Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle

ISSN 0Rfi7 -
Ml7:~
1998
Miesięcznik
Rok VIII
Warszawa
listopad 1998
Spis
Mirosław
Redaktor Naczelny
Leon Kieres
Stec -
treści
Podział zadań
i kompetencji w nowym
ustroju terytorialnym Polski (kryteria i ich normatywna
realizacja) .......... ................... .. ............. .......... .. .......... ......... .. 3
~·:
*
Sekretarz Redakcji
Alicja Leszin
Andrzej Sztando -
Oddziaływanie samorządu
na rozwój lokalny w
świetle
lokalnego
ewolucji modeli ustmjowych
gmin ....... .... ...... .... ............. ........... .................. ........ ........... .... 12
*
Opracowanie graficzne
Jerzy Burski
ArturMyna - Rozwój lokalny, regionalne strategie roz-
woju, regionalizacja ............... ... ... ... .... ..... ....................... ... 30
Paweł
Roman - Zastosowania mikroekonomicznych in-
strumentów planowania i analizy w
darką lokalną
Elżbieta
czesnej
zarządzaniu
gospo-
..... .............. .. ............... ..... ....... .. ............ ....... . 49
Samorząd terytorialny we współ................... ........ ...... .. .......... ............. ..... ... 66
Pioskowik -
Bułgarii
Recenzje - S.A. Shapiro, J.P. Tomain: Regulatory Law
and Policy. Cases and Materials (prof. Zbigniew Kmieciak) ......................... .................... ..... .. ............. ............ ....... . 77
Skład i łamanie:
"Municipium" SA
Druk i oprawa: lnterGraf
Rada naukowa
"Samorządu
Terytorialnego'\
Barbara Adamiak, Antoni Agopszowicz, Janusz Borkowski, Piotr Buczkowski,
Roman Chalirnoniuk, Teresa Dębowska-Romanowska, Tornasz Dybowski, Zyta Gitowska,
Hubert Izdebski, Jan Jeżewski, Zbigniew Leoński, Zygmunt Niewiadomski, Eugeniusz
Ochendowski, Karol Podgórski, Stanisław Prutis, Teresa Rabska, Joanna Regulska,
Jerzy Regulski, Czesława Rudzka-Lorentz, Mirosław Stec, Jerzy Stępień, Andrzej
Wasilewski, Aleksandra Wiktorowska, Elżbieta Wysocka
©for "Samorząd Terytorialny"
All rights reserved
Wydawca: Międzykomunalna Spółka Akcyjna "Municipium", ul. Marszałkowska 82,
00-517 Warszawa, konto: Bank Inicjatyw Gospodarczych SA, lO/Warszawa,
nr - 11601029-9032001.
Adres Redakcji: ul. Marszałkowska 82, 00-517 Warszawa,
te!. 625-23-32, 628-77-68, 625-22-96.
Andrzej Sztando
Oddziaływanie
samorządu lokalnego
na rozwój lokalny
w świetle ewolucji
modeli ustrojowych
gmin
Za przykład może tu posłużyć definicja,
której autorem jest R. Rezsohazy. Określa
on rozwój lokalny jako "zharmonizowane
i systematyczne działanie , prowadzone
w społeczności lokalnej, z udziałem zainteresowanych, którego rezultaty służą zaspokajaniu potrzeb społecznych miejscowej ludności i przyczyniają się do ogólnego postę­
pu"3. Społeczność lokalna pojawia się również w innych ujęciach rozwoju lokalnego.
Z rozwojem lokalnym wiąże ją również J. Parysek, dla którego rozwój lokalny to "prowadzenie działań na rzecz rozwoju gospo"
darczego i społecznego danej jednostki terytorialnej (miasta, gminy) z wykorzystaniem jej zasobów, uwzględnieniem potrzeb
mieszkańców oraz przy ich udziale w podejmowanych działaniach" oraz R. Broi, traktujący rozwój lokalny jako "zharmonizowane i systematyczne działanie społeczności
lokalnej, władzy lokalnej oraz pozostałych
podmiotów funkcjonujących w gminie zmierzające do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów użytkowych gminy, twoI'zenia korzystnych warunków dla lokalnej
gospodarki oraz zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego" 5 .
4
1. Rozwój lokalny
Wielokrotnie podejmowana w literaturze
ekonomicznej problematyka rozwoju jest
bardzo rozległa i złożona. Powszechna jest
jednak zgodność opinii, że pojęcie rozwoju
powinno być zawsze kojarzone z pożądany­
mi, pozytywnymi przeobrażeniami ilościo­
wych, jakościowych i strukturalnych właści­
wości danego układu. Jeśli będzie nim wyodrębniona struktura społeczno-terytorial­
na, posiadająca zbiór charakterystycznych
dla siebie cech gospodarczych, przestrzennych i kulturowych, wyrażająca własne potrzeby oraz hierarchię wartości, wtedy bę­
dziemy mieli do czynienia z rozwojem w skali
lokalnej'. Liczne określenia pojawiające się
w literaturze przedmiotu, mimo niezbędnych
uproszczeń, wydają się w precyzyjny sposób
wyjaśniać jego istotę . Prezentują bowiem
zarówno lokalność rozwoju, jak i jego skutki oraz czynniki o nim decydujące2 .
2. Podmiotowość
lokalnych
Analizując publikacje poświęcone omawianej problematyce, łatwo dojść do wniosku, iż podmiotowość społeczności lokalnych
znajduje swój wyraz we wszystkich charakterystykach rozwoju lokalnego. Jaka jest
tego przyczyna? Otóż społeczność lokalna,
mimo iż składa się z różnorodnych gn1p ludzkich, posiada bardzo ważną cechę , którą jest
" R. Rczsuhazy: Le dćvcloppcm c nl des commuCIACO Editcur, Louvain-la-Ncuvc 1988.
'J. Parysck: Rola samorządu l cryto1·ialn cgo
w rozwoju lokalnym , (w:) Rozwój lokalny: zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyjno ś ci gospodarczej , PWN, Warszawa 1995, s. 37 .
5
R. Broi : Rozwój lokalny- nowa logika rozwoju gospodarczego, (w:) Guspodarka lokalna w teorii i w pt·aktyce, PN AE we Wrocławiu m· 785, Wrocław 1998, s. 11.
nautćs ,
' Por.: L. Wojtasicwicz: Czynniki i bariery rozwoju
lokalnego w aktualnej polityce gospodarczej Polski, (w:)
Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we
Wrocławiu m· 734, Wrocław 1996, s. 14.
2
D. Śnicgowska: Samorząd terytorialny a rozwój
gospodarki lokalnej, (w:) Gospodarka lokalna w warunkach samorządno śc i, ZN AE w Poznaniu nr 205,
Poznań 1992, s. 87.
społeczności
Andrzej Sztando,
Oddziaływanie samorządu
szczególny stosunek do zamieszkiwanego terytorium. Jest ono dla niej zawsze jakąś wartością- emocjonalną, kulturową, tradycyjną,
ekonomiczną, przyrodniczą czy jeszcze inną 6 •
Badania socjologiczne
dowodzą, iż więzi łą­
czące członków społeczności
lokalnej wywoz potrzeby rozwiązywania wspólnych,
lokalnych problemów. Dzieje się tak dlatego,
że wiele potrzeb człowieka może być zaspokojonych właśnie na płaszczyźnie lokalnej.
Skutkiem tego, jak pisze wielu czołowych badaczy układów lokalnych, dla przeciętnego
obywatela, spędzającego większość życia
w miejscu zamieszkania, ważniejsze są sprawy odpowiedniego urządzenia jego bezpośredniego otoczenia niż- takie, czy inne- zorganizowanie centrum państwowego 7 • Pobudzana tymi uwarunkowaniami społeczność lokalna realizuje zatem wiele czynności, oddziałując na różnorodne struktury swojego otoczenia. Kształtuje przestrzeń zamieszkiwanego układu lokalnego, zmienia jego walory
użytkowe, warunki prowadzenia działalności
gospodarczej, walory obsługi, zamieszkania
i pracy Społeczność lokalna decyduje w ten
sposób o kierunku i tempie rozwoju lokalnego, jest, obok uwarunkowań materialnych
i prawnych, jego główną siłą sprawczą.
Jej wpływ na rozwój lokalny przebiega
w zasadzie dwiema drogami. Pierwszą z nich,
którą można nazwać wynikową, sprowadza
się do przekształcania wielowymiarowej
przestrzeni układu lokalnego poprzez działania indywidualne jego mieszkańców. Dziś,
w warunkach gwałtownego wzrostu interakcji międzyludzkich i gospodarczych, przy jednoczesnym ciągłym rozkwicie rozwiązań sieciowych8, ten rodzaj wpływu na rozwój lokalny traci na znaczeniu.
dzą się
6
J. Szczepański: Polska lokalna, (w:) Społeczeń­
stwo i gospodarka w Polscc lokalnej, Uniwersytet
Warszawski, Warszawa 1992, s. 19.
7
Por.: A. Piekara: Wartości, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorządu terytorialnego a rozwój lokalny, (w:) Samorząd terytorialny
i rozwój lokalny, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1992, s. 18.
8
Por. I. Pietrzyk: Paradygmat rozwoju terytorialnego, (w:) Gospodarka przestrzenna i regional-
lokalnego ...
13
Druga z form wpływu opiera się na dziazbiorowych, to znaczy prowadzonych
przez, wyodrębnione wedługwłaściwego kryterium, grupy osób. Tworzą one poszczególne podmioty gospodarcze, instytucje, organizacje, formalne i nieformalne kręgi interesów itp. Niezwykle istotny jest fakt istnienia
grupy szczególnej - zbiorowości mieszkań­
ców całego układu lokalnego. Tworzą oni
(z mocy prawa) wspólnotę decydującą
o strukturze i wykorzystaniu większości czynników rozwoju lokalnego 0 w stopniu najwyż­
szym. Są zatem siłą sprawczą przesądzającą
o kierunku i tempie rozwoju lokalnego. Wspólnota ta zwana jest wspólnotą samorządową,
a ogół jej członków, cech i działań- samorzą­
dem terytorialnym. Dalsze rozważania będą
wymagały przybliżenia jego istoty.
łaniach
3.
Samorząd
terytorialny
Samorząd terytorialny doczekał się wielu ujęć definicyjnych. Zaowocowało to bogactwem podejść, ale również ich niejednoznacznością. Sytuacja ta wynika po części
z faktu, iż istota samorządu terytorialnego
była i jest złożona, a po części, iż wykazywała ona i wykazuje pewne różnice zarówno w układzie czasowym, jak i przestrzennym. Obowiązek jego definicji musi być zatem wypełniony metodą kompilacji określeń
odzwierciedlających wszystkie istotne,
wspólne cechy dominujących współcześnie
konstrukcji samorządu terytorialnego.
W świetle powyższych uwarunkowań
samorząd terytorialny należy określić jako
obligatoryjny związek mieszkańców danego terytorium, wspólnie zajmujących się
swoimi sprawami publicznymi o znaczeniu
lokalnym oraz jako formę decentralizacji
administracji państwowej, wykonywanej,
na w trakcie przemian, Uniwersytet im. Mikołaja Kopernika, Toruń 1995, s. 13.
"Interesujące koncepcje wpływu społeczności
lokalnej na czynniki rozwoju lokalnego zawiera
m.in. praca E. J. Blakclya: Planning !ocal cconomic
developmcnt. Thcory and practice, SAGE Librar~·
of Social Research, London 1989.
14
SAMORZĄD
TERYTORIALNY NR 11
na podstawie właściwych ustaw, przez ' łeczności lokalnych na rozleglejsze i pełniej­
miejscowe, niezawisłe organy 10 • Istnienie sze zaspokajanie potrzeb publicznych, fakt
omz rola samorządu nie jest aktem bez- ten stał się stymulatorem głównego nurtu
ewolucji funkcji ekonomicznych samorządu
pośredniej woli wspomnianych mieszkań­
ców, lecz wynikiem działalności ustawo- lokalnego 12 • Stopniowo zaczynano go trakdawczej. W drodze ustaw państwo przeka- tować jako podmiot, który powinien reguzuje samorządowi określone obowiązki , lować znaczną część warunków życia
prawa i środki materialne, pozostawiając mieszkańców i funkcjonowania podmiotów
gospodarczych danego terytorium. W wynisobie rolę nadzorcy.
Prosta analiza współczesnych rozwiązań ku powszechnego rozczarowania efektywustrojowych państw europejskich wskazuje, nością działania władz centralnych (nie
iż możemy wyróżnić trzy płaszczyzny samowspominając już o systemach totalitarnych)
i wynikającej z tego reorientacji ku konceprządu terytorialnego: r e gionalną, subregionalną oraz lokalną. Ze względu na problecjom rozwoju "od dołu", gwałtownie rozszerzano zakres zadań i kompetencji gmin 1:1•
matykę poruszaną w niniejszej pracy, dalsze
rozważania zostaną poświęcone wyłącznie
Wraz z pojawieniem się paradygmatu rozwoju regionalnego i lokalnego'\ idea nadasamorządowi terytorialnemu funkcjonujące­
mu na poziomie lokalnym. Samorząd ten, wania nowego charakteru samorządowi tezwany samorządem lokalnym, powszechnie rytorialnemu znacznie się upowszechniła.
utożsamiany jest z samorządem podstawoPoza tym, przerzucanie zadań publicznych
wej jednostki podziału terytorialnego pań­ na organy lokalne stało się wygodne dla
stwa, jaką jest gmina 11 •
państwowego centrum. Pozwalało bowiem
uwolnić się od bezpośredniego administrowania
i realizacji wielu zadań lokalnych, a
4. Rola samorządu lokalnego
niejednokrotnie od ich finansowania. W nie
Historia wskazuje, iż pierwotna rola sa- zmienionym -w zasadzie - kierunku , ewolucja ta trwa do dziś •
morządu lokalnego sprowadzała s ię do reObecnie, w dobie gwałtownie rozwijagulowania problemów wynikających z życia
jących
się teorii rozwoju lokalnego, od sazbiorowego lokalnej społeczności. Mimo akmorządu
gminy oczekuje się, że będzie on
centowanej w doktrynie niemieckiej i szwajsiłą
motoryczną
rozwoju lokalnego, przy
carskiej odrębności organizacyjnej i funkcjomożliwie
najszerszej
reprezentacji interenalnej samorządu , stan taki utrzymywany
sów
lokalnej
społeczności.
Interesem tym
był dominacją ówczesnych trendów liberalnie
jest
już
zaspokajanie
potrzeb
bieżąnych. Lata trzydzieste naszego wieku ujawniły bezdyskusyjne niedomagania "niewidzialnej ręki rynku", przynosząc rozwój kon12
Szerzej na ten temat: L. Patrzałck: Samorząd
cepcji interwencjonistycznych. Wraz z rosną­ terytorialny a rozwój ekonomiczny, (w:) Lokalne
cym, w powojennych latach, naciskiem spo- inicjatywy w sferze rozwoju gospodarczego, FRDL,
15
10
Por.: Z. Nicwiadomski: Samorząd terytorialny w Europie Zachod niej, FRDL, Wa rszawa 1990,
s. 4 i nast.
11
Przymiotnika "lokalny" bQdQ używał w niniejszej pracy dl a oznaczenia zjawisk , pmw i st ruk tur
charakterystycznych dl a podstawowej jedno st ki
podziału terytorialnego, jak ą jest gmina. Wprawdzie
cz<;sto nic zamykają siQ one "do końca" w granicach
administr acyjnych gminy, lecz przede wszystkim
właśnie jej dotyczą. $zcrzoj na temat lokalizmu
w rozwoju gminy: D. Snicgowska: Samorząd te rytorialny.. ., op. cit., s. 86 i nast..
Warszawa 1994.
13
M. Trojanek: Wł a dza lokalna a efektywność
inwestycji, (w:) Przcdsi<;biorczość w gminach. Stymulowanie inwestycji , Zachodnie Ce ntrum Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra 1996, s. 126.
1
' Rozwój regio nalny i lokalny w wielu publikacj ach trakt owany jest jako - alternatywny w stosunku do sektorowego- model rozwoju gospodarki
kraju. Szerzej na len temat np. (w:) Ph . Aydalot:
Economie regional e et urbain c, Economica, Paris
1984; A. Jewtuchowicz : Dynamika rozwoju terytorialnogo a procosy restrukturyzacji gospodarczej,
SGH , Warszawa 1996.
"'N. Gaj!: Modele podatkowe. Podatki lokalne, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996, s. 11 i nast.
Andrzej Sztando,
ściślej jej ogranicz?~
za historyczną. Dz1s
interes społeczności lokalnej leży w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju kompleksu
walorów użytkowych i sił wytwórczych
układu lokalnego.
cych.
Formułę tę,
Oddziaływanie samorządu
a
ność, należy uznać
5. Mechanizm wpływu samorządu
lokalnego na rozwój lokalny
Wyjaśnienie podstaw funkcjonowania mechanizmu wpływu samorządu gminy na rozwój lokalny wymaga wprowadzenia do dalszych rozważań pojęcia gospodarki lokalnej;
W literaturze przedmiotu można spotkac
w zasadzie dwa sposoby jego interpretacji.
Pierwszy, który na użytek niniejszej pracy
określiłem jako strukturalny, sprowadza się do
traktowania gospodarki lokalnej jako charakteryzującego się pewnymi cechami zbioru powiązanych ze sobą podmiotów układu lokalnego. Typowym przykładem takiej koncepcji
jestdefinicja R. Broszkiewicza, wskazującego,
iż. gospodarka lokalna to "określony układ
podmiotowy, przedmiotowy, strukturalny
i przestrzennie delimitowany charakteryzują­
cy się funkcjaini zewnętrznymi i wewnętrzny­
mi wzg1ędem społeczności zamieszkującej na
obszarze podziału adininistracyjnego, tj. poniżej stopnia wojewódzkiego" w. Jako zbliżoną do
powyższej można traktować opinię A. Zalewskiego, dla którego "gospodarka lokalna jest
zbiorem współzależnych podmiotów gospodarujących, działających na terenie gminy, z których każdy spełnia określone funkcje i dąży
do realizacji własnych cclów" 17 • Wymienia on
również rodzaje wskazanych podmiotów- są
to: jednostki gospodarcze, gospodarstwa domowe, instytucje i władze lokalne 1R.
16 R. Broszkicwicz: Mechanizmy i instrument~
sterowania procesami rozwoju gospod arki lokalneJ
i samorządowej w Polscc, (w:) Gospod a rka lokalna
w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu , nr 734,
Wrocław 1996, s. 33.
11 A. Zalewski: Ekonomika rozwoju lokalnego
(wybrane zagadnienia), (w:) Gospodarka miejska,
SGH Warszawa 1995, s. 8.
1sw niniejszej pracy przyjmuj Q:;,ałożcnic. że wła­
dza lokalna to organy stanowiące (decyzyjn e) samo-
lokalnego ...
15
Tak określony układ podmiotów charakteryzuje się szczególnymi cechami. Podmioty gospodarcze, gospodarstwa domowe oraz
różnorodne instytucje oddziałują na środo­
wisko naturalne, zagospodarowanie przestrzenne, warunki życia ludności oraz na lokalne rynki, a także bezpośrednio i pośred­
nio wzajemnie na siebie. Jak pisze A. Zalewski, "w procesie funkcjonowania zachodzą
pomiędzy tymi podmiotami liczne powiąza­
nia i współzależności wynikające z ich współ­
pracy i kooperacji, wymiany dóbr i usług,
świadczenia pracy, konkurencji, itp."l!l.
Wchodząc we wzajemne interakcje oraz wywierając wpływ na pozostałe elementy swojego otoczenia, stają się jednym z najistotniejszych elementów przesądzających
o zmianach niemal wszystkich struktur gospodarczych i społecznych układu lokalnego. Właściwość ta wydaje się upoważniać do
twierdzenia, iż ich rozwój połączony z pozytywnym bilansem wpływu na ewolucję swojego otoczenia może być utożsamiany z rozwojem lokalnym.
Trudno sobie jednak wyobrazić, że realizacja partykularnych celów wymienionych
podmiotów gospodarki lokalnej będzie przebiegała bez jakichkolwiek konfliktów i zawsze przyczyni się do rozwoju całego ukła­
du lokalnego. Każdy z nich, maksymalizując
swoje korzyści, działa niejednokrotnie
wbrew interesom pozostałych oraz wywiera
niekorzystny wpływ na środowisko, przestrzeń, zasoby, a nawet postawy społeczne.
Łatwo z tego wywnioskować, że prosta suma
indywidualnych korzyści nigdy nie będzie
służyła optymalizacji korzyści całego systemu lokalnego. Konieczne jest zatem istnienie elementu oddziałującego na omawiane
podmioty gospodarki lokalnej tak, aby ich
rz ądu lokalnego. Podobnc założenia przyjmuje wiclu autorów podejmuj ących omawmną problematyką,
odzwierciedlają c kierunki zmian zachodzących
w Polscc oraz w innych krajach, por. np.: M. TroJanek: Kształtowanic atrakcyjności obszaru jako potencjalnego miejsca lokalizacji inwcsty?ji, (w:) Strategi a i polityka rOZWOJU g1111n l WOJCWOciZtW ~ potlstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Orgamzaq'
Wa rs z awa-Poznań-Zicłona Góra, 1996, s. li3fl.
"'A. Zalewski: Ekonomika rozwoju ..., o p. cit., s. 8.
Andrzej Sztando,
ściślej jej ograniczoza historyczną. Dziś
interes społeczności lokalnej leży w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju kompleksu
walorów użytkowych i sił wytwórczych
układu lokalnego.
cych.
Formułę tę,
Oddziaływanie samorządu
a
ność, należy uznać
5. Mechanizm wpływu samorządu
lokalnego na rozwój lokalny
Wyjaśnienie podstaw funkcjonowania mechanizmu wpływu samorządu gminy na rozwój lokalny wymaga wprowadzenia do dalszych rozważań pojęcia gospodarki lokalnej.
W literaturze przedmiotu można spotkać
w zasadzie dwa sposoby jego interpretacji.
Pierwszy, który na użytek niniejszej pracy
określiłem jako strukturalny, sprowadza się do
traktowania gospodarki lokalnej jako charakteryzującego się pewnymi cechami zbioru powiązanych ze sobą podmiotów układu lokalnego. Typowym przykładem takiej koncepcji
jest definicja R. Broszkiewicza, wskazującego,
iż gospodarka lokalna to "określony układ
podmiotowy, przedmiotowy, strukturalny
i przestrzennie delimitowany charakteryzują­
cy się funkcjami zewnętrznymi i wewnętrzny­
mi względem społeczności zamieszkującej na
obszarze podziału administracyjnego, tj. poniżej stopnia wojewódzkiego" 1H. Jako zbliżoną do
powyższej można traktować opinię A. Zalewskiego, dla którego "gospodarka lokalna jest
zbiorem współzależnych podmiotów gospodarujących, działających na terenie gminy, z któIJ'Ch każdy spełnia określone funkcje i dąży
do realizacji własnych celów" 1i. Wymienia on
również rodzaje wskazanych podmiotów - są
to: jednostki gospodarcze, gospodarstwa domowe, instytucje i władze lokalne 1H.
w R. Broszkicwicz: Mechanizmy i instrumenty
sterowania procesami rozwoju guspodarki lokalnej
i samorzącłowej w Polscc, (w:) Gospodarka lokalna
w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu, nr 734,
Wrocław HJDG , s. 33.
"A. Zalewski: Ekonomika ro;"woju lokalnego
(wybrane zagadnienia) , (w:) Gospodarka miejska,
SGH. Warszawa 1995, s. 8.
" W niniejszej pracy przyjmujQ z ałożenie. że wła­
dza lokalna to organy stanowiące (decyzyjne) samo-
lokalnego ...
15
Tak określony układ podmiotów charakteryzuje się szczególnymi cechami. Podmioty gospodarcze, gospodarstwa domowe oraz
różnorodne instytucje oddziałują na środo­
wisko naturalne, zagospodarowanie przestrzenne, warunki życia ludności oraz na lokalne rynki, a także bezpośrednio i pośred­
nio wzajemnie na siebie. Jak pisze A. Zalewski, "w procesie funkcjonowania zachodzą
pomiędzy tymi podmiotami liczne powiąza­
nia i współzależności wynikające z ich współ­
pracy i kooperacji, wymiany dóbr i usług,
świadczenia pracy, konkurencji, itp ." 1n.
Wchodząc we wzajemne interakcje oraz wywierając wpływ na pozostałe elementy swojego otoczenia, stają się jednym z najistotniej szych elementów przesądzających
o zmianach niemal wszystkich struktur gospodarczych i społecznych układu lokalnego. Właściwość ta wydaje się upoważniać do
twierdzenia, iż ich rozwój połączony z pozytywnym bilansem wpływu na ewolucję swojego otoczenia może być utożsamiany z rozwojem lokalnym.
Trudno sobie jednak wyobrazić, że realizacja partykularnych celów wymienionych
podmiotów gospodarki lokalnej będzie przebiegała bez jakichkolwiek konfliktów i zawsze przyczyni się do rozwoju całego ukła­
du lokalnego. Każdy z nich, maksymalizując
swoje korzyści, działa niejednokrotnie
wbrew inter·esom pozostałych oraz wywiera
niekorzystny wpływ na środowisko , przestrzeń, zasoby, a nawet postawy społeczne.
Łatwo z tego wywnioskować, że prosta suma
indywidualnych korzyści nigdy nie będzie
służyła optymalizacji korzyści całego systemu lokalnego. Konieczne jest zatem istnienie elementu oddziałującego na omawiane
podmioty gospodarki lokalnej tak, aby ich
rządu lokalnego. Poclobnc założenia przyjmuje wiclu autorów podejmujących omawianą problematyką,
odzwierciedlając kierunki zmian zachod z ących
w Polscc oraz w innych krajach, pur. np.: :Vl. Trojanek: Kształtowanic atrakcyjności obszaru jaku potencjalnego miejsca lokalizacji inwestycji, (w: ) Strategia i polityka rozwoju gmin i województw- podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji
Warszawa-Poznań-Ziclona Góra, 1996, s. 139.
Hl A. ZaJewski: Ekonomika rozwoju ... , up. cit., s. 8.
16
, SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11
istnienie i rozwój służyły pożądanym, kompleksowym przeobrażeniom jakościowym
w zakresie poziomu życia mieszkańców
i funkcjonowania organizmów gospodarczych.
Elementem tym jest właśnie samorząd
lokalny. Jego podstawową rolą jest zapewnienie sytuacji, w której zharmonizowane
i systematyczne działania podmiotów gospodarki lokalnej będą zmierzały do kreowania
nowych i poprawy istniejących walorów
użytkowych gminy, tworzenia korzystnych
warunków dla lokalnej gospodarki oraz zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego. Rola ta jest zbieżna z teorią miejsca
państwa w gospodarce rynkowej, według
której, w celu zapewnienia trwałego rozwoju, ma ono m.in. równoważyć przeciwstawne interesy społeczne oraz indywidualne,
regulując strukturę dobra ogółu i wolności
gospodarczych. Aby osiągnąć ten cel, samorząd terytorialny na poziomie gminy pełni
(powinien pełnić) funkcje: inicjującą, planistyczną, wspomagającą, sterującą, koordynacyjną i kontrolną w całym systemie, jakim
jest gospodarka lokalna. Posiadając przekazane mu przez państwo uprawnienia, w drodze realizacji zadań obligatoryjnych (nało­
żonych ustawowo) i fakultatywnych (wynikających z własnej inicjatywy zmierzającej
do poprawy warunków życia i gospodarowania), indukuje (bezpośrednio lub pośrednio)
pożądane zachowania pozostałych podmiotów, a tym samym wpływa na rozwój lokalny Mechanizmu teg·o nie należy utożsamiać
wyłącznie z prostym kształtowaniem ich
warunków funkcjonowania. Jest on znacznie
szerszy; chociażby ze względu na fakt czę­
stej bezpośredniej współpracy pomiędzy
wszechne przekonanie o takiej roli samorzą­
du znajduje swój wyraz w drugiej, nie omówionej dotychczas formie interpretacji pojęcia "gospodarka lokalna", którą można
określić jako czynnościową. Dla wielu autorów gospodarka lokalna jest bowiem zbiorem czynności służących rozwojowi lokalnemu . J . Parysek pisze, że w ujęciu ogólnym za
gospodarkę lokalną można uznać "działania
na rzecz rozwoju jednostki lokalnej czyli lokalnego, terytorialnego systemu społeczne­
go", natomiast w ścisłym- "działania społeczno-gospodarcze, które wykorzystują lokalne czynniki i ograniczenia rozwoju" 20 • Powyższa definicja nie wskazuje jednak podmiotu owych działań. Dokonują tego inni
autorzy. Gospodarka lokalna jako zespół koordynowanych przez samorząd czynności
służących rozwojowi lokalnemu pojawia się
m. in. w opracowaniach E. J. Blakelya21 ,
J. Reijnena22 i A. Suttona23 , a także w publikacjach wielu polskich autorów24 • Traktują
ją oni jako proces, w którym władze lokalne
wykorzystując zasobywłasne (układu lokalnego) oraz zewnętrzne stymulują rozwój gospodarczy danej podstawowej jednostki terytorialnej. Gospodarkę lokalną utożsamia­
ją z takim gospodarowaniem lokalną materialną i społeczną bazą rozwoju, w którym,
poprzez tworzenie nowych miejsc pracy i
rozwój podmiotów gospodarczych, dokonuje się pełniejszego zaspokojenia potrzeb
miejscowej ludności. Wydaje się jednak, iż
tak pojmowana gospodarka lokalna zawęża
problematykę działań samorządu lokalnego
wyłącznie do rozwoju gospodarczego, i choć
jest to jeden z najistotniejszych przejawów
samorządem (władzami samorządowymi)
a resztą podmiotów gospodarki lokalnej
(szczególnie w układzie samorząd- podmioty gospodarcze) .
Już na podstawie powyższego, krótkiego vvywodu można dojść do wniosku, że kategoria samorządu mmacza nic tylko prawo,
ale także powinność oddziaływania na wic!e lokalnych struktur społeczno-gospodar­
czych, dla dobra lokalnej społeczności . Po-
2
"
J. Parysck: Rola samorządu ... , o p. cit., s. 38.
E. J. Blakcly: Planninglocal..., op. cit.
J. Reijncn: Thc role o f !ocal authoritics in fostoring !ocal initiativos (comparod with cxporionces in othor countries), (w:) Local initia tivos. Altornativo path for dovolopmont, Prossos Intorunivors ita ircs Europecnncs, Maastricht 1987.
2
" A. Sutton: Local initiativcs. Altc rn a tivo path
for dovolopmcnt, Prossos Intcrunivorsita iros Europeo n nos , Maastricht 1987.
21
Zob. np.: N. Gaj l: Modele podatkowe ... , op. cit.,
s. 11 i nast.
21
22
Andrzej Sztando,
Oddziaływanie samorządu
rozwoju lokalnego, a przy tym silnie powią­
zany z pozostałymi sferami rozwoju, to jednak nie jedyny. Kształtowany przez samorząd rozwój lokalny dokonuje się bowiem
również na płaszczyźnie społecznej, kulturowej25 i ekologicznej.
6. Rola i warunki funkcjonowania
mechanizmu
Podsumowując powyższe rozważania,
należy stwierdzić, że
rola, jaką samorząd
lokalny może odegrać w kształtowaniu rozwoju lokalnego, jest bardzo istotna, chociaż­
by dlatego, że nie mogą go w realizacji tego
zadania zastąpić żadne inne podmioty- ani
prywatne, ani publiczne. Wydaje się bowiem,
że tylko samorząd, dzięki odpowiednim kompetencjom, motywacjom i właściwym "zbliżeniu" do problemów lokalnych, może prawidłowo powiązać rozwój lokalny z potrzebami ludności oraz endogenicznymF0 i egzogenicznymi zasobami. Struktury samorządo­
we mogą być władne ukierunkowywać ewolucję i działania podmiotów gospodarki lokalnej tak, aby przyczyniały się one do rozwiązywania najważniejszych problemów gospodarczych i społecznych gminy, a tym samym służyły rozwojowi lokalnemu. Aby tak
się stało, nie wystarczy jednak - conditio
sine qua non - samo zaistnienie struktur
samorządowych na poziomie lokalnym. Konieczne jest również zaistnienie dwóch dodatkowych czynników. Pierwszy z nich to
wyposażenie samorządu w uprawnienia, narzędzia i zbieżne z nimi środki. W innym
wypadku oddziaływanie samorządu na
struktury układu lokalnego będzie albo niemożliwe, albo nieskuteczne (mało skuteczne). Stopień faktycznej, prawnej, organiza25
Niektórzy badacze zagadnień rozwoju lokal-
nego wyróżniają jednolitą płaszczyznę społec_zno­
-kulturqwą, zwaną również płaszczy~ną osadmc~ą.
Por.: D. Sniegowska: Samorząd terytonalny... , op. Cit.,
lokalnego ...
17
cyjnej i finansowej samorządności samorzą­
du lokalnego, będący prostą pochodną przyjętego w państwie modelu ustrojowego gminy Uednostki jej odpowiadającej), jest tu
czynnikiem decydującym. Kształtowany
przez władze lokalne rozwój gmin może bowiem odbywać się tylko i wyłącznie z poszanowaniem (ale nie z bezwzględnym podporządkowaniem), zabezpieczanych przez model ustrojowy gminy, nadrzędności interesów
i doktryn ogólnopaństwowych wobec interesów lokalnych.
Drugim warunkiem jest zaistnienie
w świadomości przedstawicieli władz lokalnych roli, jaką mają do spełnienia. Wyłącz­
na realizacja obligatoryjnych zadań przekazanych w drodze decentralizacji administracji państwowej nie zapewni układom lokalnym optymalnej ścieżki rozwojowej. Konieczne są działania wynikające z własnej
inicjatywy, zmierzające do permanentnej restrukturyzacji niemal wszystkich dziedzin
życia społeczno-gospodarczego i sanacji zasobów materialnych oraz niematerialnych.
Wymagają one jednak chęci, wiedzy, pomysłowości, często dodatkowych zasobów finansowych, a przede wszystkim skupienia
miejscowej ludności wokół idei rozwoju lokalnego. Jedynie z aktywności ludzi tworzą­
cych samorząd może się zrodzić optymalny
rozwój lokalny. Reguły tej nigdy nie zastąpi
uznaniowe obdarowywanie to tym, to owym
"pomysłem" społeczności lokalnej przez
władze gminy w zamian za poparcie podczas wyborów. Fakt ten dotyczy praktycznie każdego państwa i nie trzeba chyba nikogo przekonywać, jak doniosłe znaczenie
ma on dla naszego kraju 27 •
7. Model ustrojowy gminy
W strukturze organizacji terytorialnej
polskiego, a także zdecydowanej
państwa
s. 87.
6
2 Rozwój lokalny oparty na endogenicznych
zasobach (czynnikach rozwojowych) układu lokalnego często w literaturze określany jest jako typowy rozwój lokalny.
Bardzo interesujące spostrzeżenia na ten temat
B. Jałowiecki: Narodziny d~mokracji
wPolsce lokalnej, Uniwersytet Warszawski, Instytut
Gospodarki Przestrzennej, Warszawa 1990.
21
przedstawił
18
większości państw europejskich, zasadniczym
elementem jest gmina. Fosługując się treścią
obowiązującej w naszym kraju ustawy o samorządzie terytorialnym 28 , można stwierdzić,
że gmina jest podstawową wspólnotą samorzą­
dową, tworzoną z mocy prawa przez mieszkań­
ców odpowiedniego terytorium, przy czym owo
terytorium również nosi miano "gmina". Gminajest dziś zatem traktowanajako elementarna jednostka samorządu terytorialnego. Jednak nie zawsze gminy miały charakter samorządowy. Świadczą o tym chociażby polskie doświadczenia lat ubiegłych, kiedy to pełniły one
rolę narzędzi realizacji centralnych ustaleń
planistycznych.
Układ oraz natężenie najważniejszych cech
gminy tworzy jej model ustrojmvy29 • ,Jest on
zależny od woli ustawodawcy, a więc jest pochodną kierunków i metod rozwoju przyjętych
przez sprawujące władzę państwową 30 elity
polityczne3' . Model ustrojowy gminy lub, inaczej mówiąc, zdeterminowany układem wspomnianych cech, zakres i stopieńjej samorząd­
ności, jest zatem zawsze zgodny z ustrojem
politycznym i gospodarczym państwa. Można
powiedzieć, że jest wynikiem tego ustroju,
a jednocześnie jednym z podstawowych filarów przesądzających o jego kształcie.
Lista właściwości gminy składających się
na jej model ustrojowy rzadko znajduje enumeratywne odzwierciedlenie w literaturze
przedmiotu. Oczywiście modele ustrojowe
gmin są przedmiotem licznych rozważań,
2
"Ustawaz 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity: DzU 1996 r. nr 13, poz. 74) .
29
PojQcie modelu ustrojowego gminy nie powinno być utożsamiane z kategorią modelu samorzą­
du terytorialnego, która odnosi siQ do stopnia rozdziału funkcji administracji państwowej od funkcji
samorządu terytorialnego. Por.: A. Ginsbert-Gebert:
Samorząd terytorialny i jego gospodarka,
AE we Wrocławiu, Wrocław 1992, s . 177; M. Stahl,
E. Olejniczak-Szałowska: Samorząd terytorialny
- podstawowe zagadnienia, FRDL, WarszawaOtwock 1994, s. 59 .
'"Niceo bardziej skomplikowana jest sytuacja
państw federalnych, takich jak np. Szwajcaria czy
Niemcy, gdzie kraj e związkowe (kantony, landy)
posiadając daleko idącą autonomiQ mogą samodzielnic określać kształt poszczególnych cech wła­
snych struktur samorządowych.
3
' Por.: R. Broi: Rozwój lokalny... , op. cit., s. 12.
SAMORZĄD
lecz
TERYTORIALNY NR 11
poświęcone są
one zwykle prezentacji
w różnych pań­
stwach i w różnych okresach historycznycha2. W tej sytuacji, dla przybliżenia kategorii modelu ustrojowego gminy, najwłaściw­
sza wydaje się metoda analizy poruszających
ten temat publikacji pod kątem prezentowanych w nich, i podnoszonych do rangi elementów kluczowych, fragmentów systemów
samorządów gmin. Jej nieodzownym uzupeł­
nieniem musi być analiza ustawodawstwa
samorządowego, znacznie wzbogacająca studia nad najważniejszymi składnikami rozpatrywanej instytucji prawnej.
Po przyjęciu i przebyciu takiej drogi badań, jako główne segmenty kategorii modelu ustrojowego gminy zarysowują się:
• samodzielność wyboru władz gminnych,
• zakres kompetencji władz gminnych,
• zbiór zadań obligatoryjnych i realizowane zadania fakultatywne ,
• zakres dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań oraz zakres funkcji prawodawczej,
• stopień formalnej samodzielności finansowej i materialne zabezpieczenie finansowe,
• sposób sprawowania przez społeczność
gminną kontroli wykonania zadań,
• zakres i kryteria nadzoru państwa nad
działalnością gminy.
Samodzielność wyboru władz gminnychjest konstytutywnym warunkiem zaistnienia gminy o charakterze samorządowym.
Brak autonomii społeczności lokalnej w powoływaniu kolegialnych organów gminy zaprzecza idei samorządności. Jak już wcześniej wspomniałem, historia zna koncepcje
gminy pozbawionej wpływu na skład włarozwiązań funkcjonujących
32
OpiniQ tQ s formułowałem na podstawie lektu-
ry nastQpujących pozycji : B. Dolnicki: Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polscc, WDAA,
Katowice 1994; J. Jcżews ki: Gmina w wybranych
państwach Europy Zachodniej, UW, Wrocław 1995;
M. Obrębalski: Samorząd terytorialny w Polsce
i w Europie, AE-WBWM, Wrocław 1991; P Czechowski, S. Piątek: Samorząd terytorialny w Polscc, Fundacja im. F. Ebcrta, Warszawa 1991; Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej,
FRDL, Warszawa 1990.
Oddziaływanie samorząd~
Andrzej Sztando,
snych organów kolegialnych. Współcześnie
modele takie należą jednak do rzadkości.
Zakres kompetencji władz gminnych
to zbiór spraw publicznych, które w drodze
ustawowej zostały powierzone gminie jako
wspólnocie samorządowej. Delimitacja tego
zakresu jest prostą pochodną ustroju pań­
stwa, wyznaczającą granice obszaru praw do
lokalnego samostanowienia. Inaczej mówiąc ,
określenie kompetencji należy traktować
jako ustawową dyspozycję , wyznaczającą
płaszczyznę zainteresowań władz lokalnych,
a jednocześnie jako uzasadnienie kształtu
pozostałych cech modelu gminy.
Z pojęciem kompetencji władz gminnych
bardzo ściśle związany jest zbiór zadań
obligatoryjnych i realizowane zadania
fakultatywne. Zadania obligatoryjne mieszczą się oczywiście w kompetencjach władz
gminnych i obejmują sprawy wyszczególnione w ustawach, do realizacji których gmina
jest zobowiązana Oest to zwykle część zadań podstawowych, tzn. określonych w podstawowym akcie ustawodawczym traktują­
cym o samorządzie gminy, a także inne ewentualne zadania, które mogą być zlecane w
drodze kolejnych ustaw). Wykonywane samodzielnie, lecz pod kontrolą, są bezpośred­
nim wyrazem decentralizacji zadań administracji państwowej . Zadania fakultatywne
również mieszczą się w zakresie kompetencji władz gminy, ale formułowane i realizoRys. 1
Zakres kompetencji
władz
lokalnego ...
wane są jako inicjatywy lokalne Oako szczególny rodzaj zadań fakultatywnych można
uznać, często spotykane w samorządowej
praktyce państw europejskich, zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej).
Przedstawione rozgraniczenie zadań, na
obowiązkowe i fakultatywne, opiera się na
formie, konstytuujących instytucję samorzą­
du gminy, zapisów ustawowych. Za przykład
może tu posłużyć polska ustawa o samorzą­
dzie terytorialnym, której art. 7 w ust. 1 i 2
mówi, iż: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb
wspólnoty należy do zadań własnych gminy
W szczególności zadania własne obejmują
sprawy .. [...].Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązko­
wy". Taka formuła nie oznacza, iż zadania
fakultatywne muszą mieć charakter sporadyczny. Wszystko zależy od całokształtu
modelu ustrojowego, a nawet od "stylu" sprawowania władzy lokalnej i aktywności społe­
czeństwa, o których to czynnikach jest mowa
w dalszej części niniejszego opracowania.
Całość przedstawionej problematyki
kompetencji i zadań samorządu gminy,
w dużym uproszczeniu, prezentuje rys. 1.
Teoretycznie rzecz biorąc, realizacja zadań może się odbywać różnorodnymi metodami. Jednak gmina nie może swoimi działa­
niami wchodzić w konflikt z szeroko pojętym
interesem państwa. Z tego powodu poszcze-
gminnych, zadania obligatoryjne i fakultatywne
- - - - - - - - - - - - - ZAKRES KOMPETENCJI WŁADZ GMINNYCH • - - - - - - - - - - - - "i
zbiór zadań
realizowane zadania
obligatoryjnych
fakultatywne
~
zadania
zadania
podstawowe
zlecone
~
realizowane
jako inicja-
tywywłasne
realizowane w
porozumieniu z
organami administracji rządowej
----------------------------------------------------'
Źródło: Opracowanie własne.
19
20
gólne systemy prawne wyznaczają zakres
dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań gminy. Punktem wyjściajest przyznanie
(lub nie) gminie osobowości prawnej. Zabieg
ten skutkuje umożliwienie (lub nie) samodzielnego zaciągania zobowiązań, inwestowania, posiadania własnego majątku i zarządza­
nia nim, a więc silnie determinuje charakter
modelu gminy. Uszczegółowieniem i rozszerzeniem zapisów generalnych jest wiele dodatkowych dyspozycji prawnych określają­
cych szczeg·óły metod realizacji zadań.
Pole wyborów pozostawionych organom
wspólnoty samorz ądowej przesądza o możli­
wej do uzyskania efektywności działań, a czasami również o palecie możliwych do przyję­
cia składowych części kierunków rozwoju.
Doświadczenia wskazują, iż określone w poszczególnych modelach ustrojowych gmin
zakresy dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań zapewniają zwykle pożądaną przez
ustawodawcę i władze lokalne efektywność
działań. Rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami społeczności lokalnych a możliwościami
prawnymi dotyczą głównie działań nowych,
niestandardowych, mieszczących się zwykle
w polu zadań fakultatywnych.
Zbliżony, do zakresu dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań, charakter posiada
zakres funkcji prawodawczej gminy. Funkcja ta sprowadza się wyłącznie do wydawania przepisów na podstawie konkretnych
norm prawa pozytywnego i posiada tylko
miejscowy zasięg.
Wskaźnikiem faktycznej autonomiF1
wspólnoty gminnej, a jednocześniewarunkiem
niezależności wyborów w realizacji zadań są:
stopień formalnej samodzielności finansowej oraz materialne zabezpieczenie finansowe. Samodzielność finansową należy utoż­
samiać z prawem uchwalania własnego budże­
tu. Jednak nie można jej rozpatrywać w oder33
Użyty termin .. autonomia", w odniesieniu do
kategorii gminy, pełni wyłącznie rolę synonimu samodzielności i samorządności. Gmina nie może bowiem być j e dnostką autonomiczną w znaczeniu, jakie w doktrynie prawa państwowego nadaje się pojęciu .. autonomia" . Por.: B. Dolnicki: Modele samorządu ... , op. cit., s. 11.
SAMORZĄD
TERYTORIALNY NR 11
'waniu od jej materialnego zabezpieczenia. Stałe wpływy podatkowe i majątek gminy są nie
tylko gwarancją realizacji zadań, ale i wyznacznikiem faktycznej samorządności 34 •
Wykonywanie zadań przez organy gminy
podlega dwupłaszczyznowej kontroli. Pierwsza tworzona jest przez społeczność lokalną.
Jeśli realizacja omówionych wyżej zadań ma
służyć wspólnocie mieszkańców gminy, to
najlepszym weryfikatorem stopnia osiągnię­
cia tego celu będą sami mieszkańcy. Sposób
sprawowania przez społeczność gminną
kontroli wykonania zadań jest j edną z podstawowych cech.danego modelu ustrojowego
gminy. Historia oraz współczesna praktyka
znają trzy podstawowe rozwiązania w tym
zakresie. Pierwszym jest marginalizacja omawianej kontroli, co bez wątpienia nie służy
budowie właściwych sprzężeń na linii: władza
- społe czeństwo . Druga, pośrednia postać
kontroli społecznej sprowadza się do okresowego wyboru członków organu przedstawicielskiego samorządu gminy. Forma trzecia
to system demokracji bezpośredniej, w którym ogół uprawnionych do głosowania obywateli gminy może decydować w najważniej­
szych dla niej sprawach3."·
Drug-a płaszczyzna kontroli wynika z nadzoru państwowego nad działalnością samorządową. Państwo przekazując zadania samorządowi gminy pozostawia sobie prawo do
kontroli ich realizacji. Analizując ewolucję
samorządności, napotykamy na dwa główne
typy kontroli państwowej. W pierwszym, już
w zasadzie historycznym, nadzorem obj ę ta
jest zarówno legalność, jak i celowo ść działań. Współczesny system nadzoru państwo-
"' Poglądy te znajdują silne odzwierciedlenie
w literaturze niemieckiej i szwajca rskiej. Nic sposób
tu pominąć, zbieżn ego w tej kwestii, stanowiska prezentowanego przez polskich au torów: A Bordo ,
E. Chojnę- Duch, E. Kornberger-Sokołowską, K. Piotrowską-Marczak, W Nykla, z. Gilowską i innych.
3
" R. Schaffhauser: W Szwajcarii, (w:) Gmina
w wybranych państwach Europy Zachodniej, pod
red. J. Jcżewskiego, UW, Wrocław 1995. Por. także:
Z. Niewiadomski: Demokracja bezpośrednia w warunkach współczesnego samorządu terytorialnego,
(w:) Samorząd terytorialny drogą do demokracji,
KIBS, Poznań 1994, s. 21.
Andrzej Sztando,
Oddziaływanie samorządu lo~alnego ...
wego to narzędzie korygujące wyłącznie działania sprzeczne z prawem. Należy podkreślić,
że w powszechnej opinii kontrola działalno­
ści gmin nie jest traktowana jako naruszenie
idei samorządności tak długo, jak długo zakres i kryteria nadzoru państwa nad działalnością gminy służą zapewnieniu przestrzegania ustaw i zasad konstytucji, a stosowane środki nadzoru są proporcjonalne do
chronionych przez nadzór interesów6 .
Przyjmując za podstawę analizy układ po\\J'Ższych cech, można wyodrębnić - w ukła­
dzie czasowo-przestrzennym - wiele modeli
ustrojowych gmin. Każdy z nich jednak wykazuje zwykle podobieństwo do jednego z trzech
modeli podstawowych, którymi są:
1) model ustrojowy gminy funkcjonujący
w ramach terenowych organów jednolitej
władzy państwowej (model socjalistyczny),
2) centralistyczny model ustrojowy gminy
państwa demokratycznego,
3) model demokratyczno-samorządowy,
który posiada trzy warianty:
a) demokratyczno-samorządowy model
kliencko-patronacki,
b) demokratyczno-samorządowy model
państwa opiekuńczego ,
c)
demokratyczno -samorządowy
model
ekonomiczno-rozwojowy"'·
8. Model ustrojowy gminy
ramach terenowych
organów jednolitej władzy
funkcjonujący w
państwowej
Centralistyczny model terenowych organów jednolitej władzy państwowej charakterystyczny był dla państw byłego bloku socjalistycznego38. W Polsce funkcjonował on
EuropejskaKarta Samorządu Terytorialnego z 15
października 1985 r. (DzU z 1994, nr 124, poz. 607).
37
Nazewnictwo wariantów a) i c) zaczerpnąłem
z: J. Parysck: Rola samorządu terytorialnego
w rozwoju lokalnym, (w:) Podmiotowość społeczno­
ści lokalnych, MEDIA-GT, Poznań 1996, s. 100.
"" ?odstawowym celem przedstawionej tu charakterystyki modelu ustrojowego gminy, funkcjonującego w ramach systemu terenowych organów
311
21
w latach 1950-1990 i wywodził się z leninowskiej koncepcji socjalistycznego przedstawicielstwa ludowego w terenie, opartego na systemie rad narodowych, działających w ramach zasady centralizmu demokratycznego&~.
Model ten negował samorządność lokalną. Zamiast typowych organów samorządu
terytorialnego funkcjonowały w nim rady
narodowe, będące przedstawicielskimi organami władzy państwowej. Społeczności lokalne zostały w ten sposób pozbawione faktycznej możliwości wyboru "własnych" władz
gminnych. Trudno tu zatem mówić o jakimkolwiek określaniu i kontrolowaniu przez
społeczność gminną zadań lokalnych. Zadania realizowane przez lokalną administrację
wyznaczane były za pomocą przekazywanych "na dół" decyzji władz centralnych, które pozostawały jedynym wyznacznikiem
i nadzorcą stopnia, formy i terminu ich wykonania. Podstawowym kryterium oceny
była zgodność wyników działań z przekazanymi dyrektywami, służącymi branżowo-sek­
torowemu rozwojowi państwa, a nie rozwojowi lokalnemu. W zakresie kompetencji organów terenowych pozostawała zatem realizacja narzuconych, obligatoryjnych zadań
w ramach budżetu, stanowiącego fragment
budżetu państwa. Centralistyczny obraz tego
modelu dop ełniał brak osobowości prawnej,
samodzielności finansowej i majątku komunalnego gmin.
System ten pozbawiał gminne i miejskie
rady narodowe istotnego wpływu na rozwój
lokalny Poza zasięgiem ich oddziaływania
znalazła się przeważająca część podmiotów
gospodarki lokalnej. Przedsiębiorstwa, łącz­
nie z tymi, które świadczyły lokalne usługi
publiczne, pozostawały pod nadzorem wła-
jednolitej władzy państwowej, jest ukazanie braku
relacji na linii społeczność lokalna- władz e lokalne
-rozwój loka lny. Pomija ona zatem, mające miejsce
w latach 1950-1990, przekształcenia strukturwładzy
i administracji państwowej, ponieważ nic zmieniały
one powyższej relacji. Z analogicznego powodu nie
oddaje ona również złożoności ówczesnego systemu
centralistycznego i wielu jego paradoksów.
""P. Czcchowski, S. Piątek: Samorząd terytorialny... , op. cit., s. 9 i nast.
22
ściwych ministerstw i urzędów centralnych.
System resortowy zdominował w ten sposób
interes lokalny. Większość ważnych inwestycji terenowych realizowano w takim stopniu,
w jakim mogły one zaspokoić potrzeby gospodarki narodowej. Plany gospodarcze jednostek terenowych stały się elementem skła­
dowym narodowego planu gospodarczego.
Gminne i miejskie rady narodowe pozbawione zostały nawet wpływu na znaczną część
usług socjalno-bytowych (żłobki, przedszkola, obiekty sportowe itd.), ponieważ zostały
one przeniesione na barki przedsiębiorstw
państwowych 40 •
Omawiany model ustrojowy wygasił we
terenowych jakąkolwiek motywację do samodzielnych i aktywnych działań,
szczególnie właśnie w zakresie kształtowa­
nia gospodarki lokalnej. Pozbawione prawa
do realizacji własnej, lokalnej polityki, stały
się biernym narzędziem realizacji polityki
państwa. Centralistyczny system sprawowania władzy unicestwił kreatywność także
w społecznościach lokalnych. Z racji braku
organów reprezentujących ich interesy' \
wszelkie prawdziwie społeczne inicjatywy
służące rozwojowi lokalnemu napotykały na
wiele trudności.
W centralistycznym modelu terenowych
organów jednolitej władzy państwowej, rozwój lokalny należał do całkowitej abstrak~ji. Z racji jego związków z pluralizmem pohtycznym, samorządnością i swobodą dział~ności był doktrynalnie sprzeczny z socjalistyczną, resortową koncepcją monopolu
państwa w gospodarce. Podsumowując powyższe fakty, należy stwierdzić, iż pojęcie
wpływu samorządu lokalnego na gospodarkę lokalną praktycznie nie dotyczy przedstawionego modelu gminy.
władzach
40
•
R. Broi: Gospodarka lokalna, AE we Wrocła­
WIU, Wrocław 1995, s. 17.
"Reakt~owanie ~o ~973 roku gminnego szczcb~a '":'ładzy pansrn.:oweJ me przyniosło w tym zakreSie Istotnych zmian . Koncepcja rozwoju gminy
":dalszym ciągu wynikała z centralnych ustaleń plamstycznych, dopuszczając jedynie akceptację i aktywność w ich realizacji.
SAMORZĄD
TERYTORIALNY NR 11
9. Centralistyczny model ustrojowy
gminy państwa demokratycznego
Zdecydowanie odmienny od powyższego
jest centralistyczny model ustrojowy gminy
państwa demokratycznego, charakterystyczny dla państw zachodnioeuropejskich
sprzed kilkudziesięciu (kilkunastu) lat 42 •
Bardzo istotną jego właściwością była samodzielność społeczności lokalnej w wyborze
władz gminnych. Wybierała ona, w wyborach
powszechnych, swoich reprezentantów; którzy tworzyli organ uchwałodawczy gminy
(np. radę gminy) . Samodzielny wybór najważniejszego organu samorządu stanowił
również podstawowy sposób sprawowania
przez społeczność gminną kontroli wykonywania powierzonych temu organowi zadań43 .
Jednak zakres tych zadań był stosunkowo
wąski. Gminy ograniczały się zwykle do zarządzania własnym majątkiem, opieki społecznej , utrzymania czystości oraz spraw
budowlanych i porządkowych (porządku
publicznego), przy czym pole możliwoś~i
wyboru form realizacji tych zadań nie było
zbyt duże. Pojawiające się inicjatywy, wykraczające poza obligatoryjne ramy i ukierunkowane na wspieranie rozwoju lokalnego,
często napotykały na utrudnienia finansowe
prawne, nadzorcze oraz proceduralne. Za~
kres realizowanych działań fakultatywnych
był również pochodną rodzącej się dopiero,
w umysłach przedstawicieli nauki i władz
teorii rozwoju lokalnego.
'
W ówczesnych kapitalistycznych systemach gospodarczych państwo było głównym
42
Typ~wym przykładem centralistycznego modelu ustroJowego gminy w państwie demokratyczny~ był funkcjonujący do 1982 roku model francuski. ~becna , demok.ratyczno-samorządowa forma
ustrOJOWa fra.ncuskJej ~iny i jej pozycja w strukturze szcze?h collect!VItes territoriales (wspólnot
l~k~lnych) Jest w znacznej mierze wynikiem wielkie~ reformy decentralizacyjnej, zapoczątkowanej w
m~JU 19~1 .roku i trwającej niemal do końca lat
OSiemdzieSiątych .
43
P?za system~mi ~emokracji bezpośredniej .
Por. np .. J . Jezewski: Gmma w wybranych. op ci·t
s . 270 i nast .
.., · .,
Andrzej Sztando,
dysponentem
Oddziaływanie samorządu
środków
realizację zadań
przeznaczonych na
publicznych o znaczeniu
lokalnym. Gmina
posiadała małą swobodę
finansową. Dzięki niewielkiemu potencjało­
wi własnego materialnego zabezpieczenia
finansowego i niskiemu poziomowi dochodów własnych, subwencje ogólne, w opinii
wielu znawców przedmiotu, pełniły rolę nie
tylko źródła finansowania, ale i instrumentu uzależniania gmin od państwa. U zależnie­
nie było wzmacniane, wymagającym spełnie­
nia licznych warunków, subwencjonowaniem
szczególnym.
Dominująca pozycja organów centralnych widoczna była również w strukturze
nadzoru nad gminami, który prowadzony był
nie tylko z punktu widzenia legalności, ale
często również i celowości działań. W najbardziej scentralizowanych systemach
ustrojowych, mniejsza lub większa część
postanowień organu uchwałodawczego gminy stawała się wykonalna dopiero po akceptacji przez właściwego dla danego terytor·ium przedstawiciela rządu. Koncepcja ści­
słej zbieżności działań gmin z polityką pań­
stwa, będąca główną przyczyną przyjętej
skali nadzoru, nie sprzyjała rozwojowi funkcji prawodawczych władz lokalnych.
Mimo silnych uwarunkowań centralistycznych, przedstawiony model ustrojowy gminy
zasługuj e na miano samorządowego. Samodzielnie wybierane władze dążyły do zaspokajania potrzeb mieszkm'i.ców gminywynikających ze zbiorowego życia i funkcjonowania.
Limitowane normami prawnymi i zasobami
finansowymi, często starały się pełnić, tak,
jak to tylko było możliwe , funkcję gospodarza swojego terenu. rozbawione jednak były
silnego instrumentarium Uak np.: swobody
w ustalaniu lokalnych obciążeń podatkowych,
prawa do wspierania prze~siębiorczości , peł­
nej autonomii w zakresie gospodarki komunalnej i przestrzennej, narzędzi ochrony śro­
dowiska), za pomocą którego mogłyby wpły­
wać na decyzje podmiotów gospodarki lokalnej. W prezentowanym modelu ustrojowym
sterowanie przez władze gminy rozwojem lokalnym, było zatem mocno ograniczone.
lokalnego ...
Wraz ze
23
zmieniającą się rzeczywistością
społeczno-gospodarczą
- rozrostem dotychczasowych i pojawianiem się nowych potrzeb
społecznych, kryzysem idei rozwoju sektorowego, zmniejszaniem się efektywności działań
władz centralnych i aktywizacją władz lokalnych - zmianom ulegał ustrój gminy w demokratycznych państwach europejskich. Zmiany te miały najczęściej charakter ewolucyjny,
choć wiele aktów prawnych modyfikujących
konstrukcję kompetencyjną, zadaniową i finansową gmin nosiło znamiona punktów krytycznych tej ewolucji44 • Jej wynikiem jest współ­
czesny, charakterystyczny dla zachodnioeuropejskich państw, demokratyczno-samorządo­
wy model ustrojowy gminy.
1O. Demokratyczno-samorządowy
model gminy
Demokratyczno-samorządowy model
ustrojowy gminy nie zrywa oczywiście z cenną tradycją samodzielnego wyboru władz
gminnych, będącego najczęstszym i zasadniczym sposobem sprawowania społecznej
kontroli ich działalności.
Podstawowe zmiany w stosunku do modelu centralistycznego dotyczą kompetencji, zadań i dopuszczalnych form ich realizacji, finansów oraz nadzoru państwowego. Ogólna formuła kompetencyjna demokratyczno-samorządowej gminy w większości państw europejskich jest współcześnie niemal identyczna.
Gminy, jako komunalne korporacje, mają prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami,
które nie zostały wyłączone z ich kompetencji
(zastrzeżone dla wyższych poziomów organi-
44
Za przykład mogą tu posłużyć: fr a ncuskie
ustawy tzw. wielkiej reformy decentralizacyjnej,
a wśród nich ustawa dotycząca praw i wolności gmin,
departamentów i regionów z 2 marca 1982 r. oraz ustawa dotycząca podziału kompetencji międ zy gminy,
departamenty, regiony i państwo z 7 stycznia 1983 r.;
hiszpańska ustawa o regulacji podstaw samorządu
terytorialnego z 2 kwietnia 1985 r.; fińska ustawa
o gminach z 10 grudnia 1976 r.; szwedzka ustawa samorządowa z 1977 r. oraz konstytucje: Republiki Federalnej Niemiec z 1949 r., Austrii (wraz z ustawą federalną) z 1962 i Włoch z 1948 r.
24
zacji administracji w państwie) lub przekazane innym organom. Tegu typu zasada, zwana
kompetencją generalną, w mniej lub bardziej
dosłownym kształcie dotyczy np.: Austrii, Belgii, Francji, Hiszpanii, Holandii, RFN, Szwajcarii, Włoch 45 , a także Polski.
Porównując oba modele - centralistyczny i demokratyczno-samorządowy - łatwo
zauważyć, że drugi spośród nich charakteryzuje się znacznie szerszym zakresem zadań obligatoryjnych. Przegląd ustawodawstwa wymienionych wyżej państw wskazuje, iż współczesne europejskie gminy są zobowiązane prowadzić m. in. gospodarkę
przestrzenną, utrzymywać infrastrukturę
drogową, brać udział w zapewnieniu ochrony zdrowia i opieki socjalnej, organizować
handel, prowadzić działania związane z zaopatrzeniem w media energetyczne oraz
wodę, odbierać i oczyszczać ścieki, odbierać
i składować (utylizować) nieczystości stałe,
strzec bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapewnić komunikację zbiorową, chronić
środowisko naturalne, organizować szkolnictwo i ochronę przeciwpożarową. Powyż­
szą, imponującą obszernością problematyki,
listę zadań (stanowiącą oczywiście poglądo­
wą,
a więc niepełną sumę zadań przekazanych gminom w poszczególnych państwach)
uzupełnia wiele realizowanych zadań fakultatywnych, takich jak aktywne oddziaływa­
nie na lokalny rynek pracy, stymulowanie
rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości,
prowadzenie promocji gminy czy tworzenie
instytucji rozwoju lokalnego. W samorządzie
gminy przestano bowiem upatrywać jedynie
wykonawcy przekazanych do realizacji zadań. Dziś oczekuje się, że przyjmie on rolę
aktywnego czynnika kształtującego warunki życia miejscowej ludności. Zezwala, a nawet zobowiązuje do tego wspomniana kompetencja generalna i wynikające z niej do-
45
Por.: R. Sowiński: Autonomia finansowa wspólnot lokalnych w Europie. Analiza porównawcza finansów lokalnych w Belgii, Francji, Hiszpanii, RFN,
Wielkiej Brytanii, Włosz ech- raport przygotowany
przez J .-F. Cope, na zlecenie Rady Europy, Krajowy
Instytut Badań Samorządowych, Poznań 1992, s. 22.
SAMORZĄD
TERYTORIALNY NR 11
mniemanie kompetencji władz gminy w lokalnych, nie zastrzeżonych na rzecz innych
podmiotów sprawach 46 • Pole zadań fakultatywnych jest traktowane jako elastyczna formuła dostosowywania działań gminy do
zmieniających się potrzeb i uwarunkowań
współczesnych ośrodków lokalnych. Pogląd
ten potwierdza ewolucja zakresu zadań obligatoryjnych, który w wielu państwach rozrastał się o dotychczasowe zadania fakultatywne, w miarę upowszechniania się różno­
rodnych potrzeb lokalnych i zmiany systemowej roli samorządu terytorialnego. Należy także wspomnieć o tym, że praktyczne
oddzielenie działań zmierzających do realizacji zadań obligatoryjnych i fakultatywnych
jest często utrudnione, bowiem przenikają
się one i uzupełniają .
Obok zbioru zadań, rozszerzeniu uległ
również zakres dopuszczalnych form ich realizacji. Stworzone (na gruncie osobowości
prawnej i majątku komunalnego gmin) rozwiązania, rozszerzyły wachlarz możliwości,
co służy podniesieniu efektywności działań
władz lokalnych poprzez optymalne ich dostosowanie do miejscowych i ogólnopań­
stwowych uwarunkowań. Rozszerzeniu uległy także przywileje w zakresie stanowienia
lokalnych norm prawnych. Na podstawie
powszechnie obowiązujących norm prawa,
gminy ustalają np. wysokość niektórych obciążeń podatkowych.
Znaczny stopień formalnej samodzielności finansowej demokratyczno-samorządo­
wej gminy oraz jej odpowiednie, materialne
zabezpieczenie finansowe są wskaźnikami
autonomii wspólnoty gminnej, a jednocześnie gwarancją niezależności w realizacji
zadań. Samodzielność finansowa, którą na-
46
Prawidłowość ta dotyczy również wielu z tych
państw, w których ustawodawstwo s amorz ądowe
nie zawiera wyraźnic sformułowanego domnicmania kompetencji. Interesujący w tym zakresie jest
przykład Hiszpanii. Prawnym substytutem zapisu
o domniemaniu kompetencji jest tu art. 28 ustawy
podstawowej, wedługktórego gminy mogą .,urzeczywistniać dodatkowe aktywności w uzupełnianiu
przedsięwzięć innych podmiotów administracji publicznej"; J. Jcż cwski : Gmina .. ., op . cit. , s. 195.
Andrzej Sztando,
Oddziaływanie samorządu
leży utożsamiać z prawem uchwalania wła­
snego budżetu, jest jedną ze współcześnie
podnoszonych (szczególnie w literaturze
francuskiej) najważniejszych cech samorzą­
du terytorialnego 47 • Jednak samodzielności
finansowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od jej materialnego zabezpieczenia,
na które składają się dochody i majątek komunalny. Oba te czynniki pretendują do rangi cech w największym stopniu decydujących
o faktycznej samorządności, a więc i o moż­
liwościach samodzielnego kształtowania
rozwoju lokalnego.
Nadzór państwa nad działalnością omawianego modelu gmin sprowadza się przede
wszystkim do kontroli zgodności z prawem
ogółu podejmowanych działań, przy czym stosowane środki nadzoru są proporcjonalne do
chronionych przez nadzór interesów. System
ten nie narusza zatem idei samorządności,
ponieważ zakres i kryteria nadzoru państwa
nad działalnością gminy służą wyłącznie zapewnieniu przestrzegania ustaw i zasad konstytucji. Obok kompetencji generalnej, przedstawiona forma nadzoru kreuje autonomię
gminy jako "wolność od wytycznych" wydawanych przez organy państwowe .
11. Warianty
demokratyczno-samorządowego
modelu gminy
Szerokie kompetencje, liczne zadania
oraz towarzyszące im środki realizacyjne
pozwalają władzom demokratyczno-samorządowej gminy bezpośrednio i pośrednio
oddziaływać na wiele podmiotów gospodarki lokalnej. Jest to koniecznym warunkiem
zaistnienia samorządu lokalneg·o jako podmiotu optymalnie sterującego kierunkiem,
tempem i strukturą rozwoju lokalnego. Czy
jest to także warunek dostateczny? Otóż, nie.
Zdaniem wielu czołowych badaczy samorzą­
du lokalnego, o formie i sile oddziaływania
17
Z. Niewiadomski:
op. cit., s. 7.
Samorząd
terytorialny... ,
lokalnego ...
25
władz
lokalnych na rozwój lokalny decyduje
wypadkowa takich czynników, jak:
"styl" sprawowania władzy lokalnej, postawy spoieczne i lokalny wymiar tradycji sarównież
morządowych. Traktując powyższe właści­
wości (wypadkową
czynników) jako kryterium, możemy wyróżnić trzy podstawowe
warianty samorządowo-demokratycznego
modelu gminy: kJiencko-patronacki, państwa
opiekuńczego (zwany również wariantem samorządu gminy w państwie dobrobytu) oraz
ekonomiczno-rozwojowy.
Kliencko-patronacka forma funkcjonowania samorządu lokalneg·o sprowadza się
do obdarowywania społeczności lokalnej,
będącymi w aktualnej dyspozycji dobrami,
środkami lub inwestycjami w zamian za poparcie podczas wyborów oraz w czasie kluczowych etapów kadencji. Wariant ten wydaje się niekorzystny z punktu widzenia
kształtowania rozwoju lokalnego, ze wzglę­
du na hamowanie kreatywności mieszkań­
ców. Rozwój lokalny jest zjawiskiem, które
powinno odbywać się przy aktywnym współ­
udziale społeczności lokalnej. Jest ona bowiem dostawcą cennych koncepcji, inicjatyw,
danych o lokalnych warunkach życia i gospodarowania, a przede wszystkim jest podmiotem, któremu rozwój lokalny ma służyć .
Oczywiste wady podejścia kliencko-patronackiego ujawniają się zwłaszcza podczas
opracowywania i realizacji długofalowych ,
" branżowych " progl'amów rozwoju 48 , ściśle
powiązanych ze strategią rozwoju gminy4H.
Aktywna komunikacja władz z mieszkańca­
mi jest tu konieczna chociażby dlatego, że
48
Do grupy długofalowych, "branżowych" programów rozwoju gmin możemy zaliczyć np. programy: redukcji bezrobocia i wspierania rozwoju małej i średniej przedsir;biorczości ; restrukturyzacji
usług komunalnych ; rozwoju budownictwa mieszkaniowego; ochrony środowiska naturalnego oraz promocji. Wydaje się, że do tego typu progra mów mo ż­
na również zaliczyć miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
4
" Por. : E. Wysocka: Strategia i polityka rozwoju
gmin i województw- podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielon a
Góra 1996, ss. 14 i 35; E. Wysocka, J. Koziński: Strategia rozwoju województw i gmin- teoria i praktyka,
Warszawa-Zielona Góra 1998, s. 36 i nast.
SAMORZĄD
26
wiele z przedsięwzięć może w sposób rze=czywisty lub pozorny naruszać interesy róż­
nych osób. Brak stałego dialogu na linii wła­
dze lokalne - społeczność lokalna jest zatem podstawową wadą struktury kliencko·patronackiej, przez co osiągnięcie optymalnego50 rozwoju lokalnego staje się utrudnione. Według informacji pojawiających się
w literaturze przedmiotu, wariant kliencko·patronacki dominuje we Francji, Grecji,
Hiszpanii, Turcji oraz we Włoszech"'·
Innym sposobem sprawowania władzy
lokalnej jest wariant gminy państwa
opiekuńczego, występujący w Danii, Holandii, Norwegii, Szwecji oraz - w znacznie łagodniejszym wymiarze - w Niemczech i Wielkiej Brytanii 52 • Model ten zorientowany jest wprawdzie na kompleks
zagadnień rozwoju lokaln ego, jednak
szczególną rolę przypisuje się w nim rozwojowi usług publicznych. Służyć ma to
maksymalizacji konsumpcji zbiorowej
wspólnoty lokalnej . Pojawia się w związku
z tym pytanie, czy ten wariant sprzyja optymalizacji rozwoju lokalnego? Raczej nie.
Świadczą o tym chociażby różne postacie
kryzysu , które występowały i wciąż jeszcze występują w hołdujący c h koncepcji
państwa dobrobytu krajach europejskich.
Skoncentrowanie się władz gminy na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkań­
ców może przecież prowadzić do negatywnych zjawisk, kojarzonych od dawna z tzw.
nadaktywnością państwa. Mowa tu o osła­
bieniu mobilizacji, pracowitości, zaradności i samoorganizacji obywateli oraz jednoczesnej eskalacji postaw konsumpcyjnych i roszczeniowych 53 • Nadopiekuńczość
50
Pojęcic
TERYTORIALNY NR 1
każdego szczebla władz jest silnie, ujerr.
nie skorelowana z kreatywnością społE
czeństwa. Ta, wielokrotnie przypominan;
w literaturze zasada prowadzi niektórycl
badaczy samorządności nawet do tworze
nia porównań pomiędzy wariantem gmin;
państwa opiekuńczego a modelem charak
terystycznym dla byłych państw socjali
stycznych. Co więcej, takie porównani~
wydają się, mulalis mulandis , w pełn
uzasadnione.
Omawiany wariant samorządowo-demo·
kratycznej gminy nie może być , wobec po·
wyższych zastrzeżeń , uznany za najkorzyst·
niejszy z punktu widzenia kształtowania roz·
woju lokalnego. Preferuje on rozwój publicznej sfery konsumpcyjnej, obciążającjej kosztami pozostałe sfery rozwoju lokalnego
(szczególnie sferę gospodarczą), a także
kształtując w niepożądany sposób postawy
społeczne.
Kolejnym, trzecim wariantem demokramodelu gminy jest
wariant ekonomiczno-rozwojowy, charakterystyczny dla USA, Kanady i Australii. Nadrzędnym celem władz lokalnych
funkcjonujących w takim systemie jest stymulowanie rozwoju gospodarczej sfery
gminy oraz tych pozostałych sfer, które
rozwojowi gospodarczemu służą. Zdaniem
zwolenników ekonomiczno-rozwojowego
wariantu gminy, nacisk na stymulacyjną
rolę władz lokalnych może w najpełniejszy
sposób służyć szeroko rozumianemu rozwojowi lokalnemu 54. Propagujący tę ideę, znany
amerykański badacz struktur samorz ądo­
wych E. J. Blakley potrzebę takiego postępo­
wania uzasadnia za pomocą syntetycznego
ujęcia teorii rozwoju lokalnego. Zawiera ono
niektóre elementy teorii tradycyjnych 55, kłatyczno-samorządowego
optymalizacji rozwoju lokalnego na-
le ży utożsamiać z przyspieszaniem i maksymalizacją realizacji celów rozwoju lokalnego.
5
' J. Pa rysek: Rola samorządu ... , op. cit. , s. 100.
Wielka Brytania charakteryzuje się dwupolokalnych. Mamy tu
do czynienia z dystryktami (miejskimi i wiejskimi)
oraz hrabstwami. W przypadku Wielkiej Brytanii,
pojęcie władzy loka lnej odnosi s ię zatem do kategorii dystryktu .
53
A. Pickara: Wa rtoś ci, istota ... , op . cit ., s. 18.
02
ziomową organiz acją wspólnot
"' Doskonałym kompendium wiedzy o organizowaniu i stymulowaniu rozwoju lokalnego poprzez podejmowanie dzi ałań zwi ązanych z intensyfikacj ą sfery gospoda rczej jes t ksi ążka E. J. Blakelya: Planning
!ocal cconomic dcvelopment. Thcory and practicc,
SAGE Library of Social Rcsearch, London 1989.
55
Chodzi tu o teorie: ba zy ekonomicznej ; lokalizacji ; kumulatywnej przyczynowoś c i ora z mod eli
p rzyciągani a .
Andrzej Sztando,
Oddziaływanie samorządu
dąc nacisk na cztery podstawowe czynniki rozwojowe: zatrudnienie, bazę dla rozwoju (tzn. układ instytucjonalny zdolny do
identyfikowania i rozwiązywania problemów lokalnych), zalety lokalizacyjne
(z punktu widzenia kapitału) oraz zasoby
wiedzy. Rozwój tych, w przeważającej czę­
ści gospodarczych, czynników służy bezpośrednio lub pośrednio całokształtowi
rozwoju lokalnego. Spadek bezrobocia implikuje wzrost dochodów i konsumpcji społeczeństwa , poprawę koniunktury, wzrost
dochodów budżetu gminy oraz spadek wydatków socjalnych. Troska o walory lokalizacyjne zapewnia napływ kapitału i ład
przestrzenny, przy jednoczesnym poszanowaniu praw ekologii. Podnoszenie na wyż­
szy poziom wiedzy tworzy pole przyciąga­
jące najnowocześniejsze formy wytwórczości i usług, sprzyja rozwojowi kulturowemu i cywilizacyjnemu. Aktywny układ instytucjonalny zapewnia stały monitoring
zmian i konieczne posunięcia korekcyjne,
a przede wszystkim dba o intensyfikację
kreatywności społecznej.
Jak
już wcześniej wspomniałem,
rodzaj
przyjętego wariantu samorządowo-demokra­
tycznej gminyjest pochodną "stylu" sprawowania władzy lokalnej, postaw społecznych
i lokalnych tradycji samorządowych . Niebagatelną rolę odgrywają również szczegóło­
prawne regulujące działal­
na poziomie gmin. Konieczne jest tu wyjaśnienie znaczenia tych
czynników.
Pod pojęciem "stylu" sprawowania wła­
dzy lokalnej ukryty jest konglomerat, na
który składają się następujące cechy człon­
ków organów stanowiących gminy: wiedza
i doświadczenie z zakresu teorii i praktyki
rozwoju lokalnego, znajomość narzędzi
i metod jego kształtowania, inicjatywoość
oraz poglądy i zaangażowanie polityczne.
Mechanizm wpływu tego czynnika na faktyczny kształt wariantu samorządowe-de­
mokratycznej gminy nie jest, jakby się to pozornie mogło wydawać, prosty. Te same zawe
rozwiązania
ność samorządową
lokalnego ...
27
soby merytorycznej wiedzy, w połączeniu
z różnymi uwarunkowaniami politycznymi
i różną skłonnością do nowych inicjatyw, nie
zawsze prowadzą do inklinacji ku temu samemu wariantowi. Podobnych spostrzeżeń
może dostarczyć również analiza zmian inicjatywoości i wiedzy merytorycznej przy
danych poglądach politycznych. Liczbę
kombinacji potęguje fakt częstej korelacji
pomiędzy zmianami wiedzy a zmianami
opcji politycznych i światopoglądowych,
przy czym kierunek i siła tej korelacji mogą
być różnorodne.
Nieco prościej sytuacja wygląda w zakresie dwóch kolejnych czynników: postaw społecznych i lokalnych tradycji samorządo­
wych. Im aktywniejsza postawa społeczna
i silniejsze56 tradycje samorządowe, tym z reguły więcej praktycznych rozwiązań charakterystycznych dla wariantu ekonomiczno-rozwojowego.
Pojęcie demokratyczno-samorządowe­
go modelu gminy używane w niniejszej pracy jest pewnym uogólnieniem, stworzonym
w celu określenia systemu samorządu lokalnego nowoczesnych, demokratycznych
państw. Ich systemy prawne, określające
funkcjonowanie prezentowanego szczebla
samorządu, nie są jednak identyczne. Poszczególne składowe tych systemów mogą
sprzyjać (lub nie) rozwojowi jednego
z trzech omówionych wariantów. Ten ostatni z czynników okazuje się zatem silnym
czynnikiem zewnętrznym (pochodzącym
spoza obszaru gminy) . Warto tu przypomnieć, iż kształt systemu prawa samorzą­
du lokalneg·o ma bezpośredni związek
z ustrojem politycznym i gospodarczym całego państwa .
"'; Por.: A. Piekara: S amorząd terytorialny a kreatywność społeczna i rozwój lokalny, (w:) Samorząd
terytorialny drogą do demokracji, AE Poznań , Poz nań
1994; W. Błasiak : Lokalna aktywność gospodarczabariery i perspektywy społeczne, (w:) Społeczn oś c i
lokalne. Teraźniejszość i przyszłość, Uniwersytet
Warszawski, Instytut Gospodarki Przestrzennej, Warszawa 1989.
SAMORZĄD
28
Należy również podkreślić, iż powyż­
sza, autonomiczna analiza czynników ma
charakter poglądowy, a więc uproszczony.
Ich złożone wzajemne interakcje stanowią
przedmiot wnikliwych badań, głównie ekonomicznych (w zakresie teorii rozwoju lokalnego), socjologicznych i politologicznych.
12. Podsumowanie
wieloletnie
się wniosek, iż prawo obywateli do zarzą·
dzania sprawami publicznymi na poziomie
lokalnym to nic innego jak prawo do ste·
rowania rozwojem lokalnym. Ten tok rozumowania wydaje się zgodny z trzydziestoma postanowieniami Karty, wyznaczającymi demokratyczno-samorządowy charakter gmin krajów-sygnatariuszy, tzn. wyznaczającymi konstytutywne podstawy
wpływu samorządu lokalnego na gospodarkę lokalną.
Kończąc powyższe rozważania, należy
stwierdzić , iż
TERYTORIALNY NR 11
doświadczenia
różnych państw wskazują
na ścisłą koretypem modelu ustrojowego gminy a rozwojem w skali lokalnej. Nie
ulega wątpliwości, że najbardziej społecz­
nie i gospodarczo kreatywnym modelem
jest współcześnie model demokratyczno-samorządowy, funkcjonujący w zdecentralizowanym systemie administracji publicznej57. Jego prawne fundamenty sięgają Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka
z 1948 roku, a najsilniejsze oparcie znajdują w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, uchwalonej przez Radę Europy w 1985 roku . Postanowienia Karty
uznają prawo obywateli do zarządzania
sprawami publicznymi za część demokratycznych zasad wspólnych wszystkim
członkom Rady Europy. Treść preambuły
Karty stanowi, iż właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w
sposób najbardziej bezpośredni, gdyż jedynie odpowiedzialne Uak się należy domyślać, za rozwój lokalny) wspólnoty lokalne umożliwiają zaistnienie skuteczneg·o zarządzania sprawami najbliższymi
obywatelowP9 . Jak wiadomo, pożądana
ewolucja "spraw najbliższych obywatelowi" jest powszechnie utożsamiana właśnie
z rozwoj em lokalnym . Nieodparcie nasuwa
lację pomiędzy
58
57
A. Pickara : Wartości , istota ... , op . cit., s. 20.
'"' ~czol_ucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji
Narodow ZJednoczonych, Paryż , 10 grudnia 1948 r.
"" Por.: M. Stahl, E. Olcjni c zak-Szałowska : Samorząd terytorialny... , op. cit. , s. 54 .
Należy również wspomnieć o Światowej
Deklaracji Samorządu Terytorialnego,
uchwalonej przez Międzynarodowy Zwią­
zek Władz Lokalnych, będący stowarzyszeniem promującym rozwój lokalny w uniwersalnym ujęciu. Treść deklaracji już we wstę­
pie charakteryzuje władzę lokalną jako
szczebel zarządzania najbliższy obywatelom, mający najwię ksze możliwości angażo­
wania ich w proces wspomagania rozwoju
i podnoszenia warunków życia . Potrzebę
kreacji samorządowo-demokratycznych reguł sprawowania władzy lokalnej powiąza­
no w omawianym dokumencie z Deklaracją
Praw Człowieka oraz Deklaracją Postępu
Społecznego i Rozwoju 1;o.
Z przedstawionych danych wynika, iż
powszechnie akceptowaną intencją tworzenia wspólnot samorządowych jest uczynienie z nich kreatywnie funkcjonujących
społeczności, których organy przedstawicielskie będą pełnić rolę "sterników" rozwoju lokalnego. Odpowiadający tym intencjom demokratyczno-samorządowy model
gminy powinien dążyć w kierunku wariantu sprzyjającego maksymalizacji zintegrowania społecznego, samoorganizacji
w imię wspólnych celów oraz sprzyjać
wspólnej świadomości społecznej. Spełnie­
nie tych warunków jest konieczne dla rozwoju kreatywności społecznej, którą moż­
na utożsamiać z podmiotowością społecz­
ności lokalnych w kreowaniu rozwoju lo-
60
Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych nr 1542 z 1969 roku .
Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ...
kalnego. Dziś wydaje się, że oczekiwania
te może spełnić wariant ekonomiczno-rozwojowy. Nie oznacza to jednak, iż pozostałe warianty mogą i powinny być natychmiast i bezwarunkowo modyfikowane. rozbawione wnikliwych analiz wprowadzanie
rozwiązań charakterystycznych dla ekonomiczno-rozwojowego typu gminy może
29
skutkować powstawanie niepożądanych
zjawisk. Wydaje się jednak, iż wariant ten,
a przynajmniej jego zasadniczy trzon , wyrażający dążenie do maksymalizacji wpły­
wu społeczności lokalnych na rozwój lokalny, jest wzorcem, do którego z mniejszym
lub większym tempem zmierza zdecydowana większość demokratycznych państw.
Andrzej Sztando jest pracownikiem naukowym w Katedrze Gospodarki Regionalnej na
Wydziale Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze Akademii Ekonomicznej we
Wrocławiu .