Modele PS - e-Uczelnia UEK - Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie

Uwarunkowania, style i modele
polityki społecznej
Maciej Frączek
Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej
Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
[email protected]
Czym są uwarunkowania polityki społecznej?
Uwarunkowania PS to rozwiązania normatywne regulujące różne
sfery aktywności instytucji publicznych i życia obywateli, a także
zjawiska i procesy społeczne oraz ekonomiczne, których
występowanie oraz natężenie mają wpływ na kształt
instytucjonalny PS, na przyjmowane przez nią cele oraz
możliwości i sposoby ich realizowania. [1]
Uwarunkowania są (…) swoistymi koniecznościami, które
wyznaczającymi realia działania PS w danym miejscu i w danym
czasie. [1]
Czemu ważna jest znajomość uwarunkowań PS?
1. Trzeba umieć je rozpoznawać, przewidywać i uwzględniać w
trakcie tworzenia strategii społecznych oraz konkretyzacji
programów działań. Część z uwarunkowań (np. ekonomiczne)
jest niezależna od PS, część (np. demograficzne) może stawać
się zależna od PS.
2. Są zróżnicowane pod względem złożoności, co może mieć
wpływ na określanie skuteczności wdrożenia programów
społecznych oraz ich rezultatów.
3. Ich znajomość determinuje działania w obszarze PS (np. w
zakresie wyboru jej celów, strategii realizacyjnych, tempa
osiągania stanów uznanych za pożądane).
4. Poznanie i właściwa interpretacja uwarunkowań ogranicza
wybory pozorne i poszerza zakres wyborów racjonalnych w
PS.
5. Ich znajomość pozwala odrzucić skrajne postawy wobec
działań PS: woluntaryzmu (pełna swoboda wyborów) i
fatalizmu (pełne zdeterminowanie wyborów). [1]
Uwarunkowania wewnętrze i zewnętrzne PS
Uwarunkowania wewnętrzne związane są ze stosunkami
panującymi w państwie, są one bardziej złożone i mocniej
wpływają na realizację PS.
Do uwarunkowań wewnętrznych zaliczane są:
• ustrojowo-polityczne:
stopień
centralizacji/decentralizacji
państwa, stan instytucji demokratycznych, ranga PS w polityce
publicznej, poglądy doktrynalne na PS, relacje między PS i
polityką gospodarczą, jakość naukowo-ekspercka PS;
• materialne: ekonomiczne (w tym: poziom osiągniętego rozwoju
gospodarczego, stopa i struktura wzrostu gospodarczego,
sytuacja na rynku pracy), infrastrukturalne (w tym: dostępność i
jakość usług społecznych, sytuacja mieszkaniowa, stan
infrastruktury komunikacyjnej), ekologiczne;
Uwarunkowania wewnętrze i zewnętrzne PS
• związane z czynnikiem ludzkim: demograficzne (stan i
struktura wiekowa ludności), społeczne: struktura społeczna,
wykształcenie i kwalifikacje, charakter dominujących strategii
życiowych, przedsiębiorczość, aktywność obywatelska;
• wynikające z zastanego (realizowanego) modelu PS. [1]
Uwarunkowania wewnętrze i zewnętrzne PS
Uwarunkowania zewnętrzne związane są z czynnikami
ulokowanymi poza państwem:
• uczestnictwo w światowym systemie ekonomicznym /
globalizacja,
• udział w ponadnarodowych organizacjach (m.in. wpływ ich
standardów w sferze społecznej i gospodarczej),
• możliwości zwiększania własnych zasobów, przez dostęp do
zagranicznych rynków pracy i zewnętrzne transfery finansowe.
[1]
Style realizacji PS
1. Styl wyzwalający – jest skuteczny, gdy jedynym problemem
adresatów programu, mających właściwe aspiracje i
kompetentnych, jest to, że nie mogą oni realizować swych
zamierzeń, że na ich drodze życiowej pojawiły się bariery;
działania w tym stylu dają wolność jednostkom, są wyrazem
zaufania do ich kompetencji.
2. Styl opiekuńczy – powinien być stosowany tam, gdzie
głównym powodem braku zachowań pożądanych jest brak
umiejętności i możliwości (ludzie, nawet jeśli chcą
postępować we właściwy sposób, to nie potrafią bądź nie
mogą; jeżeli zaś nie chcą, może to być wtórny przejaw
adaptacji do nieusuwalnego stanu niemożności, może to więc
wynikać z rezygnacji). Adresaci programów opartych na tym
stylu są traktowani jako ludzie w jakimś sensie
niepełnosprawni, wymagający wsparcia – przejściowego (aż
do przywrócenia sprawności, która uczyni ich ludźmi
kompetentnymi i wolnymi od ograniczeń) lub nawet trwałego.
Style realizacji PS
3. Styl bodźcowy – zakłada, że ludzie potrafią i mogą
wstrzymywać się od zachowań potępianych lub podjąć
zachowania pożądane, ale nie chcą, dopóki nie dostaną
nagrody. Zachowania sprzeczne z ich chęciami można od nich
uzyskać, oferując w zamian dobra, które naprawdę chcą
zdobyć (np. dochody w zamian za wykonywanie nielubianej
pracy); kontrakty te mogą być tzw. propozycjami nie do
odrzucenia, jednak pozostawiają pewną wolność wyboru
nawet słabszym stronom umowy.
4. Styl rygorystyczny – jest najmniej przyjemny dla odbiorców;
jest to zestaw instrumentów dopasowany do założenia, że
adresaci programu (np. osoby nadużywający alkoholu lub
przestępcy) potrafią i mogą – ale nie chcą – wstrzymać się od
zachowań potępianych; że niechciane zachowania można
wymóc na nich jedynie pod presją strachu przed dolegliwymi
sankcjami (ponieważ, przykładowo, nie chcą oni żyć
uczciwie, ale jeszcze bardziej nie chcą trafić do więzienia). [2]
Modele PS
Modele PS można traktować dwojako:
1) odnosząc się do rzeczywistej polityki prowadzonej w różnych
krajach (jaka jest praktyka polityki),
2) tworząc oderwane od praktyki konstrukcje logiczne
pożądanych lub też możliwych do zrealizowania strategii PS
(jakie są typy idealne polityki).
Większość z istniejących typologii uwzględnia przede wszystkim
kraje wysokorozwinięte, szczególnie europejskie (pomijając
jednak najczęściej b. kraje socjalistyczne).
Początkowo przy tworzeniu typologii wykorzystywano mierniki
ilościowe (np. udział wydatków socjalnych w PKB), później
szerzej uwzględniano kryteria jakościowe (np. uwarunkowania
dostępu do świadczeń i usług, ich jakość i poziom, selektywność,
rolę władz publicznych, sposoby finansowania programów). [3]
Modele PS – wybrane typologie
Titmus (1975): marginalny (USA), motywacyjny (RFN),
instytucjonalno-redystrybucyjny (UK).
Furniss i Tilton (1977): państwo pozytywne (USA), państwo
dobrobytu społecznego (SE), państwo bezpieczeństwa socjalnego
(UK).
Esping-Andersen (1990): liberalny (USA, AU, IE, CA, NZ, UK),
konserwatywno-korporacyjny (FI, FR, JP, DE, CH, IT),
socjaldemokratyczny (AT, BE, DK, NL, NO, SE).
Liebfried: anglo-saksoński (USA, AU, NZ, GB), Bismarcka (DE,
AU), skandynawski (DK, FI, NO, SE), pasa łacińskiego (FR, GR,
ES, PT, IT).
Castels i Mitchel: liberalny (USA, IE, JP, CH), konserwatywny
(NL, DE, IT), hegemonia nie-prawicy (BE, DK, NO, SE),
radykalny (AU, NZ, GB).
Modele PS – wybrane typologie
Siaroff: protestancko-liberalny (USA, AU, CA, NZ, BG),
zaawansowany chrześcijańsko-demokratyczny (AT, BE, FR, NL,
DE, LU), protestancko-socjaldemokratyczny (DK, FI, NO, SE),
późnej mobilizacji kobiet (GR, JP, ES, IE, PT, CH, IT).
Ferrera: anglosaski (IE, GB), Bismarcka (AT, BE, FR, NL, DE,
LU, CH), skandynawski (DK, FI, NO, SE), południowoeuropejski (GR, ES, PT, IT).
Korpi i Palme: bazowego bezpieczeństwa (USA, DK, NL, IE, NZ,
CH, GB), korporacyjny (AT, BE, FR, JP, DE, IT), obejmujący (FI,
NO, SE), adresowany (AU), dobrowolny subsydiowany przez
państwo. [3]
Modele PS wg Titmussa
Kryterium delimitacji: wzajemne relacje między PS a gospodarką
rynkową.
• Model marginalny (rezydualny) - bazuje na istnieniu 2
naturalnych kanałów właściwego zaspokajania potrzeb
indywidualnych: rynku i rodziny. Dopiero, gdy one zawodzą,
może wkroczyć PS (ale z rozwiązaniami doraźnymi).
• Model motywacyjny (służebny, wydajnościowy) – programy
socjalne są traktowane jako ważne uzupełnienie gospodarki,
pełniąc wobec niej rolę służebną. W modelu zakłada się priorytet
zasług i wydajności pracy w procesie zaspokajania potrzeb.
• Model instytucjonalno-redystrybucyjny – PS jest uważana za
integralną instytucję w ramach danego społeczeństwa,
gwarantującą powszechny dostęp do świadczeń i usług z
uwzględnieniem przede wszystkim kryterium potrzeb. W tym
modelu zakłada się pełnienie przez PS funkcji redystrybucji
dochodów. [3, 4]
Modele PS wg Furnissa i Tilton
Kryterium delimitacji: możliwe formy ingerencji państwa
kapitalistycznego w wolną grę sił rynkowych.
• Państwo pozytywne – PS ma chronić właścicieli kapitału przed
ew. trudnościami związanymi z żywiołową grą sił rynkowych i
przed potencjalnymi żądaniami redystrybucji dochodów. Służyć
temu ma rozwój ubezpieczeń społecznych wyrównujących
dochody w cyklu życia pracowników najemnych i
przenoszących ryzyko bezrobocia lub choroby z jednostki na
całą populację.
• Państwo bezpieczeństwa socjalnego – celem jest
zagwarantowanie
minimalnego
dochodu
wszystkim
obywatelom, a nie tylko wybranym grupom pracujących. To
minimum ma służyć stworzeniu społeczeństwa równych szans.
• Państwo dobrobytu społecznego – nie ogranicza się ono
wyłącznie do gwarantowania minimum; celem nie jest zatem
wyłącznie równość szans, ale generalnie wyrównywanie
warunków życia. [3, 4]
Modele (reżimy) PS wg Esping-Andersena
Kryteria delimitacji:
• stopień tzw. „dekomodyfikacji” dostępu do świadczeń i usług,
czyli na ile dostęp ma charakter bezwarunkowy, a w jakim
stopniu zależy od uprzedniego opłacania składek, wykonywania
pracy lub sytuacji materialnej osoby zainteresowanej;
• wpływ świadczeń i usług socjalnych na zachowanie lub zmianę
istniejących podziałów społecznych, czyli na stratyfikację
społeczną;
• relacje między państwem a rynkiem prywatnym w
ubezpieczeniach emerytalnych. [3]
Esping-Andersen wyróżnił 3 typy reżimów:
• liberalne,
• konserwatywno-korporacyjne,
• socjaldemokratyczne.
Reżimy liberalne wg Esping-Andersena
• przeważają świadczenia opiekuńcze, niewysokie transfery
uniwersalne lub umiarkowane programy ubezpieczeń
społecznych, do których uprawnione są głównie osoby o niskich
dochodach (najczęściej pracobiorcy);
• świadczenia socjalne mają nie zastępować pracy, dlatego ich
wysokość jest umiarkowana, dostęp – ograniczony, korzystanie
wiąże się z obniżeniem statusu społecznego;
• państwo stymuluje rynek prywatny – przez minimalny poziom
świadczeń oraz wspieranie prywatnych programów świadczeń;
• niski stopień „dekomodyfikacji” świadczeń socjalnych;
• ograniczanie zakresu praw socjalnych;
• występowanie nierówności społecznych (względna stabilizacja
ubóstwa wśród świadczeniobiorców);
• znaczne zróżnicowanie poziomu dobrobytu w społeczeństwie;
• wyraźny podział na korzystających z pomocy państwa i
pozostałą część społeczeństwa. [3]
Reżimy konserwatywno-korporacyjne wg EspingAndersena
• dążenie do zachowania wykształconych na rynku różnic w
statusie społecznym, z czego wynika nieznaczny wpływ tego
modelu na redystrybucję dochodów;
• zasadniczo brak kwestionowania potrzeby zapewniania przez
państwo gwarancji socjalnych;
• władze publiczne są gotowe do zastąpienia rynku jako
dostarczyciela określonych świadczeń, co wiąże się z
niewielkim znaczeniem ubezpieczeń prywatnych i świadczeń
przyznawanych przez pracodawców;
• mocne przywiązanie do zachowania tradycyjnych wartości
rodzinnych (ze względu na silny wpływ Kościoła). [3]
Reżimy socjaldemokratyczne wg Esping-Andersena
• powszechne i bezwarunkowe prawa socjalne obejmują także
klasy średnie;
• kształt reformom społecznym nadają przede wszystkim partie
socjaldemokratyczne;
• odejście od dualizmu państwo vs rynek i klasa robotnicza vs
klasy średnie na rzecz budowy państwa dobrobytu,
gwarantującego równe prawo do wysokiego standardu życia (nie
tylko poziomu minimum). [3]
Współczesne modele PS w krajach wysokorozwiniętych
• są wynikową współzawodniczących ze sobą 3 głównych
orientacji ideologicznych: doktryny liberalnej, socjalliberalizmu
oraz orientacji socjaldemokratycznej;
• powyższe doktryny oraz typologie Titmussa i Esping-Andersena
pozwalają na wyróżnienie 3 głównych modeli PS:
1. liberalny (marginalny),
2. redystrybucyjno-instytucjonalny,
3. motywacyjny (korporacyjny / socjalna gospodarka
rynkowa).
• w praktyce najczęściej spotykane są rozwiązania mieszane
(hybrydowe) powyższych modeli. W Europie jest to najczęściej
połączenie modeli motywacyjnego i instytucjonalnoredystrybucyjnego, acz z elementami modelu marginalnego. [3,
4]
Współczesny model liberalny PS
• rodzina jest podstawowym podmiotem PS,
• system ubezpieczeń socjalnych oraz usług społecznych ma
charakter rynkowy,
• rozwój dobroczynności oraz marginesowo działających
programów socjalnych państwa,
• państwo ingeruje w ostateczności, rozbudowa państwowej PS
traktowana jest jako ograniczanie motywacji do pracy,
osłabianie moralności, ograniczenie wolności indywidualnej,
• PS opiera się głównie na działaniach selektywnych, świadczenia
socjalne są z reguły fakultatywne i uzależnione od sytuacji
materialnej danej osoby,
• państwo stymuluje podmioty prywatne aktywnie i pasywnie,
• ze względu na większą aktywność kobiet na rynku pracy
zaczynają się rozwijać instytucje socjalne wspierające rodzinę
oraz nierynkowe ubezpieczenia społeczne,
• kraje: USA, Wielka Brytania [3, 4]
Współczesny model instytucjonalno-redystrybucyjny PS
• prawo do bezpieczeństwa socjalnego i godziwego standardu
życia,
• dostęp do świadczeń i usług z tytułu obywatelstwa (bez związku
z zatrudnieniem, składkami, dochodami),
• programy socjalne obejmują wszystkie główne ryzyka socjalne
(powszechne i zasadniczo bezpłatne systemy ochrony zdrowia i
oświaty, emerytury i renty socjalne przysługujące wszystkim
osobom starszym i inwalidom, zasiłki rodzinne na każde
dziecko, bardzo liczne usługi socjalne dla osób starszych,
niepełnosprawnych, rodzin z dziećmi),
• prawo do normalnego standardu życia oddzielone od wpływu
rynku,
• zasada społecznej odpowiedzialności zamiast zasady polegania
na sobie lub zasady pomocy do samopomocy,
• kraje: państwa skandynawskie. [3, 4]
Współczesny model motywacyjny PS
• dominują programy o charakterze ubezpieczeniowym
(ubezpieczenia są obowiązkowe dla większości osób),
• wysokość świadczeń zależy od statusu osoby na rynku pracy i
uzyskiwanych dochodów,
• programy socjalne powinny jak najmniej zakłócać rynek i
możliwe mocno go wspierać,
• utrzymywanie takich proporcji między odpowiedzialnością
państwa i innych podmiotów PS (związków zawodowych,
pracodawców, organizacji kościelnych i samorządowych
organizacji lokalnych) a rodziną, by nie zmniejszać motywacji
do samodzielnego zabezpieczania bytu oraz przezorności na
wypadek ryzyka socjalnego,
• zasady socjalnych zobowiązań państwa (Socialstaat), zasada
solidarności i zasada subsydiarności,
• kraje: Niemcy, Austria. [3, 4]
Wykorzystane źródła i polecane opracowania
[1] Żołędowski C. (2013), Uwarunkowania polityki społecznej, [w:] G. FirlitFesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), Polityka społeczna. Podręcznik akademicki,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
[2] Supińska J. (2013), Style i instrumenty polityki społecznej, [w:] G. FirlitFesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), Polityka społeczna. Podręcznik akademicki,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
[3] Księżopolski M. (2013), Polityka społeczna w różnych krajach i modele
polityki społecznej, [w:] G. Firlit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), Polityka
społeczna. Podręcznik akademicki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
[4] Ratyński W. (2003), Problemy i dylematy polityki społecznej w Polsce, t. 1,
Difin, Warszawa.