Wyzwanie dla zuchwałych - Biuletyn Finanse Publiczne BDO

Wyzwanie dla zuchwałych
Wpisany przez Artur Bartoszewicz
Trzeci, kolejny już rok jednostki sektora rządowego podejmują wyzwanie dostosowania się do
wymagań metodyki budżetowania zadaniowego.
Wdrożenie budżetu zadaniowego uznawane jest za bardzo ważne i przełomowe
przedsięwzięcie w zakresie reformy finansów publicznych. Według założeń ma ono wspierać
proces uzyskania przez Polskę poziomu konkurencyjności, właściwego dla krajów rozwiniętych,
zarówno w wymiarze społecznym, jak i gospodarczym. Reforma polegająca na wdrożeniu
budżetu zadaniowego jako systemu nowoczesnego zarządzania wydatkami publicznymi jest
projektem wieloletnim i niezwykle trudnym w realizacji.
Trzeci, kolejny już rok jednostki sektora rządowego podejmują wyzwanie dostosowania się do
wymagań metodyki budżetowania zadaniowego. Opracowanie założeń metodologicznych
odbyło się już w 2006 r.; w kolejnych latach, w kilku ministerstwach oraz w wybranych urzędach
wojewódzkich przeprowadzono prace pilotażowe.
W latach 2008-2010 następuje przejściowa faza wdrożenia - budżet zadaniowy w uzasadnieniu
do ustawy budżetowej. Przejście na budżetowanie jedynie w ujęciu zadaniowym miało wstępnie
nastąpić od 2010 r., jednak obecnie Ministerstwa Finansów idzie w kierunku równoległego
tworzenia budżetu zadaniowego z tradycyjnym. W kolejnych latach zaplanowano wdrożenie
budżetowania zadaniowego we wszystkich jednostkach podsektora rządowego, w tym funduszy
i agencji rządowych oraz ubezpieczeń społecznych.
Po co taki budżet?
1/8
Wyzwanie dla zuchwałych
Wpisany przez Artur Bartoszewicz
Pierwotnie planowano od 2012 roku wdrożenie budżetu zadaniowego we wszystkich
jednostkach samorządu terytorialnego, jednak biorąc pod uwagę skalę i komplikację wyzwania
ograniczono założenia do sektora jednostek administracji rządowej, oczekując, że samorządy
wykażą się własną inicjatywą i w zasadnym dla siebie momencie podejmą wyzwanie realizacji
budżetu zadaniowego w ramach własnych struktur. Tak też się dzieje, bo wiele samorządów na
szczeblu gminnym, powiatowym i wojewódzkim, uznając zasadność takich działań, podejmuje
próbę wdrażania budżetowania zadaniowego jako mechanizmu usprawniającego system
wydatkowania środków publicznych.
Każdy, kto spotka się z tematem budżetu zadaniowego zadaje sobie pytanie: „Po co?".
Przecież mamy system budżetowania wdrożony w całym sektorze finansów publicznych; nawet
gdy uznamy, że jest niedoskonały, to i tak status quo jest bardziej bezpieczne, niż jakakolwiek
próba zmian. Dlaczego odrzucamy budżet tradycyjny? Po analizie doświadczeń wiemy, że
budżet tradycyjny, zwany również klasycznym, sporządzany według podziałek klasyfikacji
budżetowej (części, działów i rozdziałów, paragrafów) jest mało czytelny i nie uwzględnia w
sposób wystarczający celowości ponoszonych wydatków oraz ich skuteczności. Tu warto
zaznaczyć, że nie chodzi o całościowe odrzucenie budżetu tradycyjnego i wynikających z niego
doświadczeń, lecz próbę przejęcia jego dobrych stron i ubrania w skuteczniejszą formę
zarządzania pieniędzmi publicznymi.
To czymże jest ten budżet zadaniowy? Można zażartować, że jest jak yeti - wszyscy o nim
mówią, ale go nie widać. Poważnie jednak rzecz ujmując, budżetowanie zadaniowe stanowi
alternatywę dla układu tradycyjnego. Alternatywę pozytywną, nie negującą. Pozwala na lepszą
alokację zasobów finansowych i rzeczowych, a w rezultacie bardziej właściwe zaspokojenie
potrzeb społeczeństwa. Odpowiada postulatom ustawowym (ustawa o finansach publicznych) w
zakresie celowości wydatkowania środków publicznych, gdyż wiąże konkretny wydatek z
zadaniem. Poprzez układ zadaniowy budżet staje się czytelny i przejrzysty. Stosuję tu
zamiennie pojęcie budżet zadaniowy i budżetowanie zadaniowe, jednak pierwsze z nich
2/8
Wyzwanie dla zuchwałych
Wpisany przez Artur Bartoszewicz
rozumiemy jako wynik drugiego, czyli procesu budżetowania zadaniowego, całościowego
mechanizmy zarządzania środkami publicznymi opartego na metodyce wykorzystywania
informacji o wynikach realizacji zadań publicznych. Budżet zadaniowy, jak każda nowość, może
budzić obawy, szczególnie szereg wątpliwości pojawia się ze strony bezpośrednio
zainteresowanych. Stąd istotne jest, aby jego koncepcja, zalety i użyteczność była nie tylko
znana, ale także rozumiana we wszystkich strukturach jednostek organizacyjnych, zarówno na
szczeblu krajowym, jak i jednostek samorządu terytorialnego.
Administracja, czyli dostawca usług
Teoretyczną podstawą dla budżetu zadaniowego jest koncepcja tzw. New Public Management,
której początków można się jeszcze doszukiwać w latach sześćdziesiątych XX wieku, a która
od ponad 25 lat - na zachodzie Europy i w Stanach Zjednoczonych - jest przedmiotem licznych
prac badawczych i wdrożeniowych. Po roku 1989 idee New Public Management zaczęły być
również intensywnie promowane w Polsce, głownie przez doradców zagranicznych
wspierających działalność samorządową. Koncepcja ta traktuje jednostki administracji
publicznej jako dostawców specyficznych usług, a nie jako sformalizowane urzędy wykonujące
przypisane prawem, biurokratyczne działania.
Podstawowe funkcje urzędów są analizowane prawie wyłącznie z punktu widzenia klienta bądź
zewnętrznego (obywatela) bądź wewnątrzadministracyjnego (innej jednostki publicznej, innego
urzędu, jednostki nadrzędnej). Przy takich koncepcjach pojęcie klienta i pojęcie usługi są
pojęciami fundamentalnymi. Działania administracji zorientowane są wtedy na obywatela jako
na odbiorcę usług i klienta, a władza publiczna postrzegana jest jako odpowiedzialna za
dostarczenie tych usług, które są niezbędne dla społeczeństwa. Odpowiedzialność za
dostarczanie usług przez władzę publiczną oznacza odpowiedzialność za to, aby usługa była
dostępna, a jakość usługi była zgodna ze znanymi i akceptowanymi społecznie normami,
natomiast nie musi angażować się w wykonywanie tej usługi bezpośrednio. Dlatego też
3/8
Wyzwanie dla zuchwałych
Wpisany przez Artur Bartoszewicz
logiczną konsekwencją odpowiedzialności władzy publicznej za świadczenie określonych usług
jest powiązanie usług z pojęciem standardu usług.
Należy podkreślić, że władza publiczna nie zawsze bezpośrednio wykonuje dane zadanie, ale
zawsze odpowiada za właściwy standard danej usługi. Każde zadanie publiczne można opisać
w kategoriach standardów regulujących jego funkcjonowanie. Standardy te mogą wynikać z
przepisów prawa lub z innych przesłanek, niezwiązanych z prawem materialnym. Takimi
przesłankami mogą być zawarte umowy (np. między organem samorządu terytorialnego a firmą
wykonującą określone usługi publiczne), obowiązek wykonywania działań służących do
realizacji celów strategicznych jednostek wyższego stopnia czy też deklaracje będące rodzajem
zobowiązania publicznego. Pojęcie standardu nie zostało zdefiniowane w polskiej normie
prawnej, rozumiane jest powszechnie jako określenie pewnego wymaganego poziomu
dokonań, np. koszyk świadczeń gwarantowanych w służbie zdrowia.
Planowanie jak w Unii
Warunkiem świadczenia odpowiedniej jakości usług jest przyjęcie w urzędzie nowoczesnych
metod zarządzania oraz wdrożenie mechanizmów poprawy efektywności działania. Ale
efektywność tę można poprawiać jedynie wtedy, gdy spełniony jest warunek podstawowy
każdego racjonalnego działania, czyli precyzyjna i jednoznaczna (mierzalna) wiedza na temat
tego, co właściwie chcemy naszym działaniem osiągnąć oraz co - i jakim kosztem osiągnęliśmy. Nie można mierzyć efektywności ani jej wymagać, jeśli wcześniej nie
zdefiniujemy oczekiwanych efektów i nie nauczymy się ich mierzyć.
4/8
Wyzwanie dla zuchwałych
Wpisany przez Artur Bartoszewicz
Budżetowanie zadaniowe zostało w różnych formach wdrożone w wielu krajach na świecie.
Wyzwanie to jest aktualne tym bardziej, że koncepcja budżetowania zadaniowego oparta jest
na logice programowania wieloletniego, które jest podstawą funkcjonowania budżetu Unii
Europejskiej i mechanizmów wydatkowania pieniądza unijnego w poszczególnych krajach. Unia
programuje w systemie wieloletnim, minimum pięcioletnim. W wyniku ustaleń politycznych
ostatnie okresy programowania są siedmioletnie.
Budżet tworzony jest z jednej strony przez zobowiązania bezwarunkowe do ponoszenia składek
przez poszczególne państwa członkowskie, z drugiej strony wydatkowanie budżetu jest
warunkowe i następuje w regionie - państwie, które spełni kryteria alokacji (patrz m.in. polityka
spójności, cel 1: konwergencja, cel 2: konkurencyjność i zatrudnienie oraz cel 3: europejska
współpraca terytorialna). Należy podkreślić, że środki realnie zostają uruchomione i przekazane
dopiero po potwierdzeniu wydatków poniesionych przez beneficjentów realizujących projekty,
według ściśle określonych procedur i zgodnie z prawodawstwem krajowym i wspólnotowym.
Ponadto środki zaalokowane w budżecie mają pewną trwałość odnoszącą się do zasad n+2 i
n+3, po tym okresie dla każdego roku liczonym indywidualnie następuje automatyczne
anulowanie zobowiązań wobec regionu/państwa członkowskiego, co dopinguje do sprawności i
skuteczności absorpcji tak, aby nie utracić przyznanych środków.
Budżetowanie już w Kapitale Ludzkim
Powyższa optyka istotna jest tym bardziej, że już ponad 60 proc. (w latach 2007-2008) a
docelowo nawet 80 proc. (2010-2012) inwestycji publicznych na poziomie krajowym i
regionalnym ma związek ze środkami wspólnotowymi. Dlatego też system budżetowania
krajowego na szczeblu rządowym i samorządowym powinien być ściśle skorelowany z
mechanizmami unijnymi, w tym z metodyką programowania i budżetowania zadaniowego. Bezp
5/8
Wyzwanie dla zuchwałych
Wpisany przez Artur Bartoszewicz
ośrednio budżetowanie zadaniowe zostało wręcz ujęte w systemie realizacji projektów
finansowych, np. w ramach Programu Operacyjnego Kapituł Ludzki, gdzie budżet prezentowany
przez projektodawcę musi być tworzony w oparciu o mechanizmy zadaniowe.
Budżet zadaniowy jest układem zadań, podzadań oraz działań, dla których wyznaczymy cele i
wskaźniki zakładanego poziomu osiągnięcia celu. Budżet ujmujemy w ujęciu wieloletnim,
minimum trzyletnim - uzbrajając go w narzędzia ewaluacji i monitoringu, aby dopilnować
skuteczności i efektywności podejmowanej przez nas interwencji. Za cel należy uznać stan
przyszły, pożądany, realistyczny, osiągalny i określony w czasie, który wychodzi z analizy
problemu (stanu bieżącego, negatywnego, istotnego i niepożądanego). Ponadto istotnym
elementem dla urealnienia rezultatów jest system mierników i wskaźników budżetu.
Pamiętajmy, aby były one adekwatne, akceptowane, wiarygodne, łatwe do monitorowania oraz
odporne na manipulację. To informacja wypływająca z systemu monitoringu i ewaluacji na
postawie analizy i oceny wartości wskaźników i mierników będzie podstawą podejmowanych
przez nas decyzji zarządczych.
Rewolucja w zarządzaniu
Należy podkreślić, że wdrożenie metod budżetowania zadaniowego jest zawsze
przedsięwzięciem, które swym zasięgiem przekracza granice problemów finansowych.
Ostatecznym celem wdrożenia budżetowania zadaniowego nie jest bowiem zmiana kształtu
budżetu, ale zmiana sposobu myślenia o funkcjonowaniu instytucji publicznych, w tym
samorządu terytorialnego i zasadnicza rewolucja w zarządzaniu tymi instytucjami. Dążąc do
demokratyzacji procesu budowy i wykonania budżetu przez rozszerzenie kręgu osób biorących
udział w procesach decyzyjnych znajdujących odzwierciedlenie w budżecie zrywamy z
autokratycznym podejściem, w którym budżet jest narzucany wykonawcom przez wąskie grono
osób. A to buduje odpowiedzialność za wyznaczane cele, podejmowane działania i pieniądz
publiczny.
6/8
Wyzwanie dla zuchwałych
Wpisany przez Artur Bartoszewicz
Pojęcia związane z budżetem zadaniowym
- Definicja OECD - Budżetowanie zadaniowe (ang. performance budgeting) - metoda
budżetowania, w której wykorzystuje się informację o wynikach realizacji zadań publicznych.
- Definicja A. Schicka - Budżetowanie zadaniowe można definiować w szerokim i
wąskim ujęciu. W szerokim ujęciu budżetowanie zadaniowe to metoda budżetowania, w której
wydatki ujmuje się w zadania (programy) dla których formułuje się cele i mierniki. W wąskim
ujęciu budżetowanie zadaniowe jest metodą planowania wydatków, w której każdy przyrost
zaplanowanych wydatków na zadanie musi się wiązać się z przyrostem produkcji lub poprawą
wyników.
- Zadanie - zespół działań realizowanych przez jedną lub kilka instytucji finansowanych z
budżetu państwa lub innych źródeł publicznych, których celem jest osiągnięcie określonego
ilościowo lub jakościowo efektu. Zadanie obejmuje całość wykonywanych lub zlecanych przez
jednostki podsektora rządowego w danej dziedzinie działań, pogrupowanych w podzadania.
- Podzadanie - Grupa działań wyodrębnionych w ramach jednego zadania, których
realizacja wpływa na osiągnięcie celów określonych na szczeblu zadania. Dysponent określa od
jednego do pięciu podzadań w ramach każdego realizowanego przez siebie zadania.
Podzadania nie powinny być zbyt szczegółowe i rozdrobnione.
Dla każdego zadania, podzadania i działania dysponent określa:
- cele, które planuje osiągnąć w wyniku ich realizacji,
- mierniki określające stopień realizacji celów,
- wydatki planowane na dany rok budżetowy i dwa kolejne lata,
7/8
Wyzwanie dla zuchwałych
Wpisany przez Artur Bartoszewicz
- źródła finansowania planowanych wydatków,
- jednostki realizujące zadanie.
8/8