V. Przewidywane skutki stanu gospodarki

Rozdział V.
Przewidywane skutki stanu gospodarki finansowej Gminy
31
− W odpowiedzi, Wójt Gminy, pismem z dnia 24 grudnia 2001 r. powiadomił Izbę
o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych. Sprawdzenia wykonania
wniosków pokontrolnych dokonano w trakcie przeprowadzonej w 2005 r. kontroli
kompleksowej, stwierdzając, że zostały wykonane.
W wyniku przeprowadzonej w 2005 r. kontroli kompleksowej do Wójta Gminy
skierowano wystąpienie pokontrolne zobowiązujące do wykonania 16 wniosków
pokontrolnych i poinformowania Izby o sposobie ich realizacji.
− Przekazane Wójtowi wystąpienie pokontrolne zmierzało do zagwarantowania
prowadzenia przez podległe jednostki oświatowe ewidencji rachunkowej, w sposób
zapewniający rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej
jednostki a także do wykazywania w sprawozdaniach budżetowych i finansowych
danych wynikających z ewidencji księgowej oraz ujmowania w księgach
rachunkowych zapłaconych odsetek od nieterminowo regulowanych zobowiązań.
− Zobowiązano Wójta do przestrzegania obowiązku corocznej kontroli 5%
wydatków wszystkich podległych i nadzorowanych jednostek, wdrożenia
przygotowanego planu naprawczego finansów Gminy oraz podjęcia wszelkich
koniecznych działań zmierzających do uregulowania powstałych zobowiązań
z tytułu nieterminowej lub niepełnej wpłaty przez Gminny Zespół Oświaty składek
do ZUS za okres od kwietnia 2001 r. do grudnia 2004 r.
Odpowiedź w sprawie realizacji wniosków pokontrolnych uwzględniająca realną
sytuację i możliwości finansowe wpłynęła do Izby w dniu 12 lipca 2005 r.
W dniach od 22 do 31 sierpnia 2005 r. przeprowadzono w Urzędzie Gminy
kontrolę problemową gospodarki finansowej, obejmującą stan zadłużenia Gminy za
I półrocze 2005 r. oraz realizację wniosków pokontrolnych z przeprowadzonej
w 2005 r. kontroli kompleksowej. Stwierdzono między innymi, że zaległości wobec
ZUS nadal pozostają nieuregulowane. W związku z trudną sytuacją finansową Wójt
Gminy pismem z dnia 16 maja 2005 r. zwrócił się do ZUS z prośbą o odroczenie
terminu wszczęcia postępowania egzekucyjnego do dnia 31 grudnia 2005 r. Wobec nie
spełnienia przez Gminę warunków niezbędnych do zawarcia układu ratalnego (spłata
50% zaległości), Zakład Ubezpieczeń Społecznych, pismem z dnia 21 lipca 2005 r.
odroczył termin wszczęcia egzekucji administracyjnej poprzez zastosowanie egzekucji
z rachunków bankowych Gminy do dnia 31 października 2005 r. W okresie od
stycznia do czerwca 2005 r. obowiązek bieżącego odprowadzania składek
ubezpieczenia społecznego jest realizowany w pełnej wysokości.
V. Przewidywane skutki stanu gospodarki finansowej Gminy
1. Ocena programu naprawczego
Uchwałą Nr XXVIII/136/05 z dnia 25 lutego 2005 r. Rada Gminy Jeziora Wielkie
przyjęła do realizacji „Program naprawczy finansów Gminy Jeziora Wielkie”.
Uchwała ta podjęta została w związku z opinią Składu Orzekającego Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Bydgoszczy wnoszącą liczne zastrzeżenia i uwagi do
przedłożonego projektu budżetu Gminy na 2005 r. Celem programu naprawczego jest
wypracowanie i utrzymanie w długim okresie czasu nadwyżki operacyjnej, rozumianej
32
Raport o stanie gospodarki finansowej Gminy Jeziora Wielkie
jako różnica pomiędzy dochodami i wydatkami bieżącymi, mającej zapewnić w latach
2006 - 2015 spłatę zaciągniętej pożyczki na pokrycie zaległych zobowiązań. Przyjęcie
i wdrożenie programu stanowi podstawę do restrukturyzacji zadłużenia. Główną
pozycją programu jest zaciągnięcie z budżetu państwa pożyczki na preferencyjnych
warunkach, która ma umożliwić Gminie odzyskanie płynności finansowej oraz
zapewnić pełną zdolność do wykonywania zadań publicznych, a także umożliwić
w najbliższych latach redukcję zadłużenia do poziomu zgodnego z obowiązującymi
w tym zakresie przepisami prawa.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy na posiedzeniu w dniu
7 kwietnia 2005 r. zapoznało się z przyjętym przez gminę programem naprawczym.
Zgodnie z przyjętym harmonogramem realizację naprawy finansów podjęto w dwóch
zasadniczych kierunkach:
− działania bieżące (racjonalizacja zatrudnienia i obniżenie wynagrodzeń,
wyeliminowanie nieuzasadnionych wydatków, analiza zasadności, celowości
i oszczędności w realizacji zadań bieżących, negocjacje z wierzycielami, zwiększenie
dochodów własnych Gminy),
− działania perspektywiczne (reorganizacja funkcjonowania Gminy i jej jednostek
organizacyjnych, poszukiwanie dodatkowych środków mogących zasilić budżet
Gminy).
Zdaniem Izby, dochody i wydatki ogółem, przyjęte w programie na 2005 r. nie
pokrywają się z wielkościami przyjętymi w uchwale budżetowej. Dochody
w programie wykazano w kwocie niższej, niż w budżecie po zmianach na dzień
30 czerwca 2005 r. o 122 tys. zł. Natomiast wydatki, liczone bez wydatków na spłatę
zobowiązań wymagalnych wraz z odsetkami, w programie również przyjęto w kwocie
niższej niż w uchwale budżetowej po zmianach o 915 tys. zł. W dochodach ogółem,
dochody własne ujęte w programie i przyjęte w uchwale budżetowej na 2005 r.,
zostały skalkulowane na poziomie wyższym, o 13,6% w odniesieniu do wykonania
2004 r., a w latach następnych na poziomie wykonania 2004 r., tj. bez tendencji
wzrostowych, przy założeniu zmniejszania wpływów z majątku Gminy o około
546 tys. zł.
W programie założono, że należy wzmocnić podstawowe źródła dochodów
własnych poprzez podniesienie stawek podatków i opłat lokalnych oraz utrzymać
wysoki wskaźnik ich ściągalności. Dochody z majątku Gminy przyjęte w programie
i budżecie na 2005 r. w wysokości 827 tys. zł, należy ocenić jako zawyżone i nierealne
do wykonania (gminie, która znajduje się w sytuacji utraty płynności finansowej
trudno jest sprzedać nieruchomości po korzystnych cenach, tym bardziej, że
oferowane mienie nie jest zbyt atrakcyjne). Z informacji o przebiegu wykonania
budżetu Gminy za I półrocze br. wynika, że dochody z majątku Gminy zrealizowano
w kwocie 165 450 zł, tj. 20% planu. Podobnie jako nierealne należy ocenić
zaplanowane w programie i budżecie roku bieżącego dochody z tytułu podatku od
czynności cywilnoprawnych w wysokości 200 tys. zł, (wykonane w I półroczu br.
w kwocie 51 tys. zł, tj. 25,6% planu). Analiza wpływu z tego podatku za lata 2001 2003 wykazała znacznie niższe dochody od założonych. Zdaniem Izby, dochody te
należało przyjąć w roku 2005 i latach następnych najwyżej na poziomie około
100 tys. zł. Inne dochody własne, na których wysokość bezpośredni wpływ ma Gmina,
przyjęto na poziomie wykonania 2004 r. Pozostałe dochody Gminy, przyjęte do
Rozdział V.
Przewidywane skutki stanu gospodarki finansowej Gminy
33
kalkulacji, stanowią wyłącznie środki z budżetu państwa. Zaplanowano je na 2005 r.
i lata następne w wysokości 4 955 tys. zł w skali roku. Kwota ta w stosunku do
wykonania 2004 r. jest niższa o 6,5%. W ogólnej kwocie pozostałych dochodów,
najwyższy udział - 70% ma subwencja ogólna, która wynosi 3 935 tys. zł, w tym
subwencja oświatowa 2 785 tys. zł.
Program w części dotyczącej wydatków należy ocenić jako działania przyjęte we
właściwym kierunku, chociaż ze względu na zakres występujących potrzeb za
niewystarczające. Wniosek taki należy odnieść zwłaszcza do planu wydatków na
2005 r., w którym przewiduje się wydatki na poziomie wyższym o 1% od wykonania
2004 r. Natomiast w latach następnych wydatki bieżące przyjęto w kwotach niższych
o 7,4% w stosunku do wykonania 2004 r.
W założeniach programu, oszczędności w wydatkach będą realizowane głównie
w działach: Oświata i wychowanie, Administracja publiczna oraz Gospodarka
komunalna, nie planuje się nowych zadań inwestycyjnych. W 2005 r. założono
wydatki inwestycyjne w wysokości 775 tys. zł, jako dokończenie inwestycji
rozpoczętych w latach ubiegłych. W odniesieniu do części wykazanych w programie
wydatków występują rozbieżności pomiędzy dokonanymi tam ustaleniami.
Rozbieżności te dotyczą wydatków w działach: Administracja publiczna, Oświata
i Gospodarka komunalna.
W zakresie administracji publicznej założono obniżenie diet radnych i sołtysów
o 14 tys. zł. Tymczasem w załączniku do programu wydatki te w 2005 r. zaplanowano
na poziomie wykonania 2004 r. Podobnie zakładając ograniczenie wydatków
bieżących, do których należą wydatki rzeczowe we wspomnianym załączniku,
wydatki te na 2005 r. przyjęto na poziomie wyższym od roku 2004 o 10 tys. zł.
W zakresie oświaty założono w programie przekazywanie od 1 września 2005 r.
subwencji oświatowej do poszczególnych szkół w wysokości proporcjonalnej do ilości
uczniów w danej placówce, co w efekcie ma przynieść oszczędności w wysokości
170 tys. zł. Natomiast w omawianym wyżej załączniku wykazano wydatki wyższe
o 96 tys. zł od wydatków roku ubiegłego. W zakresie gospodarki komunalnej założono
w programie zaoszczędzenie wydatków na oświetleniu ulicznym w kwocie 30 tys. zł,
tymczasem w załączniku, o którym mowa wydatki z tego tytułu w latach 2004 i 2005
przyjęto na jednakowym poziomie.
Wydatki na oświatę planuje się obniżyć przede wszystkim poprzez
restrukturyzację sieci placówek oświatowych, polegającej na likwidacji Szkoły
Podstawowej w Siedlimowie. Zamiar likwidacji szkoły jest ujęty w harmonogramie
działań naprawczych. Zamierzenia te w chwili obecnej nie zostały zrealizowane, trwa
procedura odwoławcza. Przyjęte w programie oszczędności wynikające z likwidacji
szkoły w 2005 r. mają przynieść ok. 70 tys. zł, a w latach następnych ok. 400 tys. zł
rocznie.
Oceniając program naprawczy, w kontekście wydatków na oświatę należy
stwierdzić, że jego ogólne założenia nie uwzględniają wszystkich kierunków
racjonalizacji kosztów prowadzenia placówek oświatowych. Do chwili obecnej nie
została podjęta uchwała w sprawie zmiany Regulaminu wynagradzania nauczycieli,
obniżenia dodatku mieszkaniowego i dodatku wiejskiego, gdyż Związek
Nauczycielstwa Polskiego, Oddział w Jeziorach Wielkich wyraził zgodę tylko na
34
Raport o stanie gospodarki finansowej Gminy Jeziora Wielkie
obniżenie dodatku motywacyjnego. Zmiany te pozwalają zaoszczędzić w 2005 r.
około 23 tys. zł, a w latach kolejnych około 34 tys. zł rocznie.
W ocenie Izby, sama likwidacja Szkoły w Siedlimowie nie uzdrowi finansów
Gminy. Umożliwi jedynie prawidłowe funkcjonowanie oświaty wsparte zasadą
gospodarności. Likwidacja szkoły w ograniczeniu wydatków na oświatę ma istotne
znaczenie, chociaż należy zauważyć, że decyzja ta zależy nie tylko od samej Gminy.
Założenia programu powinny być skoncentrowane na dążeniu do ograniczenia
kosztów funkcjonowania oświaty do takiego poziomu by mieściły się w kwocie
subwencji oświatowej (bez obowiązkowych zadań własnych w tym zakresie).
Biorąc pod uwagę wyżej opisane działania, zarówno te już podjęte jak i planowane
w przyjętym harmonogramie, Gmina w chwili obecnej nie ma możliwości wykonania
zadań własnych z zakresu oświaty w ramach przyznanej subwencji oświatowej.
Niezbędne jest dofinansowanie ze środków własnych Gminy, których ta nie posiada.
W dziale Administracja publiczna podjęto już w 2005 r. szereg działań
skutkujących zmniejszeniem przede wszystkim wydatków na wynagrodzenia.
Realność tego potwierdzają działania podjęte i realizowane w toku wykonania budżetu
w 2005 r. Od miesiąca maja 2005 r. obniżone zostały, poprzez zmianę umów o pracę,
o 20% wynagrodzenia zasadnicze pracowników: Urzędu Gminy, Gminnego Ośrodka
Pomocy Społecznej, Gminnego Zakładu Utrzymania Dróg Gospodarki Komunalnej
i Mieszkaniowej oraz Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji. Podjęto również
uchwałę o wysokości wynagrodzenia Wójta Gminy na poziomie najniższym, zgodnie
z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad
wynagradzania… (Dz. U. z 2003 r. Nr 33, poz. 264 z późn. zm.). Obniżono także
o 50% diety radnych, sołtysów i członków rad sołeckich. W wyniku powyższych
działań w 2005 r. zakłada się uzyskać oszczędności z tytułu obniżenia i ograniczenia
wydatków w administracji w wysokości około 200 tys. zł, a w latach następnych około
300 tys. zł rocznie. Wprowadzone zmiany są zgodne z założeniami programu
naprawczego i przyniosą spodziewane efekty finansowe.
Od 1 lipca 2005 r. zmianie uległa również struktura organizacyjna Urzędu Gminy.
Zmiany te nie przyniosą większych oszczędności w budżecie Gminy i nie były ujęte
w programie, ale nie spowodują zwiększenia wydatków związanych z przyjęciem do
realizacji nowych zadań w zakresie wypłaty zasiłków rodzinnych, zaliczek
alimentacyjnych i dodatków opiekuńczych.
W programie założono i faktycznie przeprowadzono likwidację Filii Biblioteki
Publicznej Gminy Jeziora Wielkie w Wójcinie. Oszczędności z tego tytułu w budżecie
2005 r. wyniosły około 30 tys. zł a w latach następnych wyniosą około 50 tys. zł
rocznie.
Wójt Gminy Jeziora Wielkie zwrócił się również do Rejonu Energetycznego
w Mogilnie o czasowe wyłączenie oświetlenia ulicznego oraz całkowitą likwidację
23 punktów oświetleniowych. Oszczędności ujęte w programie z tego tytułu w 2005 r.
wyniosą około 30 tys. zł, a w latach następnych około 50 tys. zł rocznie.
W programie przewidziano także umorzenie pożyczki (nr PBO1047)
z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Toruniu
w kwocie 447 751 zł. Założenie to zostało zrealizowane. Rada Nadzorcza WFOŚiGW
Uchwałą nr 76/05 z dnia 30 maja 2005 r. umorzyła ww. pożyczkę.
Rozdział V.
Przewidywane skutki stanu gospodarki finansowej Gminy
35
W programie założono także ograniczenie pozostałych wydatków bieżących nie
precyzując bliżej kwoty i sposobu osiągnięcia tego celu.
W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy program naprawy
finansów Gminy Jeziora Wielkie jest działaniem we właściwym kierunku lecz
wymaga wsparcia zewnętrznego. Oceniając program naprawczy należy stwierdzić, że
nie wszystkie nakreślone w harmonogramie działania zostały już zrealizowane, a jego
założenia nie uwzględniają wszystkich, możliwych kierunków racjonalizacji kosztów
prowadzenia placówek oświaty (np. brak zgody Związku Nauczycielstwa Polskiego na
radykalniejsze zmiany Regulaminu wynagrodzenia nauczycieli, koszty dowozu dzieci
do szkół, koszty prowadzenia świetlic, ograniczenie zatrudnienia itp.). W chwili
obecnej Gmina nie ma możliwości dofinansowania oświaty ze środków własnych poza
subwencją oświatową, a przyznana część oświatowa subwencji ogólnej, nie pokrywa
kosztów prowadzenia placówek oświatowych.
Z założeń programu wynika, że Gmina powinna w 2005 r. osiągnąć nadwyżkę
operacyjną na poziomie około 1 223 tys. zł, a w latach następnych około 1 128 tys. zł
rocznie, co ma zapewnić obsługę zaciąganej pożyczki z budżetu państwa
z przeznaczeniem na całkowitą spłatę w bieżącym roku zaległych zobowiązań.
W ocenie Izby te założenia budzą wątpliwości. W niniejszym Raporcie wykazano
bowiem, iż planowane dochody z tytułu sprzedaży mienia i podatku od czynności
cywilnoprawnych zostały zawyżone łącznie o około 500 tys. zł, a niektóre działania
nakreślone w harmonogramie nie są realizowane.
Gmina, ze względu na brak środków finansowych do chwili obecnej nie zawarła
z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych „układu ratalnego” spłat zaległych składek na
ubezpieczenia społeczne. By taki układ mógł być zawarty musi być spełniony
podstawowy warunek, tj. uregulowane składki na ubezpieczenia społeczne w części
finansowanej przez ubezpieczonych oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne wraz
z odsetkami za zwłokę. Ulgą mogą być objęte wyłącznie składki w części
finansowanej przez płatnika.
W ocenie Izby aktualny program naprawczy nie stwarza warunków do radykalnej
poprawy i stabilizacji finansów Gminy na tyle, by wyprowadzić Gminę z trudności
finansowych i zachować normy ostrożnościowe, określone w art. 114 ustawy
o finansach publicznych. Program ten wymaga korekty szczególnie o zagadnienia
związane z racjonalizacją kosztów prowadzenia placówek oświatowych
z uwzględnieniem przede wszystkim restrukturyzacji sieci tych placówek jak również
ograniczenia wydatków na administrację publiczną.
Na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w dniu
14.09.2005 r. z udziałem przedstawicieli Gminy w osobach: Wójta, Przewodniczącego
Rady oraz Skarbnika omówiono sytuację finansową Gminy oraz realizację programu
naprawczego. Zwrócono również uwagę na wzrost zadłużenia Gminy, w tym wzrost
udziału zobowiązań wymagalnych oraz trudności w realizacji programu naprawczego.
Przedstawiciele Gminy potwierdzili, że nie wszystkie zamierzenia zawarte
w programie naprawczym zostały zrealizowane, wskazując na trudności we wdrażaniu
programu.
W związku z powyższym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Bydgoszczy zobowiązało przedstawicieli Gminy do uaktualnienia programu
naprawczego w formie uchwały Rady Gminy oraz zmiany uchwały budżetowej
36
Raport o stanie gospodarki finansowej Gminy Jeziora Wielkie
dostosowującej budżet na 2005 r. do realnej jego wielkości w odniesieniu do
dochodów, wydatków, deficytu i zadłużenia i przedłożenia tych dokumentów Izbie
w terminie do końca września br.
2. Prognoza sytuacji finansowej Gminy
W aktualnym stanie prawnym i faktycznym prognozę sytuacji finansowej Gminy
określają założenia przyjęte w Uchwale Nr XXIX/139/2005 Rady Gminy Jeziora
Wielkie z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Jeziora
Wielkie na 2005 r. oraz Uchwała Nr XXIX/146/2005 Rady Gminy Jeziora Wielkie
z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie zaciągnięcia z budżetu państwa pożyczki w ramach
postępowania naprawczego.
Jak wynika z materiałów źródłowych podstawą zakładanej prognozy sytuacji
finansowej Gminy jest:
- określenie stanu niespłaconych zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów
i pożyczek na dzień 31 grudnia 2004 r. w wysokości 638 648 zł,
- zaciągnięcie pożyczki z budżetu państwa w wysokości 3 049 004 zł, na spłatę
zobowiązań wymagalnych, kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach ubiegłych,
zostanie zrealizowane i tym samym nastąpi w określonej części restrukturyzacja
zadłużenia Gminy.
Podkreślić przy tym należy, iż w przypadku niewykonania wielkości założonych
w uchwale budżetowej na 2005 r. przychodów - nie uzyskanie ww. pożyczki
w bieżącym roku - skala zobowiązań wymagalnych w konsekwencji może prowadzić
do naruszenia podstawowych zasad gospodarki finansowej podmiotów sektora
finansów publicznych. Ponadto, z uwagi na wymagalność zobowiązań
w szczególności wobec ZUS uzasadnionym jest również rozważenie aspektu
ewentualnego wdrożenia przez wierzyciela postępowania egzekucyjnego, co
praktycznie doprowadziłoby do utraty możliwości bieżącego finansowania zadań
własnych.
Z przedłożonych materiałów źródłowych wynika, iż spłata w latach 2006 - 2015
zobowiązań Gminy z tytułu pożyczek i kredytów, wykupu obligacji komunalnych oraz
udzielonego poręczenia nie spowoduje naruszenie dyspozycji art. 113 ust. 1 ustawy
o finansach publicznych. Świadczy o tym zestawienie przewidywanych spłat
zobowiązań Gminy (załącznik 5).
Podobnie sytuacja przedstawia się w zakresie zachowania poziomu zadłużenia,
określona w art. 114 ustawy o finansach publicznych, gdzie w latach 2006 - 2015
wskaźnik zadłużenia nie przekroczy 60% prognozowanych dochodów.
Jednak warunkiem zachowania norm określonych w art. 113 i 114 ww. ustawy jest
restrukturyzacja zadłużenia Gminy przy pomocy pożyczki z budżetu państwa na
preferencyjnych warunkach oraz niedopuszczenie do wzrostu zadłużenia. Zdaniem
Izby wzrost zadłużenia w najbliższym okresie czasu jest możliwy chociażby z uwagi
na to, że od 2006 r. Gmina jest zobowiązana do wykupu obligacji (w 2006 r. - 300 tys. zł,
a w latach następnych po 600 tys. zł) oraz spłaty w części pożyczki zaciągniętej przez
Związek Gmin Zlewni Jeziora Gopło (rocznie po 166 tys. zł).