Dr Jacek Sierak

Dr Jacek Sierak Wykład
Czym budżet zadaniowy dla JST różni się od budżetów tradycyjnych ?
1. Wprowadzenie
W gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego duże znaczenie ma
efektywność gromadzenia i podziału środków budżetowych. Władze lokalne uchwalając
budżet podejmują decyzje dotyczące kierunków alokacji środków, określając ich strukturę w
podziale na wydatki bieżące i inwestycyjne. Czyniąc to muszą mieć świadomość ich krótko i
długookresowych następstw.
W Polsce w sektorze publicznym budżet rozumiany jako plan dochodów, wydatków,
przychodów i rozchodów jest konstruowany w układzie wykonawczym według zasad
wynikających z klasyfikacji budżetowej, z podziałem na części (tylko w budżecie państwa),
działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej. Ta tradycyjna konstrukcja ma
ograniczoną przejrzystość. W budżecie brakuje informacji o celach i zadaniach, jest trudny w
odbiorze dla mieszkańców, a często i radnych uchwalających budżet. Tym samym nie
dobrym narzędziem komunikacji między organami władzy a mieszkańcami, ograniczona jest
możliwość jego pełnego wykorzystania jako instrumentu zarządzania strategicznego.
Wzrostowi efektywności gospodarki finansowej służy stosowanie nowatorskich metod
planowania i realizacji wydatków budżetowych. Elementem tego procesu jest zastosowanie
nowoczesnych form zarządzania finansami, w tym metod programowania budżetowego i
wieloletniego planowania finansowego. Narzędziem, które może1służyć racjonalizacji
wykorzystania publicznych zasobów finansowych jest roczny plan dochodów i wydatków
tworzony w układzie zadaniowym. Budżet zadaniowy oprócz obowiązkowego podziału
środków budżetowych wg klasyfikacji budżetowej zawiera również wyszczególnione zadania
rzeczowe, jakie będą realizowane w danym roku budżetowym.
W Polsce początki wprowadzania budżetu zadaniowego w układzie zadaniowym sięgają
roku 1994 kiedy w Krakowie rozpoczęto reformę metody planowania wydatków2. Kolejnymi
dużymi miastami, które wprowadziły tę metodę budżetowania były: Lublin, Szczecin i
Poznań.
2. Zdefiniowanie i istota budżetu zadaniowego.
Budżet lokalny stanowi ważne narzędzie zarządzania środkami publicznymi. Jest
podstawowym narzędziem planowania finansowego. Powinien być konstruowany zgodnie z
zasadami efektywności oraz ekonomicznej kalkulacji, z zachowaniem zasady racjonalnego
gospodarowania, tj. właściwych relacji ponoszonych kosztów do uzyskiwanych korzyści.
1
Należy jednak podkreślić, że samo wprowadzenie budżetu zdaniowego nie daje samo z siebie poprawy
efektywności gospodarowania środkami publicznymi. Stanowi jeden z elementów kompleksowego procesu
zarządzani strategicznego. Wskazują na to choćby doświadczenia wdrażania budżetu zadaniowego w finansach
państwa Jego konstrukcja oraz forma, jako załącznika do ustawy budżetowej, w niewielkim stopniu zmieniły
przejrzystość wieloletniego planowania w obszarze finansów publicznych
2
Przeprowadzone w latach dziewięćdziesiątych wdrożenia budżetu zadaniowego możliwe były dzięki realizacji
programów finansowanych przez Agencję Rozwoju Międzynarodowego USAID (największy to zakończony w
roku 2000 Local Government Partnership Program) oraz z brytyjskiego funduszu Know-How Fund.
1
Budżetowanie zadaniowe to metoda, w której zostają sprecyzowane i zhierarchizowane
cele, a pomiar efektów wydatkowanych środków na poszczególne zadania jest mierzony przy
wykorzystaniu przyjętych wskaźników.
Zarówno teoria jak i praktyka budżetowania dowodzi, iż nie ma jednej formy
budżetowania zadaniowego (Performance Budgeting). Według R. Allena oraz D.
Tommasi’ego istota budżetu zadaniowego po pierwsze przyporządkowuje operacje finansowe
dokonywane przez rząd do funkcji i programów, które realizują określone cele w zakresie
polityki społeczno-gospodarczej, a po drugie określa mierniki dla każdego programu lub
zadania oraz mierzy koszty realizacji tych zadań, a także ich końcowe efekty3.
Inną definicję sformułował M. Robinson, wg którego budżet zadaniowy odnosi się do
zachodzących w sektorze finansów publicznych mechanizmów oraz procesów
zaprojektowanych celem wzmacniania zależności między nakładami finansowymi a
rezultatami, co ma się dokonywać dzięki kompleksowemu wykorzystaniu informacji o
stopniu wykonania zadań budżetowych, a to z kolei powinno zapewniać coraz lepsze
zarządzanie środkami budżetowymi4.
W polskiej literaturze zbliżone podejście prezentuje. S. Owsiak, który definiuje budżet
zadaniowy jako plan finansowy państwa (lub jednostek samorządu terytorialnego), który
niezależnie od obowiązującej klasyfikacji wydatków i dochodów budżetowych zawiera także
zapis konkretnych zadań charakteryzujących się jednorodnością. Każde zadanie ma ilościowo
i jakościowo określone cele, koszt oraz wskaźniki efektywności. Ponadto wskazana jest
również osoba, która będzie odpowiedzialna za realizację danego zadania5.
Z kolei według T. Lubińskiej istota budżetu zadaniowego polega na wprowadzeniu
zarządzania środkami publicznymi przez odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane
cele, na rzecz osiągnięcia określonych rezultatów (czyli realizacji zadań), które są mierzone
przy pomocy przyjętego systemu mierników6. Tak skonstruowany budżet pozwala ustalić,
które z zadań są priorytetowe dla realizacji określonych celów, a system mierników
wykazuje, w jakim stopniu zadania te zostały wykonane.
OECD ogólnie definiuje budżet zadaniowy jako formę budżetowania, która odnosi
alokowane środki finansowe do mierzalnych rezultatów. Definicja ta obejmuje swym
zakresem różnorodne modele oraz podejścia do budżetowania zadaniowego.7
Wspólnym założeniem powyższych definicji jest nowoczesne podejście do procesu
budżetowania, zrywające ze stosowaną w polskim samorządzie terytorialnym konstrukcją
budżetu tradycyjnego, tworzonego przy użyciu historycznej metody kształtowania wydatków
(najczęściej poprzez ich indeksowanie wskaźnikiem inflacji). W budżetowaniu zadaniowym
punkt wyjścia procesu budżetowania stanowią potrzeby, które są zaspokajane dzięki
3
Budżet zadaniowy w administracji publicznej, red. Perczyński P., Postuła M., Publikacja Ministerstwa
Finansów i Fundacji Europejski Instytut Administracji Publicznej, Warszawa 2008, s. 20.
4
Robinson M., Robinson M., Performance Budgeting Models and Mechanisms, [w:] Performance Budgeting.
Linking Funding and Results, red. Robinson M., International Monetary Fund, New York 2007 s. 1.
5
Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 294.
6
Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, red. T.
Lubińska, Difin, Warszawa 2007, s. 9.
7
Performance Budgeting in OECD Countries, OECD 2007, s. 20-21.
2
wyspecyfikowanym w budżecie zadaniom. Są one realizowane na podstawie wypracowanych
metod analizy alternatywnych scenariuszy ich realizacji.
Budżetowanie zadaniowe polega na podzieleniu działalności jednostki samorządowej na
zadania stanowiące elementarne jednostki, które charakteryzuje wewnętrzna spójność i które
reprezentują w miarę jednorodne działania. Dla tych zadań określane są cele, kalkulowane
koszty całkowite, określane wskaźniki efektywności oraz wyznaczane osoby odpowiedzialne
za ich właściwą realizację8.
W budżecie zadaniowym wyróżnia się dwie integralne części, zróżnicowane co do
charakteru i zakresu: część inwestycyjną oraz część operacyjną. Ma to swoje
odzwierciedlenie w dwóch grupach zadań : bieżących (operacyjnych) i inwestycyjnych.
Budżet w części inwestycyjnej przedstawia wielkość środków finansowych
przeznaczonych na realizację zadań inwestycyjnych i daje upoważnienie do wydawania tych
środków. Podstawą jego konstrukcji powinien być wieloletni plan inwestycyjny, którego
fragment dotyczący danego roku budżetowego. Z kolei budżet w części operacyjnej stanowi
plan finansowy zadań bieżących, dotyczących operacyjnej aktywności JST, codziennej
działalności związanej z realizacją usług na rzecz społeczności lokalnej. Zadania operacyjne
mają charakter kontynuowany bądź doraźny, ich cykl realizacyjny i finansowy zamyka się w
obrębie jednego roku budżetowego.
Wprowadzenie metody budżetowania zadaniowego ma służyć poprawie wyników
gospodarowania jednostek samorządu terytorialnego oraz realizacji celów stawianych przez
społeczności lokalne. Czy taka role on spełnia zależy od tego czy:
1) budżet zadaniowy ma mieć wyłącznie charakter prezentacyjny i sprawozdawczy?
2) czy też budżet zadaniowy ma służyć poprawie efektywności gospodarowania w
sektorze publicznym, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego.
Oczywiście najbardziej pożądanym rozwiązaniem byłoby połączenie tych dwóch celów –
z jednej strony poprawy czytelności budżetu i zwiększenia jego przejrzystości (dla
mieszkańców, pracowników czy tez radnych), z drugiej stała poprawa jakości
gospodarowania budżetem wyrażająca się w systematycznej poprawie efektywności
gospodarowania, mierzonej przyjętymi, akceptowanymi i umożliwiającymi interpretacje
zjawisk wskaźnikami.
Jeśli budżet zadaniowy miałby mieć wyłącznie charakter prezentacyjny lub
sprawozdawczy to informacje o jego realizacji w ujęciu poszczególnych zadań nie będą
odgrywały w zasadzie żadnej roli przy rozstrzygnięciach dotyczących alokacji środków
finansowych. W takim rozumieniu informacje o zadaniach służą tylko zwiększeniu
przejrzystości prezentowanych wydatków w celu poprawy jakości dialogu pomiędzy
społeczeństwem a politykami oraz urzędnikami, współtworzącymi projekt budżetu. Nie
prowadzą natomiast do poprawy efektywności wydatkowania środków budżetowych.
W drugim ujęciu budżet zadaniowy jest traktowany jako instrument poprawy
efektywności gospodarowania środkami publicznymi, czego wymiarem jest realizacja
przyjętych celów, ich wymiernych efektów z wykazaniem zakładanych wyników oraz
8
Filas J., Piszczek M., Stobnicka I., Budżet zadaniowy – narzędzia i procedury, Agencja Rozwoju
Komunalnego, Warszawa 1999 s. 19.
3
rezultatów w przyszłości. Można więc powiedzieć, że istnieje tu bezpośrednia zależność
pomiędzy alokacja środków na poszczególne zadania, a osiąganymi efektami ich realizacji.
Innymi słowy, finansowanie jest oparte bezpośrednio na osiągniętych rezultatach.
Aby budżet zadaniowy stanowił rzeczywisty instrument zarządzania, prowadzący do
racjonalizacji gospodarki budżetowej, jego konstrukcja i treść powinna dawać odpowiedź na
poniższe pytania:
- co w danej jednostce samorządu terytorialnego przewiduje się zrobić?
- po co to się robi i co chce osiągnąć?
- jak to zrobić?
- jakie środki są potrzebne?
- jak można zmierzyć efekty tej pracy?
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że metoda budżetowania zadaniowego oparta jest
na czterech zasadach:
- przejrzystości, która sprowadza się do wprowadzenia klasyfikacji zadaniowej o
charakterze podmiotowo-rezultatowym,
- skuteczności, która wynika z określenia celów i mierników efektów im przypisanych
oraz porównania efektów z wydatkowanymi środkami publicznymi,
- wieloletniości, która pozwala na powiązanie realizacji bieżących zadań oraz
mierników produktów i rezultatów z celami długookresowymi i miernikami
oddziaływania,
- konsolidacji, polegającej na konsolidacji wydatków dotyczących różnych zagadnień i
różnych dysponentów dla realizacji wspólnych celów i osiągania efektów synergii w
zarządzaniu zadaniami.
Prawidłowe zastosowanie tych zasad zwiększa przejrzystość i czytelność procesu
budżetowania. Jasne określenie mierników realizacji zadań publicznych przy czytelnie
sformułowanych celach daje mieszkańcom możliwość dokonania oceny skuteczności i
efektywności działania władz samorządowych.
W literaturze przedmiotu T. Lubińska podkreśla, że budżet zadaniowy jest narzędziem
wspierającym prace organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, skarbnika,
sekretarza, dyrektorów wydziałów i organów stanowiących w takich działaniach zarządczych,
jak:
- integrowanie celów strategii (celów długookresowych) rozwoju jednostki samorządu
terytorialnego z podejmowanymi działaniami operacyjnymi (krótkookresowymi) i
taktycznymi (średniookresowymi);
- formułowanie podstaw i założeń polityki budżetowej;
- tworzenie projektu budżetu, wieloletniego programu inwestycyjnego i finansowego;
- podejmowanie decyzji przez radnych;
W praktyce nie występuje jeden model budżetu zadaniowego. Nawet jeśli państwa
wdrażają zbliżone modele, to stosują one zróżnicowane podejście w implementacji reform
4
budżetowania, adaptując je do możliwości oraz priorytetów państwowych, a także mając na
uwadze podłoże kulturowe9.
3. Elementy struktury oraz narzędzia budżetu zadaniowego
Budżet zadaniowy cechuje określona struktura. Metodyka jego konstrukcji wprowadza
następujące szczeble klasyfikacji zadaniowej10: - funkcje; - zadania; - podzadania; - działania.
Wprowadzenie metody budżetowania zadaniowego w samorządzie terytorialnym wymaga
pewnego sformalizowania procesu planowania t.j. stosowania procedur i narzędzi, jak
również odmiennego (w stosunku do działów klasyfikacji budżetowej) układu gromadzenia
danych i późniejszego nimi administrowania.
Międzynarodowym standardem w zakresie klasyfikacji funkcji oraz zadań publicznych
jest tzw. klasyfikacja COFOG (Classification Of the Functions Of Government)11,
wyróżniająca następujące główne kategorie zadań publicznych:
1. Działalność ogólnopaństwowa
2. Obrona narodowa
3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny
4. Sprawy gospodarcze
5. Ochrona środowiska
6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna
7. Ochrona zdrowia
8. Organizacja wypoczynku, kultura i religia
9. Edukacja
10. Ochrona socjalna
Klasyfikacja ta w wielu państwach stanowi podstawę przy definiowaniu funkcji, zadań i
podzadań.
Najbardziej ogólną jednostkę klasyfikacji zadaniowej tworzą funkcje grupujące wydatki
danego obszaru działalności. Zakres zadań realizowanych przez samorząd terytorialny daje
możliwość konstrukcji budżetu zadaniowego gminy, powiatu i województwa zgodnie z
podanym wyżej wykazem branżowym.
W konstrukcji budżetu zadaniowego podstawowym pojęciem jest zadanie budżetowe. Wg
przyjętej definicji zadanie jest „zespołem działań, realizowanych przez jedną lub kilka
instytucji, finansowanych z budżetu państwa lub innych źródeł publicznych, którego celem
jest osiągnięcie określonego ilościowo lub jakościowo efektu. Zadanie obejmuje całość
wykonywanych w danej dziedzinie działań, pogrupowanych w podzadania. Definicja ta dla
realizacji określonego zadania wyraźnie eksponuje działanie jednego lub kilku podmiotów.
9
Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, red. T.
Lubińska, Difin, Warszawa 2007 s. 22.
10
Jest to klasyfikacja przyjęta dla polskiego budżetu w układzie zadaniowym na szczeblu centralnym, możliwa
do zastosowania także w jednostkach samorządu terytorialnego.
11
Na podstawie Rozporządzenie Komisji (WE) nr 150/2000 z dnia 10 lipca 2000 oraz Rozporządzenie Komisji
(WE) nr 113/2002 z dnia 23 stycznia2002 r.
5
Każde z nich jest identyfikowane przy pomocy nazwy, która powinna odzwierciedlać jego
treść. Zadania są finansowane z budżetu, a wykonywane przez jednostki organizacyjne oraz
osoby prawne i fizyczne. Każde zadanie ma swoja specyfikę, obejmuje określoną jednorodną
działalność, ma ustalone cele realizacji, mierniki wykonania (efektu/rezultatu) oraz koszty
realizacji.
Cechami każdego zadania powinny być następujące elementy:
- jasne sprecyzowanie celu,
- odniesienie do stanu istniejącego i potrzeb danej jednostki samorządu terytorialnego,
- podanie szczegółowego zakresu,
- określenie odpowiedzialności za realizacje zadań,
- skalkulowanie rzeczywistych realizacji zadań
- określenie czynności niezbędnych do realizacji zadania (rozplanowanych w czasie),
- określenie mierników skuteczności – wskaźników wykonania i efektywności.
Wykonywanie przyjętych zadań jest procesem ciągłym. Ich właściwa realizacja stanowi
podstawowy warunek prawidłowości wykonania budżetu zadaniowego. W praktyce dzieje się
to poprzez codzienną, bieżącą pracę wszystkich komórek organizacyjnych jednostki, (w tym
spełnianie postawionych im wymogów), w zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
W procedurze budżetowania zadaniowego każde zadanie powinno mieć precyzyjnie
oszacowane koszty. Należy przez nie rozumieć nakłady finansowe poniesione na jego
realizację. Stanowią one sumę kosztów bezpośrednich oraz kosztów pośrednich (kosztów
obsługi). Koszty bezpośrednie są to koszty, które można w całości przyporządkować do
danego zadania czy świadczonej usługi, ponieważ wprost i bezpośrednio przyczyniają się do
jego realizacji np. zakupy dóbr, usługi materialne i niematerialne. Koszty pośrednie to te,
które nie mogą być bezpośrednio i w całości przypisane danemu zadaniowi, czy rodzajowi
usługi. Składają się na nie koszty osobowe oraz koszty ogólne (administracyjne,
ogólnourzędowe). Dla każdego zadania kalkuluje się całkowite koszty oraz wyznacza osoby
odpowiedzialne za ich realizacje. Analiza kosztów stanowi podstawę wzrostu efektywności
wydatkowania środków publicznych dla realizacji poszczególnych zadań związanych z
zapewnieniem obywatelom określonych dóbr i usług.
Mając na uwadze specyfikę działalności jednostek samorządu terytorialnego budżet
zadaniowy może uwzględniać różne rodzaje zadań. Przede wszystkim należy wskazać na :
- zadania bezpośrednie - które bezpośrednio wpływają na zaspokojenie potrzeb
społeczności lokalnej;
- zadania pośrednie (pomocnicze), które warunkują wykonanie zadań bezpośrednich.
Można tez dokonać innego rodzaju klasyfikacji, wykorzystując odmienne kryteria , np: ze
względu na zakres zadań i kompetencji wyróżnia się: zadania własne, zlecone i powierzone, z
kolei stosując kryterium czasu i stopnia zaawansowania wyodrębnia się zadania nowe i
kontynuowane
W strukturze organizacyjnej za definiowanie zadań budżetowych, jako etap
rozpoczynający całą procedurę, odpowiedzialność ponoszą kierownicy poszczególnych
komórek organizacyjnych urzędu oraz jednostek budżetowych, zakładów budżetowych
6
samorządowych instytucji kultury i pozostałych podmiotów korzystających ze wsparcia
finansowego budżetów samorządowych. Wskazują oni wydatki bezpośrednio przypisane do
poszczególnych zadań oraz wydatki mające charakter ogólny. Ta druga grupa kosztów ma
charakter wspólny, przypisuje się je w odpowiednich proporcjach do realizacji kilku zadań.
Jak wspomniano wyżej dotyczą one kosztów pośrednich, np.: obsługi administracyjnej
(sekretariat, kadry, obsługa prawna) i technicznej (koszty stałe utrzymania urzędu).
Realizacja zadań w ramach procedury budżetu zadaniowego ma miejsce w pracach
poszczególnych komórek organizacyjnych. Komórki te powinny stale współdziałać ze
służbami finansowo-księgowymi jednostki samorządu terytorialnego. Na etapie tworzenia
projektu budżetu określa się w ten sposób zapotrzebowanie na środki pieniężne niezbędne do
realizacji poszczególnych działań/podzadań/zadań. Przypisywane są one także do
obligatoryjnej, tradycyjnej klasyfikacji budżetowej w układzie dział – rozdział- paragraf. Tym
samym ma miejsce powiązanie zadań z rozdziałami i paragrafami. Tak więc w całym procesie
budżetowania zadaniowego konieczna jest współpraca komórek merytorycznych ze
skarbnikiem.
Proces identyfikacji konkretnego zadania integruje trzy aspekty: zarządzania (łączenie
celów z miernikami); budżetowy (wydatki oraz ich realizacja) oraz księgowy (strona
kosztowa). Wynika z tego, iż każde zadanie spełnia rolę kategorii zarządczo-budżetowoksięgowej12. Jednorodność działalności ujętej w poszczególnych zadaniach umożliwia ich
kategoryzację według różnorodnych kryteriów, a najważniejsze z nich stanowi kryterium
przedmiotowe.
W konstrukcji budżetu zadaniowego następny stopień klasyfikacji tworzą podzadania.
Obejmują one spójne, wyodrębnione grupy jednorodnych działań, do których przypisywane
są konkretne wydatki służące realizacji wspólnych celów operacyjnych 13. Podział na
podzadania – tak jak w przypadku zadań – powinien spełniać wymogi czytelności
i przejrzystości budżetu oraz elastyczności zachowań dysponentów w zakresie wydatkowania
środków budżetowych.
Poszczególne zadania i podzadania mogą podlegać dalszemu uszczegółowieniu na
działania. Stanowią one układ wykonawczy wydatków budżetowych (wydatki i koszty)
według paragrafów klasyfikacji budżetowej. Ich wyodrębnianie przez dysponentów jest
niezbędne, ułatwia bowiem realizację zadań budżetowych oraz pozawala na większą
koordynację prac.
W budżetowaniu zadaniowym kluczowe znaczenie ma właściwy dobór mierników
służących do pomiaru stopnia realizacji poszczególnych celów i zadań w relacji do potrzeb
społecznych, a także sposób ich wykonania w odniesieniu do posiadanych zasobów14.
12 12
Będzieszak M., Godek M., Lozano Platonoff A., Lubińska T., Strąk T., Budżet zadaniowy w Polsce – istota,
struktura, metodyka, [w:] Nowe zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce,
red. Lubińska T., Difin, Warszawa 2009., s. 53.
13
Por. Będzieszak M., Godek M., Lozano Platonoff A., Lubińska T., Strąk T., op. cit., s. 53.
14
Chrzanowski M., Marczewski K., Pogoda A., Fundamentalne znaczenie miernika jako elementu ściśle
skorelowanego z celami w ramach budżetu zadaniowego, [w:] Budżet zadaniowy w administracji publicznej, red.
Perczyński P., Postuła M., Publikacja Ministerstwa Finansów i Fundacji Europejski Instytut Administracji
Publicznej, Warszawa 2008, s. 121.
7
Powinno to służyć usprawnieniu realizacji wydatków publicznych poprzez poprawę ich
skuteczności, celowość, przejrzystość oraz efektywność.
Podkreślenia wymaga fakt, iż budżet w układzie zadaniowym w swej ścisłej formule
dotyczy jego strony wydatkowej. Wydatki w układzie zadaniowym są uporządkowane w taki
sposób, by wyraźne było ich powiązanie z odpowiednimi zadaniami, celami oraz
miernikami15
Przykłady konstrukcji budżetu zadaniowego przedstawiono w poniższych zestawieniach
tabelarycznych:
Przykładowy formularz planowania budżetu zadaniowego
Numer
zadani i
podzadania
1
1.1.
1.1.1.
1.2.
2
Nazwa
zadania/
podzadania
Zadnie X
Podzadanie
X1
Działanie
Działanie
Działanie
Podzadanie
X2
Zadanie Y
Cel
Wartości
Nazwa
miernika
bazo
wa
przyjęty
cel
X..1.1.
X..1.2.
X..1.3.
przyjęty
cel
docelo
wa
Planowane wydatki
ogółem
W tym
majątko
we
Rozdział
klasyfikacji
budżetowej
Paragraf
klasyfikacji
budżetowej
przyjęty
miernik
przyjęty
miernik
Przykładowy formularz planowania wydatków osobowych dla podzadań w budżecie
zadaniowym - układ dla komórki organizacyjnej urzędu
Imię i nazwisko
Udział zaangażowania w
podzadania w całości wydatków
osobowych dla danej osoby
Podzadanie
Przykład arkusza dającego możliwość przejścia z układu zadaniowego na układ wykonawczy
Rozdział/paragraf
Działanie
1.1.1.
Działanie
1.1.2.
Działanie
1.1.3.
Działanie
1.2.1.
Działanie
1.2.2.
Rozdział…
Paragraf…
Rozdział…
Rozdział…
Paragraf…
System budżetowania zadaniowego, aby mógł być skuteczny i efektywny, powinien
funkcjonować w ramach kompleksowego podejścia do zarządzania w sektorze publicznym,
jakim jest nowe zarządzanie publiczne (NPM). Koncepcja ta pojawiła się w latach 80. i 90.
XX w., a pierwszymi krajami w których model ten wprowadzano do praktyki sektora
publicznego były: Nowa Zelandia, Australia, Wielka Brytania oraz Stany Zjednoczone,
później także państwa europejskie. Istotą NPM jest zastosowanie w sektorze publicznym
15
Będzieszak M., Godek M., Lozano Platonoff A., Lubińska T., Strąk T., Budżet zadaniowy op cit, s. 42.
8
połączenia mechanizmów wolnorynkowych oraz idei i technik zarządzania stosowanych w
sektorze prywatnym16.
W zakresie budżetowania elementem koncepcji NPM może być zastąpienie budżetu
tradycyjnego budżetem zadaniowym z założonymi mierzalnymi (jakościowo oraz ilościowo)
celami realizacji zadań. Duże znaczenie w funkcjonalności budżetu zadaniowego w ramach
założeń NPM ogrywa również wieloletnie planowanie budżetowe oraz zarządzanie
strategiczne. Realność planowania wieloletniego jest w znacznym stopniu uzależniona od
wypracowania właściwego modelu uwzględniającego prognozy makroekonomiczne,
parametry finansowe oraz bogaty zestaw wskaźników pozwalających na przedstawienie
faktycznego obrazu danego działu gospodarki. Planowanie wieloletnie pozwala w
planowaniu budżetowym uwzględnić długoterminowe trendy oraz mogące wystąpić
zagrożenia finansowe. Umożliwia także wyznaczenie przejrzystych celów budżetowych.
Zasadne jest, aby formułowane na potrzeby budżetu zadaniowego cele były konkretyzacją
zapisów zawartych w dokumentach strategicznych jednostki samorządu terytorialnego
(strategia rozwoju, wieloletni plan inwestycyjny, wieloletni plan finansowy), ze szczególnym
uwzględnieniem wskazanych w nich priorytetów.
Implementacja i funkcjonowanie budżetu zadaniowego w ramach sektora publicznego
działającego w oparciu o elementarne założenia nowego zarządzania publicznego w dłuższej
perspektywie przynosi wymierne korzyści. Racjonalne wykorzystanie zasobów przez
administrację publiczną przyczynia się do obniżenia kosztów jej funkcjonowania i w efekcie
prowadzi do racjonalizacji poziomu zatrudnienia w sektorze publicznym. Ponadto
zapewniona jest spójność w procesie planowania i wydatkowania środków na zadania.
Dodatkowo podwyższona jest sprawność (w postaci lepszych rezultatów) funkcjonowania
administracji, co w dalszej perspektywie przyczynia się do poprawy warunków działalności
gospodarczej. Możliwa jest także bardziej wszechstronna i miarodajna kontrola połączona z
oceną wydatkowania środków przez administrację publiczną, uwzględniająca czynnik
jakościowy i ilościowy poniesionych nakładów.
4. Cele i mierniki ich realizacji w budżetowaniu zadaniowym
Budżet zadaniowy należy traktować jako instrument strategicznego zarządzania jednostką
samorządu terytorialnego. Charakterystycznym dla tego modelu zarządzania jest stałe
prowadzenie analiz kosztowo-efektywnościowych oraz orientacja na zintegrowane cele –
bieżące oraz średnio i długookresowe.
W strukturze budżetu zadaniowego bardzo istotną rolę spełniają cele, które zakłada się
osiągnąć w wyniku realizacji określonego zadania bądź podzadania. Cel jest przyszłym,
pożądanym stanem faktycznym, który jest wynikiem analizy potrzeb publicznych
realizowanych przez dana jednostkę publiczną.
16
Greve C., Jespersen P.K., New Public Management and its Critics. Alternative Roads to Flexible Service
Delivery to Citizens?, [w:] Citizens and the New Governance. Beyond New Public Management. EGPA
Yearbook, red. Rouban L., European Group of Public Administration, IOS Press Ohmsha, Amsterdam-BerlinOxford-Tokyo-Washington, DC 1999, s. 143.
9
Różnorodność realizowanych przez jednostki sektora publicznego zadań sprawia, iż
stawiane cele nie są jednolite, można natomiast podjąć się próby ich ogólnej klasyfikacji,
wyróżniając 17:
- cele główne – definiowane na najwyższym szczeblu, traktowane jako nadrzędne w
stosunku do pozostałych celów,
- cele szczegółowe – określane są na średnim szczeblu, prowadzą do „rezultatu” czyli
do konkretnych wyników związanych z bezpośrednimi efektami wykonania
określonego zadania, wywierając wyraźny wpływ na zaspokajanie potrzeb
beneficjentów.
- cele operacyjne – ustalane na najniższym szczeblu, a ich skutkiem jest wytworzenie
określonych „produktów” użytecznych dla osiągnięcia pożądanych przez
beneficjentów rezultatów18.
Alternatywą w stosunku do powyższej klasyfikacji jest podział na cele: strategiczne,
taktyczne i operacyjne. Cele strategiczne stanowią zadania dla najwyższego kierownictwa
jednostki odpowiedzialnej za dane zadanie, cele taktyczne odnoszą się do podzadań
skierowanych do menadżerów średniego szczebla organizacyjnego, natomiast cele operacyjne
są formułowane na poziomie działań dla menadżerów niższego szczebla organizacyjnego.
W całym procesie budżetowania zadaniowego właściwe określenie celów jest jednym z
jego najważniejszych elementów. Każdy z przyjętych celów ma charakter ogólny,
wskazanym jest jego uszczegółowienie w odniesieniu do realizowanych zadań i podzadań.
Zajmują się tym pracownicy komórek merytorycznych, do realizacji których dane zadanie
zostało przypisane, współpracując z komórkami finansowo-księgowymi, których zadaniem
jest właściwe ich zapisanie w ujęciu księgowym. Jest to ważne dla przygotowania całego
planu finansowego jak i ewidencjonowania realizacji poszczególnych zadań.
Cele przypisane do poszczególnych zadań powinny spełniać określone wymogi. Przede
wszystkim mają być one realne i mierzalne (zastosowanie mierników liczbowych). Nie mogą
być oderwane od celów zawartych w programach długoterminowego planowania (np. w
strategii rozwoju, wieloletnim planie inwestycyjnym, wieloletnim planie finansowym). Muszą
również być zgodne z zadaniami statutowymi danej jednostki.
W procesie formułowania celów dla budżetu zadaniowego można korzystać z
opracowanych przez Unię Europejską standardów SMART. Taki „zręczny” cel jest:
- specyficzny (specific) - precyzyjnie sformułowany, dostosowany do problemu,
konkretny i szczegółowy;
- mierzalny (measurable) - czyli możliwy do określenia w liczbach wymiernych,
pozwalający stwierdzić, czy cel został osiągnięty,
- aprobowany (affirmative) - doceniany, akceptowany przy wykorzystaniu dostępnych
zasobów, uzgodniony z innymi;
17
Poniższa klasyfikacja jest zgodna z terminologią przyjętą przez Komisję Europejską.
Orłowski W.M., Cele formułowane w budżecie zadaniowym jako niezbędny element zarządzania środkami
publicznymi przez efekty, [w:] Budżet zadaniowy w administracji publicznej, red. Perczyński P., Postuła M.,
Publikacja Ministerstwa Finansów i Fundacji Europejski Instytut Administracji Publicznej, Warszawa 2008, s.
83.
18
10
realny (realistic)- realistyczny, czyli możliwy do zrealizowania oraz dostosowany do
możliwości; powinien zakadac rozwój i postęp w danej dziedzinie funkcjonowania,
- terminowy (timeframed) – skonkretyzowany w czasie, z określeniem terminu
realizacji celu .
Cele powinny być sformułowane tak, aby odnosiły się do efektów działań, powinny być także
poddane mechanizmom oceny i kontroli. Wyrazem ich osiągnięcia powinna być wymierna
poprawa jakości świadczonych zadań i dostępności usług, czego wyrazem będzie poprawa
wskaźników obrazujących poziom życia i zadowolenie mieszkańców
Ważnym aspektem tworzenia budżetu zadaniowego jest określenie wskaźników
(mierników) do oceny realizacji poszczególnych zadań. Oszacowanie wymiernych
rezultatów, możliwych do uzyskania dzięki realizacji celów należy najważniejszych
problemów początkowej fazy wdrażania budżetu zadaniowego.
Mierniki mogą mieć różny charakter: liczbowy, kosztowy lub produktowy. W ich
określaniu główną rolę odgrywają komórki merytoryczne, w których realizowane są
poszczególne zadania. Mając na uwadze kosztowy charakter zadań konieczna jest współpraca
komórek merytorycznych z komórkami księgowości.
Wdrożenie budżetu zadaniowego wiąże się z opracowaniem systemu mierników
wskaźników realizacji określonych zadań. Dokonując ogólnego podziału można wyróżnić
cztery zasadnicze typy mierników zadań publicznych19:
- mierniki ilościowe, określające w jednostkach fizycznych rozmiary wykonywanych
zadań - miernikiem tego typu jest np. liczba uczniów w szkołach publicznych,
- mierniki jakości, wskazujące stopień osiągnięcia obowiązujących (lub założonych)
standardów wykonywania poszczególnych zadań - ich wartości są najczęściej
traktowane jako ograniczenia brzegowe, nie liczymy kosztu osiągnięcia wyższej
jakości, lecz żądamy osiągnięcia określonej wartości mierników jakości,
- wskaźniki efektu (wpływu), pokazujące bezpośrednie i pośrednie skutki realizacji
zadań publicznych - w istocie rzeczy dopiero te wskaźniki powinny być stosowane do
oceny efektywności wydatków publicznych.
- wskaźniki kosztu, wiążące wydatki na wykonanie zadania ze wskaźnikami efektu.
W metodyce budżetowania zadaniowego w podsektorze rządowym wyróżniono trzy
rodzaje mierników efektów dla celów, które planujemy osiągnąć. Są to20:
1) mierniki produktu - odzwierciedlają wykonanie danego zadania w krótkim okresie i
pokazują konkretne dobra i usługi,
2) mierniki rezultatu - mierzą tzw. rezultaty proefektywnościowe uzyskane w wyniku
działań objętych zadaniem, mierzą skutki podejmowania działań,
-
19
W. Misiąg, Mierzenie zadań publicznych jako podstawa planowania budżetowego, [w:] Ekonomiczne i
prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych. Racjonalizacja wydatków publicznych uwarunkowania i instrumenty, (red.) J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Wydawnictwo
Uniwersytetu Marii C" Skłodowskiej 2005, s. 158. W literaturze przedmiotu spotykane są jeszcze inne
klasyfikacje, m.in. podział na mierniki nakładu, procesu, wyniku, skutku oraz wpływu. Na podstawie:
Chrzanowski M., Marczewski K., Pogoda A., op. cit., s. 141-142.
20
T. Lubińska, T. Strąk, A. Lozano-Platonoff, M. Będzieszak, M. Godek..., op.cit., s. 68.
11
mierniki oddziaływania - mierzą długofalowe konsekwencje realizacji zadania, mogą
mierzyć bezpośrednie skutki wdrażania zadania, ale które ujawniają się w dłuższym
okresie.
Wskaźniki produktu dotyczą bezpośrednich, materialnych następstw wydatków
budżetowych. Są one z reguły wyrażone w kwantyfikowanych jednostkach fizycznych, np.
długość wybudowanych sieci infrastrukturalnych, dróg, czy liczba uczniów, klientów pomocy
społecznej. Z kolei wskaźniki rezultatu opisują efekty wykonanych zadań, które wystąpiły
bezpośrednio po ich zakończeniu. Przybierają one formę wskaźników fizycznych (np.
skrócenie czasu przejazdu odcinkiem drogi w wyniku jej modernizacji, wzrost liczby miejsc
pracy wskutek realizacji inwestycji infrastrukturalnych) lub wskaźników finansowych (np.
niższe koszty transportu, korzystniejsze ceny pewnych usług). Natomiast wskaźniki
oddziaływania określają przyszłe efekty zrealizowanych zadań. Pomiar rezultatów może
okazać się jednak skomplikowany i problematyczny.
Sposobu wykonywania zadań publicznych nie można na ogół opisać przy pomocy
jednego syntetycznego miernika - pełny obraz otrzymujemy zwykle dopiero wtedy, gdy
jednocześnie analizujemy kilka wskaźników, opisujących wykonanie zadań w różnych
aspektach.
Przykładowy katalog funkcji, zadań, podzadań i działań oraz celów i mierników –
przedstawiono w poniższym zestawieniu:
3)
Katalog funkcji, zadań, podzadań i działań oraz celów i mierników
Funkcja
Zadanie
Podzadanie
Działanie
Uwagi, wyjaśnienia
Cel
Miernik
Przykład
Funkcja X
Poprawa jakości
kształcenia
Edukacja, wychowanie i
opieka
Zadanie X1
Oświata i wychowanie
Podzadanie X.X.1
Zarządzanie i nadzór
nad systemem oświaty
Działanie X.X.1.1.
Nadzór pedagogiczny
Podniesienie jakości
pracy szkół i placówek
oświatowych
Podniesienie jakości
pracy szkół i placówek
oświatowych
1) Procent szkół, w
których średni wynik
egzaminu gimnazjalnego
mieści się w staninach 79,
2) Procent szkół, w
których średni wynik
sprawdzianu mieści się
w staninach 7-9
Stosunek liczby
pozytywnie ocenionych
szkół i placówek do
liczby szkół i placówek
skontrolowanych
Liczba szkół i placówek,
które spełniają
wymagania na poziomie
E w badanym obszarze
w stosunku do liczby
szkół i placówek
w%
%
Poziom E wskazuje,
których wymagań szkoła
lub placówka nie spełnia
w danym obszarze
Stosowane w budżecie zadaniowym wskaźniki do oceny zadań (bądź działań) powinny
spełniać wymogi:
- adekwatności – wskaźniki powinny być dostosowane do charakteru zadania,
- mierzalności – wskaźniki powinny być wyrażone liczbowo,
12
- wiarygodności – weryfikacja wskaźników nie powinna sprawiać trudności,
- dostępności – wskaźniki powinny być łatwe do uzyskania.
Baza mierników ma kluczowe znaczenie, bowiem w budżecie w układzie zadaniowym to
właśnie dokładana analiza i interpretacja uzyskanych mierników (zarówno ilościowych, jak i
jakościowych) w ramach poszczególnych zadań oraz podzadań jest podstawą do wyciągania
wniosków i przeprowadzenia korekty lub podejmowania nowych decyzji dotyczących
kierunków wydatków budżetowych na przyszłe okresy. Właściwy dobór mierników ma
kluczowe znaczenie w pomiarze skuteczności i efektywności, a tym samym w
funkcjonowaniu systemu budżetowania zadaniowego. Mierniki służą ocenie realizacji
poszczególnych celów, zadań oraz podzadań, zaś celem systemu pomiaru jest poprawa
zarządzania wydatkami publicznymi oraz procesu decyzyjnego w czasie teraźniejszym
i przyszłym.
W innym ujęciu według terminologii OECD pomiary efektów realizacji programów,
zadań i podzadań dokonywane są na pięciu następujących płaszczyznach21, a są to:
1. efektywność – jest stosunkiem między dobrami bądź usługami publicznymi
dostarczonymi w ramach danego programu, zadania lub podzadania, a zasobami
zużytymi do ich wytworzenia. Jednostka miary jest koszt ponoszony na jednostkę
wyniku;
2. skuteczność – określa w jakim stopniu określony program lub zadanie realizuje
założone cele i jakie są jego skutki;
3. oszczędność (economy) – definiowana jest jako proces uzyskiwania zasobów
finansowych, ludzkich i fizycznych w odpowiedniej ilości oraz o odpowiedniej
jakości, we właściwym czasie oraz po możliwie jak najniższym koszcie;
4. zgodność – podejmowane przez poszczególne podmioty działania muszą być zgodne z
wewnętrznymi i zewnętrznymi normami legislacyjnymi, wynikającymi z przepisów
ustaw;
5. jakość dostarczanych usług – grupa mierników, która w większym stopniu odnosi się
do jakości dóbr i usług niż do rezultatów działań. Wynik na płaszczyznach jakości
usług powinien być zestawiany z wysokością nakładów finansowych oraz oczekiwaną
efektywnością.
Bardzo ważnym elementem procedury budżetowania zadaniowego jest kontrola i ocena
przyjętych mierników. Po pierwsze należy tu sprawdzić i stwierdzić, czy wszystkie
zaplanowane zadania zostały w całości zrealizowane. Jeśli wystąpiły jakieś zakłócenia czy
odstępstwa należy ustalić ich przyczynę. W przypadku mierników kosztowych należy
sprawdzić, czy faktyczny koszt jednostkowy mieści się w pułapie zaplanowanego miernika.
W przypadku mierników liczbowych sprawdzane jest, czy wykonana liczba przekracza
minimalny pułap w planowanym miernik W procedurze tej można dokonać także kontroli
trafności wybranych mierników. W przypadku ich negatywnej weryfikacji należy rozważyć
możliwość ich modyfikacji lub zmiany na inne.
21
Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, red. Allen R., Tommasi D., OECD
2001, s. 359-360.
13
Trafne zdefiniowanie zadań, ich prawidłowa kategoryzacja, a także wyraźnie powiązanie
zadań z ich wykonawcami oraz odpowiedzialnością za te zadania są kluczowe dla osiągnięcia
skuteczności metody budżetowania zadaniowego.
Wskazując podstawową różnice pomiędzy budżetowaniem tradycyjnym i zadaniowym, że
budżet tradycyjny jest tylko narzędziem wydatkowania środków, zaś budżetowanie
zadaniowe jest narzędziem zarządzania środkami publicznymi. Podstawowe różnice w
konstrukcji i funkcjach obydwu metod budżetowania przedstawiono w poniższym
zestawieniu:
Budżet w ujęciu tradycyjnym
Budżet w ujęciu zadaniowym
Jest głownie narzędziem wydatkowania środków
Brak powiązań z celami wydatków innych podmiotów
sektora publicznego
Konstrukcja budżetu ograniczona do układu : dział,
rozdział, paragraf – co czyni budżet skomplikowanym
w odbiorze
W planie wydatków nie określa się celów i
przypisanych do nich środków za pomocą maja być
osiągnięte
Brak wiedzy o efektywności poniesionych wydatków
– nie zawiera wykazu i opisu mierników realizacji
zadań budżetowych
Utrudniona hierarchizacja wydatków
Ujęcie statyczne – rok budżetowy - ograniczoność
integracji celów krótkookresowych i wieloletnich
Zbiorowa odpowiedzialności za realizacje zadań, lub
odpowiedzialność kierownika jednostki
Jest narzędziem zarządzania środkami publicznymi
służącym racjonalizacji gospodarki budżetowej
Podejście całościowe umiejscowienie w całym
sektorze publicznym
Konstrukcja w układzie funkcji, zadań podzadań,
działań – co daje bardziej czytelną informację o
wydatkach budżetowych.
Planowi wydatków towarzyszy tzw. część
sprawozdawcza, zawierająca opis celów i środków, za
pomocą których mają one być osiągnięte
Pomiar stosunku nakładów do efektów – przy pomocy
zestawu mierników ze wskazaniem ich wielkości
docelowych,
Daje możliwość hierarchizacji wydatków - pozawala
na lepszą alokację zasobów finansowych, w rezultacie
właściwsze zaspokojenie potrzeb mieszkańców
Charakter dynamiczny - powiązanie budżetu rocznego
z wieloletnim programowaniem budżetowym
Odpowiedzialności konkretnych osób za realizację
oraz koordynację wyznaczonych zadań, a dysponenci
rozliczani są z wyników
5. Prawne uwarunkowania tworzenia budżetu zadaniowego w Polsce
W polskim prawie finansów publicznych w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o
finansach publicznych zostało zdefiniowane jedynie pojęcie układu zadaniowego budżetu
państwa. Zgodnie z tym przepisem poprzez układ zadaniowy rozumiane jest zestawienie
odpowiednio wydatków budżetu państwa lub kosztów jednostki sektora finansów
publicznych sporządzone według funkcji państwa, oznaczających poszczególne obszary
działań państwa, oraz:
- zadań budżetowych grupujących wydatki według celów,
- podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania, w
ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione
wraz z opisem tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia
realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe
określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów. W ustawie
nie zdefiniowano natomiast układu zadaniowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
14
Z kolei art. 40 ustawy o finansach publicznych. upoważnia Ministra Finansów do
określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczególnych zasad rachunkowości, które dotyczą
m.in. ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniowym. Określono w nim, że szczególne
zasady rachunkowości dotyczące ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniowym
odnoszą się do jednostek, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, a więc jednostek
budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych
oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami
Rzeczypospolitej Polskiej.
Wspomniany przepis nie oznacza jednak obligatoryjnego obowiązku przygotowania
budżetu w układzie zadaniowym przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepisu art. 40
ustawy o finansach publicznych nie można bowiem czytać w oderwaniu od innych przepisów
tej ustawy. Chodzi tu przede wszystkim o regulacje zawarte w dziale V ustawy o finansach
publicznych, w którym zostały kompleksowo uregulowane sprawy budżetu jednostki
samorządu terytorialnego. Żaden z zamieszczonych tam przepisów nie nakłada na jednostki
samorządu terytorialnego obowiązku sporządzania budżetu w układzie zadaniowym (dotyczy
to zarówno projektu budżetu jak i sprawozdania z wykonania budżetu). Także w art. 269
ustawy o finansach publicznych, który określa elementy sprawozdania budżetowego nie
zawiera obowiązku przygotowanie sprawozdania w układzie zdaniowym. Podsumowując
można stwierdzić, że przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące obowiązku
przygotowaniu budżetu zadaniowego przepis nie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego.
W jednostkach samorządu terytorialnego opracowujących budżet zadaniowy jest on
zazwyczaj przygotowywany równolegle z projektem uchwały budżetowej. Można go więc
traktować jako dodatkowe, bardziej szczegółowe niż budżet tradycyjny, narzędzie planowania
wydatków ponoszonych na zadania urzędu i innych jednostek budżetowych.
Jednostki samorządu terytorialnego, które zdecydowały się wprowadzić budżet zadaniowy
przygotowują i realizują go równolegle do „projektu uchwały budżetowej". Mają one
charakter dodatkowych limitów dla wydatków i stanowią zestawienie zadań - oczywiście
niesprzecznych z budżetem tradycyjnym (uchwalonym przez organ stanowiący jednostki
samorządowej).
Podstawą funkcjonowania budżetu zadaniowego jest zarządzenie organu wykonawczego.
Budżet zadaniowy powinien być wpisany w obowiązującą w jednostce samorządu
terytorialnego procedurę budżetową przyjętą przez organ stanowiący.
Ani przepisy ustawy o finansach publicznych, ani wydane na ich podstawie przepisy
wykonawcze, nie określają zasad ewidencji wykonania budżetu samorządowego w układzie
zadaniowym. Mimo braku legalnej definicji wiele JST opracowuje - oprócz wymaganego
przez prawo układu tradycyjnego budżetu opartego na klasyfikacji budżetowej - także
prezentację swojego budżetu w układzie zadaniowym, wykorzystując tu metodologię układu
zadaniowego budżetu państwa lub doświadczenia zagraniczne samorządów w których
budżety zadaniowe funkcjonują od wielu lat.
6. Korzyści zastosowania metody budżetu zadaniowego.
15
Osiągniecie założeń poprawy efektywności gospodarowania środkami publicznymi
samorządu terytorialnego przy zastosowaniu tej metody ma wiele uwarunkowań o
charakterze gospodarczym, społecznym i politycznym.
Wprowadzenie metody budżetowania zadaniowego wymaga stosowania odpowiednich
procedur oraz narzędzi, ale także odmiennego układu gromadzenia danych i administrowania
nimi. Może ona przynieść szereg wymiernych korzyści występujących jako oszczędności
środków finansowych oraz podniesienie jakości zarządzania finansami jednostki samorządu
terytorialnego. Porównując system budżetu zadaniowego z powszechnie stosowanym w
samorządzie terytorialnym budżetem tradycyjnym można wskazać na kilka podstawowych
obszarów, w których korzyści z wprowadzenia nowego sposobu planowania i zarządzania
budżetem są bardziej wymierne22. Wśród korzyści jego zastosowania można wymienić :
- zmiana konstrukcji budżetu z tradycyjnego zapisu wydatków w klasyfikacji budżetowej
na szczegółowe przedstawienie go w układzie wszystkich realizowanych zadań. W
założeniach taki układ budżetu ma służyć lepszemu wykorzystaniu jego funkcji oraz
bardziej efektywnemu wykorzystaniu jako instrumentu zarządzania jednostką samorządu
terytorialnego. Zarządzanie zadaniami wydaje się być formuła dająca możliwość
jednoczesnej prezentacji aspektów rzeczowych i finansowych;
- możliwość racjonalizacji kosztów - każde zadanie w budżecie posiada kalkulację jego
kosztu całkowitego, obejmującą składniki bezpośrednio związane z osiągnięciem
zakładanego rezultatu jak również pośrednie zapewniające sprawne działanie wykonawcy
oraz utrzymanie infrastruktury koniecznej dla realizacji danego zadania. Tak szczegółowe
rozpisanie kosztów daje możliwość prowadzenia analiz porównawczych mających na celu
racjonalizację kosztów realizacji zadań,
- dokonywanie alokacji środków na podstawie dokładnej kalkulacji kosztów sporządzonej
dla każdego projektu. Powszechne stosowanie zasady nakazującej porównywanie
wydatków z rzeczowymi efektami powinno być źródłem oszczędności, podniesienia
wydajności i racjonalizacji prowadzonej gospodarki budżetowej;
- stosowanie długookresowego horyzontu planowania - przy konstrukcji budżetu musza
być brane pod uwagę priorytety średni i długookresowe, mamy więc do czynienia z
sytuacją w której następuje wzajemne dopasowania planowania w krótkim , średnim i
długim okresie. Powinno to zapewniać wzajemne dopasowanie wielkości planowanych
zadań i środków służących ich realizacji;
- konkurencja o środki budżetowe pomiędzy jednostkami starającymi się o ich pozyskanie.
Daje to możliwość porównywania kosztów alternatywnie proponowanych zadań stanowi
podstawę do wyboru najkorzystniejszej oferty. System ten zwiększa racjonalność
podejmowanych decyzji o kierunkach wydatkowania środków publicznych;
- wprowadzenie bezpośredniej odpowiedzialności za przygotowanie i realizacje zadań, co
powinno prowadzić do poprawy organizacji pracy oraz usprawnienia procesu planowania
i realizacji budżetu. Model taki zrywa z zasadą odpowiedzialności zbiorowej, często
22
Problematykę te omówiono szerzej w : Filas J., Piszczek M., Stobnicka I., Budżet zadaniowy – narzędzia i
procedury, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa 1999
16
nieefektywnej. Powinien tez prowadzić do usprawnień w zakresie sprawozdawczości
budżetowej, Atutem tej metody jest lepszy dostęp do informacji o kosztach całkowitych
poszczególnych usług oraz definiowanie odpowiedzialności na poszczególnych
szczeblach zarządzania;
- poprawa jakości zarządzania jednostką samorządu terytorialnego – poprzez lepsze
przygotowanie i umiejętności pracowników oraz spójne zastosowania instrumentów
zarządzania strategicznego – strategii rozwoju, wieloletnich planów inwestycyjnych i
prognoz finansowych. Ważna jest tu orientacja na wyniki, przejrzysta i logiczna struktura
celów i działań, realistyczny harmonogram, przejrzysty i zrozumiały budżet. Istotna jest
także umiejętność przełożenia strategii realizacji wypracowanych celów na konkretny
projekt inwestycyjny. Kluczowe znaczenie ma umiejętność powiązania zagadnień
operacyjnego zarządzania projektem i zarządzania finansami;
- lepsza realizacja zasad jawności i przejrzystości budżetu – budżet sporządzony w formule
zadaniowej umożliwia szerokiej grupie odbiorców łatwy dostęp do informacji, ułatwiając
w ten sposób możliwość oceniania przyjętych przez decydentów na dany rok założeń
polityki społeczno-gospodarczej. Stosowanie jednolitych zasad przy planowaniu i
sprawozdawaniu przez wszystkie podmioty publiczne sprzyja również racjonalnej alokacji
zasobów na bazie przyjętych priorytetów;
- metoda budżetu zadaniowego daje znacznie więcej informacji o działaniach jednostek
samorządu terytorialnego – obejmuje bowiem nie tylko urząd, ale także jednostki
organizacyjne. Zwiększa to jawność prowadzonej gospodarki budżetowej, zapewniając
lepszą komunikację ze społecznością lokalną.
Budżet zadaniowy stanowi więc narzędzie poprawy efektywności gospodarowania
finansami jednostki samorządu terytorialnego, oczywiście pod warunkiem, iż celem jego
wprowadzenia nie jest tylko efekt prezentacyjny. Położenie nacisku na zagadnienia
efektywnościowe powinno sprzyjać zapewnieniu dobrej kondycji budżetu lokalnego zarówno
w krótkim, jak i długim wymiarze czasowym. Dzięki dbałości o efektywność wydatków
publicznych możliwym jest utrzymanie długookresowej równowagi finansowej, przy
realizacji planowanego zakresu zadań bieżących i inwestycyjnych.
Podsumowując można stwierdzić, ze wprowadzenie budżetu zadaniowego powinno dać
szereg korzyści identyfikowanych w wielu obszarach funkcjonowania gminy – zarządzania
usługami, organizacji pracy, procesu decyzyjnego, a przede wszystkim na każdym etapie
procesu budżetowego.
Zakończenie
Wprowadzenie budżetu zadaniowego przez jednostkę samorządu terytorialnego powinno
służyć podnoszeniu efektywności wydatkowania środków publicznych. Jest to proces
wymagający od władz lokalnych szerokiej wiedzy oraz umiejętności połączenia planowania
w krótkim, długim i średnim okresie. Istotą tego procesu jest zmiana podejścia do konstrukcji
planu finansowego – przejście z ujęcia działów klasyfikacji budżetowej do formuły zadań
budżetowych. W budżetowaniu zadaniowym mówimy o takim systemie zarządzania
wydatkami danej jednostki, w którym zostają sprecyzowane i zhierarchizowane określone
17
cele, a pomiar efektów wydatkowanych na poszczególne zadania środków mierzony jest przy
wykorzystaniu przedstawionych wskaźników. Wydatki budżetowe ujmowane są w zadania
bądź programy dla których określa się wymagane do osiągnięcia cele i mierniki (wskaźniki)
ich oceny.
Metoda budżetowania zadaniowego powinna do osiągnięcia szeregu korzyści wśród
których najważniejszymi są wzrost przejrzystości i jawności budżetu, możliwość
racjonalizacji kosztów realizacji poszczególnych zadań, poprawa alokacji środków
publicznych, połączenie planowania w krótkim, średnim i długim okresie, wprowadzenie
bezpośredniej odpowiedzialności za realizacje zadań budżetowych, a w efekcie finalnym
wzrost jakości zarządzania jednostką samorządu terytorialnego.
18