budżet zadaniowy - nowa koncepcja w finansach publicznych gminy

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 17, Nr 2/2013
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Nauki dla Zarządzania.
Od czasów Adamieckiego do współczesności
Rafał Bielawski1
BUDŻET ZADANIOWY
- NOWA KONCEPCJA W FINANSACH
PUBLICZNYCH GMINY
Wprowadzenie
Przyjęcie Polski do Unii Europejskiej wiąże się ze zmianami w wielu dziedzinach polskiej gospodarki. Jedną z nich są finanse publiczne. W dużej mierze polegają one na implementacji nowoczesnych metod w zakresie zarządzania środkami
publicznymi. Zarządzanie to odnosi się przede wszystkim do nowoczesnego planowania i wydatkowania środkami publicznymi. Taką metodą, która sprawdziła
się w zarządzaniu środkami publicznymi nie tylko w UE, ale również w innych
systemach gospodarczych na świecie, głównie w USA jest koncepcja budżetowania zadaniowego. Model budżetowania zadaniowego jest także z sukcesem stosowany nie tylko na poziome budżetu państwa lecz także w społecznościach lokalnych, na poziomie gmin.
Istota budżetu zadaniowego
Koncepcja budżetu zadaniowego powstała w Stanach zjednoczonych w latach
40-tych XX wieku i była związana z brakiem efektywności funkcjonowania finansów publicznych według modelu tradycyjnego. Wobec takiego stanu rzeczy społeczeństwo amerykańskie utraciło zaufanie do zbiurokratyzowanej administracji,
gdzie ponad połowa z publicznych pieniędzy była marnotrawiona.
Z czasem koncepcja ta rozpowszechniła się na inne kraje do których należą
przede wszystkim państwa Unii Europejskiej.
Z punktu widzenia definicyjnego jeśli chodzi o budżet zadaniowy nie ma tutaj
jednoznaczności, która wynika z różnorakich modeli budżetowania zadaniowego
stosowanego w poszczególnych systemach gospodarczych. Można tutaj jednak
1
Dr Rafał Bielawski, adiunkt, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach.
195
dokonać pewnej generalizacji. Jedna z najbardziej znanych definicji budżetu zadaniowego została sformułowana przez Allena i Tomassiego. Według nich budżet
zadaniowy „polega na przyporządkowaniu operacji finansowych dokonywanych
przez rząd (administrację) do funkcji i programów realizujących określone cele
polityki społeczno-gospodarczej; określeniu mierników dla każdego z programów
lub zadań oraz mierzeniu kosztów realizacji tych zadań i ich efektów”2.
Mimo iż koncepcja budżetowania zadaniowego jest dość młoda w Polsce, wielu polskich specjalistów od finansów publicznych podjęło się próby jego zdefiniowania. Jednym z najciekawszych ujęć tego problemu umiejscowionym w kontekście społeczna politycznym jest podejście T. Lubińskiej, która stwierdza iż
budżetowanie zadaniowe to „jest wprowadzenie zarządzania środkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane, na rzecz osiągania określonych rezultatów (realizacji zadań), mierzonych za pomocą ustalonego systemu mierników. Budżet zadaniowy pozwala na ustalenie, które zadania są
najważniejsze dla realizacji celów, oraz za pomocą mierników ukazuje, w jakim
stopniu zostały one wykonane”3.
Inne ujęcia budżetu zadaniowego przedstawiane są w następujący sposób.
1. „Istota budżetu zadaniowego polega na:
− precyzyjnym określeniu zadań, które mają być finansowane ze środków budżetowych,
− stosowaniu odpowiednich mierników, które umożliwiałyby ocenę efektów
uzyskanych w wyniku ponoszonych wydatków budżetowych”4.
2. „Istota budżetu zadaniowego sprowadza się do tego, że:
− po pierwsze – budżet jest traktowany jako plan sfinansowania dokładnie
określonego zestawu zadań publicznych,
− po drugie – każdemu z zadań finansowanych środkami ujętymi w budżecie
przypisana jest nie tylko kwota środków, które mogą być wydatkowane na
realizację danego zadania, ale i wskaźniki wykonania zadań, których osiągnięcie jest celem, któremu ma służyć dokonywanie wydatków publicznych
i który powinien być osiągnięty w danym roku budżetowym,
− po trzecie – rozliczenie organu wykonawczego z wykonania budżetu polega
na jednoczesnym sprawdzeniu przestrzegania limitów wydatków i stopnia
wykonania założonych zadań, a nieosiągnięcie wyznaczonych celów mimo
wykorzystania pełnego limitu wydatków traktowane jest w istocie rzeczy
tak samo, jak przekroczenie limitu wydatków”.5
2
3
4
5
R. Allen, D. Tommasi, Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries,
OECD 2001.
T. Lubińska (red.), Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie
pieniędzmi publicznymi, Difin, Warszawa 2007, s. 9.
A. Wernik, Finanse Publiczne (cele, struktury, uwarunkowania), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007, s. 174.
E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2007,
s. 38.
196
3. „Istotą budżetu zadaniowego jest zarządzanie środkami publicznymi przez cele.
Cele te są skonkretyzowane oraz ich realizacja następuje według określonej hierarchii. Na każdym etapie realizacji zadań w ramach określonego celu za pomocą
odpowiednich mierników mierzy się ich efektywność. Zatem budżet zadaniowy
pozwala ustalić, które zadania dla danego celu są najważniejsze i zmierzyć, jak
zostały wykonane”6.
4. Budżet zadaniowy można określić jako „(...) plan finansowy podmiotu publicznego (...) w którym, niezależnie od obowiązującej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych, zapisane są konkretne zadania charakteryzujące się jednorodnością. Zadanie ma określony (ilościowo i jakościowo) cel, koszt, wskaźniki efektywności; wskazana jest także osoba odpowiedzialna za jego realizację”7.
Przytoczone definicje budżetu zadaniowego implikują istotne pojęcia, które
wynikają z tego typu budżetowania a mianowicie zadanie, cel, miernik.
Z analizy powyższych ujęć budżetu zadaniowego jako swoistą rekapitulację
można stwierdzić iż budżet zadaniowy to nowoczesna koncepcja zarzadzania
środkami publicznymi odnosząca się do przygotowania i realizacji budżetu
państwa, gminy w ścisłym powiazaniu z miernikami określającymi stopień
realizacji wyznaczonych celów. Jego istota polega na wiązaniu dochodów
i wydatków budżetowych z konkretnymi zadaniami publicznymi.
Wykorzystanie koncepcji budżetowania zadaniowego w gminach
Koncepcja budżetu zadaniowego jest od dziesięcioleci wykorzystywana w wielu krajach Europy Zachodniej. W odniesieniu do jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina można stwierdzić iż budżet zadaniowy „to plan finansowy
gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego, przygotowany w następujący
sposób: zanim przewidywane wydatki zostaną ujęte zgodnie z obowiązującą klasyfikacją budżetową, administracja przygotowuje w postaci zadań budżetowych
szczegółowe rzeczowo-finansowe plany zamierzeń, jakie mają zrealizować dysponenci. Celem przygotowania budżetu gminy w układzie zadań jest lepsze związanie wydatków z efektami, jakim mają one służyć. (…) Budżet Celów i Efektywności można zatem określić jako plan finansowy gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego – opracowany w następujący sposób: zanim wydatki zostaną
ujęte zgodnie z obowiązującą klasyfikacją budżetową, samorząd przygotowuje
programy - określa dla nich deklaracje wyników i opracowuje plany świadczenia
usług”8.
Budżet zadaniowy to nowoczesna koncepcja przygotowania i realizacji budżetu
gminy. Jego istota polega na wiązaniu dochodów i wydatków budżetowych z kon6
7
8
B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, tom 2, PWN, Warszawa 2008,
s. 114.
S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2005, s. 294.
BUDŻET. Budżet jako narzędzie zarządzania w administracji samorządowej, czyli jak osiągać cele
przy ekonomicznym wykorzystaniu zasobów, (red.) K. Pakoński, Zintegrowane zarządzanie finansami. Poradnik dla gmin – 3, Municipium, Warszawa 2000.
197
kretnymi zadaniami publicznymi. Budżet oparty na zadaniowości jest ścisłe zagnieżdżony w wieloletnich planach inwestycyjnych gminy. Występuje tutaj także
powiazanie z systemem rachunkowości budżetowej gminy. Ten typ budżetowania
stwarza wiele pozytywnych implikacji do których należą dofinansowanie programów rozwojowych gminy a także łatwiejsze dokonywanie kalkulacji kosztów
realizowanych w gminie usług.
Budżet zadaniowy jest także bardzo efektywnym jeśli chodzi o sprawozdawczość i analizę jego realizacji. Możliwe są bowiem tutaj do zastosowania różnego
rodzaju wskaźniki opisujące realizowanie zadań budżetowych odnoszące się do
ich efektywności. Rekapitulując można stwierdzić iż koncepcja budżetu zadaniowego jest znacznym udoskonaleniem klasycznego budżetowania w gminie. Inną
cechą charakterystyczną budżetowania zadaniowego jest to iż pozwala ona na
zaplanowanie i realizację zadań budżetowych o charakterze krótkoterminowym
(bieżącym) jak i długoterminowym (inwestycyjnym).
Pozytywną cechą budżetowania zadaniowego jest poza tym to, iż odpowiedniej
analizie i ocenie podlega efektywne osiąganie celów nie zaś techniczna realizacja
planu wydatkowego. Innym aspektem budżetu zadaniowego jest problem jego
analizy. W ujęciu budżetu tradycyjnego bardzo utrudnione jest badanie ekonomiczne relacji wydatek – koszty – efekty. W przypadku budżetu zadaniowego
problem jest znacznie ułatwiony pozwala on bowiem na wieloaspektowa analizę.
Jego specyfika pozwala na ewaluację kosztów poniesionych przez jednostki
budżetowe funkcjonujące w tej samej gminie.
Wymienione wyżej cechy budżetowania zadaniowego transponują się odpowiednio na funkcjonowanie całej gminy. Prowadzi to do lepszego i efektywniejszego świadczenia usług przez gminę. Problem wielu polskich gmin jest zagadnienie ich administracyjnego i technicznego funkcjonowania. Budżet zadaniowy poprzez swą specyfikę niweluje i usprawnia ten problem.
Z praktycznego punktu widzenia budżet zadaniowy poprawia funkcjonowanie
i pracę całego urzędu gminy i podległych mu jednostek organizacyjnych. Zwiększenie jasności procedur budżetowania implikuje nie tylko symplifikację kalkulacji kosztów ale przede wszystkim wynikające z tego zwiększenie podziału pracy
w urzędzie gminy.
Z istoty samorządności wynika iż naczelnym priorytetem funkcjonowania gminy jest optymalne zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców.
Z punktu widzenia wykorzystywania środków unijnych przez gminy budżet
zadaniowy staje się nie tylko modą ale swoistą koniecznością. Można proces ten
traktować jako ewolucję procesu zarządzania w gminach.
Wdrożenie budżetowania zadaniowego nie jest sprawą łatwą, wymaga bowiem
nie tylko na poziomie technicznym np. dostosowania systemu rachunkowości czy
implementacji całego instrumentarium służącego do ewaluacji realizacji zadań
wynikających z podjętych planów. Wdrożenie budżetowania zadaniowego wymaga przede wszystkim zmian w sposobie myślenia nie tylko na szczeblu wójta prezydenta czy burmistrza ale całej administracji gminy. Nie jest to sprawa prosta.
Wdrożenie budżetowania zadaniowego wymaga implementacji odpowiednich
198
zmian na wszystkich szczeblach struktur gminnych, co jest w dużej mierze uzależnione od umiejętności organizatorskich decydentów i potencjału kadrowego
w danej gminie.
Z punktu widzenia controllingowego najczęstszym typem budżetu zadaniowego jest tak zwany performance budgeting. Ten typ budżetowania jest bardzo często utożsamiany z budżetem zadaniowym w ogóle. W literaturze polskiej performance budgeting jest tłumaczony jako tak zwane budżetowanie efektywne, choć
trzeba przyznać nie jest to określenie zbyt trafne.
Z metodologicznego punktu widzenia budżetowanie efektywne jest rozwinięciem i udoskonaleniem klasycznego budżetowania zadaniowego, stawia też przed
gmina wyższe wymagania.
W przypadku budżetowania efektywnego gmina preparuje deklarowane plany
programów i plany świadczenia usług jednocześnie określając cele, metody ich
osiągnięcia oraz metody ewaluacji pozwalające określić postęp lub regresje.
Procedurę budżetowania efektywnego inicjuje się od celów końcowych jakie
mają być zrealizowane. Mówiąc inaczej od usług publicznych, które są realizowane w gminie. Kolejnym etapem jest określenie możliwości finansowych gminy
w aspekcie realizacji tych celów.
Planowanie środków finansowych w aspekcie ustalonych celów to wstępna,
przybliżona dotacja środków na poszczególne programy
Deklarowany wynik programu będący jednocześnie implikacją określonych celów jest podstawą do sporządzenia zestawu zadań. Każde zadanie jest powiązane
ze zdefiniowanym celem. Wiązka celów zaś ma prowadzić do określonej zmiany
stanu.
W przypadku planowania zadań w budżetowaniu efektywnym jest to proces
dość skomplikowany bowiem wymaga dużej szczegółowości. Określa się tutaj to
co, w jaki sposób, przez kogo i w jakim czasie ma być zrealizowane. Finałem całego procesu w przypadku budżetowania efektywnego jest sporządzenie planu
jednostki przez ich kierownika. Plan jednostki jest sumą planów zadań za które
odpowiedzialni są pracownicy podlegli kierownikowi (dysponentowi).
Proces przygotowania budżetu zadaniowego w gminie
Budżet zadaniowy odnosi się do preparacji i realizacji zadań, które obejmują
elementy działalności krótkoterminowej (bieżącej) jak i długoterminowej (inwestycyjnej, projektowej). Celem implementacji budżetu zadaniowego jest jak najlepsza alokacja środków publicznych gminy. Realizacja budżetu zadaniowego
a właściwie i jego ewaluacja polega nie na ocenie formalnej lecz na rzeczywiście
osiągniętych celach.
Proces sporządzania budżetu zadaniowego składa się z następujących etapów:
− określenie celów i środków do jego realizacji na dany rok,
− zdefiniowania zadań,
− planowania zadań przez koordynatora,
− zatwierdzenia zadań do realizacji,
199
− realizacji zadań9.
Pierwszy etap procesu budżetowania zadaniowego czyli preparacja celów
i środków na ich realizację powinien wynikać ze strategii rozwoju gminy. W przypadku gmin, które mają opracowaną Strategiczną Kartę Wyników (ang. BSC) to
ten dokument powinien być podstawą do określenia celów budżetu zadaniowego.
Samo ustalenie celów w budżecie zadaniowym jest nie wystarczające. Obligatoryjnym jest ustalenie dochodów gminy wraz z płatnościami, które mają służyć do
realizacji tychże celów.
Następnym krokiem jest określenie zadań publicznych, co jest realizowane poprzez analizę potrzeb publicznych mieszkańców gminy.
Kolejnym krokiem w przygotowaniu budżetu zadaniowego jest problem potencjału ludzkiego. Na tym etapie następuje przypisanie konkretnych osób odpowiedzialnych za realizację konkretnych zadań budżetowych. Ważną rolę pełnią tutaj
koordynatorzy określonych zespołów wykonawczych. Ich zadaniem jest ponadto
cała kwestia związana z ustaleniem kosztów określonych zadań i mierników służących do oceny stopnia wykonania zadania.
Zatwierdzenie zadań jest realizowane poprzez weryfikację wniosków budżetowych. Ostatnim elementem swoistej preparacji budżetu zadaniowego jest przygotowanie budżetu zgodnie z ustawą o finansach publicznych10.
Po uchwaleniu budżetu przez radę gminy następuje faza jego realizacji co jest
zapisane w planach działania. Dla prawidłowej realizacji zadań budżetu zadaniowego potrzebne jest bieżące monitorowanie i kontrola tychże zadań. Wszystkie
wnioski i zalecenia wynikające z monitoringu realizowanych zadań powinny być
odnotowane w karcie zadania. Naturalną sprawą jest to iż określone zadania budżetowe mogą ulec określonym zmianom. Nie jest bowiem możliwe w fazie przygotowania budżetu przewidzenie wszystkich czynników, które mogą zaistnieć
w fazie realizacji zadań.
Ostatnim etapem, w każdym przypadku realizowanego zadania, jest ocena
i analiza osiągniętych efektów, co odbywa się poprzez wykorzystanie różnego
typu wskaźników efektywności.
Ocena budżetowania zadaniowego
Podstawową zaletą budżetowania zadaniowego jest zwiększenie dyscypliny
w zakresie efektywności wydatkowania środków publicznych, oraz obiektywna
ocena realizacji celów budżetowych.
9
L. Borowiec, Controlling w realizacji usług publicznych gminy, Oficyna Wolter Kluwer, Kraków
2007. s. 168-169.
10
Podstawą prawną umożliwiającą realizację budżetu zadaniowego są następujące akty prawne
- z dnia 27 sierpnia 2009 r. Ustawa o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240) z dnia
27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157
poz. 1241).
200
Konsolidacja prezentacji wyników realizacji zadań budżetowych, która wynika
z nowatorskiego przedstawienia budżetu pozwala na identyfikację i wyeliminowanie zbędnych wydatków.
Budżet zadaniowy w porównaniu z klasycznym budżetowaniem jest o wiele
bardziej czytelny i zrozumiały nie tylko dla dysponentów środków publicznych,
ale co najważniejsze, dla mieszkańców gminy, którzy są beneficjentami celów
budżetowych.
Innym pozytywnym aspektem budżetu zadaniowego jest jego konstrukcja odnosząca się do wieloletniości planowania wydatków. Co jest ważną cechą w świetle złożoności i dynamiki zjawisk we współczesnych finansach publicznych.
Wprowadzenie w gminie budżetu zadaniowego jest jednak procesem długotrwałym i bardzo złożonym. Działania na rzecz budżetu zadaniowego nie przynoszą natychmiastowych efektów w krótkim czasie. Wymaga to więc dużej cierpliwości ze strony decydentów i przede wszystkim mieszkańców gminy11. Inną podkreślaną w literaturze wadą budżetu zadaniowego, to większy formalizm planowania i wykonania budżetu.
Zakończenie
Wdrożenie budżetu zadaniowego stawiane jest aktualnie, jako przełomowe
przedsięwzięcie w zakresie reformy finansów publicznych. Realizacja budżetu
zadaniowego w gminie prowadzi do lepszej alokacji środków publicznych, co
wiąże się z lepszym zaspokajaniem potrzeb jej mieszkańców.
Ważnym podkreślenia jest to, iż wdrożenie metod budżetowania zadaniowego,
tylko pozornie dotyczy jedynie finansów publicznych. Jego implementacja wymaga przede wszystkim zmiany myślenia o funkcjonowaniu gmin. Rozszerzenie
kręgu osób w procesie decyzyjnym prowadzącym do realizacji takiego budżetu
zwiększa odpowiedzialność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi.
Bibliografia:
1. Allen. R., Tommasi. D, Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, OECD 2001.
2. Borowiec L., Controlling w realizacji usług publicznych gminy, Oficyna Wolter Kluwer, Kraków 2007.
3. http://budzet-zadaniowy.eu/mod/forum/discuss.php?d=6
4. Lubińska T. (red.), Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Difin, Warszawa 2007.
5. Malinowska-Misiąg E., Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2007.
6. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2005.
7. Pakoński K., Zintegrowane zarządzanie finansami. Poradnik dla gmin – 3, Municipium, Warszawa 2000.
11
http://budzet-zadaniowy.eu/mod/forum/discuss.php?d=6
201
8. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., System finansowy w Polsce, tom 2, PWN, Warszawa 2008.
9. Wernik. A., Finanse Publiczne (cele, struktury, uwarunkowania), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007.
Abstrakt:
Budżet zadaniowy jest w Polsce dość nową koncepcją usprawniającą funkcjonowanie finansów publicznych. Artykuł przedstawia podstawowe problemy związane z budżetowaniem zadaniowym ze szczególnym uwzględnieniem Jednostek
Samorządu Terytorialnego - gmin
Performance budgeting – new concept in public economics
Performance budgeting is in Poland quite new idea of rectification of public
economics. This paper is concerned to the basic problems connected with performance budgeting with reference to local Government - Communities
PhD Rafał Bielawski, assistant professor, Jan Kochanowski University in Kielce.
202