Modernizacja systemu pomocy społecznej w Polsce

Dr Krzysztof Chaczko
Instytut Pracy Socjalnej
Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie
Modernizacja systemu pomocy społecznej w Polsce
Obecny system pomocy społecznej czerpie doświadczenia z następujących okresów
rozwoju ustawodawstwa socjalnego w Polsce: 1. II Rzeczypospolitej; 2. PRL; 3. Ostatnich
dwóch dekad III RP.
1. W II Rzeczpospolitej system opieki społecznej funkcjonował w oparciu o Ustawę o
opiece społecznej z 16 sierpnia 1923 r., oraz rozporządzeń Prezydenta Polski i Ministra Pracy
i Opieki Społecznej 1. Art. 4 wspomnianej Ustawy mówił, iż obowiązek sprawowania opieki
społecznej ciąży na związkach komunalnych, o ile w poszczególnych wypadkach pewne
osoby fizyczne lub prawne na mocy przepisów czy innego tytułu prawnego nie są
zobowiązane do pokrycia wydatków na niezbędne potrzeby życiowe 2.
Oznaczało to, iż poza wyjątkami, związki komunalne – a przede wszystkim gminy –
zobowiązane zostały do finansowania i udzielania opieki społecznej. Realizacja koncepcji
usamorządowienia czy ulokalnienienia przedwojennej opieki społecznej (rys. 1) – którą
współcześnie traktujemy jako nowatorską i do której odwołuje się obecny system pomocy
społecznej – spotykała się w II RP także z krytyką. W 1938 roku J. Starczewski tak pisał w
branżowym czasopiśmie „Opiekun Społeczny”: „Rychło po wydaniu ustawy o opiece
społecznej, okazało się, ze doskonała organizacja tej opieki jest tylko teorią. Odciążyło się
państwo z wielu obowiązków (…) Prawie cały ciężar sprawowania opieki społecznej i
ponoszenia jej kosztów spadł na barki samorządu, któremu mimo to nie dano żadnych
dodatkowych źródeł podatkowych (…) Gminy, zwłaszcza uboższe, znalazły się w sytuacji
tragicznej” 3.
Zob. Ustawa o opiece społecznej z dnia 16 sierpnia 1923 r. (Dz. U. RP, 1923 r., nr 92, poz. 726);
Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928 r. o rozgraniczeniu obowiązków opiekuńczych związków
komunalnych (Dz. U. RP, 1928 r., nr 26, poz. 233); Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928 r. o
opiekunach społecznych i komisjach opieki społecznej (Dz. U. RP, 1928 r., nr 29, poz. 267); Rozporządzenie
Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 11 kwietnia 1929 r. w sprawie ustanowienia opiekunów społecznych i
sposobu wykonywania przez nich obowiązków (Dz. U. RP, 1929 r., nr 30, poz. 291).
2
Art. 4 Ustawy o opiece społecznej z dnia 16 sierpnia 1923 r. (Dz. U. RP, 1923 r., nr 92, poz. 726).
3
J. Starczewski, Ustawodawstwo o opiece społecznej w Polsce, „Opiekun Społeczny” 1938, nr 10, s . 3
1
Rys. 1. System opieki społecznej w II RP (l. 30 XX w.)
Departament Opieki
Społecznej
Ministerstwo Pracy
i Opieki Społecznej
Rada Opieki
Społecznej
Wojewódzkie
Komisje Opieki
Społecznej
Powiatowe
Komisje Opieki
Społecznej
Gminne
Komisje Opieki
Społecznej
Opiekunowie społeczni
Źródło: M. Bornstein-Łychowska, 10 lat polityki społecznej państwa polskiego, Warszawa 1928, s. 10,
oraz ustalenia własne.
2.
Okres
PRL-u
stanowił
pod
względem
instytucjonalnym
zaprzeczenie
funkcjonowania opieki społecznej w II RP (i nie ma potrzeby wspominania o nim w tym
miejscu). Istotny dla dalszych ustaleń jest jednak katalog świadczeń pieniężnych
funkcjonujący w tamtym okresie. Pieniężne zasiłki jednorazowe (doraźne) wprowadzano w
pierwszych latach powojennych; w 1956 r. pojawiły się zasiłki okresowe a rok później zasiłki
stałe 4. W następnych latach, za pomocą zarządzeń i instrukcji ministerialnych, ukształtował
się następujący system świadczeń pieniężnych:
a) Stałe zasiłki pieniężne dla mężczyzn w wieku 65 lat i kobiet 60 lat i powyżej oraz
inwalidów I i II grupy – jeżeli osoby te nie pracują, nie są uprawnieni do pobierania renty
oraz nie posiadają żadnych środków utrzymania;
4
E. Burawska [bez tytułu], „Opiekun Społeczny” 1974, nr 2(55), s. 46.
b) Okresowe zasiłki pieniężne dla osób znajdujących się przejściowo w wyjątkowo
ciężkich warunkach materialnych (np. utraty lub czasowej niezdolności do pracy jedynego
żywiciela; osobom, w których sprawach toczy się postępowanie rentowe lub opuszczającym
zakład karny czy rencistom znajdującym się w ciężkich warunkach materialnych, szczególnie
wskutek choroby);
c) Jednorazowe (celowe) zasiłki pieniężne dla osób wyszczególnionych w powyższych
punktach, wypłacane w wypadkach szczególnie uzasadnionych dla zaspokojenia doraźnej
potrzeby, a przede wszystkim na zakup żywności, opału, odzieży, bielizny lub niezbędnych
sprzętów domowych 5.
3. Struktura pomocy społecznej w III RP (rys. 2) została uformowana przepisami
Ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., zaś ostatecznie ukształtowała się w 2004 r., kiedy to
przyjęto kolejną ustawę w tej materii 6. W wymiarze instytucjonalnym system ten odwołuje
się do przedwojennej koncepcji usamorządowienia zaś w konstrukcji świadczeń pieniężnych
nawiązuje do rozwiązań powojennych. Po ponad dwóch dekadach funkcjonowania uznano, iż
nastąpiła potrzeba modernizacji (przestarzałego) systemu.
Wychodząc z założenia, iż skoro obecny model pomocy społecznej miał za główne
zadanie łagodzenie społecznych kosztów reform gospodarczych lat 90-tych, to systemowo muszą
z nim dominować działania ratownicze a nie aktywizujące 7. Ponadto słusznie stwierdzono, iż
„Doświadczenia jednostek organizacyjnych pomocy społecznej wskazują na konieczność
zintensyfikowania działań w ramach pracy socjalnej. Obecne uwarunkowania organizacyjne
uniemożliwiają skuteczne działania pracowników socjalnych, którzy są nadmiernie obciążeni
pracami administracyjno-biurowymi (…) Obecnie w ośrodkach pomocy społecznej 40%
kadry stanowią pracownicy socjalni, co pozostaje w sprzeczności z głównym celem pomocy
społecznej jakim jest świadczenie pracy socjalnej”. 8
Zob. Zarządzenie nr 19/3 Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 19 marca 1959 r. w sprawie udzielania
pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych przez właściwe do spraw pomocy społecznej organy
prezydiów rad narodowych (Dz. Urz. MPiOS, 1959 r., nr 3, poz. 14); Instrukcja nr 27/64 Ministra Zdrowia i
Opieki Społecznej z dnia 17 sierpnia 1964 r. w sprawie udzielania pomocy społecznej w formie świadczeń
pieniężnych przez właściwe do spraw pomocy społecznej organy prezydiów rad narodowych (Dz. Urz. MZiOS,
1964 r., nr 17, poz. 92); Instrukcja nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lutego 1968 r. w
sprawie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych (Dz. Urz. MZiOS, 1968 r., nr 6, poz. 33).
6
Zob. Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U., 1990 r., nr 87, poz. 506); Ustawa z dnia
12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U., 2004 r., nr 64, poz. 593).
7
Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw. Wariant
I, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2014, s. 3-4.
8
Tamże, s. 5.
5
Rys. 2. System pomocy społecznej w III RP
Administracja rządowa
Rada Ministrów
Ministerstwo Pracy
i Polityki Społecznej
Administracja samorządowa
Urzędy
Marszałkowskie
Departament Pomocy
i Integracji Społecznej
Urzędy Wojewódzkie
Rada Pomocy
Społecznej
Starostwa Powiatowe
Regionalne Ośrodki
Polityki Społecznej
Urzędy Gminne
Powiatowe Centra
Pomocy Rodzinie
Wojewódzkie
Wydziały Polityki
Społecznej
Ośrodki Pomocy
Społecznej
Pracownicy socjalni
Źródło: Opracowanie własne.
Niewątpliwie wprowadzenie zmian systemowych, które zmodyfikują funkcjonowanie
systemu pomocy społecznej i spowodują optymalizację adresowania udzielanej pomocy,
wydaje się być rzeczą nad wyraz konieczną. Rządowa propozycja modernizacji systemu
pomocy społecznej oparta została na realizacji czterech założeń:
- Założenie nr 1 – Wzmocnienie bezpieczeństwa socjalnego obywateli i rodzin przy
jednoczesnym wzroście ich aktywności w rozwiązywaniu własnych problemów i trudności
życiowych, poprzez: zmianę celów pomocy społecznej dla nadania priorytetu działaniom
profilaktycznym i aktywizującym oraz przeformułowanie katalogu świadczeń pieniężnych i
sposobu dostępności do tych świadczeń.
- Założenie nr 2 – Podniesienie efektywności systemu organizacyjnego pomocy
społecznej, poprzez: wprowadzenie nowej struktury organizacyjnej systemu pomocy
społecznej na szczeblu gmin i powiatów; wdrożenie do systemu pomocy społecznej
niepublicznych podmiotów oraz wprowadzenie do systemu standardów usług socjalnych przy
określeniu ich minimalnego oraz optymalnego poziomu.
- Założenie nr 3 – Wzmocnienie na poziomie gminy i powiatu skuteczności
podstawowych narzędzi i instrumentów pracy socjalnej, poprzez: utworzenie nowych
specjalności zawodowych pracowników socjalnych oraz wprowadzenie nowych form
kontraktu socjalnego, ukierunkowanych na rodzinę oraz lokalną grupę społeczną,
zmotywowaną na zmianę.
- Założenie nr 4 – Zmiany w obszarze instytucjonalnych form pomocy, poprzez:
wprowadzenie rozwiązań, które spowodują poprawę funkcjonowania domów pomocy
społecznej oraz usprawnią dostęp do świadczeń zdrowotnych udzielanych w ramach
powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego mieszkańcom domów pomocy społecznej. 9
9
Tamże, s. 5-6.