniejszej
sprawy. Zdaniem sądu, rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny niniejszego pytania prawnego przesądzi
– 216 –
OTK ZU nr 2/A/2011
P 36/09
poz. 16
o możliwości zastosowania przez Sąd Okręgowy art. 28 ust. 4 powołanej ustawy, zgodnie z przedstawioną przez
siebie wykładnią pojęcia „zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej”.
Natomiast, odnosząc się do kwestionowanego art. 386 § 6 k.p.c., pytający sąd ograniczył się do lakonicznego sformułowania, że związanie sądu orzekającego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania
sądu drugiej instancji, w wypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, godzą w niezawiłość sędziowską. Przyznał, że ograniczeń zasady niezawisłości sędziowskiej jest więcej,
jednakże kwestionuje tylko ten jeden przejaw, zarzucając, że jest on skrajny i podając na to wątpliwy argument
„prawa [sądu drugiej instancji] wpływu na treść przyszłego wyroku”. W uzasadnieniu pytania prawnego nie została jednak przedstawiona argumentacja popierająca przedstawiony zarzut. W szczególności pytający sąd nie
odniósł się do treści art. 178 ust. 1 Konstytucji, a tym samym nie wykazał w istocie naruszenia powołanego wzorca kontroli. Tymczasem, w ocenie Trybunału, istotą zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu pytania prawnego
jest raczej zakwestionowanie przez pytający sąd prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w Białymstoku w konkretnej sprawie, który w wyniku wniesienia apelacji uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał
sprawę do ponownego rozpoznania. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że problem, który wystąpił
na tle niniejszego pytania prawnego, dotyczy prawidłowości zastosowania przez Sąd Apelacyjny art. 386 § 6
k.p.c. To sprawia, że istota niniejszego pytania prawnego dotyka stosowania prawa, które choćby nawet zostało
uznane za błędne, pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok z 21 grudnia 2004 r.,
sygn. SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118). Trybunał Konstytucyjny jest bowiem „sądem prawa”, a nie
„sądem faktów” (zob. np. postanowienia TK z: 26 października 2005 r., sygn. SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005,
poz. 110; 6 lutego 2007 r., sygn. P 41/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 15 oraz wyrok TK z 19 listopada 2001 r.,
sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). W związku z tym Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując pytanie prawne, nie może pełnić funkcji kolejnej instancji odwoławczej – nie bada zgodności z prawem i słuszności podjętych
przez orzekające organy rozstrzygnięć. Z tych względów Trybunał przyjął, że merytoryczne rozpoznanie pytania
prawnego w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne. Należy zatem umorzyć postępowanie na podstawie art. 39
ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Na marginesie niniejszego rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że nałożenie obowiązku
przesłuchania świadka może mieć wpływ jedynie na przebieg postępowania w toczącej się sprawie i zebranie
materiału dowodowego przez sąd. W związku z tym nie może być ono traktowane jako narzucenie treści wyroku
i tym samym naruszenie niezawisłości sędziowskiej. Ocena dowodu z przesłuchania świadka należy do sędziego, który wydaje wyrok, opierając się na poczynionych ustaleniach. Trybunał zauważył również, że niniejsza
sprawa jest przedmiotowo zbieżna z rozstrzygniętą wcześniej sprawą o sygn. SK 1/05 (postanowienie z 21 lutego 2006 r., OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 22), w której Trybunał Konstytucyjny wprost przyjął, że związanie sądu
orzekającego w ponownym postępowaniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania nie narusza gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji prawa do niezawisłego sądu.
Trybunał stwierdził również, że „Instancyjność postępowania ze swej istoty zakłada zaś związanie sądu rozpoznającego sprawę w ponownym postępowaniu poglądem sądu drugiej instancji (por. postanowienia Trybunału
Konstytucyjnego: z 17 lutego 2003 r., sygn. Ts 131/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 118 oraz z 28 maja 2003 r.,
sygn. Ts 131/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 119). Kwestionowany przepis nie ogranicza (…) możliwości badania
nowych dowodów w ponownym postępowaniu, a zmiana w sferze stanu faktycznego, będąca następstwem
przeprowadzenia nowych dowodów, wyznacza granice związania sądu oceną prawną i wskazaniami, o których
jest mowa w kwestionowanym przepisie” (sygn. SK 1/05). Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie w pełni
przychylił się do poglądu, że uregulowanie to należy traktować jako zasygnalizowanie sądowi pierwszej instancji
uchybień i nieprawidłowości w ustaleniach, by ponownie wydanemu orzeczeniu nie można było postawić tych
samych i jednocześnie słusznych zarzutów wskazanych w apelacji. Wobec konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności wydawanie przez sądy wyroków na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może
bowiem polegać na dowolności i niczym nieograniczonej swobodzie. Nie narzuca to jednak sądowi pierwszej
instancji treści wyroku, a zatem obowiązek zastosowania się do wskazań sądu drugiej instancji nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
– 217 –
poz. 17
SK 31/09
OTK ZU nr 2/A/2011
17
POSTANOWIENIE
Sygn. akt SK 31/09
Mirosław Granat – przewodniczący
Stanisław Biernat – sprawozdawca
Andrzej Rzepliński
Marek Zubik,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2011 r., skargi konstytucyjnej spółki
VITROASSETS sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o zbadanie zgodności:
art. 381 w związku z art. 368 § 1 pkt 4 i art. 47912 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks
postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), rozumianego jako zakaz prowadzenia
dowodu, którego konieczność wynika dopiero z rozstrzygnięcia sądu co do okoliczności przedtem
niespornej, z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia skargi konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 12 marca 2007 r., uzupełnionej w piśmie procesowym z 6 czerwca 2007 r., spółka
VITROASSETS sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 381
w związku z art. 368 § 1 pkt 4 i art. 47912 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego
(Dz. U. nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) rozumianego jako zakaz prowadzenia dowodu, którego konieczność
wynika dopiero z rozstrzygnięcia sądu co do okoliczności przedtem niespornej, z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na podstawie następującego stanu faktycznego:
W dniu 9 września 2004 r. skarżąca wniosła przeciwko Powszechnemu Zakładowi Ubezpieczeń SA pozew o zapłatę odszkodowania z tytułu umowy ubezpieczenia kredytu kupieckiego. Sąd Okręgowy w Gdańsku
30 maja 2005 r. wydał wyrok zaoczny w całości uwzględniający żądanie pozwu. Powszechny Zakład Ubezpieczeń SA wniósł sprzeciw od tego wyroku.
27 lutego 2006 r. Sąd Okręgowy w Gdańsku uchylił w całości wyrok zaoczny i oddalił powództwo. W toku
postępowania skarżąca podnosiła – wskazując na dowód z zeznań jednego ze świadków – że część niezapłaconej kwoty stanowiła w istocie rabat przyznany jednemu z kontrahentów. Zgodnie z postanowieniami umowy
nieudokumentowane rabaty albo prolongaty pociągały za sobą – w razie niedokonania zapłaty przez kontrahenta – odmowę wypłaty ubezpieczenia z winy skarżącej (ubezpieczonego). Mimo, że zeznania świadka nie były
w toku postępowania kwestionowane przez strony, sąd uznał je za niewiarygodne.
W apelacji skarżąca na tę samą okoliczność (fakt udzielenia rabatu) powołała kolejnego świadka. Sąd Apelacyjny w Gdańsku stanął na stanowisku, że wniosek o przesłuchanie dodatkowego świadka na okoliczność
udzielenia przez skarżącą rabatu jest wnioskiem spóźnionym i mógł być przez skarżącą złożony już na etapie
postępowania przed sądem pierwszej instancji. Sąd odwoławczy podkreślił jednoznacznie, że rozpatrywany spór
zalicza się do kategorii spraw gospodarczych, w przypadku których zastosowanie znajdują ścisłe rygory prekluzji
– 218 –
OTK ZU nr 2/A/2011
SK 31/09
poz. 17
dowodowej. W konsekwencji Sąd Apelacyjny w Gdańsku, nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia apelacji, oddalił ją wyrokiem z 7 listopada 2006 r.
1.2. Jako uzasadnienie skargi konstytucyjnej zostały przytoczone następujące argumenty:
W opinii skarżącej, kwestionowane w skardze przepisy naruszają art. 45 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje
prawo do sądu rozumiane jako prawo do ukształtowania postępowania zgodnie z wymaganiami sprawiedliwości. Skarżąca podniosła, że procedura sądowa ukształtowana zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji powinna
gwarantować rzeczywistą – a nie tylko teoretyczną – możliwość zaprezentowania swoich argumentów. Oznacza to, że procedura sądowa ma zagwarantować stronom przewidywalność toczącego się postępowania oraz
dać możliwość oceny jego rozwoju. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że rozwój procesu, w szczególności
w przypadku spraw skomplikowanych, pozostaje dla strony nieprzewidywalny i jest nadto kształtowany przez
czynniki od niej niezależne, ponieważ ocena relewantności faktów przytaczanych w postępowaniu podlega
kierownictwu sędziego.
Zdaniem skarżącej, możliwość przewidzenia kierunku orzeczenia sądu, gdy sąd pierwszej instancji odmówił
wiarygodności zeznaniom świadka dotyczącym okoliczności niekwestionowanych przez stronę przeciwną, stanowi w praktyce zadanie niemal niemożliwe. Wniosek ten skarżąca odniosła także do przygotowania i zamieszczenia w pozwie dowodu ewentualnego, podkreślając jednocześnie, że zgłaszanie znacznej liczby dowodów
ewentualnych pozostaje w sprzeczności z zasadą ekonomii procesowej.
W ocenie skarżącej, ścisłe rozumienie zasady ewentualności wyklucza w konsekwencji skorzystanie z ustawowych klauzul dopuszczających późniejsze zgłoszenie dowodów, których strona nie mogła zgłosić już w pozwie,
bądź potrzeba ich zgłoszenia powstała później. O ile pierwsza z tych możliwości może dotyczyć dowodów, które
powstały później, o tyle druga z nich byłaby w praktyce niestosowalna. Zaakceptowany w orzecznictwie sposób
rozumienia zaskarżonych przepisów – jako nakazu zgłoszenia wszystkich dowodów (także ewentualnych) już
w pozwie – wyłącza jej zdaniem a priori możliwość powstania późniejszej potrzeby ich powołania. Konkludując,
skarżąca stawia tezę, że przewidziana w art. 368 § 1 pkt 4, art. 47912 § 1 i art. 381 k.p.c. dopuszczalność późniejszego zgłaszania dowodów byłaby wyłączona przez zakazy wynikające z tych samych przepisów.
2. Pismem z 25 stycznia 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie
postępowania Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art. 381 w związku z art. 47912 § 1 k.p.c. w zakresie,
w jakim swoboda sądu apelacyjnego w przedmiocie dopuszczenia nowych twierdzeń i dowodów jest ograniczona do twierdzeń i dowodów, które nie uległy prekluzji w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jest
zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 368 § 1 pkt 4 k.p.c. ma charakter instrumentalny wobec regulacji podstawowej dla oceny dopuszczalności powoływania w postępowaniu apelacyjnym nowych twierdzeń i dowodów,
tj. art. 381 k.p.c. Sama treść art. 368 § 1 pkt 4 k.p.c. jest nieadekwatna w stosunku do istoty problemu konstytucyjnego sformułowanego w petitum skargi. Ponadto – czemu Marszałek Sejmu przypisuje decydujące
znaczenie – sąd odwoławczy nie zastosował art. 368 § 1 pkt 4 k.p.c. w sprawie skarżącej, zatem nie był on
podstawą ostatecznego orzeczenia o jej prawach lub wolnościach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji (wniosek o przesłuchanie świadka nie został bowiem uwzględniony przez sąd odwoławczy z uwagi na treść art. 47912
§ 1 k.p.c.). Prowadzi to do wniosku, że zasadne jest umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Marszałek Sejmu odniósł się także do wzajemnych relacji zachodzących między art. 381 k.p.c. oraz art. 47912
§ 1 k.p.c., podkreślając, że wprawdzie w petitum skargi wskazano oba przepisy, ale lektura uzasadnienia wskazuje niedwuznacznie na wywodzenie przez skarżącą naruszenia prawa do sądu bezpośrednio z art. 47912 § 1
k.p.c. W ocenie Marszałka Sejmu, za rzeczywisty przedmiot zaskarżenia należy uznać wyłącznie art. 47912 § 1
k.p.c., w zakresie, w jakim ustanowiony przez ten przepis system prekluzji procesowej ogranicza możliwość późniejszego powołania nowych twierdzeń i dowodów zgodnie z ogólną zasadą art. 381 k.p.c. Przyjęte stanowisko
uzasadnia umorzenie postępowania, w zakresie art. 381 k.p.c., na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
W odniesieniu do art. 47912 § 1 k.p.c. Marszałek Sejmu uznał, że właściwym rozstrzygnięciem jest także umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z uwagi na obowiązywanie w postępowaniu
przed Trybunałem Konstytucyjnym zasady ne bis in idem, rozumianej jako zakaz ponownego orzekania o tym
samym przedmiocie. Przepis ten został już bowiem poddany gruntownej analizie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2008 r. (sygn. SK 89/06) i uznany za zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
– 219 –
poz. 17
SK 31/09
OTK ZU nr 2/A/2011
Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania Marszałek Sejmu przedstawił subsydiarną analizę zgodności z Konstytucją art. 381 w związku z art. 47912 § 1 k.p.c., w zakresie, w jakim swoboda
sądu odwoławczego w przedmiocie dopuszczenia nowych twierdzeń i dowodów jest ograniczona do twierdzeń
i dowodów, które nie uległy prekluzji w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Podkreślono w niej,
że art. 381 k.p.c. stanowi przejaw systemu dyskrecjonalnej władzy sędziego, podczas gdy art. 47912 § 1 k.p.c.
należy do systemu prekluzji dowodowej, uzupełnianej dyskrecjonalną władzą sądu. Marszałek Sejmu zaprezentował następnie wykładnię art. 381 w związku z art. 47912 § 1 k.p.c. przyjmowaną zarówno w orzecznictwie
sądowym, jak i literaturze przedmiotu, której wynik doprowadził do stwierdzenia, że zakwestionowane przez
skarżącą przepisy nie są interpretowane w sposób uniemożliwiający stronom postępowania w sprawach gospodarczych późniejsze – tj. po wniesieniu pozwu lub odpowiedzi na pozew, w szczególności już w postępowaniu
apelacyjnym – powołanie nowych twierdzeń i dowodów na ich poparcie. Za nietrafne uznane zostało twierdzenie
skarżącej, że z kwestionowanych przepisów wynika „zakaz prowadzenia dowodu, którego konieczność wynika
dopiero z rozstrzygnięcia sądu co do okoliczności przedtem niespornej”. Analiza orzecznictwa nie potwierdziła
także, aby przyjmowano w tej mierze rozwiązania nawiązujące do systemu „bezwzględnej prekluzji dowodowej”
na etapie pism składanych w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Marszałek Sejmu przyznał, że naruszenie prawa do rzetelnej procedury może wynikać in casu z nieprawidłowego stosowania prawa przez organy
orzekające, ale nie stanowi ono konsekwencji samej treści normy prawnej rekonstruowanej z art. 381 w związku
z art. 47912 § 1 k.p.c.
3. W piśmie z 9 listopada 2010 r. Prokurator Generalny wniósł o uznanie, że art. 381 w związku z art. 47912
§ 1 k.p.c. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny podniósł, że zarzuty przedstawione przez skarżącą w ogóle nie odnoszą się do art. 368
§ 1 pkt 4 k.p.c., w szczególności przepis ten nie został powołany jako podstawa rozstrzygnięcia sądu odwoławczego w sprawie skarżącej. Za powód odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej sąd odwoławczy wskazał
natomiast prekluzję dowodową, którą wprowadza art. 47912 § 1 k.p.c. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w takim ujęciu problemu konstytucyjnego, treść normatywną art. 368 § 1 pkt 4 k.p.c. można uznać za irrelewantną
i w niniejszej sprawie pominąć.
W swoim piśmie Prokurator Generalny – przed podjęciem oceny konstytucyjności art. 381 w związku
z art. 47912 § 1 k.p.c. – podkreślił, że drugi z powołanych przepisów był już przedmiotem kontroli konstytucyjności i uznany został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2008 r. (sygn. SK 89/06) za zgodny
z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny podkreślił przy tym, że w rozpatrywanej sprawie istotą problemu konstytucyjnego jest zasadność prekluzji dowodowej ustanowionej przepisem art. 47912 § 1 k.p.c., dla
którego kontekst normatywny tworzy jednak art. 381 k.p.c., w związku z czym wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 26 lutego 2008 r. nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi konstytucyjnej.
W opinii Prokuratora Generalnego instytucja określona w art. 381 k.p.c. nie jest instrumentem prekluzji dowodowej, a jej celem – poza urzeczywistnieniem dążenia do koncentracji procesu i zachęceniem stron do przedstawiania całego materiału dowodowego w pierwszej instancji oraz przyspieszeniem postępowania apelacyjnego
– jest także umożliwienie wydania przez sąd drugiej instancji trafnego i zgodnego z prawdą orzeczenia. W odniesieniu do ustanawiającego zasadę prekluzji art. 47912 § 1 k.p.c. wskazano z kolei, że skutki prekluzji nie mają
charakteru bezwzględnego, gdyż dotyczą tylko konkretnej strony oraz konkretnych dowodów i twierdzeń. Dowody lub twierdzenia sprekludowane dla jednej strony mogą być podniesione przez drugą stronę, a także – jeżeli
biorą udział w sprawie – przez prokuratora, organizację społeczną rzecznika konsumentów, Rzecznika Praw
Obywatelskich, a nawet sąd. Prokurator Generalny przywołał ponadto orzeczenia Sądu Najwyższego wskazujące na złagodzenie rygorystycznych skutków prekluzji dowodowej ustanowionej w art. 47912 § 1 k.p.c. W konkluzji
Prokurator Generalny odniósł się wyraźnie do relacji zachodzących między art. 381 k.p.c. a art. 47912 § 1 k.p.c.,
podkreślając, że jeśli – zdaniem skarżącej – właśnie art. 47912 § 1 k.p.c. jest powodem ograniczenia stosowania
art. 381 k.p.c., który w postępowaniu apelacyjnym sam nie ustanawia zasady prekluzji dowodowej, lecz jedynie
jego stosowanie ograniczone jest do tych twierdzeń i dowodów, które nie uległy prekluzji na podstawie art. 47912
§ 1 k.p.c., to również art. 381 k.p.c. w związku z art. 47912 § 1 k.p.c. nie narusza prawa do sądu.
4. W piśmie z 11 września 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu wszczętym wskutek skargi konstytucyjnej spółki VITROASSETS sp. z o.o.
5. Skarżąca wycofała skargę konstytucyjną pismem z 11 marca 2011 r., wnosząc jednocześnie o umorzenie
postępowania.
– 220 –
OTK ZU nr 2/A/2011
SK 31/09
poz. 17
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 7 listopada 2006 r. (sygn.
akt I ACa 760/06) – w następstwie skargi kasacyjnej skarżącej – został ostatecznie uchylony wyrokiem Sądu
Najwyższego z 21 czerwca 2007 r. (sygn. akt IV CSK 95/07), a postępowanie cywilne w sprawie, w której wydano wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, zostało zakończone przez odmowę przyjęcia do rozpoznania skargi
kasacyjnej przeciwnika skarżącej. W związku z powyższym odpadła przesłanka skargi konstytucyjnej w postaci
ostatecznego orzeczenia o prawach i wolnościach skarżącej, a nadto zaspokojony został interes skarżącej.
II
Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne
albo skargę konstytucyjną. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia
wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienia TK z: 4 marca 1999 r., sygn. SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26; 8 marca 2000 r.,
sygn. K 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64; 13 września 2000 r., sygn. K 24/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 192;
27 maja 2008 r., sygn. SK 5/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 73). W konsekwencji cofnięcie skargi konstytucyjnej
przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W takim przypadku Trybunał
Konstytucyjny umarza postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.
– 221 –
OTK ZU nr 2/A/2011
SKOROWIDZ ORZECZE¡ WED¸UG SYGNATUR
sygn.
K 29/08 K 35/08 SK 13/08 K 23/09 P 3/09
P 7/09
P 21/09 P 36/09 P 15/10 P 33/10 SK 31/09 – postanowienie z dnia 8 marca 2011 r.,
– wyrok z dnia 16 marca 2011 r.,
– postanowienie z dnia 7 marca 2011 r.,
– 222 –
poz.
str.
14 11 12 8
13 10 7
16 9
15 17 201
144
189
97
195
125
73
214
118
207
218
OTK ZU nr 2/A/2011
SKOROWIDZ AKTÓW NORMATYWNYCH
I
1. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483,
z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471 oraz z 2009 r. Nr 114, poz. 946):
art. 2 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7), w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8), w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9),
w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10), p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 7 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11), p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
art. 8 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 13 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
art. 20 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 30 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
art. 31 ust. 1 i 2 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 31 ust. 3 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7), p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
art. 32 ust. 1 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7), w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8), w. 22.03.2011, SK 13/08
(poz. 12), w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10), p. 7.03.2011, P 3/09 (poz. 13)
art. 41 ust. 5 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 42 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 42 ust. 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 45 ust. 1 – p. 7.03.2011, P 3/09 (poz. 13), p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16), p. 31.03.2011, SK 31/09
(poz. 17)
art. 54 ust. 1 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
art. 56 ust. 1 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 64 ust. 2 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7), w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 65 ust. 1 – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 67 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 67 ust. 2 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 73 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
art. 76 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 77 ust. 1 i 2 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 79 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 79 ust. 1 – p. 31.03.2011, SK 31/09 (poz. 17)
art. 87 ust. 1 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
art. 92 ust. 1 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
art. 121 ust. 2 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
art. 178 ust. 1 – p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
art. 188 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 190 ust. 3 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
art. 190 ust. 4 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9), w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 193 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9), w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10), p. 7.03.2011, P 3/09 (poz. 13),
p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15), p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
2. PRZEPISY KONSTYTUCYJNE utrzymane w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej
z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, z 1995 r. Nr 38,
poz. 184): (uchylony)
art. 1 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
3. KONSTYTUCJA POLSKIEJ RZECZYPOSPOLITEJ LUDOWEJ UCHWALONA PRZEZ SEJM
USTAWODAWCZY w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 33, poz. 232, z 1954 r. Nr 43, poz. 190, z 1957 r.
Nr 61, poz. 329, z 1960 r. Nr 57, poz. 322, z 1961 r. Nr 25, poz. 120, z 1963 r. Nr 57, poz. 306, z 1972 r.
Nr 49, poz. 311, z 1973 r. Nr 38, poz. 222 i Nr 47, poz. 275, z 1975 r. Nr 16, poz. 89 oraz z 1976 r. Nr 5,
art. 8 ust. 2 i 3 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
– 223 –
art.
art.
art.
art.
art.
art.
art.
30
30
31
62
84
83
87
OTK ZU nr 2/A/2011
ust. 1 pkt 2 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
ust. 1 pkt 3 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
ust. 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
– w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
ust. 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
ust. 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
ust. 1 i 2 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
II
TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY
1. USTAWA z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r.
Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56,
poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 197, poz. 1307):
art. 3 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7), w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9), p. 7.03.2011, P 3/09 (poz. 13)
art. 4 ust. 2 – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 22 – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 31 ust. 2 – p. 31.03.2011, SK 31/09 (poz. 17)
art. 32 – p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8), p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
art. 32 ust. 1 pkt 4 – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 39 ust. 1 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
art. 39 ust. 1 pkt 1 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8), w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11), p. 7.03.2011, P 3/09
(poz. 13), p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15), p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16), p. 31.03.2011, SK 31/09 (poz. 17)
art. 39 ust. 1 pkt 2 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14), p. 31.03.2011, SK 31/09 (poz. 17)
art. 39 ust. 1 pkt 3 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 42 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 59 ust. 2 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 66 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7), p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
art. 91 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
2. USTAWA z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470,
z 1993 r. Nr 47, poz. 213, z 1994 r. Nr 122, poz. 593, z 1995 r. Nr 13, poz. 59, z 1996 r. Nr 77, poz. 367 oraz
z 1997 r. Nr 98, poz. 604): (uchylony)
art. 5 – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
III
INNE AKTY NORMATYWNE
USTAWA z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z 1971 r. Nr 27, poz. 252,
z 1976 r. Nr 19, poz. 122, z 1982 r. Nr 11, poz. 81, Nr 19, poz. 147 i Nr 30, poz. 210, z 1984 r. Nr 45, poz. 242,
z 1985 r. Nr 22, poz. 99, z 1989 r. Nr 3, poz. 11, z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 55, poz. 321 i Nr 79, poz. 464,
z 1991 r. Nr 107, poz. 464 i Nr 115, poz. 496, z 1993 r. Nr 17, poz. 78, z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 85, poz. 388
i Nr 105, poz. 509, z 1995 r. Nr 83, poz. 417, z 1996 r. Nr 114, poz. 542, Nr 139, poz. 646 i Nr 149, poz. 703,
z 1997 r. Nr 43, poz. 272, Nr 115, poz. 741, Nr 117, poz. 751 i Nr 157, poz. 1040, z 1998 r. Nr 106, poz. 668
i Nr 117, poz. 758, z 1999 r. Nr 52, poz. 532, z 2000 r. Nr 22, poz. 271, Nr 74, poz. 855 i 857, Nr 88, poz. 983
i Nr 114, poz. 1191, z 2001 r. Nr 11, poz. 91, Nr 71, poz. 733, Nr 130, poz. 1450 i Nr 145, poz. 1638, z 2002 r.
Nr 113, poz. 984 i Nr 141, poz. 1176, z 2003 r. Nr 49, poz. 408, Nr 60, poz. 535, Nr 64, poz. 592 i Nr 124,
poz. 1151, z 2004 r. Nr 91, poz. 870, Nr 96, poz. 959, Nr 162, poz. 1692, Nr 172, poz. 1804 i Nr 281, poz. 2783,
z 2005 r. Nr 48, poz. 462, Nr 157, poz. 1316, Nr 172, poz. 1438, z 2006 r. Nr 133, poz. 935, z 2007 r. Nr 80,
poz. 538 i Nr 82, poz. 557 i Nr 181, poz. 1287, z 2008 r. Nr 116, poz. 731, Nr 163, poz. 1012, Nr 220, poz. 1425
i 1431 i Nr 228, poz. 1506, z 2009 r. Nr 42, poz. 341 i Nr 79, poz. 662 oraz z 2010 r. Nr 40, poz. 222 i Nr 155,
poz. 1037):
– 224 –
OTK ZU nr 2/A/2011
ogólnie – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 6 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 221 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 431 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 417 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 4171 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 4172 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 421 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
USTAWA z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z 1965 r.
Nr 15, poz. 113, z 1974 r. Nr 27, poz. 157 i Nr 39, poz. 231, z 1975 r. Nr 45, poz. 234, z 1982 r. Nr 11, poz. 82
i Nr 30, poz. 210, z 1983 r. Nr 5, poz. 33, z 1984 r. Nr 45, poz. 241 i 242, z 1985 r. Nr 20, poz. 86, z 1987 r.
Nr 21, poz. 123, z 1988 r. Nr 41, poz. 324, z 1989 r. Nr 4, poz. 21 i Nr 33, poz. 175, z 1990 r. Nr 14, poz. 88,
Nr 34, poz. 198, Nr 53, poz. 306, Nr 55, poz. 318 i Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 22, poz. 92
i Nr 115, poz. 496, z 1993 r. Nr 12, poz. 53, z 1994 r. Nr 105, poz. 509, z 1995 r. Nr 83, poz. 417, z 1996 r.
Nr 24, poz. 110, Nr 43, poz. 189, Nr 73, poz. 350 i Nr 149, poz. 703, z 1997 r. Nr 43, poz. 270, Nr 54, poz. 348,
Nr 75, poz. 471, Nr 102, poz. 643, Nr 117, poz. 752, Nr 121, poz. 769 i 770, Nr 133, poz. 882, Nr 139, poz. 934,
Nr 140, poz. 940 i Nr 141, poz. 944, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 757, z 1999 r. Nr 52, poz. 532,
z 2000 r. Nr 22, poz. 269 i 271, Nr 48, poz. 552 i 554, Nr 55, poz. 665, Nr 73, poz. 852, Nr 94, poz. 1037,
Nr 114, poz. 1191 i 1193 i Nr 122, poz. 1314, 1319 i 1322, z 2001 r. Nr 4, poz. 27, Nr 49, poz. 508, Nr 63,
poz. 635, Nr 98, poz. 1069, 1070 i 1071, Nr 123, poz. 1353, Nr 125, poz. 1368 i Nr 138, poz. 1546, z 2002 r.
Nr 25, poz. 253, Nr 26, poz. 265, Nr 74, poz. 676, Nr 84, poz. 764, Nr 126, poz. 1069 i 1070, Nr 129, poz. 1102,
Nr 153, poz. 1271, Nr 219, poz. 1849 i Nr 240, poz. 2058 z 2003 r. Nr 41, poz. 360, Nr 42, poz. 363, Nr 60,
poz. 535, Nr 109, poz. 1035, Nr 119, poz. 1121, Nr 130, poz. 1188, Nr 139, poz. 1323, Nr 199, poz. 1939
i Nr 228, poz. 2255, z 2004 r. Nr 9, poz. 75, Nr 11, poz. 101, Nr 68, poz. 623, Nr 91, poz. 871, Nr 93, poz. 891,
Nr 121, poz. 1264, Nr 162, poz. 1691 i Nr 172, poz. 1804, Nr 204, poz. 2091, Nr 210, poz. 2135 i Nr 236,
poz. 2356 z 2005 r. Nr 13, poz. 98, Nr 22, poz. 185, Nr 86, poz. 732, Nr 122, poz. 1024, Nr 143, poz. 1199,
Nr 150, poz. 1239, Nr 169, poz. 1413, Nr 172, poz. 1438, Nr 178, poz. 1478, Nr 183, poz. 1538 i Nr 267,
poz. 2258, z 2006 r. Nr 12, poz. 66, Nr 66, poz. 466, Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 186, poz. 1379, Nr 226,
poz. 1656, Nr 235, poz. 1699, z 2007 r. Nr 7, poz. 58, Nr 47, poz. 319, Nr 50, poz. 331, Nr 61, poz. 418, Nr 106,
poz. 731, Nr 112, poz. 766 i 769, Nr 115, poz. 794 i Nr 121, poz. 831, Nr 123, poz. 849, Nr 176, poz. 1243,
Nr 181, poz. 1287, Nr 192, poz. 1378 i Nr 247, poz. 1845, z 2008 r. Nr 59, poz. 367, Nr 96, poz. 609 i 619,
Nr 110, poz. 706, Nr 116, poz. 731, Nr 119, poz. 772, Nr 120, poz. 779, Nr 122, poz. 796, Nr 171, poz. 1056,
Nr 220, poz. 1431, Nr 228, poz. 1507, Nr 231, poz. 1547 i Nr 234, poz. 1571, z 2009 r. Nr 26, poz. 156, Nr 67,
poz. 571, Nr 69, poz. 592 i 593, Nr 131, poz. 1075, Nr 179, poz. 1395 i Nr 216, poz. 1676 oraz z 2010 r. Nr 3,
poz. 13, Nr 7, poz. 45, Nr 24, poz. 125, Nr 40, poz. 229, Nr 108, poz. 684, Nr 109, poz. 724, Nr 125, poz. 842,
Nr 152, poz. 1018, Nr 155, poz. 1037, Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307):
art. 232 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 234 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 244 § 1 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 252 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 274 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 277 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 322 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 368 § 1 pkt 4 – p. 31.03.2011, SK 31/09 (poz. 17)
art. 381 – p. 31.03.2011, SK 31/09 (poz. 17)
art. 386 § 6 – p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
art. 47714 § 1 i 2 – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 777 § 1 pkt 4 i 5 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 47912 § 1 – p. 31.03.2011, SK 31/09 (poz. 17)
USTAWA z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416, Nr 277, poz. 2742, z 2005 r. Nr 180, poz. 1496, z 2006 r. Nr 104, poz. 708
i 711 i Nr 220, poz. 1600 z 2007 r. Nr 107, poz. 732 i Nr 176, poz. 1242, z 2008 r. Nr 171, poz. 1056, Nr 180,
poz. 1109, Nr 206, poz. 1288, Nr 208, poz. 1308 i Nr 223, poz. 1458, z 2009 r. Nr 22, poz. 120, Nr 97, poz. 801,
– 225 –
OTK ZU nr 2/A/2011
Nr 161, poz. 1278, Nr 190, poz. 1474 i Nr 219, poz. 1706 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679, Nr 113, poz. 745,
Nr 127, poz. 857, Nr 182, poz. 1228, Nr 217, poz. 1427 i Nr 240, poz. 1601 oraz z 2011 r. Nr 22, poz. 114):
art. 237 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, Nr 106, poz. 668
i Nr 113, poz. 717, z 1999 r. Nr 99, poz. 1152, z 2000 r. Nr 19, poz. 239, Nr 43, poz. 489, Nr 107, poz. 1127
i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 11, poz. 84, Nr 28, poz. 301, Nr 52, poz. 538, Nr 99, poz. 1075, Nr 111,
poz. 1194, Nr 123, poz. 1354, Nr 128, poz. 1405 i Nr 154, poz. 1805, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, Nr 135,
poz. 1146, Nr 199, poz. 1673 i Nr 200, poz. 1679, z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 i Nr 213, poz. 2081, z 2004 r.
Nr 96, poz. 959, Nr 99, poz. 1001, Nr 120, poz. 1252 i Nr 240, poz. 2407, z 2005 r. Nr 10, poz. 71, Nr 68,
poz. 610, Nr 86, poz. 732 i Nr 167, poz. 1398, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 133, poz. 935, Nr 217,
poz. 1587 i Nr 221, poz. 1615, z 2007 r. Nr 64, poz. 426, Nr 89, poz. 589, Nr 176, poz. 1239, Nr 181, poz. 1288
i Nr 225, poz. 1672, z 2008 r. Nr 93, poz. 586, Nr 223, poz. 1460 i Nr 237, poz. 1654, z 2009 r. Nr 6, poz. 33,
Nr 98, poz. 817, Nr 99, poz. 825, Nr 115, poz. 958 i Nr 157, poz. 1241, Nr 219, poz. 1704 oraz z 2010 r. Nr 105,
poz. 655, Nr 135, poz. 912, Nr 182, poz. 1228, Nr 224, poz. 1459, Nr 249, poz. 1655 i Nr 254, poz. 1700):
art. 2 – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 22 – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
USTAWA z dnia 25 stycznia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego (Dz. U. Nr 3,
poz. 18, z 1982 r. Nr 41, poz. 272 oraz z 1983 r. Nr 66, poz. 297): (uchylony)
art. 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 1 pkt 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 2 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 3 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 18 grudnia 1982 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie zawieszenia stanu
wojennego (Dz. U. Nr 41, poz. 273 oraz z 1983 r. Nr 66, poz. 297): (uchylony)
art. 2 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 21 lipca 1983 r. o amnestii (Dz. U. Nr 39, poz. 177 oraz z 1983 r. Nr 63, poz. 287):
(uchylony)
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym
zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32,
poz. 172 i Nr 64, poz. 391):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 7 grudnia 1989 r. o zmianie ustawy o szczególnych uprawnieniach niektórych osób do
ponownego nawiązania stosunku pracy (Dz. U. Nr 64, poz. 391):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym
(Dz. U. Nr 36, poz. 206, Nr 66, poz. 390 i Nr 92, poz. 540):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe
i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz. U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661,
z 1997 r. Nr 82, poz. 518, z 1998 r. Nr 162, poz. 1113, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 oraz z 2009 r. Nr 165, poz. 1316):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.
291, Nr 67, poz. 411, Nr 70, poz. 416, Nr 180, poz. 1112, Nr 227, poz. 1505, Nr 228, poz. 1507 i Nr 237, poz.
1654 i 1656 oraz z 2009 r. Nr 69, poz. 595, Nr 79, poz. 667 i Nr 97, poz. 800):
art. 19 ust. 2 – p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
– 226 –
OTK ZU nr 2/A/2011
art. 28 ust. 4 – p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
art. 28 ust. 4 pkt. 1 – p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
USTAWA z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, z 2009 r.
Nr 37, poz. 286 i Nr 166, poz. 1317 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228):
art. 101 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
USTAWA z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób
represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149,
z 1993 r. Nr 36, poz. 159, z 1995 r. Nr 28, poz. 143, z 1998 r. Nr 97, poz. 604, z 2002 r. Nr 240, poz. 2055,
z 2004 r. Nr 273, poz. 2703, z 2007 r. Nr 191, poz. 1372 oraz z 2009 r. Nr 14, poz. 74):
art. 1 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7), w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 1 ust. 1 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 8 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 8 ust. 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 8 ust. 1a-1d – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 11 ust. 1 i 2 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
USTAWA z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266
i Nr 104, poz. 450, z 1996 r. Nr 106, poz. 496, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1999 r. Nr 49, poz. 483 oraz
z 2000 r. Nr 120, poz. 1268):
art. 5 ust. 1 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
art. 7 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
art. 8 pkt 2 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
USTAWA z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51,
poz. 307, Nr 75, poz. 473, Nr 105, poz. 655 i Nr 149, poz. 996, Nr 182, poz. 1228, Nr 219, poz. 1442, Nr 226,
poz. 1475 i 1478 i Nr 257, poz. 1725 i 1726):
art. 12 ust. 4 – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
USTAWA z dnia 6 marca 1993 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 127, z 1994 r. Nr 87, poz. 406, Nr 86, poz. 405 i Nr 136, poz.
713): (uchylony)
art. 9 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
USTAWA z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223, Nr 157, poz.
1241, Nr 165, poz. 1316 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278):
art. 13 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
USTAWA z dnia 31 maja 1996 r. o wyłączeniu niektórych ustaw o amnestii i abolicji wobec sprawców
niektórych przestępstw, nie ściganych z przyczyn politycznych w latach 1944-1989 (Dz. U. Nr 89,
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, Nr 128, poz. 840, z 1999 r.
Nr 64, poz. 729 i Nr 83, poz. 931, z 2000 r. Nr 48, poz. 548, Nr 93, poz. 1027 i Nr 116, poz. 1216, z 2001 r.
Nr 98, poz. 1071, z 2003 r. Nr 111, poz. 1061, Nr 121, poz. 1142, Nr 179, poz. 1750, Nr 199, poz. 1935 i Nr 228,
poz. 2255, z 2004 r. Nr 25, poz. 219, Nr 69, poz. 626, Nr 93, poz. 889 i Nr 243, poz. 2426, z 2005 r. Nr 86,
poz. 732, Nr 90, poz. 757, Nr 132, poz. 1109, Nr 163, poz. 1363 i Nr 180, poz. 1493, z 2006 r. Nr 190, poz. 1409,
Nr 218, poz. 1592 i Nr 226, poz. 1648, z 2007 r. Nr 89, poz. 589, Nr 123, poz. 850 i Nr 124, poz. 859, z 2008 r.
Nr 90, poz. 560 Nr 122, poz. 782, Nr 171, poz. 1056, Nr 173, poz. 1080 i Nr 214, poz. 1344, z 2009 r. Nr 62,
poz. 504, Nr 166, poz. 1317, Nr 168, poz. 1323, Nr 190, poz. 1474, Nr 201, poz. 1540 i Nr 206, poz. 1589,
z 2010 r. Nr 7, poz. 46, Nr 40, poz. 227 i 229, Nr 98, poz. 625 i 626, Nr 125, poz. 842, Nr 127, poz. 857, Nr 152,
poz. 1018 i 1021 i Nr 182, poz. 1228 oraz z 2011 r. Nr 17, poz. 78):
– 227 –
art.
art.
art.
art.
OTK ZU nr 2/A/2011
1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
212 § 1 i 2 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
256 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
257 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
USTAWA z dnia 6 czerwca 1997 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 554
i Nr 160, poz. 1083, z 1998 r. Nr 113, poz. 715, z 2009 r. Nr 141, poz. 1149 i Nr 2009 r. Nr 206, poz. 1589 oraz
z 2010 r. Nr 98, poz. 626):
art. 3 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z 1999 r.
Nr 83, poz. 931, z 2000 r. Nr 50, poz. 580, Nr 62, poz. 717, Nr 73, poz. 852 i Nr 93, poz. 1027, z 2001 r. Nr 98,
poz. 1071 i Nr 106, poz. 1149, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, z 2003 r. Nr 17, poz. 155, Nr 111, poz. 1061 i Nr 130,
poz. 1188, z 2004 r. Nr 51, poz. 514, Nr 69, poz. 626, Nr 93, poz. 889, Nr 240, poz. 2405 i Nr 264, poz. 2641,
z 2005 r. Nr 10, poz. 70, Nr 48, poz. 461, Nr 77, poz. 680, Nr 96, poz. 821, Nr 141, poz. 1181, Nr 143, poz. 1203,
Nr 163, poz. 1363, Nr 169, poz. 1416 i Nr 178, poz. 1479, z 2006 r. Nr 15, poz. 118, Nr 66, poz. 467, Nr 95,
poz. 659, Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 141, poz. 1009 i 1013, Nr 167, poz. 1192 i Nr 226, poz. 1647 i 1648,
z 2007 r. Nr 20, poz. 116, Nr 80, poz. 539, Nr 89, poz. 589, Nr 99, poz. 664, Nr 112, poz. 766 i Nr 123, poz. 849,
z 2008 r. Nr 100, poz. 648 i Nr 107, poz. 686, Nr 123, poz. 802, Nr 182, poz. 1133, Nr 208, poz. 1308, Nr 214,
poz. 1344, Nr 225, poz. 1485, Nr 234, poz. 1571 i Nr 237, poz. 1651, z 2009 r. Nr 8, poz. 39, Nr 20, poz. 104,
Nr 28, poz. 171, Nr 68, poz. 585, Nr 85, poz. 716, Nr 127, poz. 1051, Nr 144, poz. 1178, Nr 168, poz. 1323,
Nr 178, poz. 1375 i Nr 206, poz. 1589 oraz z 2010 r. Nr 98, poz. 626, Nr 106, poz. 669, Nr 122, poz. 826,
Nr 125, poz. 842 i Nr 197, poz. 1307):
art. 17 § 1 pkt 1 – p. 7.03.2011, P 3/09 (poz. 13)
art. 17 § 1 pkt 1 i 2 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 285 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 345 § 1 i 2 – p. 7.03.2011, P 3/09 (poz. 13)
art. 346 – p. 7.03.2011, P 3/09 (poz. 13)
art. 347 – p. 7.03.2011, P 3/09 (poz. 13)
art. 552 § 1 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 537 § 2 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 226,
poz. 1676, z 2008 r. Nr 237, poz. 1651, z 2009 r. Nr 26, poz. 157, Nr 56, poz. 459 i Nr 157, poz. 1241 oraz
z 2010 r. Nr 182, poz. 1228):
art. 24 § 1 pkt 3 i 4 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, Nr 126, poz. 1070,
Nr 141, poz. 1178, Nr 144, poz. 1208, Nr 153, poz. 1271, Nr 169, poz. 1385 i 1387 i Nr 241, poz. 2074,
z 2003 r. Nr 50, poz. 424, Nr 60, poz. 535, Nr 65, poz. 594, Nr 228, poz. 2260 i Nr 229, poz. 2276, z 2004 r.
Nr 64, poz. 594, Nr 68, poz. 623, Nr 91, poz. 870, Nr 96, poz. 959, Nr 121, poz. 1264, Nr 146, poz. 1546
i Nr 173 poz. 1808, z 2005 r. Nr 83, poz. 719, Nr 85, poz. 727, Nr 167, poz. 1398 i Nr 183, poz. 1538, z 2006 r.
Nr 104, poz. 708, Nr 157, poz. 1119, Nr 190, poz. 1401 i Nr 245, poz. 1775, z 2007 r. Nr 42, poz. 272 i Nr 112,
poz. 769, z 2008 r. Nr 171, poz. 1056, Nr 192, poz. 1179, Nr 209, poz. 1315 i Nr 231, poz. 1546, z 2009 r.
Nr 18, poz. 97, Nr 42, poz. 341, Nr 65, poz. 545, Nr 71, poz. 609, Nr 127, poz. 1045, Nr 131, poz. 1075, Nr 144,
poz. 1176, Nr 165, poz. 1316, Nr 166, poz. 1317, Nr 168, poz. 1323 i Nr 201, poz. 1540 oraz z 2010 r. Nr 40,
poz. 226, Nr 81, poz. 530, Nr 126, poz. 853, Nr 182, poz. 1228 i Nr 257, poz. 1724):
art. 2 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 5 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 5 ust. 1 i 2 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 6 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 30a – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 52 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 53 ust. 1 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 53 ust. 2 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 95 ust. 1 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
– 228 –
OTK ZU nr 2/A/2011
art. 96 ust. 1 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 97 ust. 1 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 105 ust. 4 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
USTAWA z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205,
poz. 1585 i Nr 218, poz. 1690, z 2010 r. Nr 105, poz. 668, Nr 182, poz. 1228, Nr 225, poz. 1474, Nr 254,
poz. 1700 i Nr 257, poz. 1725 oraz z 2011 r. Nr 45, poz. 235):
art. 8 ust. 2a – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 18 ust. 1a – p. 8.03.2011, P 33/10 (poz. 15)
art. 138 – p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
USTAWA z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 oraz z 2010 r. Nr 40, poz. 224, Nr 134, poz. 903, Nr 205, poz. 1365, Nr 238,
poz. 1578 i Nr 257, poz. 1726):
art. 7 pkt 4 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 24 ust. 2 i 3 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 32 ust. 3 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 46 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 138 – p. 16.03.2011, P 36/09 (poz. 16)
art. 173 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 174 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
USTAWA z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni
przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, Nr 83, poz. 561, Nr 85, poz. 571, Nr 64,
poz. 432 i Nr 140, poz. 983, z 2009 r. Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 94, poz. 602, Nr 79, poz. 522
i Nr 201, poz. 1335):
art. 55 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
USTAWA z dnia 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy o zmianie
ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 53, poz. 638):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych
(Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95):
art. 4 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 4 ust. 2 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
USTAWA z dnia 20 lipca 2001 r. o kredycie konsumenckim (Dz. U. Nr 100, poz. 1081, z 2003 r. Nr 109,
poz. 1030, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 162, poz. 1693 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1316):
art. 4 ust. 2 pkt 12 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
USTAWA z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. 2008 r.
Nr 133, poz. 848, Nr 214, poz. 1344 i Nr 237, poz. 1651, z 2009 r. Nr 178, poz. 1375, Nr 190, poz. 1474
i Nr 206, poz. 1589 oraz z 2010 r. Nr 197, poz. 1307, Nr 182, poz. 1228 i Nr 225, poz. 1466):
art. 113 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, Nr 176,
poz. 1238 i Nr 192, poz. 1381, z 2008 r. Nr 218, poz. 1391, Nr 227, poz. 1505 i Nr 234, poz. 1574, z 2009 r.
Nr 18, poz. 97, Nr 31, poz. 206, Nr 86, poz. 720 i Nr 98, poz. 817 oraz z 2010 r. Nr 43, poz. 246, Nr 164,
poz. 1107, Nr 225, poz. 1466, Nr 247, poz. 1652 i Nr 249, poz. 1656 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13):
art. 34a ust. 2 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
USTAWA z dnia 27 lipca 2002 r. o szczególnych warunkach sprzedaży konsumenckiej oraz o zmianie
Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 141, poz. 1176, z 2004 r. Nr 96, poz. 959, z 2009 r. Nr 115, poz. 960 oraz
z 2011 r. Nr 34, poz. 169):
dział IVa księga pierwsza – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
– 229 –
OTK ZU nr 2/A/2011
USTAWA z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy
Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz. U Nr 156, poz. 1301 i Nr 153, poz. 1271 oraz z 2004 r. Nr 107, poz. 1135):
art. 2 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 38 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90,
poz. 594, Nr 152, poz. 1016 i Nr 197, poz. 1307):
art. 1 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 86 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 86 ust. 1 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
USTAWA z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119,
z 2007 r. Nr 42, poz. 272 i Nr 49, poz. 328, z 2008 r. Nr 209, poz. 1317, Nr 228, poz. 1507 i Nr 231, poz. 1546,
z 2009 r. Nr 42, poz. 341, Nr 77, poz. 649 i Nr 165, poz. 1316 oraz z 2010 r. Nr 126, poz. 853):
ogólnie – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
USTAWA z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa
państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, Nr 83, poz. 561,
Nr 85, poz. 571, Nr 115, poz. 789, Nr 165, poz. 1171 i Nr 176, poz. 1242, z 2009 r. Nr 178, poz. 1375 oraz
z 2010 r. Nr 79, poz. 522, Nr 96, poz. 620, Nr 127, poz. 857, Nr 155, poz. 1036 i Nr 182, poz. 1228):
art. 37 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
USTAWA z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych
wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego
(Dz. U. Nr 191, poz. 1372):
ogólnie – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
USTAWA z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656):
załącznik nr 1 i 2 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 3 ust. 1-6 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 4 pkt 5 i 6 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 21 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 23 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
art. 57 – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
USTAWA z dnia 7 maja 2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych
w latach 1956-1989 (Dz. U. Nr 91, poz. 741):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
USTAWA z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 1075)
ogólnie – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
KONWENCJA o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie
dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami Nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem Nr 2
(Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962, z 2001 r.
Nr 23, poz. 266, z 2003 r. Nr 42, poz. 364 oraz z 2010 r. Nr 90, poz. 587):
art. 5 ust. 1 i 5 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 6 ust. 1 – p. 7.03.2011, P 3/09 (poz. 13)
art. 10 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
art. 19 § 3 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
MIĘDZYNARODOWY Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia
19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167):
– 230 –
OTK ZU nr 2/A/2011
art. 15 ust. 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 19 – p. 8.03.2011, K 29/08 (poz. 14)
DEKRET z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw
bankowych (Dz. U. Nr 52, poz. 410, z 1949 r. Nr 35, poz. 256 oraz z 1951 r. Nr 31, poz. 240):
(uchylony)
art. 1 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
DEKRET z dnia 25 października 1948 r. o reformie bankowej (Dz. U. 1951 r. Nr 36, poz. 279, z 1957 r.
Nr 31, poz. 136 oraz z 1958 r. Nr 72, poz. 356): (uchylony)
art. 15 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
art. 20 – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
DEKRET z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu
sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445, z 2004 r. Nr 273, poz. 2702 oraz z 2009 r. Nr 221, poz. 1739):
art. 1 ust. 1 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 3 ust. 1 i 2 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 4 ust. 1 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
art. 6 ust. 1 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
DEKRET z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154, z 1982 r. Nr 3, poz. 18,
z 1989 r. Nr 34, poz. 178 oraz z 1997 r. Nr 88, poz. 554): (uchylony)
art. 23-28 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 43 – w. 1.03.2011, P 21/09 (poz. 7)
art. 53 ust. 2 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 61 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
DEKRET z dnia 12 grudnia 1981 r. o postępowaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa
i wykroczenia w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 156): (uchylony)
art. 4 ust. 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 4 ust. 4 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 8 ust. 1 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 13 ust. 3 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 21 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 23 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 24 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 25 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
DEKRET z dnia 12 grudnia 1981 r. o przekazaniu do właściwości sądów wojskowych spraw o niektóre
przestępstwa oraz o zmianie ustroju sądów wojskowych i wojskowych jednostek organizacyjnych
Prokuratury Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29,
poz. 157 oraz z 1985 r. Nr 31, poz. 138): (uchylony)
art. 12 ust. 2 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 17 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 18 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 48 § 2 i 5 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 49 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
art. 50 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
DEKRET z dnia 12 grudnia 1981 r. o przebaczeniu i puszczeniu w niepamięć niektórych przestępstw
i wykroczeń (Dz. U. Nr 29, poz. 158): (uchylony)
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
ROZPORZĄDZENIE Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników
zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, z 1985 r.
– 231 –
OTK ZU nr 2/A/2011
Nr 7, poz. 21, z 1991 r. Nr 39, poz. 167, z 1992 r. Nr 102, poz. 520, z 1996 r. Nr 63, poz. 292 oraz z 1997 r.
Nr 61, poz. 377):
ogólnie – w. 3.03.2011, K 23/09 (poz. 8)
ROZPORZĄDZENIE Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów
i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004,
z 2003 r. Nr 143, poz. 1390 oraz z 2006 r. Nr 179, poz. 1322):
§ 3 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
§ 7 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
§ 9 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
§ 11 ust. 1 pkt 1 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
§ 12 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
ROZPORZĄDZENIE Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 października 2006 r. zmieniające rozporządzenie
w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U.
Nr 179, poz. 1322):
§ 1 pkt 1 – w. 9.03.2011, P 15/10 (poz. 9)
ROZPORZĄDZENIE Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz
sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych,
motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271, z 2004 r. Nr 237,
poz. 2376 oraz z 2007 r. Nr 201, poz. 1462):
ogólnie – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
ROZPORZĄDZENIE Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości
oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub
samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236,
poz. 1990, z 2004 r. Nr 271, poz. 2686, z 2005 r. Nr 186, poz. 1554 oraz z 2006 r. Nr 227, poz. 1661):
§ 5 ust. 1-3 – w. 22.03.2011, SK 13/08 (poz. 12)
ROZPORZĄDZENIE Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad
rachunkowości funduszy emerytalnych (Dz. U. Nr 248, poz. 1847):
ogólnie – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
rachunkowości funduszy inwestycyjnych (Dz. U. Nr 249, poz. 1859):
ogólnie – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
rachunkowości domów maklerskich (Dz. U. Nr 226, poz. 1824):
ogólnie – w. 15.03.2011, P 7/09 (poz. 10)
UCHWAŁA Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 1 marca 1957 r. – Regulamin Sejmu Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej (M. P. z 1980 r. Nr 29, poz. 164, z 1981 r. Nr 26, poz. 224, z 1982 r. Nr 17,
poz. 134 i Nr 18, poz. 146, z 1984 r. Nr 10, poz. 65 oraz z 1985 r. Nr 33, poz. 220): (uchylony)
art. 64 ust. 7 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
UCHWAŁA Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 26 marca 1982 r. w sprawie zamknięcia sesji
Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (M. P. Nr 10, poz. 68):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
UCHWAŁA Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lutego 1992 r. w sprawie uznania decyzji
o wprowadzeniu stanu wojennego za nielegalną oraz powołania Komisji Nadzwyczajnej (M. P. Nr 5,
poz. 23):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
– 232 –
OTK ZU nr 2/A/2011
UCHWAŁA Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie uczczenia ofiar stanu
wojennego (M. P. Nr 67, poz. 753):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
UCHWAŁA Rady Państwa z dnia 24 marca 1981 r. w sprawie zwołania sesji Sejmu Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej (M. P. Nr 8, poz. 62 ):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
UCHWAŁA Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r. w sprawie wprowadzenia stanu wojennego ze
względu na bezpieczeństwo państwa (Dz. U. Nr 29, poz. 155, oraz z 1982 r. Nr 42, poz. 276): (uchylony)
§ 1-3 – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11)
UCHWAŁA Rady Państwa z dnia 20 lipca 1983 r. w sprawie zniesienia stanu wojennego (Dz. U. Nr 39,
poz. 178):
ogólnie – w. 16.03.2011, K 35/08 (poz. 11).
Opracowanie:
Biblioteka Trybunału Konstytucyjnego
– 233 –
OTK ZU nr 2/A/2011
SKOROWIDZ RZECZOWY
Arbitralność:
– ochrona jednostki przed arbitralnością organu
władzy publicznej: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08,
poz. 10
– k ompetencja Rady Państwa: w. 16.03.2011,
sygn. K 35/08, poz. 10
Emerytury i renty:
– emerytura pomostowa: w. 3.03.2011,
sygn. K 23/09. poz. 8
Banki:
– stosunki z konsumentami: w. 15.03.2011,
sygn. P 7/09, poz. 12
– czynności bankowe: w. 15.03.2011, sygn. P 7/09,
poz. 12
– dokumenty bankowe
• szczególna moc prawna (dowodowa): w.
15.03.2011, sygn. P 7/09, poz. 12
– egzekucja bankowa
• bankowy tytuł egzekucyjny: w. 15.03.2011,
sygn. P 7/09, poz. 12
– jako podmioty zaufania publicznego:
w. 15.03.2011, sygn. P 7/09, poz. 12
– możliwość dokonywania niektórych poświadczeń
zamiast notariusza: w. 15.03.2011, sygn. P 7/09,
poz. 12
– ochrona depozytów: w. 15.03.2011, sygn. P 7/09,
poz. 12
Godność człowieka:
– dopuszczalność stosowania art. 30 Konstytucji do
oceny regulacji przedkonstytucyjnych:
w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
Karne postępowanie:
– przekazanie sprawy prokuratorowi w celu
uzupełnienia śledztwa lub dochodzenia:
p. 7.03.2011, sygn. P 3/09, poz. 13
Karne prawo:
– zasada nullum crimen et nulla poena sine lege
(art. 42 Konstytucji): w. 16.03.2011, sygn. K 35/08,
poz. 10
Budżet Państwa:
– zapewnienie równowagi budżetowej: w. 1.03.2011,
sygn. P 21/09, poz. 7
Konsumenci:
– nakaz ochrony interesów obywateli-konsumentów
(art. 76 Konstytucji): w. 15.03.2011, sygn. P 7/09,
poz. 12
Legalizmu zasada:
– adresaci: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
– działanie organów władzy publicznej na podstawie
i w granicach prawa: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08,
poz. 10
Cywilne postępowanie:
– postępowanie dowodowe
• dokumenty urzędowe (i mające moc prawną
dokumentów urzędowych): w. 15.03.2011,
sygn. P 7/09, poz. 12
– dowód przeciwieństwa: w. 15.03.2011,
sygn. P 7/09, poz. 12
Cywilne prawo:
– postępowanie odwoławcze
• nałożenie obowiązku przesłuchania świadka przez
sąd drugiej instancji: p. 16.03.2011, sygn. P 36/09,
poz. 16
– postępowanie w sprawach gospodarczych
• podwyższone wymagania stawiane
przedsiębiorcom: w. 15.03.2011, sygn. P 7/09,
poz. 12
Dekret:
– jako źródło powszechnie obowiązującego prawa:
w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
– akty prawne z 12 grudnia 1981 dotyczące stanu
wojennego: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
• tzw. „orzecznictwo rehabilitacyjne” Sądu
Najwyższego: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08,
poz. 10
Międzynarodowe umowy:
– Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich
i Politycznych: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
• zakaz retroakcji w prawie karnym (art. 15):
w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
Niedziałania prawa wstecz zasada (lex retro non
agit):
– istota: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
– warunki dopuszczalności retroaktywności:
w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
Określoności przepisów prawnych zasada:
– niedookreślone (nieostre) zwroty (klauzule
generalne): w. 3.03.2011, sygn. K 23/09. poz. 8
Postępowanie przed Trybunałem
Konstytucyjnym:
– ciężar dowodu: w. 3.03.2011, sygn. K 23/09. poz. 8
– badanie z urzędu kompetencji oraz dochowania
trybu wymaganego przepisami prawa do wydania
– 234 –
OTK ZU nr 2/A/2011
aktu normatywnego, zawarcia lub ratyfikacji
umowy:
– obowiązek kontroli konstytucyjności, jeżeli jest to
„konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności
i praw” (art. 39 ust. 3 ustawy o TK)
• a tryb kontroli (konkretna, abstrakcyjna):
w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
• geneza: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
• warunki uzasadniające kontrolę: w. 16.03.2011,
sygn. K 35/08, poz. 10
• konieczność zapewnienia ochrony konstytucyjnych
wolności i praw: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08,
poz. 10;
• wpływ czynnika czasu: w. 16.03.2011,
sygn. K 35/08, poz. 10
– odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu
normatywnego: w. 9.03.2011, sygn. P 15/10,
poz. 9; w. 22.03.2011, sygn. SK 13/08, poz. 11
– umorzenie postępowania:
• ze względu na cofnięcie wniosku (pytania
prawnego, skargi): p. 8.03.2011, sygn. K 29/08,
poz. 14; p. 31.03.2011, sygn. SK 31/09, poz. 17
• ze względu na niedopuszczalność orzekania:
w. 3.03.2011, sygn. K 23/09. poz. 8; p. 7.03.2011,
sygn. P 3/09, poz. 13; p. 8.03.2011, sygn. P 33/10,
poz. 15; p. 16.03.2011, sygn. P 36/09, poz. 16
• ze względu na zbędność orzekania: w. 3.03.2011,
sygn. K 23/09. poz. 8
– wyłączenie sędziego:
• przesłanki wyłączenia na wniosek:
– zdanie odrębne do sentencji i uzasadnienia wyroku:
w. 15.03.2011, sygn. P 7/09, poz. 12
– związanie granicami wniosku, skargi konstytucyjnej,
pytania prawnego:
• i zasada falsa demonstratio non nocet:
w. 1.03.2011, sygn. P 21/09, poz. 7
Pozbawienie wolności:
– prawo do odszkodowania przy bezprawnym
pozbawieniu wolności (art. 41 ust. 5 Konstytucji):
w. 1.03.2011, sygn. P 21/09, poz. 7
Praw nabytych ochrony zasada:
– przesłanki dopuszczalności ograniczeń:
w. 3.03.2011, sygn. K 23/09. poz. 8
Prawo do sądu:
– zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia
naruszonych wolności i praw: w. 1.03.2011,
sygn. P 21/09, poz. 7;
Proporcjonalności zasada:
– granice ingerencji w konstytucyjne wolności
i prawa: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
* zasada wyłączności ustawy: w. 16.03.2011,
sygn. K 35/08, poz. 10
–o
graniczenie prawa do odszkodowania:
w. 1.03.2011, sygn. P 21/09, poz. 7
Pytanie prawne:
– jako środek o charakterze subsydiarnym
• niedopuszczalność w przypadku możliwości
rozstrzygnięcia wątpliwości z wykorzystaniem
odpowiednich metod wykładniczych: p. 7.03.2011,
sygn. P 3/09, poz. 13; p. 8.03.2011, sygn. P 33/10,
poz. 15
– przesłanki dopuszczalności
• związek między odpowiedzią na pytanie a
rozstrzygnięciem sądowym w konkretnej sprawie
(przesłanka funkcjonalna): p. 7.03.2011,
sygn. P 3/09, poz. 13; p. 8.03.2011, sygn. P 33/10,
poz. 15; p. 16.03.2011, sygn. P 36/09, poz. 16
– zakres przedmiotowy: w. 15.03.2011, sygn. P 7/09,
poz. 12
Rozporządzenie:
– upoważnienie ustawowe:
• jako przedmiot zaskarżenia w pytaniu prawnym
a spełnienie przesłanki funkcjonalnej: w. 9.03.2011,
sygn. P 15/10, poz. 9
• niedopuszczalność określania zasadniczych
elementów danej regulacji w drodze decyzji
organów władzy wykonawczej: w. 9.03.2011,
sygn. P 15/10, poz. 9
• niedopuszczalność wydawania upoważnień
blankietowych: w. 9.03.2011, sygn. P 15/10, poz. 9
• szczegółowość upoważnienia ustawowego:
w. 9.03.2011, sygn. P 15/10, poz. 9
• utrata mocy obowiązującej aktów podustawowych
po orzeczeniu o niekonstytucyjności upoważnienia:
w. 9.03.2011, sygn. P 15/10, poz. 9
Równości zasada:
– a zasada sprawiedliwości społecznej: w. 1.03.2011,
sygn. P 21/09, poz. 7; w. 3.03.2011, sygn. K 23/09.
poz. 8; w. 15.03.2011, sygn. P 7/09, poz. 12
– kryteria różnicowania: w. 3.03.2011, sygn. K 23/09.
poz. 8; w. 15.03.2011, sygn. P 7/09, poz. 12
Skarb Państwa:
– odpowiedzialność odszkodowawcza w ujęciu art.
77 ust. 1 konstytucji:
• prawo do odszkodowania przy bezprawnym
pozbawieniu wolności (art. 41 ust. 5 Konstytucji):
w. 1.03.2011, sygn. P 21/09, poz. 7
• zasada pełnego odszkodowania: w. 1.03.2011,
sygn. P 21/09, poz. 7
• materialnoprawny zakres prawa do odszkodowania
z art. 77 ust. 1 Konstytucji: w. 1.03.2011,
sygn. P 21/09, poz. 7
• ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za
nieważne orzeczeń wydanych wobec osób
– 235 –
represjonowanych za działalność na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego (tzw. ustawa
lutowa): w. 1.03.2011, sygn. P 21/09, poz. 7
– odpowiedzialność odszkodowawcza:
• prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez
organ władzy publicznej
• ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za
nieważne orzeczeń wydanych wobec osób
represjonowanych za działalność na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego (tzw. ustawa
lutowa): w. 1.03.2011, sygn. P 21/09, poz. 7
Skarga konstytucyjna:
– dopuszczalność rozpoznania skargi konstytucyjnej
i wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym:
w. 22.03.2011, sygn. SK 13/08, poz. 11
Świadek:
– zwrot kosztów stawiennictwa: w. 22.03.2011,
sygn. SK 13/08, poz. 11
Trybunał Konstytucyjny:
– brak kompetencji do
• kontroli aktów stosowania prawa oraz praktyki
orzeczniczej: p. 8.03.2011, sygn. P 33/10, poz. 15
• kontroli poziomej (horyzontalnej) zgodności norm:
p. 8.03.2011, sygn. P 33/10, poz. 15; p. 16.03.2011,
sygn. P 36/09, poz. 16
– kompetencja do:
• kontroli dekretów z mocą ustawy i uchwał Rady
Państwa: w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
• kontroli pominięcia prawodawczego: w. 3.03.2011,
sygn. K 23/09. poz. 8
• kontroli przepisów, których treść została
ukształtowana w drodze stałej i powszechnej
wykładni i praktyki sądów: p. 7.03.2011,
sygn. P 3/09, poz. 13
– kontrola konstytucyjności przepisów uchylonych lub
znowelizowanych
OTK ZU nr 2/A/2011
•p
ojęcie „moc obowiązująca” oraz „utrata mocy
obowiązującej” aktu normatywnego: w. 16.03.2011,
sygn. K 35/08, poz. 10
– przedmiot kontroli (oceny) sprawowanej przez TK
• przepis związkowy, jako element rekonstrukcji
normy stanowiącej przedmiot kontroli:
w. 15.03.2011, sygn. P 7/09, poz. 12
– wznowienie postępowania na podstawie orzeczenia
TK: w. 1.03.2011, sygn. P 21/09, poz. 7
– wyrok zakresowy: w. 15.03.2011, sygn. P 7/09,
poz. 12
Vacatio legis – nakaz dochowania odpowiedniego
okresu dostosowawczego:
– granice swobody ustawodawcy: w. 3.03.2011,
sygn. K 23/09. poz. 8
– istota: w. 3.03.2011, sygn. K 23/09. poz. 8
– ocena adekwatności vacatio legis: w. 3.03.2011,
sygn. K 23/09. poz. 8
Własność i inne prawa majątkowe:
– ochrona:
• zasada równej ochrony własności bez względu na
podmiot: w. 1.03.2011, sygn. P 21/09, poz. 7;
w. 22.03.2011, sygn. SK 13/08, poz. 11
– prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia:
w. 1.03.2011, sygn. P 21/09, poz. 7
– relacja z zasadą równości: w. 22.03.2011,
sygn. SK 13/08, poz. 11
Wzorzec kontroli:
– przedział czasowy obowiązywania wzorca:
w. 16.03.2011, sygn. K 35/08, poz. 10
Zaufania obywatela do państwa i prawa zasada:
– a reguły stanowienia prawa: w. 16.03.2011,
sygn. K 35/08, poz. 10
– istota: w. 3.03.2011, sygn. K 23/09. poz. 8.
Opracowanie: Marcin Zieliński
Redakcja: Kamil Zaradkiewicz
Zespół Orzecznictwa i Studiów
– 236 –
Wydawca: Biuro Trybunału Konstytucyjnego
Przygotowanie i opracowanie: Biblioteka Trybunału Konstytucyjnego
Drukowano z polecenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego
Druk: www.pracowniacc.pl
Nakład: 250 egz.
ISSN 1428-6521

Z.U. 2011 / 2A - Trybunał Konstytucyjny

Transkrypt

Podobne dokumenty

22 POSTANOWIENIE z dnia 26 marca 2002 r. Sygn. akt P 3/02

SCENARIUSZ LEKCJI WIEDZY O SPOŁECZEŃSTWIE

Upoważniony pracownik może działać w imieniu pracodawcy