Wystąpienie pokontrolne - Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi

WOJEWODA ŁÓDZKI
PNK-IV.431.5.2014
Łódź, 14 lipca 2014 r.
Pan
Andrzej Olszewski
Burmistrz Miasta Łęczyca
ul. M. Konopnickiej 14
99-100 Łęczyca
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie
i administracji rządowej w województwie1, art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli
w administracji rządowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 185, poz. 1092) w związku z art. 26 ust. 6 i art. 76
ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 2 (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 672) oraz
w związku z art. 18 ust. 1 i art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi3 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.) w dniach 3-28
marca 2014 r.4 w Urzędzie Miasta Łęczyca, ul. M. Konopnickiej 14, 99-100 Łęczyca, przeprowadzona
została, w trybie zwykłym, kontrola w zakresie oceny prawidłowości i legalności wykonywania przez
Burmistrza Miasta Łęczyca zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, polegającego
na wydawaniu, odmowie wydania, zmianie zakresu i cofaniu zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych oraz przekazywania ww. danych i informacji do Centralnej Ewidencji i Informacji
o Działalności Gospodarczej5 w okresie od 1 września 2013 r. do 10 lutego 2014 r.
1 Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206, ze zm.
2 Dalej zwana: "USDG"
3 Dalej zwana: " UWTPA”
4 Czynności kontrolne w siedzibie jednostki kontrolowanej przeprowadzono: 3, 5, 7 i 19 marca 2014 r.
5 Dalej zwana: " CEIDG”
1
Kontrolę, zgodnie z upoważnieniami Wojewody Łódzkiego z 25 lutego 2014 r. 6
przeprowadzili niżej wymienieni pracownicy Oddziału Kontroli i Skarg Wydziału Prawnego, Nadzoru
i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi:
1) Paweł Remisz – Zastępca Kierownika Oddziału – kierownik zespołu kontrolerów,
nr upoważnienia 11/2014;
2) Anna Czajeczna – Specjalista – członek zespołu kontrolerów, nr upoważnienia 12/2014.
Burmistrzem Miasta Łęczyca jest Pan Andrzej Olszewski wybrany na urząd 5 grudnia 2010 r.7
W toku kontroli wyjaśnień udzielał Pan Wojciech Czaplij - Zastępca Burmistrza 8. Ponadto
w czynnościach uczestniczył i składał wyjaśnienia Pan Tomasz Kwiatkowski – Podinspektor
w Referacie Komunalnym i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miejskim w Łęczycy9.
Mając na uwadze opisane w dokumencie ustalenia kontrolowaną działalność należy ocenić:
– negatywnie w zakresie wydawania, odmowy wydania, zmiany zakresu, cofania zezwoleń
na sprzedaż napojów alkoholowych,
– negatywnie w zakresie przekazywania ww. danych i informacji do CEIDG.
I. Przygotowanie organizacyjne do wydawania zezwoleń na sprzedaż
napojów alkoholowych oraz przekazywania danych i informacji do CEIDG.
1. Komórką organizacyjną Urzędu Miejskiego w Łęczycy10 realizującą zadania w ramach
kontrolowanej działalności jest Referat Komunalny i Ochrony Środowiska 11. Kierownik Referatu, Pani
Anna Rosińska, odpowiada za efektywne, skuteczne, oszczędne i terminowe wykonywanie zadań
wynikających z obowiązujących przepisów 12. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w zakresie
czynności Kierownika wymienionego Referatu13.
Za bezpośrednie wykonywanie zadań objętych zakresem kontroli odpowiedzialny jest Pan
Tomasz Kwiatkowski14.
W zakresie czynności Pana Tomasza Kwiatkowskiego uwzględniony został obowiązek
zamieszczania danych w CEIDG. Dane wskazanego pracownika (imię i nazwisko) zostały przekazane
do CEIDG przez organ gminy, czym wypełniono wymóg wynikający z art. 26 ust. 4a USDG.
6 Akta kontroli, str. 46, 48.
7 Akta kontroli, str. 50, 52.
8 Akta kontroli, str. 112-114, 121.
9 Akta kontroli, str. 54, 81-82, 86-90, 117-118.
10 Dalej zwany „UMŁ”.
11 Dalej zwany „ RKIOŚ”. Zadanie wynika z § 41 ust. 1 pkt 1m Regulaminu Organizacyjnego UMŁ - Załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr 120.17.2013
Burmistrza Miasta Łęczyca z dnia 21 lutego 2013 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędowi Miejskiemu w Łęczycy.
12§ 9 Regulaminu Organizacyjnego
13 Akta kontroli, str. 56-60.
14 Zakres czynności – akta kontroli, str. 61-64.
2
2. Do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych w kontrolowanym zakresie
upoważnieni przez Burmistrza zostali Zastępca Burmistrza15 oraz Kierownik RKIOŚ16.
3. Burmistrz powołał Pełnomocnika do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych i uzależnień 17,
do zadań którego należy m.in. obsługa administracyjna Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów
Alkoholowych18.
4. Podinspektor RKIOŚ uczestniczył w 2009 r. w szkoleniu związanym z funkcjonowaniem UWTPA
w kontekście zmiany USDG19.
5. W kontrolowanym obszarze nie były prowadzone kontrole wewnętrzne20. Jak wynika z wyjaśnień
Zastępcy Burmistrza, Kierownik RKIOŚ sprawuje bezpośredni nadzór nad realizacją kontrolowanych
zadań oraz każdorazowo przegląda dokumentację przygotowaną przez pracownika merytorycznego
przed podpisaniem decyzji.
6. W jednostce kontrolowanej nie był prowadzony spis spraw obejmujący badane postępowania,
o którym mowa § 53 Instrukcji kancelaryjnej 21, co utrudniało przebieg kontroli ze względu
na nieusystematyzowanie znaków spraw i numerów zezwoleń. Kontrolującym okazano jedynie listę
przedsiębiorców wraz z adresami punktów sprzedaży napojów alkoholowych, wskazaniem czy punkt
sprzedaży stanowi sklep czy lokal gastronomiczny oraz datą końcową okresu obowiązywania
zezwolenia22.
Wobec ustaleń opisanych w szczególności w pkt 5 i 6, uznać należy, że kontrolowana jednostka
nie jest wystarczająco przygotowana organizacyjnie do wykonywania kontrolowanych zadań.
Ponadto z ustaleń opisanych w dalszej części dokumentu wynika, że nie jest sprawowany przez
Kierownika RKIOŚ bezpośredni nadzór nad wykonywaniem zadań będących przedmiotem kontroli.
II. Wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
W kontrolowanym okresie, w 23 postępowaniach wydano 48 zezwoleń, w tym:
- 19 na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo (nazywane przez
organ zezwalający zezwoleniem typu A),
- 14 na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu, z wyjątkiem piwa
(nazywane przez organ zezwalający zezwoleniem typu B),
- 15 na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu (nazywane przez organ
zezwalający zezwoleniem typu C).
15 Na mocy § 6 pkt 2 Regulaminu Organizacyjnego UMŁ i odrębnego upoważnienia Burmistrza - akta kontroli, str. 66.
16 W zakresie spraw pozostających we właściwości Referatu - na mocy upoważnienia Burmistrza - akta kontroli, str. 68.
17 Zarządzeniem nr 120.123.2013 z dnia 31 grudnia 2013 r. - akta kontroli, str. 70.
18 § 44 pkt 5 Regulaminu Organizacyjnego UMŁ.
19 Akta kontroli, str. 72.
20 Pismo Zastępcy Burmistrza z 13 lutego 2014 r. - akta kontroli, str. 40.
21 Załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych
wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67).
22 Akta kontroli, str. 76.
3
W okresie od 1 września 2013 r. do 10 lutego 2014 r. nie występowano o wydanie zezwoleń
jednorazowych23.
Mając na względzie kryteria legalności i rzetelności w wyniku badania wszystkich postępowań
ustalono, co następuje:
1. We wszystkich 23 wnioskach jako podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia wskazani zostali
przedsiębiorcy.
2. Żaden z wniosków nie spełnia wymogów formalnych co do treści, wynikających z przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego24 oraz przepisów prawa materialnego (w tym dotyczących
załączników do wniosków), tj:
1) 6 z 23 (26,09%) wniosków nie było podpisanych przez wnoszącego lub osobę umocowaną przez
stronę do reprezentowania przedsiębiorcy, co narusza art. 63 § 3 Kpa. Akta 1 z 6 wyżej wymienionych
spraw zawierają co prawda pełnomocnictwo, jednak wydane ono zostało po złożeniu wniosku,
a dodatkowo stanowi niepoświadczoną urzędowo kopię. Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił: (…) osoba
ta jest mi znana od wielu lat (...). W świetle art. 33 § 3 Kpa przytoczonych wyjaśnień nie można uznać
za zasadne;
2) żaden z wniosków nie zawiera wskazania rodzaju zezwolenia ze względu na formę sprzedaży
napojów alkoholowych (do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży), co narusza art. 18 ust. 5
pkt 1 UWTPA. Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił, że posiada stosowną wiedzę w zakresie powyższej
działalności gospodarczej wynikającą z wcześniej wydanych zezwoleń oraz, że informacja, o której
mowa wyżej, zamieszczana była w decyzjach administracyjnych. Dodatkowo 5 z 23 wniosków
(21,74%) nie zawiera jednoznacznego wskazania rodzaju zezwolenia ze względu na rodzaj napojów
alkoholowych (w 4 oznaczenie rodzaju zezwolenia było odręcznie korygowane, a w 1 przedsiębiorca
użył określenia: na sprzedaż napojów alkoholowych; wina i wódki). Jak wyjaśniono, korekty były
wynikiem błędów lub niezdecydowania przedsiębiorców;
3) 8 z 23 wniosków (34,78%) nie zawiera wskazania siedziby i adresu przedsiębiorcy (wymaganych
na podstawie art. 18 ust. 5 pkt 2 UWTPA), przy czym w 4 przypadkach dane te są zawarte w innych
dokumentach dołączonych do wniosków;
4) 4 z 5 wniosków podpisanych przez osoby inne niż przedsiębiorcy nie zawierają wymaganych
na podstawie art. 18 ust. 5 pkt 2 UWTPA imion, nazwisk i adresów zamieszkania pełnomocników;
5) 14 z 23 wniosków (60,87%) nie zawiera, wymaganego przepisem art. 18 ust. 5 pkt 3 UWTPA,
numeru w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej, z tym że w 7
przypadkach numery te lub NIP przedsiębiorcy figurują w
innych dokumentach dołączonych
do wniosków (w tym m.in. w wydruku z nieprowadzonej już gminnej ewidencji działalności
gospodarczej);
23 Wyjaśnienia Podinspektora RKIOŚ.
24 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej zwana ,,Kpa”.
4
6) we wszystkich wnioskach, z wyjątkiem 1 sprawy (95,65%), nie określono, wymaganego przepisem
art. 18 ust. 5 pkt 4 UWTPA, przedmiotu działalności gospodarczej, z tym że w 13 przypadkach
informacja ta zawarta jest w dokumentach załączonych do wniosku, np. w wydruku z CEIDG lub
odpisie z KRS;
7) 14 z 23 wniosków (60,87%) nie zawiera pełnego adresu punktu sprzedaży (wymieniono wyłącznie
nazwę ulicy i numer posesji, pomijając nazwę miejscowości). Powyższy stan narusza art. 18 ust. 5 pkt
5 UWTPA. W 1 przypadku adres jest błędny (zawiera niewłaściwy numer posesji) wskutek pomyłki
przy wypełnianiu wniosku przez Podinspektora RKIOŚ 25. Wskazany błąd powielony został
w zezwoleniu;
8) w żadnym wniosku (100%) nie podano adresu punktu składowania napojów alkoholowych
(magazynu dystrybucyjnego), co stanowi naruszenie art. 18 ust. 5 pkt 6 UWTPA.
Opisane powyżej, w pkt 1-8 naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
i UWTPA stanowią nieprawidłowości.
Podkreślić należy, że we wszystkich wnioskach brakowało od 1 do 4 (z 6 albo 7 26)
wymaganych informacji wskazanych w art. 18 ust. 5 pkt 1-6 UWTPA.
W ocenie kontrolerów jedną z przyczyn ich powstania było stosowanie wzoru wniosku
o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, który nie zawierał pozycji przeznaczonych
do ich zamieszczenia. W toku kontroli przedłożono nowy wzór wniosku, w którym uwzględnione
zostały wszystkie elementy określone w powołanym przepisie27.
Załączniki wymagane na podstawie art. 18 ust. 6 UWTPA dołączono do 6 z 23 (26,09%)
wniosków. W pozostałych przypadkach ustalono, że:
1) dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży
napojów alkoholowych dołączono do 12 wniosków (52,17%). W 5 przypadkach (21,74%) nie
dołączono żadnego dokumentu, a w pozostałych (26,09%) nie można uznać, że załączony dokument
spełnia wymogi wymienionego przepisu, co opisano w dalszej części;
2) pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, w sytuacji
zlokalizowania punktu sprzedaży w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, dołączono do 3
wniosków. Z uzyskanych wyjaśnień Podinspektora RKIOŚ wynika, że żaden z punktów sprzedaży
napojów alkoholowych nie jest zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym;
3) decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa
w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U.
z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.) dołączono do 17 wniosków 28 (73,91%). W pozostałych
25
26
27
28
Wyjaśnienia Podinspektora RKIOŚ.
W przypadku ustanowienia pełnomocników.
Akta kontroli, str. 74.
W 2 sprawach decyzje wydane zostały po dacie wydania zezwoleń. W 1 sprawie załączona do wniosku decyzja nie obowiązywała w dniu złożenia
wniosku.
5
sprawach brak jest wymaganej decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 4 UWTPA.
W przypadku braków formalnych wniosków zastosowanie znajduje art. 64 § 2 Kpa, zgodnie
z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy
wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych
braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Odnosząc się do braków formalnych wniosku stwierdzić należy, że nieusunięte braki powodują
bezskuteczność podania, co oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia
postępowania29. Tymczasem na podstawie opisanych wniosków, pomimo ich braków formalnych,
wydane zostały zezwolenia.
Zastępca Burmistrza, wyjaśniając przyczyny powyższych nieprawidłowości, powołał się
na zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Ponadto Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił,
że ustalone nieprawidłowości są skutkiem braku wnikliwej analizy przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego w zakresie sposobu postępowania z podaniami zawierającymi braki formalne oraz
wynikają z przeoczenia. Złożone wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ
zezwalający zobowiązany jest stosować regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto
jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązująca organ ogólna zasada szybkości
postępowania nie może prowadzić do naruszania innych zasad stojących u podstaw postępowania
administracyjnego, w szczególności art. 6 Kpa30.
Odnosząc się do załączonych do wniosków dokumentów, mających potwierdzać tytuł prawny
wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 6 pkt 2
UWTPA), takich jak: nieaktualna umowa najmu lokalu; umowa najmu bez wskazania adresu lokalu;
umowa, której stroną jest osoba inna niż wnioskodawca; aneksy do umowy, z których nie wynika
okres jej obowiązywania; pismo dotyczące zmiany stawek opłat za użytkowanie lokalu; kopia części
umowy najmu lokalu, stwierdzić należy, że nie dowodzą one prawa do dysponowania lokalem.
W omawianej kwestii Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił, że tytuły prawne do lokalu są
weryfikowane przez niego m.in. na podstawie informacji zawartych w bazie danych Wydziału
Finansowego UMŁ (w przypadku postępowań, w aktach których brak jest jakiegokolwiek dokumentu
w omawianym zakresie, wnioskodawcy są właścicielami lokali). Natomiast załączone dokumenty
ww. pracownik ocenił jako wystarczające. Jak wynika z powołanego przepisu, przedmiotowe
dokumenty należy dołączyć do wniosku.
3. Wszystkie wnioski o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zostały pozytywnie
zaopiniowane przez Miejską Komisję Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych
w Łęczycy31, o czym świadczą
przedłożone dokumenty z posiedzeń Komisji podpisane przez
29 Patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 7. wydanie pod red.: B. Adamiak, J. Borkowski, CH BECK Warszawa 2005, s. 366.
i Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., II Sa/Wa 957/13.
30 Porównaj: Wyrok WSA w Warszawie VI/SA/Wa 1728/10.
31 Dalej: Komisja.
6
jej Przewodniczącego. Zawierają one informacje o datach posiedzeń, opiniowanych wnioskach
i wynikach głosowania. Ponadto na wnioskach figurują adnotacje Pełnomocnika Burmistrza do spraw
rozwiązywania problemów alkoholowych i uzależnień, dotyczące pozytywnego zaopiniowania
wniosków. Jednak żadne stanowisko nie zostało wyrażone w wymaganej formie – postanowienia.
Stosownie do art. 18 ust. 3a UWTPA, organ wydaje zezwolenia po uzyskaniu pozytywnej
opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu
sprzedaży z uchwałami rady gminy. Jak stanowi art. 106 § 5 Kpa, zajęcie stanowiska przez organ
następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
W złożonych wyjaśnieniach Zastępca Burmistrza podniósł, że Komisja stanowi organ tożsamy
z Burmistrzem i wydawanie postanowień przez Komisję jest zbędne, bowiem strona niezadowolona
z rozstrzygnięcia może odwołać się od decyzji Burmistrza.
W przedmiocie niewyrażania przez Komisję opinii w formie postanowienia wskazać należy
na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym: jakakolwiek miałaby być treść
rozstrzygnięcia organu uzgadniającego, jego forma to postanowienie32. Wydanie decyzji zezwalającej
na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej
komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wydanej w trybie art. 106 Kpa 33. Warto zwrócić
również uwagę, że wyrażenie opinii przez Komisję w formie postanowienia (o którym mowa w art.
106 Kpa) daje stronie możliwość złożenia zażalenia już na etapie postępowania uzgodnieniowego.
Odnosząc się natomiast do kwestii wzajemnej relacji organu wykonawczego gminy i gminnej
komisji rozwiązywania problemów alkoholowych stwierdzić należy, że komisja ta, w myśl art. 41 ust.
3 UWTPA, jest organem kolegialnym powoływanym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Ponadto powołana ustawa określa zadania komisji odrębne od zadań wójta. W tej kwestii
wypowiedział się również sąd administracyjny, stwierdzając że do wyłącznej kompetencji gminnej
komisji należy ocena zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady, a organ wydający
zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest władny samodzielnie oceniać prawidłowości
lokalizacji punktu sprzedaży34. Wobec powyższego należy odmówić zasadności złożonym
wyjaśnieniom.
Mając na uwadze przywołane wyroki sądów administracyjnych, w tym NSA, uznać należy,
że opisana forma uzgadniania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie
czyni zadość wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem wydanie zezwoleń wobec
braku postanowień Komisji należy ocenić jako nieprawidłowość.
4. Wszystkie decyzje wydane zostały przed uiszczeniem przez wnioskodawców opłaty, a więc
z naruszeniem art. 111 ust. 2 UWTPA, który stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 1, wnosi się
32 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. (II OSK 670/10), LEX nr 1081833.
33 Wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. (III SA/Lu 506/10), LEX nr 921075. Patrz także: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października
2012 r. (II SA/Ol 1055/12), LEX nr 1235167.
34 Wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. (III SA/Lu 506/10), LEX nr 921075.
7
na rachunek gminy, przed wydaniem zezwolenia35. Opłaty wnoszone były przez przedsiębiorców
w terminie od 9 do 99 dni po wydaniu zezwolenia. Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił: W sprawach
objętych kontrolą opłaty za wydanie zezwoleń zostały wniesione przez przedsiębiorców po wydaniu
zezwoleń, ponieważ były traktowane przeze mnie jako kontynuacja zezwolenia.
Odnosząc się do cytowanych wyjaśnień, zwrócić należy uwagę, iż przepisy prawa
materialnego nie dają możliwości przedłużenia zezwolenia. Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 2 UWTPA
zezwolenie wygasa w przypadku upływu terminu jego ważności, zatem przedsiębiorca chcący
kontynuować działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych musi ubiegać się o uzyskanie
nowego zezwolenia.
5. Sprawy były załatwiane w terminie określonym w art. 35 Kpa, z wyjątkiem 1 postępowania
administracyjnego36. Jak wynika z §§ 1 i 3 powołanego przepisu organy administracji publicznej
obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania
wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie
skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub
w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony,
podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa).
W powyższej kwestii Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił: przedsiębiorca potrzebował nowego zezwolenia
dopiero od 1 stycznia 2014 r. Udzielonych wyjaśnień nie można uznać za zasadne, bowiem data
początkowa i data końcowa okresu ważności zezwolenia muszą zostać zamieszczone w zezwoleniu.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że 18 wniosków (78,26%) nie zawiera daty wpływu
do UMŁ. Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił, że jako datę wniesienia podania należy przyjąć datę wniosku.
Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania
na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem
dla prawidłowego ustalenia daty wszczęcia postępowania istotne jest właściwe dokumentowanie przez
organ daty wpływu podania.
6. Zezwoleń udzielono w oparciu o właściwe przepisy, tj. art. 18 ust. 1 UWTPA oraz Uchwałę Rady
Miasta Łęczyca w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie miasta Łęczyca miejsc sprzedaży
i podawania napojów alkoholowych37:
1) oddzielnie na poszczególne rodzaje napojów alkoholowych, co jest zgodne z art. 18 ust. 3 UWTPA;
2) według form sprzedaży napojów alkoholowych, określonych w art. 18 ust. 1 UWTPA;
3) na czas oznaczony, zgodnie z art. 18 ust. 9 UWTPA, za wyjątkiem 5 zezwoleń (10,42%), które
wydano na okres krótszy niż wynikający z ww. przepisu. Niewłaściwy okres ważności zezwoleń
35 Stan ustalony na podstawie wydruków z systemu finansowego pokwitowań za ,,pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych'', ,,zezwolenia
na sprzedaż napojów alkoholowych'', ,,koncesje na alkohol'' – akta kontroli, str. : 201-214.
36 Wniosek został złożony 8 października 2013 r., a decyzja została wydana 17 grudnia 2013 r.
37 Uchwała Rady Miasta Łęczyca nr X/84/03 z dnia 30 czerwca 2003 r.
8
Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił pomyłką. Powyższy stan należy ocenić jako nieprawidłowość.
7. Biorąc pod uwagę wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego ustalono,
że zezwolenia:
1) wydano w formie decyzji administracyjnej, co jest zgodne art. 104 § 1 Kpa;
2) zostały podpisane przez osoby, które posiadają upoważnienia do podpisywania decyzji
administracyjnych wydawanych w ramach kontrolowanej działalności;
3) zawierają elementy wymagane przepisem art. 107 § 1 Kpa, przy czym w każdej sprawie,
na podstawie art. 107 § 4 Kpa odstąpiono od uzasadnienia decyzji, jako uwzględniającej w całości
żądanie strony.
W 4 decyzjach (8,33%) Podinspektor RKIOŚ dokonał korekt zapisów dotyczących daty
początkowej okresu obowiązywania zezwolenia (3 przypadki) oraz adresu przedsiębiorcy
(1 przypadek) uznając, iż dokonuje w ten sposób sprostowania decyzji w zakresie błędów pisarskich
i oczywistych omyłek. Powyższe pracownik wyjaśnił chęcią szybkiego działania na prośbę
przedsiębiorcy. Jak stanowi art. 113 Kpa, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie
strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki
w wydanych przez ten organ decyzjach. Ingerencja w sposób bezprawny w treść decyzji stanowi
nieprawidłowość.
W kwestii doręczania zezwoleń stronie lub pełnomocnikowi ustalono, co następuje:
1) w 17 przypadkach (35,42%) doręczenie było prawidłowe;
2) w 25 przypadkach (52,08%) brak jest dowodu na doręczenie. Natomiast w 1 przypadku (2,08%)
doręczenie jest wadliwe, ponieważ odbiór decyzji potwierdzono wyłącznie podpisem, bez wskazania
daty czynności.
Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił, że przedsiębiorcy zwykle potwierdzają odbiór wyłącznie jednej
z decyzji wydanych w postępowaniu, co w ocenie ww. pracownika było wystarczające;
3) 5 decyzji (10,42%) doręczono osobom innym niż przedsiębiorcy, przy czym żadna z tych osób nie
była prawidłowo umocowana do reprezentowania przedsiębiorcy.
Stosownie do art. 39 Kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem.
Z kolei jak stanowi art. 40 § 2 Kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się
pełnomocnikowi, przy czym kwestię pełnomocnictw poruszono wcześniej. Opisany w pkt 2-3 stan
narusza powołane przepisy. W myśl art. 110 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję,
jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zatem data
doręczenia decyzji wyznacza początek biegu terminu na przekazanie danych do CEIDG. Ponadto
potwierdzenie doręczenia decyzji stronie, ze wskazaniem daty odbioru, ma istotne znaczenie dla
obliczenia terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego złożonym wyjaśnieniom należy
odmówić zasadności.
9
III. Wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
1. W okresie objętym kontrolą organ wydał 1 decyzję o wygaśnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów
alkoholowych38.
2. Decyzja w sprawie wygaśnięcia zezwolenia została wydana na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5
UWTPA, w związku z niezłożeniem przez przedsiębiorcę oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust.
4 oraz niedokonaniem opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 5 w terminach, o których mowa
w art. 111 ust. 7 UWTPA.
3. W zakresie realizacji wymogu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu
administracyjnym stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1) nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania z urzędu, co narusza art. 61 § 4 Kpa;
2) nie zapewniono stronie, przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co
do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co narusza art. 10 Kpa.
Powyższe Zastępca Burmistrza wyjaśnił stosowaniem zasady szybkości postępowania,
do czego odniesiono się w części II dokumentu.
4. Wydana decyzja administracyjna spełnia formalne wymogi określone w art. 107 § 1 Kpa.
Natomiast data decyzji została odręcznie przeprawiona. Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił,
iż dokonał korekty z uwagi na omyłkę pisarską. Powołać w tym miejscu należy wyrok sądu
administracyjnego, zgodnie z którym przez oczywiste omyłki należy rozumieć błędy, które
jednoznacznie wynikają z zestawienia zebranego w sprawie materiału z treścią decyzji 39. Tymczasem
w
sprawie
nie
zgromadzono
dokumentacji,
która
potwierdzałaby
oczywistość
błędu
w oznaczeniu daty decyzji. Ponadto jak wskazano w części II, ingerencja w sposób bezprawny w treść
decyzji administracyjnej stanowi nieprawidłowość.
Uzasadnienie decyzji jest w części niezgodne z art. 111 ust. 7 UWTPA, bowiem określono
termin na wniesienie I raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych:
do 01 stycznia 2014 r.40. W myśl ww. przepisu wskazany termin upływa 31 stycznia danego roku
kalendarzowego. Błędną informację w decyzji Podinspektor wyjaśnił omyłką pisarską.
Mając na względzie opisane okoliczności, niewydanie w opisanym stanie faktycznym
postanowienia, o którym mowa w 113 Kpa, stanowi nieprawidłowość.
Jak wynika z preambuły do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi, u jej podstaw leży uznanie, iż życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny
38 Ustalono na podstawie wyjaśnień Podinspektora RKIOŚ.
39 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r. (IV SA/Po 1125/12, LEX nr 1287185).
40 Zdanie 1. uzasadnienia zawiera właściwie wskazany termin.
10
warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Jednym ze środków służących osiągnięciu celów
założonych w powołanej ustawie jest ograniczenie dostępności alkoholu poprzez limitowanie liczby
punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz nałożenie na przedsiębiorców działających w tym
sektorze gospodarki szczególnych, rygorystycznych wymagań, od spełnienia których uzależnione jest
zarówno uzyskanie zezwolenia jak i prowadzenie działalności. Mając na uwadze powyższe oraz
opisane ustalenia, stwierdzić należy, że organ nie realizuje w sposób należyty celów powołanej ustawy.
IV. Przekazywanie danych i informacji do CEIDG.
Pod względem terminowości, poprawności i rzetelności przekazanych do systemu danych
zbadano wszystkie zezwolenia opisane w części II oraz wpis w CEIDG dotyczący 1 zezwolenia, które
nie zostało wydane.
1. Informacje i dane do CEIDG przekazał upoważniony pracownik UMŁ, tj. Podinspektor RKIOŚ.
2. W wyniku oględzin zapisów w CEIDG oraz na podstawie udzielonych przez Podinspektora RKIOŚ
wyjaśnień ustalono, że informacje o zezwoleniach wprowadzane były w sposób niewłaściwy,
tj. poprzez modyfikację informacji o poprzednim zezwoleniu wydanym na rzecz danego
przedsiębiorcy. Na skutek powyższego data wprowadzenia części informacji o zezwoleniach
odpowiada dacie wprowadzenia informacji o wcześniejszym zezwoleniu dla danego przedsiębiorcy.
Ustalenie właściwej daty jest możliwe dopiero na podstawie analizy historii wpisu w systemie.
3. Do CEIDG przekazane zostały informacje o 45 zezwoleniach (93,75%). W systemie brak jest
danych o 3 zezwoleniach wydanych na wniosek 1 przedsiębiorcy 41 oraz o decyzji w sprawie
stwierdzenia wygaśnięcia, opisanej w części III niniejszego dokumentu.
W toku kontroli Podinspektor RKIOŚ wyjaśnił: Do dnia dzisiejszego nie wprowadziłem
do CEIDG danych o zezwoleniach wydanych na rzecz firmy (…) z powodu pominięcia tych zezwoleń
podczas wpisywania w dniu 3 lutego 2014 r.
42
Ponadto w systemie figurują dane dotyczące 1 zezwolenia typu B, którego nie udzielono.
Według wyjaśnień jest to wynikiem błędu spowodowanego dużą liczbą spraw załatwianych przez
ww. pracownika. Wyjaśnień w obu powyższych kwestiach nie można uznać za zasadne.
Zarówno nieprzekazanie informacji, jak i przekazanie informacji o zezwoleniu, które
nie zostało wydane, narusza art. 37 ust. 5 USDG i stanowi nieprawidłowość.
Dodatkowo informacje o udzielonych zezwoleniach na sprzedaż napojów alkoholowych
w przypadku 2 spółek cywilnych odnotowano we wpisie tylko jednego ze wspólników. Jako przyczynę
Podinspektor
RKIOŚ
podał,
iż
wcześniejsze
zezwolenie
zostało
wydane
wyłącznie
dla jednego przedsiębiorcy. Wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie, bowiem w myśl art. 4 ust. 2
41 Do 25 kwietnia 2014 r. brak było danych w CEIDG.
42 Wyjaśnienia Podinspektora RKIOŚ z 19 marca 2014 r.
11
USDG za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej
przez nich działalności gospodarczej.
4. Zgodnie z art. 37 ust. 5 USDG przekazanie informacji do CEIDG powinno nastąpić niezwłocznie
nie później niż następnego dnia roboczego po uzyskaniu informacji o prawomocnym rozstrzygnięciu
sprawy.
Ustalono, że w żadnym przypadku informacja nie została przekazana do systemu niezwłocznie.
W 13 skrajnych przypadkach nieuzasadniona zwłoka w działaniu organu spowodowała również
przekroczenie końcowego terminu tj. następnego dnia roboczego po uzyskaniu informacji
o prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy (przekazanie danych nastąpiło z przekroczeniem terminu
wynoszącym od 17 do ponad 20 dni roboczych). Przyjęcie przez ustawodawcę drugiego
ze wskazanych terminów wynika z faktu, iż organ często nie ma wiedzy, czy jego decyzja stała się
już prawomocna. W niektórych sprawach o prawomocności decyzji można przesądzić dopiero
po uzyskaniu zwrotu akt sprawy z sądu. W związku z tym ustawodawca wskazuje, iż obowiązek
ten powstaje dopiero po uzyskaniu przez organ „wiarygodnej” informacji o prawomocnym
rozstrzygnięciu sprawy. Jeżeli w sprawie nie zachodzą wymienione okoliczności, przekazanie
informacji do CEIDG winno nastąpić niezwłocznie.
Z powyższych względów nie można uznać za zasadne wyjaśnień Podinspektora RKIOŚ,
w których jako przyczynę opisanego stanu wskazał wykonywanie innych obowiązków służbowych.
Ponadto w 1 przypadku (2,08%) dane dotyczące zezwolenia zostały przekazane do systemu
przed doręczeniem decyzji stronie, co stanowi naruszenie art. 37 ust. 5 USDG, w związku
z art. 110 Kpa.
W każdym przypadku (100%) przekazanie danych do CEIDG nastąpiło z naruszeniem terminu
ustawowego, co stanowi nieprawidłowość.
5. W zakresie poprawności i rzetelności danych o zezwoleniach ustalono, iż dane obowiązkowe 43
zostały wprowadzone, przy czym niezgodność z treścią zezwoleń stwierdzono w zakresie:
1) informacji o przeznaczeniu napojów alkoholowych do konsumpcji w miejscu albo poza miejscem
sprzedaży - 4 przypadki (8,33%);
2) sygnatury spraw - 4 przypadki (8,33%);
3) oznaczenia daty początku lub końca okresu ważności zezwolenia - 5 przypadków (10,42%).
Do systemu wprowadzone zostały także (poza elektroniczną formą dokumentu) dane
nieobowiązkowe, przy czym niezgodność z treścią zezwoleń stwierdzono w zakresie:
1) numerów zezwoleń - 9 przypadków (39,58%);
2) wprowadzenia daty nadania rygoru natychmiastowej wykonalności - 4 przypadki (8,33%);
43 Instrukcja pn. Dokumentacja powykonawcza ST CEIDG. Dokumentacja użytkownika dla pracowników urzędów obsługujących rejestry działalności
reglamentowanej w ST CEIDG. Publikowana na stronie internetowej Ministra Gospodarki: https://prod.ceidg.gov.pl/ceidg.cms.engine/?D;806d7cad75e8-497d-8ecb-986043843465.
12
3) oznaczenia daty uprawomocnienia – we wszystkich przypadkach, w których została wprowadzona
do systemu.
Opisane niezgodności naruszają art. 37 ust. 5 USDG w związku z art. 37 ust. 2 USDG, a tym
samym stanowią nieprawidłowość.
Celem wdrożenia systemu teleinformatycznego umożliwiającego utworzenie i prowadzenie
centralnej ewidencji działalności gospodarczej, jest skrócenie czasu i zmniejszenie kosztów rejestracji
działalności gospodarczej przez osoby fizyczne, uproszczenie procedur działania administracji
publicznej oraz zwiększenie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego wskutek udostępnienia informacji
o przedsiębiorcach wpisanych do ewidencji działalności gospodarczej. W rezultacie system umożliwia
każdej osobie dostęp, drogą elektroniczną, do zapisanych w CEIDG informacji o przedsiębiorcach
zarejestrowanych na terenie Polski. Podsumowując, CEIDG pozwala na uzyskanie informacji
czy dany przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów
alkoholowych posiada wymagane w tym celu zezwolenie wydane przez właściwy organ. Wskazane
naruszenia mają negatywny wpływ na osiągnięcie wskazanych celów, w konsekwencji czego
działalność organu w omawianym zakresie należy ocenić negatywnie.
Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, Wojewoda Łódzki wnosi o:
1) wzmożenie nadzoru nad wykonywaniem zadań objętych zakresem kontroli, w tym wdrożenie
skutecznej kontroli funkcjonalnej;
2) dochowywanie wymogów wynikających z UWTPA oraz Kodeksu postępowania administracyjnego
w odniesieniu do postępowań administracyjnych związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych, tj:
- rzetelną weryfikację wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych,
a w przypadku braków formalnych, stosowanie przepisu art. 64 § 2 Kpa,
- zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym,
- wydawanie decyzji administracyjnych zgodnie z art. 18 ust. 3a UWTPA w związku z art. 106 § 5 Kpa
tj. po uzyskaniu opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, wyrażonej w formie
postanowienia,
- wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zgodnie z art. 111 ust. 2 UWTPA,
tj. po wniesieniu opłaty przez przedsiębiorcę,
- w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, stosowanie art. 36 Kpa,
zobowiązującego organ administracji publicznej do podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego
terminu załatwienia sprawy,
- doręczanie decyzji administracyjnych zgodnie z wymogami Rozdziału 8 Działu I Kodeksu
postępowania administracyjnego,
13
- w przypadku, gdy w decyzji występują błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki,
sprostowanie decyzji w trybie art. 113 Kpa;
3) rzetelne dokumentowanie postępowań administracyjnych, w tym:
- oznaczanie daty wpływu wniosków do Urzędu,
- w sytuacji, gdy strona działa przez pełnomocnika, włączanie do akt sprawy, zgodnie z art. 33 § 3
Kpa, oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa;
4) przekazywanie rzetelnych i kompletnych
informacji oraz danych o wydanych decyzjach
administracyjnych w badanym zakresie zgodnie z:
- art. 37 ust. 5 USDG, tj. niezwłocznie nie później niż następnego dnia roboczego po uzyskaniu
informacji o prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy,
- Instrukcją Dokumentacja powykonawcza ST CEIDG. Dokumentacja użytkownika dla pracowników
urzędów obsługujących rejestry działalności reglamentowanej w ST CEIDG;
5) wprowadzanie do systemu informacji o dacie upływu terminu ważności zezwolenia, lub
w przypadku braku tej daty w systemie, informacji o wygaśnięciu zezwolenia.
Na podstawie art. 49 ustawy o kontroli w administracji rządowej, proszę o udzielenie informacji
o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystaniu wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo
o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 30 dni od dnia otrzymania
niniejszego
wystąpienia
pokontrolnego.
Od
przedmiotowego
wystąpienia
pokontrolnego
nie przysługują środki odwoławcze (art. 48 ustawy o kontroli w administracji rządowej).
Z up. Wojewody Łódzkiego
/-/ Elżbieta Stępczyńska-Gortat
Z-ca Dyrektora Wydziału
Prawnego, Nadzoru i Kontroli
14