artyku ł y - Biblioteka Ośrodka Analiz Politologicznych UW

A
R
T
Y
K
U
Ł
Y
Przegląd Europejski
Nr 1, 2009
Jarosław Gryz
Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej
P
roblematyka reagowania kryzysowego państw i organizacji międzynarodowych staje się coraz bardziej istotna w kontekście istniejących i prognozowanych zjawisk i zdarzeń, które w trybie pilnym wymagać będą różnego
typu interwencji. Struktury reagowania kryzysowego, występujące na poziomie narodowym i ponadnarodowym, są przy tym tymi, które mają zapewnić
efektywne i trwałe działania w identyfikowanych jako kryzysowe obszarach.
W związku z tym niniejszy artykuł podejmuje próbę udzielenia odpowiedzi na
pytanie: Czy i w jakim zakresie Unia Europejska wygenerowała system reagowania kryzysowego, należy przede wszystkim starać się zweryfikować wiedzę: Czy
w Unii Europejskiej występuje system reagowania kryzysowego, a jeśli tak to, jaki
ma on charakter? Ponadto, udzielić odpowiedzi na pytanie: Co stanowi o istocie
reagowania kryzysowego Unii Europejskiej? Dzięki udzieleniu tych odpowiedzi
istnieje szansa na dokonanie oceny i wyprowadzenie wniosków końcowych
dotyczących reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej, jego charakteru
oraz istoty.
Charakter reagowania kryzysowego
Starając się udzielić odpowiedzi na pytanie: Czy w Unii Europejskiej występuje system reagowania kryzysowego, a jeśli tak to, jaki ma on charakter?, należy
przede wszystkim odnieść się do teorii systemów w stosunkach międzynarodowych. Zgodnie z nią, w środowisku międzynarodowym mamy do czynienia
z systemem globalnym, w którym występują liczne subsystemy. Do tej kategorii
zalicza się Unia Europejska1. Dlatego, można uznać, że reagowanie kryzysowe
Unii Europejskiej sensu stricte przybiera postać systemową. Nie jest jednak,
ze względu na charakter samej organizacji, w pełni ukształtowanym systemem
i do tej do kategorii z definicji nie należy go zaliczać.
1
T. Łoś-Nowak, Stosunki międzynarodowe. Teorie – systemy – uczestnicy, Wrocław 2000, s. 62–77.
50
Jarosław Gryz
O systemowym charakterze reagowania kryzysowego unii przesądzają następujące elementy: uczestnicy, interakcje między nimi zachodzące, rezultaty tych
interakcji oraz środowisko międzynarodowe, w którym występują. Systemowy
charakter reagowania kryzysowego Unii Europejskiej generuje związki międzysystemowe. Związki te występują między Unią a innymi podmiotami środowiska międzynarodowego: organizacjami i państwami. Przybierają przy tym
postać funkcjonalnych, organizacyjnych i normatywnych, ukierunkowanych na
określone cele polityczne, społeczne, inne, którym mają służyć. Pierwsze z nich
wyrażane są układami relacji między różnymi strukturami unii i podmiotami
środowiska międzynarodowego. Drugie, określonym sposobem zorganizowania
tych relacji. Trzecie, zobowiązaniami, które nakładane są na różne podmioty.
Wymienione związki wzajemnie się dopełniają, tworząc strukturę oddziaływań
i współzależności międzysystemowych.
Rozpatrywane z perspektywy związków międzysystemowych reagowanie
kryzysowe Unii Europejskiej generuje współzależność subsystemów, tak jak
ma to miejsce w jej przypadku oraz Sojuszu Północnoatlantyckiego, Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, a także wielu innych. Wymienione
związki międzysystemowe tworzone przez Unię Europejską sprawiają, że jest
ona poddana licznym wpływom innych podmiotów, np. Organizacji Narodów
Zjednoczonych czy Sojuszu Północnoatlantyckiego. Wynika to z politycznych
oraz innych uwarunkowań działania Unii Europejskiej i ma znaczenie w przypadku rozpatrywania charakteru tych związków, np.: politycznych, społecznych, ekonomicznych, militarnych, innych.
Właściwością Unii Europejskiej jest posiadanie określonej struktury
wewnętrznej, zawierającej związki międzypaństwowe. W tą strukturę wpisane są zachowania państw i rezultaty tych zachowań. Kreuje to warunki do
powstawania wewnątrz organizacji reżimów międzynarodowych. Ich rolą jest
tworzenie wielostronnych mechanizmów „obróbki” złożonych problemów sektorowych, wynikających z działania organizacji w obszarze reagowania kryzysowego2. Ma to miejsce w ramach prowadzonej przez organizację polityki
międzynarodowej. W tym ujęciu, reagowanie kryzysowe wpisane jest w formy
normatywne i organizacyjne tożsame dla Unii Europejskiej, a niekiedy także
innych podmiotów stosunków międzynarodowych. Kreuje to określone oddziaływania i współzależności prowadzące do interakcji między nimi. Interakcje
te tworzą strukturę związków międzysystemowych istotną dla reagowania kryzysowego Unii.
Międzysystemowy charakter związków Unii Europejskiej z innymi podmiotami środowiska międzynarodowego skutkuje sukcesywnym powoływaniem
kolejnych mechanizmów reagowania kryzysowego w ramach organizacji.
2
M. Pietraś, Państwa narodowe wobec dynamiki procesów bezpieczeństwa, w: J. Fiszer (red.),
Państwa narodowe w euroatlantyckich strukturach, Warszawa 1996, s. 66.
REAGOWANIE KRYZYSOWE UNII EUROPEJSKIEJ
51
Mechanizmy te stanowią o rozwoju związków funkcjonalnych, organizacyjnych
i normatywnych i są odpowiedzią na zagrożenia identyfikowane jako źródła
niestabilności dla całej organizacji. Tego rodzaju tryb powstawania związków
pozwala na konstatację, że mechanizmy reagowania kryzysowego Unii Europejskiej przybierają postać reaktywnych nie zaś wyprzedzających w stosunku
do prognozowanych zdarzeń, zjawisk lub procesów. Opisany stan rzeczy jest
pochodną wielu czynników, wśród których można m.in. wymienić: międzyrządowy charakter współpracy, rolę interesu narodowego, stan świadomości
społeczeństw państw Unii Europejskiej, legitymizację jej działań oraz wiele,
wiele innych.
Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej jest rezultatem wielu dekad
działalności Wspólnot Europejskich, a od 1993 r. Wspólnoty Europejskiej
w zakresie polityki zewnętrznej, prowadzonej poprzez współpracę międzynarodową. Za właściwy moment powstawania systemowej postaci reagowania
kryzysowego Unii Europejskiej należy uznać powołanie w jej ramach trzech
filarów polityki. Był to ten moment, w którym przywódcy państw i rządów zdecydowali się na korelację ich polityk w strukturach ponadnarodowych przypisanych do organizacji, sukcesywnie także w obszarze reagowania kryzysowego.
Ze względu na złożoność spraw, którymi przyszło się zająć Unii Europejskiej
relatywnie najprostsze okazało się uporządkowanie współpracy i nadanie jej
ram instytucjonalnych w drugim filarze, tj. we Wspólnej Polityce Zagranicznej
i Bezpieczeństwa3. Jak wkrótce zweryfikowała to rzeczywistość w kontekście
konfliktów na Bałkanach i w Afryce, polityka ta zaczęła sukcesywnie ewoluować w kierunku Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony4. Ewolucja ta,
w wymiarze instytucjonalnym obejmująca m.in. współpracę z Unią Zachodnioeuropejską i Sojuszem Północnoatlantyckim, prowadziła do wytworzenia związków międzysystemowych służących współpracy międzynarodowej,
a ukierunkowanych na działania w sytuacjach, stanach nadzwyczajnych, określanych, mianem kryzysów polityczno-militarnych. Przyczyniła się przy tym do
wykreowania w tym obszarze współpracy międzynarodowej zasad, norm, reguł,
procedur i ról5.
3
4
5
Jak stanowił artykuł II deklaracji państw członkowskich Unii Zachodnioeuropejskiej w sprawie roli UZE i jej stosunków z Unią Europejską i Sojuszem Atlantyckim przyjęty 10 grudnia
1991 r. w Maastricht: „Unia zwraca się do Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE), która stanowi
integralną część rozwoju Unii Europejskiej, o opracowanie i realizację decyzji i działań
Unii mających znaczenie dla obrony Rada, w porozumieniu z instytucjami UZE, przyjmuje
niezbędne rozwiązania praktyczne”.
Jak stanowił artykuł I ww. traktatu: „Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmuje wszystkie kwestie dotyczące bezpieczeństwa Unii Europejskiej, w tym wypracowanie
z czasem wspólnej polityki obronnej, która mogłaby doprowadzić w stosownym momencie
do wspólnej obrony”.
R. Kuźniar, Procesy instytucjonalizacji w systemie państw kapitalistycznych, w: J. Kukułka
(red.), Zmienność i instytucjonalizacja stosunków międzynarodowych, Warszawa 1988, s. 432.
52
Jarosław Gryz
Kształtowanie w Unii Europejskiej zdolności do reagowania kryzysowego
w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, ewoluującej
w kierunku Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, na pewien czas określiło specyfikę działań organizacji w tym obszarze. Skoncentrowało uwagę
decydentów politycznych, narodowych i unijnych, na kwestiach polityki międzynarodowej związanej przede wszystkim z kryzysami polityczno-militarnymi
i humanitarnymi6. Ta specyfika zdeterminowała rozwój, kierunki działań,
sposób myślenia o naturze kryzysów oraz możliwościach ich rozwiązania
w strukturach unijnych i narodowych. Przykładem w tym zakresie może być
stworzenie w 1999 r. Celu Operacyjnego Unii Europejskiej, w 2001 r. mechanizmu szybkiego reagowania oraz w 2006 r. Instrumentu na rzecz Stabilności7.
Tego typu podejście, widoczne w sposobie działania Unii przede wszystkim
w drugim filarze, odsunęło na dalszy plan uwagę od kryzysów innej natury,
np. finansowych czy gospodarczych. W rezultacie istniejące mechanizmy nie
zostały w pełni dostosowane do nowych warunków bądź wystąpił ich brak, tak
jak ma to miejsce w odniesieniu do polityki energetycznej Federacji Rosyjskiej
czy w przypadku kryzysu finansowego dotykającego państwa Unii Europejskiej
w 2008 r. Sytuacja ta stworzyła z jednej strony potrzebę unifikacji istniejących
rozwiązań, z drugiej – stworzenie nowych.
Istotnym elementem rozwoju polityczno-militarnego i humanitarnego
zakresu reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej było kształtowanie się
w latach dziewięćdziesiątych XX wieku koncepcji Europejskiej Tożsamości
Bezpieczeństwa i Obrony. Stała się ona polityczno-militarną płaszczyzną integrującą działania Sojuszu Północnoatlantyckiego, Unii Zachodnioeuropejskiej
i Unii Europejskiej w jej drugim filarze8. Ewolucja stosunków transatlantyckich
w sferze bezpieczeństwa miała przy tym decydujący wpływ na przyjmowane
rozwiązania, określone działania oraz ich formy organizacyjne i normatywne9.
W rezultacie, istniejące aktualnie rozwiązania, występujące w Unii Europejskiej, są w dużej mierze ich pochodną10.
Rozpatrując problem reagowania kryzysowego Unii Europejskiej od strony
teoretycznej, można posłużyć się przykładem reagowania kryzysowego w ra6
7
8
9
10
R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony. Koncepcja – struktura – funkcjonowanie, Warszawa 2000, s. 47–207; M. Wiatr, Operacje połączone, Toruń 2006, s. 33–228.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 381/2001 z 26 lutego 2001 r. tworzące mechanizm szybkiego reagowania (Dz. Urz. UE L 057, 27/02/2001, s. 0005–0009); Rozporządzenie (WE)
nr 1717/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 listopada 2006 r. ustanawiające Instrument na rzecz Stabilności.
R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony…, op. cit., s. 47–100.
J. Gryz, Relacje transatlantyckie w sferze bezpieczeństwa i obrony, „Stosunki Międzynarodowe”, nr 1–2 (t. 25), Warszawa 2002, s. 43–60.
J. Gryz, Perspektywy rozwoju stosunków transatlantyckich w sferze bezpieczeństwa międzynarodowego, w: J. Gryz (red.), Bezpieczeństwo w stosunkach transatlantyckich, Toruń 2008,
s. 245–251.
REAGOWANIE KRYZYSOWE UNII EUROPEJSKIEJ
53
mach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Obszarze, w którym
występują:
– zespół zunifikowanych działań łączących komponenty militarne i pozamilitarne w działaniach wewnątrz i pozaunijnych;
– mechanizmy i struktury współpracy wielonarodowej, udziałem Unii Europejskiej, jej państw członkowskich oraz: organizacji i państw spoza organizacji, podmiotów pozarządowych;
– procedury reagowania kryzysowego opisujące kolejność i sekwencje działań
pozwalających na rozwiązanie sytuacji kryzysowej, zażegnanie kryzysu bądź
jego ograniczenie, a także szeroko rozumianą odbudowę, działania na rzecz
stabilności.
Na tym tle, składowymi reagowania kryzysowego Unii Europejskiej są:
– środowisko międzynarodowe, w którym występują różnorodne podmioty
międzyrządowe i pozarządowe;
– interakcje zachodzące między wymienionymi podmiotami a Unią Europejską i państwami ją tworzącymi;
– instytucje Unii prowadzące działalność w ramach bądź na rzecz Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa
i Obrony;
– państwa oraz tworzone przez nie struktury, w tym reagowania kryzysowego,
wchodzące we wzajemne interakcje;
– społeczeństwa państw przynależących do organizacji, jak również te, wobec
których prowadzone są działania Unii Europejskiej.
Istotnymi elementami reagowania kryzysowego Unii Europejskiej są, równocześnie:
– struktura systemu międzynarodowego oparta na państwach i instytucjach
Unii Europejskiej we wzajemnym związku ze społeczeństwami ją tworzącymi i szeroko rozumianą społecznością międzynarodową;
– funkcjonowanie systemu międzynarodowego będącego następstwem procesów, zjawisk, zdarzeń zachodzących w rzeczywistości społecznej;
– dynamika przekształceń systemu międzynarodowego wynikająca z zachowań podmiotów międzyrządowych i pozarządowych (grup społecznych,
organizacji, społeczeństw), ich ról.
W rezultacie reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej zawiera w sobie
określonych uczestników, zachodzące między nimi interakcje oraz ich interakcje ze środowiskiem zewnętrznym. Tworzy to sytuację, w której działania
Unii Europejskiej nabierają cech kompleksowych, wieloaspektowych, ukierunkowanych na rozwiązanie lub opanowanie kryzysu także poprzez inne
organizacje bądź z ich udziałem.
Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej oparte jest na szczególnych
rozwiązaniach wynikających ze współpracy międzyrządowej. Rozwiązania
te przenoszone są równolegle zarówno na struktury unijne (instytucje),
54
Jarosław Gryz
jak i narodowe, tożsame dla poszczególnych państw tworzących organizację.
Strukturami unijnymi zajmującymi się tą problematyką zgodnie z przypisanymi kompetencjami są m.in.: Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej,
Komisja Europejska. Ich uzupełnienie stanowią: Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy, Sztab Wojskowy. Są one powołane w celu
zapewnienia politycznego kierowania i strategicznego ukierunkowywania operacji wojskowych Unii w sytuacjach kryzysowych11. Strukturami narodowymi
biorącymi udział w wypracowaniu decyzji podejmowanych w ramach Unii są,
zgodnie ze swoimi prerogatywami, władze państw. W związku z powyższym
można wskazać na dwie płaszczyzny instytucjonalne, które wzajemnie na
siebie oddziaływując tworzą ramy reagowania kryzysowego Unii Europejskiej.
Są to:
– Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska, Komitet
Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, Parlament Europejski biorące udział w tworzeniu systemu reagowania kryzysowego o charakterze
pozamilitarnym, przede wszystkim w ramach pierwszego filaru, tj. Wspólnot
Europejskich;
– Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska, Komitet
Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy, Sztab Wojskowy biorące
udział w tworzeniu systemu reagowania kryzysowego łączącego militarne
i niemilitarne działania Unii w ramach drugiego filaru, tj. Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa.
Zasadniczy cel wymienionych struktur stanowią działania ukierunkowane
na zapewnienie pokoju i wzmocnienie bezpieczeństwa międzynarodowego
poprzez przeciwdziałanie kryzysom bądź likwidację ich skutków. Z tego
imperatywu wynika m.in. promowanie współpracy międzynarodowej oraz rozwijanie i konsolidowanie demokracji, praworządności, przestrzegania praw
człowieka, podstawowych wolności, zarówno w ramach organizacji, jak i poza
nią. Jednym z istotniejszych celów jest przy tym ochrona wspólnych wartości,
fundamentalnych interesów oraz niezależności Unii. Stąd też wynika dążenie
do wzmacniania bezpieczeństwa jej członków przy wykorzystaniu dostępnych
środków dyplomatycznych i innych.
Istotnym dopełnieniem wymienionych celów jest wsparcie udzielane przez
Unię Europejską innym podmiotom. Mogą być to organizacje międzynarodowe, czego najlepszym przykładem są Narody Zjednoczone, jak i państwa.
W przypadku ONZ wsparcie udzielane jest agendom organizacji. W przypadku
państw, które mają np. do czynienia z kryzysami będącymi następstwem klęsk
żywiołowych, jest to wsparcie udzielane poprzez ustanowiony 11 listopada
2002 r. Fundusz Solidarności Unii Europejskiej. Jest to relatywnie nowy obszar
11
L. Pajórek, M. Szkodzińska, Polityka bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej. Budowa europejskiej autonomii strategicznej, Warszawa 2004, s. 8 i nast.
REAGOWANIE KRYZYSOWE UNII EUROPEJSKIEJ
55
aktywności organizacji, w którym zakres podejmowanych działań będzie prawdopodobnie poszerzany przede wszystkim o pomoc humanitarną12.
Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej przybiera szczególną postać ze
względu na to, że organizacja jest wspólnotą międzynarodową. Wspólnota
ta ma określone cechy, które determinują zarówno jej funkcjonowanie, jak
i działania13. Wśród nich szczególną cechą – ze względu na swoje znaczenie
– jest demokratyczny system polityczny charakteryzujący sposób organizacji
wspólnoty. Jak podkreśla Konstanty Adam Wojtaszczyk, system ten zawiera:
– stabilny i jasno zdefiniowany zespół instytucji oraz podział ról w zarządzaniu nimi;
– decyzje podejmowane w ramach systemu politycznego o charakterze rozstrzygającym;
– permanentny, wzajemny związek między otoczeniem systemu politycznego
a podejmowanymi w procesach decyzyjnych rozstrzygnięciami14.
Tak opisany system polityczny Unii Europejskiej stanowi podstawę, a zarazem wykładnię w zakresie organizacji reagowania kryzysowego. Należy
jednak podkreślić, iż ostateczny kształt unijnemu reagowaniu kryzysowemu
w jego aktualnej postaci nadają tendencje i procesy w stosunkach międzynarodowych przełomu XX–XXI wieku. Wśród nich na pierwsze miejsce wysuwa
się proces konsolidacji bezpieczeństwa polityczno-militarno-gospodarczego
wewnątrz Unii Europejskiej zainicjowany m.in. inkorporacją dorobku Unii
Zachodnioeuropejskiej oraz tworzenie zdolności reagowania kryzysowego
w takich obszarach jak: finanse, gospodarka i polityka.
W rezultacie decyzji Unii Zachodnioeuropejskiej z 13 listopada 1999 r.
w sprawie przekazania zadań Unii Europejskiej oraz ustaleń podjętych na:
francusko-brytyjskim spotkaniu przywódców państw w dniach 3–4 grudnia
1999 r. w Saint Malo, spotkaniach Rady Europejskiej w grudniu 1999 r. w Helsinkach oraz w grudniu 2000 r. w Nicei, nastąpił proces tworzenia struktur oraz
związków funkcjonalnych w ramach drugiego filaru, którego egzemplifikacją
stała się Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Przyjęte ustalenia
określiły wewnętrzną organizację reagowania kryzysowego Unii Europejskiej,
mechanizmy regulacyjne, prawa, na których funkcjonuje w obszarze działań
polityczno-wojskowych. Biorąc pod uwagę fakt występowania w obszarze
12
13
14
Wzmacnianie zdolności reagowania UE na klęski żywiołowe i sytuacje kryzysowe w państwach
trzecich, Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, COM/2005/0153.
J. Czaja, Europa wartości – pytania o tożsamość Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski”
2001, nr 2 (3), s. 22–39; R. Kuźniar, Międzynarodowa tożsamość Europy (UE), w: E. Haliżak,
S. Parzymiesa (red.), Unia Europejska jako nowy typ wspólnoty międzynarodowej, Warszawa
2002, s. 26–41.
Ibidem; K.A. Wojtaszczyk, Unia Europejska – integralna wspólnota Europejczyków, „Przegląd
Europejski” 2000, nr 1, s. 13.
56
Jarosław Gryz
politycznym licznych form wzajemnych zobowiązań m.in. w postaci postanowień, deklaracji, uchwał, strategii można sądzić, że są one wystarczające. Rozpatrując jednak realne uwarunkowania działalności Unii Europejskiej rysuje
się kontrast między deklaracjami, innymi formami wzajemnych zobowiązań
a ich efektami. W przypadku finansów i gospodarki brak bądź nieliczne w tym
zakresie rozwiązania nie zapewniają możliwości podejmowania działań w inny
sposób niż tylko ad hoc, co świadczyć może o braku odpowiednich mechanizmów w ramach pierwszego filaru UE, Wspólnot Europejskich.
Na tym tle można wyodrębnić reguły, określające sposób działania w zakresie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, które wpisane zostały w formułę wzajemnych zobowiązań traktatowych. Są to:
– zasada jedności instytucjonalnej (zgodnie z którą zadania Unii wypełniane
są przez instytucje Wspólnoty Europejskiej);
– obowiązek poszanowania acquis communautaire (dorobku prawnego Wspólnoty) przy realizacji zadań Unii;
– nakaz prowadzenia spójnej polityki zewnętrznej w ramach Unii.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ze względu na demokratyczność UE
reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej nie cechują rozwiązania, które są tożsame dla wszystkich państw ją tworzących. Znajduje to wyraz w prerogatywach
państw członkowskich, a z nimi generalnie jest związane reagowanie kryzysowe. Przykładem w tym zakresie są kryzysy gospodarcze i ekonomiczne. Mogą
być one do pewnego stopnia regulowane przez struktury Unii, np. Europejski
Bank Centralny w ramach polityki monetarnej w odniesieniu do państw strefy
euro, lecz tym, które są poza tą strefą w dalszym ciągu przypada decydujący
głos i rozstrzygnięcia15. Podobnie jest w przypadku działań, wśród których na
pierwszy plan wysuwają się działania określane mianem polityczno-militarnych (vide Deklaracja Petersberska). Ma to implikacje zarówno dla organizacji
systemu, jego funkcjonowania, jak i jego konceptualizacji.
Odnosząc się do współdziałania Unii Europejskiej z innymi organizacjami
w aspekcie jej związków międzysystemowych należy podkreślić, że mają one
określoną, wypracowaną, choć niekiedy trudną do realizacji formułę. Jest
to szczególnie istotne w obszarze reagowania kryzysowego. W tym aspekcie
można dokonać analizy funkcjonalnej, organizacyjnej i normatywnej w kontekście kryzysów polityczno-wojskowych.
Jak podkreśla Stanisław Koziej, podstawowe znaczenie dla Unii Europejskiej
ma współpraca z Sojuszem Północnoatlantyckim. Współpracę tę regulują zasady:
– partnerstwa: zapewniając, że działania obydwu organizacji w dziedzinie
reagowania kryzysowego wzajemnie się wzmacniają, przy uznaniu, że Unia
Europejska i NATO są różnej natury organizacjami;
15
MEPs debate consequences of financial crisis – and how to improve the system, Institutions
– 24-09-2008, Press Release, REF.: 20080923IPR37908.
REAGOWANIE KRYZYSOWE UNII EUROPEJSKIEJ
57
– efektywnych wzajemnych konsultacji, dialogu, współpracy i otwartości;
– równości i wzajemnego uznania autonomii podejmowania decyzji oraz interesów Unii Europejskiej i NATO;
– poszanowania interesów państw członkowskich Unii Europejskiej i NATO;
– poszanowania dla zasad Karty Narodów Zjednoczonych, leżących u podstaw
Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu Waszyngtońskiego, dla zapewnienia jednego z koniecznych warunków stabilnego środowiska bezpieczeństwa, opartego na zobowiązaniach do pokojowego rozwiązywania sporów,
i w którym żaden kraj nie byłby w stanie zastraszać lub zniewalać (zmuszać)
jakiegokolwiek innego poprzez groźbę lub użycie siły, a także opartego na
poszanowaniu praw i obowiązków traktatowych, jak również powstrzymywaniu się od działań jednostronnych;
– spójnego, przejrzystego i wzajemnie wzmacniającego się rozwoju wspólnych
dla obydwu organizacji wymagań wobec zdolności wojskowych16.
W tym celu:
– Unia Europejska zapewnia możliwie najpełniejsze włączenie do Europejskiej
Polityki Bezpieczeństwa i Obrony członków NATO niebędących członami UE;
– NATO wspiera Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony zgodnie
z odpowiednimi decyzjami szczytu w Waszyngtonie i zapewnia Unii Europejskiej, w ogóle i w szczególności, dostęp do potencjału planowania NATO;
– obydwie organizacje uznają potrzebę przedsięwzięć zapewniających spójny,
przejrzysty i wzajemnie się wzmacniający rozwój wspólnych dla obydwu
organizacji wymagań w zakresie zdolności wojskowych, z uwzględnieniem
ducha otwartości17.
Należy jednak podkreślić, że aktualnie występuje tendencja do przekształcania związków między Unią Europejską a innymi organizacjami. Jest to wynikiem zmian zachodzących wewnątrz Unii. W rezultacie ich charakter nie jest
stały i podlega ewolucji. Ponadto, w przypadku każdorazowych działań Unii,
czy to na kontynencie europejskim, czy też poza nim, podejmowane w zakresie
reagowania kryzysowego rozwiązania są jedynymi w swoim rodzaju. Wynika
to ze specyfiki uwarunkowań, w których przychodzi funkcjonować Unii Europejskiej.
Na tym tle rola innych organizacji, w tym Organizacji Bezpieczeństwa
i Współpracy w Europie w reagowaniu kryzysowym Unii Europejskiej jest
ograniczona. Wynika to z kilku przesłanek. W przypadku OBWE przede
wszystkim z faktu rozwiązania zasadniczych sporów, którymi się ono zajmowało
w latach dziewięćdziesiątych XX wieku bądź przeniesienia decyzji i rozstrzygnięć poza nią (m.in. poprzez akcesję państw do Unii Europejskiej). Ponadto,
16
17
Ibidem; S. Koziej, Unia Europejska – Sojusz Północnoatlantycki. Wzajemne relacje w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności, w: J. Gryz (red.), Bezpieczeństwo w stosunkach transatlantyckich…, op. cit., s. 134.
Ibidem.
58
Jarosław Gryz
złożonych procedur decyzyjnych wewnątrz Unii (a tym samym zapadających
rozstrzygnięć), trudności w wymianie informacji między centrami reagowania
obu organizacji, wreszcie, nadal rozproszonej struktury reagowania kryzysowego Unii Europejskiej18. W rezultacie związki między obu organizacjami
są z jednej strony złożone, a z drugiej zaś przypadkowe (ad hoc). Wynika to
nie tyle z charakteru współpracy międzyinstytucjonalnej, ile z podejmowanych
wspólnie działań.
W zakresie reagowania kryzysowego szczególną postać przyjmują związki
między Unią Europejską a Organizacją Narodów Zjednoczonych. Wynika to
przede wszystkim z udziału Unii w programach realizowanych przez różnorodne agendy Narodów Zjednoczonych. Ich spektrum, osiągnięcia, stanowią
ważny wkład w przezwyciężanie kryzysów. Obejmują one przede wszystkim
pomoc humanitarną i asystę w tym zakresie, zapobieganie konfliktom, podziałom, odbudowę, a także działania po kryzysowe. Opis tych przedsięwzięć nie
oddaje ich kompleksowości, złożoności i wielowymiarowości19. Należy jednak
podkreślić, że są one niezwykle trwałe, co związane jest z funkcjonowaniem
obu organizacji w tym samym obszarze działań.
Reasumując, charakter systemu reagowania kryzysowego wynika z rozwiązań
instytucjonalnych zarówno wewnętrznych, tożsamych dla Unii Europejskiej,
jak i zewnętrznych, ze stosunków z innymi podmiotami międzynarodowymi.
Kształt interakcji zachodzących między strukturami sprawia, że mają one
swoją specyfikę wynikającą z rozwiązań funkcjonalnych, organizacyjnych oraz
normatywnych w pierwszym i drugim filarze. Unia Europejska angażuje się
przy tym w działania o charakterze operacji cywilnych i wojskowych zarówno
na jej terytorium, jak i poza granicami. W tym samym czasie zachodzi proces
formowania się kształtu reagowania kryzysowego Unii, który nie ma obecnie
postaci docelowej. Opinię tę można wyrazić na podstawie oceny zmian zachodzących wewnątrz organizacji. Obecnie zmiany te charakteryzuje tendencja
do łączenia działań politycznych, środków wojskowych i policyjnych, pomocy
ekonomicznej, a także – do pewnego stopnia – współpracy gospodarczej.
Za jedną z przeszkód w wypracowaniu spójnej koncepcji reagowania
kryzysowego można uznać brak spójnej doktryny bezpieczeństwa. Ponadto,
różny stopień zaawansowania w budowie systemu reagowania kryzysowego
dla poszczególnych obszarów działalności Unii Europejskiej: politycznego,
społecznego, gospodarczego, ekonomicznego, militarnego, a także wewnątrzunijnego i zewnętrznego. Należy przy tym podkreślić, że podziały funkcjonalne
wewnątrz Wspólnoty (na tle kompetencji, procedur decyzyjnych, sposobu
podejmowania decyzji), wynikające z jej aktualnej organizacji, skutkują trud18
19
E.J. Stewart, The European Union and Conflict Prevention: Policy Evolution and Outcome,
Berlin–Hamburg–Münster 2006, s. 175–197.
Improving Lives. Results from the partnership of the United Nations and the European Commission in 2006, Brussels 2007, s. 26–45.
REAGOWANIE KRYZYSOWE UNII EUROPEJSKIEJ
59
nościami w scalaniu i synergii działań organizacji i państw. Warto przy tym
nadmienić, że definiowanie kryzysu w kontekście Unii Europejskiej jest niezwykle utrudnione. Wynika to oceny natury procesów, zjawisk czy zdarzeń
państw, a w konsekwencji determinuje podejmowane działania, ich skalę.
Istota reagowania kryzysowego
Istotą reagowania kryzysowego Unii Europejskiej jest podejmowanie działań w sytuacji wystąpienia zmian lub zmiany w środowisku międzynarodowym,
które będą uważane za niekorzystne bądź, których kierunek ewolucji będzie za
taki uważany. W ujęciu systemowym kryzys to „stan będący punktem zwrotnym w procesie rozwoju systemu (kluczowy moment, etap lub zdarzenie), po
którym następuje zmiana sytuacji systemowej; moment (chwila, okres), który
stanowi zapowiedź zmiany sytuacji systemowej”20. W związku z tym kryzys
oddaje „charakter stanu systemu determinującego układ wzajemnych relacji
(stosunków, interakcji) między systemem a jego bliższym i/lub dalszym otoczeniem (zewnętrzna sytuacja systemowa) albo między elementami) podsystemami systemu (wewnętrzna sytuacja systemowa)”. Warto też wskazać na
identyfikowane typy sytuacji systemowych: „normalna, trudna, deprywacji,
przeciążenia, obciążenia, zagrożenia, konfliktowa, kryzysowa; pokój, spór,
konflikt niezbrojny, konflikt zbrojny, wojna”21.
Działania Unii Europejskiej są ukierunkowywane na stabilizację obszaru
kryzysu, a następnie jego rozwiązanie za pomocą środków dyplomatycznych,
militarnych, ekonomicznych i innych. W tym celu Unia zasadniczo ma i modyfikuje narzędzia dyplomatyczne, militarne i gospodarcze – m.in. pod wpływem
polityki energetycznej Federacji Rosyjskiej – oraz generuje ekonomiczne, pod
wpływem kryzysu finansowego. Są one sukcesywnie udoskonalane lub dopiero
wypracowywane. Wynika to z faktu, że reagowanie kryzysowe UE w jego obecnej postaci zaczęło być kształtowane na przełomie XX–XXI wieku i objęło
ono przede wszystkim kryzysy polityczno-militarne, humanitarne, a następnie
o charakterze wewnętrznym (m.in. na skutek wystąpienia „choroby szalonych
krów”, „ptasiej grypy”).
Na tym tle wypracowane wcześniej mechanizmy w zakresie przeciwdziałania kryzysom gospodarczym (na tle zaopatrzenia w surowce energetyczne po
kryzysach paliwowych z 1973 i 1978 r., m.in. przez redukcję ich zużycia, poszukiwania nowych źródeł energii), nie zostały przy tym powiązane z nowo tworzonymi zdolnościami. W rezultacie, wygenerowane zostały w Unii Europejskiej
20
21
Ibidem; P. Sienkiewicz, P. Górny, Analiza systemowa sytuacji kryzysowych, „Zeszyty Naukowe
AON” 2001, nr 4 (45), s. 31.
Ibidem, s. 30.
60
Jarosław Gryz
mechanizmy, które nie poddano korelacji, a tym samym nie uzyskano wspólnej płaszczyzny dla podejmowanych działań, politycznych i innych. Stan ten
umożliwił podejmowanie różnego rodzaju działań przeciwkryzysowych w pojedynczych przypadkach, lecz nie wówczas, gdy następowała synergia różnego
rodzaju zjawisk prowadzących do kryzysu. Przykładem w tym zakresie może
być wpływ kryzysów energetycznych z lat 2002–2003 i 2005–2006, będących
skutkiem relacji Federacji Rosyjskiej z Białorusią i Ukrainą, na politykę energetyczną Unii Europejskiej oraz zmiany polityczne wewnątrz wspólnoty. Stan
ten wynika z kilku przesłanek.
Po pierwsze, podstawą podejmowanych działań w zakresie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej są interesy państw członkowskich, które reprezentuje Unia Europejska, m.in. przez swoją strategię bezpieczeństwa oraz cele
polityk, które realizowane są przez organizację. W tym przypadku, interesy
narodowe mają często prymat przed interesami, które można uznać za wspólnotowe. Dotyczy to przede wszystkim wiodących państw organizacji (widoczne
jest to np. w kontekście polityki energetycznej Niemiec, Włoch, Francji wobec
Federacji Rosyjskiej), choć niekiedy występuje w przypadku innych krajów
(np. zaangażowanie wybranych państw Unii Europejskiej z udziałem Stanów
Zjednoczonych w operację militarną w Iraku).
Po drugie, cele polityk określają bieżące lub średniookresowe działania
Unii Europejskiej, ukierunkowane na wzmacnianie zdolności reagowania kryzysowego, czego przykładem może być program haski Komisji Europejskiej
z 2005 r. Zakłada on m.in. zwalczanie terroryzmu, zarządzanie migracjami
osób do Unii Europejskiej, kontrolę granic zewnętrznych i politykę wizową,
zwalczanie przestępczości zorganizowanej22. Fakt jego ustanowienia zasługuje
na uznanie. Sam termin budzi wątpliwości ze względu na czas, kiedy został
ustanowiony.
Po trzecie, reaktywny model zarządzania kryzysowego, w którym działania
prowadzone są „od przypadku do przypadku”. Rezultatem jest kreowanie
mechanizmów przeciwdziałania powstaniu kryzysu, likwidacji jego skutków po
tym jak coś się wydarzyło. Biorąc to pod uwagę można stwierdzić, że brak jest
konceptualnych podstaw działań, które podejmuje Unia Europejska w długookresowej perspektywie czasu.
Rozpatrując kwestie zdolności Unii Europejskiej do przeciwdziałania
kryzysom, ich rozwiązywania, najbardziej powszechnymi w odbiorze i najlepiej opisanymi w literaturze przedmiotu są te, które dotyczą spraw
polityczno-wojskowych. Wynika to z łatwej identyfikacji działań podejmowanych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, w tym
22
The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union,
Council Of The European Union, Brussels, 13 December 2004, 16054/04, JAI 559, s. 3
i nast.
REAGOWANIE KRYZYSOWE UNII EUROPEJSKIEJ
61
Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony od chwili jej powstania. Na tym
tle trudniejszym zagadnieniem są np. kryzysy polityczne, zarówno minione, jak
i współczesne. Odrzucenie Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy
w 2005 r., jak również Traktatu Lizbońskiego w 2007 r. oznaczające rozległy
kryzys polityczny wewnątrz organizacji nie znajdują właściwego kontekstu
dla oceny zdolności do działania Unii Europejskiej. Co istotne, nie ma np.
mechanizmów, które pozwoliłyby taki kryzys zażegnać. Implikacje tego stanu
rzeczy są widoczne przede wszystkim w relacjach z partnerami spoza Unii
Europejskiej. Osłabienie polityczne samej organizacji ma decydujący wpływ
na różnego typu działania o charakterze zapobiegania kryzysom bądź ich rozwiązywania. Przykładem w tym zakresie może być misja w Darfurze.
Jak wspomniano, istotnym elementem reagowania kryzysowego Unii Europejskiej jest brak jednolitych wykładni, co do sposobów działania w kontekście
różnego typu kryzysów. O ile kryzysy polityczno-militarne zostały zdefiniowane w Deklaracji Petersberskiej przyjętej na spotkaniu Rady Ministrów UZE
w Bonn, 19 czerwca 1992 r., która przewiduje wykorzystanie sił zbrojnych do
zadań humanitarnych i ratowniczych, przeprowadzania operacji pokojowych,
stawiania zadań jednostkom bojowym przy opanowywaniu sytuacji kryzysowych, w tym przywracania pokoju, to pozostałe kryzysy: gospodarcze, finansowe i polityczne nie do końca dysponują podobną wykładnią. Co więcej,
występuje na tym tle wyraźne rozróżnienie w przypadku kryzysów występujących na obszarze Unii Europejskiej i poza nią. W pierwszym przypadku
Unia rozbudowuje zdolności do działania, kierując się przesłanką, że systemy
wewnętrzne państw powinny być uzupełnione przez unijne, by zapobiegać
kryzysom, prowadzić działania w trakcie i likwidować ich skutki. W drugim
przypadku Unia opiera się na działaniach realizowanych wspólnie z innymi
organizacjami (często, tak jak ma to miejsce w przypadku Organizacji Narodów Zjednoczonych poprzez jej agendy)23 oraz przez zaangażowanie swoich
państw członkowskich, które na zasadzie dobrowolności podejmują działania,
a następnie angażują Unię24. Ten stan rzeczy wynika z jednej strony ze specyfiki Unii Europejskiej, z drugiej zaś ze swoistej niewydolności jako organizmu
politycznego do podejmowania efektywnych działań.
Istniejące rozwiązania są niewystarczające i świadczą o potrzebie modyfikacji. W przypadku różnego typu kryzysów występują mechanizmy współpracy
23
24
Improving Lives. Results from the partnership of the United Nations and the European Commission in 2006, United Nations, Brussels 2007, s. 26–45.
Przykładem w tym zakresie może być przyjęcie przez Radę Europejską w dniach 19–20
czerwca 2008 r. projektu Partnerstwa Wschodniego. Rada Europejska poprosiła Komisję
Europejską o przedstawienie do wiosny 2009 r. zasad jego funkcjonowania. Projekt będzie
realizowany przez Unię Europejską na podstawie m.in. propozycji zawartych w dokumencie
polsko-szwedzkim na temat Partnerstwa Wschodniego. Jest to wyraz działań państw członkowskich angażujących całą organizację.
62
Jarosław Gryz
między Komisją Europejska, Radą Unii Europejskiej i Radą Europejską
oparte na kompetencjach poszczególnych organów oraz na koncepcji systemu
„ARGUS”25. W wymiarze wewnętrznym, tożsamym dla Unii Europejskiej
podstawę koncepcji działań tworzą założenia programu haskiego przyjętego
przez Komisję Europejską 10 maja 2005 r. Jego istotą jest wprowadzenie do
2010 r. kompleksowych uregulowań w takich obszarach, jak: zwalczanie terroryzmu, zarządzanie migracjami, polityka wizowa, udzielanie azylu, polityka
prywatności i bezpieczeństwa, walka z przestępczością zorganizowaną, wymiar
sprawiedliwości w zakresie zwalczania przestępczości kryminalnej26. Uregulowania te mają pozwolić na realizację Strategicznych Celów Komisji do 2010 r.
w postaci budowy dobrobytu, solidarności i bezpieczeństwa.
25
26
23 grudnia 2005 r. w Brukseli przyjęto decyzję umożliwiającą ustanowienie systemu wczesnego ostrzegania „ARGUS” w celu zwiększenia możliwości Komisji w zakresie szybkiego,
skutecznego i skoordynowanego reagowania w sytuacjach kryzysowych o charakterze wielosektorowym, bez względu na ich przyczynę, w dziedzinach jej kompetencji, obejmujących
kilka dziedzin polityki oraz wymagających działania na szczeblu wspólnotowym. Zgodnie
z wykładnią decyzji konieczne jest określenie odpowiedniej procedury koordynacji, umożliwiającej podejmowanie decyzji oraz wprowadzanie przez Komisję szybkich, skoordynowanych i spójnych środków zaradczych w odpowiedzi na poważną sytuację kryzysową
o charakterze wielosektorowym, przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniej elastyczności
i możliwości przystosowania się do szczególnych potrzeb i konkretnych sytuacji kryzysowych
oraz poszanowaniu istniejących instrumentów stosowanych w konkretnych sytuacjach kryzysowych. Ponadto, system ten musi uwzględniać specyficzny charakter, specjalizację, układy
i obszary kompetencji każdego z istniejących sektorowych systemów wczesnego ostrzegania
w Komisji, umożliwiających jej służbom na reagowanie w sytuacjach kryzysowych w różnych
obszarach działalności Wspólnoty, a także być zgodny z zasadą subsydiarności. Ponieważ
komunikacja jest kluczowym elementem zarządzania kryzysowego, należy zwrócić szczególną
uwagę na informowanie opinii publicznej oraz skuteczną komunikację z obywatelami za
pośrednictwem prasy oraz innych środków komunikacji, z wykorzystaniem placówek Komisji
w Brukseli i/lub innym odpowiednim miejscu. (Przepisy komisji w sprawie ustanowienia ogólnego systemu szybkiego ostrzegania „ARGUS”, Dz. Urz. UE, 24.1.2006 PL, L 19/21). Należy
w tym miejscu podkreślić, że Komisja dysponuje kilkoma systemami wczesnego ostrzegania, pozwalającymi podjąć działania indywidualne bądź w porozumieniu z państwami. Do
takich systemów (RAS, Rapid Reaction Systems) należą: MIC (Monitoring and Information
Centre for Civil Protection, koordynacja działań w zakresie ochrony ludności), ECURIE
(w przypadku skażeń radiologicznych), RAS-BICHAT (w przypadku ataków biologicznych
i chemicznych, innych zagrożeń), RAPEX (bezpieczeństwo konsumentów, niezwiązane
z żywnością), RASFF (bezpieczeństwo konsumentów w zakresie zdrowia, spożycia żywności
i wyżywienia), EWRS (katastrof łączności), EUROPHYT (współpracy fitosanitarnej), SHIFT
(kontroli zdrowia w zakresie weterynarii), TRACES (transportu zwierząt), ADNS (zdrowia
zwierząt). Na tym tle dąży się do wzmocnienia prawodawstwa europejskiego (European Law
Enforcement Network, LEN) w zakresie porządku publicznego oraz sieci powiadamiania
nt. infrastruktury krytycznej (Critical Infrastructure Warning Information Network, CIWIN).
Wymienione systemy będą połączone razem poprzez system powiadamiania „ARGUS”.
The Hague Programme: Ten priorities for the next five years. A partnership for European
renewal, Brussels 10th May 2005, (źródło: http://ec.europa.eu/justice_home/news/information_dossiers/the_hague_priorities/index _en.htm).
REAGOWANIE KRYZYSOWE UNII EUROPEJSKIEJ
63
W wymiarze zewnętrznym, kryzysy będą nadal zasadniczo rozwiązywane
za pomocą instrumentów polityczno-wojskowych uzupełnionych o cywilne
formy aktywności (pomoc humanitarna). Przykładem w tym zakresie są: misja
policyjna w Bośni i Hercegowinie (EU Police Mission – EUPM) realizowana
w latach 2003–2005; operacja Artemis przeprowadzona w 2003 r. w Demokratycznej Republice Konga w związku z kryzysem w prowincji Ituri na tle
wybuchu walk między milicjami plemiennymi oraz słabością stacjonujących
tam sił ONZ; rozpoczęta w 2004 r. misja wspierania rządów prawa w Gruzji
(EU Rule of Law Mission) EUJUST Themis27.
Szczególne znaczenie dla kreowania zdolności reagowania kryzysowego Unii
Europejskiej można przypisać kryzysom, które mają znaczenie dla stabilności
wewnętrznej wspólnoty. Na tym tle można wskazać na znaczenie kryzysów
gospodarczych, w tym przede wszystkim energetycznych (rozwój współpracy
w tym obszarze był intensyfikowany po kryzysach z lat: 1973, 1978 i 2002).
Warto dokonać analizy tego zagadnienia.
Pomijając wcześniejszy okres, od 1991 r. obowiązuje Europejska Karta
Energetyczna tworząca Europejską Wspólnotę Energetyczną wszystkich
państw położonych na kontynencie28. Szczególną uwagę bezpieczeństwu energetycznemu w UE zaczęto poświęcać na przełomie lat 2002–2003, kiedy nastąpiło wstrzymanie eksportu rosyjskiego gazu na Białoruś i w latach 2005–2006
na Ukrainę (kwestie opłat tranzytowych i cen za produkt). Należy jednak
podkreślić, że w przypadku kryzysów gospodarczych Unia Europejska nie
wypracowała regulacji i mechanizmów, które mogłyby posłużyć do ich rozwiązywania. Przykładem w tym zakresie może być rosyjska polityka energetyczna
oraz jej długoterminowe skutki dla państw członkowskich29. Ma to szczególne
27
28
29
Ł. Kulesa, Operacje Unii Europejskiej w ramach europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony,
Biuro Analiz, Biuletyn nr 42 (230) z 30 września 2004 r., s. 1210–1211.
Celem Wspólnoty stała się liberalizacja rynku energetycznego oparta na Konwencji
z 1994 r. W 2001 r. Strategia Lizbońska UE została uzupełniona o tzw. trzeci filar zawierający zagadnienia dotyczące energetyki (przede wszystkim rozwoju alternatywnych źródeł
energii). L. Kovačovská, European Union’s Energy (In)security – Dependence on Russia,
„Defence&Strategy“ 2007, nr 2, s. 7–9.
Wraz z odbudową autorytarnych struktur rosyjskiej państwowości pojawiła się kwestia zwiększania wpływu Federacji Rosyjskiej w stosunkach międzynarodowych. Jego istota zaczęła się
wyrażać przejściem od geopolityki do geoekonomiki z uwzględnieniem celów wynikających
z tej pierwszej, tj. odzyskania wpływów i znaczenia, którymi cieszył się Związek Radziecki.
Mając to na uwadze, państwo rosyjskie podjęło równoległe działania na obszarze Wspólnoty
Niepodległych Państw ze szczególnym uwzględnieniem państw Azji Środkowej (Azerbejdżan, Kazachstan, Turkmenistan), Europy (Białoruś, Ukraina), wobec państw byłego bloku
wschodniego, Europy Zachodniej i Stanów Zjednoczonych. Na każdym z tych obszarów
i wobec każdego z położonych tam państw rosyjska polityka, w tym energetyczna, przybiera
inną postać, specyficzną do uwarunkowań, w których przychodzi ją realizować. W przypadku
państw Azji Środkowej wyraża dążenie do przywrócenia zależności od rosyjskich koncernów
energetycznych (Gazprom, Łukoil, Rosneft, inne) polegającej na rosyjskim pośrednictwie
64
Jarosław Gryz
znaczenie w przypadku elit politycznych (casus Gerharda Schrödera, Silvio
Berlusconiego), jak i gospodarczych, przede wszystkim państw Europy Zachodniej. W efekcie, w kontekście ekspansji rosyjskich firm energetycznych, w tym
przede wszystkim Gazpromu, szczególnym przełomem był rok 2006, w którym
de facto podważono wchodzące od 1 lipca 2007 r. zasady Komisji Europejskiej
ograniczające praktyki monopolistyczne. Udział Gazpromu w europejskim
sektorze gazowym, tj. transporcie, dystrybucji i handlu gazem pogłębia trudności Komisji Europejskiej w egzekwowaniu praw Unii na tym rynku30. Na tym
tle, zasady współpracy, w formule uwzględniającej równy dostęp jednej strony
do rynku energetycznego, a z drugiej strony, które zostały zawarte w doku-
30
w dostawach do innych części świata. W przypadku państw Europy Wschodniej (WNP)
całkowite przejęcie ich infrastruktury energetycznej i dostaw surowców. W przypadku państw
byłego bloku wschodniego rosyjska polityka energetyczna wyraża osiągnięcie podobnych
celów. W przypadku państw Europy Zachodniej, przede wszystkim Niemiec, Francji, Włoch
współudział w zyskach płynących z eksploatacji i dostaw surowców oraz wspólne przedsięwzięcia wobec państw trzecich. Pozostałe państwa zachodnioeuropejskie (np. Norwegia)
stały się obiektem zabiegów na rzecz pozyskania przez rosyjskie koncerny wiedzy i umiejętności, technologii, do eksploatacji złóż położonych w trudno dostępnych terenach podbiegunowych i na Syberii. W przypadku Stanów Zjednoczonych rosyjska polityka zagraniczna
ukierunkowana została na wygrywanie różnić między nimi, a ich zachodnioeuropejskimi
sojusznikami na tle konfliktu w Iraku i pośrednio w Afganistanie. Na tym tle specyficzną rolę
odgrywa Kaukaz oraz inne regiony przyległe do kontynentu europejskiego, przede wszystkim
Bliski Wschód i Afryka Północna. Odnosząc się do Kaukazu, a przede wszystkim casusu
Gruzji, należy podkreślić, że jest to aktualnie jedyny niezależny od rosyjskiego szlak lądowy
łączący państwa Azji Centralnej zasobne w surowce energetyczne z państwami położonymi
na wschodzie i w centrum kontynentu europejskiego. Przywrócenie rosyjskiej kontroli nad
tą drogą komunikacji stanowi obecnie jeden z priorytetów polityki zagranicznej. Odnosząc
się do Bliskiego Wschodu w aspekcie polityki energetycznej Federacji Rosyjskiej należy
podkreślić, że opanowanie kaukaskich szlaków lądowych wyeliminuje niezależne od czynnika
rosyjskiego dostawy gazu np. z Iranu, czy też potencjalnie ropy naftowej i gazu ziemnego
z Egiptu. Tradycyjne, dobre kontakty Rosji z państwami arabskimi, poparte rosyjskimi kontraktami zbrojeniowymi, mogą zredefiniować w nieodległej perspektywie czasu rolę regionu
w zaopatrzeniu państw Unii Europejskiej w dostawy ropy naftowej i gazu ziemnego z tego
regionu świata. Niebagatelną rolę w tym kontekście odgrywa konflikt izraelsko-palestyński jako czynnik polaryzujący postawy polityczne społeczności państw arabskich i ich elit
politycznych. Odnosząc się do państw Afryki Północnej w aspekcie rosyjskiej polityki energetycznej należy podkreślić, że rosyjskie koncerny energetyczne w zamian za współudział
w wydobyciu i przesyle surowców: ropy naftowej i gazu ziemnego podejmują zobowiązania inwestycyjne, tak jak ma to miejsce w Algierii i Libii. Podobnie rzecz może wyglądać
w przypadku eksploatacji egipskich złóż tych surowców. Powyższy opis ilustruje złożoność
problemu, a zarazem jego rozległość przestrzenną i czasową. Na tym tle należy podkreślić
współzależność między rosyjskimi działaniami i sposobami ich prowadzenia. Uzyskiwaniu
wpływu towarzyszy promocja współpracy dwustronnej z Rosją.
Gazprom w Europie 2006 – przyspieszenie ekspansji, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa,
luty 2007, s. 1 i nast.
REAGOWANIE KRYZYSOWE UNII EUROPEJSKIEJ
65
mencie pod nazwą Karta Energetyczna uległy również podważeniu31. Należy
podkreślić, że jest on sprzeczny z zasadami rosyjskiej polityki energetycznej,
gdyż w wymiarze praktycznym zakłada m.in. zniesienie monopolu Gazpromu
na dostawy gazu z Rosji i z krajów Azji Środkowej. Podobnie rzecz wygląda
z przyjętą przez Unię Europejską strategią bezpieczeństwa energetycznego,
którą działania Federacji Rosyjskiej podważają. Jej drugi priorytet zakłada
solidarność energetyczną państw europejskich poprzez wzajemną pomoc
w sytuacji kryzysu. Identyfikuje także działania, które powinny temu zapobiec32. Zapisy te stopniowo stają się iluzoryczne33. Sytuacja ta ukazuje nie tylko
złożoność problematyki reagowania kryzysowego w obszarze gospodarczym,
lecz przede wszystkim politycznym.
Odnosząc się do kwestii kryzysów finansowych należy podkreślić, że mechanizmy działania Unii Europejskiej na rzecz ich przezwyciężania są dopiero
inicjowane. Przykładem w tym zakresie może być relacja prasowa mówiąca
o konstruowaniu mechanizmów przezwyciężania kryzysu finansowego w układzie: przywódcy czterech najsilniejszych gospodarczo państw UE: Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii i Włoch, szefowie Komisji Europejskiej José Manuel
Barroso, Europejskiego Banku Centralnego Jean-Claude Trichet i eurogrupy
– Jean-Claude Juncker34. Warto zaznaczyć, że indywidualne interesy państw
odgrywają decydującą rolę, przesądzając o podejmowanych kierunkach działań bądź ich braku35. W związku z tym ich zakres jest zasadniczo wynikiem
31
32
33
34
35
Dokument ten stanowił wyraz wspólnego podejścia państw Unii do kwestii bezpieczeństwa energetycznego z uwzględnieniem interesów drugiej strony (potencjalnego kontrahenta). L. Kovačovská, European Union’s Energy (In)security – Dependence on Russia,
„Defence&Strategy“ 2007, nr 2, s. 7–9.
Green Paper on A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy,
2006/03/08, COM (2006)105.
Rezultatem tak wielowymiarowej i złożonej polityki energetycznej Federacji Rosyjskiej jest
uzyskanie uprzywilejowanego miejsca dostawcy i nadzorcy przepływu surowców energetycznych do państw położonych na kontynencie europejskim, w tym przede wszystkim Unii
Europejskiej. Umożliwiłoby to stałe oddziaływanie Federacji Rosyjskiej na rozwój gospodarczy wspólnoty, a także jej finansów. Dzięki temu cele gospodarcze i finansowe współgrałyby w sposób naturalny z politycznymi, tworząc możliwość przyporządkowywania rosyjskim
interesom interesy państw tworzących Unię Europejską. Na tym tle znaczenie Federacji
Rosyjskiej na rynku energetycznym można identyfikować poprzez pryzmat posiadania
zasobów energetycznych i ich dostawę do finalnego odbiorcy (tj. konsumenta). Dla Rosji
odgrywanie roli pierwszoplanowego dostawcy paliw płynnych do państw Unii Europejskiej
kreuje określony imperatyw polityczny, wynikający z rosyjskiej mentalności oraz podejścia
do rzeczywistości społecznej.
D. Pszczółkowska, W Unii każdy radzi sobie sam, PAP, Serwis Gospodarczy „Gazety Wyborczej”, 2008-10-02.
Jak podaje relacja prasowa niemiecki minister gospodarki Michael Glos w wywiadzie,
opublikowanym na łamach „Bild am Sonntag”, odrzucił ideę planu wspierania zagrożonych
europejskich banków, uznając ją za próbę odwrócenia uwagi od braku działań, podejmowanych na rzecz opanowania kryzysu przez te same instytucje finansowe. To przede wszystkim
66
Jarosław Gryz
rozwiązań o charakterze doraźnym36. Działania i rozwiązania o charakterze
długookresowym są dopiero przedmiotem debaty. Świadczą o tym wnioski
końcowe ze spotkania szefów państw i rządów w Brukseli w dniach 15–16
października 2008 r., będące zapowiedzią zmian. Dotyczą one przebudowy
światowych finansów, którą ma zainicjować międzynarodowa konferencja.
W końcowej ze spotkania zapowiedziano zgodę Unii Europejskiej, rządów
państw strefy euro, banków centralnych, na koordynację oraz ukierunkowanie
działań w celu:
– zapewnienia właściwych warunków płynności dla instytucji finansowych;
– zapewnienia funduszy tym bankom, które są aktualnie zagrożone;
– dostarczenia dodatkowych funduszy instytucjom finansowym, by zapewnić
ich odpowiednie finansowanie;
– dokapitalizowania banków;
– zapewnienia odpowiednich warunków do wdrożenia założeń, pozwalających
na dokonanie ocen kondycji rynku;
– wzmocnienia procedur współpracy między państwami Unii37.
Ponadto, pojawia się zapowiedź, że zarządzanie kryzysem wymaga stałego
nadzoru. Stąd też ustanowienie i wzmocnienie procedur wymiany informacji,
które wprowadzono ad hoc między rządami, przewodniczącymi: Rady Europejskiej, Komisji Europejskiej, Banku Centralnego, Eurogrupy. Warto podkreślić, że jest to dopiero początek kształtowania mechanizmów współpracy
w zakresie reagowania kryzysowego w obszarze kryzysów finansowych.
Reasumując, reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej determinowane jest
rozwiązaniami politycznymi, których występowanie bądź brak odgrywa decydującą rolę w działaniach Unii. Ten stan rzeczy wydaje się być pochodną:
36
37
same banki – podkreślił – winny zadbać o utrzymanie zaufania klientów. „Banki nie cieszą
się zaufaniem i to jest właśnie główna przyczyna kryzysu finansowego” – zaznaczył Glos.
Wcześniej także brytyjski premier Gordon Brown z góry odrzucił ewentualne podjęcie w Paryżu decyzji o wspólnym europejskim funduszu wspierania zagrożonych kryzysem banków
i zasugerował, że jest przeciwko jednej daleko idącej unijnej odpowiedzi na zawirowania
na rynkach. Europejski miniszczyt – Niemcy przeciwne idei wspólnego „planu ocalenia”, PAP,
Serwis Gospodarczy „Gazety Wyborczej”, 2008-10-04.
W odpowiedzi na kryzys na rynkach finansowych ministrowie finansów krajów UE porozumieli się 7 października 2008 r. w Luksemburgu w sprawie podwyższenia gwarancji depozytów bankowych z obecnych obowiązkowych 20 tys. do co najmniej 50 tys. euro. „Zgadzamy
się, że priorytetem jest odbudowa zaufania i właściwe funkcjonowanie sektora finansowego.
[…] Zobowiązujemy się do wszelkich koniecznych działań, by zapewnić stabilność systemu
bankowego oraz chronić depozyty” – głosi przyjęta przez ministrów deklaracja. Zgodnie
z dokumentem, gwarancje, wprowadzone na co najmniej rok, mają dotyczyć osób indywidualnych. UE podwyższy gwarancje depozytów bankowych, PAP, Serwis Gospodarczy
„Gazety Wyborczej”, 2008-10-07.
Declaration on a concerted european action plan of the euro area countries, Summit Of The
Euro Area Countries, Palais de l’Elysée, 12-10-08.
REAGOWANIE KRYZYSOWE UNII EUROPEJSKIEJ
67
– procesów politycznych zachodzących w Unii Europejskiej od chwili jej
powstania w 1993 r. – zainicjowane wówczas nie zostały zakończone,
a w niektórych przypadkach znajdują się dopiero w fazie początkowej;
– brakiem możliwości skorelowania licznych przedsięwzięć w układzie instytucjonalnym z działaniami państw, organizacji i innych podmiotów stosunków
międzynarodowych;
– generowania mechanizmów reagowania kryzysowego w formule „tu i teraz”
bez docelowej ich wizji;
– braku wizji organizacji skutkującej brakami natury funkcjonalnej, organizacyjnej, normatywnej w zakresie reagowania kryzysowego, co czyni Unię
Europejską organizacją reaktywną, a nie aktywną w przeciwdziałaniu kryzysom;
– braku zgody państw członkowskich na wyznaczenie kierunku rozwoju Unii
Europejskiej.
W efekcie, proponowane rozwiązania (zarówno w Traktacie ustanawiającym
konstytucję dla Europy, jak i Traktacie Lizbońskim) nie zawierają zmian, które
można uznać za konceptualną całość organizacji spraw wewnątrz unii.
Wnioski końcowe
Biorąc pod uwagę aktualny, opisany stan rzeczy, można postawić tezę, że
rozwój reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej będzie efektem zmiany
charakteru organizacji. W swej aktualnej postaci jest ona coraz bardziej nieefektywna i coraz mniej funkcjonalna, czego przejawem są braki w zakresie
mechanizmów, procedur, koncepcji rozwiązań w obszarze reagowania kryzysowego. Jest rzeczą prawdopodobną, że wnioski z tego stanu rzeczy wyprowadzone w stosunku do potrzeb zmian politycznych (vide polityka energetyczna)
będą podstawą przebudowy Unii Europejskiej w celu usprawnienia mechanizmów jej funkcjonowania.
System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej znajduje się w początkowym stadium tworzenia. Pomimo istnienia mechanizmów rozwiązywania
kryzysów wewnątrz organizacji oraz w relacji z innymi podmiotami międzynarodowymi (państwami, organizacjami) nie są one w pełni ukształtowane,
a istniejące ewoluują. Tworzy to sytuację, w której występuje wiele zmiennych,
trudnych do uchwycenia zjawisk i procesów zarówno w obszarze współpracy
międzynarodowej z udziałem Unii Europejskiej, jak i wewnątrz samej organizacji.
Stan zaawansowania rozwoju reagowania kryzysowego Unii Europejskiej
pozwala na konstatację, że jej związki w obszarze reagowania kryzysowego
z innymi państwami i organizacjami są nietrwałe lub względnie trwałe. Nietrwałość związków wynika z odrzucenia ograniczeń, które były udziałem
68
Jarosław Gryz
Wspólnot Europejskich, a nie Wspólnoty Europejskiej. W rezultacie, względna
trwałość relacji Unii Europejskiej z innymi organizacjami (np. Sojuszem Północnoatlantyckim) lub państwami (np. Stanami Zjednoczonymi) jest z jednej
strony pochodną wcześniejszych rezultatów współpracy, z drugiej zaś wynikiem konieczności posiadania nie do końca adekwatnych do potrzeb i ambicji
mechanizmów współdziałania.
Rozwój mechanizmów reagowania kryzysowego wewnątrz Unii Europejskiej
jest niejednolity. Związki funkcjonalne, organizacyjne, normatywne, wskazują
w sposób jednoznaczny na potrzebę dokonania ich rewizji, a w konsekwencji
nowego podziału obszarów działalności organizacji. W perspektywie czasu
rzeczą zasadną może być wykreowanie nowych mechanizmów decyzyjnych
obejmujących wszystkie sfery aktywności Unii Europejskiej: polityczną, militarną, ekonomiczną, gospodarczą, społeczno-kulturową, ekologiczną i inne.
W założeniu, będą one koherentne, umożliwiające elastyczne wykorzystanie
dostępnych i potencjalnych sił i środków.