Budżet zadaniowy w placówkach oświatowych

OPUBLIKOWANO: 29 LISTOPADA 2016
Budżet zadaniowy w placówkach oświatowych
Opracował: Marcin Majchrzak, radca prawny, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych
w Warszawie
Podstawa prawna:
• Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze
zm.),
• Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej
klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze
źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.),
• Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.),
• Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.).
Obowiązek opracowania w układzie zadaniowym budżetu nie dotyczy wszystkich jednostek
sektora finansów publicznych. Jednostki, które nie muszą stosować obligatoryjnie planowania
w układzie zadaniowym (w tym także jednostki oświatowe), mogą zastanowić się nad
wprowadzeniem takiego budżetu w formie fakultatywnej. Budżet zadaniowy może stanowić
dodatkowe narzędzie podnoszące racjonalność zarządzania zasobami finansowymi oraz
wzmacniające kontrolę nad finansami w jednostce oświatowej.
Definicja układu zadaniowego a budżetu zadaniowego
Pojęcie układu zadaniowego określa art. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych. Układ zadaniowy stanowi zestawienie wydatków budżetu państwa lub kosztów
jednostki sektora finansów publicznych sporządzone według funkcji państwa, oznaczających
poszczególne obszary działań państwa, oraz:
• zadań budżetowych grupujących wydatki według celów,
• podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania,
w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione,
wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia
realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe
określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów.
Ustawa o finansach publicznych nie zawiera definicji budżetu zadaniowego. Odwołując się jednak
do definicji układu zadaniowego, można wskazać, że przez budżet zadaniowy należy rozumieć plan
wydatków budżetowych sporządzany w układzie funkcji, zadań i podzadań, wraz ze wskazaniem
na poziomie zadań i podzadań celów, które planuje się osiągnąć w wyniku realizacji
zadania/podzadania, oraz mierników określających stopień realizacji celów.
Jednostki oświatowe powinny pamiętać, że w przypadku jednostek, które wprowadzą planowanie
w układzie zadaniowym, taki budżet będzie funkcjonował równolegle z tradycyjnym budżetem.
Oznacza to, że placówka oświatowa nie będzie mogła korzystać wyłącznie z budżetu zadaniowego.
Wprowadzenie budżetu zadaniowego będzie wiązało się z innym sposobem klasyfikacji wydatków
budżetowych. Przede wszystkim budżet zadaniowy, przygotowany zgodnie z określonymi
zasadami i metodami realizacji procesu, może być wykorzystany jako narzędzie poprawy
efektywności oraz skuteczności zarządzania jednostką.
Budżet zadaniowy – istota, cechy charakterystyczne
Budżet zadaniowy opiera się niejako na trzech głównych filarach. Pierwszy filar stanowi określenie
zadań, do których przypisane zostają środki finansowe na ich realizację. Zadanie stanowi pewnego
rodzaju zespół podzadań, które są realizowane przez określone instytucje samorządowe, a ich
celem jest osiągnięcie określonego ilościowo bądź jakościowo efektu. Należy pamiętać, że zadania
powinny być dokładnie opisane. W budżecie zadaniowym występują podzadania posiadające
charakter operacyjny względem zadań. Podzadania mają przypisane środki finansowe, które
przeznaczane są na realizację konkretnych celów niezbędnych do realizacji podzadania.
Przykład:
• zadanie – edukacja na poziomie podstawowym, bezpieczeństwo uczniów,
• podzadanie – nauka języka polskiego, zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom na terenie
placówki oświatowej.
Drugi filar stanowią cele. Istotne jest, aby cele były sformułowane w sposób precyzyjny, konkretny
i mierzalny. Muszą one także pozwalać na odniesienie się do efektów podjętych działań. Ważne
jest, aby cele definiowały, co, gdzie i kiedy ma zostać zrealizowane, np. rozwój szkolnictwa
integracyjnego.
Ostatni filar budżetu zadaniowego stanowią mierniki służące do oceny realizacji projektowanych
celów. Powinny one zatem być ściśle powiązane z celami zadania czy podzadania. Warto, aby
miernik odzwierciedlał podstawowy cel, któremu realizacja zadania będzie służyć, np. liczba
uczniów w szkole, liczba dodatkowych zajęć edukacyjnych.
Budżet zadaniowy charakteryzuje się odmiennymi cechami niż klasyczny budżet. Należy pamiętać,
że tradycyjny budżet tworzony jest w oparciu o klasyfikację z podziałem na działy i rozdziały. W
klasycznym wariancie plany finansowe jednostek oświatowych opracowywane są według
klasyfikacji budżetowej, która stanowi usystematyzowany wykaz dochodów i wydatków
budżetowych. Najczęściej to właśnie według klasyfikacji budżetowej prowadzi się całą gospodarkę
środkami publicznymi, poczynając od planów finansowych, poprzez ewidencję księgową, aż po
sprawozdania finansowe. Zastosowanie klasyfikacji budżetowej ma na celu zapewnienie
przejrzystości finansów publicznych. Obecną klasyfikację budżetową reguluje Rozporządzenie
Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów,
wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.
Budżet zadaniowy opiera się zaś na klasyfikacji opartej na zadaniach i podzadaniach. W praktyce
oznacza to, że jednostka oświatowa, konstruując budżet zadaniowy, zanim ujmie przewidywane
wydatki w planie, w pierwszej kolejności ujmuje w nim zadania, jakie mają zostać przez nią
zrealizowane, np. nauczanie, wsparcie edukacji, zadania inwestycyjne, działalność remontowa.
Plan finansowy sporządzany w formie budżetu zadaniowego powinien przede wszystkim zawierać
konkretne zadania oraz przypisane im cele, koszty. Powinien także zawierać wskaźniki
efektywności oraz podmiot, który będzie odpowiedzialny za realizację planu. Budżet w układzie
zadaniowym charakteryzuje się podziałem działalności prowadzonej przez jednostkę na zadania
i działania. Ponadto budżet powinien wskazywać mierniki bazowe i docelowe. Zadaniem
mierników jest doprecyzowanie sposobu oceny osoby lub instytucji odpowiedzialnej za realizację
celu lub zadania. Najlepiej byłoby, gdyby plan finansowy w układzie zadaniowym swoim zakresem
umożliwiał porównanie osiągnięć jednostki, także w minionych latach, i zawierał zamierzenia na
kolejne lata po bieżącym roku budżetowym.
Niezwykle istotną rolę w przygotowaniu budżetu zadaniowego odgrywają zasady, jakimi powinna
kierować się jednostka przy konstruowaniu takiego budżetu. Z tego względu należy pamiętać, że
budżet zadaniowy powinien opierać się na:
• zasadzie skuteczności, która powinna umożliwić określenie celów i mierników,
• zasadzie efektywności – najlepsze efekty z nakładów,
• zasadzie przejrzystości – budżet powinien w sposób jasny i transparentny przedstawiać
sposób wydatkowania środków publicznych,
• zasadzie programowania wieloletniego – kilkuletnia projekcja budżetu zadaniowego.
Należy także pamiętać, że dla placówek oświatowych ewidencja wykonywania budżetu w układzie
zadaniowym będzie wiązać się z obowiązkiem odpowiedniego dostosowania zakładowego planu
kont. Realizacja budżetu zadaniowego będzie wymagała bowiem prowadzenia ewidencji na
odpowiednich kontach pozabilansowych.
Jednostki zobowiązane do stosowania budżetu zadaniowego
Nie wszystkie jednostki są zobowiązane do wprowadzenia budżetu zadaniowego. Sektor finansów
publicznych tworzą m.in. jednostki budżetowe, czyli jednostki organizacyjne sektora finansów
publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio
z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek, odpowiednio, budżetu państwa albo
budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ramach jednostek budżetowych wyróżniamy
państwowe, gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Ustawa z dnia 7 września
1991 r. o systemie oświaty wskazuje, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane
i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi
(art. 79). Ich zasady gospodarki finansowej określają szczegółowo odrębne przepisy.
Fakt, że Ustawa o finansach publicznych zalicza jednostki oświatowe do jednostek sektora
finansów publicznych, nie oznacza jednak, że organy prowadzące szkół i przedszkoli, jak i same
jednostki systemu oświaty, są objęte obowiązkiem opracowania budżetu zadaniowego. Zgodnie
z art. 32 Ustawy o finansach publicznych agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej,
dysponenci państwowych funduszy celowych oraz państwowe osoby prawne, o których mowa
w art. 9 pkt 14, sporządzają plany finansowe w układzie zadaniowym na rok budżetowy i dwa
kolejne lata.
Warto przytoczyć w tym miejscu stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie
w sprawie opracowywania i wykonywania tzw. budżetów zadaniowych (sygn. KI – 40011/573/06). W dalszym ciągu bowiem aktualne jest stwierdzenie, że „w porównaniu z planami
finansowymi, budżety zadaniowe nie obejmują wszystkich pozycji «budżetu» (w rozumieniu
Ustawy o finansach publicznych), ale są przede wszystkim «planami kosztów zadań budżetowych».
Ograniczają się zatem do dodatkowego, bardziej szczegółowego niż budżet tradycyjny,
zaplanowania wydatków ponoszonych na zadania urzędu i innych jednostek budżetowych (szkół,
jednostek pomocy społecznej, innych jednostek budżetowych)”.
W przywołanym stanowisku RIO należy także zwrócić uwagę na to, że nadanie budżetowi
zadaniowemu mocy dokumentu obowiązującego oraz dokonywanie w nim zmian należy do
właściwości organu wykonawczego JST. Budżet zadaniowy obowiązuje zatem wyłącznie
w relacjach między organem wykonawczym JST i podległymi mu jednostkami budżetowymi. Dla
jednostek oświatowych oznacza to, że jednostki te nie mogą w oderwaniu od organu prowadzącego
decydować o wprowadzeniu budżetu zadaniowego.
Należy zauważyć, że w świetle Ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych ewentualne uchybienia ustaleniom budżetu
zadaniowego, jeśli nie będą skutkowały przekroczeniami limitów wydatków budżetu i rocznych
planów finansowych, nie mogą być uznane za naruszenia dyscypliny finansów publicznych
w rozumieniu Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Naruszenie budżetu zadaniowego może jednak stanowić podstawę odpowiedzialności służbowej
lub dyscyplinarnej pracowników samorządowych naruszających uchwały i zarządzenia
zwierzchnika służbowego.
Budżet zadaniowy a kontrola zarządcza
Mimo że budżet zadaniowy nie jest wymagany w jednostkach oświatowych, to jego wprowadzenie
stanowi praktyczną realizację niektórych wymogów kontroli zarządczej. Jak wynika z treści art. 68
ust. 1 Ustawy o finansach publicznych, kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów
publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań
w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest
zapewnienie w szczególności:
•
•
•
•
•
•
•
zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi,
skuteczności i efektywności działania,
wiarygodności sprawozdań,
ochrony zasobów,
przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania,
efektywności i skuteczności przepływu informacji,
zarządzania ryzykiem.
Z powyższej definicji kontroli zarządczej za najistotniejszy element należy uznać system
wyznaczania celów i zadań, a także system monitorowania realizacji wyznaczonych celów i zadań.
Bez wątpienia budżet zadaniowy oraz sposób jego konstruowania odpowiada wymogom
stawianym przez standardy kontroli zarządczej.