Analiza dotycząca roli organizacji związkowych i partnerów

PL
Wkład Grupy Pracowników
Analiza dotycząca roli organizacji związkowych i partnerów
społecznych w planowaniu i monitorowaniu polityki spójności
gospodarczej i społecznej w nowych ramach finansowych na lata
2014–2020
Streszczenie
Rola organizacji związkowych i partnerów społecznych w planowaniu i monitorowaniu polityki spójności gospodarczej i społecznej w
nowych ramach finansowych na lata 2014–2020
1.
Konsekwencje decyzji dotyczących budżetu UE na lata 2014–2020 w kontekście kryzysu
społeczno-gospodarczego, w porównaniu z poprzednim okresem 2007–2013.
Po paru miesiącach trudnych dyskusji i negocjacji, w kontekście bezprecedensowego kryzysu
finansowego, gospodarczego i społecznego w państwach członkowskich UE, instytucje Unii
Europejskiej (Komisja, Rada i Parlament) przyjęły na początku lipca 2013 r. wieloletnie ramy
finansowe, czyli budżet UE na lata 2014–2020. Budżet UE na lata 2014–2020 będzie w ostatecznym
rachunku o około 7% mniejszy od budżetu z poprzedniego okresu 2007–2013 (pokrycie wydatków na
poziomie 908 mld EUR w porównaniu z 977 mld EUR), nawet jeśli osiągnięte porozumienie
przewiduje pewną elastyczność wykorzystywania funduszy.
A przecież według „sprawozdania strategicznego” Komisji Europejskiej w sprawie wdrażania
programów dotyczących polityki spójności gospodarczej i społecznej w latach 2007–2013
(opublikowanego 18 kwietnia 2013 r.), inwestycje finansowane z EFS, EFRR i Funduszu Spójności
przyczyniły się do przezwyciężenia kryzysu i tworzenia wzrostu gospodarczego. Pozwoliły między
innymi znacząco zwiększyć liczbę osób korzystających ze wsparcia w zakresie zatrudnienia
(z 10 mln osób rocznie w okresie przed 2010 r. do prawie 15 mln osób rocznie od tego czasu). Dzięki
tym funduszom od 2010 r. istotnie wzrosło również wsparcie dla MŚP: utworzono około 400 tys.
miejsc pracy (z czego połowę w okresie 2010–2011), w tym 15 600 stanowisk w dziedzinie badań
i 167 000 stanowisk w sektorze MŚP.
Za pośrednictwem trzech funduszy – Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR),
Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Funduszu Spójności – w latach 2007–2013 UE
zainwestowała w ramach polityki spójności gospodarczej i społecznej 347 mld EUR (w tym z EFS: 76
mld EUR) w 27 państwach członkowskich. Kwota ta stanowi 35% całkowitego budżetu UE (975 mld
EUR) na ten okres.
Warto tu przypomnieć cele, budżet i główne zasady interwencji w ramach programów na lata 2007–
2013 oraz zmiany w programie na lata 2014–2020: polityka spójności zapewnia ramy inwestycyjne
oraz system ich realizacji, który jest niezbędny do osiągnięcia celów określonych w bieżącej
europejskiej strategii politycznej (strategia lizbońska w pierwszej dekadzie 21. wieku, strategia
„Europa 2020” w drugiej dekadzie). Polityka spójności została ponownie przeanalizowana z punktu
widzenia poprawy skuteczności jej wdrażania i jej lepszego dostosowania do celów strategii Europa
2020. W celu spójnego ustrukturyzowania polityki spójności regionalnej, w okresie programowania
2007–2013 skupiono się na trzech celach wspólnotowych: konwergencji; konkurencyjności
regionalnej i zatrudnieniu oraz na europejskiej współpracy terytorialnej. Cele te są finansowane
z jednego lub kilku funduszy w ramach krajowych lub regionalnych programów operacyjnych (PO).
W okresie programowania 2014–2020 uwzględniono pięć zasadniczych celów strategii „Europa
2020”:
1. Zatrudnienie: zapewnienie pracy dla 75% populacji w wieku od 20 do 64 lat.
2. Badania naukowe i rozwój: inwestowanie 3 % PKB UE w badania i rozwój.
3. Zmiana klimatu i energia: ograniczenie emisji gazów cieplarnianych o 20% w porównaniu
z 1990 r., osiągnięcie 20-procentowego udziału energii ze źródeł odnawialnych i zwiększenie
o 20% efektywności energetycznej.
2
Rola organizacji związkowych i partnerów społecznych w planowaniu i monitorowaniu polityki spójności gospodarczej i społecznej w
nowych ramach finansowych na lata 2014–2020
4. Edukacja: obniżenie wskaźnika przedwczesnego przerywania nauki do poniżej 10%, dyplom
studiów wyższych dla co najmniej 40% populacji w wieku od 30 do 34 lat.
5. Ubóstwo i wykluczenie społeczne: zmniejszenie o co najmniej 20 mln liczby osób znajdujących
się w sytuacji ubóstwa lub wykluczenia społecznego lub nimi zagrożonych.
Innym istotnym elementem uwzględnionym w celach budżetu UE na lata 2014–2020 jest
zatwierdzone przez Radę i Parlament Europejski zalecenie Komisji Europejskiej w sprawie
asygnowania co najmniej 20% budżetu UE na projekty dotyczące pakietu klimatycznoenergetycznego (dyrektywy europejskie 3X20) i wykorzystywania w tym celu także środków EBI. Jest
to postrzegane jako jeden ze sposobów wyjścia z kryzysu, jako że miałoby to istotny wpływ na
zatrudnienie i zarządzanie transformacją społeczną i zawodową, gdzie istotnym wyzwaniem jest
zaspokojenie potrzeb w zakresie szkoleń. Można tu wspomnieć o doświadczeniach Hiszpanii
dotyczących dobrych praktyk partnerskiej współpracy z organizacjami związkowymi (w latach 2007–
2013) w realizowaniu tego rodzaju projektów (Program Empleaverde, projekt Informa-Ambiental).
2.
Kwestie związane ze stosowaniem art. 5 nowego rozporządzenia, jeśli chodzi o udział
partnerów społecznych w świetle doświadczeń lat 2007–2013.
Tymczasem (i to jest główny przedmiot niniejszej analizy), zatwierdzone przez Radę i Parlament
Europejski propozycje Komisji Europejskiej dotyczące funduszy objętych wspólnymi ramami
strategicznymi na lata 2014–2020 jednoznacznie zobowiązują państwa członkowskie do
angażowania partnerów gospodarczych i społecznych, w tym organizacji związkowych, we wszystkie
etapy procesu zarządzania funduszami objętymi zakresem niniejszego badania, tzn. funduszami
strukturalnymi (EFS i EFRR) oraz Funduszem Spójności służącymi realizacji polityki spójności
gospodarczej i społecznej UE.
Powszechne stosowanie zasady partnerstwa (uwzględniające europejski kodeks postępowania
w dziedzinie partnerstwa, mający swe źródło w art. 5 wniosku dotyczącego rozporządzenia w
sprawie wspólnych przepisów) służy realizacji szeregu celów.
Jednym z nich jest optymalizacja zarządzania funduszami europejskimi poprzez wspieranie ich
skutecznego wykorzystywania, by zaspokoić potrzeby i oczekiwania określonych grup społecznych.
Ma także umożliwić wykorzystanie wiedzy i doświadczenia partnerów zaangażowanych w różne sfery
działalności i w ten sposób poprawić skuteczność prowadzonej polityki. Ma ono także umożliwić
rozpowszechnianie innowacji, kultury dialogu i zwiększyć akceptację podejmowanych działań
(wzmocnienie ich legitymacji).
Krytyczna analiza praktycznego urzeczywistniania partnerstwa w latach 2007–2013 w 12 państwach
członkowskich UE objętych niniejszym badaniem wykazała jednoznacznie płynące z niego korzyści.
W ramach badania zanalizowano wiele dobrych praktyk odnoszących się do wszystkich etapów
procesu zarządzania funduszami strukturalnymi: programowania, realizacji, monitorowania i oceny
sposobu wykorzystywania funduszy. Stwierdzono występowanie bardzo istotnych różnic pod
względem jakości partnerstwa między poszczególnymi państwami członkowskimi. W niektórych
przypadkach relacje partnerskie miały charakter czysto formalny (zwłaszcza w wypadku państw
3
Rola organizacji związkowych i partnerów społecznych w planowaniu i monitorowaniu polityki spójności gospodarczej i społecznej w
nowych ramach finansowych na lata 2014–2020
Europy Środkowej i Wschodniej). Różnice te występowały nawet między poszczególnymi regionami
jednego państwa członkowskiego (przykład niemieckich krajów związkowych).
Należy zaznaczyć, że realizacja skutecznego partnerstwa zakłada spełnienie określonych warunków
wstępnych:
Po pierwsze, partnerstwo powinno obejmować wszystkie fazy procesu zarządzania i należy je
realizować na jak najwcześniejszym etapie. W istocie, udział partnerów na etapie programowania
jest konieczny, by mieli oni wpływ na określanie celów oraz sposobów ich osiągania.
Następnie istotne znaczenie ma także ocena, pod warunkiem, ze przeprowadza się ją w odpowiedni
sposób, a jej wyniki wykorzystuje się do lepszego zarządzania funduszami w następnych wieloletnich
ramach finansowych. Zapewnia ona ciągłą optymalizację prowadzonych działań i odgrywa zasadnicza
rolę w nadawaniu im trwałego charakteru.
Niemniej udział partnerów na wszystkich etapach procesu zależny jest od zapewnienia środków do
realizacji powierzonych im zadań. Proces wielopoziomowego zarządzania funduszami strukturalnymi
jest w istocie bardzo złożony. Budowanie zdolności w tej dziedzinie wymaga nie tylko niezbędnych
umiejętności partnerów, lecz także zapewnienia im odpowiednich środków, takich jak struktur
wspierających, koordynujących i przedstawicielskich.
Na koniec, partnerstwo nie może istnieć bez sformalizowania zarządzania nim. Udział wielu
partnerów, istniejące potrzeby w zakresie koordynacji i obiegu informacji oraz wymóg zapewnienia
przejrzystości – wszystko to wymaga określenia jasnych zasad.
3.
Możliwość udziału organizacji związkowych na wczesnym etapie
programowania zależy w dużej mierze od kultury dialogu społecznego.
procedury
Etap programowania zarządzaniem funduszami strukturalnymi ma podstawowe znaczenie, gdyż
dotyczy określenia celów, strategii i działań, które będą realizowane. Na poziomie europejskim udział
organizacji związkowych w opracowywaniu narodowych strategicznych ram odniesienia i programów
operacyjnych jest, ogólnie rzecz biorąc, faktem, nawet jeśli może on przybierać różne formy
w zależności od specyfiki każdego kraju. We wszystkich badanych przypadkach stwierdzono, że
związki zawodowe zasiadają w organach konsultacyjnych i że są reprezentowane w gremiach
trójstronnego dialogu społecznego. Te ostatnie wywierają istotny wpływ na treść narodowych
strategicznych ram odniesienia i programów operacyjnych. Stopień tego udziału bywa jednak różny
i zależy w dużej mierze od kultury dialogu społecznego danego kraju. Pod tym względem
zaobserwowano ogromne różnice w sposobie angażowania partnerów między krajami takimi jak
Francja, Niemcy czy Włochy (które posiadają długą i zakorzenioną w mentalności kulturę dialogu)
a krajami Europy Wschodniej (zwłaszcza Polską i Republiką Czeską). Różnice te dotyczą samego
przedmiotu dialogu, jak też bardziej formalnych elementów, takich jak częstotliwości spotkań i
dostęp do dokumentacji. Należy także zadbać o zrównoważoną reprezentację zainteresowanych
stron, co nie zawsze ma miejsce (zobacz przykład Węgier).
Ponadto etap programowania powinien być także okazją do przeprowadzenia analizy kontekstowej,
która pozwoliłaby zweryfikować, czy dane partnerstwo jest odpowiednie i czy jego rola jest
4
Rola organizacji związkowych i partnerów społecznych w planowaniu i monitorowaniu polityki spójności gospodarczej i społecznej w
nowych ramach finansowych na lata 2014–2020
właściwie rozumiana przez zainteresowane strony. Na tym etapie należałoby także wspólnie
zanalizować potrzeby, precyzyjnie określić grupy docelowe, oraz zidentyfikować istniejące
przeszkody (wynikające z przepisów bądź ustawowe) i bariery. Jest to wreszcie sposobność do
podsumowania poprzednich doświadczeń związanych z partnerstwem i określenia możliwych
synergii. Tak więc na etapie programowania 2007–2013 zanalizowano doświadczenia związane ze
stosowaniem dobrych praktyk, zwłaszcza w Niemczech, Francji i we Włoszech, lecz także w Rumunii
(badanie kontekstowe dotyczące potrzeb w zakresie pomocy najbardziej potrzebującym i
prowadzenia aktywnych strategii na rynku pracy) i na Węgrzech (szeroko zakrojone konsultacje z
kilkoma tysiącami organizacji). Warto tu także wymienić przykład Irlandii. W kraju tym jeszcze przed
opracowaniem narodowego planu rozwoju (ogromnego planu inwestycyjnego opiewającego na
kwotę ponad 180 mld EUR) wynegocjowano i zrealizowano szeroko zakrojoną umowę o
partnerstwie, która dotyczyła wielu różnych tematów, w tym wykorzystania funduszy strukturalnych.
4.
Wartość dodana partnerstwa jest bezsprzecznie najbardziej widoczna podczas
przygotowywania zaproszenia do składania projektów i w trakcie procedury ich selekcji.
Organizacje związkowe biorą natomiast zasadniczo niewielki udział w określaniu procedur
związanych z przygotowywaniem i wdrażaniem regulacji. Trudności związane z udziałem tych
organizacji w tych procedurach wynikają z technicznego charakteru tego etapu i z roli przyznanej
w tym zakresie administracji publicznej. Niemniej organizacje związkowe mogą tu odegrać pewną
rolę, zwłaszcza w identyfikacji potencjalnych przeszkód (przykład dobrych praktyk w Republice
Czeskiej).
Jeśli chodzi o przygotowywanie zaproszeń do składania wniosków i selekcję projektów, to również
w tym przypadku udział organizacji związkowych w znacznej mierze zależy od poziomu dialogu
społecznego w danym kraju. Stopień ich zaangażowania może wahać się od konsultacji na etapie
wstępnym po zwykłe informowanie ich. Ogólnie rzecz biorąc organizacje związkowe zaznaczają, że
biorą większy udział w zarządzaniu środkami z EFS niż z EFRR.
Istnieje wiele przykładów dobrych praktyk jednoznacznie wskazujących na korzyści płynące
z zarządzania funduszami europejskimi przez samych partnerów. Tak jest na przykład w przypadku
Francji (projekty dotyczące szkolenia związkowców na poziomie regionalnym) i w Hiszpanii
(regionalny projekt przeciwdziałania przedwczesnemu kończeniu nauki). Przykład Niemiec także
wpisuje się w tę tendencję. W kraju tym udział organizacji związkowych na wspomnianym etapie
pozwolił nadać trwały charakter podejmowanym działaniom (wprowadzenie kryteriów „good
arbeit”, inicjatywa „Weiter Bilden”). Na przeciwległym biegunie sytuacja w Polsce wskazuje na
trudności spowodowane brakiem zaangażowania organizacji związkowych.
5.
Wiele jeszcze pozostaje do zrobienia w kwestii formalizacji procedur związanych
z partnerstwem, zwłaszcza na etapie monitorowania i oceny.
Jeśli chodzi o ostatnie dwie kwestie to we wszystkich badanych krajach stwierdzono różny stopień
reprezentacji organizacji związkowych w komitetach monitorujących. W przypadku EFS organizacje
te są przeważnie pełnoprawnymi członkami dysponującymi prawem głosu. Ich udział w EFRR
i w EFRROW jest jednak rzadszy. Szczególnie dużo pozostaje do zrobienia w kwestii formalizacji
partnerstwa. Nawet w przypadku Niemiec zwrócono uwagę na problemy z wcześniejszym
5
Rola organizacji związkowych i partnerów społecznych w planowaniu i monitorowaniu polityki spójności gospodarczej i społecznej w
nowych ramach finansowych na lata 2014–2020
uzyskaniem wszystkich potrzebnych
w wykorzystywaniu funduszy.
dokumentów
oraz
na
pewien
brak
przejrzystości
Ponadto organizacje związkowe, podobnie jak inni partnerzy społeczni, w małym stopniu uczestniczą
w ocenie zarządzania funduszami strukturalnymi. Ich udział ogranicza się tu do zwykłego
przekazywania im informacji. A przecież etap oceny jest istotny, gdyż umożliwia lepsze planowanie
i wyciągniecie wniosków z wcześniejszych błędów. Należy również docenić rolę partnerów
społecznych na etapie śródokresowej oceny zarządzania funduszami (zobacz przykłady dobrych
praktyk we Włoszech, które umożliwiły realokację części funduszy strukturalnych na zwalczanie
skutków kryzysu gospodarczego).
6.
Zwiększenie wsparcia technicznego jest jednym z głównych postulatów organizacji
związkowych, jeśli chodzi o zarządzanie wspólnotowymi funduszami strukturalnymi.
Organizacje związkowe w większości badanych krajów powinny dążyć do rozbudowania i poprawy
swych zdolności technicznych. Zdolności techniczne partnerów społecznych mają zasadnicze
znaczenie, gdyż od nich zależy jakość wkładu w budowanie partnerstwa w okresie programowania
2014–2020. W kwestii wsparcia technicznego możemy zalecić organizacjom związkowym
i partnerom społecznym, by zdobywały niezbędne umiejętności techniczne, zarówno w zakresie
programowania funduszy strukturalnych i zarządzania nimi, jak i w zakresie analizy zagadnień, które
poruszane są na etapie określania potrzeb. Wreszcie, niezbędne wydaje się zapewnienie wsparcia
operacyjnego, by przezwyciężyć brak środków, którymi dysponują organizacje związkowe (zobacz na
przykład sytuację w Polsce, Republice Czeskiej czy Finlandii).
Zarządzanie europejskimi funduszami strukturalnymi jest kwestią złożoną. Uczynienie tego
mechanizmu zrozumiałym wymaga opracowania programów szkoleń ad hoc dla terenowych
działaczy związkowych, nie tylko na poziomie krajowym, lecz przede wszystkim regionalnym, gdzie
często brakuje środków (doskonałym przykładem jest tu włoski projekt Speslab).
Innym aspektem wsparcia technicznego, na który zwrócono uwagę, jest brak możliwości
organizacyjnych bardzo wielu organizacji związkowych, co uniemożliwia im wyznaczenie
kompetentnych przedstawicieli do jednostek zajmujących się programowaniem, monitorowaniem
i oceną zarządzania funduszami strukturalnymi i funduszem spójności (Polska, Finlandia).
7.
W świetle tego, że należy rozszerzyć zasadę partnerstwa, tym istotniejsze staje się
upowszechnienie zasady wsparcia technicznego.
Zapewnienie dodatkowych środków staje się jeszcze bardziej istotne z uwagi na to, że rozszerzenie
partnerstwa ma zwiększyć udział organizacji związkowych i w związku z tym wymaga od nich
silniejszego zaangażowania. Ponadto w projekcie kodeksu postępowania zaproponowanym przez
Komisję Europejską mowa jest o potrzebie selekcji partnerów na podstawie ich potencjału
i kompetencji niezbędnych do udziału w partnerstwie. Nie jest to tylko kwestia obciążenia pracą lub
wkładu technicznego, a więc znajomości potrzeb i wiedzy fachowej w tej dziedzinie. Chodzi tu także
o koordynację i obieg informacji. Z tego względu należy postrzegać to zagadnienie z podwójnego
punktu widzenia: z pozycji relacji horyzontalnej z innymi partnerami i z pozycji koordynacji
wertykalnej (struktury krajowe, regionalne i lokalne).
6
Rola organizacji związkowych i partnerów społecznych w planowaniu i monitorowaniu polityki spójności gospodarczej i społecznej w
nowych ramach finansowych na lata 2014–2020
Tak więc wskazane jest wprowadzanie odpowiednich struktur, takich jak ośrodki koordynacji
partnerstwa (przykłady dobrych praktyk w Niemczech i Irlandii, gdzie organizacja POBAL zapewnia
partnerom odpowiednie wsparcie techniczne). Należy także podejmować wysiłki na rzecz
podnoszenia kwalifikacji pracowników administracji publicznej. Opracowane przez Włochy
narodowe strategiczne ramy odniesienia zawierają istotną uwagę o potrzebie szkolenia
wspomnianych pracowników w zakresie kultury partnerstwa i jego realizacji.
Niniejsza analiza została sporządzona przez Syndex na wniosek Grupy Pracowników
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
Autorzy sprawozdania:
Koordynacja: Andrzej Jakubowski i Alain Mestre
W pracach uczestniczyli: Maria-Angeles Romero, Marcel Spatari, Katarzyna Szczepanik
Dokumentacja: Annick Boico
UMOWA nr CES.19018 (EESC/COMM/15/2012)
wrzesień 2013 r.
7