w odniesieniu

Hubert Izdebski
PODZIAŁ ZADAŃ I KOMPETENCJI
POMIĘDZY ORGANY SZCZEBLA WOJEWÓDZKIEGO
W RAMACH ZDECENTRALIZOWANEGO ZARZĄDZANIA
FUNDUSZAMI STRUKTURALNYMI –
W ODNIESIENIU DO PROGRAMÓW OPERACYJNYCH ROZWOJU
REGIONALNEGO1
1. Podstawy konstytucyjne i ustawowe
2.
Ograniczone znaczenie ustawy o zasadach wspierania rozwoju
regionalnego
3. Podział zadań w zakresie zarządzania programami strukturalnymi w
świetle podstawowych ustaw ustrojowych
4. Propozycje nowych rozwiązań ustawodawczych
Warszawa, wrzesień – październik 2001 r.
1
Ekspertyza wykonana w ramach projektu DOTACJA BANKU ŚWIATOWEGO na
WSPARCIE SYSTEMU MONITORINGU I OCENY UŻYCIA FUNDUSZY
POMOCOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ I INNYCH FUNDUSZY POMOCOWYCH.
1
1. Podstawy konstytucyjne i ustawowe
Niniejsza ekspertyza ma na celu dokonanie analizy podziału zadań i
odpowiedzialności pomiędzy organy administracji publicznej w województwie
w zakresie zarządzania funduszami strukturalnymi – oraz przedstawienie
stosownych propozycji zmian ustawodawstwa. Wychodzi ona z założenia mającego podstawę już w pewnej aktualnej praktyce, znajdującej oparcie w
obowiązującym stanie prawnym - iż w ramach realizacji polityki strukturalnej i
Funduszu Spójności Unii Europejskiej zasadnicze znaczenie ma, jako NUTS 2,
województwo2.
Województwo oznacza – w świetle art.1 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998
r. o samorządzie województwa w obecnym brzmieniu tego przepisu,
obowiązującym od 30 maja 2001 r.3 – zarówno regionalną wspólnotę
samorządową, jak i terytorium, w ramach którego występuje ta wspólnota.
Konstytucja używa terminu „województwo” wyłącznie w odniesieniu do
obszaru działania wojewody jako „przedstawiciela Rady Ministrów w
województwie” (art.152 ust.1). Zarazem wymaga ona istnienia co najmniej
jednego szczebla samorządu regionalnego (art.164 ust.2), który to samorząd,
pozostając podstawową formą decentralizacji władzy wykonawczej, nie może
wykraczać poza właściwą sferę samorządu, tj. sferę administracji publicznej i
uzyskać, w szczególności, uprawnień o charakterze ustawodawczym – a to z
powodu zastrzeżenia w art.3 Konstytucji jednolitego (unitarnego) charakteru
Rzeczypospolitej.
Konieczność występowania samorządu regionalnego wynika przy tym nie
tylko z faktu obowiązywania powołanego przepisu Konstytucji. Samorząd ten –
jako samodzielny politycznie i prawnie (choć poddany nadzorowi organów
państwowych w ramach państwa unitarnego) podmiot formułujący, w ramach
ustawodawstwa i polityki państwa, strategię rozwoju regionu, realizujący
politykę rozwoju regionu oraz mający możliwość względnie samodzielnego
prowadzenia współpracy zagranicznej, w szczególności z regionami innych
państw – jest w dużym państwie po prostu niezbędny. Niezbędność tę tylko
podkreślają standardy europejskie w tej dziedzinie: Europejska Karta
Samorządu Regionalnego z 1997 r., która, choć nie jest jeszcze prawem
obowiązującym, stanowi już standard uznany, pośrednio także przez polskiego
ustawodawcę konstytucyjnego, jak również dyspozycje prawa Unii Europejskiej
dotyczące regionów, także spoza problematyki funduszy strukturalnych.
2
Por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek
Terytorialnych dla Celów Statystycznych (NTS) – Dz.U. Nr 58, poz.685.
3
Dz. U. Nr 91, poz.576 z późn. zm.
2
Ustalenie stosunku pomiędzy województwem jako obszarem działania
wojewody a obszarem działania samorządu regionalnego (dla którego można
przyjąć nazwę „region”) Konstytucja pozostawiła ustawodawcy zwykłemu – z
dwoma jednak ograniczeniami.
Po pierwsze, zgodnie z art.16 ust.1 Konstytucji, zasadniczy podział
terytorialny państwa przeprowadza się dla samorządu terytorialnego, a zatem
nie na potrzeby administracji rządowej. Oznacza to, że region – jako jednostka
zasadniczego podziału terytorialnego Państwa – musi odpowiadać materialnym
kryterium wskazanym w art.15 ust.2 Konstytucji, tj. jednocześnie opierać się na
realnych więziach społecznych, gospodarczych lub kulturowych oraz być
zdolny do wykonywania zadań publicznych przypisanych temu szczeblowi, a
zatem zadaniom o charakterze regionalnym4.
Po wtóre, wojewoda jest z mocy Konstytucji organem nadzoru nad
działalnością wszelkich jednostek samorządu terytorialnego, a zatem również
nad działalnością samorządu regionalnego (art.171 ust.2). W rezultacie, nie jest
możliwe przecinanie się granic województwa i regionu – województwo musi
albo pokrywać się z regionem albo stanowić sumę dwóch albo więcej regionów.
W odniesieniu do drugiego z powyższych ograniczeń konstytucyjnych,
trzeba wskazać, że nie stało ono na przeszkodzie utworzeniu dużych
województw w znaczeniu konstytucyjnym, mogących się składać z dwóch albo
więcej regionów jako jednostek samorządu regionalnego. Ustawodawca zajął
jednak w 1998 r., także mając do tego podstawę konstytucyjną, tradycyjne
stanowisko wyrażające się w tożsamości województwa i regionu. Wskutek tego
m.in. uniemożliwił należyte rozwiązanie problemów największych aglomeracji
miejskich, w szczególności problemów Warszawy – wobec czego zrozumiałe są
próby wprowadzenia co najmniej dla Warszawy rozwiązań typu regionalnego
albo quasi-regionalnego (do tego ostatniego typu zbliżała się, mało jednak
precyzyjna, miała nowa „ustawa warszawska” z 2001 r., skutecznie jednak
zawetowana przez Prezydenta RP). Co do pierwszego z ograniczeń, można
jedynie zauważyć, że wprowadzając w 1998 r. podział na województwa –
regiony w małym stopniu kierowano się materialnymi kryteriami wyrażonymi w
Konstytucji, ponieważ o przyjętym podziale w dużym stopniu zadecydowały
względy czysto polityczne. Można przy tym sądzić, że jakiekolwiek ewentualne
przyszłe korekty podziału z 1998 r. również będą podyktowane o wiele bardziej
przesłankami politycznymi niż merytorycznymi.
Bez względu na ocenę podziału z 1998 r., ekspertyza opiera się na założeniu
utrzymania obecnego charakteru województw – regionów.
4
W sprawie podstawowych cech zadań regionalnych – por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny – podstawy
ustroju i działalności, Warszawa 2001, s.47, 64 i 102-103.
3
W rezultacie, w województwie występuje dualizm administracji publicznej,
bowiem równolegle działają organy samorządu terytorialnego: sejmik i zarząd
na czele z marszałkiem, obsługiwany przez urząd marszałkowski oraz organy
administracji rządowej, przede wszystkim wojewoda sprawujący władzę
administracji ogólnej, będący, zgodnie z powołanymi przepisami Konstytucji,
przedstawicielem Rady Ministrów w województwie oraz organem nadzoru nad
jednostkami samorządu terytorialnego, jak również zwierzchnikiem zespolonej
administracji rządowej i, w zakresie wynikającym z ustaw, reprezentantem
Skarbu Państwa (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w
województwie5). W województwie mogą również działać organy administracji
niezespolonej (wymienione w załączniku do ostatnio powołanej ustawy),
jednakże ani kierownicy zespolonych wojewódzkich służb, inspekcji i straży,
ani organy administracji niezespolonej nie wydają się mieć kwalifikacji do
wykonywania zadań objętych przedmiotem ekspertyzy.
Aczkolwiek podstawowe rozstrzygnięcia dotyczące podziału zadań
pomiędzy samorząd wojewódzki oraz wojewodę zawarte są w obu powołanych
ustawach z dnia 5 czerwca 1998 r., a o kompetencjach organów samorządu
województwa oraz o kompetencjach wojewody przesądzają odpowiednie
przepisy prawa materialnego, podstawowe znaczenie – zarówno dla
interpretacji rozstrzygnięć tych ustaw, jak i w ramach przedstawiania propozycji
zmian ustawowych – posiadają konstytucyjne podstawy podziału.
Najpoważniejsze znaczenie ma, wyrażona w preambule Konstytucji, zasada
pomocniczości (subsydiarności), która nakazuje przypisać dane zadanie
publiczne najniższemu z możliwych szczebli administracji publicznej, o ile,
oczywiście, będzie on w stanie należycie wykonywać to zadanie6. Zasadzie tej
odpowiada zasada domniemania zadań i kompetencji samorządu terytorialnego
w zakresie wykonywania zadań publicznych (art.163), a w obrębie samorządu
terytorialnego – zasada domniemania zadań i kompetencji gminy jako
podstawowego szczebla samorządowego (art.164 ust.2 Konstytucji).
Z drugiej jednak strony, to Rada Ministrów, kierująca administracją
rządową, ma prowadzić politykę wewnętrzną i zagraniczną RP (art.146 ust.1),
co pośrednio oznacza przyjęcie przez Konstytucję – ustalonego już w doktrynie
– wyodrębnienia szczególnej funkcji rządowej7; w wykonywaniu tej funkcji
mogą, a w pewnym zakresie powinni, wojewodowie właśnie jako
przedstawiciele Rady Ministrów.
5
Dz. U. Z 2001 r. Nr 80, poz.872 z późn.zm.
6
W sprawie zasady pomocniczości – por. moją ksiąźkę cytowaną w przypisie 4, s.20, 63 i 90-113.
7
Por. H. Izdebski – M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, wyd.3 (w druku).
4
Decentralizacja władzy wykonawczej poprzez samorząd terytorialny – w tym
samorząd województwa - musi łączyć się z realizacją przez wszystkie organy
terenowe, także samorządowe, polityki państwa, w tym dotyczącej przedmiotu
niniejszej ekspertyzy. Sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych
organów państwowych i samorządu terytorialnego należą do Rady Ministrów
(art.146 ust.2 Konstytucji). Co więcej, ten ostatni przepis jest pośrednio
powołany w art.163 Konstytucji, zgodnie z którym samorząd terytorialny
wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla
organów innych władz publicznych.
Nie można też nie zwrócić uwagi na, wspomniane już, konstytucyjne
wyposażenie wojewodów w uprawnienia nadzorcze w stosunku do aktów
organów samorządu terytorialnego – jednolicie sprowadzone, bez względu na
charakter zadań, których dotyczą te akty (zadania własne albo zadania zlecone),
do kryterium legalności.
2.
Ograniczone znaczenie ustawy o zasadach wspierania rozwoju
regionalnego
W niniejszej ekspertyzie zasadniczo pomija się rozwiązania przyjęte w
ustawie z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego8,
mimo że to ta ustawa powinna być uznana za podstawowe źródło prawa
materialnego w odniesieniu do przedmiotu ekspertyzy. Ustawie tej w żaden
sposób nie można przypisywać znaczenia porównywalnego z wyżej
powołanymi podstawowymi ustawami ustrojowymi.
Po pierwsze, jest tak z powodu jej wycinkowego charakteru - co więcej, w
materii, która w dużym stopniu powinna należeć do sfery ustawy o finansach
publicznych. Należy podkreślić, że ani ta ustawa, ani ustawa z dnia 26 listopada
1998 r. o finansach publicznych9 nie zawierają zasadniczo nawet podstawowych
norm dotyczących korzystania i zarządzania funduszami unijnymi.
Po wtóre, również z tego ostatniego względu (lecz bynajmniej nie wyłącznie
z tego względu) wynikają ogólne poważne wątpliwości co do trafności
rozwiązań ustawy z dnia 12 maja 2000 r. i pozytywnych skutków jej
dotychczasowego stosowania. Kwestie te stanowią przedmiot ogólnego raportu
Koncepcja polityki rozwoju regionalnego w perspektywie akcesji Polski do Unii
8
Dz.U. Nr 48, poz.550.
9
Dz.U. Nr 155, poz.1014 z późn.zm.
5
Europejskiej, w przygotowaniu którego wziął udział autor niniejszej ekspertyzy
– i na który może się on w rezultacie w pełni powołać.
Oznacza to, że ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego
powinna obowiązywać tylko czasowo, nie dłużej niż do końca 2002 r.
Podstawowe kwestie ustrojowo-kompetencyjne unormowanych obecnie w tej
ustawie powinny być przeniesione do ustaw ustrojowych, tj. przede wszystkim
ustawy o samorządzie województwa, lecz także ustawy o administracji
rządowej w województwie, a w zakresie rozwoju lokalnego w związku z
rozwojem regionalnym także do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym10;
Z kolei unormowanie spraw finansowania wspierania rozwoju regionalnego,
także z funduszy europejskich, powinno znaleźć się w – odpowiednio
rozbudowanej - ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych,
którą można uznać docelowo za jedyne właściwe miejsce takiego unormowania.
Podstawowe propozycje zmian ustawodawczych znajdą się na końcu
ekspertyzy.
3. Podział zadań w zakresie zarządzania programami strukturalnymi w
świetle podstawowych ustaw ustrojowych
Ustawa o organach administracji rządowej w województwie – w nawiązaniu
do, powołanego już, przepisu art.152 ust.1 Konstytucji – w pierwotnym
brzmieniu stwierdzała, wskazując przykładowe zadania wojewody jako
przedstawiciela Rady Ministrów, iż wojewoda „dostosowuje do miejscowych
warunków szczegółowe cele polityki rządu, zwłaszcza w zakresie prowadzonej
na obszarze województwa polityki regionalnej państwa oraz – w zakresie i na
zasadach przewidzianych w ustawach – koordynuje i kontroluje wykonanie
wynikających stąd zadań” (art.15 pkt 3).
Ustawą o zasadach wspierania rozwoju regionalnego z ustawy o organach
administracji rządowej w województwie wykreślono wyrazy „zwłaszcza [...]
polityki regionalnej państwa”. Po pierwsze, wykreślenie takie nie oznacza samo
w sobie braku odpowiedniego zadania wojewody, bowiem nie zniknęła funkcja
realizowania polityki regionalnej państwa, a da się obronić teza, że realizacja ta
nie może się sprowadzać wyłącznie do form i instrumentów unormowanych w
ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Po wtóre, zmiana ta, jak i
zmiana, o której będzie zaraz mowa, w ustawie o samorządzie województwa
10
Dz. U. Z 1996 r. Nr 13, poz.74 z późn.zm.
6
miały na celu nie tyle wzmocnienie roli samorządu województwa, ile
koncentrację istotnych zadań w ręku właściwego ministra, przy ogólnie
centralistycznym kierunku ustawy z dnia 12 maja 2000 r. W rezultacie, należy
ją ocenić jako idącą w kierunku przeciwnym niż wydobyte początkowej części
niniejszej ekspertyzy zasady Konstytucji. Zmiana ta nie przesądza też sama w
sobie o braku uzasadnienia dla roli wojewody w procesie zarządzania
funduszami strukturalnymi, o których w oczywisty sposób nie można znaleźć
unormowania w przepisach obecnie obowiązujących.
Z kolei samorząd województwa ma prowadzić politykę rozwoju
województwa, której składniki, w tym pozyskiwanie i łączenie środków
finansowych, publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu
użyteczności publicznej, określa art.11 ust.2 ustawy o samorządzie
województwa.
Ustawą o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, co więcej, dodano
art.11 ust.5 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym
wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze
województwa należy do samorządu województwa. Można by sądzić, że
wprowadzono tym samym jeżeli nie wyłączność, to co najmniej silne
domniemanie kompetencji samorządu wojewódzkiego w zakresie rozwoju
regionalnego na obszarze województwa – a więc w perspektywie także w
odniesieniu do procesu zarządzania funduszami strukturalnymi.
Cel wprowadzenia przepisu art.11 ust.5 ustawy o samorządzie województw
należy jednak ocenić tak samo jak cel wskazanej zmiany w ustawie o
administracji rządowej w województwie. Nie tylko nie można mu przypisać
istotnego znaczenia ustrojowego w świetle wyżej powołanych przepisów
Konstytucji, lecz, co więcej, jeżeli przepis ten interpretować literalnie, można
twierdzić, że nie odpowiada on konstytucyjnym podstawom podziału zadań
ogólnie między samorząd terytorialny i rząd wraz z administracją rządową, a w
szczególności między samorząd województwa jako samorząd regionalny
państwa unitarnego i wojewodę jako przedstawiciela rządu w województwie,
uznanym zarazem za region.
Z powyższych ustaleń – z zastrzeżeniem uwag dotyczących, bardzo
wątpliwych, jak była o tym także mowa, zmian w podstawowych ustawach
ustrojowych wprowadzonych w 2000 r.) - wynika, że rola instytucji
zarządzającej w odniesieniu do regionalnych programów operacyjnych (w
rozumieniu rozporządzenia Rady Europejskiej nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca
1999 r. wprowadzającego ogólne zasady Funduszy Strukturalnych) nie może
być przypisana bez reszty jednemu tylko składnikowi dualistycznej
administracji publicznej w województwie: przypisana bez reszty organom
7
samorządu województwa, w szczególności jego zarządowi albo przypisana bez
reszty wojewodzie.
Przypisanie wojewodzie przekreślałoby w znacznej mierze sens tworzenia
samorządu województwa jako samorządu regionalnego, powołanego dla
wykonywania zadań regionalnych, a do tych niewątpliwie należy
„wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze
województwa”. Tym samym nastąpiłby pewien powrót do sytuacji sprzed
reformy 1998 r., nie wspominając o odejściu od zasad Konstytucji.
Z kolei gdyby rozważać powierzenie całości zadań instytucji zarządzającej
samorządowi województwa, należało by mieć na uwadze:
 względy polityczne: nastąpiłoby bowiem wyjście poza dotychczasowe
rozumienie statusu województwa, a, niepozbawiona podstaw, ostrożność,
jaką wielu parlamentarzystów wykazywało w debacie nad tworzeniem
województw w 1998 r., wskazuje na to, że nastąpiłoby wyjście poza
politycznie utrwalone rozumienie unitarności państwa (porównywalne z
utrwalonym rozumieniem francuskim „Republiki jednej i niepodzielnej”);
 względy techniczne: należało by stworzyć, zgodnie z prawem unijnym,
odrębne instytucje monitoringu oraz szczególne mechanizmy potwierdzania
płatności i certyfikacji;
 względy prawne.
Te ostatnie – podstawowe w ramach niniejszej ekspertyzy – można
sprowadzić, gdyby zdecydowano się przełamać przeszkody polityczne i
rozwiązać problemy techniczne, do potrzeby dokonania zmian w wielu aktach
normatywnych, poczynając od powołanych przepisów Konstytucji. Choć
dotyczyłyby pozornie tylko funduszy strukturalnych, faktycznie, gdyby
wprowadzić odpowiednie zmiany w ustawodawstwie konstytucyjnym i
zwykłym, zmiany takie oznaczałyby zmianę modelu samorządu regionalnego
oraz podstaw podziału zadań między administrację rządową i samorząd
terytorialny, a zatem miałyby charakter poważnej zmiany ustrojowej, a nie tylko
zmiany werbalnej, bo – by nie wysuwać zarzutów niekonstytucyjności – za taką
zmianę można uznać omówione zmiany przyjęte w 2000 r. w ustawie o
administracji rządowej w województwie oraz w ustawie o samorządzie
województwa w związku z uchwaleniem ustawy o zasadach wspierania rozwoju
regionalnego. Wprowadzenie takich zasadniczych zmian wymagałoby wobec
tego zasadniczych, świadomych rozstrzygnięć natury politycznej – bardzo przy
tym dyskusyjnych, jeżeli nie wątpliwych.
8
W rezultacie, zgodnie z przedstawionymi powyżej podstawami podziału
zadań w obrębie dualistycznej administracji publicznej województwa – regionu,
zadania instytucji zarządzającej funduszami strukturalnymi powinny być
odpowiednio rozdzielone między wojewodę (obsługiwanego przez urząd
wojewódzki) i właściwe organy samorządu wojewódzkiego (obsługiwane przez
urząd marszałkowski). Wystąpić zatem powinna – zgodna z zasadą
współdziałania władz publicznych, o której jest mowa w preambule Konstytucji
RP - konstrukcja współzarządzania.
Rolą wojewody powinno być reprezentowanie rządu wobec Komisji
Europejskiej, jak również weryfikacja i monitoring, połączony ze stałą kontrolą
nad wydatkowaniem środków europejskich w ramach programu operacyjnego
rozwoju regionalnego, w tym potwierdzaniem płatności i ich certyfikowaniem.
Odpowiadałoby to ogólnej roli wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów
w województwie. Nie można nie zauważyć, że we Francji, tradycyjnie
przywiązanej do unitaryzmu, mimo istnienia od 1982 r. samorządu regionalnego
z własnym organem wykonawczym, instytucją zarządzającą funduszami
strukturalnymi Unii (i do tego instytucją płatniczą) jest prefekt regionalny,
którego można uznać za odpowiednika polskiego wojewody (tyle że większość
zadań prefekta regionalnego wykonuje podległy mu generalny sekretarz ds.
regionalnych). Polski model dualizmu, jeszcze raz trzeba to podkreślić,
wyklucza tego rodzaju koncentrację zadań w ręku organu administracji
rządowej.
W tej sytuacji, rolą samorządu województwa byłoby bieżące zarządzanie
programem, poczynając od programowania i wyboru projektów – co odpowiada
istocie zadań regionalnych, do których realizacji powołany jest samorząd
województwa jako samorząd regionalny.
Oznacza to konieczność sformułowania odpowiednich przepisów
zarówno w podstawowych ustawach ustrojowych, jak i w – niezbędnych –
przepisach dotyczących funduszy unijnych.
4. Propozycje nowych rozwiązań ustawodawczych
W przypadku przyjęcia wyżej przedstawionej koncepcji podziału zadań i
kompetencji, konieczne jest dokonanie następujących zmian w
ustawodawstwie:
 dodanie w ustawie o administracji rządowej w województwie przepisu
ogólnie przyznającego wojewodzie wskazane uprawnienia w zakresie
zarządzania funduszami strukturalnymi i odsyłającego do właściwych
przepisów odrębnych, jak również wskazującego na potrzebę współdziałania
wojewody z organami samorządu województwa w tej materii;
9
 dodanie w ustawie o samorządzie województwa przepisu wskazującego na
udział samorządu województwa w zarządzaniu funduszami strukturalnymi i
odsyłającego do właściwych przepisów odrębnych, jak również
nakładającego obowiązek współdziałania z wojewodą w tej materii;
 dodanie w ustawie o samorządzie gminnym przepisu wskazującego na
potrzebę współdziałania gminy z samorządem województwa w sprawach
rozwoju lokalnego pozostających w związku ze sprawami rozwoju
regionalnego:
 zawarcie odpowiedniego unormowania w „przepisach odrębnych”, którymi
– jak była o tym mowa – powinny być przepisy dodane do obecnego tekstu
ustawy o finansach publicznych; tylko bowiem jako rozwiązanie doraźne – i
tylko w ewentualnej sytuacji przewidywania dłuższego czasu prac nad tak
istotną (i zapewne dotyczącą wielu innych zagadnień) nowelizacją ustawy o
finansach publicznych przy utrzymywaniu ustawy o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego można rozważać wydanie ustawy o funduszach
europejskich), ściśle powiązanej jednak z ustawą o finansach publicznych,
bądź też – co byłoby jednak znacznie trudniejsze z punktu widzenia
obecnego konstytucyjnego unormowania stosunku między aktem
ustawowym i aktem wykonawczym – wprowadzenie do ustawy o finansach
publicznych bardzo podstawowych norm oraz upoważnienia do wydania
szczegółowych przepisów wykonawczych o funduszach europejskich.
Redakcja tych „przepisów odrębnych” wymaga zatem uprzedniego podjęcia
podstawowych rozstrzygnięć co do ich charakteru oraz szczegółowej treści. W
przypadku przyjęcia koncepcji odpowiedniego uzupełnienia ustawy o finansach
publicznych, poza koniecznymi zmianami w rozdziale I działu I (w
szczególności w art.1 określającym zakres przedmiotowy ustawy i w art.3 pkt 2
określającym środki pochodzące ze źródeł zagranicznych), w art.30, w rozdziale
I działu III (w szczególności art.61 ust.3, art.63 ust.1 pkt 6 i ust.2 dotyczący
tych środków), a przede wszystkim w podstawowym dla kwestii tych środków
art.95 – wskazane wydaje się unormowanie kwestii funduszy unijnych
(przedakcesyjnych i strukturalnych) w nowym dziale następującym po dziale V,
który mógłby być zatytułowany „Przepisy szczególne dotyczące funduszy Unii
Europejskiej”. W dziale tym omówione zostałyby szczególne zasady
zarządzania funduszami oraz korzystania z nich – szczególne w stosunku do
rozwiązań przyjętych dla innych środków pochodzących ze źródeł
zagranicznych, a w zakresie nie uregulowanym w przepisach dotyczących tych
innych środków szczególne w stosunku do ogólnych przepisów ustawy.
10
Odrębną kwestią jest miejsce unormowania w ustawie o finansach
publicznych innych kwestii finansowania rozwoju regionalnego w razie
całkowitego uchylenia ustawy o zasadach wspierania tego rozwoju. Wydaje się,
że w ramach obecnej systematyki ustawy (która nie może ulec nazbyt
poważnym zmianom), najwłaściwszym miejscem byłby albo dział następujący
po dziale II (jako jeszcze wspólny dla budżetu państwa i budżetów jednostek
samorządu terytorialnego), albo dział bezpośrednio następujący po dziale V (a
wówczas przepisy dotyczące funduszy unijnych następowałyby bezpośrednio
po tym dziale). Rozstrzygnięć co do systematyki nie można jednak dokonać
przed dokładnym sprecyzowaniem rozwiązań zawartych w nowych działach
ustawy.
W odniesieniu do podstawowych ustaw ustrojowych można natomiast
proponować następujące brzmienie odpowiednich przepisów:
 w ustawie o administracji rządowej w województwie wskazane jest dodanie
w art.15 pkt 3a w brzmieniu:
„3a) wykonuje, w ramach polityki regionalnej państwa i we współdziałaniu
z samorządem województwa, określone w przepisach odrębnych zadania w
zakresie zarządzania funduszami Unii Europejskiej przeznaczonymi na cele
rozwoju regionalnego,”;
 w ustawie o samorządzie województwa wskazane jest nadanie art.11 ust.5
brzmienia:
„5. Wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze
województwa należy do samorządu województwa, jeżeli przepisy odrębne, w
szczególności przepisy dotyczące finansowania rozwoju regionalnego, nie
stanowią inaczej, w szczególności określając zadania i kompetencje
wojewody w tym zakresie. Zasady finansowania rozwoju regionalnego, w
tym z funduszy Unii Europejskiej, oraz źródła dochodów województwa w
tym zakresie określają odrębne przepisy.”
oraz dodanie po tym przepisie przepisu ust.6 w brzmieniu:
„6. W zakresie, o którym mowa w ust.5, samorząd województwa wykonuje
zadania we współdziałaniu z właściwym wojewodą.”;
 w ustawie o samorządzie gminnym wskazane jest:
 nadanie art.6 ust.1 brzmienia:
„1. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o
znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów,
w tym sprawy rozwoju lokalnego.”;
 dodanie w art.10 ust.1a w brzmieniu:
„1a. W zakresie spraw rozwoju lokalnego pozostających w związku z
rozwojem regionalnym, gmina współpracuje w szczególności z samorządem
11
województwa. Zasady finansowania rozwoju regionalnego, w tym
współdziałania województwa i gminy w tym zakresie, określają odrębne
przepisy.”
Powyższa redakcja ma charakter wstępny, bowiem ostateczne propozycje
redakcyjne będzie można przedstawić po podjęciu rozstrzygnięć co do
charakteru oraz szczegółowych rozstrzygnięć dotyczących organizowania i
finansowania rozwoju regionalnego w ogólności, a zarządzania funduszami
europejskimi w szczególności.
***
12